Page 1

ZUNANJI IZVAJALCI NA PROJEKTIH V DRŽAVNI UPRAVI Mitja Kožman, IPMIT, mitja.kozman@ipmit.si

Kotnikova

30,

Ljubljana,

elektronska

pošta:

Povzetek Zaradi vrste razlogov državna uprava v Sloveniji najema zunanje izvajalce pri svojih projektih. Zagotovo lahko kot tipični področji izpostavimo izgradnjo infrastrukture ter informatizacijo. Ker gre za pomembne projekte in ker je vloga zunanjih izvajalcev na večini projektov ključnega pomena, je izbira in obvladovanje zunanjih izvajalcev ključnega pomena za uspešno izvedbo projektov. Izbira zunanjih izvajalcev je regulirana z določili Zakona o javnih naročilih (ZJN-1). Za primerjavo lahko vzamemo pravila Mednarodne banke za obnovo in razvoj, kjer je so za različne vrste naročil v veljavi različni postopki s pripadajočo razpisno dokumentacijo. Vloga državne uprave se ne konča z izbiro zunanjega izvajalca, temveč mora biti tudi v fazi izvajalčevega dela aktivna pri vodenju projekta. Seveda se ob povečevanju števila projektov pojavlja tudi v državni upravi vedno večja potreba po vodjih projektov, ki so sposobni zunanje izvajalce obvladovati v smeri uresničevanja interesov naročnika. V prispevku je opredeljenih nekaj problemov, ki so pojavljajo v povezavi z zunanjim izvajanjem na projektih v državni upravi ter predlogi za njihovo reševanje in povečanje uspešnosti projektov tudi z boljšim obvladovanjem zunanjih izvajalcev. Due to many reasons government resorts to outsourcing when it comes to managing projects in public administration. This is especially the rule in infrastructure development and informatization. The role of outsourced companies is crucial for the successful projects therefore the selection and management of these companies is very important. Public Procurement Act (ZJN-1) that legally regulates outsourcing is in some cases too rigid. The Rules of Procurement of the International Bank for Reconstruction and Development are more flexible and practical, for example for different types of procurement there are different procedures that are used. The government should continue in being active participant and manager of outsourced companies after the selection phase as well. With the increase of active projects in public administration the need for qualified project managers arises - these are project managers that are able to manage outsourced companies with interests of clients. This article presents main problems, which occur in outsourcing in public projects and numerous suggestions how to solve them and increase the successfulness of projects with help of better management of outsourced companies. Ključne besede: zunanje izvajanje, državna uprava, javna naročila Keywords: government, outsourcing, procurement


UVOD

Kot drugi organizacijski sistemi tudi državna uprava ne more mimo projektov, kot orodij za izvajanje najpomembnejših razvojnih, organizacijskih, investicijskih, informacijskih in drugih nalog. Ne glede na siceršnjo organizacijo so projekti tudi v državni upravi najprimernejša oblika za doseganje ciljev na veliko področjih, kjer sta dve izmed bolj izpostavljenih področje izgradnje ceste infrastrukture in področje informatizacije. Vsem nam je dobro znan nacionalni program za izgradnjo avtocest in nekoliko manj informatizacija storitev državne uprave v obliki iniciative e-uprava. Za izvedbo tako obsežnih nalog so potrebna velika finančna sredstva in tudi ustrezno usposobljeni kadri. Finančna sredstva zagotavlja državna uprava skozi proračun, ustrezne kadre pa delno sama v večji meri pa z najemanjem zunanjih izvajalcev. Na omenjenih dveh področjih, torej izgradnji cestne infrastrukture in informatizaciji se državna uprava v veliki meri naslanja na zunanje izvajanje. Glede na obseg zunanjega izvajanja je seveda povsem jasno, da so zunanji izvajalci pomemben dejavnik, ki vpliva na uspešnost projektov. Takšen odnos zahteva vzpostavitev ustreznih rešitev na strani državne uprave kot naročnika in na strani zunanjih izvajalcev. Le z ustreznimi rešitvami je mogoče zagotoviti izpolnitev ciljev državne uprave kot naročnika in v končni fazi tudi izpolnjevanje ciljev zunanjih izvajalcev. Ta prispevek se osredotoča predvsem na rešitve, ki zagotavljajo izpolnjevanje ciljev naročnika, čeprav je za dolgoročno uspešne projekte treba zagotoviti tudi izpolnjevanje ciljev zunanjih izvajalcev. Osnovni cilj naročnika so izvedeni planirani rezultati, ki ustrezajo vsem zahtevam ali drugače povedano kakovosti. Seveda je treba rezultate uresničiti v določenih rokih z najmanjšimi finančnimi sredstvi. Cilj zunanjega izvajalca, ki je običajno gospodarska družba, je zagotoviti delovanje in ustrezen razvoj ob izpolnjevanju interesov zaposlenih in lastnikov. V kolikor zunanji izvajalec na projektih v državni upravi dolgoročno ne bo uresničeval svojih ciljev, za tovrstne projekte pri zunanjih izvajalcih ne bo več interesa.

