REDyD IOMG Edición 4 by Instituto OMG

ISSN 2308-9997 Título clave: Revista de derecho y desarrollo REDyD del instituto OMG Título clave abreviado: Rev. derecho desarro. REDyD inst. OMG

Edición No.4

Revista de Derecho y Desarrollo REDyD del Instituto OMG

Investigación: La (In)Utilidad de las Internas para los Políticos Por: Álvaro Caso, María Fernanda Boidi y Rosario Queirolo Investigación: Lo Público que se Haga Público: Una Enmienda al Artículo 45 de la Ley Electoral 275-97 de la República Dominicana Por: Samuel E. Bonilla Bogaert y Daniel R. Morales Investigación: Partidos Políticos y Democracia: Regulación y Rendición de Cuentas del Financiamiento en la República Dominicana Por: Boni Guerrero Canto REDyD del IOMG Edición No. 4

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Jurado Evaluador Dr. Luis E. Domínguez Mónika Infante Roger Pujols Rodríguez María Dávalos Miguel Ángel Heredia Editor Instituto OMG Gabriela M. Dehesa-Azuara (Directora de Investigación) Editora Gráfica Julia Pastoriza Arte y Diagramación María Elizabeth Mej - MdMA Design Studio

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El Instituto Especializado de Investigación y Formación en Ciencias Jurídicas OMG (IOMG) es una iniciativa de la Fundación Instituto OMG bajo la premisa de promover un pensamiento independiente y la formulación de estrategias en aspectos legales, relacionados con el desarrollo de las naciones. El IOMG fue aprobado como un centro oficial para la investigación y la formación por el Consejo Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (CONESCYT) en noviembre de 2010, de conformidad con la legislación de la República Dominicana. Su misión es agregar valor a la sociedad mediante la formación y especialización de recursos humanos bajo los más altos estándares educativos, y la investigación científica, orientada a la generación de propuestas de soluciones legales, que contribuyan al desarrollo.

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índice General Pág. 07 Prólogo

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Introducción

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Investigación: La (In)Utilidad de las Internas para los Políticos Por: Álvaro Caso, María Fernanda Boidi y Rosario Queirolo

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Investigación: Lo Público que se Haga Público: Una Enmienda al Artículo 45 de la Ley Electoral 275-97 de la República Dominicana Por: Samuel E. Bonilla Bogaert y Daniel R. Morales

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Investigación: Partidos Políticos y Democracia: Regulación y Rendición de Cuentas del Financiamiento en la República Dominicana Por: Boni Guerrero Canto

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Prólogo Distinguidos Lectores, Una vez más, el equipo del Instituto OMG se llena de orgullo y satisfacción al presentarles la cuarta edición de la Revista de Derecho y Desarrollo (REDyD), que desde el año 2011 ha permanecido sucesivamente a la fecha. En ella se muestran los trabajos ganadores del cuarto Concurso de Investigación 2014 del IOMG. A través de los años la REDyD ha buscado ser vía de difusión de ideas innovadoras y al mismo tiempo impulsar la investigación académica en la República Dominicana y en el mundo, con la utilización del derecho como un instrumento para el progreso económico, social y político de un país. Los trabajos ganadores de esta 4ta. Edición que conforman esta revista, son el resultado de exhautivas investigaciones sobre Derecho y Desarrollo y ejemplifican de manera clara la temática. La selección de los trabajos ganadores fue responsabilidad de un jurado de alto nivel académico y profesional, quienes tuvieron en cuenta el rigor académico donde cada trabajo fue el resultado de una extensa investigación teórica con aplicación empírica como aporte a la temática tratada. En estos trabajos la exploración y el debate superan las esferas nacionales y se extienden a nivel global.

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Es un honor para mí, como Rectora del Instituto OMG, confirmar que los trabajos ganadores de este IV Concurso de Investigación sobre la temática de Derecho y Desarrollo han sido reconocidos por su magnitud académica y técnica. El IOMG, como plataforma de enseñanza, diálogo e innovación, continúa de esta manera, con la tradición de presentar trabajos de calidad que generen un debate público, informado, y participativo, donde juntos encontremos soluciones efectivas para los grandes retos de hoy. Felicito a todos y cada uno de los participantes de este IV Concurso de Investigación, de manera específica a los tres (3) ganadores, por el aporte, búsqueda y compromiso continuo de mecanismos, que nos permiten alcanzar una sociedad donde el derecho conduzca a la justicia y al desarrollo. Belkis Guerrero Villalona Rectora Instituto OMG

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Introducción

El marco conceptual de la Revista de Derecho y Desarrollo (REDyD) es el Derecho y Desarrollo. Todos los años, desde 2010, el Instituto OMG (IOMG) celebra el Concurso de Investigación de Derecho y Desarrollo con el propósito de estimular de manera constante a todo profesional –ya sea académico, funcionario e investigador– interesado en las Ciencias Jurídicas y Sociales. A diferencia de años pasados, donde había diferentes ejes de investigación, este año el IOMG decidió tener un tema central: El rol de la(s) ley(es) electorales como instrumento para la consolidación de la democracia. La democracia, aunque no nace del Estado de Derecho sino del llamado a unos principios éticos de libertad y justicia; no se reduce jamás a unos procedimientos y ni siquiera a unas instituciones; es la fuerza social y política que se empeña en transformar el Estado de derecho en un sentido opuesto, oligárquico cerrando el paso del poder de los grupos dirigentes. Dentro de un Estado de Derecho se busca la homologación de una sociedad políticamente organizada que actúa bajo

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preceptos constitucionales, que se complementan con el freno y contrapeso de los poderes del Estado. Todos los trabajaos tenían que estar relacionados con la temática central, pero cada trabajo de investigación tenía que elegir un tema y un caso de estudio específico que estuviera relacionado con leyes electorales y desarrollo. Los participantes podían elegir temas como democracia interna, voto electrónico, protección de minorías, acceso a medios de comunicación, etc. Cada trabajo tenía que ser el resultado de una extensa investigación teórica, con aplicaciones, empíricas, que constituyera un aporte a la temática. Álvaro Caso, María Fernanda Boidi, y Rosario Queirolo escriben el trabajo ganador del primer lugar titulado “La (in)utilidad de las internas para los políticos”. El artículo explora los motivos por los cuáles unos partidos motivan más la participación electoral en las elecciones primarias que otros. Los investigadores entrevistaron a veinte y cinco dirigentes políticos de los cuatro partidos con representación en el parlamento uruguayo. El hallazgo principal es que a pesar que las reglas electorales que rigen las

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elecciones primarias las mismas para todos los partidos, las elecciones primarias presentan distintos incentivos para cada partido y son estos incentivos que motivan la participación electora. Samuel E. Bonilla Bogaert y Daniel R. Morales, ganadores del segundo lugar, escriben el trabajo titulado “Lo público que se haga público: Una Enmienda al Artículo 45 de la Ley Electoral 297597 de la República Dominicana”. Los autores usan simulaciones para predecir qué tanto más robusta hubiese sido la democracia dominicana si hubiese la obligación de divulgar los reportes financieros. Para llegar a estos aciertos, los investigadores construyeron una base de datos de países con información sobre niveles de democracia, leyes referentes al financiamiento de partidos políticos y obligatoriedad de hacer público el uso de los fondos provistos para sus operaciones. La conclusión del trabajo es que existe una relación entre la transparencia como requisito formal de las reglas electorales y el fortalecimiento de la democracia.

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Boni Guerrero Canto es el ganador de la mención de honor, escribió el trabajo titulado “Partidos Políticos y Democracia: Regulación y Rendición de Cuentas del Financiamiento en La Republica Dominicana”. El trabajo analiza la necesidad de la exsistenci de mecanismos que mantengan a los partidos apegados a las leyes en base a criterios de transparencia y democracia interna. Guerrero Canto concluye que el financiamiento de los partidos no se encuentra regulado ya que no hay un sistema de control, supervisión o sanción.

Gabriela M. Dehesa-Azuara Directora de Investigación Instituto OMG

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Lo Que Se Público: LaPúblico (In)Utilidad deHaga las Internas Una Enmienda Al Artículo 45 De La Ley Electoral para los Políticos 275-97 De La República Dominicana

or:: S Áamuel lvaro E. Caso , María Fernanda BoidiR. PPor Bonilla Bogaert y Daniel y Rosario Queirolo Morales

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ABSTRACTO La participación electoral en las elecciones primarias uruguayas ha sido diferente para los distintos partidos políticos. Los partidos tradicionales, principalmente el Partido Nacional, suele tener un porcentaje mayor de votos en las elecciones internas que en las nacionales; mientras que el FA vota mejor en la nacional que en la interna (siempre en términos relativos). Este artículo explora los motivos por los cuáles unos partidos motivan más la participación electoral en esta instancia que otros. Para ello, se basa en 25 entrevistas realizadas a dirigentes políticos de los cuatro partidos con representación parlamentaria. La principal conclusión a la que llega es que, independientemente de que las reglas electorales que rigen estas elecciones sean las mismas para todos los partidos, ésta instancia electoral presenta distintos incentivos para cada partido, y son esos incentivos los que motivan la participación electoral diferencial.

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INTRODUCCIÓN1 A pesar de que la inclusión en el sistema electoral uruguayo de una instancia específica de elecciones primarias sea una relativa novedad institucional con sólo trece años de vida desde las primeras “elecciones internas” de 1999, las experiencias electorales vividas desde entonces indican que los partidos políticos tienen un comportamiento electoral diferente entre la instancia de internas y las elecciones nacionales de octubre. El PN, y en menor medida el PC, suelen tener un porcentaje mayor de votos en las elecciones internas que en las nacionales; mientras que el FA se encuentra en la situación inversa, vota mejor en la nacional que en la interna, siempre en términos proporcionales al total de los votantes en cada instancia. Entonces, ¿por qué hay partidos que estimulan más la participación de sus votantes que otros? ¿Cuán importante son las elecciones internas para los políticos uruguayos? ¿Existen diferencias en la importancia atribuida a esta instancia electoral dependiendo del partido y/o sector al que se pertenece? ¿O de la altura de la carrera política en la que se encuentre? ¿Es diferente lo que sucede en Montevideo a lo que pasa en el interior del país? En este artículo se discuten estas interrogantes, tomando como principal insumo una serie de entrevistas con dirigentes partidarios, efectuadas durante 2011 y 2012 exclusivamente para este proyecto. Las elecciones internas uruguayas tienen algunas peculiaridades en comparación con las elecciones de este tipo en otros países: son obligatorias para los partidos, voluntarias para los votantes, son de padrón abierto (cualquier ciudadano puede votar en la interna del partido que quiera) y simultáneas para todos los partidos (lo que tiene como corolario que una persona no puede votar en más de una interna). La finalidad de las primarias es elegir los candidatos únicos a presidente en cada uno de los partidos, la convención nacional y las convenciones departamentales también de cada partido. Por su naturaleza, las elecciones internas en Uruguay reúnen cuatro competencias intrapartidarias que se definen en simultáneo, el mismo día y con las mismas reglas, pero no hay competencia interpartidaria en esta instancia. El hecho de que un partido político tenga más votos que otro en la interna no tiene ninguna consecuencia electoral; no obstante suele tomarse como expresión de fuerza del partido, y es por esto que todos los partidos tienden a fomentar la participación de sus votantes en esta instancia. El principal argumento que se ha manejado para explicar la participación diferencial radica en la competencia entre precandidatos del mismo partido, cuanto mayor competencia exista entre ellos, se asume habrá más participación electoral en ese partido. Incluso hay trabajos que exploran cuál es el número ideal de candidatos para movilizar a los votantes (Buquet 2005). Sin embargo, creemos que la movilización del electorado no depende única –tal vez ni siquiera mayormente- de la competencia entre los precandidatos, sino la competencia que se da dentro de cada sector o agrupación política: los estímulos que tienen las élites políticas en los diversos partidos-fracciones o candidaturas parecen tener un peso importante en el nivel de participación en las elecciones primarias (Rosenstone y Hansen 2002). Este artículo explora, entonces, el argumento de que uno de los factores que inciden en la participación en las elecciones primarias a favor del partido “a” o del candidato “x” son las propias élites políticas que buscan movilizar al electorado. Aquellos partidos donde las internas son más útiles para la dirigencia política -en cuanto viabilizan el acceso de éstas a cargos de gobierno- son los que obtienen mayores adhesiones en la instancia de primarias, y,

1 Queremos agradecer el financiamiento que ha recibido esta investigación por parte de la ANII, a través de un proyecto del Fondo María Viñas.

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a su vez, son los que en la instancia de la elección nacional tienden a tener peor performance electoral que en los partidos donde la primaria no tiene una utilidad evidente para las élites más allá de los propósitos constitucionales. En estos últimos casos, la dirigencia política no parece estar incentivada a competir en las elecciones internas, ni la participación en éstas es determinante para llegar a ser candidatos. Como mencionamos, el insumo principal de este trabajo han sido 25 entrevistas a dirigentes políticos de los partidos con representación parlamentaria: PN, PC, Partido Independiente y FA; la muestra se conforma de dirigentes políticos en diferentes estadios de sus carreras políticas, de diversas edades, experiencias en el cargo, y ubicación geográfica. El resto del artículo se organiza de la siguiente manera. La próxima sección describe el funcionamiento de las elecciones primarias en Uruguay y la historia de estas instancias electorales. La tercera sección analiza los factores que pueden explicar por qué hay partidos que movilizan más a los votantes en la interna que en octubre y viceversa. Por último, planteamos algunas conclusiones sobre la utilidad diferencial que tienen las internas para los partidos políticos uruguayos. 1.

MISMAS REGLAS, DIFERENTES RESULTADOS La historia de las elecciones primarias como hoy las conocemos en el Uruguay es la historia de la reforma electoral de 1996 y sus objetivos. Podríamos definir dos finalidades centrales en la reforma del ’96: un fin “altruista” y un fin “inmediato”. Los partidos fundacionales o tradicionales2 impulsaron la reforma con un fin altruista en tanto se institucionalizaría la “gobernabilidad” a través de acuerdos previos al balotaje en las instancias en las que ningún partido obtuviera la mayoría absoluta. El fin inmediato representaba la institucionalización de una política de bloques o coaliciones que facilitaría la permanencia en el poder de los partidos tradicionales a través de acuerdos preelectorales a la segunda vuelta electoral. El costo de la anuencia del FA a la reforma –dado que se precisaban los votos del FA para llevarla a cabo- fue que los partidos fundacionales renunciarían a dos grandes estrategias institucionalizadas de competencia electoral: las candidaturas múltiples a nivel nacional –a través del famoso doble voto simultáneo (DVS)- y la acumulación por sublema en la Cámara de Diputados. Estas eran dos instancias de “cooperativa electoral” ampliamente criticadas por el FA3.

2 Se usará partido tradicional y partido fundacional indistintamente para hacer referencia a los partidos PC y PN. 3 “Con el nuevo sistema cambia muchísimo. A nivel de Diputados cambia muchísimo. ¿Por qué? Porque, bueno, se terminan las cooperativas, eso generó mayor cristalinidad en el sistema, al diputado lo conocés más […] Yo llegué a ser diputado con el sistema de acumulación por sublema, terminé siendo electo con los últimos votos de enero del ’95 y la elección fue en noviembre del ’94.” Entrevista con el Diputado José Carlos Mahía (AU 2121 – FLS – FA – Canelones). Dice la diputada y cientista social María Elena Laurnaga en una columna reciente publicada en el diario La República: “La reacción del sistema ante el imparable crecimiento de la izquierda a nivel nacional generó las condiciones de la reforma constitucional de 1996. Allí, la incorporación de la figura del balotaje ‘demoró’ el triunfo frentista en un período más; pero no lo hizo imposible. En esa negociación, la izquierda consiguió avanzar en algunas de sus históricas reivindicaciones: la separación en el tiempo de las elecciones nacionales y municipales, la reducción del número de candidatos a intendentes obligando a un mayor disciplinamiento de los partidos, y fundamentalmente, la eliminación de la acumulación por sublemas a nivel departamental, lo que contribuyó a mayor transparencia y libertad del elector reduciendo el tamaño y la promiscuidad de las “cooperativas electorales”.” María Elena Laurnaga, “¿Reforma instrumental o reforma política?”, La República, Montevideo, 27 de febrero de 2012. Disponible en versión digital: http://www.partidosocialista.org.uy/spip/spip.php?article1125.

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El FA venía de un esquema tradicional de candidaturas únicas resueltas por sus organismos internos. En los partidos fundacionales, sin embargo, la interna se resolvía simultáneamente con la elección nacional –a través del mecanismo del DVS. La institucionalización, sin embargo, de un sistema de primarias constitucional representaba una novedad para todos –incluso para el Frente que se exponía a la potencialidad de que el voto popular pudiera contradecir las decisiones de sus órganos internos. La novedad de una competencia interna o primaria desambiguada de la elección nacional trajo consigo otras singularidades con respecto al resto de instancias electorales uruguayas. La más significativa de estas peculiaridades es la voluntariedad del sufragio. Asimismo, la reforma introdujo rasgos que resaltan la excepcionalidad del sistema uruguayo y no permiten comparaciones significativas con otros sistemas de primarias.4 La simultaneidad es uno de estos rasgos particulares. A diferencia de otros países donde las primarias no son simultáneas para todos los partidos o en todos los territorios, en Uruguay se produce la competencia en un único día para todos los partidos y en todo el territorio. Otro rasgo distintivo es su carácter abierto; no es necesario estar afiliado o registrado dentro de un partido político para poder votar en las primarias de ese partido; esto implica que cualquier ciudadano puede incidir, por medio de su voto, en la selección de autoridades y candidatos de cualquier partido político. Esto responde, fundamentalmente, a que las internas uruguayas no son competencias cuyas reglas son organizadas por los partidos –como sí ocurre, por ejemplo, en los Estados Unidos- sino por el Estado y el organismo rector de su política electoral –la Corte Electoral5. Asimismo, la Corte fuerza a todos los partidos que quieran comparecer en otras instancias del ciclo electoral a participar en la elección interna. Es decir, son elecciones obligatorias para los partidos. Estos rasgos se combinan, además, con la obligatoriedad para los partidos políticos, que deben de comparecen en esta instancia si desean disputar cargos electivos durante el resto del período. De estos características especiales de las internas uruguayas las que más interesan a los efectos de esta investigación son la participación voluntaria por parte de los votantes y el hecho de que sea una elección abierta –es decir, que cualquier votante pueda participar en la elección de candidatos y de los órganos Deliberativo Nacional y Departamental en el partido que quiera. La breve historia del desempeño electoral de los partidos políticos uruguayos en las internas muestra un patrón 4de Encomportamiento otro documento de este proyecto se analiza la “comparabilidad” de lasmayores primarias uruguayas otros mecanismos según el cual los partidos que concitan niveles deconparticipación son de losselección partidos de autoridades partidarias y de candidatos presidenciales en otros países, especialmente de América Latina. tradicionales (Gráfico 1). 5 Art. 1°, Ley 17.063: “La Corte Electoral conocerá en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones internas de los partidos políticos.”

4 En otro documento de este proyecto se analiza la “comparabilidad” de las primarias uruguayas con otros mecanismos de selección de autoridades partidarias y de candidatos presidenciales en otros países, especialmente de América Latina. 5 Art. 1°, Ley 17.063: “La Corte Electoral conocerá en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones internas de los partidos políticos.”

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Gráfico 1: Votos emitidos por lema en elecciones internas (1999-2009) y votos emitidos totales.

Solamente en la elección interna de 2004 la tendencia parece revertirse con una leve ventaja para el FA. Sin embargo, la mayor participación electoral en las elecciones internas de los partidos fundacionales en las otras dos internas (1999 y 2004) se hace visible en la similitud entre la cantidad de sufragios obtenidos en la instancia primaria y la instancia nacional (ver Gráficos 2, 3 y 4). La tendencia es exactamente inversa en el FA, ya que encuentra su caudal fuerte de votos en la elección nacional y no en la primaria. Gráfico 2: Partido Frente Amplio: desempeño electoral elecciones interna vs. nacionales 1999-2009 (votos emitidos por Lema)

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Gráfico 3: Partido Nacional: desempeño electoral elecciones interna vs. nacionales 1999-2009 (votos emitidos por Lema)

Gráfico 4: Partido Colorado: desempeño electoral elecciones interna vs. nacionales 1999-2009 (votos emitidos por Lema)

Incluso, si tomamos el porcentaje de votos obtenidos sobre el porcentaje de votos emitidos en cada elección por separado –es decir, tomando como base 100, el total de votos emitidos en la interna y en la nacional separadamentepuede verse que el único partido que se comporta mejor en la nacional que en la interna en las tres oportunidades es el FA (Gráfico 5).

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Gráfico 5: Comparativa entre votos elección interna-nacional octubre (1999-2009) en % sobre el total de votos emitidos en ambas instancias

Si tomamos como única base de referencia el total de votos emitidos en la elección nacional y realizamos los cálculos porcentuales en función de ello, encontramos que si bien todos los partidos estudiados logran lógicamente sumar votos de una instancia a otra, el crecimiento del FA es significativamente mayor que el de los partidos tradicionales (Gráfico 6).

Gráfico 6: Comparativa entre elección interna-nacional (1999-2009 % sobre el total de votos emitidos en elección nacional

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Tanto el PN como el PC tienen una cantidad de votos similar entre la elección interna y la elección nacional. El mayor crecimiento entre una instancia y otra lo obtuvo el PN en el ciclo electoral 2004 (15.3 puntos porcentuales). Sin embargo, este mayor crecimiento de uno de los partidos fundacionales no logra alcanzar el menor crecimiento del FA entre una elección y otra (1999, con 22.2 puntos), tal como puede verse en el Gráfico 7. En otras palabras, si bien todos los partidos obtienen más votos en la elección nacional que en la interna, los partidos tradicionales muestran una capacidad menor de captación de votos entre la elección interna y la elección nacional. Gráfico 7: Share de votos entre la interna y la nacional sobre la base del total de votos emitidos a favor de un Lema en la EN-

Como en las elecciones la competencia no se da entre los partidos sino al interior de ellos, los votos que obtiene cada partido en la interna son sólo un indicador de lo que pasa dentro de los partidos, como explica Constanza Moreira “la elección interna es una elección para optar por candidatos presidenciales dentro de los partidos -para el electorado-, y para marcar la fuerza de las fracciones -para las élites políticas-. Esto quiere decir, básicamente, que el voto está orientado a “marcar la cancha”, dentro de los partidos y no entre ellos. Es un escenario de competencia intrapartidaria y no interpartidaria. Por consiguiente, los resultados que obtuvo cada partido no son lo decisivo, sino los votos que obtuvieron los candidatos dentro de cada partido” (2005: 31). Nadie puede subestimar, sin embargo, el golpe de efecto que puede dar a la opinión pública tener muchos votos, o muy pocos, en la elección interna. A este respecto, sostuvo la senadora Moreira que “hay que advertirle a la gente [del FA] que no se deprima”6 por el resultado de la interna. A la inversa, también habría que advertir que no se puede festejar por adelantado, ya que ser el partido más votado en las internas en 2004 y 2009 significaron para el PN victorias efímeras. En tal sentido, el diputado Javier García afirmó: “El día de la interna pensábamos que habíamos ganado la elección (nacional) y más con el cierre que hubo, con la famosa foto del balcón (entre Lacalle y Larrañaga)7”

6 Entrevista a la senadora Constanza Moreira (E609-FA). 7 Entrevista al diputado Javier García (AN-PN-Montevideo). 0018

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Avalando la mayor participación en las internas de los partidos tradicionales, Buquet y Piñeiro han sostenido que a iguales condiciones de educación, residencia, género y autoidentificación en el espectro ideológico los votantes de los partidos tradicionales tienen una mayor probabilidad de participar en la elección primaria: “En promedio, la probabilidad de votar en las elecciones primarias de un hombre de Montevideo, de 20 años, con secundaria terminada, que simpatiza con el FA y que se ubica en el centro del espectro ideológico (posición 5) es de 0,28. Para un individuo de las mismas características, pero del PN, su probabilidad de participar en la interna es de 0,35 (Buquet y Piñeiro 2011: 56). Entonces, ¿por qué si el FA es el partido con más adhesiones a nivel nacional no logra un nivel similar de voluntades para participar en su competencia interna? O, ¿por qué si los partidos fundacionales –y principalmente el PN- logra concitar muchas adhesiones en su competencias interna no logra traducir ese fervor en la elección nacional?

