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R E L A C I O N E S INTERNACIONALES


.2. Relaciones Internacionales – Nº 56/2019.


Es una publicación del Instituto de Relaciones Internacionales (ISSN 1515-3371) DIRECTOR - FUNDADOR: Norberto E. Consani

COMITÉ EDITORIAL: † Aldo Ferrer Universidad Buenos Aires, Argentina

COMITÉ DE REDACCIÓN:

Félix Peña Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), Argentina

Juan Alberto Rial Secretario de Redacción Asistentes:

† Helio Jaguaribe Instituto de Estudios Políticos y Sociales, Río de Janeiro, Brasil

Bárbara Bavoleo, Carolina Sampó (Coordinación Comité de Evaluadores)

Gordon Mace Institut québécois des hautes études internationales, Cánada

Celina Manso (Documentos)

José Morandé Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile

Emiliano Dreon (Cronología) María Elena Baquedano (Legislación)

Sonia Alda Mejias, Real Instituto El Cano, España

Gabriel Tudda (Parlamentarias)

José Angel Sotillo Lorenzo Universidad Complutense de Madrid, España

Alejandro Simonoff (Política Exterior Argentina)

Lee Namhee, University of California, Los Ángeles, Estados Unidos

Julia Espósito (Jurisprudencia) Grupo de Jóvenes Intestigadores, (Lecturas)

Jean Pierre Ferrier Université de Paris, Francia

Patricia Kreibohm (Historia)

Rangachari Narayanan Universidad Jawaharlal Nehru, India

Julieta Amorebieta y Vera (Traductora) Silvina Fernández Cortés (Secretaría de Prensa)

Medhi Zakerian Asociación Iraní de Estudios Internacionales (AIEI), Irán Lorenza Sebesta Centro de Excelencia Jean Monnet, Universidad de Bologna, Italia

Georgina Gioiosa (Biblioteca)

Kiyoshi Matsushita, Ritsumeikan University, Japón

Juana Alvarez Eiras (Producción editorial y diseño gráfico)

Zidane Zeraoui Instituto Tecnológico de Monterrey (TEC), México Gerardo Caetano Universidad de la República, Uruguay

C a t a l o g a d a 1 (nivel superior de excelencia) Sistema LATINDEX – CONICET (área de Publicaciones Científicas)


Revista Relaciones Internacionales Publicación semestral. Instituto de Relaciones Internacionales (IRI). — Buenos Aires, Enero/Junio 2019. 293p.; 16 x 23 cm. (Año 28 – nº56) ISSN (versión papel) 1515-3371 ISSN (versión digital) 2314-2766 1. Relaciones Internacionales

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Editorial

7

Diálogos Con Dzung Dang Xuan

11

Estudios Filipinas en la agenda argentina hacia el Este de Asia: desafíos y oportunidades para la diversificación intraasiática (2008-2017) The Philippines in Argentina's agenda towards East Asia: Chanllenges and opportunities for intra-Asian diversification (2008-2017) Florencia Rubiolo, Franco Aguirre

17

Tripartite periodization of the Antarctic Treaty system from a systemic perspective Periodización tripartita del Sistema del Tratado Antártico desde una perspectiva sistémica Mônica Heinzelmann Portella de Aguiar

37

La estrategia de Estados Unidos de aislamiento a Venezuela en América Latina (2016-2018) The United States strategy of isolation of Venezuela in Latin America (2016-2018) Guadalupe Dithurbide

57

La Organización Mundial del Comercio (OMC) y la reducción del espacio para la política: El caso argentino ante el resurgimiento de la restricción externa durante la posconvertibilidad The World Trade Organization (WTO) and the reduction in policy space: The resurgence of the external constraint in Argentina during the post-convertibility regime Juan Manual Padin

77

Política Internacional y Defensa en el Siglo XXI: entre la incertidumbre, la ciencia ficción y las nuevas dinámicas tecnológicas International Politics and Defense in the 21st Century: Between uncertainty, science fiction and new technological dynamics Aureliano Da Ponte, Alfredo Leandro Ocón

97

El camino de Colombia a la OCDE Colombia’s road to the OECD Diana Patricia Arias Henao

117


La imagen de China en el discurso económico de América Latina Un estudio de frames en la CEPAL China’s image in the economic discourse of Latin America. A framing study in ECLAC Mariano Mosquera

137

Comunicación y desarrollo en las agendas internacionales Communication and development in international agendas Federico Larsen

159

La Guerra Civil Ruandesa: Antesala del genocidio Rwanda’s Civil War: the anteroom of genocide Silvia Alejandra Perazzo

179

As ações desencontradas da política externa do Brasil frente à Argentina (1951-1954) The mismatched actions of Brazil's foreign policy vis-à-vis Argentina (1951-1954) Ana Luiza Setti Reckziegel

201

La fórmula del paraguas de soberanía hacia la cuestión Malvinas: ¿aplicable a la Política Exterior de Macri? The sovereignty umbrella formula in connection with Malvinas: Is it applicable to President Macri’s foreign policy? Martina Mántaras

217

Invitados Europa e Iberoamérica: entre la integración y el soberanismo Europe and Ibero-America: between integration and soveringty Jorge Argüello

233

Reflexiones Elecciones europeas 2019 – Diario Mínimo Lorenza Sebesta O’Connell

245

Historia El Tratado de Versalles: la firma de una Paz Cartaginesa Patricia Kreibohm

Lecturas

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251

259


Editorial

No somos accidentes de la historia. Somos los hijos y los nietos de quienes encontraron un antídoto contra la degeneración nacionalista que ha envenenado nuestra historia, que cuando se convierte en idolatría, produce virus y conflictos destructivos. David Maria Sassoli, (Presidente del Parlamento Europeo) Nosotros como Nación debemos ser imprevisibles. Donald Trump Lo revolucionario en América Latina debería ser el respeto a las instituciones.