1. OKVIRI NABAV NA PROJEKTIH 1.1 Domača zakonodaja Pri najemanju zunanjih izvajalcev so naročniki v državni upravi dolžni upoštevati Zakon o javnih naročilih (v nadaljevanju: ZJN-1) in druge predpise, ki urejajo področje javnega naročanja. ZJN-1, ki je v veljavi od novembra 2000, je prinesel precejšnje novosti glede na prejšnji zakon, ki je urejal področje javnih naročil. Osnovna načela, na katerih temelji javno naročanje in tudi ZJN-1, so: 

načelo ekonomičnosti porabe javnih sredstev,


  

načelo transparentnosti postopka oddaje naročila, načelo enakopravnosti ponudnikov in načelo konkurence.

ZJN-1 omogoča oddajo javnega naročila po naslednjih postopkih:    

odprti postopek, omejeni postopek (več variant glede na predmet oddaje: blago, gradnja ali storitev); kvalifikacijski postopek v primeru oddaje naročila na vodnem, energetskem, telekomunikacijskem in transportnem področju, postopek s pogajanji brez predhodne objave in postopek s pogajanji s predhodno objavo.

Pri predmetu naročila ZJN-1 loči blago, gradnje in storitve. 1.2 Mednarodni predpisi Obseg in namen tega prispevka ne opravičuje celovitega pregleda mednarodnih predpisov na področju javnih naročil. Kot primer so predstavljena pravila javnega naročanja, ki jih na svojih projektih uveljavlja Mednarodna banka za obnovo in razvoj (v nadaljevanju: Svetovna banka). Svetovna banka preko različnih posojilnih mehanizmov sofinancira izvajanje projektov v državah v razvoju po celem svetu. Na projektih, ki jih sofinancira, sodeluje tudi s svojim znanjem in zahteva upoštevanje svojih pravil javnega naročanja. Glede na to, da se pravila Svetovne banke v povezavi z javnim naročanjem že več desetletij uporabljajo na projektih po celem svetu, verjetno ni pretirana trditev, da so zgrajena na dobri praksi. Pravila v osnovi delijo predmete naročila na blago in standardne storitve na eni strani ter na svetovalne storitve na drugi strani. V primerjavi s slovensko ureditvijo pravila Svetovne banke temeljijo predvsem na prilagojenih postopkih in standardni razpisni dokumentaciji za posamezne vrste naročil in veliko manj na strogih zakonskih določilih. Na področju informatizacije Svetovna banka glede na predmet naročanja ločuje štiri različne postopke in standardne razpisne dokumentacije:    

Čiste svetovalne storitve: se uporablja za nabavo čistih svetovalnih storitev, kjer naročnik prevzame tveganje glede zasnove in tudi glede izvedbe. Standardna informacijska tehnologija: se uporablja za nabavo standardne informacijske tehnologije, ki jo je mogoče kupiti na trgu. Zahtevne dobave in namestitve informacijske tehnologije: se uporablja pri zahtevnih nabavah in namestitvah informacijske tehnologije, kjer naročnik definira tehnične zahteve in s tem tudi prevzame celotno tveganje glede zasnove. Sistemski inženiring: se uporablja v primeru, ko naročnik definira poslovne potrebe, naloga izvajalca pa je zasnovati ustrezne tehnične rešitve.