Las Explicaciones a la Participación El tipo de participación que se da en las elecciones internas –voluntaria- representa un desafío para la ciencia política uruguaya acostumbrada a elecciones de voto obligatorio. Una de las principales evidencias de ello es el “pecado compartido” de la “sobreestimación” de la participación electoral por parte de las distintas consultoras que realizaron encuestas preelectorales (Boidi y Queirolo, 2010: 72-73), aunque ese pecado no sería tan grande como lo sugiere los resultados electorales, por razones que se explican en otro de los documentos de este proyecto (Boidi y Queirolo 2012). El desafío también se plantea para las élites políticas que están habituadas a elecciones de carácter obligatorio. En las internas, no sólo tienen que convencer a los electores de que los voten, sino también de que vayan a votar. El elector tiene tres niveles de opciones: ir a votar o no, elegir en qué partido, y elegir qué candidato dentro de cada partido (incluso si hay candidato único, como en el FA en 2004, debe decidir qué lista apoyar). Esta lógica de elecciones interlazadas, tipo mamushkas complejiza la situación desde el punto de vista de las estrategias partidarias, pero también el análisis (algo que también se aborda en el mencionado artículo que se enmarca en este proyecto). La mayor parte de las investigaciones existentes sobre el tema explican exclusivamente el comportamiento de la ciudadanía, por qué los ciudadanos participan en una elección. En este artículo, el planteo es distinto ya que analizamos la relación entre el involucramiento de las élites en el proceso de elección interna y la participación ciudadana, o en otras palabras, qué hacen los políticos para motivar de modo diferencias la participación ciudadana en las elecciones internas. Algunos autores tienden a privilegiar la dimensión netamente institucional a la hora de explicar por qué los votantes participan. Las variables institucionales que son consideradas tienen más impacto son la obligatoriedad del voto, la naturaleza del sistema electoral, la importancia de la elección, y si hay facilidades para el registro o el voto (Blais 2009). Además de estas, aparecen las explicaciones coyunturales: Blais afirma que “cuanto más reñida es una elección más alta es la participación”, (2009: 628). Esta tesis es también compartida por Buquet (2005). Otras investigaciones se han centrado en explicar la participación en elecciones voluntarias por causas de carácter subjetivo, centrándose no ya en las reglas o el contexto, sino en los propios electores y sus percepciones. Kittilson y Anderson consideran que la importancia que los electores le atribuyan a la elección es fundamental para entender la participación, “los individuos que creen que su voto y quien esté en el poder hace una diferencia son quienes probablemente voten” (2011: 45). Algo similar menciona Moreira cuando explica que “el principal incentivo positivo es el hecho de que el voto sirva para decidir algo; es decir, que los electores sientan que con su voto «hace la diferencia». Cuando la competencia intrapartidaria es muy reñida, los ciudadanos tienen mayor predisposición a votar: allí su voto «importa» (2005: 31-32). REDyD del IOMG Edición No. 4

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Las características individuales de los votantes también han sido destacadas como explicaciones a la participación electoral en contextos de voto voluntario. La edad, la educación, los ingresos, el estar afiliado a un sindicato, el sentirse políticamente atraído hacia un partido político, y el haber sido contactado por un partido o por un candidato en los días previos a la elección son fuertes predictores de la participación (Kittilson y Anderson, 2011). La radicalización ideológica del votante es uno de los elementos más determinantes a la hora de identificar quiénes son los que participan en las primarias (Buquet y Piñeiro, 2011). Ahora bien, tanto las explicaciones de carácter institucional, como las de carácter individual, tienden a poner su acento en los electores. Las elecciones internas en Uruguay presentan un caso donde las explicaciones institucionales no deberían explicar la participación distinta en cada partido ya que no hay ninguna regla formal que marque que la interna del partido “a” sea más importante que la del partido “b”. Lo mismo en cuanto a los incentivos negativos para votar –en las internas no hay multa si no se vota. De igual modo ocurre con las facilidades del día de la votación, es el último domingo de junio en todo el territorio nacional y no hay necesidad de registro previo. Es decir, las mismas reglas operan para todos los partidos. Por lo tanto, consideramos necesario incluir la perspectiva de las élites políticas, pues son quienes, a pesar de competir con el mismo set de reglas objetivas, obtienen diferentes resultados. La apropiación de esas reglas por parte de las élites es distinta en los diferentes partidos. Al adjudicar distintos mecanismos de resolución de los conflictos internos –algunos que involucran a las primarias y otros que no-, las elecciones internas tienen distinta utilidad, saliencia o significación subjetiva para las élites partidarias. Y a partir de esa lectura, éstas transmiten mensajes hacia la ciudadanía mediante los cuales también se incide en la imagen que se generan los votantes sobre la importancia, o no importancia, de su participación en la elección. Una manera de diagramar este esquema es la que proponemos en el Cuadro 1.

Cuadro 1: Las Élites como mediadoras entre intituciones y la cuidadania.

Las élites como mediadoras entre instituciones y la cuidadanía.

Diseño institucional (reglas formales) Cómo inciden estas reglas en las élites. Lectura y apropiación de las reglas por parte de las élites

“Utilidad” de la primaria (reglas informales que buscan canalizar la competencia) Percepción subjetiva de la importancia de las primarias para las élites

Élites

“Inutilidad” de la primaria: la competencia interna se canaliza a través de otros medios extra-primarias.

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Mensaje élites-cuidadanía Parte del mensake es el “despliegue” que se hace -o no- en torno a la elección interna.

CUIDADANÍA -percepción del la importancia del voto porque “hace la diferencia” -Demás factores predictores: ideologización, edad, lugar de residencia, educación, contacto directo con las élites, identificación partidaria, etc.

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Las Diferentes Lecturas de las Reglas Diferentes Lecturas

las

Reglas

La lectura que hacen las élites del diseño institucional, en este caso de las reglas que regulan la elección interna, afecta directamente la consideración de la importancia de la misma. Antes de la reforma de 1996/1997, en los partidos tradicionales, los conflictos internos se dirimían mediante algunos mecanismos institucionalizados como las candidaturas múltiples a la presidencia, la interacción de todos los niveles en una sola hoja de votación, o la acumulación por sublemas a la Cámara de Diputados. Este último mecanismo permitía resolver quiénes serían candidatos mediante un modelo en el que todos los dirigentes podían participar en la elección nacional presentando distintas listas que acumulaban. En ausencia de este sistema, como dice Chasquetti, ”la competencia intrafraccional se trasladó hacia las elecciones internas o primarias de los partidos” (2011:35), a través de acuerdos informales que ordenan las listas a diputados dentro de un mismo sector. Esto genera que los dirigentes insten a la participación ciudadana en la elección interna; ya que la participación no sólo beneficia al precandidato, sino también al dirigente. Desde la perspectiva de las élites de los partidos fundacionales, los daños colaterales de la eliminación de la acumulación por sublema a la Cámara de Representantes han sido enormes: llevan a una sobredimensión de las internas y a la deserción, especialmente en aquellas circunscripciones más pequeñas, de dirigentes “intermedios” y “locales” entre una elección y otra. De hecho, una gran mayoría de los dirigentes de los partidos tradicionales entrevistados se mostró contraria a la eliminación de la acumulación por sublema a Diputados debido a este efecto. Una de las declaraciones más significativas al respecto fue la siguiente, del diputado Javier García: “Yo creo que la reforma constitucional de 1996 -te lo digo como persona que votó la reforma y que ahora la veo en perspectiva- en algunos aspectos fue muy positiva, como la elección del candidato único a presidente en la elección interna, pero fue muy negativa en otros aspectos como en la eliminación de los sublemas a Diputados. Es una cosa muy paradójica. Están habilitados los sublemas en el Senado pero no en Diputados. Y en el PN ¿cuál fue la consecuencia de ello? Una consecuencia negativa, absolutamente negativa […] Porque oligarquizó la interna del PN. En la medida que es LA elección, lleva a que haya un gran gasto de recursos humanos y económicos. Pero lleva a que, al que no le va bien, se baja del barco. Porque lleva a que los que ganan después encabezan las listas, aquellas listas que eran muy tradicionales en nuestros partidos, listas de dirigentes que sacaban 500, 300 votos en Montevideo, 200, 150 en el interior, de repente con ese voto terminaba siendo suplente. Ahora como no llega se baja. Como no puede aspirar a nada se baja. Se pierde movilización, se pierde participación y termina siendo un embudo en el que se democratiza en un aspecto, pero se oligarquiza en otro. Porque quita de la competencia política -y más que la competencia, de la participación- a mucha gente que no tiene la posibilidad de pasar ese primer cernidor que es la elección interna. Entonces termina, en el caso de partidos como los nuestros, como el PN, dejando de lado una cantidad de gente que antes participaba en la elección nacional. Gente que juega muy fuerte en la interna, pero si no le va bien, desaparece para la elección nacional”.8 Otro aspecto de la reforma electoral conectado con la percepción que las élites tienen de las internas, y que transmiten a los ciudadanos, es la separación del voto nacional del departamental. Como en la interna se seleccionan los convencionales en el Órgano Deliberativo Departamental, es la llave para las candidaturas en la elección departamental (Cardarello y Magri, 2011). Ello trae como consecuencia la proliferación de dirigentes locales que compiten en las internas, pero luego una deserción de los que pierden en las nacionales –donde, por el tamaño de las circunscripciones, no todos pueden aspirar a un curul en Diputados. En las elecciones departamentales, el número

8 Entrevista al diputado Javier García (Lista 40 – AN 2004 – PN – Montevideo). Puede verse la trayectoria de este legislador desde su

alianza con otros dirigentes similares hasta la apertura de la “lista propia” en la era de las internas: Anexo 4.

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de listas vuelve a crecer. Al respecto, Federico Ricagni, dirigente de Cerro Largo comentó durante la entrevista: “¿Por qué mi partido vota excepcionalmente bien en junio?” -Porque está absolutamente convulsionado de trabajo, cada uno tiene su lista, su grupito, su subgrupito y todos trabajamos para ganar, y de eso, lo que sale, es que ordena al partido 1, 2, 3, 4, 5 y terminan trabajando el 1 y el 2, y el resto no tiene motivación para trabajar. Bueno, y lo peor el balotaje. Entrevistador: Entonces, si trabajan el 1 y el 2 ¿la motivación está en lograr los primeros puestos en la lista? Ricagni: Y, por supuesto, sino para qué sos candidato. Si ya sabés de antemano que no vas a salir nada, ¿cuál es la motivación para trabajar? Es simplemente cumplir, con un compromiso, con el que va a adelante, si yo te acompaño, yo no te puedo ganar, entonces voy a los actos, llevo un par de banderas. Eso es así, es notorio, que el partido vote mejor en lo departamental, junio de una forma, octubre la peor en alguna forma, y mayo de vuelta.”9 La interna, por la lectura que los políticos hacen del diseño institucional, se transforma en una instancia de elección local, al punto que los actores miden fuerzas para luego diseñar las estrategias hacia la competencia en octubre y las elecciones departamentales en mayo (Vairo, 2008). Se puede establecer una correlación directa entre la performance en las internas y el desempeño en las elecciones departamentales. Por ejemplo, en aquellos departamentos donde el PN obtuvo una mayoría abrumadora (más del 55%) en la elección de junio de 2009, indistintamente de si ganó o perdió en las elecciones de octubre de 2009 en ese mismo territorio, ganó la elección departamental.

Cuadro 2: Comparación de resultados a nivel departamental entre el PN y el FA a lo largo del ciclo electoral 2009-2010

Fuente: Elaboración propia en base a Banco de Datos – FCS – Udelar

El tercer efecto que tuvo el rediseño institucional en la percepción que generan las élites sobre las primarias proviene del sistema de balotaje: al conformarse una política de bloques se ha propiciado desde la dirigencia un estímulo a la participación ciudadana basado en el argumento de cuál es el mejor precandidato a votar, o cuál es aquel que podría ser un rival más débil en una contienda futura.

9 Idem. 0022

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Este último estímulo para hacer participar a sus correligionarios en la decisión del candidato de otras fuerzas ha sido caracterizado como voto estratégico y se lo suele considerar excepcional porque requiere de un grado de sofisticación política muy alto. El estudio realizado por De Armas y Cardarello (2010) muestra que entre los votantes “estables” de todos los partidos políticos en competencia en las internas y octubre, sólo los que votaron al PC en octubre se comportaron de un modo significativo -21,4%- de manera distinta en junio –es decir, que votaron en la interna del PN en junio y en octubre al PC10. Entre los “conversos” un 19,2% de votantes de los partidos fundacionales y del PI dicen haber votado en la interna del FA11, mientras que entre los “activados” un 18,2% de quienes votaron al FA en octubre resolvieron en las internas de los partidos fundacionales, y un 7,7% a la inversa12. A pesar de este flujo de votos, la evidencia sobre si el mismo respondió a razones estratégicas no parece establecida. El otro factor derivado de la conformación de una política de bloques a partir de la implementación de la segunda vuelta es la “nacionalización” de la elección primaria que usualmente ha conducido a que, dentro del bloque que conforman tácitamente el PN y el PC, uno de estos partidos gane las internas –hasta ahora nunca los dos partidos fundacionales han ocupado el primer y segundo lugar en participación en las primarias. Y en los casos en los que ha habido balotaje es ese candidato más votado, de la interna del partido fundacional más votado, el que se ha batido con el candidato del FA –Batlle en 1999 y Lacalle en 2009. En esta última elección la dirigencia del PN nacionalizó la elección en la búsqueda de encontrar el candidato de la oposición -“quizá el PN chupó votos de otros partidos o de gente no identificada pero sí preocupada con quién iba a ser el principal contendiente del FA”13-: “Mientras que Lacalle hacía todo lo posible para diferenciarse del gobierno del FA, Larrañaga se mostraba durante la campaña hacia las elecciones internas como un candidato conciliador, que podía negociar con el FA y lograr un gran acuerdo nacional. Prácticamente cometió el mismo error que el candidato del Foro Batllista Luis Hierro en 1999: apeló a un electorado más amplio en momentos en que debía dirigirse a uno más partidario, apasionado y que quería ver diferencias con el otro. […] hacia el final de la campaña, cuando las encuestas de opinión pública evidenciaban la impresionante recuperación de la intención de voto a favor de Lacalle e incluso su supremacía frente al candidato de Alianza Nacional, Larrañaga realizó un ajuste de su discurso endureciendo la crítica al gobierno, en particular contra el candidato favorito del oficialismo (José Mujica), y desacreditó la capacidad de Lacalle para vencerlo mediante la recordación más o menos velada de los hechos de corrupción ocurridos o denunciados cuando fue presidente.”14 Puede verse, de esta manera, la importancia de la consideración de las élites a la hora de explicar por qué votan los ciudadanos. Porque a través de mecanismos informales –que serán vistos en profundidad en la próxima sección- las élites son el canal entre las instituciones y la ciudadanía. De este modo, si lo que nos interesa es comprender por qué se producen distintas performances electorales debemos estar también atentos al mensaje que emiten las élites a la ciudadanía. Porque la mayoría de los ciudadanos no se hacen de la noción de la importancia de su participación subjetiva en una elección por sí mismos. No son insiders del sistema, muchas veces no conocen las reglas –que son las mismas para todos- ni las utilidades –que son distintas para los diferentes partidos-: “Es muy escaso el porcentaje de población que sigue esto [el proceso de selección

10 Cardarello y De Armas (2011): 219. 11 Ibid.: 224. 12 Ibid.: 231. 13 Entrevista al dirigente Luis Alberto Caviglia Lacalle (Lista 131 – UNA – Montevideo). 14 Cardarello y Yaffé (2011): 27.

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de candidatos en las internas]”15. De este modo son los políticos los que les proveen de las “orientaciones”16 al electorado. En puros términos de acción racional, es excesivamente caro informarse para una elección que no es una elección sino una selección. Como consecuencia de ello, las élites tienen un rol fundamental, y el gran desafío de las mismas en la interna es lograr que su propia percepción subjetiva se traslade a la ciudadanía. Entonces, si para el partido “a” –como se dijo en alguna entrevista- la elección interna es la elección dentro del ciclo electoral se tratará de mostrarle eso a los ciudadanos: que es una elección importante y que por ello, vale la pena participar. Y el proceso inverso también ocurre. De este modo –a diferencia de lo que suele afirmar la literatura, poniendo el primado de la subjetividad del ciudadano ante todo- parecería que dos subjetividades –la del dirigente y la del ciudadano- deben coincidir para que se produzca la participación. Parece claro que las instituciones mismas no son las que determinan la participación. Pero las lecturas que se realizan sobre las mismas son un factor a tener en cuenta a la hora de formarnos una opinión sobre por qué la gente participa. Y estas visiones divergentes determinarán las distintas utilidades y, a su vez, serán estas las que determinen el mensaje que se le transmitirá a la población sobre la desigual importancia de su participación en una elección de voto voluntario –como nuestras internas.

MISMAS REGLAS, DIFERENTES UTILIDADES Los partidos políticos uruguayos obtienen diferentes resultados en la elección interna que en la nacional. ¿Cuáles son las razones por las que unos obtienen más votos en junio que en octubre y otros vice versa? A continuación describimos tres tipos de razones que se extraen del análisis a las entrevistas realizadas a políticos: la importancia de la interna para la elección de candidatos, las estrategias de movilización, y los recursos económicos.

La Importancia de las Internas No sólo los resultados son distintos, también la importancia que los políticos le atribuyen a ésta instancia electoral es diferente. La elección interna es una instancia por la que todos los partidos deben pasar, pero la forma en que la experimentan en cada partido es muy distinta. No hay entrevistados que hayan contestado que la interna no es importante en sí misma, sin embargo, cuando se analizan los roles que en su partido se le adjudica, las diferencias se hacen evidentes. Para los políticos del FA, la elección interna cumple la función que le atribuye la constitución de definir el candidato a presidente que llevará el partido a la elección nacional. Esa es su función principal, y para muchos, prácticamente la única. Por supuesto también mencionan que en la elección interna se eligen las convenciones, tanto la nacional como las departamentales, sin embargo, no son consideradas organismos centrales en la toma de decisiones dentro del partido17. Para los políticos frentistas, son el Plenario y el Congreso los organismos internos con mayor incidencia política.

15 Entrevista con el diputado José Carlos Mahía (AU 2121 – FA- Canelones). 16 Idem. 17 A las convenciones departamentales se les atribuye más importancia porque tienen incidencia en la elección de los candidatos a

intendente.

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Ante la pregunta de si la elección interna ha ayudado a aumentar la democracia interna dentro del FA, la mitad de los entrevistados frentistas consideran que en algún punto sí lo ha hecho, pero la otra mitad no está de acuerdo, unos porque piensan que hace falta más democracia interna en el partido, y otros porque creen que la democracia interna pasa por otras vías (como por ejemplo el Congreso). Tampoco las elecciones internas sirven para “marcar votos” o determinar el orden de las listas en octubre. Los entrevistados coincidieron que, por ejemplo, para participar en una lista a diputados, hay que tener trayectoria y mucha militancia. Ejemplo de esto es el caso del diputado frentamplista Sebastián Sabini, como él mismo lo contó en la entrevista realizada para el proyecto: “La lista de las internas es una lista casi simbólica,[yo] no tenía un lugar de relevancia, y en octubre fui segundo en la lista, en una lista que se sabía que iba a sacar 2 diputados o hasta 3 y sacamos 4.” Sólo un frentista sostuvo que ”cualquiera” podía armar una lista, pero que «el caudal de votos debía ser muy grande» para lograr un ”salto” significativo hacia octubre. En cambio, en los partidos tradicionales, la importancia de las internas es otra. Tanto en el PC como en el PN, las internas son importantes no sólo porque se elige al candidato único de cada partido, sino porque son una instancia necesaria para los políticos que quieren integrar las listas para la elección nacional de octubre. La mayoría de los sectores del Partido Colorado y el PN usan la interna para “ordenar las listas”, esto significa que la posición que un político ocupa en la lista de diputados o senadores depende de cuántos votos obtenga en la interna. Tanto colorados como blancos opinan que son pocos los casos de políticos que no abren lista ni trabajan en la interna e igual y después tienen un lugar para octubre18; si no participan en la interna, es muy difícil ser considerado. Es debido al uso de este mecanismo que consideran ha aumentado la democracia interna dentro de sus partidos, ya que el armado de las listas no lo decide únicamente una cúpula política. El Partido Independiente tiene una evaluación diferente de la elección interna. Al ser un partido minoritario que por el momento no tiene una gran competencia interna, la elección de junio no tiene mucha utilidad, más aún, su Presidente Pablo Mieres la definió como un “un dolor de cabeza”19, ya que deben presentarse porque la ley así lo exige, pero no tiene ningún valor para el partido, y sobre todo representa un drenaje de recursos.

Las Estrategias de Movilización Otro de los factores que encontramos tienen mucha importancia para explicar la diferente tasa de participación por partido en la elecciones internas es la estrategia de movilización utilizada, tanto durante la campaña, como el mismo día de la elección. También en este tema el principal clivaje es partidos tradicionales/FA. Aunque existen diferencias importantes según si la campaña se realiza en Montevideo o en el interior del país. En general, todos los entrevistados coinciden en que para que la campaña de una interna sea exitosa es fundamental tener una estructura, por más mínima que sea, y ganas y compromiso por trabajar duro. El apoyo del precandidato a presidente, si bien es importante, aparece como un elemento que no genera distinciones porque, como todos los votos suman para el precandidato, éste siempre apoya a todas las listas.

18 Existen excepciones que no usan este mecanismo de ordenamiento de la lista, por ejemplo la Lista 71 del PN. 19 Entrevista a Pablo Mieres.

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Las estrategias que usan durante la campaña para movilizar a los votantes son bastante similares en todos los partidos políticos: actos con el candidato, recorridas, reuniones, puestos de entrega de listas, caravanas, caminatas o bicicleteadas, call-centers, y para algunos el uso de las nuevas tecnologías y las redes sociales como Facebook. La distinción mayor se da entre el trabajo que se hace en Montevideo y en el resto de los departamentos. La campaña en Montevideo es más mediática y apela al voto de opinión, mientras en el interior los entrevistados consideran que todos los esfuerzos más personalizados (puerta a puerta, algún integrante de una lista repartiendo la hoja de votación entre sus vecinos) son fundamentales porque el voto es más de estructura. Donde sí surge el clivaje FA versus PC o PN es en lo relacionado con el día de la elección. Si bien todos mencionan la importancia de poner locomoción para trasladar votantes, llamar a los votantes y mandar la máxima cantidad de delegados a los circuitos de votación, la gran diferencia es que en el FA existen acuerdos entre los diferentes sectores para el registro de la lista, de manera que un delegado registra todas las listas; mientras que ni blancos, ni colorados han coordinado de esta manera, y algunos consideran que eso les ha impedido funcionar de forma más eficiente, porque es muy difícil para las listas con menos estructura llegar con su lista a todos los circuitos a una hora temprana. Esta falta de coordinación interna entre las diferentes listas de un mismo partido, fue mencionado por los políticos del PN y PC como indicador de los niveles de competencia interna que se alcanzan. Es evidente que las internas significan distintas cosas para los sectores del FA que para los partidos tradicionales. Los entrevistados consideran que para motivar a los votantes para que acudan a las urnas en una elección voluntaria como la interna, es muy importante el rol de los dirigentes zonales, tanto en barrios de Montevideo como en el interior del país. Son estos dirigentes los que traen gente al club o comité político, a los actos, y llevan la lista puerta por puerta. Si bien todos los entrevistados coinciden en la importancia que tienen estos dirigentes, es distinta la relación que tienen blancos y colorados con ellos, de la relación que tienen los frenteamplistas. Los primeros dedican más esfuerzo, trabajo y hasta recursos a la conquista de estos cuadros intermedios, es un trabajo bastante individual, mientras que en el FA la tarea es más colectiva, ya que se asume como sector. Esto tiene relación con el objetivo distinto que tiene la interna para unos y otros. Cuando los políticos marcan votos en la interna como es el caso en el PN y en el PC, los dirigentes trabajan para una lista, ya que distintas listas compiten dentro del mismo sector, el trabajo no es para el sector en su conjunto. Por el contrario, si la interna no define el orden de la lista en octubre como en la mayoría de los sectores del FA, ya que las listas de la interna prácticamente se repiten en la elección nacional de octubre, entonces, la relación con los dirigentes medios se realiza también de forma colectiva. Desde la percepción de los políticos entrevistados, también los votantes responden de manera distinta a los incentivos introducidos por distintos partidos. Los políticos frentistas consideran que los votantes optan por una lista en la interna dependiendo primero del candidato y después del sector, pero no tienen muy en cuenta quién está primero en la lista. La situación es distinta en el interior, donde es más importante quién está en cada plancha. Tanto blancos como colorados consideran que sus votantes en la interna se definieron por el precandidato a presidente pero también por la lista, por seguir a un grupo de gente, y que ese fenómeno también tiene más fuerza en el interior del país. 2.