El Acuerdo Mercosur-Unión Europea Después de más de dos décadas de negociaciones, se logró el tan controvertido Acuerdo. Apenas recibida la información, consultamos a las integrantes del IRI que vienen trabajando desde hace años la temática. Tanto Julieta Zelicovich (integrante del Departamento de Relaciones Económicas Internacionales), como Laura Bono y Laura Bogado, (Coordinadoras del Departamento de América Latina y el Caribe del Instituto), sin especular y con una 1 gran responsabilidad académica, en un plazo muy breve, expresaron sus opiniones sobre los aspectos generales, a sabiendas que era y es necesario conocer lo que se denomina la “letra chica” del mismo, porque como bien dice el proverbio popular: “en los detalles está el demonio…” Consideramos que el Acuerdo sacó al Mercosur de la “terapia intensiva” y de su camino a la irrelevancia… pero debemos tener presente que en este mundo cada vez más asimétrico, en toda negociación internacional, se debe preservar el interés nacional, no declamativo, sino creando las condiciones para reforzar el tejido social e ir logrando resultados para caminar al desarrollo y no al subdesarrollo, Como lo decíamos, en una de las primeras publicaciones del IRI, en diciembre de 1992, en una Presentación sobre el Mercosur: “…El Mercosur debe responder a los desafíos de una economía mundial cada vez más internacionalizada y competitiva de cara al siglo XXI…” Le agregaríamos, “y transformarse en un actor internacional que sea relevante y donde el proceso de integración tenga efectos en la vida real de los pueblos y no sea solo un discurso “políticamente correcto…”

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e051 1

«MERCOSUR – Unión Europea: ¿qué, cómo y por qué?». Por Julieta Zelicovich. Publicacda el 28 de junio en la sección Opiniones de www.iri.edu.ar y “Cuatro razones para entender el acuerdo Mercosur-UE” por Laura Bono y Laura Bogado en Boletín del Departamento de América Latina y el Caribe del IRI Nº 68, abril/mayo/junio 2019 publicado en www.iri.edu.ar


En esta oportunidad, iniciamos una nueva modalidad, que consiste en hacer una invitación especial a aquellos/as que quieran darnos una Opinión sobre un tema internacional, sin cumplir con los requisitos establecidos en la sección ESTUDIOS. En este número de Relaciones Internacionales es Jorge Arguello, Presidente de Fundación Emba-jada Abierta, exembajador ante Naciones Unidas, Estados Unidos y Portugal quién comparte su parecer. Como aporte tenemos: ESTUDIOS (artículos sometidos a arbitraje)

En esta edición contamos con los trabajos de: Florencia Rubiolo: Doctora en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (Argentina). Investigadora Adjunta en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Directora de proyecto de investigación, Universidad Siglo 21. Líneas de investigación: Política internacional Este de Asia, Políticas Exteriores Latinoamericanas, Relaciones Sur-Sur. Mail: frubiolo@gmail.com Franco Aguirre: Licenciado en Ciencia Política, Universidad Católica de Córdoba. Becario doctoral de CONICET-UCC. Doctorando en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario. Jefe de Trabajos Prácticos de Historia de las Relacio-nes Internacionales, Universidad Católica de Córdoba. Mail: frl.aguirre@gmail.com Mônica Heinzelmann Portella de Aguiar: AssociateProfessor at UCAM. PhD in Political Sciences/International Relationsby IUPERJ/UCAM (2016). Researcher at Nucleo de EstudosAvançados (NEA) of Instituto de Estudos Estratégicos (INEST/ Universidade Federal Fluminense). Master in Sociology and Politics PUC/RJ. Email: monicahpaguiar@gmail.com Guadalupe Dithurbide: Licenciada en Relaciones Internacionales (Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales - Universidad Nacional de Rosario), docente de Política Internacional Latinoamericana en el ciclo superior de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (UNR) y miembro del Departamento de América del Norte (Instituto de Relaciones Internacionales - Universidad Nacional de La Plata). Email: gdithurbide@gmail.com Juan Manual Padin: Licenciado en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires), Magíster en Economía (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), Diplomado en Desarrollo Local y Economía Social (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), Doctorando en Desarrollo Económico (Universidad Nacional de Quilmes). Email: jmanuelpadin@gmail.com Aureliano Da Ponte: Licenciado en Relaciones Internacionales por el Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina. Magíster en Estrategia y Geopolítica (Facultad del Ejército ESG-UNDEF) y Magíster en Defensa Nacional (FADENA-UNDEF). Profesor e Investigador en la Facultad del Ejército ESG-UNDEF y la Facultad de Defensa Nacional. email: aureliano.daponte@gmail.com Alfredo Leandro Ocón: Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de San Andrés. Magíster en Estrategia y Geopolítica (Facultad del Ejército ESG-UNDEF). Doctorando en Ciencia Política por la Universidad Torcuato Di Tella. Profesor e Investigador en la Facultad del Ejército ESG-UNDEF. email: leandro.ocon@gmail.com Diana Patricia Arias Henao: Postdoctora en Derecho Público por la Universidad de Santiago de Compostela – España y Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Docente de tiempo completo de la Facultad