1.3 Nabave na projektih Pri pregledu uglednih svetovnih metodologij s področja projektnega vodenja je mogoče ugotoviti, da je povsod področje nabave izpostavljeno kot pomembno področje projektnega vodenja. Združenje Project Management Institute s sedežem v Združenih državah Amerike in članstvom po celem svetu v svoji metodologiji A Guide to the Project Management Body of Knowledge (v nadaljevanju: PM BOK) obravnava področje nabave na projektih (ang. Procurement Management) kot eno izmed 9 področij projektnega vodenja. Upravljanje z nabavami na projektu obsega procese, ki so potrebni za nabavo blaga in storitve iz zunanjega okolja. Procesi so naslednji:      

planiranje nabave, priprava dokumentov za nabave, pridobivanje ponudnikov, izbira izvajalca, upravljanje s pogodbo, zaključek pogodbe.

Planiranje nabave obsega evidentiranje potrebe po nabavah na projektu. Planiranje obsega analizo trga, analizo ali naj se posamezen izdelek izdela v podjetju ali kupi na trgu. Rezultat planiranja je seznam nabav na projektu. Priprava dokumentov za nabave obsega pripravo razpisne dokumentacije, v kateri je specificiran predmet nabave, zahteve naročnika in merila za izbiro. Razpisna dokumentacija se razlikuje glede na predmet nabave Pridobivanje ponudnikov obsega objavo naročil, organizacijo sestankov, ki so namenjeni pojasnjevanju pogojev razpisa ter ostalo komunikacijo s potencialnimi ponudniki. Pri javnem naročanju je ta proces posebej občutljiv, saj je običajno zahtevana objava v določenih medijih in v določeni obliki, omejen in natančno določen način komunikacije s potencialnimi ponudniki ter omejeni roki glede posameznih dejanj. Rezultat pridobivanja so ponudbe. Izbira izvajalca obsega preučevanje prejetih ponudb glede na kriterije in merila, ki so bila opredeljena v razpisni dokumentaciji. Pogosto so sestavni del izbire tudi pogajanja z enim ali več ponudniki. Rezultat izbire je podpisana pogodba z zunanjim izvajalcem. Upravljanje s pogodbo se nanaša predvsem na zagotavljanje, da zunanji izvajalec opravlja svoje naloge v skladu s pogodbenimi določili in načeli stroke. Upravljanje s pogodbo vključuje elemente projektnega vodenja kot so delegiranje, poročanje o napredku, kontrola kakovosti in kontrola sprememb. Pri upravljanju s pogodbo lahko pride tudi do sprememb pogodbe.


Zaključek pogodbe obsega administrativni zaključek pogodbe in arhiviranje vseh pogodbenih dokumentov.

2. PROBLEMI IN PREDLOGI REŠITEV

V nadaljevanju se v prispevku osredotočam na problematiko obvladovanja zunanjih izvajalcev na projektih v državni upravi. Glede na poznavanje problematike in tudi rešitev bo obravnavano predvsem področje informatizacije. Projekti na področju informatizacije imajo določene značilnosti, ki vplivajo tudi na problematiko. Problematika obvladovanja zunanjih izvajalcev na projektih v državni upravi je obširna. Med bolj pomembnimi problemi sta:  

nejasno določene zahteve naročnika, pomanjkljivo spremljanje rezultatov zunanjega izvajalca.