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Los Recursos Económicos Todos los entrevistados reconocen la importancia que tienen los recursos económicos en una elección, sea nacional, departamental, voluntaria u obligatoria. Sin embargo, el distinto nivel de importancia atribuida a los recursos económicos también responde al clivaje partidos tradicionales/FA. La mayoría de los políticos blancos y colorados que entrevistamos y compitieron en la interna sabían aproximadamente cuánto gastaron en la interna porque, más allá de que muchos recibieron dinero del precandidato a presidente, la mayoría de los recursos los tuvieron que buscar de forma individual. No sucede lo mismo en el FA. Son pocos los políticos frenteamplistas que compitieron en la interna y saben cuánto dinero gastaron, ya que los recursos se reciben y administran en el sector, y por lo tanto, no es un tema que los entrevistados tengan presente. La campaña de los sectores del FA puede haber sido más costosa que la de los colorados, o puede que no, lo interesante es que la mayoría de los políticos del FA no lo saben porque, salvo excepciones, los recursos los distribuye el partido de forma centralizada.20 En cuanto a los montos, varían mucho dependiendo de si la competencia es en Montevideo, o en el interior del país. En Montevideo, se compite por un voto de opinión, y por lo tanto, el gasto en publicidad en medios masivos es muy alto. En el interior, la campaña de las internas se apoya más en la estructura del partido, sector o lista, por lo tanto, los costos de las mismas tienden a ser menores. Sin embargo, las actuales bancas de Montevideo han costado precios muy diferentes a sus ocupantes. Por ejemplo, la diputada Verónica Alonso salió electa por la Lista 33 de UNA, PN. La Lista 33 decidió tener una interna competitiva y que fuera la cantidad de votos lo que definiera el orden en la lista. Alonso obtuvo 10.000 votos y quedó primera en la lista para octubre. Gastó en la campaña que le permitió llegar al parlamento por primera vez alrededor de 160.000 dólares21 Sin embargo, otros diputados también llegaron por primera vez a ocupar la banca, pero con campañas mucho más económicas. Ese es el caso de Juan Manuel Garino22, electo diputado por Vamos Uruguay, Partido Colorado. En Vamos Uruguay también acordaron que los resultados de la interna ordenaban la lista a la elección de octubre23. Juan Manuel Garino usó la estrategia de darse a conocer en unas pocas zonas de Montevideo, y de esa manera concentrar esfuerzos. Obtuvo 1905 votos y según manifestó en la entrevista gastó 60.000 pesos propios. Por su parte, Fitzgerald Cantero –también diputado primerizo del sector de Bordaberry- sostuvo que el gasto más oneroso era durante la interna donde “ponemos toda la carne en el asador”, en cambio en octubre “es el sector el que pone los recursos”24. Como estos ejemplos lo muestran, si bien el gasto en la campaña tiende a ser mayor en Montevideo que en el interior, también las diferencias de costos en el mismo departamento son importantes. Las campañas costosas no son sólo las de aquellos que buscan por primera vez alcanzar una bancada, y tampoco las de aquellos que arman una interna con competencia. La Lista 71 en Montevideo definió su orden para la elección nacional antes de la interna, por lo tanto, se presentó con la misma lista en junio que en octubre (ver Anexo 3). A pesar de eso, y de que los primeros lugares en la lista estuvieran ocupados por diputados con varias legislaturas anteriores que no necesitan darse a conocer, gastó 200.000 dólares en la campaña para la elección interna.25

20 Con el fin de profundizar en la importancia que tienen los recursos económicos, en una etapa posterior de este proyecto, serán analizados los reportes de gastos enviados por los partidos políticos a la Corte Electoral. 21 Entrevista a Verónica Alonso. 22 Entrevista a Garino. 23 Puede verse el producto del acuerdo en función de los resultados electorales en el Anexo 3. 24 Entrevista con Fitzgerald Cantero (Alternativa Independiente 10520 – VU – PC – Montevideo). 25 Entrevista Jaime Trobo.

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La importancia de los recursos económicos en el éxito electoral es un tema estudiando en profundidad por la ciencia política, y no sólo la importancia genérica de los recursos, sino también el momento en que esos recursos se tornan importantes (Aldrich 1980). También incide la percepción que puedan tener los votantes de cuáles partidos y candidatos tienen más posibilidades de transferir beneficios o dádivas a sus votantes si llegan al gobierno (Calvo y Murillo 2004). Estas consideraciones también podrían explicar por qué un partido tiene un mejor desempeño en la interna que en la nacional. Dicho de otra forma, los partidos tradicionales, al no estar a cargo del gobierno central, habrían perdido la posibilidad de dar “patronage” que antes tenían y hoy está en manos del Frente Amplio.

CONCLUSIONES Teniendo en cuenta que los partidos tradicionales votan mejor en la interna que en octubre, ¿cuáles son los factores que explican este fenómeno de mayor movilización en unos y menor en otro? Este artículo exploró las razones desde la perspectiva de los políticos. Si bien las reglas para la elección interna son iguales para todos los partidos políticos, no todos hacen la misma lectura de esas reglas, y por lo tanto no le atribuyen la misma importancia a esta instancia electoral, ni usan las mismas estrategias de movilización, ni manejan de la misma manera los recursos económicos. En el PN, y también en el PC aunque en menor medida, las internas son muy competitivas. La mayoría de los análisis en tiempos de elecciones internas se centran en qué tan competitiva es la disputa entre los precandidatos a presidente, sin embargo, lo que las entrevistas evidencian es que, más allá de la competencia entre las primeras figuras, la lucha es dura “más abajo”, para ordenar las listas. Es la competencia dentro de sector o agrupación la que estimula la movilización política, aumenta la importancia otorgada a esta instancia electoral, mueve más recursos económicos, y todo esto lleva a que se produzca más participación electoral. Dentro de los partidos tradicionales, los incentivos en esta competencia son individuales y también los premios o beneficios (el lugar que se logre ocupar en la lista). Esto hace que las internas, principalmente para el PN, sean de una gran actividad política desde la cúspide hasta la base, lo cual se traduce en el número de votos que obtienen. En el FA la situación es diferente. Según la senadora Moreira “esta no es nuestra elección. Al Frente le cuesta sicológicamente la interna”. Si bien ha habido competencia entre precandidatos (Vázquez versus Astori en 1999, y Mujica versus Astori y Carámbula en 2009) es erróneo medir la competencia a ese nivel, porque la competencia que moviliza es la que sucede entre los dirigentes que pelean por obtener un lugar en la lista. Esto no sucede en el FA. Las listas para octubre se arman con independencia de lo que sucedió en la interna; más aún, hay legisladores actuales del FA que no trabajaron activamente en la interna, como es el caso de la senadora Moreira. Es otras palabras, los políticos frenteamplistas en la interna no compiten dentro de los sectores porque el ordenamiento de las listas lo definen los dirigentes. Los incentivos y los beneficios son colectivos para el sector, no individuales, y eso genera que se le atribuya menos importancia a la instancia electoral y menos movilización, lo cual termina generando una menor participación electoral. Desde Anthony Downs (1957) se considera que los políticos son actores racionales y como tales actúan tratando de maximizar sus ganancias y minimizar sus costos. A los políticos frentistas no los evalúan por cuanta gente los vota en una interna, por su estructura se manejan en función de incentivos colectivos y no individuales. Como dice el diputado Sabini: “La lógica interna nuestra es muy diferente. Primero porque nosotros estamos en un proyecto colectivo y no personal. Acá no es el diputado “pepito” y su proyecto. Es el programa del FA, en función de las propuestas programáticas del MPP. Que es un proyecto colectivo. Es un proyecto en el que las personas tienen un rol

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en el colectivo, pero no son las personas las que van a llevar a cabo los cambios, sino toda la fuerza política. Y ahí está la diferencia más grande”26. Esto lleva a que el trabajo en la campaña de las elecciones internas sea relativamente importante. Como dice Sabini ““Nosotros consideramos que el partido se juega en octubre o en noviembre; hasta ahí vamos medio tranqui”. Por lo tanto, no es de extrañar que, como resultado, los votantes frentistas vayan menos a las urnas en junio. Por el contrario, en los partidos tradicionales los incentivos son de carácter individual, las ganancias (obtener un mejor lugar en la lista) son individuales, y por eso los dirigentes incurren en costos también individuales (por ejemplo en tiempo y dinero). Este trabajo intenso produce una gran movilización política en la campaña interna que reditúa en una alta participación electoral. El problema es que la interna no es un fin en sí misma, tener una gran votación en la interna no implica más cargos en ningún organismo del gobierno. La interna es solo un mojón en el camino hacia el objetivo final, que es la elección de octubre, y para cumplir con ese objetivo los partidos tradicionales, principalmente el PN, llega con varios dirigentes que se sienten perdedores y no quieren trabajar. Por lo tanto, lo que parece racional si sólo miramos la elección interna aisladamente (la gran movilización que se genera por la competencia dentro de los sectores), se transforma en un problema de acción colectiva para la elección nacional: ¿cómo motivar a quienes perdieron y no encuentran más incentivos individuales? Nuestro argumento será, a fin de cuentas, el que se expone en el título del presente artículo. Se verifica entonces una tensión entre utilidad e inutilidad de las elecciones primarias. Donde son útiles para poner en carrera a dirigentes en el acceso a cargos electivos parecen ser inútiles de cara a la competencia nacional. Donde son inútiles en el primer sentido, aparecen como útiles frente a las instancias electorales subsiguientes.

26 Entrevista a Sebastián Sabini.

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ANEXO 1: LISTA DE POLÍTICOS ENTREVISTADOS

Nombre Sebastián Cousté María Elena Laurnaga Sebastián Sabini Maite López Dario Pérez José Carlos Mahía Constanza Moreira Susana Pereyra Juan Manuel Garino Ope Pasquet Fitzgerald Cantero Germain Cardozo Marcelo Bistolfi Gustavo Cerósimo Tabaré Viera Gustavo Espinosa Felipe Algorta Brit Federico Ricagni Verónica Alonso Luis Caviglia Javier García Luis Lacalle Pou Martín Laventure Jaime Trobo Luis Alberto Heber Pablo Mieres

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Partido FA FA FA FA FA FA FA FA PC PC PC PC PC PC PC PC PN PN PN PN PN PN PN PN PN PI

Precandidato Astori Astori Mujica Carámbula Mujica Astori Mujica Mujica Bordaberry Bordaberry Bordaberry Bordaberry Bordaberry Bordaberry Hierro Hierro Lacalle Larrañaga Lacalle Lacalle Larrañaga Lacalle Lacalle Lacalle Lacalle Mieres

Cargo electivo actual Ninguno Diputado Diputado Edila Diputado Diputado Senadora Diputado Diputado Senador Diputado Diputado Diputado Diputado Senador Diputado Edil Diputado Diputado Ninguno Diputado Diputado Alcalde Diputado Senador Ninguno

Circunscripción Montevideo Montevideo Canelones Montevideo Maldonado Canelones Nacional Montevideo Montevideo Nacional Montevideo Maldonado Salto San José Nacional Canelones Durazno Cerro Largo Montevideo Montevideo Montevideo Canelones Maldonado Montevideo Nacional Nacional

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Lista propia Si No No No Si No No No Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si No No No No

ido

Nombre Cargo electivo actual Sebastián Ninguno Cousté María Diputado Elena Laurnaga Sebastián DiputadoSabini Maite Edila López Dario Diputado Pérez José Diputado Carlos Mahía Constanza Senadora Moreira Susana Diputado Pereyra Juan Diputado Manuel Garino Ope Senador Pasquet Fitzgerald DiputadoCantero Germain Diputado Cardozo Marcelo Diputado Bistolfi Gustavo Diputado Cerósimo Tabaré Senador Viera Gustavo Diputado Espinosa Felipe Edil Algorta Brit Federico Diputado Ricagni Verónica DiputadoAlonso Luis Ninguno Caviglia Javier Diputado García Luis Diputado Lacalle Pou Martín AlcaldeLaventure Jaime Diputado Trobo Luis Senador Alberto Heber Pablo Ninguno Mieres

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Partido Circunscripción Precandidato Lista propia Cargo Seniority electivo ean ctual el cargo Circunscripción actual FA MontevideoAstori Si Ninguno N/A Montevideo FA MontevideoAstori No Diputado Primera vez Montevideo FA Canelones MujicaNo Diputado Primera vez Canelones FA MontevideoCarámbula No Edila Primera vez Montevideo FA Maldonado MujicaSi Diputado 1995 a la fecha Maldonado FA Canelones Astori No Diputado 1995 a la fecha Canelones FA Nacional MujicaNo Senadora Primera vez Nacional FA MontevideoMujicaNo Diputado Primera vez Montevideo PC MontevideoBordaberry Si Diputado Primera vez Montevideo PC Nacional Bordaberry Si Senador Primera vez Nacional PC MontevideoBordaberry Si Diputado Primera vez Montevideo PC Maldonado Bordaberry Si Diputado Desde 2005 Maldonado PC Salto Bordaberry No Diputado Primera vez Salto PC San José Bordaberry Si Diputado Primera vez San José PC Nacional HierroSi Senador Primera vez Nacional PC Canelones HierroSi Diputado Desde 2005 Canelones PN Durazno LacalleSi Edil Primera vez Durazno PN Cerro Largo Larrañaga Si Diputado Primera vez Cerro Largo PN MontevideoLacalleSi Diputado Primera vez Montevideo PN MontevideoLacalleSi Ninguno N/A Montevideo PN MontevideoLarrañaga Si Diputado Desde 2005 Montevideo PN Canelones LacalleSi Diputado Desde 2000 Canelones PN Maldonado LacalleNo Alcalde Primera vez Maldonado PN MontevideoLacalleNo Diputado Desde 1990 Montevideo PN Nacional LacalleNo Senador Desde 1995 Nacional PINacional MieresNo Ninguno N/A Nacional

Lista propia Si No No No Si No No No Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si No No No No

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ANEXO 2: PAUTA DE ANÁLISIS DE ENTREVISTAS A ÉLITES POLÍTICAS 1. Significación de la interna para el país a. Muy importante b. Importante c. Poco importante d. Nada importante

2. La elección interna al día de hoy en su partido sirve el propósito de la “democratización partidaria” a. Si b. No c. El efecto es mixto 3. Efectos de la elección interna en las candidaturas (significación de la interna para el Partido a. En mi partido y mi sector la elección interna sólo incide en sus propósitos constitucionales formales b. En mi partido y mi sector la elección interna incide en la confección de listas en los siguientes comicios del ciclo electoral c. En mi partido y sector sirven para ordenar las listas aunque no de manera “definitiva” 4. La competencia interna favorece/estimula la participación y colabora a tener mejores resultados luego a. La competencia interna favorece la participación de la gente y ayuda a posicionar al candidato b. La competencia interna no favorece la participación de la gente c. La competencia inetrna es dañina para el Partido 5. Cuáles son los aspectos más importantes para competir y tener éxito en la interna a. Militancia, historial y trayectoria en el partido b. Ganas de participar y trabajo duro c. Recursos materiales -económicos y logísticos- d. Combinación de los anteriores e. Otros 6. Cuán “abierta” es la posibilidad de integrar una lista en la interna en su partido a. Participan sólo los afiliados en las listas b. Participan sólo los militantes en las listas c. En la teoría cualquiera puede participar pero es difícil que hayan “outsiders” d. Cualquiera puede integrar o encabezar una lista

7. Cuánta importancia le asignó al día de la elección interna a. Mucha b. Mediana c. Poca d. Ninguna e. No responde

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8. Utilizó alguna estrategia concreta el día de las internas a. Acuerdos para registro de listas b. Delegados propios o acordados c. Transporte para los votantes d. Reparto de listas e. Combinación 9. Considera que los votos son “suyos” o del precandidato a. Propios b. Del precandidato c. Del Partido-sector 10. Cuál considera que es el perfil de sus votantes a. Amigos, personas próximas a dirigentes, sectores o estructuras b. Militantes del partido c. Personas independientes d. No sabe 11. Cuál fue su estímulo para participar en las interna a. Participé por formalidad ya se habían ordenado internamente las listas antes de la elección b. Participé porque en mi sector-partido había un acuerdo preelectoral que ordenaba las listas en función del resultado de las EE.II. c. Participé por “amor al arte” no pensé que iba a obtener un resultado “salidor” d. Renovación de banca -explícita o tácita- 12. Ofreció estímulos a otros para trabajar en pro de su candidatura a. Si b. No 13. Cumplió con los objetivos que se había trazado cuando participó en las internas a. Si b. No c. No aplicable 14. Cree que gente que no participó en la interna igualmente accedió a cargos electivos en el ciclo electoral a. Si b. No c. NS/NC 15. Qué nivel priorizó en la elección a. Nacional b. Departamental-local REDyD del IOMG Edición No. 4

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16. Los recursos con los que trabajó eran “suyos-de la agrupación” o “del sector-partido” a. Propios-agrupación b. Sector-partido c. Ambos 17. Contrató encuestas a. Si b. No 18. Exactitud de las encuestas a. Buena b. Mala 19. Opinión sobre las encuestas a. Son herramientas b. Inciden en la decisión de los votantes c. Es necesario regularlas d. No responde 20. Hay partidos que tienen una mejor performance en las internas que en octubre o viceversa a. Porque son elecciones distintas b. Por la competencia c. Porque el partido pierde dirigentes d. Porque pesa el voto militante o el voto opinión e. Porque la elección de octubre es obligatoria f. Combinación de las anteriores 21. La participación electoral le parece a. Mucha b. Poca c. Insuficiente (la gente vota, pero podrían votar más) d. Suficiente, “es lo que hay”

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ANEXO 3: APERTURA DE LISTAS EN SECTORES Y ORDENAMIENTO DE LA LISTA DE LA CÁMARA BAJA – EJEMPLOS DE MONTEVIDEO. Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral.

Frente Amplio Espacio 609: MPP y Aliados (diez primeros lugares en la lista)

Partido Nacional a) Alianza Nacional: Ejemplo de un sector que ordena “matemáticamente” la lista de octubre 3.

4. 5. 6. 7. 8. 9.

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b) Herrerismo – Lista 71: Ejemplo de un sector con un criterio no puramente matemático en el ordenamiento de la lista

Partido Colorado Vamos Uruguay: Ordena las listas en función de un acuerdo de “proporciones” matemáticas, es decir, que además de la cantidad de votos de las listas se tomaron en cuenta las “alianzas” internas entre las listas para configurar fracciones y las “ventajas” que esas fracciones tuvieron sobre otras.

1 - Pasquet y aliados: 7741 votos (lugares: 1, 3 y 4) 2 – Amado: 3058 (lugar 2) 3 – Cantero y aliados: 2069 (lugares 5 y 8) 4 – Garino: 1905 (lugar 6) 5 – Vázquez: 1709 (lugar 7)

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ANEXO 4: TRAYECTORIA DE UN LEGISLADOR POR MONTEVIDEO DESDE LA ÉPOCA DE LA ACUMULACIÓN POR SUBLEMA A DISPUTADOS A LA ERA DE LAS INTERNAS

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Lo Público que se Haga Público: Una Enmienda al Artículo 45 de la Ley Electoral 275-97 de la República Dominicana

Por: Samuel E. Bonilla Bogaert y Daniel R. Morales

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“…A más tardar tres (3) meses después de cada elección ordinaria, los partidos enviarán a la Junta Central Electoral informes pormenorizados de sus ingresos y egresos, con el objeto de establecer que sus fondos no provienen de fuentes que la ley prohíba y que han sido invertidos en actos lícitos de organización, proselitismo y propaganda.” Fragmento del Artículo 45 de la Ley Electoral 275-97 de la República Dominicana

ABSTRACTO En esta investigación construimos una base de datos de países con información sobre niveles de democracia, leyes referentes al financiamiento de partidos políticos y la obligatoriedad de hacer público el uso de los fondos provistos para sus operaciones. Mediante una serie de análisis de regresión, se consigue que existe una relación entre la transparencia como requisito formal de las reglas electorales y el fortalecimiento de la democracia. Partiendo de una ley electoral dominicana que no obliga a la JCE a divulgar el uso de los fondos públicos proporcionados, se realizan simulaciones que predicen que tanto más robusta hubiese sido la democracia dominicana si hubiese estado incorporada la divulgación obligatoria de los reportes financieros dentro de la ley. Dicha simulación estimó que, ceteris paribus, la República Dominicana se hubiera encontrado 17 posiciones más cerca de la cima en el ranking de democracia, lo que invita a considerar, con sustento en evidencia empírica, posibles reformas a la Ley Electoral 27597 con el propósito de fortalecer el desarrollo democrático nacional.

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INTRODUCCIÓN Una de las afirmaciones más contundentes en la literatura de política y desarrollo gira en torno a la preferencia normativa de los países por los sistemas de gobierno democráticos (O’Donnell 2000). Su relación con menores niveles de corrupción, (Warren 2004), mayores niveles de ingreso y educación (Lipset 1959), y el ambiente de respeto generado hacia los derechos humanos (Welzel 2013) hacen de la democracia una forma de gobierno más anhelada vis–à–vis los regímenes autoritarios (La Porta et al. 1999). Construir un Estado democrático, sin embargo, no constituye una tarea sencilla, sobre todo si un país tiene historial de regímenes autoritarios que de alguna forma pueda reflejarse en su cultura organizacional e institucional. No menos cierto, y lejos de ser perfectas, las democracias fácilmente se desvirtúan hasta convertirse en sistemas políticos arbitrarios y opresivos. En el entendido de que el apego a la ley contribuye a garantizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos requeridos por la democracia, se torna fundamental profundizar en la relación existente entre las reglas electorales, la transparencia y la democracia. El estudio de la democracia naturalmente conlleva al estudio de los procesos electorales. No obstante eso, y posiblemente impulsados por aquellos con vocación de poder, los estudios electorales tienden a enfocar sus atenciones sobre los fraudes electorales, dejando a un lado los elementos estructurales que conllevan a un terreno electoral desnivelado (Levitsky y Way 2010). El terreno desnivelado, definido por los autores como el abuso del partido oficialista para minar la incertidumbre de un proceso electoral, es uno de los mecanismos más eficaces que tienen los gobiernos autoritarios para mantenerse en el poder. Esta investigación estudia la relación que existe entre las reglas electorales y el nivel democrático de una nación. Específicamente, el trabajo se enfoca en el financiamiento de los partidos políticos y las reglas de transparencia en torno a ese financiamiento como catalizador de un proceso de rendición de cuentas y empoderamiento ciudadano. Si bien muchos han estudiado esta relación desde una óptica teórica y mayormente para el caso de los Estados Unidos, hay pocas investigaciones empíricas que pongan en evidencia el impacto que un cambio de regla electoral pueda tener sobre la calidad democrática (Samuels 2001). Motivados por la relevancia que este tema guarda con el caso dominicano y mediante el uso de una base de datos de países, este trabajo empírico se propone tres objetivos: (1) documentar las relaciones existentes entre distintos elementos del financiamiento de los partidos políticos con los niveles de democracia institucional, (2) pronosticar que tanto más robusta hubiese sido la democracia dominicana de haberse tipificado en la Ley Electoral 275-97 reglas relacionadas a la divulgación de información de las finanzas políticas, y (3) establecer una justificación basada en evidencia empírica que contribuya a establecer una jerarquía de prioridades para la formulación de consideraciones en torno a un futuro proceso de reforma de la Ley Electoral.

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MARCO MARCO TEÓRICO

TEÓRICO

Este estudio parte sus análisis de una paradoja señalada por Transparencia Internacional (2008) y que este trabajo interpreta como “la paradoja de las finanzas políticas y la democracia.” La relación de estos conceptos pone en evidencia una posible contradicción en los valores que las finanzas políticas pretenden alimentar. Por un lado existe una relación lógica intuitiva entre el financiamiento estatal a los partidos políticos y los niveles de democracia. Sin embargo, son las mismas finanzas políticas las que ponen en peligro lo democrático de un proceso electoral: su grado de transparencia, la competitividad entre partidos y finalmente, la representatividad y legitimidad de los “elegidos.” La investigación está enmarcada en una discusión teórica sustentada por literatura especializada sobre el origen del financiamiento político, sus implicaciones sobre las cualidades democráticas de un proceso electoral y la transparencia que acompaña al uso de los fondos provistos. Provee además un análisis interpretativo de lo que dice la Ley Electoral 275-97 de la República Dominicana respecto a estos temas para la contextualización de las simulaciones.