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de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada. Bogotá – Colombia. Diana.arias@unimilitar.edu.co. ORCID: http://orcid.org/0000-0002-4289-5186 Mariano Mosquera: Investigador y profesor de la Universidad Sun Yat-sen en la República Popular China. Es Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Córdoba (Argentina) y autor del libro “China: Transparencia y Pragmatismo” (Educc, 2018). E-mail: mosquera@mail.sysu.edu.cn Federico Larsen: Periodista y docente. Licenciado en comunicación social con orientación en periodismo (FPyCS-UNLP); maestrando del Instituto de Relaciones Internacionales (IRI-UNLP). Mail: larsenfede@gmail.com Silvia Alejandra Perazzo: Es profesora Titular de la cátedra Historia de África en el Instituto Nacional Superior del Profesorado “Dr. Joaquin V. Gonzalez”, de la Maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad del Salvador, de la Especialización en Emergencias Complejas de la UNDEF y de la Maestría en Relaciones Internacionales y gobierno de la Universidad Austral. Presidente de ANU-AR. Ana Luiza Setti Reckziegel: Doutora em História Ibero-Americana. Professora titular do curso de graduação em História e do Programa de Pós-Graduação em História da Universidade de Passo Fundo (UPF), Brasil. email: analuiza@upf.br Martina Mántaras: Estudiante de Lic. en Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario

DIALOGOS Dzung Dang Xuan Embajador de Vietnam ante el gobierno argentino REFLEXIONES Lorenza Sebesta O’Connell A propósito de las recientes elecciones al Parlamento europeo HISTORIA Patricia Kreibohn, coordinadora del Departamento de Historia de la Relaciones Internacionales del IRI. Las restantes secciones se podrán consultar a través de la página web del Instituto, www.iri.edu.ar, lo mismo que todos los números anteriores, desde la creación de la Revista, en diciembre de 1991. Cronología, Documentos, Investigaciones, Jurisprudencia, Legislación, Parlamentarias, Política Exterior Argentina Publicaciones, Tesis (Doctorado y Maestría en Relaciones Internacionales) Hasta el próximo número Prof. Dr. Norberto E. Consani Director

EDITORIAL. .9.


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Relaciones Internacionales nº 56/2019 – (11- 13) ISSN 1515-3371

Diálogos

Con Dzung Dang Xuan1 Entrevista realizada por el Secretario del Departamento de Asia y el Pacífico del IRI Ezequiel Ramoneda

1. In the lasts years, the Vietnamese government held the APEC Summit as well as the regional WEF. In your opinion, what is the importance of multilateralism in Vietnam Foreign Policy? Throughout history, multilateralism has played an important role in our cause of national construction and defense since the foundation of the new Vietnam in 1945. We became a member of the United Nations in 1977, of ASEAN, ASEM and APEC in the 1990s and of WTO in 2007. We have also joined the network of free trade agreements with almost all leading global economic and trade centers. These activities have inevitably raised Vietnam’s position and prestige in the international arena, facilitating Vietnam’s comprehensive integration into the world. Telling you all these, I would like to highlight this point: in recent years, multilateralism has become a strategic orientation of primary importance in Vietnam foreign policy. The policy has been pursued and realized through three diplomatic channels: State diplomacy, including Parliamentary diplomacy, Party diplomacy and people-to-people diplomacy. As such, we have consolidated friendship and solidarity with various peoples, gaining their support for our cause and, at the same time, actively contributing to the settlement of regional and global issues. Vietnam is also determined to be a pro-active stakeholder of the world community to help formulate various multilateral institutions on the basis of transparency, fairness, democracy and sustainability. So far, the combination of multilateral and bilateral activities in international affairs (in our foreign policy) has resulted in positive and encouraging achievements for Vietnam. Vietnam’s successes in organizing major multilateral events in our country including APEC 2017, regional WEF 2018 and Vesak this year provide us with vivid testimonies in this respect.

2. Recently Vietnam has ratified the CPTPP, as well as signed a FTA with the EU. Could it be possible to sign an FTA between Vietnam and Mercosur?

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e052 1 Embajador de la República Socialista

de Vietnam en Argentina

DIALOGOS. .11.


Entrevista al Embajador

Vietnam's recent ratification of the Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership Agreement (CPTPP) and our signing of a Free Trade Agreement with the EU have illustrated not only Vietnam's determination to actively integrate into the international economy but also its goodwill and enthusiasm to be a reliable partner in negotiating with various countries and groupings. Regarding a Vietnam-Mercosur Free Trade Agreement, both Vietnam and Argentina have shown interest in negotiating such an agreement, as noted in the joint statement during President Mauricio Macri’s visit to Vietnam earlier this year. Mercosur members and Vietnam have started the process. Given the goodwill, determination and skills from both sides, I think that a Vietnam – Mercosur FTA can be possible even though it may take us some time to achieve the goal.