2.1 Naročnikove zahteve Jasno definirane zahteve s strani naročnika so osnova, na kateri temelji priprava ustreznih ponudb na strani ponudnikov ter izvedba zahtevanih del s strani izvajalca in njihovo spremljanje s strani naročnika. Gre torej za izjemno pomemben element, ki določa vse nadaljnje korake sodelovanja z zunanjimi izvajalci na projektih v državni upravi. Zaradi načel, na katerih temelji ZJN-1, se od naročnika pričakuje, da bo vse zahteve nedvoumno in podrobno opredelil že v razpisni dokumentaciji in jih kasneje ne bo več spreminjal. Definiranje podrobnih zahtev na projektih informatizacije in še posebej na projektih razvoja informacijskih sistemov nikakor ni enostavno in zahteva določen čas in predvsem ustrezna znanja. Zaradi pomanjkanja obeh prvin so zahteve zelo pogosto premalo natančne in nekonsistentne. In kakšne so posledice nejasnih zahtev? Prva posledica so lahko že slabše in med seboj neprimerljive ponudbe, kar pomeni, da ima naročnik z izbiro izvajalca več dela. Druga in veliko bolj pomembna posledica pa so različne interpretacije zahtev v času izvedbe, ki pomenijo za naročnika v boljšem primeru samo več usklajevanja z zunanjim izvajalcem v slabšem pa tudi dodatne stroške s povečevanjem pogodbenega zneska. Seveda so konkretne posledice poleg od zahtev odvisne tudi od konkretnega naročnika in izvajalca, vendar pa je vseeno možno pričakovati, da bo izvajalec vsako nejasnost interpretiral v smeri izpolnjevanja svojih ciljev. Razlog je preprost, saj se izvajalci pri pripravi ponudbe držijo načela ponuditi samo minimalno glede na podane zahteve, saj tako dosežejo nižjo ceno, ki je velikokrat najbolj pomembno merilo za izbiro izvajalca.


Rešitev za opisane probleme je izvedba analize pred začetkom postopka javnega naročila, katere rezultati so zahteve za javno naročilo. Pri projektu razvoja informacijskega sistema predstavljajo zahteve podrobno specificirane funkcionalnosti in zahteve glede sistemskega okolja, v katerem mora informacijski sistem delovati. Analizo lahko izvede naročnik sam ali v primeru, ko nima ustreznih znanj za izvedbo analize najame zunanjega izvajalca. Ta zunanji izvajalec seveda kasneje ne sme sodelovati pri kandidiranju za razvoj informacijskega sistema, saj bi to predstavljalo konflikt interesov in kršenje načela enakopravnosti ponudnikov. V Sloveniji je nekaj zunanjih izvajalcev, ki se ukvarjajo samo s tovrstnimi analizami in ne razvijajo informacijskih sistemov. Povpraševanja po tovrstnih storitvah je trenutno še malo, vendar se postopoma zvišuje. Poglavitni razlog za majhno povpraševanje je združevanje analize z razvojem. Naročniki namreč pogosto v javnem naročilu za razvoj informacijskega sistema definirajo postavijo le grobe zahteve, podrobno analizo pa prepustijo izbranemu izvajalcu. Pri projektih, ki so organizirani na takšen način, so zelo pogoste velike prekoračitve rokov in povečanja pogodbenih zneskov. Če primerjamo področje razvoja informacijskih sistemov z gradbeništvom, se takoj pokaže, da so pri gradbeništvu posamezne faze jasno razmejene. Pri gradbeništvu sta projektiranje in gradnja izvedbeno ločena. Ob tem ne gre prezreti dejstva, da so pri gradbenih projektih prekoračitve stroškov in rokov veliko manjše, kot pri projektih razvoja informacijskih sistemov. 2.2 Spremljanje rezultatov zunanjega izvajalca Z izbiro zunanjega izvajalca se prične proces, ki ga PM BOK opredeljuje kot upravljanje s pogodbo. Učinkovitost in tudi uspešnost izvajanja tega procesa je z vidika naročnika postavljena že v razpisni dokumentaciji in sicer temelji na:  

jasnih in podrobnih zahtev, ki so bile obravnavane v točki 2.1 in ustreznem sistemu spremljanja rezultatov zunanjega izvajalca, katerega izvajanje je podkrepljeno s pogodbenimi določili.

Pogoji glede sistema spremljanja rezultatov zunanjega izvajalca morajo biti podani že v razpisni dokumentaciji v skladu z načelom enakopravnosti ponudnikov. Pogosto je sistem spremljanja rezultatov na projektih v državni upravi pomanjkljiv. Pomanjkljivost se izkazuje skozi nezmožnost naročnika, da objektivno ugotavlja ali zunanji izvajalec v rokih in v okviru stroškov izvaja s pogodbo določene aktivnosti ter v primeru, ko prihaja do odstopanj tudi ustrezno ukrepa. Ustrezen sistem spremljanja rezultatov zunanjega izvajalca ima naslednje lastnosti:   

je usklajen s sistemom spremljanja projekta, na katerem zunanji izvajalec opravlja naloge, je primeren glede na predmet naročila, je usklajen in podprt z ustrezno vrsto pogodbe,


 

je izvedljiv za naročnika, ne zahteva od zunanjega izvajalca nepotrebnih aktivnosti.