Las Finanzas de los Partidos Políticos Una tesis fundamental del campo de estudio del desarrollo sugiere que éste, en su sentido más amplio, es el producto de las decisiones que toman las élites políticas (Mills 1956). Por esta razón, se torna importante entender el proceso mediante el cual las élites políticas alcanzan el poder. De ahí la necesidad de estudiar las leyes electorales y el proceso de regulación de los comicios electorales. No obstante las elecciones constituyen simples procesos mediante los cuales una ciudadanía elige a sus representantes (Nohlen 1997), la forma en que se desarrollan los procesos guarda una relación muy estrecha con la calidad democrática de las naciones donde se llevan a cabo. Consecuente con la tesis antes planteada, existe un incentivo para violentar el transcurso de los procesos electorales y hacer de ellos mecanismos para la postergación en el poder. En particular, este estudio profundiza en lo que concierne a las finanzas electorales y el (des)conocimiento de las ciudadanía en torno al uso de esas finanzas. Existen diversas formas de financiar a los partidos políticos y sus campañas electorales. Primordialmente, las leyes electorales contemplan cuatro esquemas, fundamentados en la provisión de recursos públicos o privados. En el primer esquema, los Estados pueden optar por financiar a los partidos políticos de manera regular, anual, siendo responsables de cubrir los costos de la totalidad de sus operaciones. Este es el caso de distintas naciones, incluyendo economías desarrolladas como las de Reino Unido y Noruega, países emergentes como Sudáfrica y Brasil y otras naciones menos desarrolladas como la República Democrática del Congo. El segundo esquema contempla el financiamiento para los partidos sólo en momentos de campaña, como es el caso de Australia, Mónaco y los Estados Unidos. Un tercer esquema ocurre cuando los países recurren a financiar de forma explícita la operatividad de los partidos políticos y su participación en los procesos electorales. Una lista de ejemplos incluye a Uruguay, España, Nueva Zelanda y Francia. En el cuarto esquema, se encuentra el 33.5% de los países, en las que sus leyes electorales no contemplan ningún financiamiento estatal, dejando a los propios partidos la tarea de recaudación de fondos para su subsistencia y lucha por el poder. En este último renglón están la India, Ghana, Jamaica y Filipinas, entre otros (IDEA 2003).

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Por un lado, el financiamiento público se concibió para nivelar el terreno político en torno a los procesos electorales. El Estado tiene la responsabilidad de fortalecer a los partidos políticos y mantener un ambiente competitivo, con miras a evitar la postergación de una organización política en el poder (Transparencia Internacional 2008). De ahí emana la relación intuitiva entre la participación del Estado en el financiamiento de los partidos políticos y la fortaleza de un sistema democrático. Bajo la última modalidad, existe el riesgo de que los fondos respondan a intereses “perversos” de grupos económicos que buscan incidir en los procesos deliberativos del gobierno. Contrario al financiamiento público, está sujeto a la posibilidad de que los candidatos electos respondan a los intereses de sus donantes y no al de los ciudadanos y al “bien común.” Dado el peligro de los intereses económicos, un esquema de financiamiento privado no es aconsejable en países caracterizados por altos niveles de desigualdad económica donde la clase donante es pequeña. La capacidad que podría tener semejante clase donante de imponer a sus candidatos agendas que los beneficien, atenta contra el principio de la participación democrática (Overton 2004). Por otro lado, hay quienes argumentan que la regulación de los fondos suministrados a los partidos políticos y los candidatos no resolvería el problema de la participación desigual. Tal es el caso de Lillian R. BeVier, por ejemplo, quien entiende que aun después de la regulación del financiamiento, quedarían tantas otras fuentes de participación desigual: “los niveles educativos, el acceso a medios de difusión, el tiempo para hacer campaña y demás atributos de los candidatos políticos” (como se cita en Overton 2004). No obstante lo controversial del tema, la fuente del financiamiento de las campañas políticas se ha convertido en tema central de las conversaciones de reformas electorales.1

(Des)conocimiento de las Finanzas de Partidos Políticos Otro componente importante relacionado al proceso electoral y que supera el alcance del origen del financiamiento de los partidos políticos radica en la obligación de la autoridad electoral de hacer públicos los reportes financieros de los partidos políticos y sus candidatos. “El éxito de los sistemas políticos (democráticos)2 depende de la rendición de cuenta. La rendición de cuentas a su vez depende de la disponibilidad de información” (Adserá et al. 2000; Djankov et al. 2010). La divulgación de esta información sirve como herramienta de accountability3-- y por tanto, permite a una ciudadanía empoderada castigar a las organizaciones políticas que mal utilicen los recursos del proceso o que abusen del poder previo que puedan tener. Esto es aún más efectivo cuando las leyes electorales de dichos países contemplan sanciones puntuales para la malversación de fondos originalmente destinados para el proceso político. No menos importante, la relación entre la divulgación de información y los niveles de democracia se hace más fuerte cuando los países están dotados con una libertad de prensa al servicio de la ciudadanía e instituciones de justicia independientes de los poderes fácticos, encargadas de velar por el continuo apego a la ley (Djankov et al. 2003).

1 Caso americano: para mayor información sobre el estatus de las reformas, recomendamos ver la secuencia de debates legales iniciando por la ley de reforma 107-155 – Bipartisan Campaign Reform Act of 2002 seguido de dos opiniones de la Suprema Corte de Justicia McConnell v. Federal Election Commission (2003) y Citizens United v. Federal Election Commission (2010). 2 Es importante señalar la inclusión del concepto democrático, no utilizado por Djankov et al. El éxito de un régimen autoritario, por ejemplo, pudiera medirse por la cantidad de años que este logra conservarse en el poder. Los regímenes autoritarios, con contadas excepciones y por su propia naturaleza, no tienden a rendir cuentas ni generan esa expectativa. 3 Se recurre a la palabra accountability en inglés por su uso común en la literatura especializada. Accountability es sinónimo de rendición de cuentas y es relevante por las expectativas de transparencia que deben caracterizar a toda democracia representativa. 0044

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Las leyes electorales constituyen en si mismas una alternativa viable para reducir la brecha entre los intereses individuales del servidor público y los intereses de sus electores (Barro 1973). En ese sentido, este trabajo de investigación guarda relevancia frente a casos históricos como el del propio gobierno norteamericano. En los ensayos conocidos como Federalist Papers (Madison, Hamilton, and Jay 1788)4, los fundadores de la nación estadounidense revelan un entendimiento del peligro de dicho divorcio de intereses que los conduce a desarrollar una serie de controles de poder que recaían primordialmente sobre la gente y sobre la independencia fáctica de poderes como principales custodios del sistema de accountability. Dichos controles, hoy conocidos como el sistema de separación de poderes y contrapesos5, pasarían a consolidarse como la base del pensamiento constitucional americano. Consecuentemente, este trabajo considera de gran importancia la transparencia y disponibilidad de información como propulsores de un sistema de accountability sustentado en evidencias concretas de abusos de poder. En otro orden de ideas, con una base de datos de congresistas de 175 países, Djankov et al. (2010) utiliza el método de los mínimos cuadrados ordinarios para estimar la relación existente entre la divulgación de informaciones sobre posesión de bienes (declaraciones juradas de bines) y distintos indicadores de calidad de gobierno, entra la que destaca el nivel de democracia institucional. A pesar de no definir relaciones de causalidad, uno de los principales hallazgos de la investigación sugiere que es la divulgación pública y no privada6, la que está asociada con mejores percepciones de calidad de gobierno y más bajos niveles de corrupción. Dicho estudio también identificó fuentes importantes de variación en las reglas electorales de rendición de cuenta, incluyendo el ingreso per cápita, el nivel de democracia y la libertad de prensa. En un estudio similar, Ferraz y Finan (2008) estudian el impacto que tiene la divulgación de actos de corrupción dentro de los gobiernos locales brasileños sobre el accountability electoral. Mediante la aleatorización de las localidades cuyas prácticas corruptas iban a ser expuestas y el momento en que se divulgarían, la investigación evidencia un impacto substancial sobre el desempeño electoral de los alcaldes oficialistas, especialmente en aquellos municipios donde existían medios de comunicaciones libres para circular la información. De forma parecida, Adserá et al. (2000) indica que la presencia de mecanismos de control democráticos y un electorado más informado sirven para entender cambios en la distribución de actos de corrupción y la no efectividad del gobierno (i.e. divulgación de información), usando como variable instrumental un indicador de frecuencia con que se lee el periódico.

4 El ensayo Federalist Paper 51 definía dichos controles mediante la siguiente frase: “En la elaboración de un gobierno que va a ser administrado por hombres sobre los hombres, la mayor dificultad estriba, en primer lugar, en que se debe habilitar para controlar a los gobernados, y en segundo lugar, obligar los gobernantes a controlarse a si mismos. Una dependencia de las personas es sin duda el control primario sobre el gobierno, pero la experiencia ha enseñado a la humanidad la necesidad de precauciones auxiliares.” En otras palabras, la historia nos enseña que los intereses particulares pueden conspirar en contra del interés colectivo, por lo que aquellos que se encuentran en el poder deben estar sujetos a controles adicionales que les impida abusar del mismo. 5 El concepto de sistema de separación de poderes y contrapesos se conoce como checks and balances y está desarrollado con mayor profundidad en La Porta et al. (2004). 6 En el caso dominicano, la divulgación privada equivaldría a someter un reporte ante la Junta Central Electoral y que este no fuera disponible para el público.

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¿Qué dice la Ley Electoral 275-97 de la República Dominicana? El financiamiento de los partidos políticos en la República Dominicana está normado mediante el Artículo 487 de la Sección II “De la contribución a los partidos políticos” de la Ley Electoral de la República Dominicana 275-97. Dicha norma contempla un financiamiento político estatal de manera regular, anual, lo que equivale a financiar con fondos públicos la totalidad las operaciones de los partidos políticos y su participación en los torneos electorales. No obstante los partidos están obligados a presentar ante la Junta Central Electoral (JCE) una relación de ingresos y egresos dos meses antes de cualquier procesos electoral, así como también tres meses después de elecciones ordinarias acorde con los párrafos cuatro y cinco del Artículo 45 respectivamente, no existe una obligación tipificada en la Ley que conduzca a la divulgación de dichos reportes. Esto quiere decir que la salud de las finanzas políticas no se somete al escrutinio público y, que por lo tanto, corre el riesgo de no conducir a la justicia en caso de las finanzas estar sujetas a ilegalidades. La falta de rendición de cuentas, es por demás contradictorio con una cultura democrática al imposibilitar el empoderamiento de los ciudadanos y en particular de aquellos que son participes activos. La situación de riesgo podría ser aún más preocupante en los casos en que existan indicios de falta de independencia entre la autoridad máxima en materia electoral y el partido oficialista de turno.

DATOS, ESTRATEGIA EMPÍRICA, Y METODOLOGÍA En esta sección se describen los datos, se presenta la estrategia empírica y se desarrolla la metodología mediante la cual se analizan los datos y se interpretan los resultados. Datos Los datos se toman de diversas fuentes. A continuación se describen los datos y se presentan unas estadísticas descriptivas.

7 “La contribución del Estado a los partidos políticos consiste en los aportes que éste les dará anualmente de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley.”

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Tabla 1: Descripción de Variables

Variable

Descripción

Fuente

Puntaje promedio del índice de democracia de la base de datos Polity IV para los años comprendidos entre 1975 y 2006. Es una medida del grado de democracia institucional de un país determinado en función de (1) la Democracia (Yi )

competitividad de la participación política, (2) apertura para competir por la jefatura del poder ejecutivo y (3) las restricciones al poder ejecutivo. Este índice de democracia es un indicador aditivo de 11 características con

Jaggers y Marshall (2000) actualizada con la base de datos de Polity IV por Djankov, La Porta, Lopez de Silanes y Shleifer (2010).

un rango de 0 a 10, donde valores más altos indican un mayor grado de democracia institucional.

Financiamiento

Es una variable categórica que asigna el valor de 1 al país , si en dicho país

Pregunta 38 de la base de datos sobre reglas de fi-

Regular del Estado

las leyes contemplan financiamiento estatal regular para el funciona-

nanciamiento de campañas electorales del Institute

a Partidos Políticos

miento de las actividades de los partidos políticos, y toma el valor de 0 en

(Fi )

caso contrario.

Publicación de Finanzas de los

Ingreso por Habitante (Xi)

Pregunta 38 de la base de datos sobre reglas de fi-

las leyes contemplan que los partidos políticos hagan público las fuentes

nanciamiento de campañas electorales del Institute

caso contrario.

Ingreso Corriente por Habitante en el 2005 Años promedio de escolaridad de una muestra representativa de la

Educación (Xi)

(www.idea.int)

Es una variable categórica que asigna el valor de 1 al país , si en dicho país

de financiamiento y el uso de fondos recibidos, y toma el valor de 0 en Partidos (Pi)

for Democracy and Electoral Assistance

población mayor a 25 años.

for Democracy and Electoral Assistance (www.idea.int)

Banco Mundial (http://datos.bancomundial.org/) Barro y Lee (2010)

La Democracia (Yi ) es el resultado de un complejo entramado. En la literatura especializada sobre la democracia, Lipset (1959) planteó la hipótesis de la modernización8, que establece que el desarrollo, medido por medio del crecimiento económico y el aumento de la escolaridad, son determinantes para la consolidación democrática de las naciones. Por esta razón, aunque la variable principal objeto de estudio es el rol que juega la publicación de las finanzas de los partidos políticos (Pi ), en esta investigación se usan otras variables como fuentes de explicación del desarrollo comparado, y que no pueden obviarse cuando se realizan comparaciones estadísticas entre países. La investigación utiliza una muestra diversa de países con un amplio rango de sistemas políticos, perfiles de ingreso económico, geografías y niveles educativos, garantizando así una mayor robustez en el análisis estadístico (ver Apéndice 1). En la Tabla 2 se presenta la estadística descriptiva de la muestra de países en la que se resalta que el promedio en el índice democracia es 4.44, la proporción de países en los que existe financiamiento estatal para el funcionamiento regular de los partidos políticos es de 53.37%, y la proporción de países donde las leyes electorales obligan a las autoridades electorales a divulgar la información sobre el uso de los fondos es de 62.21%.

8 La hipótesis de la modernización plantea que existen variables particulares que explican el progreso social de las civilizaciones modernas. La educación y el crecimiento económico en particular son las variables que están más relacionadas a esta noción moderna de progreso. Consecuentemente, Lipset (1959) estableció que la democracia se afianza de una mejor manera en aquellos países que logran modernizarse mediante el desarrollo.

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0047

Tabla 2: Estadística Descriptiva

Democracia

Financiamiento Estatal

Reportes Públicos

Ingreso por Habitante

Educación 2000

151

177

172

161

Media

4.44

55.37%

62.21%

8.00

6.00

Desviación Estándar

3.60

49.85%

48.63%

1.57

2.87

Valor Mínimo

0.00

5.08

0.76

Valor Máximo

10.00

1.00

11.75

Número de Observaciones

Estrategia Empírica La estrategia empírica busca dar respuesta al problema sobre cómo desarrollar la democracia institucional atendiendo a las reglas o leyes electorales que norman el financiamiento de los partidos políticos y la divulgación del uso de los fondos provistos para la transparencia y rendición de cuentas. Para tal fin, se enuncian las siguientes preguntas de investigación:

1. ¿El financiamiento estatal regular para al funcionamiento de los partidos políticos contribuye a la democratización de las naciones? 2. ¿La divulgación obligatoria del uso de los fondos suministrados a los partidos políticos está asociado a mayores niveles de democracia? En caso positivo, ¿cuál sería el impacto en los niveles de democracia si un país cuya ley electoral no contempla la divulgación del uso de los fondos si realiza una reforma de obligatoriedad de divulgación?

Metodología Para responder estas preguntas, la estrategia empírica se desarrolla en cuatro pasos. El primero consiste en describir la relación estadística entre la democracia y las leyes electorales que contemplan financiamiento regular a los partidos políticos. El segundo estudia la relación estadística entre la obligatoriedad por medio de mandato legal de hacer público el uso de financiamiento de los partidos políticos. El tercer paso consiste en la elaboración de una simulación que pronostica qué hubiera ocurrido con la democracia institucional de República Dominicana si hubiera estado contemplada en su ley electoral reglas sobre divulgación de las finanzas de los partidos. Por último, se realizan pruebas de robustez para ver qué tan consistentes son los resultados obtenidos. Sea Yi el nivel de democracia institucional del i-ésimo país; sea Fi un indicador categórico de financiamiento estatal para los partidos políticos que toma el valor de 1 en el caso de que la ley electoral contemple esa posibilidad y cero en caso contrario; y sea Pi un indicador categórico de si la ley electoral manda hacer público las fuentes y uso del financiamiento de los partidos políticos.

0048

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En este estudio se emplea el método de mínimos cuadrados ordinarios (MCO). La especificación estructural básica es la siguiente: Yi = α + δFi + βPi +γXi +εi donde Xi es un vector de variables exógenas que contiene otros determinantes de la democracia institucional (como el ingreso por habitante y los niveles de educación), y εi es el error estocástico que recoge otros factores que explican la democracia. El objetivo es estimar consistentemente el parámetro de interés β. A partir de ahí se podrán hacer las simulaciones. En base a la estimación del coeficiente asociado a Pi , β se obtiene un predicción de lo que podría variar el nivel de democracia si un país que no contempla la divulgación obligatoria de sus finanzas políticas hiciera una reforma en sus leyes obligando a la publicación de los reportes de las finanzas de los partidos políticos.

HALLAZGOS, ANÁLISIS, Y DISCUSIÓN La Tabla 3 muestra los resultados de cinco regresiones. La primera regresión estudia la relación estadística entre el financiamiento estatal y los niveles de democracia. El coeficiente estimado del financiamiento estatal resultó estadísticamente significativo con una confianza del 99%. Esto indica que los países cuyos partidos políticos reciben fondos públicos para el financiamiento regular de sus actividades incluyendo las campañas electorales presentan mayores niveles de democracia que aquellos países cuyos partidos políticos no son financiados por el Estado. Tabla 3: Impacto de las reglas sobre financiamiento a los partidos políticos en las Democracias Variables Independientes Financiamiento Estatal

(1)

(3)

(4)

(5)

1.778***

1.447**

0.249

0.455

(0.003)

(0.015)

(0.631)

(0.476)

2.029***

1.823***

1.106**

1.471**

(0.001)

(0.003)

(0.039)

(0.030)

Reportes Públicos

(2)

0.039***

Ingreso por Habitante 2005

(0.000) 0.718***

Educación 2000

(0.000) 3.400***

3.184***

2.447***

-6.887***

-0.319

(0.000)

(0.692)

Número de Observaciones

151

146

133

R-cuadrado

0.06

0.072

0.109

0.397

0.444

Prueba F

9.43

11.12

8.77

28.34

19.92

P-Valor Prueba F

(0.003)

(0.65)

(0.000)

Constante

Se presentan P-Valores entre paréntesis para las pruebas de significación estadísticas de los coeficientes estimados individuales.

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0049

La segunda regresión también muestra una la relación estadística, y altamente significativa, entre hacer público las finanzas de los partidos políticos con mayores niveles de democracia cuando se le compara con los países que no tienes reglas y leyes de divulgación de información financiera de partidos políticos. Para ver en perspectiva qué significan estos números, se realizan dos simulaciones. Filipinas tiene un valor en el índice de democracia de 5.16 sobre 10, y se encuentra en la posición 63 de 151 países, entre Honduras y Armenia. Las leyes electorales Filipinas no contemplan ni financiamiento estatal ni reglas sobre divulgación de información. Tanto la regresión 1 y la 2 predicen que si Filipinas hiciera una reforma en sus leyes electorales que obligara al Estado a financiar a los partidos políticos, su índice de democracia podría subir en promedio 1.778, lo que representa un salto en el ranking a la posición 44, por debajo de Estonia, aumentando en 19 posiciones; ahora si Filipinas hiciera una reforma que obligue a las autoridades electorales y/o a los partidos políticos a divulgar su información financiera, su índice de democracia podría subir en promedio 2.09, lo que representa un salto en el ranking a la posición 41, por debajo de Turquía, aumentando 22 posiciones. En la tercera regresión se hace una carrera entre las dos reglas para determinar cuál de ellas está más relacionada con la democracia. En dicha regresión los dos coeficientes resultaron ser estadísticamente significativos, el de financiamiento estatal al 5% y el de divulgación de información al 1%, lo que indica que el segundo presenta un nivel de confianza mayor que el primero. Más aún, el coeficiente estimado de divulgación de información es mayor el que el de financiamiento estatal, lo que indica que, en términos relativos y manteniendo todo lo demás constante, la divulgación de información guarda una relación mayor con los niveles de democracia que el financiamiento estatal.9 Por otro lado, se podría computar para Filipinas una reforma conjunta de las dos reglas a la vez utilizando los coeficientes de la regresión 3. En este caso el modelo predice que si Filipinas acomete ambas reformar, su nivel de democracia lo llevaría a la posición 30, a la par de Francia. Sin embargo, esas estimaciones no toman en cuenta otros factores que juegan un papel fundamental en el fortalecimiento de la democracia y que son determinantes de ella. Las regresiones 4 y 5 controlan por ingreso por habitante en el año 2005 y años promedios de escolaridad en el año 2000. Cuando se toma en cuenta el papel que juega el crecimiento económico y la educación en la democracia, el coeficiente estimado asociado a financiamiento estatal pierde la significación estadística, pero el coeficiente estimado asociado a divulgación de información sigue siendo estadísticamente significativo luego de tomar en cuenta otros determinantes, lo que indica que las reglas de revelación de información juegan un papel importante en la consolidación de la democracia. ¿Qué hubiese ocurrido con la democracia en la República Dominicana si hubiera estado contemplada en la ley electoral normas que obligaran a las autoridades electorales a hacer público las finanzas de los partidos políticos?

9 En base a los resultados de la tercera regresión, y conscientes de que el trabajo no trata de manera explícita el financiamiento de partidos mixto (publicó y privado), es importante destacar que aun que para fines del trabajo se estudia la relación de financiamiento estatal versus no estatal, una rendición de cuentas óptima implica la divulgación de la totalidad de los fondos provistos, sean estos provenientes del Estado, del sector privado o ambos.

0050

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La República dominicana tiene una puntuación de 6.16 y está en la posición 50 del ranking de democracia de 151 países (ver Apéndice 2). En República Dominica está previsto el financiamiento estatal a los partidos políticos, y aunque los partidos deben presentar informes financieros a la JCE, no existe la obligatoriedad de hacerlos públicos y divulgarlos. Basados en la regresión 2, el modelo predice que si en la ley electoral de la República Dominicana hubiera tenido una norma de que obligara a las autoridades electorales y a los partidos políticos a divulgar su información financiera, el país estaría ubicado en la posición 33, por debajo de Francia, Eslovaquia e India, en vez de la posición 50.