3. Which are the main features of Vietnam as a trade partner and a business destination? Vietnam entertains economic links with over 200 economies all over the world. We are the 6th biggest economy in South East Asia withpolitical stability and policy consistency. We boast a multi-sectoral market economy where the state sector plays a leading role, but the private sector is assuming a much greater significance, accounting for 40% of the GDP. The current number of 715.000 private enterprises is expected to mount to 1 million in 2020. Demographically, 60% of the population is under 35 years of age and middle-incomers are growing rapidly. Purchasing power potential is thus enormous. In the last decades or so, Vietnam has sustained a 6-7% GDP growth rate. In 2018, our GDP growth rate was 7.08%. The GDP per capita was 2.500 USD and inflation was curbed at 3.54%. Last year, our total volume of trade was valued at over 482 million USD, the best record in the past 10 years, doubling our GDP, which shows how much we are open to the world. I can go on and on with these statistics but I would like to assure you that Vietnam holds great potential for trade and business with the outside world with so many opportunities for exploitation.

4. Last February president Macri visited Vietnam, the third Argentine to do so, making Vietnam the country of Southeast Asia visited more times by an Argentine head of state in the last 25 years. What is your consideration of Argentina and Vietnam relations? Vietnam and Argentina established diplomatic relations on October 25, 1973 and in 2010 the bilateral comprehensive partnership was officially founded. I therefore think our relationship is marked by two notable traits: traditional and comprehensive. The first characteristic sheds lights on our longtime understanding of and sympathy for each other, since the time Vietnam was still struggling to gain back its independence and reunification in the 1970s. It helps explain the appreciation we reserve for each other through the ups and downs of the world situation over the past 45 years. The second characteristic, on the other hand, shows us the way to develop our relations much further now and in the future. As a matter of fact, the bilateral relations have provided us with many reasons to be optimistic, especially in political, economic and trade fields. Our leaders meet regularly through the exchange of delegations, even at the highest level as you mention in your question. In trade, the import-export turnover between the

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Dzung DANG XUAN

two countries is increasing, reaching almost 3 billion USD in 2018, doubling after 5 years, making Vietnam Argentina's second important market in Asia and fifth in Argentina's global export markets. The potential for further bilateral cooperation, however, is great, especially in agriculture, energy and biotechnology. However, investment is a field that we should work together much more so that the interest of our two people can be better served.

5. Which are the main areas / fields / issues in which Argentina and Vietnam are pursuing cooperarion? Over the past years, our two countries have cooperated effectively in various fields, such as trade and economic, science and technology, energy, healthcare and education. Our two economies can be complementary to each other. Vietnam enjoys the relative edge in textile industry and Argentina should take advantage of this strength of Vietnam. We have good skilled labor in producing electronic chips and spare parts, machinery assembling and additive manufacturing process and agricultural plantation. Meanwhile, Argentina boasts strengths in agriculture, dairy products, machinery and biotechnology. These are areas that we can focus our cooperation on in the time to come.

6. Regarding the new impetus of ASEAN and Mercosur relations, since the recent FMM in 2017 and the recent adherence tothe TAC by Argentina in 2018 (as the second member country of Mercosur after Brazil in 2012), in your opinion which are the main opportunities and challenges for closer relations between ASEAN and Mercosur? Mercosur as a group, and Argentina in particular, have recently promoted their cooperative relationship with ASEAN. This fact demonstrates increased awareness of both groupings about each other’s significance and role in our respective regions and inter-regional relations. In my opinion, there are many opportunities for both sides to utilize. For instance, expansion of trade relations would greatly benefit our two groups because ASEAN is a huge developing market with over 650 million people whereas Mercosur, with Argentina and Brazil as two leading economies in South America, is able to provide ASEAN with what we need such as soya beans, animal feed, meat, fruits and dairy products, and vice versa. Apart from helping each other to increase engagement with the private sector, in particular of micro, small and medium-sized enterprises (MSMEs) and encourage regular business interaction and participation in each other’s trade and investment fairs, we can do a lot together in such other fields as sustainable development cooperation, tourism, connectivity, innovation and people-to-people links. I also see a lot of opportunities in our bilateral technical cooperation in advanced agriculture, biotechnology and energy. However, we have to cope with various challenges on our road ahead too. I may mention the geographical distance, cultural and language differences and limited information on opportunities for trade and investment. Nevertheless, identifying opportunities and challenges is a very important step for both ASEAN and Mercosur in our common effort to promote our bilateral cooperation. Looking at what we have achieved so far, I am confident that the future for cooperation between ASEAN and Mercosur is bright, but we all need to work hard for it. For its part, Vietnam is willing to actively contribute to the endeavor as much as we can in the interest of the peoples of our two regions.

DIALOGOS. .13.


DIALOGOS. .14.