Ustreznost sistema spremljanja je pogojena tudi s predmetom naročila. Sistem spremljanja, kjer je predmet pogodbe veliko število relativno enostavnih izdelkov se razlikuje od sistema spremljanja, kjer je predmet pogodbe kompleksen rezultat, npr. strategija razvoja informacijskega sistema. V prvem primeru je spremljanje veliko bolj usmerjeno na pogosto preverjanje izpolnjevanja terminskega plana, v drugem primeru pa je spremljanje usmerjeno na preverjanje kakovosti vmesnih rezultatov na določenih kontrolnih točkah. Vsekakor sistem spremljanja izgubi pomen, v kolikor v skladu s pogodbenimi določili ni mogoče ustrezno ukrepati. Že v fazi priprave javnega naročila je treba predmetu naročila primerno izbrati vrsto pogodbe. V osnovi pogodbe na pogodbe s fiksno vrednostjo in pogodbe, kjer je fiksna vrednost enote dela, število enot dela pa ni določeno. Glede na predpise, ki urejajo področje javnih naročil, mora državna uprava sklepati izključno pogodbe s fiksno vrednostjo. Pri takšnih pogodbah tveganje glede povečanega obsega dela nosi zunanji izvajalec. Sistem spremljanja rezultatov mora biti takšen, da ga je osebje naročnika sposobno izvajati. Sistem je v osnovi neuporaben, če mora naročnik v preverjanje vložiti sorazmerno veliko truda. Posledice so opuščanje preverjanja. Velikokrat se zgodi, da naročnik od zunanjega izvajalca zahteva zelo pogosta in zelo obširna poročila, ki pa ne predstavljajo dodatne vrednosti za spremljanje rezultatov. Tudi, če zanemarimo obremenjenost naročnika, ki je opisana v predhodnem poglavju, takšne zahteve tudi sicer niso v interesu naročnika. Zunanji izvajalec bo namreč poskušal tudi ta napor neposredno ali posredno zaračunati naročniku.

ZAKLJUČEK

Učinkovito obvladovanje zunanjih izvajalcev na projektih v državni upravi je povezano z bolj ali manj objektivnimi problemi. V prispevku sta bila bolj podrobno osvetljeni dve problematiki ter predlagane rešitve zanje. Vsekakor je treba v državni upravi še povečati število ustrezno usposobljenih vodij projektov, ki bodo obvladovali tudi področje izbire in obvladovanja zunanjih izvajalcev. Ocenjujem, da je trenutno v praksi prednost na strani zunanjih izvajalcev, saj se s pogodbenimi odnosi ukvarjajo direktorji, ki so ustrezno usposobljeni za tovrstne procese. Na drugi strani naročnike v državni upravi velikokrat predstavljajo osebe, ki so odgovorne za določeno strokovno področje, nimajo pa ustreznih znanj in tudi ne mandata svojega vodstva. Upal bi si trditi, da so vsaj na področjih v državni upravi, kjer je obseg zunanjega izvajanja velik, znanja s področja izbire in obvladovanja zunanjih izvajalcev veliko bolj pomembna kot tehnična znanja. Tehnična znanja namreč imajo


zunanji izvajalci, kar je pravzaprav osnovni razlog za njihovo najemanje v državni upravi.

LITERATURA 1. Primec Blanka: Zakon o javnih naročilih (ZJN-1), Bonex založba, Ljubljana, 2001 2. A guide to the Project Management Body of Knowledge, Project Management Institute, Newtown Square, Pennsylvania USA, 2000.

VIRI 1. Zakon o javnih naročilih (ZJN-1), Uradni list RS, št. 39/2000 z dne 12. maja 2000, 2. URL: www.worldbank.org, 27.5.2002

Zunanji izvajalci na projektih v državni upravi  

Zaradi vrste razlogov državna uprava v Sloveniji najema zunanje izvajalce pri svojih projektih. Zagotovo lahko kot tipični področji izpostav...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you