RECOMENDACIONES Dados los resultados de esta investigación y el alcance de la óptica mediante el cual se estudia el problema, se destacan tres áreas de trabajo que fundamentan las recomendaciones. La primera consiste en señalar la relación que existe entre el origen del financiamiento de los partidos políticos y los niveles de democracia de las naciones. La segunda descansa en el análisis que pone en evidencia el lazo que existe entre la transparencia frente al uso del financiamiento político y la fortaleza democrática de una nación. La tercera, que es un producto de las consideraciones anteriores y que define la principal recomendación del estudio, simula el impacto que hubiese tenido una reforma parcial en la ley electoral relativa a la transparencia del uso de los fondos públicos para campañas y operaciones de los partidos políticos sobre el fortalecimiento del sistema democrático. De manera concreta, los hallazgos de este trabajo sugieren que si se realiza una enmienda parcial al Artículo 45 de la Ley Electoral 275-97 que contemple la incorporación de un acápite que obligue a la JCE a publicar los reportes financieros de los partidos antes y después de los procesos electorales, podría ser beneficioso para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia institucional de la República Dominicana. Luego de revisar las normas relevantes en países donde sí se publican los reportes de las finanzas de los partidos políticos, se sugiere que la posible enmienda considere los siguientes puntos: a) Especificar la persona o institución responsable de publicar los reportes financieros. b) Definir el plazo en el que dichos reportes deben ser publicados. c) Especificar en que medio serán publicados los reportes. d) Obligar a la JCE a comprometerse a la revisión de dichos reportes y a la actualización de los mismos durante el proceso de revisión. Esto implica informar a la ciudadanía si los reportes son aceptados o rechazados en base a su contenido. e) De encontrar alguna incongruencia o inconveniencia en los reportes, la JCE deberá informar a las instancias adecuadas para proceder a investigar con mayor profundidad, hasta esclarecer las cuentas. Esto es consecuente con el entendido de que la no divulgación obligatoria de los reportes por parte de la JCE está contrapuesta a la independencia que sus mismos objetivos le requieren en el Artículo 211 y 212, Párrafo IV. de la Constitución de la República Dominicana. Artículo 211.- Organización de las elecciones. Las elecciones serán organizadas, dirigidas y supervisadas por la Junta Central Electoral y las juntas electorales bajo su dependencia, las cuales tienen la responsabilidad de garantizar la libertad, transparencia, equidad y objetividad de las elecciones. y

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Artículo 212, Párrafo IV.- La Junta Central Electoral velará porque los procesos electorales se realicen con sujeción a los principios de libertad y equidad en el desarrollo de las campañas y transparencia en la utilización del financiamiento. En consecuencia, tendrá facultad para reglamentar los tiempos y límites en los gastos de campaña, así como el acceso equitativo a los medios de comunicación. Es lógico que en países donde el Estado está sujeto a una concentración del poder, no basta con que un partido deposite el reporte de ingresos y egresos en la autoridad electoral. Esto es más cierto aun en países como República Dominicana que presentan una historia en la que la independencia de la JCE se pone en duda (Díaz 1996). Cabe destacar que las denuncias provienen de distintas fuentes con distintos intereses y fueron externadas mediante distintos medios de comunicación10 (para reflexión más reciente en República Dominicana, véase Pedro Silverio Álvarez 2014). Semejante adición a la ley permitiría validar dichas denuncias y por tanto, otorgaría mayor responsabilidad y poder a la JCE y al Tribunal Superior Electoral, este último siendo el encargado de los asuntos contenciosos entre partidos políticos. Al retener informaciones que determinan la legitimidad de un proceso electoral, la JCE debería sentirse obligada a publicarlos para el conocimiento de la ciudadanía. La recomendación también está fundamentada sobre el siguiente peligro identificado por Transparencia International (2008): Pero los partidos y sus candidatos deben reconciliar la lucha por recursos económicos con los riesgos de distorsionar la competencia política y corromper a aquellos candidatos que resulten electos. Dependiendo de dónde vienen, como se distribuyen y en que se invierten, los recursos otorgados a los partidos y los candidatos pueden corromper no solo un proceso electoral, sino también la democracia. Basados en la evidencia empírica sustentada por el modelos de regresión para una muestra de 151 países y apelando al atentado de la no divulgación en contra de la legitimidad y la representatividad de los procesos electorales, también es útil recurrir a instancias internacionales como la Organización de Estados Americanos, quien en la Carta Democrática Interamericana, Artículo 1, establece el derecho que tienen los pueblos a la democracia. Más importante aun, el Artículo 4 identifica a la transparencia de las actividades gubernamentales como fundamental para el ejercicio de la democracia, dando sustento a la hipótesis presentada y sobre las estimaciones y hallazgos obtenidos. De forma relacionada, una reforma semejante facilitaría el cumplimiento del Artículo 146, sobre la Proscripción de la corrupción, de la Constitución, el cual obliga a la investigación de aquellas personas que mal utilicen fondos públicos. De no transparentar los reportes de los partidos políticos en la JCE, sería difícil sancionar a alguien por abuso de poder en medio de un proceso electoral.

10 Ver denuncias de Participación Ciudadana (PC), http://www.acento.com.do/index.php/news/111785/56/Participacion-Ciudadana-llama-al-pais-a-poner-sus-ojos-sobre-la-JCE.html, el Partido de la Revolución Dominicana (PRD) http://hoy.com.do/hipolitomejia-solicita-colaboracion-de-la-oea-para-lograr transparencia-en-la-jce-y-el-tse/, el Partido Reformista Social Cristiano (PRSC) http://www.diariolibre.com/noticias_det.php?id=12475&l=1), reconocidos expertos en materia constitucional como lo son Julio Cury y Cristobal Rodríguez quienes sustentan que la JCE no puede rehusar a ser supervisada dada su obligación democrática para con la transaprencia y consecuentemente con la ciudadanía dominicana http://www.diariolibre.com/noticias/2013/01/21/i368282_presidente-jce-insiste-que-desde-palacio-ataca.html.

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No obligar a la transparencia genera importantes precedentes de impunidad. En este sentido, el alcance de las consecuencias no se limita a la justicia, sino que también se desborda en la dimensión económica. Por ejemplo, una de las implicaciones a nivel de políticas públicas de no incorporar esta recomendación de rendición de cuenta es que continuaría siendo imposible responsabilizar a un partido o a candidatos particulares por contribuir a déficits fiscales insostenibles, aun cuando estos supongan aumentos considerables de la deuda pública o la imposición de reformas fiscales sin justificación más que la de cubrir el déficit ocasionado. Por tanto, para poder regular el uso de los fondos, es importante transparentar los reportes de los partidos políticos. En este sentido, y visto desde una óptica legal, una reforma parcial a la ley electoral tal y como lo sugiere este estudio permitiría al Estado dominicano garantizar el derecho ciudadano a “denunciar las faltas cometidas por los funcionarios públicos”, específicamente de aquellos que entran a un proceso electoral como oficialistas, tal y como lo establece el Artículo 22 de la Constitución. Finalmente, y en referencia al Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, ratificado mediante la Resolución 684 de fecha 27 de octubre de 1977, establece en su parte II, numeral 2, se recuerda que: Cada Estado Parte se compromete a adoptar con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del mismo pacto, las medidas oportunas para dictar disposiciones legislativas de otro carácter que fueran necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas de otro carácter. Se entiende que esta enmienda a la Ley Electoral es una medida oportuna para hacer efectivo el derecho a la información y la transparencia, que a su vez son determinantes en el proceso de fortalecimiento de cualquier democracia institucional. Por último, es importante destacar que los beneficiarios de una posible enmienda en la Ley no sólo son los ciudadanos como individuos y/o colectivo, sino los partidos políticos más pequeños que en República Dominicana enfrentan un terreno político desnivelado. Precisamente en el proceso de entender como la transparencia impacto los niveles de democracia, cabe destacar que la Constitución de la República Dominicana obliga a la generación de un terreno equitativo donde realmente haya una competencia política que garantice la incertidumbre del proceso. Al transparentar el uso de los fondos, los ciudadanos podrán verificar sus posibles sospechas sobre el mal uso de lo fondos por parte de los partidos grandes y tendrán mayores motivos para dar oportunidades a partidos pequeños que previamente no eran considerados posibilidades electorales reales.

Consideraciones para Futuras Investigaciones Dentro de la investigación se recalcan áreas de estudio que sobrepasan el alcance de este trabajo y que son también trascendentes en el proceso de fortalecimiento de la democracia dominicana. Sería muy incidente un estudio que elucidara sobre la relaciones existente entre la transparencia y el empoderamiento ciudadano. Implícito en este trabajo, la transparencia conduce a un mayor empoderamiento ciudadano y por tanto mayores niveles de justicia. La investigación supone que tras divulgar el uso de las finanzas políticas, los ciudadanos exigirían mayores niveles de justicia, aunque esto no sea del todo cierto. Por tal razón sería interesante considerar la inclusión de alguna variable que además de nivel de escolaridad, controle por niveles de ciudadanía. En otras palabras, ¿se motivaría algún ciudadana a proceder con las requeridas denuncias si se enterase que el candidato por el que votó o cualquier otro mal utilizó fondos públicos? REDyD del IOMG Edición No. 4

0053

Otro tema importante que no está contemplado en esta investigación, pero que también representa un paso adicional en torno a garantizar el uso adecuado de los fondos es la libertad de prensa. Estudios empíricos muestran que las posibilidades de reelección mediante el abuso de poder se reducen más luego de la divulgación de abusos de las finanzas en municipios con mayores estaciones de radio para difundir la noticia del delito. Por tanto, sería interesante saber que sucedería con la relación estadística definida en este trabajo si se incluyera una variable para aproximar los niveles de libertad de prensa.

CONCLUSIÓN Esta investigación consigue que los países cuyas leyes contemplan un financiamiento estatal de las operaciones de los partidos políticos tienden a exhibir mayores niveles de democracia institucional; también que existe una relación positiva y estadísticamente significativa entre países que contemplan la transparencia del uso de dichos fondos en sus normas legales y los niveles de democracia. Gracias a dichos hallazgos y mediante una simulación estadística que estima que la República Dominicana hubiese estado 17 posicionas más arriba en el ranking de democracia institucional si en su Ley Electoral se hubiese contemplado la divulgación obligatoria del uso de los fondos recibidos para el financiamiento de las actividades de los partidos políticos, proporciona soporte basado en evidencia empírica a la consideración de una enmienda a dicha ley. Central a la discusión de esta investigación es la idea de que las leyes sirven para normar comportamientos y definir un orden que permita una vida en democracia. La democracia a su vez depende de la participación de los ciudadanos a través del Estado, las instituciones políticas y sus representantes. Cuando la separación de poderes que tiende a caracterizar una democracia saludable falla, la falta de transparencia de parte de las instituciones del Estado dificulta a que el ciudadana ejerza su derecho a la justicia y el equilibro ante atropellos estatales. De ahí que la transparencia y la rendición de cuentas son considerados garantes de un poder adicional del Estado, que está en manos de la ciudadanía. Estos resultados, aunque no sorpresivos, dan fundamento empírico para una discusión de reforma de la Ley Electoral, constituyendo también un aporte a la literatura especializada en materia de derecho electoral y economía política.

0054

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0056

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APÉNDICE 1: BASE DE DATOS País

Código

Democracia

Ingreso por Habitante 2005

Financiamiento Regular

Publicación de Información

Afghanistan

AFG

0.00

5.53

Albania

ALB

3.19

7.87

Algeria

DZA

0.66

8.01

Andorra

AND

Angola

AGO

0.58

Antigua and Barbuda

ATG

0.00

9.40

Argentina

ARG

5.88

8.46

Armenia

ARM

5.13

7.39

Australia

AUS

10.00

10.43

10.57

Austria

AUT

10.00

10.52

8.8

Azerbaijan

AZE

0.38

7.36

Bahamas

BHS

0.00

10.06

Bahrain

BHR

0.00

9.64

6.09

Bangladesh

BGD

3.00

6.04

2.45

Barbados

BRB

9.56

9.11

Belarus

BLR

2.00

8.05

Belgium

BEL

10.00

Belize

BLZ

0.00

Benin

BEN

3.13

Bhutan

BTN

0.00

7.14

Bolivia

BOL

6.81

6.93

Bosnia and Herzegovina

BIH

0.00

7.95

Botswana

BWA

7.94

8.61

5.35

Brazil

BRA

6.03

8.46

4.56

Bulgaria

BGR

4.44

Burkina Faso

BFA

0.77

Burundi

BDI

0.71

Cambodia

KHM

2.29

6.16

Cameroon

CMR

0.47

6.82

3.17

Canada

CAN

10.00

10.47

11.43

Cape Verde

CPV

0.00

7.62

Central African Republic

CAF

1.69

5.83

Chad

TCD

0.46

6.27

REDyD del IOMG Edición No. 3

8.32

Educación 200

4.72

8.49

5.54

0058

País

Código

Democracia

Ingreso por Habitante 2005

Financiamiento Regular

Publicación de Información

Educación 200

Chile

CHL

4.81

8.94

7.89

Colombia

COL

7.75

8.13

5.01

Comoros

COM

2.52

6.47

Congo, Democratic Republic of

COG

0.33

7.45

4.68

Costa Rica

CRI

10.00

8.44

6.01

Croatia

HRV

4.13

9.22

Cyprus

CYP

10.02

8.77

Czech Republic

CZE

9.86

9.45

9.46

Côte d’Ivoire

CIV

0.38

6.85

Denmark

DNK

10.77

Djibouti

DJI

0.80

6.82

Dominica

DMA

0.00

8.54

Dominican Republic

DOM

6.16

8.20

5.17

East Timor

TLS

6.00

6.14

Ecuador

ECU

7.09

8.01

6.52

Egypt

EGY

0.06

7.13

5.05

El Salvador

SLV

5.85

7.94

4.5

Equatorial Guinea

GNQ

9.52

Estonia

EST

7.00

9.24

Ethiopia

ETH

1.29

5.08

Fiji

FJI

6.48

8.20

7.96

Finland

FIN

10.00

10.53

10.14

France

FRA

8.66

10.43

8.37

Gabon

GAB

0.00

8.75

Gambia

GMB

4.47

6.07

Georgia

GEO

5.69

7.29

Germany

DEU

10.00

Ghana

GHA

2.53

6.22

4.01

Greece

GRC

9.31

9.98

8.51

Grenada

GRD

8.83

Guatemala

GTM

4.23

7.67

Guinea

GIN

0.38

5.73

Guinea-Bissau

GNB

1.63

6.00

Guyana

GUY

3.38

6.99

10.09

1.86

3.12

6.05

REDyD del IOMG Edición No. 4

País

Código

Democracia

Ingreso por Habitante 2005

Financiamiento Regular

Haiti

HTI

1.93

6.11

Honduras

HND

5.30

7.25

4.08

Hungary

HUN

5.55

9.30

Iceland

ISL

10.91

8.75

India

IND

8.31

6.61

4.77

Indonesia

IDN

1.84

7.15

4.71

Iran, Islamic Republic of

IRN

0.97

7.91

Iraq

IRQ

0.00

7.20

4.34

Ireland

IRL

10.00

10.79

9.02

Israel

ISR

9.25

9.87

9.23

Italy

ITA

10.00

10.32

Jamaica

JAM

9.56

8.34

5.22

Japan

JPN

10.00

10.49

9.72

Jordan

JOR

1.03

7.75

7.37

Kazakhstan

KAZ

0.69

8.24

Kenya

KEN

1.56

6.26

Kiribati

KIR

0.00

7.06

Korea, Republic of

KOR

4.58

9.77

Kyrgyzstan

KGZ

1.31

6.17

Latvia

LVA

8.00

8.85

Lebanon

LBN

8.00

8.61

Lesotho

LSO

2.86

6.57

4.47

Liberia

LBR

1.14

5.11

2.26

Libya

LBY

8.97

Liechtenstein

LIE

11.56

Lithuania

LTU

10.00

8.94

Luxembourg

LUX

10.00

11.30

Macedonia, former Yugoslav Republic (1993-)

MKD

6.94

7.96

Madagascar

MDG

3.74

5.62

Malawi

MWI

2.41

5.36

2.58

Malaysia

MYS

4.63

8.62

7.88

Maldives

MDV

0.00

8.11

Mali

MLI

3.06

6.10

REDyD del IOMG Edición No. 4

Publicación de Información

Educación 200 2.67

4.66

3.99

10.46

0.76

0059

0060

Ingreso por Habitante 2005

Financiamiento Regular

Publicación de Información

Educación 200

MLT

9.60

7.57

Marshall Islands

MHL

7.88

Mauritania

MRT

0.00

6.54

Mauritius

MRT

9.78

6.54

Mexico

MEX

3.41

8.94

Micronesia, Federated States of

FSM

0.00

Moldova, Republic of

MDA

7.13

6.72

Monaco

MCO

11.75

Mongolia

MNG

6.91

Montenegro

MNE

8.21

Morocco

MAR

0.00

7.57

Mozambique

MOZ

2.44

5.75

Myanmar

MMR

Namibia

NAM

Nauru

NRU

Nepal

NPL

Netherlands

NLD

New Zealand

País

Código

Malta

Democracia

4.81

6.73

1.19

0 6.00

8.18

5.77

1.94

10.00

10.57

9.24

NZL

10.00

10.22

11.52

Nicaragua

NIC

4.40

7.06

4.42

Niger

NER

2.68

5.55

0.82

Nigeria

NGA

2.40

6.69

Norway

NOR

10.00

11.09

11.86

Pakistan

PAK

3.19

6.54

2.45

Palau

PLW

9.25

Panama

PAN

4.91

8.43

7.9

Papua New Guinea

PNG

10.00

6.69

2.39

Paraguay

PRY

3.66

7.30

5.74

Peru

PER

5.62

7.96

7.33

Philippines

PHL

5.16

7.09

7.62

Poland

POL

4.84

8.98

Portugal

PRT

9.81

4.91

Republic of The Congo (Brazzaville)

BZV

0.97

Romania

ROU

3.90

8.43

Russian Federation

RUS

6.00

8.58

Rwanda

RWA

0.00

5.61

2.03

REDyD del IOMG Edición No. 4

Financiamiento Regular

Publicación de Información

KNA

Saint Lucia

LCA

Saint Vincent and The Grenadines

VCT

8.53

Samoa

WSM

7.74

San Marino

SMR

10.74

Sao Tome and Principe

STP

6.60

Senegal

SEN

3.13

6.65

Serbia

SRB

6.00

8.13

Seychelles

SYC

9.31

Sierra Leone

SLE

1.11

5.76

1.99

Singapore

SGP

2.00

10.27

8.12

Slovakia

SVK

8.36

9.34

Slovenia

SVN

10.00

9.79

Solomon Islands

SLB

7.64

6.78

South Africa

ZAF

7.87

8.56

Spain

ESP

9.86

Sri Lanka

LKA

6.28

Sudan

SDN

0.77

Suriname

SUR

Swaziland

SWZ

Sweden

País

Código

Saint Kitts and Nevis

Democracia

Ingreso por Habitante 2005

Educación 200

2.23

7.87

6.51

8.19

0.00

7.76

5.73

SWE

10.00

10.62

11.36

Switzerland

CHE

10.00

Syrian Arab Republic

SYR

0.00

Taiwan

TWN

4.35

Tajikistan

TJK

0.94

5.83

Tanzania, United Republic of

TZA

0.97

5.93

Thailand

THA

5.58

7.90

6.1

Togo

TGO

0.47

5.94

2.83

Tonga

TON

Trinidad and Tobago

TTO

9.03

9.43

7.62

Tunisia

TUN

0.44

8.08

4.2

Turkey

TUR

7.66

8.87

4.8

Turkmenistan

TKM

7.44

Tuvalu

TUV

7.72

REDyD del IOMG Edición No. 4

7.37

7.87

1.91

5.74

0061

País

Código

Democracia

Ingreso por Habitante 2005

Financiamiento Regular

Publicación de Información

Educación 200

Uganda

UGA

0.73

5.75

2.95

Ukraine

UKR

6.38

7.51

United Kingdom

GRB

10.00

United States

USA

10.00

10.66

12.25

Uruguay

URY

6.75

8.56

7.25

Uzbekistan

UZB

0.00

6.30

Vanuatu

VUT

7.54

Venezuela

VEN

8.06

8.60

Yemen

YEM

1.00

6.72

Zambia

ZMB

2.34

6.44

5.43

Zimbabwe

ZWE

2.03

6.12

4.88

5.61

APÉNDICE 2: RANKING DE DEMOCRACIA (PROMEDIO DE POLITY IV DE LOS AÑOS 1975-2006

0062

Ranking

País

Ranking

País

Ranking

País

Australia

Brazil

101

Indonesia

Austria

East Timor

102

Central African Republic

Belgium

Namibia

103

Guinea-Bissau

Canada

Russian Federation

104

Kenya

Costa Rica

Serbia

105

Kyrgyzstan

Finland

Argentina

106

Ethiopia

Germany

El Salvador

107

Liberia

Ireland

Georgia

108

Sierra Leone

Italy

Peru

109

Jordan

Japan

Thailand

110

Yemen

Lithuania

Hungary

111

Tanzania, United Republic of

Luxembourg

Honduras

112

Republic of The Congo (Brazzaville)

Netherlands

Philippines

113

Iran, Islamic Republic of

New Zealand

Armenia

114

Tajikistan

Norway

Panama

115

Djibouti

Papua New Guinea

Poland

116

Burkina Faso

Slovenia

Chile

117

Sudan

REDyD del IOMG Edición No. 4

Ranking

País

Ranking

País

Ranking

País

Sweden

Mongolia

118

Uganda

Switzerland

Malaysia

119

Burundi

United Kingdom

Korea, Republic of

120

Kazakhstan

United States

Gambia

121

Algeria

Spain

Bulgaria

122

Angola

Czech Republic

Nicaragua

123

Cameroon

Portugal

Taiwan

124

Togo

Mauritius

Guatemala

125

Chad

Jamaica

Croatia

126

Tunisia

Greece

Romania

127

Côte d’Ivoire

Israel

Madagascar

128

Azerbaijan

Trinidad and Tobago

Paraguay

129

Guinea

France

Mexico

130

Congo, Democratic Republic of

Slovakia

Guyana

131

Egypt

India

Albania

132

Afghanistan

Venezuela

Pakistan

133

Antigua and Barbuda

Latvia

Benin

134

Bahamas

Lebanon

Senegal

135

Bahrain

Botswana

Mali

136

Belize

South Africa

Bangladesh

137

Bhutan

Colombia

Lesotho

138

Bosnia and Herzegovina

Turkey

Niger

139

Cape Verde

Solomon Islands

Ghana

140

Dominica

Moldova, Republic of

Comoros

141

Gabon

Ecuador

Mozambique

142

Iraq

Estonia

Malawi

143

Kiribati

Macedonia, former Yugoslav Republic (1993-)

Nigeria

144

Maldives

Bolivia

Zambia

145

Mauritania

Uruguay

Cambodia

146

Micronesia, Federated States of

Fiji

Zimbabwe

147

Morocco

Ukraine

Belarus

148

Rwanda

Sri Lanka

Singapore

149

Swaziland

Dominican Republic

100

Haiti

150

Syrian Arab Republic

151

Uzbekistan

REDyD del IOMG Edición No. 4

0063

Partidos Políticos y Democracia: Regulación y Rendición de Cuentas del Financiamiento en la República Dominicana

Por: Boni Guerrero Canto

0064

REDyD del IOMG Edición No. 4

ABSTRACTO La República Dominicana a través de la Constitución y las leyes delega un enorme poder de administración de la democracia y de recursos públicos a los partidos políticos, por lo que resulta incuestionable la necesidad de la existencia de mecanismos que mantengan a los partidos apegados a las leyes en base a criterios de transparencia y democracia interna. El presente trabajo analiza dicha necesidad, exponiendo la actual normativa así como las facultades que tienen los órganos del Estado a fin de verificar el respeto a la Constitución y las normas. El mismo expone como en la República Dominicana, pese a la gran importancia que tiene la política y al control que ejercen los partidos políticos, el financiamiento de los partidos, que puede realizarse ya sea de manera privada, pública, directa o indirecta, no se encuentre regulado. A pesar de que los partidos políticos son beneficiarios de importantes aportes económicos realizados por el Estado para su financiamiento y de la gran cantidad de gastos en publicidad realizada en los últimos años, no existe un sistema de control, supervisión o sanción. La presente investigación expone la necesidad de regular la rendición de cuentas sobre estos fondos, de donde han sido recibidas las donaciones y aportes del Estado, así como en qué actividades han sido invertidos.

REDyD del IOMG Edición No. 4

0065

INTRODUCCIÓN Los partidos políticos son los principales actores en las democracias, constituyéndose en el punto intermedio entre el Estado y la Sociedad Civil, como el único mecanismo mediante el cual un ciudadano puede acceder a ser parte de los Poderes del Estado que residan en la elección popular. A pesar de su importancia, los partidos son unas de las instituciones en el país que cuentan con menor vigilancia sobre la inversión de sus recursos económicos, no existiendo prácticamente ningún tipo de auditoría estatal eficiente sobre los mismos. En cuanto a los mecanismos de regulación y control del financiamiento de los partidos, la legislación dominicana se caracteriza por la escasez de normas que determinen el accionar de éstos. Situación que se mantiene a pesar de los grandes esfuerzos que se han realizado en y las múltiples iniciativas legislativas depositadas en el Congreso Nacional. Se analiza la regulación y rendición de cuentas del financiamiento de los partidos políticos en la República Dominicana, identificando y analizando los organismos encargados de supervisar el accionar de los partidos así como el examen a los mecanismos de fiscalización de los fondos públicos y privados otorgados y su utilización. Se evalúan los diversos instrumentos jurídicos que contienen estas figuras, incluyendo las normas internas de los partidos, comparándose los mecanismos de financiamiento presentes en la legislación dominicana, con la de algunos países que las tienen establecidas y otros que no a fin de determinar las implicaciones de esto. El mismo es un instrumento para conocer la importancia que tiene para la democracia la correcta regulación del accionar de éstas instituciones, las cuales son fundamentales para la democracia, al ser las encargadas de postular a quienes dirigen el Estado, teniendo un deber de transparencia con la sociedad.

PARTIDOS POLÍTICOS Y DEMOCRACIA: REGULACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS DEL FINANCIAMIENTO EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Patrimonio y Financiamiento de los Partidos Políticos El financiamiento a los partidos políticos, debido a la importancia que tiene en el accionar de éstas instituciones, y al ser un tema tan sensible y cuestionado a lo largo de los años en el país, hace necesario la existencia de mecanismos eficaces que regulen de forma clara y precisa las fuentes lícitas de obtención de éstos recursos económicos, así como el establecimiento de las limitaciones y restricciones a los que están sujetos los partidos políticos a la hora de invertir dichos recursos. ¿Por qué es necesario asegurar un correcto y eficaz mecanismo de regulación financiera?, porque los partidos políticos son los termómetros de la democracia1. Si uno anda mal, el otro también sigue un camino hacia el deterioro, limitándose las libertades democráticas de los ciudadanos, en detrimento del Estado Social y Democrático de Derecho. Kelsen planteó la insostenibilidad de un régimen democrático sin partidos políticos2.