Estudios


Relaciones Internacionales nº 56/2019 – (17- 36) ISSN 1515-3371

Filipinas en la agenda argentina hacia el Este de Asia: desafíos y oportunidades para la diversificación intraasiática (20082017)1 The Philippines in Argentina's agenda towards East Asia: Chanllenges and opportunities for intra-Asian diversification (2008-2017). Florencia Rubiolo2, Franco Aguirre3

Resumen: Filipinas se erige en el extremo oriente como uno de los recientes socios no tradicionales de la Argentina, tanto en la dimensión comercial como política. En este trabajo, nuestro objetivo es analizar la política exterior y las relaciones comerciales de Argentina con Filipinas entre 2008 y la actualidad. Como objetivos específicos procuraremos: 1) identificar y analizar las acciones implementadas por Argentina desde la dimensión política y estratégica; 2) distinguir las iniciativas de naturaleza científico-académica, con la participación de actores gubernamentales y no gubernamentales, en el período mencionado; y 3) describir y analizar el flujo de los intercambios comerciales en términos de montos y composición. Dado que Filipinas se encuentra aún en un espacio no prioritario de la agenda externa argentina, buscaremos entender cómo se inscriben estas acciones de acercamiento en una política de diversificación por impulsos, más que en una clara estrategia de acercamiento político y económico premeditada. Concluiremos que el espacio de Filipinas en la inserción externa de Argentina es aún periférico, a pesar de formar parte de la región del Este de Asia, un área neurálgica en la agenda comercial y política del país. Palabras clave: Filipinas; política exterior argentina; diversificación comercial; inserción internacional

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e053 1

Recibido: 07/08/2018. Aceptado: 27/04/2019

2

Doctora en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (Argentina). Investigadora Adjunta en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Directora de proyecto de investigación, Universidad Siglo 21. Líneas de investigación: Política internacional Este de Asia, Políticas Exteriores Latinoamericanas, Relaciones Sur-Sur. Mail: frubiolo@gmail.com 3

Licenciado en Ciencia Política, Universidad Católica de Córdoba. Becario doctoral de CONICET-UCC. Doctorando en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario. Jefe de Trabajos Prácticos de Historia de las Relaciones Internacionales, Universidad Católica de Córdoba. Mail: frl.aguirre@gmail.com


Florencia Rubiolo, Franco Aguirre

Abstract: The Philippines emerge in the Far East as one of Argentina´s recent non-traditional (both commercial and political) partners. In this article, our general objective is to analyze Argentina's foreign policy and trade relations with the Philippines between 2008 and the present. Specifically we will focus on: 1) Analyzing the political and strategic actions taken by Argentina, 2) Identifying scientific-academic initiatives with governmental and nongovernmental participation in such period, and 3) Describing and analyzing the flow of commercial exchanges in terms of amounts and composition. Given that the Philippines is lacks priority in the Argentine foreign agenda, we seek to understand how these approaching actions are rather part of an impulse-led foreign policy than a clear and deliberated strategy of political and economic rapprochement. We arrive at the conclusion that the Philippines still occupies a peripheral position in Argentina’s foreign insertion policy, despite being part of the East Asian region, a neuralgic area in the commercial and political agenda of the country. Keywords: Philippines; Argentinian foreign policy; trade diversification; international insertion

1.

Introducción4

La inserción de Argentina en el Este de Asia ha mostrado un sostenido desarrollo en los últimos quince años. Este fenómeno es principalmente explicado por las condiciones externas al país –primordialmente asiáticas, aunque algunas también de índole sistémico– y por la coyuntura económica nacional. Esta conjugación favoreció el acercamiento a la región, la cual hasta entonces ocupaba un lugar de escasa jerarquía en la agenda externa. La demanda asiática de productos primarios y derivados, combinada con un proceso de incremento del precio de los commodities agropecuarias en el período 2003-2004, fueron las principales condiciones externas que apuntalaron la profundización de los vínculos comerciales de Argentina con el Este asiático. Desde el plano interno, se combinaron la salida del esquema de convertibilidad a finales de 2001 para impulsar la competitividad exportadora, con los resultados de las medidas aplicadas para la expansión de los cultivos, que favorecieron la productividad. Este conjunto de condiciones permite, en primera medida, comprender por qué se dispararon las relaciones comerciales con la región, llevando a este conjunto de países –encabezado por la República Popular China– a convertirse en socios estratégicos de la inserción argentina a nivel mundial. Ahora bien, desde la dimensión política y diplomática, la región del Este de Asia no ha sido ajena a la agenda argentina, aunque su lugar en ella se circunscribió, hasta un período reciente, al mantenimiento de vínculos formales con escaso dinamismo. Recién a partir de la década de los noventa se observa un incremento en las acciones de política exterior hacia la región del Este de Asia en su conjunto, el cual –aunque se concentró en las principales economías– también incluyó al Sudeste de Asia (SEA) como destino de las iniciativas. Se produjo, así, una multiplicación sin precedente de visitas oficiales, misiones comerciales,

4

Agradecemos la colaboración de Tamara Spagnolo (estudiante de la Lic. en Relacione Internacionales, de la Universidad Siglo 21, Córdoba) en la elaboración de este paper.

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Filipinas en la agenda argentina hacia el Este de Asia: desafíos y oportunidades (…)(17- 36)