1 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. Partidos Políticos y Gestión Estratégica. Dolmen Ediciones.

Santiago de Chile (1997). P. 43. 2 Kelsen. Hans. Esencia y Valor de la Democracia. Editorial Guadarrama. Barcelona (1975).

0066

REDyD del IOMG Edición No. 4

Son muchas las discusiones que se han suscitado sobre la naturaleza jurídica de los partidos, llegando a equipararlos a órganos del Estado, cuando la realidad es que resultan de una naturaleza mucho más compleja. Esto así ya que son asociaciones privadas, que aglutinan intereses de determinados grupos sociales, pero con implicaciones aún mayores debido a que al estar constitucionalizada la práctica de los mismos, se amparan en un estatuto jurídico constitucional que las hacen ser asociaciones privadas3. El uso del término “partido” se inició como una forma de sustitución del término “facción”. El concepto “facción” que demuestra algo perturbador, divisivo y nocivo no iba acorde con el modelo para la democracia que se estaba desarrollando, asimilándose el partido como una idea de participación y unidad4. Voltaire expresó en su Enciclopedia de 1730, que “el término partido no es en sí mismo odioso, el término facción siempre lo es”. La Ley Electoral No. 275-97 de la República Dominicana (en lo adelante “Ley Electoral”), es prácticamente la única norma que regula el accionar de los partidos políticos en el País. La misma en su artículo 41 los define como “(…) toda agrupación de ciudadanos que se organice de conformidad con las disposiciones de la Constitución y las leyes, con el fin primordial de participar en la elección de ciudadanos aptos para los cargos públicos y de propender a la realización de programas trazados conforme a su ideología particular, con el objetivo de alcanzar los puestos electivos del Estado.” Edmund Burke5, define el partido como “conjunto de hombres unidos para promover (…), el interés nacional sobre la base de algún principio particular acerca del cual todos están de acuerdo; (…) se distingue (…) de la facción al considerarlo como una organización con fines superiores a los puros interés mezquinos por obtener puestos y emolumentos”. Dicho autor concibe al partido como una partición que ya no se produce entre soberanos, sino entre súbditos y soberano, estableciendo la necesidad de unión entre éstos ciudadanos para alcanzar un mismo fin en base a los principios e intereses de éstos como grupo. Del análisis de lo antes expuesto podemos concluir que se considera que los partidos son organizaciones caracterizadas por relevancia constitucional y singularidad, creadas con el fin de contribuir de una forma democrática a la determinación de la política nacional y a la formación y orientación de la voluntad de los ciudadanos. Promueven la participación ciudadana en las instituciones representativas mediante la formulación de programas, la presentación y apoyo de candidatos en las elecciones. En un Estado de Derecho, los partidos expresan el pluralismo, concurren a la formación y expresión de la voluntad popular y son instrumentos fundamentales para la participación política. La creación de estos y el ejercicio que realicen, deben estar sustentados en la libertad y democracia. En el contexto actual, todos los partidos necesitan financiarse para poder participar en la vida democrática, mediante la promoción de su plataforma política, la capacitación política, para la realización de campañas electorales, e inclusive para las labores administrativas. La cantidad de fondos recibidos y utilizados cada año por los partidos, para la realización de sus labores, ha provocado que se equipare como proporcional la capacidad económica de un partido con el potencial electoral que el mismo tendría en unas elecciones6.

3 Jorge Parts. Eduardo. Derecho Constitucional. Volumen II. Ius Novum. Santo Domingo (2012). P. 480. 4 Cedeño. Víctor Livio. El Régimen de Partidos y el Sistema Electoral en la República Dominicana. FORUM. (1986). 5 Burke, Edmund. Thoughts on the Causes of Present Discontent (1770) 6 Zovatto. Daniel. La financiación de partidos políticos y campañas electorales en América Latina: una visión comparada. Seminario Internacional Democracia y Partidos Políticos: Legislación y Expectativas de Cambio. Participación Ciudadana. Santo Domingo. (2002).

REDyD del IOMG Edición No. 4

0067

Es tal la importancia que reviste el aspecto del financiamiento político partidario, que autores de la talla de Maurice Duverger han llegado a expresar que “la democracia no está amenazada por el régimen de partidos sino por el financiamiento de éstos7”. Al consistir este financiamiento en un conjunto de recursos económicos públicos y privados, con el objetivo del cumplimiento de fines específicos establecidos en el ordenamiento jurídico, es necesaria su regulación a través de un marco jurídico que normativice y establezca limitaciones claras a esta actividad8. Con esto se busca evitar la injerencia de grupos empresariales, gubernamentales o delincuenciales dentro de los partidos políticos y en el consecuente resultado de las elecciones en que participen. Establecer el tipo de financiamiento que reciben los partidos políticos, las limitaciones que deben tener, la transparencia en el uso de los mismos y la posterior rendición de cuentas, se ha convertido en uno de los principales objetivos de las legislaciones modernas9, en un esfuerzo titánico por transparentar y darle carácter licitud a la gran cantidad de fondos manejadas por los Partidos, en muchas ocasiones en la total discrecionalidad de los mismos, debido a la falta de mecanismos de fiscalización. Anteriormente, era el propio candidato o un grupo de notables que lo apoyaban quienes se hacían responsables de los gastos de la campaña. Con la aparición de los partidos de masas a fines del siglo XIX y de los partidos contemporáneos, los gastos ordinarios y para campañas, han crecido enormemente. Esto imposibilita la auto subvención de las campañas electorales de parte de la mayoría de los ciudadanos, pero que no puede ser un obstáculo o excusa para la no existencia de estas formaciones políticas que son garantes del sistema democrático de una nación.10 Con el cambio en la estructura socio-política del Estado, los partidos políticos modernos han reformado los métodos de obtención de recursos. En algunos países, han recurrido al uso de los medios masivos de comunicación11. Otros, como la República Dominicana, basan su esquema de financiamiento en un sistema mixto, representado en fondos públicos consignados en el Presupuesto Nacional y recibidos a través de la Junta Central Electoral (en lo adelante “JCE”), y por un financiamiento privado de fuentes nacionales. Uno de los problemas más preocupantes de los sistemas democráticos es el uso y la discrecionalidad con la que los partidos manejan sus fondos. La importancia del tema ha sido reconocida a nivel internacional. En este sentido la Carta Democrática Interamericana, establece que: “El fortalecimiento de los partidos y de otras organizaciones políticas es prioritario para la democracia. Se deberá prestar atención especial a la problemática derivada de los altos costos de las campañas electorales y al establecimiento de un régimen equilibrado y transparente de financiación de sus actividades.”12 La preocupación radica en que la desconfianza que este tema provoca en la población, puede conllevar al debilitamiento del sistema de partidos, representando un alto riesgo para la democracia. Dicha situación se ve agravada en el caso de la República Dominicana, por la carencia de normativas específicas de supervisión y fiscalización de estos

7 Duverger. Maurice. Los Partidos Políticos. Fondo de Cultura Económica, México (1987). P. 93. 8 Nassmacher. Karl-Heinz. Political Parties, Funding and Democracy, en Austin, Reginald y Maja,Tjernström

Funding of Political Parties and Election Campaigns. Estocolmo, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, (2003), p. 13. 9 Gutierrez. Pablo. El Financiamiento de los Partidos Políticos en América Latina. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA). (2011). 10 Zovatto. Daniel. Dinero y Contienda Político-Electoral. UNAM. México D.F. (2003). 11 Cardenas. Jaime. Partidos Políticos y Democracia. Instituto Federal Electoral (IFE), Ciudad México (2001). 12 Art. 5 de la Carta Democrática Interamericana de fecha 11 de Septiembre de 2001. 0068

REDyD del IOMG Edición No. 4

fondos. La escasa regulación dominicana sobre el financiamiento a los partidos políticos está contenida, dentro de dispuesto en la Ley Electoral. Esta establece entre los artículos 47 al 55, diversas consideraciones sobre las fuentes de ingreso y las contribuciones a los partidos. De igual forma, la JCE se ha auxiliado de su facultad reglamentaria en algunas ocasiones para establecer mecanismos de fiscalización y transparencia de dichos fondos. El financiamiento y su transparencia es uno de los puntos más importantes a la hora de regular el accionar de los partidos políticos, debido a lo sensitivo del tema, y a fin de asegurar la no influencia de grupos ilícitos o el control empresarial sobre los destinos de un sujeto de derecho público con la capacidad de poder llegar a alcanzar la dirección del Estado. La Ley Electoral no contempla el establecimiento de montos que deban utilizar los partidos, únicamente establece montos para la formación política de sus miembros, aspecto necesario para fortalecer la democracia y la participación propositiva de la ciudadanía en la misma. Para que los partidos puedan ejercer los derechos arribas indicados, necesitan contar con recursos económicos suficientes, que les permitan sostener una plataforma de funcionamiento continúo y de esta forma cumplir con los principales objetivos a los que están llamados a cumplir, como son la formación ideológica de su militancia, así como la obtención de los puestos disputados en las elecciones de cada país. El camino transitado por los partidos políticos hasta demostrar ser necesarios en los regímenes democráticos ha sido muy dificultoso. La falta de reconocimiento de los partidos políticos estuvo presente en Europa13 así como en la formación de las democracias americanas. Al momento de la redacción de la Constitución de los Estados Unidos de 1787, no se tuvo en cuenta la existencia de partidos políticos, teniendo un papel casi nulo asignado para éstos para el futuro14. Una muestra del rol que jugaban los partidos en la independencia norteamericana es lo expresado por George Washington, quien declaró en su discurso de despedida que “(…) en los gobiernos puramente electivos, no se debe fomentar ese espíritu, porque a la disposición natural de los mismos nunca faltará el espíritu de partido suficiente para todos los efectos en que sea laudable. Como siempre hay peligro de que traspase sus límites, debe ponerse un discreto empeño en disminuirlo y mitigarlo mediante la fuerza de la opinión pública, (…) jamás apagarse del todo; pero ser objeto de una vigilancia constante para que no devore con sus llamas”15. Con el paso de los años esta visión que se tenía de los partidos políticos en Estados Unidos, convirtiéndose en estrictamente necesarios para controlar e impulsar el desarrollo de la sociedad democrática, siendo el primer país que contaba con partidos políticos organizados desde el siglo XIX16. El cambio en la importancia dada a los partidos políticos se vio reflejado en la regulación. En América Latina, por ejemplo, dada la aún fragilidad de la democracia, se ha buscado regular todos los aspectos posibles incluso antes de que estén formalmente constituidos los partidos políticos, desde requisitos o exigencias de su reconocimiento legal hasta el establecimiento de la organización y el funcionamiento de los mismos17. A pesar de esto, raras veces se incluye una regulación eficiente del financiamiento de éstos. De ésta situación no escapa la República Dominicana, ya que su normativa ha estado enfocada, a regular estrictamente la constitución y permanencia de la personería

13 Muestra de esto son las prohibiciones expresas como la establecida durante la Revolución Francesa con la Ley Le Chapelier del año

1791, hasta la etapa posterior a la Segunda Guerra Mundial en la que finalmente el mundo asimila la importancia de los mismos y los asume como parte de la vida en democracia. 14 Friedich. Carl. Teoría y Realidad de la Organización Constitucional Democrática. 1ra Edición Fondo de Cultura Económica. México. (1946). 15 Información disponible en: http://constitucionweb.blogspot.com/2010/04/discurso-de-despedida-de-washington-al.html 16Toinet. Marie France. El Sistema Políticos de los Estados Unidos. Fondo de Cultura Económica, Ciudad México. (1994). P. 388. 17 Zovatto, Daniel. Regulación Jurídica de los Partidos Políticos en América Latina. Universidad Nacional Autónoma de México, México (2006). REDyD del IOMG Edición No. 4

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jurídica de los partidos políticos18. En este sentido, a pesar de las grandes modificaciones que ha sufrido la legislación electoral en el país sobre todo en la década de los años 1990, la legislación únicamente ha creado un enramado de requisitos y pasos para concretizar la constitución de estas asociaciones en verdaderos partidos políticos. Sin embargo, ha sido deficiente a la hora de crear un mecanismo eficiente de regulación de los aspectos financieros de los mismos. Esta carencia regulatoria ha llevado a que la financiación de los partidos políticos, sea un tema muy recurrente a la hora de discutir la importancia de transparentar el libre ejercicio de los mismos y garantizar una completa independencia. Se busca garantizar una irreductible separación entre las finanzas de los partidos políticos y el uso indebido de los recursos del Estado en favor y provecho de éstos. Es tal la preocupación existente, que varias organizaciones han expresado constantemente la necesidad de reformar el sistema político dominicano y dotarlo de una reglamentación eficiente19. La organización Participación Ciudadana se ha referido a que la tendencia reguladora está provocando serios inconvenientes a la democracia dominicana, por el abismo que existe entre la formalidad de las leyes y la práctica real de los partidos políticos en el país, y agudizado por la debilidad institucional que adolece el Estado Dominicano y la falta de transparencia de los partidos políticos dominicanos, sobretodo en cuanto a los aspectos financieros.20 Aunque la Ley Electoral es prácticamente la única normativa legal que se refiere directamente al financiamiento de los partidos políticos (aunque lo hace de una forma muy parca), existen otras leyes, reglamentos y resoluciones que establecen normas y controles más específicos. A pesar de dichas disposiciones, las cuales serán analizadas a continuación, existen aspectos que aún no están regulados correctamente. La Ley Electoral, estableció por primera vez el sistema de asignación de fondos públicos a los partidos políticos. En su Artículo 49 establece que “se consignará en el Presupuesto General de la Nación y Ley de Gastos Públicos un fondo equivalente al medio por ciento (1/2%) de los ingresos nacionales en los años de elecciones generales y un cuarto por ciento (1/4%) en los años que no haya elecciones generales”21. Dicha ley establecía un criterio de distribución en los que el 75% del total de fondos a ser entregados a los partidos políticos se les entregaba en proporción a los votos obtenidos en las últimas dos elecciones generales ordinarias, y el restante 25% se distribuía equitativamente entre los partidos de reciente reconocimiento, y los que llevaran candidaturas independientes. Dicho criterio de distribución fue modificado en el año 2005, con la Ley No. 289-05 sobre Financiamiento a los Partidos Políticos, la cual, para sorpresa de cualquier persona que lea el título de la misma esperando encontrar todo un enramado normativo, sólo cuenta con 5 artículos, los cuales en síntesis solamente determinan el porcentaje de asignación a otorgar a los partidos políticos y el titular de la asignación en los casos de alianzas electorales. Dicha ley establece un criterio de proporción de asignación del 80% a aquellos partidos que obtuvieron más de un 5% en las últimas elecciones, y el restante 20% a distribuir en los demás partidos debidamente constituidos, pero nada más de ahí, siendo muda en cuanto a cualquier otro tipo de financiamiento de éstas organizaciones.

18 Tal como se puede constatar del análisis de la Ley Electoral No. 275-97, y de los diversos Reglamentos y Resoluciones emitidos por la Junta Central Electoral (JCE) en sus facultades normativas. 19 Ramos. Andrea. Noticias SIN. “Plantean necesidad aprobar Ley de Partidos Políticos antes de 2016”. Disponible en: http://www. noticiassin.com/2014/01/plantean-necesidad-aprobar-ley-de-partidos-politicos-antes-del-2016/(2014) 20 PARTICIPACIÓN CIUDADANA. Ob. Cit. 21 Jáquez, Alfonso y Vargas, Yamil. Nuevo Reglamento Para la Contribución Económica del Estado a los Partidos Políticos. Observatorio Político Dominicano. Disponible en http://www.opd.org.do/index.php?option=com_content&view=article&id=519%3Anuevo-reglamento-para-la-contribucioneconomica-del-estado-a-los-partidos-politicos&catid=70%3Aanalisis-p&Itemid=38

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Un esquema de distribución que por demás favorece ampliamente a los partidos mayoritarios, creando una gran brecha entre los partidos políticos dominicanos en cuanto a la asignación de fondos a recibir, y en desmedro del criterio de asignación en base a la proporción general obtenida en las últimas elecciones. Dentro de las pocas menciones y limitaciones que existe en la normativa legal dominicana, sobre la no interferencia financiera entre Estado-partidos, la Ley No. 41-08 sobre Función Pública, constituye uno de los elementos fundamentales con los que cuenta el país para asegurar el uso correcto de los recursos del Estado manejado por los funcionarios. En el área de función pública se concentra uno de los nudos fundamentales sobre los cuales gira el modelo de la acción política y de relación del sistema de partidos con el Estado22. Por lo que dicha ley establece, en su artículo 80, que entre las prohibiciones que tienen los funcionarios públicos está la de “Servir intereses de partidos en el ejercicio de sus funciones, y en consecuencia, organizar o dirigir demostraciones, pronunciar discursos partidistas, distribuir propaganda de carácter político, o solicitar fondos para los mismos fines, así como utilizar con este objetivo los bienes y fondos de la institución.” Con esta disposición legislador dominicano busca reducir la influencia de los partidos políticos sobre los funcionarios públicos, eliminando consecuentemente el fuerte clientelismo político que permea el sistema de función pública dominicano23. Además de las leyes que regulan a los partidos políticos, la Constitución Dominicana en su artículo 212, otorga a la JCE facultad reglamentaria. De conformidad con la normativa constitucional, la JCE puede ejercer dicha facultad para aquellos asuntos de su competencia, con el objetivo de complementar las figuras que no están en la ley o crear los mecanismos de funcionamiento de los que sí estén creados, siempre y cuando no se transgredan los principios establecidos en las leyes o Constitución. Ejerciendo su facultad reglamentaria la JCE ha creado múltiples reglamentos referentes a los partidos políticos24, entre los que se encuentran el Reglamento para la Distribución Económica, el cual por sus características debe ser emitido anualmente. Mediante el mismo se distribuyen los fondos de conformidad con el porcentaje de los votos obtenidos por los partidos políticos, así como del monto total asignado para estos fines, dependiendo del Presupuesto de la Nación. Como se ha podido ver del análisis de las normas previamente descritas, aún la República Dominicana no cuenta con una normativa que pueda definir cuáles son los métodos de recaudación y financiamiento, además de la contribución del Estado establecida en la Ley Electoral, y las donaciones privadas ilimitadas. Existen múltiples métodos y alternativas que los partidos políticos pueden utilizar para su sostén económico, haciéndose necesario que alguna de estas pasen a formar parte del ordenamiento legal dominicano.

22 Castaños, Servio Tulio. Panel Ley 41-08 de Función Pública. Ministerio de Administración Pública. Santiago. (2011), disponible en: http://www.finjus.net/detalle/noticia/exposici%C3%B3n_dr_servio_tulio_casta%C3%B1os,_panel_ley_41_08__de_ funci%C3%B3n_p%C3%BAblica,_auspiciado_por_el_map_santiago_rd-205 23 Ibíd. 24 Debido a la reciente formación del Tribunal Superior Electoral (TSE) de la República Dominicana, éste aún no emitido los Reglamentos principales para su funcionamiento.

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Métodos de Recaudación y Financiamiento Los ingresos financieros de los partidos políticos, se pueden analizar de diferentes puntos de vista, dependiendo la legislación de cada país. La ley sobre partidos políticos de Alemania25, define los ingresos de los partidos como todo valor en dinero o prestación susceptible de ser valorada en dinero que fluya al partido desde fuera, y que no sea compensada por una prestación equivalente, ni se base en una obligación de sustitución, indemnización o restitución. En lo que respecta a República Dominicana, la Ley Electoral al momento de identificar los ingresos financieros de los partidos los establece como actos de cooperación, asistencia o contribución económica y que son función exclusiva de las personas naturales y jurídicas nacionales privadas, así como de los ingresos recibidos a través de las asignaciones presupuestarias establecidas para estos fines. Dicha ley prohíbe de plano la donación de gobiernos o instituciones extranjeras, la utilización de fondos públicos que no sean los legalmente establecidos, así como de personas físicas ligadas a actividades ilícitas. Las discusiones sobre el tipo de financiamiento más favorable a la democracia son numerosas. Existen aquellos que respaldan, por un lado, el financiamiento privado. Estos se basan en dos nociones importantes de la filosofía política democrática: 1) que como expresión de la voluntad popular, los partidos son instituciones que deben ser financiadas directamente por los ciudadanos; y, 2) que éstos son entidades independientes del Estado y, por tanto, un financiamiento público podría condicionar esa independencia. Por otro lado, aquellos que propugnan por un financiamiento público se basan, en la noción de que ésta hace posible el acceso de todos los ciudadanos a los partidos, al evitarse que aquellos sectores de mayores recursos económicos dominen la actividad partidista y las ejecutorias gubernamentales de los partidos que llegan al poder de un país determinado26. La Ley Electoral presenta algunas contradicciones en cuanto al financiamiento de los partidos. Por un lado permite la contribución económica de las personas jurídicas nacionales27, sin embargo en el artículo 55 no se considera a las aportaciones de éstos contribuyentes una fuente lícita, al no mencionarlos entre estos. De esta contradicción, la cual aún no ha sido resuelta por ninguna normativa o por vía jurisprudencial, la costumbre ha hecho que se asimile la facultad positiva de las empresas dominicanas de contribuir con partidos y campañas políticas en virtud de lo establecido en el artículo 47 de la misma.28. Bajo el anterior imperio de la Ley No. 5884 del 5 de mayo de 1962, no se contemplaba la intervención de la donación de parte de personas jurídicas bajo el entendido de una “presunción irrefutable de entendimiento con los partidos o sus candidatos en beneficio de los interesados de esas entidades o sus propietarios, socios, accionistas, beneficiarios, directores o representantes”29.

25 Ley de Partidos Políticos Alemania. Articulo 26. 26 Polanco. Jacqueline y ESPINAL. Rosario. El Financiamiento De Los Partidos Políticos en la República Dominicana. Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH). Disponible en: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/docs/red_publinea/ Financiacion/ESPINAL2.htm 27 Art. 47 de la Ley No. 275-97 Electoral de la República Dominicana. 28 Del Castillo. José. Conflictos y Delitos Electorales: Prevención, Persecución y Solución. Las Reformas Electorales Pendientes. Participación Ciudadana. Santo Domingo (2005). 29 Art. 70 de la Ley Electoral No. 5884 de la República Dominicana.

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En lo que respecta al financiamiento público, la Ley Electoral positivizó por primera vez en el país, el financiamiento público, eliminando las disposiciones de la anterior normativa, la cual establecía únicamente el financiamiento de parte de personas naturales. El objetivo primordial de la inclusión del financiamiento público es el de evitar el ingreso de capitales de dudosa proveniencia a las candidaturas de los partidos. A partir de ese momento se les dotó a los partidos de permanentes e importantes sumas de dinero, provenientes del Presupuesto General de la Nación y la Ley de Gastos Públicos, expresadas previamente. Los partidos, pueden recibir ingresos de dos fuentes generales distintas: la privada (recursos de los particulares, militantes o simpatizantes a través de cuotas de los afiliados, donativos, préstamos y créditos, y administración de empresas propias, principalmente de carácter editorial) y la pública (directo como las subvenciones que el Estado otorga a los partidos, en proporción a su cuota electoral, e indirecto, como las exenciones impositivas). Las diversas modalidades específicas de financiación privada y pública tienen a su vez efectos importantes sobre la igualdad de oportunidades en la competencia respecto de la influencia que los ciudadanos pueden llegar a ejercer sobre los mismos.30 La legislación dominicana aunque presenta un esquema de financiamiento mixto31, adolece de algunos vicios, como no poner límites en cuanto a los aportes o gastos, ni tampoco contiene regulaciones sobre la fiscalización de dichos fondos, especialmente de los fondos privados, que pueden ser filtrados por grupos ilícitos32.Aunque es importante señalar que la JCE tiene la “facultad para anular cualquier operación de la cual tenga conocimiento e incautar provisionalmente o tomar cualquier medida cautelar con el auxilio de la fuerza pública respecto a cualquier bien, o para hacer cesar de inmediato cualquier uso indebido de los recursos del Estado”.33 A la fecha la JCE no ha hecho ninguna incautación de bienes a ningún partido político, ni ha tomado ningún tipo de acción contra cualquier uso de recursos del Estado en una campaña electoral a favor de un partido político.

Financiación Privada El origen de la formación los partidos, está en la sociedad y no en el Estado. De allí que el modo más antiguo de financiamiento de los partidos sea el privado. Es indiscutible que de este tipo de financiamiento se deriven importantes desigualdades económicas entre los partidos y los ciudadanos que contribuyen con su sostenimiento. Pero, dado su carácter de asociaciones para la acción política, el aporte privado es la forma más natural de financiación de los partidos y la principal vía de captación de fondos34. Como se ha establecido previamente, en el país se permite la asistencia o contribución económica de personas naturales y jurídicas nacionales privadas.35 Pero, se prohíbe de manera explícita “la aceptación de ayudas materiales de grupos económicos, de gobiernos e instituciones extranjeras y de personas físicas vinculadas a actividades ilícitas”.36 Actualmente no existe ningún tipo de obligación de revelar las identidades de los donantes particulares a partidos políticos ni mecanismos apropiados que obliguen a los partidos a informar ni identificar las fuentes de su financiamiento privado. Esta débil regulación de las aportaciones de las personas naturales y jurídicas nacionales

30 Cardenas. Ob cit.

Instaurado a raíz de la promulgación de la Ley Electoral No. 275-97, debido a que el país era el único de la región que solamente preveía el financiamiento de fondos privados y no públicos. 32 Espinal. Flavio Darío. Regulación Jurídica de los Partidos Políticos en la República Dominicana. 33 Art. 47 de la Ley Electoral No. 275-97 34 Duarte. Isis. Análisis Comparativo sobre Financiación de Campañas y Partidos Políticos en República Dominicana. IDEA. (2003). P. 5. 35 Ibíd. 36 Art. 55 Ob. Cit. 31

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privadas y las debilidades institucionales de la JCE para dar seguimiento a las aportaciones privadas, favorecen que el perfil del candidato y sus posibilidades en términos electorales sean determinantes para la obtención de fondos no estatales que en ocasiones podrían ser de origen ilícito37. La JCE ha sido muy tímida en cuanto a la reglamentación del financiamiento de las campañas electorales, existiendo a la fecha un solo reglamento de regulación financiera, que fue creado y aplicado únicamente para las elecciones presidenciales del año 2012. La Ley Electoral establece que a pesar de que los partidos políticos no aceptaren fondos públicos, sólo privados, éstos están en la obligación de crear un sistema contable en el que se reflejen los ingresos y egresos. Sin embargo, no los obliga a identificar aspectos tan fundamentales como la identidad de los donantes, el monto aportado, o la cantidad de veces que dicha persona, ya sea física o jurídica aportó a la campaña electoral o al partido.38 De la identificación de las fuentes de ingresos privados, a nivel general se desprenden tres ramas principales: 1) Aportes y membrecías de los afiliados: Entendidas como pequeñas sumas de dinero realizadas por un individuo que apoya a determinado partido o candidato a través de una cuota fija. 2) Donaciones: Aportes económicos relativamente grandes hecho por una persona, corporación, grupo de interés o institución. 3) Actividades propias del partido que generan algún tipo de utilidad: Uno de los principales esquemas se centran en cuanto a la publicación de obras y material propagandístico para la venta, o la impartición de cursos de formación política.39 Luego de establecidas las tres ramas principales que configuran el financiamiento privado de los partidos políticos en República Dominicana, en el presente trabajo se procederá a exponerlas detalladamente.

Contribuciones de los Afiliados La regulación de las cuotas de los militantes es importante debido a las consecuencias que pueden tener sobre el derecho de libre afiliación y contribución, y también sobre la igualdad de oportunidades a lo interno de los partidos. Las contribuciones de los afiliados fueron durante mucho tiempo la única fuente de financiamiento de los partidos. Los viejos partidos de cuadros40 se financiaron principalmente con los aportes de los ricos notables que los formaban. Asimismo, la financiación de los partidos de masas consistió, en sus inicios, en la recaudación periódica de cuotas o cotizaciones entre sus afiliados. 41 Hoy en día las contribuciones de los afiliados representan tan solo una parte de los ingresos de los partidos. En el caso dominicano, son prácticamente inexistentes en la práctica, aunque por ejemplo, en el artículo 9 de los Estatutos del Partido Reformista Social Cristiano (PRSC), el 15 de los Estatutos del Partido Revolucionario Dominicano (PRD), y

Existen algunos casos en el país como el de Oscar Ezequiel Rodríguez Cruz, extraditado a los Estados Unidos de América acusado de narcotráfico, y quien habría donado dinero a varias campañas presidenciales. Ver: http://noticias.lainformacion.com/politica/ candidatos-politicos/arresto-de-supuesto-narco-causa-revuelo-politico-en-republica-dominicana_RFQdegoEVNUgHJ9uwzfCk3/ 38 Cabreja. Javier. La Leche Materna de la Política. En El Caribe. (2011). Disponible en: http://www.elcaribe.com.do/2011/12/16/leche-materna-politica 39 Woldenberg. José. Relevancia y Actualidad de la Contienda Político-Electoral. Fondo de Cultura Económica. México. (2003). P. 25 40 Tipo de partido político que descansa principalmente sobre personalidades notables, cuyo prestigio sirve para garantizar a los candidatos que presenta a los electores. Diccionario Electoral disponible en: http://diccionario.inep.org/P/PARTIDO-CUADROS.html 41 Duverger. Ob. Cit. P.93 37

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el 7 de los Estatutos del Partido de la Liberación Dominicana (PLD), en lo que respecta a los deberes de los afiliados establecen una obligación de cotizar. Es incuestionable que bajo el esquema de desarrollo de la política actual, los aportes ordinarios de los militantes y simpatizantes resultan insuficientes para cubrir los costos de mantener un partido político en un estado activo a nivel nacional. Dichos aportes son insuficientes no solo porque los costos de la política sean mucho más altos que la capacidad financiera de los militantes, sino también porque el tipo de relación que existe entre el partido y los militantes no estimula el pago de aportes aún cuando éste sea obligatorio. Por otro lado, las contribuciones pueden llegar a ser fuentes de problemas, debido a la protección que deben tener los ciudadanos contra cualquier abuso de los partidos garantizando que las contribuciones sean voluntarias. Muchas legislaciones, protegen a los ciudadanos prohibiendo a los partidos recibir contribuciones o donaciones no voluntarias de personas en situación de subordinación administrativa o relación de dependencia. En ellas se prevén sanciones a ser impuestas a los superiores jerárquicos o empleadores que exijan contribuciones a quienes están bajo sus órdenes, como el caso de la legislación argentina.42 Una modalidad que se utiliza en la República Dominicana en cuanto a las cuotas de los afiliados, es el referente a las contribuciones especiales que están obligados a suministrar aquellos miembros que ocupen cargos electivos o administrativos43. Otra forma de obtención de recursos es mediante el establecimiento de cuotas para la participación en las elecciones, que pueden ir desde los RD$ 3,000.00 a los RD$ 75,000.00 en algunos casos.44 Ante la posibilidad de que ocurra coacción en los partidos políticos en contra de los militantes, se hace necesario que el pago de cotizaciones y otros aportes de los militantes sea regulado tanto en sus montos como en su procedimiento de recolección. A fin de respetar el derecho individual a la libre afiliación y contribución, se les debe proteger contra de los excesos que los partidos puedan cometer, como los nombramientos en oficinas públicas a cambio de la entrega de un porcentaje del salario del empleado. Donaciones. Para cubrir los costos de la actividad política, los partidos se ven en la necesidad de obtener ingresos extraordinarios de sus afiliados y simpatizantes. Esta modalidad de financiamiento permite a los partidos captar masas de recursos de parte de personas que formalmente no están obligados a retribuir. Las donaciones tienden a estar más vinculadas con las campañas que con el financiamiento regular de los partidos, debido al acercamiento personal que se produce y con el objetivo de los donantes de lograr tener algún peso en la conducción del Estado a fin de buscar que se apliquen políticas más favorables hacia ellos.45 Este tipo de financiamiento, es uno de los más peligrosos y a la vez necesarios. Garantiza el aporte del sector privado a campañas y partidos, pudiendo representar una importante suma para aquellos casos de partidos minoritarios que no reciben un gran financiamiento público, reduciendo la dependencia estatal. Pero presenta inconvenientes a causa de la no equitativa distribución y concentración de la riqueza en una sólo opción. Bajo este esquema es que usualmente se presentan los aportes de las personas jurídicas permitidas en virtud del Art. 47 de la Ley Electoral.

42 Ley Orgánica de Partidos Políticos 23.298, en su artículo 41, literal d. 43 Ver ejemplo del Art. 169 literal C de los Estatutos del PRD. 44 Montero. Abraham. PRD aprueba Reglamento Convención. En Hoy. 27 de Octubre de 2009. Disponible en: http://www.hoy.com. do/el-pais/2009/10/27/299504/PRD-aprueba-reglamento-convencion-Miguel-Vargas-se-reserva-candidaturas 45 Brakeley. George A. Tested Ways to Successful Fund Raising. American Management Association. New York. (1980).

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Sin embargo, no existe ningún tipo de fiscalización ni de parte de los Partidos Políticos, ni de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), sobre el destino final de activos de empresas. En algunos países se estimula esta forma de financiamiento liberándola del pago de impuestos hasta un cierto límite máximo, como los casos de Chile46 y Colombia47. La no limitación de los montos y control del origen de las donaciones, puede representar mayor influencia sobre los resultados del proceso político por parte de individuos y grupos con poder económico sobre otros sectores menos favorecidos económicamente, pudiendo conllevar esto a un mayor peso del dinero que los propios votos en un certamen electoral. Aunque en nuestra legislación no se hace ninguna indicación sobre la identidad de los donantes, en varios países se prohíbe expresamente la aceptación de donaciones anónimas. En Alemania, que es uno de los países con medidas más efectivas de regulación y control, así como en Austria,48 los partidos políticos no pueden recibir donaciones de personas no identificas que superen un cierto monto. Las donaciones recibidas por montos importantes deben ser especificadas en el informe anual de cuentas, identificando al donante. Los partidos austriacos que reciben financiamiento público,49 tienen que rechazar las donaciones anónimas que excedan el monto que la ley establece cuando el donante se niegue a que se haga pública su identificación. En todo caso, los montos de las donaciones anónimas son descontados de las asignaciones públicas que corresponden a los partidos.50 En el caso latinoamericano, la legislación de Ecuador51 exige a los partidos que registren en una cuenta especial los donativos. En el caso de las donaciones ilícitas (realizadas por personas que contraten con el Estado o de origen extranjero) se prevén sanciones tanto para los donantes como para los donatarios que violen las disposiciones legales. La Ley Orgánica de los Partidos Políticos de Brasil exige que los partidos lleven servicios de contabilidad de forma que se permita el conocimiento del origen de sus ingresos.52 Bajo este tipo de donación, no se limita los aportes de personas físicas. Por lo que los candidatos a una posición electiva puedan hacer donaciones ilimitadas a sus propias campañas, equiparando el sistema con otros como Estados Unidos que aunque establece límites al financiamiento privado directo a campañas y partidos, no fija límites a los candidatos de autofinanciarse sus campañas53. A partir del año 2010, en Estados Unidos no existe limitación en cuanto a donaciones realizadas a los Comités de Acción Políticos que no son parte directa de la campaña de un partido o candidato. Pero, amparado en el derecho de libertad de expresión54, sí pueden promoverlo abiertamente. Este mecanismo de financiación de partidos y campaña,

46 Ver artículo 36 de la Ley Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos de Chile. Allí se establece la exoneración de todo impuesto

por donaciones que no excedan de treinta unidades tributarias mensuales. 47 Para el caso colombiano, véase el artículo 13 de la Ley 58 de 1985. 48 Ver Ley Federal del 2 de Julio de 1975 de Republica de Austria sobre tareas, financiamiento y propaganda electoral de los partidos políticos; articulo 4, núm. 7. 49 Ob. Cit. Artículo 2. 50 Ob. Cit.Articulo 4, núm. 8. 51 Artículo 60 de la Ley de Partidos Políticos del Ecuador. 52 Articulo 89, Núm. I, ordinal 1ro de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos de Brasil. 53 En el año 2008, el precandidato republicano Mitt Romney llegó a colocar más de US$ 40 millones de su fortuna personal en la búsqueda de la nominación presidencial por su partido. 54 Estados Unidos de América, Corte Suprema. Decisión Citizens United v.Comisión Federal de Elecciones. Sentencia No. 558 U.S. 50 (2010). 0076

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que no están bajo el control directo de los partidos, son llamados Super PAC’s (Super Political Action Comittees), debido a las millonarias donaciones que pueden recibir de particulares. En las elecciones presidenciales del año 2012, se invirtió la extraordinaria suma de más de quinientos sesenta millones de dólares55. Debido a la importante cantidad de fondos provenientes del sector privado, han sido muchas las voces que han reclamado que en una eventual modificación de la Ley Electoral o creación de una ley de partidos, se obligue a éstos a publicar los listados de quiénes son sus donantes como informaciones públicas. Las exigencias de dichas publicaciones buscan dar más transparencia al sistema de financiamiento privado. Sin embargo, podría afectar la cantidad de aportes donados, debido a la reticencia que podría crear en empresarios a que se conozca públicamente a qué proyectos políticos están respaldando. En cuanto a las donaciones de origen extranjero, la Ley Electoral sí contiene algunas restricciones sobre los mismos. En este sentido, establece la ilicitud de donaciones por parte de gobiernos, instituciones o de empresas extranjeras amparadas en el marco de la Ley No. 16-95 de Inversión Extranjera. Sin embargo, esto dejaría la brecha abierta para cualquier tipo de interpretación de la amplitud que tendría dicho aporte en cuanto a donaciones realizadas por personas físicas o por empresas extranjeras que no se encuentran amparadas bajo la Ley de Inversión Extranjera. Respecto a la proveniencia de fondos extranjeros, en Chile56 los partidos solo pueden tener ingresos de origen nacional. En Ecuador57 y Brasil58 se prohíbe a los partidos recibir directa o indirectamente aportes económicos de empresas, instituciones u otros Estados. En México59 se niega el derecho de hacer donaciones o aportes a los partidos, en dinero o en especie, a los organismos internacionales, a los partidos políticos extranjeros, a los extranjeros e, incluso, a cualquier persona que viva o trabaje en el extranjero. Algunos autores como García Cotarelo60 entienden que si el argumento es que los donativos del extranjero pueden condicionar al partido y, a su vez la actividad gubernamental que este despliegue, no se ve cómo no se produciría el mismo resultado si aceptan los donativos de sectores privados estrechamente vinculados, y en sociedad de intereses, con empresas y gobiernos extranjeros. Este mismo criterio en cuanto al ámbito dominicano también es sostenido por José del Castillo, quien entiende que no es justo que si la Ley de Inversión Extranjera da tratamiento nacional a las empresas que se acojan a este régimen, dotándolas de los mismos derechos y deberes, no se les permita realizar donaciones a los proyectos con los cuales se sientan comprometidos, considerando que un gran número de estas empresas son regenteadas por dominicanos que residían en el exterior y decidieron regresar y establecerse nuevamente en el país.61 Dicho criterio parecería correcto, siempre y cuando se garantice que sólo podrán realizarse dichas donaciones con el fin único de ser invertidos dichos montos en programas de formación política de los partidos políticos.

55 The Wall Street Journal. “How Much Are Super PACs Spending?”Disponible en: http://projects.wsj.com/super-pacs/# 56 Artículo 33 de la Ley Orgánica Constitucional de Partidos Políticos de Chile. 57 Artículo 60 de la Ley de Partidos Políticos de Ecuador. 58 Ver articulo 91, Núm. I, de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos de Brasil. 59 Articulo 49, Núm. 2, literales c), d) y f) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de México. 60 Garcia Cotarelo. Ramón. Los Partidos Políticos. Editorial Sistema. Madrid. (1985) 61 Del Castillo. José. Ob. Cit. (2005) P. 116.

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Por último, aunque la Ley Electoral no discrimina sobre el tipo de aportes que se realicen a los partidos políticos desde el extranjero, es una costumbre ya en el país para los mismos recibir fondos de fundaciones e instituciones extranjeras con el objetivo de capacitar ideológicamente a sus militantes y a las autoridades del partido a través de sus Institutos de Formación Política62, así como de brindar apoyo técnico con el objetivo de fortalecer la institucionalidad del partido, y colocarlo a la par de otros partidos a nivel mundial63. Actividades económicas de los partidos. Este tipo de ingresos, aunque la Ley Electoral no lo establezca taxativamente, tampoco lo prohíbe, por lo que los partidos, y los políticos de manera individual, pueden realizar actividades económicas lucrativas a fin de obtener recursos. Estas actividades van desde las rifas, subastas y fiestas, hasta inversiones en empresas, incluyendo créditos bancarios. En los Estatutos de los 3 partidos mayoritarios del sistema electoral dominicano –PLD, PRD y PRSC64–, se consigna la posibilidad de realización de estas actividades con el fin de obtener ingresos económicos, siempre y cuando estén sujetos a las disposiciones legales. Aunque en algunos países, las colectas de dinero mediante rifas, subastas, fiestas y otros eventos, tienden a recibir un tratamiento especial por parte de las autoridades fiscales, cuando se concede la exoneración total o parcial del pago de impuestos por estas actividades, en la República Dominicana este beneficio fue eliminado al momento de establecerse el financiamiento público. Dicha eliminación buscaba que no fuera utilizado discrecionalmente por el gobierno de turno para beneficiar la candidatura de su preferencia con mayores exoneraciones y exenciones fiscales que a los demás.65 Las actividades de inversión son reguladas por la legislación económica dominicana, sin que hasta ahora haya resultado razonable el establecimiento de normas específicas para el caso de los partidos, pudiendo éstos como organizaciones legalmente constituidas concertar préstamos así como beneficiarse de los intereses que produzcan sus activos financieros. Una de las más frecuentes fuentes de financiamiento a través de las actividades económicas propias de los partidos es el establecimiento de casas editoriales a fin de imprimir obras y publicaciones. Estas son vendidas con un doble propósito, la difusión de las ideas del partido, y la obtención de un beneficio económico que será utilizado como entienda la dirección del partido o determinen los estatutos del mismo66. Un ejemplo de esta forma de recaudación de fondos lo constituyó en la década de los 70 y los 80, el PLD, el cual recibía la mayor parte de su financiamiento permanente a través del periódico “Vanguardia del Pueblo” y de la revista “Política, Teoría y Acción”67.

62 Polanco. Jacqueline y ESPINAL. Rosario. El Financiamiento De Los Partidos Políticos en la República Dominicana. Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH). Disponible en: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/docs/red_publinea/ Financiacion/ESPINAL2.htm 63 Del Castillo. José. Ob Cit. P. 115. 64 Art. 50 de los Estatutos del PLD; Art. 169 de los Estatutos del PRD; y, Art. 46 de los Estatutos del PRSC. 65 Del Castillo. José. Ob. Cit. P. 115. 66 Garcia Cotarelo, Ramón. Veinte Años de Ciencia Política. Editora Sistema. Madrid (1991). 67 Polanco. Jacqueline y Espinal. Rosario. Ob. Cit.

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Financiación Pública El financiamiento público es aquel que está conformando por los recursos económicos, bienes y servicios que el Estado otorga a los partidos políticos, a fin de que éstos lleven a cabo las funciones y cumplan con los fines señalados por las leyes o normativas que los establecen y regulan68. La intervención pública en la financiación de los partidos es un fenómeno relativamente reciente. Su inicio es ubicado en los años cincuenta,69 tanto en América Latina como en Europa, extendiéndose progresivamente y generalizándose su práctica en el interés de los diversos países de disminuir la dependencia de los partidos políticos de grupos empresariales o de personas ligadas a actividades ilícitas. En general, los aportes del Estado comienzan siendo para financiar las campañas electorales, pero con el tiempo se ha ido generalizando para actividades realizadas fuera del periodo oficial de campaña electoral. Se ha pasado de ser contribuciones de elecciones a contribuciones permanentes en los mismos, como el caso de la República Dominicana, que será analizado a fondo más adelante. En cuanto a la distribución de estos aportes, existen distintos mecanismos: 1) montos iguales para cada partido; 2) montos proporcionales en relación al número de votos o curules obtenidas en elecciones previas; 3) combinación de porciones equitativas y proporcionales a los votos recibidos70; y 4) combinación de montos proporcionales a votos recibidos y montos proporcionales a representación parlamentaria71. El financiamiento público comprende dos categorías básicas de subvención a los partidos, a) subsidios directos (fondos públicos desembolsados a partidos y candidatos de acuerdo con un procedimiento definido por la ley); y, b) subsidios indirectos (subvenciones en especie, como el acceso a los medios de comunicación estatales, exoneraciones y exenciones fiscales)72. Aportes públicos directos. La financiación pública directa puede cubrir a) La subvención de los gastos de la campaña electoral; b) La operación permanente de los partidos políticos; y, c) La investigación y fortalecimiento institucional de los partidos políticos. Las legislaciones que contemplan el aporte público para costear gastos permanentes de los partidos, por lo general, conceden subsidios para las épocas electorales; otras sólo comprometen recursos públicos para fines electorales, sin que se les conceda a los partidos ningún aporte público directo permanente. En Austria,73 los partidos pueden obtener recursos anualmente con cargo al Tesoro Federal. En España existe una ley que regula específicamente la materia de financiación de los partidos y que establece el aporte directo, anual y no condicionado de subvenciones, distribuidas de acuerdo con los resultados de la última elección. Vale la pena mencionar el interesante caso de Argentina que encierra un intento por lograr equidad no solo entre los partidos sino dentro de ellos. La fórmula en cuestión sirve de instrumento para estimular la descentralización

68 Bernal Moreno. Jorge Kristian. El Financiamiento de los Partidos Políticos en el Derecho Comparado. UNAM. México. P. 61. Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1968/6.pdf 69 Ver Garcia Cotarelo. Ob. Cit. (1985) P. 213. 70 Método presente en la legislación dominicana. 71 Guerrero Gutiérrez. Eduardo. Fiscalización y Transparencia del Financiamiento a Partidos Políticos y Campañas Electorales: Dinero y Democracia en Serie Cultura de la Rendición de Cuentas. Auditoría Superior de la Federación. México. (2005). P. 23 72 Gutiérrez. Pablo. (2011). P. 31. 73 Ley Federal del 2 de Julio de 1975 de Republica de Austria (Texto Revisado), sobre tareas, financiamiento y propaganda electoral de los partidos políticos; Titulo II, Art. 2do y 3ro.