reuniones de alto nivel, y firma de documentos bilaterales5 a través de las cuales el Estado logró posicionar al SEA como una región con mayor visibilidad en la agenda externa del país. Las relaciones, no obstante, continuaron teniendo escasa sustancia para la inserción internacional, dadas las magras cifras comerciales6. El comienzo de siglo fue testigo del inicio de un nuevo ciclo en la vinculación con el Este asiático. Las condiciones que mencionamos anteriormente contribuyeron con un florecimiento de las relaciones comerciales, cuyo motor principal fueron, en un primer momento, las exportaciones agropecuarias argentinas a la región. Las relaciones con el Sudeste de Asia en su conjunto comenzaron a atravesar un período aún vigente de profundización, apuntaladas por las ventas argentinas a Indonesia, Malasia, Tailandia y Filipinas, con una creciente participación a partir de 2005 de Vietnam. En 2003 las ventas argentinas al SEA eran del 3.5% sobre el total destinado al mundo, mientras que en 2017 alcanzaron el 10% (ALADI, 2018), lo que convirtió a la región en un espacio neurálgico para la estrategia de inserción comercial argentina. En este proceso de dinamización de los vínculos comerciales y con la consecuente jerarquización de la región en la agenda política-diplomática argentina, los países del SEA tuvieron diferentes espacios en relación con su relevancia para los intereses económicos del país. Las acciones de política exterior hacia la región constituyeron un acompañamiento de los vínculos comerciales ya activos y estuvieron orientadas a consolidar las relaciones bilaterales dentro de una estrategia internacional de diversificación comercial (Rubiolo, 2017). En este sentido, a partir de 2008, de la mano de la política exterior de mayor perfil implementada por el gobierno de Cristina Fernández, Vietnam e Indonesia7 fueron el epicentro de las principales acciones hacia la región, incluida una visita presidencial en 2013. A partir de este sucinto recorrido por el proceso de acercamiento de Argentina al SEA, puede comprenderse el contexto en el cual se inscribe nuestro trabajo de investigación, que se centrará en uno de los Estados de la región con menor protagonismo en la agenda política, diplomática y económica nacional: Filipinas. Dado el escaso tratamiento que han tenido estos vínculos en el ámbito académico –tanto en Argentina como en Filipinas–, nuestro interés en este artículo yace en realizar un trabajo de naturaleza exploratorio sobre las características de las relaciones bilaterales en las dimensiones político-diplomática, de cooperación y económico-comercial desde 2007 y hasta la actualidad. Para ello nos proponemos: 1) identificar y analizar las acciones implementadas por Argentina desde la dimensión política y estratégica, 2) distinguir las iniciativas de naturaleza científico-académica, con la participación de actores gubernamentales y no gubernamentales, en el período mencionado, y 3) describir y analizar el flujo de los intercambios comerciales en términos de montos y composición. El trabajo se valdrá de los aportes teóricos de la perspectiva de la autonomía de la política exterior argentina (Briceño Ruiz y Simonoff, 2015; Colacrai, 2006; Bernal Meza, 5

Para más detalle ver: Moneta, C; Cesarín, S. (eds) (2014). Escenarios de integración Sudeste Asiático-América del Sur. Hacia la construcción de vínculos estratégicos. Eduntref: Buenos Aires, pp. 245-273. 6

Entre 1993 y 2002 los cinco mayores socios de Argentina en el Sudeste de Asia (Filipinas, Indonesia, Malasia, Tailandia y Vietnam) recibieron, en conjunto, el 3% de las exportaciones argentinas en promedio en los 10 años. (elaborado con datos de UNComtrade, 2018) 7

Ambos países son, en la actualidad, los principales socios comerciales del país en la región, ocupando en cuarto y décimo lugar respectivamente como destinos de las ventas argentinas al mundo (ALADI, 2018).

ESTUDIOS. .19.


Florencia Rubiolo, Franco Aguirre

2005), entendiendo este concepto tanto como un objetivo de la política exterior como una herramienta para alcanzar mayores márgenes de maniobra en la toma de decisiones. Complementamos esta visión con el concepto de diversificación entendida como un instrumento para disminuir la concentración de los vínculos externos en escasos socios, tanto comerciales como políticos (Vigevani y Cepaluni, 2007; Olivet, 2005; Sahni, 2011). Como consecuencia, este proceso de desconcentración contribuye a ampliar los márgenes de toma de decisiones autónomas del Estado en cuestión. Vigevani y Cepaluni (2007) postulan que este proceso puede definirse como autonomía por diversificación –autonomia pela diversificação–, vinculando de esta manera ambos conceptos, los que sin duda se encuentran íntimamente ligados en las estrategias de inserción internacional en el Este de Asia de los países latinoamericanos, incluida Argentina. Los vínculos de Argentina con el Sudeste de Asia, a pesar de constituirse en relaciones Sur-Sur, también reflejan la persistencia de un modo dependiente de inserción de Argentina, lo que se observa al analizar la composición de las exportaciones locales a la región asiática. La concentración de la canasta exportadora hacia el Sudeste de Asia en tres productos agropecuarios –pellets de soja, maíz y trigo– no nos permite afirmar que la intensificación de los vínculos comerciales con la región esté contribuyendo a disminuir el grado dependencia del país. Asimismo, y como veremos en los apartados siguientes, la inconsistente y discontinua política exterior hacia Filipinas –que en parte refleja la falta de continuidad en las acciones de política externa hacia el SEA en su conjunto– no permiten sostener la hipótesis de la existencia de una estrategia de diversificación per se, entendiendo por estrategia de diversificación externa el diseño e implementación, por parte de un Estado, de un conjunto de acciones predefinidas, continuas y sostenidas orientadas a ampliar sus relaciones con regiones con las que, hasta el momento, sólo se mantenían contactos rudimentarios. En el caso del Sudeste de Asia, la diversificación que se observa en términos comerciales es más bien un resultado del accionar de actores privados, que es parcialmente acompañado por el Estado nacional con iniciativas aún esporádicas y responsivas, más que el producto de una estrategia externa predefinida. En este trabajo analizamos la relación de Argentina con Filipinas a la luz de estos conceptos, teniendo en consideración que la aproximación al Sudeste de Asia ha tenido como resultado una diversificación de los vínculos intraasiaticos en la dimensión comercial, lo que ha contribuido a reducir la concentración sobre China pero ha mantenido y profundizado un patrón comercial interindustrial que fortalece la dependencia argentina sobre las condiciones externas. En primera instancia, se realiza un recorrido por los antecedentes de las relaciones entre Argentina y Filipinas, partiendo de los primeros contactos entre los dominios coloniales españoles en América y en el Este de Asia hasta llegar a la actualidad de los vínculos entre ambos países. A continuación, se identifican y analizan los acontecimientos de índole político-diplomático en el periodo en cuestión. Tras ello, se hace lo propio con las iniciativas de cooperación técnica y científico-tecnológica promovidas por actores públicos y privados. Finalmente, se describen y analizan la naturaleza y el volumen de los flujos comerciales y financieros –inversiones directas– entre las partes, como también las acciones implementadas desde Argentina al respecto. Se concluye este trabajo con una caracterización y evaluación de las dimensiones analizadas.