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financiera de los partidos. A cada partido le corresponde, al iniciarse la campana electoral, una cantidad que depende del número de votos que este ha recibido. Esta cantidad se distribuye dentro del partido del modo siguiente: 80% para los organismos partidarios distritales y 20% para los nacionales74. En la República Dominicana el principal requisito para poder recibir este aporte es estar legalmente reconocido y mantener este reconocimiento mediante la obtención de un mínimo de 2% de los votos válidos en las últimas elecciones presidenciales, o tener representación en el Congreso o la sala capitular, o haber acudido en Alianza a las últimas elecciones con un partido mayoritario. Aportes públicos indirectos. A diferencia de lo sucedido en el esquema de aportes públicos directos, en que el aporte se realiza en monetario, en esta rama del financiamiento público, se realiza en especie, mediante exoneraciones fiscales o mediante la igualdad de acceso a los medios de comunicación. En la mayoría de los países latinoamericanos se considera este financiamiento como un apoyo estatal complementario mediante servicios, infraestructura, incentivos y apoyo en especie para las actividades partidarias75. La exención de impuestos a los ingresos y a los trámites que realicen los partidos constituye una forma de financiamiento público indirecta. En América Latina, es una de las modalidades de apoyo estatal indirecto más importante asignados a los partidos políticos (Argentina, Chile, México, Ecuador, Honduras, México, Panamá, entre otros). En Chile76, por ejemplo, se encuentran exentas las actividades de registro de los partidos, un régimen especial también existe en México. Otras exoneraciones son realizadas para la importación de vehículos, equipos para la campaña electoral o funcionamiento ordinario de los partidos, asignaciones testamentarias, al patrimonio de los partidos o a las actividades económicas de dichas agrupaciones77. Opositores a este tipo de tratamiento fiscal alegan que el mismo otorgaría a los partidos un privilegio respecto de otras organizaciones de la sociedad igualmente importantes. Se podría argumentar que los partidos cumplen una función fundamental en el mantenimiento del orden político, por lo que merecen un tratamiento desigualmente beneficioso. Pero, como señala García Cotarelo78, son tantas las organizaciones que contribuyen al mantenimiento del orden democrático que el Estado tendría que exonerar de impuestos a toda organización que no sea estrictamente una empresa mercantil. En el país se prohibió expresamente la utilización de fondos públicos que no fueran los establecidos en las leyes con la promulgación de la Ley Electoral, buscando eliminar la utilización de exoneraciones a importaciones de vehículos de motor, entre otras, que favorecían a determinados particulares cercanos al partido de turno79. El Art. 47 de dicha ley indica que “Se prohíbe a los partidos políticos, a sus dirigentes, militantes o relacionados, recibir exoneraciones, donaciones o regalos de parte de cualesquiera de los poderes del Estado, o de los ayuntamientos, directamente o bajo cualquier mecanismo jurídico, así como beneficiarse directa o indirectamente de los recursos y medios que pertenezcan al

74 Njaim, Humberto. “Una Parte de la Historia. El Financiamiento de la Política (Partidos Políticos, Campañas Electorales y Otros Aspectos) en Venezuela”. P. 608. 75 Zovatto. Daniel. El Financiamiento Electoral: Subvenciones y Gastos en Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina. IDEA., compilado por Nohlen, Dieter et al. México. (2007) P. 747. 76 Ver artículo 36 de la Ley Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos de Chile. 77 Ibíd. P. 768 78 Garcia Cotarelo, Ramón. Ob Cit. P. 212 79 Polanco. Jacqueline y ESPINAL. Rosario. El Financiamiento De Los Partidos Políticos en la República Dominicana. Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH). Disponible en: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/docs/red_publinea/ Financiacion/ESPINAL2.htm 0080

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Estado para realizar sus actividades proselitistas (…).”80. No se conoce de ninguna sanción impuesta por los organismos competentes por el uso de recursos del Estado a favor de una campaña política. Distribución de la Financiación Pública en República Dominicana. En la República Dominicana, el financiamiento público a los partidos políticos es permanente, aunque el monto difiere según sean años electorales o no, en el entendido de que en los años electorales los partidos políticos deben contar con un mayor número de recursos a fin de dar a conocer sus candidatos y programas. En este sentido, se establece que “se consignará en el Presupues to General de la Nación y Ley de Gastos Públicos un fondo equivalente al 0.5% de los ingresos nacionales en los años de elecciones generales y un 0.25% en los años que no haya elecciones generales”.81 El criterio de distribución actual establecido por la Ley 289-05,82 es considerado por muchos analistas como poco democrático, debido a la desigualdad que plantea en cuanto al financiamiento de los partidos minoritarios y mayoritarios83. Este criterio de distribución, otorga una preferencia marcada a los partidos políticos mayoritarios, ya que beneficiados con el 80% de los fondos distribuidos, permite que éstos tengan un control prácticamente absoluto sobre los fondos. En base a dicho criterio, para las elecciones presidenciales del año 2012, se distribuyó en virtud del Reglamento sobre la Distribución de la Contribución Económica del Estado del 22 de marzo de 2012, entre los partidos políticos, la suma de mil cuatrocientos tres millones doscientos diez mil pesos dominicanos (RD$1,403,210,000.00).84. En los años subsiguientes, 2013 y 2014, la asignación también representó una suma importante del Presupuesto Nacional85. Estas aportaciones públicas representan sumas importantes por lo que se hace aún más obligatorio e imprescindible que los partidos políticos transparenten sus operaciones financieras. De dichos montos, la principal inversión en época electoral se realiza en los medios de comunicación debido a que son la principal herramienta de promoción en el mundo actual. Los medios de comunicación permiten que la mayoría de la población conozca sobre sus programas desde sus hogares, oficinas o en las vías públicas. Sin embargo, dicha publicidad tiene un costo, el cual puede ser muy elevado dependiendo la cantidad de promoción. En la República Dominicana, el acceso a los medios de comunicación por los partidos políticos se encuentra reglamentado por la Ley Electoral en su Artículo 6. Dicho artículo le otorga al Pleno de la JCE la facultad de reglamentación de la participación de los partidos políticos en medios de comunicación del Estado, no teniendo la facultad reglamentaria sobre los medios privados, más que prohibirles negarse a colocar propaganda de un partido político injustificadamente o a establecer tarifas más elevadas que a los demás partidos.

80 El Subrayado es nuestro. 81 Ley Electoral 275-97, Artículo 49.

El 80% se distribuye en partes iguales entre los partidos que obtuvieron más 5% de los votos válidos emitidos en los últimos comicios. En tanto, el 20% se distribuye de la siguiente manera: el 12% en partes iguales para los que obtuvieron menos de un 5% de los votos válidos emitidos en las elecciones previas y los de nuevo reconocimiento si los hubiere; el restante 8% se distribuye en proporción a los votos válidos obtenidos por cada uno de los partidos que obtuvieron menos del 5% de los votos válidos emitidos en las últimas elecciones. También, se establece que cuando hubieren una segunda vuelta presidencial, el Estado proveerá adicionalmente el equivalente al 25% de lo aportado ese año, a distribuirse entre los dos partidos, en partes iguales. 83 Molina. Tania. PC cree la campaña ha sido poco democrática. En Diario Libre. 16 de mayo de 2012. Disponible en: http://www. diariolibre.com.do/elecciones2012/2012/05/16/i336296_cree-campana-sido-poco-democratica.html 84 Dichos montos totalizan a penas, mil ciento treinta y seis millones ochocientos ochenta y dos mil pesos con veintinueve centavos (RD$1, 136, 882,029). Correspondiente al 0.5% de los ingresos del Estado establecidos en el Presupuesto Nacional y es alrededor de 30% superior al combinado de lo asignado en el Presupuesto Nacional en el referido año 2012, a los Ministerios de la Mujer, Juventud y de Administración Pública. 85 RD$805,043,460.00 en el 2013, y RD$924,560,985.00 en el 2014. 82

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De igual forma, el Artículo 94 de la citada ley, prohíbe a empresas de comunicación restringir o negar el uso de sus instalaciones injustificadamente a un partido político o cobrar tarifas mayores que las acostumbradas para usos comerciales. No contempla ningún tipo de sanción en caso de que suceda. No contempla restricción alguna en cuanto al gasto en publicidad electoral, provocando grandes desigualdades en cuanto a la inversión realizada en promoción entre los mismos partidos. De igual manera, la ley indica que una vez concluido el plazo para la presentación de candidaturas y aprobadas éstas, la JCE dispondrá que, a los partidos que hubieren inscrito candidatos, se les concedan espacios gratuitos de promoción en los medios de comunicación estatales, buscando crear cierto grado de equivalencia en cuanto al acceso a los medios de comunicación. Aunque no logra alcanzar su objetivo, ya que son muy pocos los medios de comunicación estatales. Pese a la implementación de ciertas medidas por la JCE, como la resolución No. 026-2012, que garantizaba una franja en los canales estatales para todos los partidos, la desigualdad en cuanto a la presencia mediática en la campaña presidencial para las elecciones generales del año 2012 fue desmesurada. Las elevadas sumas que reciben de los partidos políticos fueron utilizadas por los partidos mayoritarios del sistema para su promoción, a pesar de los altos costos que implica el promoverse en los medios de comunicación nacionales. Un estudio de la firma de medición y monitoreo de publicidad AGB-CDI, establece que desde el 1 de febrero al 15 de mayo del año 2012, se gastó solamente en publicidad de partidos políticos un total de RD$876,357,234.0086, distribuyéndose de la siguiente forma: Partido

Monto Invertido en RD$

% de Monto Invertido

PLD y Bloque Progresista

RD$ 506,359,325,00

58%

PRD PRSC87

RD$ 199,232,879.00 RD$ 49,100,710.00

23% 5%

Partidos Minoritarios con candidaturas propias (APD, DxC, FRENTE, ALPAIS)

RD$ 32,859,806.00

JCE

RD$ 88,804,514,00

10%

Como se aprecia en la tabla anterior, dicha desproporción es el principal indicador de la falta de igualdad en cuanto al acceso a los medios de comunicación que existe en la República Dominicana para los partidos políticos, reflejado en los montos disponibles e invertidos para dichas acciones. Esto es especialmente perjudicial para los partidos minoritarios del sistema, debido a la limitación de recursos con que se desenvuelven. Por último, aunque el Art. 53 de la Ley Electoral establece que aquellos partidos que hayan recibido la contribución electoral y se retiraren de participar en las elecciones sin causa de fuerza mayor que lo justifique tendrá que reembolsar al Estado las sumas obtenidas hasta el momento de su retiro, no existe ningún precedente de un partido que se haya retirado de las elecciones luego de recibir las aportaciones del Estado consignadas en la Ley Electoral.

86 Molina. Tania. Publicidad en campaña alcanzó RD$900 MM en apenas 3.5 meses. En Diario Libre. 19 de mayo de 2012. Disponible en: http://www.diariolibre.com/elecciones2012/2012/05/19/i336725_publicidad-campana-alcanzo-rd900-apenas-meses.html 87 El PRSC acudió aliado al PLD en dichas elecciones, pero debido al monto invertido individualmente como partido, dicho estudio lo monitoreó de manera individual.

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Supervisión, Transparencia y vigilancia de los fondos recibidos e invertidos por los partidos y agrupaciones políticas en República Dominicana Debido a la importancia del financiamiento para los partidos políticos como sostén de la democracia, así como al gran monto que reciben, es necesario imponer controles a dicha actividad, a fin de asegurar el cumplimiento de lo establecido en las leyes y evitar el uso de recursos ilícitos, de fondos extranjeros o de fondos del Estado. Para que este sea eficiente, ha de organizarse según las reglas técnicas de la contabilidad, a cargo de los organismos 87 especiales, públicos o partidarios88 . América Latina necesita afrontar los desafíos de la aplicación efectiva de marcos regulatorios y de mecanismos de control y aplicación de sanciones para las inobservancias a las reglamentaciones, como el constante riesgo de la infiltración de dinero proveniente del crimen organizado transnacional en las campañas así como la utilización de 89 recursos del Estado para financiar actividades políticas.88 En República Dominicana, la normativa electoral establece un débil sistema de control por parte del Estado a los fondos que se otorgan a los partidos políticos cada año. El artículo 52 de la Ley Electoral establece que los partidos políticos que reciban la contribución electoral por parte del Estado se verán obligados a crear un sistema contable en el que se puedan verificar las inversiones realizadas con los fondos recibidos. La Ley Electoral no establece sanciones al incumplimiento por los partidos de las disposiciones legales sobre la presentación ante la JCE del informe de ingresos y gastos después de las elecciones, ni otorga competencia a las instancias judiciales para actuar en caso de violación. El incumplimiento de la ley es generalizado así como su falta 89 de ejecución90 , a pesar que el inciso 3 del artículo 174 de la Ley Electoral establece que comete delito electoral quien no cumpliere con las obligaciones o deberes que la ley señala. En pocas ocasiones la JCE había hecho uso de su facultad reglamentaria en cuanto al financiamiento de los partidos, hasta la creación del Reglamento de Distribución Económica del año 2012, mediante el cual supeditó la entrega económica del Estado a los partidos políticos a la presentación por parte de éstos, de la relación de ingresos y egresos de los fondos entregados en el año 2011. Asimismo se estableció que dicho reporte sería evaluado conforme al uso y destino de los recursos recibidos, tanto del Estado como de otras fuentes lícitas, por la JCE y la Cámara de Cuentas. El referido reglamento viene a consolidar lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley Electoral, al disponer en sus enunciados quinto y sexto, la creación del sistema contable que deberá ser puesto a disposición de la JCE a más tardar 60 días antes de las elecciones.Con dicho reglamento, por primera vez la JCE retuvo la entrega de los recursos 91 , públicos a los partidos políticos que no presentaron dichos informes, siendo 7 partidos los que sufrieron esta sanción90 aunque les fueron entregados dichos recursos al momento de hacer entrega de los informes en cuestión, resultando como la única sanción la recepción de los recursos públicos varios días después de los entregados a los partidos que

88 Muñoz. Hugo Alfonso Ob. Cit. 89 Gutiérrez. Pablo y Zovatto. Daniel. Balance Regional: Financiamiento Político en América Latina 2004-2010. Instituto de

Investigaciones Jurídicas de la UNAM. (2010) P. 4 90 Espinal. Rosario y Polanco. Jacqueline. Ob. Cit. 91 García. Johanna. La JCE retiene los recursos al PLD y otros 6 partidos. En El Día. 31 de marzo de 2012. Disponible en: http://www.

eldia.com.do/nacionales/2012/3/31/78994/La-JCE-retiene-los-recursos-economicos-al-PLD-y-otros-6-partidos

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sí cumplieron con la disposición reglamentaria. El reglamento estableció que la administración del aporte del Estado debería contabilizarse separadamente de otras fuentes de recursos en una cuenta bancaria corriente, y los gastos que se realicen tanto con cargo a esta cuenta como a las demás, deberán tener sus respectivos comprobantes justificativos, los cuales se mantendrán archivados ordenadamente a fin de facilitar cualquier inspección que se quiera realizar. La Ley Electoral faculta a instituciones como la Contraloría General de la República, para que audite los registros contables de cada partido y así determinar las fuentes de ingresos y los gastos correspondientes. A la fecha no se conoce de ninguna auditoría publicada sobre el manejo de los fondos públicos que reciben los partidos políticos del Estado. La Cámara de Cuentas también está investida con la facultad de auditar los registros de los partidos políticos, aunque no utiliza con frecuencia esta facultad, siendo en el año 2009, la última vez que la misma auditó las finanzas de los 92 92 93 partidos políticos.91 En la mayoría de los casos los informes de auditorías93 establecieron irregularidades94 , pero al conocer las mismas, dicha institución dictaminó que los partidos sí estaban cumpliendo con los requerimientos legales. Es decir, aún cuando el propio informe de auditoría de dicho organismo encontró irregularidades, en vez de sancionarlos, fueron felicitados por el “correcto mecanismo utilizado”, en el manejo de las finanzas. La Dirección General de Contrataciones Públicas, está facultada para conocer sobre la utilización de los recursos públicos, en virtud de la Ley General de Contrataciones Públicas No. 340-06, es el organismo regulador que traza las políticas, normas y procesos para que todas las instituciones públicas que utilicen fondos públicos, cumplan 94 , encargada de velar porque los fondos que reciben los partidos se administren de los preceptos de dicha ley95 conformidad con los preceptos de la gestión financiera del Estado, en un marco de transparencia y de rendición de 95 cuentas96 . La Constitución Dominicana en su artículo 49 consagra la libertad de información, reconociéndole a toda persona un “derecho comprende buscar, investigar, recibir y difundir información de todo tipo, de carácter público, por cualquier medio, canal o vía, conforme determinan la Constitución y la ley”. Es un derecho subjetivo de los ciudadanos de buscar, recibir y difundir información, por lo que vemos que constituye un doble derecho de investigar y de recibir la información 96 solicitada, la cual debe ser veraz. 97 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha expresado, que el valor del acceso a la información comprende la promoción de los objetivos más importantes en las Américas, incluida una democracia transparente y

92 Auditoría correspondiente al período comprendido entre el 1 de enero al 31 de diciembre del año 2008. 93 Ver Informes Finales de Auditorias sobre la Disposición de los Recursos de la Contribución Económica del Estado a los Partidos

Políticos. Cámara de Cuentas. Disponible en: http://www.camaradecuentas.gob.do/seccionauditoria/index.html “Las carencias y debilidades en la estructura de Control Interno, igualmente que las reiteradas inobservancias a las disposiciones legales relacionadas con la institución, conllevan a la incredibilidad y desconfianzas en las operaciones realizadas por la entidad 95 El Nacional. Director de Contrataciones Públicas Felicita al PRSC por Pulcritud en Manejo de Fondos Públicos.26 de Mayo de 2011. Disponible en: http://www.elnacional.com.do/nacional/2011/5/26/84347/DirectorContrataciones-Publicas-felicita-PRSC-porpulcritudmanejo 96 En virtud del Reglamento de Distribución de Fondos Públicos emitido por la JCE para que todas las compras de bienes y servicios de los partidos se ajusten a las disposiciones de la Ley No. 340-06 97 Rodriguez, Namphi. Elementos de Derecho de Información. Edit. Búho. Santo Domingo, (2004) P.20. 94

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efectiva, respeto por los derechos humanos, la estabilidad de los mercados económicos y la justicia socioeconómica.97 La promulgación de la Ley No. 200-04 de Libre Acceso a la Información Pública del 28 de julio del 2004 y su 99 reglamento de aplicación98 , trajo consigo un aspecto novedoso al incluir entre los obligados a facilitar este derecho a los partidos políticos. A pesar de que esta ley establece en su cuarto artículo, dicha obligación de rendimiento de información a quien la solicite, es prácticamente imposible para un particular solicitar informaciones relativas a aspectos financieros de los partidos políticos, debido a que los mismos no cuentan con oficinas de Libre Acceso a la Información Pública. Para entender cuál es la obligación de información necesaria que consagra la Ley No. 200-0, el movimiento cívico Participación Ciudadana describe que este nivel de obligación incluye la colocación en la página web de los siguientes aspectos: Listas de empleados, cargos, categorías y remuneraciones, Listado de contribuyentes: públicos y privados, presupuesto de ingresos y gastos, Ejecución presupuestaria, resultados de compras y contrataciones de servicios 99 (acta de adjudicación y contrato) entre otros100 . 100 . En este tenor, de los 26 El cumplimiento de la Ley No. 200-04 de parte de los partidos políticos es deficiente101 partidos políticos legalmente constituidos y reconocidos por la JCE para las Elecciones Presidenciales del año 2012, solamente 16 contaban con página electrónica o blogs, correspondiendo a tan sólo el 61.5% del total de estos, y de éstos alrededor de la cuarta parte cuentan con la información exigida por dicha ley.

Los partidos políticos son agrupaciones que expresan la voluntad deliberada de ejercer el poder, representan intereses e ideales políticos de un segmento determinado de la sociedad e influyen en la vida pública, esto deja claro que su accionar no es privado, sino público, y de interés de toda la colectividad. En vista de esto, cualquier ciudadano tiene el derecho a conocer sobre el accionar de las mismas así como la fiscalización de los recursos que 101 le son entregados para su funcionamiento.102 El fortalecimiento de los partidos políticos debe ser una prioridad para robustecer nuestro régimen democrático, por lo que establecer esquemas efectivos y transparentes de financiamiento de la actividad política fortalece la democracia, al aumentar la confianza ciudadana en el sistema electoral y político partidario.

98 CIDH 22/12/199. El Salvador, Ignacio Ellacuria, Caso 10, 488. Informe 136/1999 parrs.222 a 232. 99 Aprobado mediante el decreto No. 130 de 2005. 100 Observatorio del Financiamiento de los Partidos Políticos en la República Dominicana. Reporte No. 2 sobre Ranking del Cumplimiento de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública en los Partidos Políticos. Participación Ciudadana. Santo Domingo. (2012). 101 Ibíd. 102 Observatorio del Financiamiento de los Partidos Políticos en la República Dominicana. Reporte No. 1 sobre Ranking del Cumplimiento de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública en los Partidos Políticos. Participación Ciudadana. Santo Domingo. (2011).

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CONCLUSIÓN Los mecanismos legales de regulación y control de los partidos políticos en la República Dominicana son los establecidos para limitar las actuaciones de éstos, y buscan evitar además una anarquía dentro del sistema político partidario. Estos mecanismos han evolucionado a lo largo de los años, a fin de adecuar las normativas a las nuevas problemáticas que enfrentan los partidos políticos pero han sido deficientes a la hora de reglamentar el accionar financiero de éstos. Los partidos políticos, carecen de transparencia en cuanto a identificar tanto las fuentes de ingresos de los recursos privados, así como en determinar la forma en la que fueron invertidos dichos fondos. Principalmente en cuanto a las elevadas sumas que cada año son aportadas por el Estado de conformidad con lo establecido en la Ley Electoral No. 275-97. Dicha ley, es la principal y más amplia norma reguladora de los partidos políticos, pero está concebida como un mecanismo regulador del sistema electoral en general, no como una norma que establezca procedimientos financieros específicos a los partidos políticos. Como resultado, existe un vacío en cuanto al establecimiento de la forma de financiamiento de éstos, debilitando el sistema de partidos políticos en el país y afectando la opinión y confianza de la población sobre los mismos. Estas situaciones están relacionadas con las disposiciones varias en leyes que no tienen como objeto principal la regulación político partidaria y que no deben ser los únicos mecanismos de regulación y control de los partidos políticos. Entre éstas se encuentran la Ley de Función Pública, la Ley de Libre Acceso a la Información Pública, así como diversos reglamentos emitidos por la JCE que ha hecho uso de su facultad reglamentaria otorgada por la Constitución. Pese a los grandes recursos que reciben del Estado para el financiamiento de sus actividades, la JCE no cuenta con mecanismos rígidos de fiscalización de éstos, ni mucho menos de la forma en la que los partidos políticos reciben ingresos de otras fuentes o cómo son invertidos, siendo inexistente la transparencia financiera. A esto se añade la inexistencia de un régimen sancionador efectivo hacia los partidos que no cumplan con las disposiciones legales respecto al financiamiento de los mismos, permitiendo que éstos puedan presentar informes de ingresos y egresos deficientes, no pudiendo contabilizarse cuántos recursos han sido invertidos en las campañas electorales. Si los partidos políticos no están sometidos a un régimen de transparencia en su accionar financiero, tampoco serán capaces de poder encabezar un proyecto de nación amparado en los valores democráticos liberales consagrados en la Carta Magna dominicana, y debido a esta falta de regulación, la ciudadanía expresa cada vez más su descontento por los partidos políticos, los cuales realizan sus actuaciones al margen de la ley y del sentido común, impidiendo el correcto desarrollo de la democracia y progreso de la nación. Dicha situación podría generar en pocos años en una crisis del sistema de partidos políticos en el país. Este es el momento preciso para que el país cree un mecanismo eficiente que regule el financiamiento de los partidos políticos dominicanos, sometiéndolos a un estricto orden de cumplimiento de normativas legales y éticas, que transparenten las actividades económicas de los mismos.

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RECOMENDACIONES En virtud de las debilidades que presenta el sistema de regulación y fiscalización del financiamiento de los partidos políticos en la República Dominicana, esbozadas previamente en este trabajo, se presenta las siguientes recomendaciones: Con el objetivo de otorgar una mayor transparencia al accionar financiero de los partidos políticos, se hace necesaria la aprobación de una Ley de Partidos Políticos y modificación de la Ley Electoral, en la que se establezcan claramente límites las actuaciones de los partidos políticos en términos financieros, así como la adecuación a las nuevas disposiciones constitucionales, eliminando la dispersión legal regulatoria existente, logrando: 1. Regular las campañas y precampañas electorales (tiempo, publicidad, manifestaciones públicas), para reducir los altos costos de la participación política y eliminar la saturación mediática promocional; 2. Establecer una correcta normativa sobre el patrimonio y financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales, especialmente en cuanto al financiamiento privado que reciben, a fin de que pueda transparentarse este aspecto, sobretodo el monto específico de gastos de los partidos y la identificación de las fuentes privadas de financiamiento; 3. Exigir el establecimiento de una cuenta única para el manejo de todos los fondos de los partidos políticos, a fin de que sea más eficiente la fiscalización de los fondos de dichos partidos por los organismos correspondientes; Fortalecer el rol fiscalizador de la JCE, la Cámara de Cuentas y la Dirección General de Contrataciones Públicas sobre las actividades financieras de los partidos políticos, a los fines de que estén ajustadas a las normativas nacionales de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas; 4. Reducir el porcentaje de las aportaciones que realiza el Estado a los partidos políticos, fomentando así la búsqueda de fuentes propias de financiamiento lícito, reduciendo considerablemente la dependencia de los partidos a los fondos otorgados por el Estado; 5. Modificar el esquema de distribución de los fondos públicos otorgados a los partidos políticos, estableciendo un esquema de repartición en base al porcentaje de la votación obtenida en los últimos comicios, que reduzca desde un 80% a un 60% de la totalidad de la contribución económica a distribuir entre los partidos que obtuvieran más de un 5% en las elecciones; aumento de un 8% a un 15% el porcentaje de distribución de fondos entre los partidos que obtuvieron menos de un 5% en las elecciones en base a los votos obtenidos, y aumento de un 12% a un 25% el porcentaje a distribuir equitativamente entre los partidos que obtuvieron menos de un 5% de la votación y aquellos de nueva formación; 6. Exigir la creación de un fondo especial para la educación política de la militancia mediante la creación de centros de educación en los partidos políticos, a fin de que éstos cuenten con una preparación educativa y política suficiente que permita un mayor debate y formulación de programas de gobierno y gestión; 7. Exigir la creación de un fondo especial para la educación política de la militancia mediante la creación de centros de educación en los partidos políticos, a fin de que éstos cuenten con una preparación educativa y política.

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