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Filipinas en la agenda argentina hacia el Este de Asia: desafíos y oportunidades (…)(17- 36)

2.

Antecedentes de Filipinas en el horizonte latinoamericano y argentino

Filipinas es el país de Extremo Oriente que comparte mayores similitudes históricas y culturales con América Latina. El punto de intersección de las historias a ambos lados del Pacífico fue el año 1565, cuando la misión encabezada por Miguel López de Legazpi y fray Andrés de Urdaneta inició la conquista del archipiélago filipino y logró establecer la ansiada ruta transpacífica de retorno hacia el virreinato de la Nueva España (México) (Oropeza, 2016). Se estableció de esta manera el recorrido comercial que se mantendría vigente por 250 años y que se conoce como el comercio del Galeón de Manila (Lacasta, 2015). A partir de allí comienza un vínculo dinámico de intercambios, no sólo de mercancías sino también de ideas, hombres y costumbres, que dejaría un legado aún patente en ambas costas. Los contactos entre las Américas y Asia del Este comenzaron a adquirir cada vez mayor fluidez e institucionalización. Pocos años después del establecimiento de las rutas comerciales, la Corona española decidió confiar la administración de las Filipinas al virreinato de la Nueva España, otorgándole una naturaleza bicontinental a ese espacio colonial. En 1583 se estableció en el archipiélago la Audiencia de Filipinas, que continuó respondiendo al centro administrativo del virreinato novo hispánico. De algún modo, las islas del Pacífico se convirtieron en los hechos en una subcolonia de la Nueva España hasta 1815 (Embajada de México en Filipinas, 2018), cuando el proceso independentista de México obligó a España a tomar el control de sus territorios asiáticos de ultramar. Los vínculos comerciales y políticos no fueron retomados hasta varias décadas posteriores; sin embargo, la influencia que el establecimiento de la ruta comercial del Pacífico tuvo sobre Filipinas fuer de tal profundidad que aún hoy se observa en las calles de Manila, en su arquitectura, su lenguaje, su gastronomía y en la literatura –entre tantos otros espacios– la herencia de este pasado común. Bernal (1965) retrata esta compleja red de intersecciones y transferencias culturales, económicas, políticas y religiosas como las huellas de los primeros vínculos entre Filipinas y América Latina. Durante el período de dominación estadounidense, que comenzó en 1898, Filipinas mantuvo escasos vínculos con América Latina. Una vez alcanzada la independencia de las islas, en 1946, se inauguraron las relaciones diplomáticas formales del nuevo Estado con los países latinoamericanos. El reconocimiento, por parte de Argentina, del país como nación soberana se firmó en diciembre de 1946, y se establecieron relaciones diplomáticas el 27 de agosto de 1948 (MREC, 2018). En febrero del año siguiente, se estableció la primera delegación de Filipinas en Buenos Aires, encabezada por el entonces ministro Narciso Ramos. Filipinas se convirtió en el primer país del sudeste de Asia con el que Argentina entabló relaciones diplomáticas formales. La política externa argentina hacia Filipinas tuvo escasos avances en las primeras décadas desde el establecimiento formal de relaciones en 1948. Alfonsín, durante su presidencia, intentó impulsar los vínculos encabezando una visita presidencial a Manila en 1986 (Oviedo, 2000), la primera desde que en 1961 Frondizi hizo una parada en el país insular en el marco de una gira por el Extremo Oriente. Durante los noventa, el gobierno menemista dio un fuerte impulso a los vínculos con el Sudeste de Asia, a pesar de los magros intercambios comerciales del período. El motor principal del acercamiento a Filipinas en esa década fue el interés de actores privados por poner un pie en el mercado asiático y la diplomacia argentina tuvo un rol crucial en ese proceso. Las visitas del entonces ministro de economía, Domingo Cavallo, en 1993 a Manila y del presidente Menem en 1995 abrieron las puertas a

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las negociaciones entre el conglomerado argentino IMPSA (Industrias Metalúrgicas Pescarmona) y la empresa estatal de energía, National Power Corporation, para la rehabilitación y reconstrucción del proyecto Kalayaan. El proceso de negociaciones por la licitación del contrato culminó en noviembre de 1998 con la concesión a Impsa para construir, rehabilitar y operar por 25 años la central hidroeléctrica de Filipinas (Rubiolo, 2017). En otras palabras, los vínculos con el Sudeste de Asia y particularmente con Filipinas durante los noventa atravesaron un proceso de mayor protagonismo, como consecuencia del interés del Poder Ejecutivo por ampliar la cartera de relaciones externas y diversificar la agenda diplomática. Ahora bien, estos acercamientos, que podemos denominar impulsos de política exterior (Lechini, 2008), no se inscribieron en una estrategia holística de inserción económica-comercial en la región asiática, sino más bien respondieron a demandas de actores privados específicos con intereses particulares en desarrollar vínculos con determinados mercados de la región. A partir de 1999 y hasta aproximadamente 2007, la región del Sudeste de Asia volvió a perder espacios tanto en la política exterior argentina como en los esfuerzos de aperturas de mercados. Esto fue consecuencia de las condiciones externas –la más destacable de ellas es la crisis asiática de 1997, que puso en evidencia la vulnerabilidad de la región y quitó atractivo de manera coyuntural al acercamiento bilateral– y de la coyuntura de crisis interna en Argentina. Las condiciones de inestabilidad económica, política e institucional, la posterior crisis y la recomposición post crisis concentraron los esfuerzos de los gobiernos desde 2001 en adelante. Fue recién con la recuperación económica y el sostenido crecimiento del comercio con el Este de Asia impulsado, como ya mencionamos, por una combinación de variables económicas internas y externas, así como por el accionar de actores privados, que el interés argentino por la región tomó un nuevo impulso.

3.

La dimensión político-diplomática y la cooperación bilateral i. Acciones sin estrategias en los vínculos político-diplomáticos con Filipinas.

Al analizar los vínculos políticos de Argentina con países periféricos en la agenda externa, como es el caso de Filipinas, debe en primer lugar comprenderse que estos no suelen formar parte de una estrategia holística y premeditada de vinculación, sino más bien son el resultado de estímulos provenientes de otras dimensiones, intereses o actores de diversa naturaleza. Es decir, la relación político-diplomática con Filipinas fue la resultante de una búsqueda intermitente de abrir mercados para productos específicos –alimentados por actores privados particularmente argentinos– y por el accionar de los funcionarios diplomáticos argentinos destinados en el país, más que un conjunto de acciones orientadas a fortalecer las relaciones bilaterales en una estrategia de acercamiento al país. No obstante, sí podemos afirmar que a partir de la presidencia de Néstor Kirchner, consecuencia de la necesidad de ampliar mercados de exportación –siendo las exportaciones el anclaje de la acumulación de divisas del país (Simonoff, 2009)–, nuevos mercados comenzaron a formar parte del radar de la inserción externa Argentina. En este contexto, los mercados no tradicionales como el Sudeste de Asia adquirieron, de forma paulatina, una mayor relevancia para las empresas exportadoras y, posteriormente, para el estado nacional y algunos estados provinciales.

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En el caso de Filipinas, entre las principales acciones implementadas debemos destacar las inversiones realizadas en el sector energético. En 2007, junto con el acompañamiento de la representación argentina en Manila, se inauguró un proyecto piloto de gas natural comprimido destinado al transporte público, el cual contó con la participación de la empresa argentina Galileo, que aportó la tecnología y equipamiento para el transporte del gas y la estación remota para el expendio del gas natural comprimido (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2007). Aunque esta inversión fue fruto de numerosas condiciones regionales asiáticas, el rol de la política exterior como acompañamiento de la acción privada es representativo de la búsqueda de fortalecer vínculos con nuevos socios que permitan diversificar la inserción argentina privilegiando las relaciones Sur-Sur. La llegada al poder de Cristina Fernández de Kirchner en 2008 no significó un cambio rotundo en materia de política exterior, pero sí dio un impulso importante a la promoción comercial dirigida, sobre todo, a mercados emergentes y destinos no tradicionales (Rubiolo y Baroni, 2014). La región asiática, económicamente próspera, y su creciente demanda de productos primarios y sus derivados coincidían perfectamente con el mercado que buscaba Argentina para privilegiar la inserción comercial del país y la diversificación de destinos. Pero, a pesar de la herencia latina común, Filipinas no estaba en el mapa de la diversificación de Argentina. Más bien, y en línea con lo planteado por funcionarios de la Embajada argentina en Manila8, las relaciones mantuvieron una lógica de iniciativas aisladas, provenientes principalmente desde nuestro país y orientadas a la apertura de nichos comerciales específicos para los productos argentinos. Algunas de las iniciativas concretas de los últimos años fueron las negociaciones para la apertura de los mercados de cítricos, uvas y carnes congeladas y la apertura de oficinas comerciales de empresas argentinas en el país. En 2011 se iniciaron las negociaciones técnicas entre el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) de Argentina y el Servicio de Cuarentena Vegetal del Buró de Industria Vegetal (BPI-PQS, por sus siglas en inglés) de Filipinas. Tras la visita al Sudeste Asiático de una delegación argentina encabezada por la presidenta Fernández de Kirchner, en 2012 se logró acordar un “Plan de Trabajo para la exportación de cítricos frescos argentinos (naranja, mandarina, limón y pomelo) hacia Filipinas”. El paso siguiente fue la visita de una delegación oficial argentina al país asiático para avanzar en los procedimientos acordados con el propósito de dar inicio a las exportaciones. La tarea se completó entre el 23 de abril y el 17 de mayo con la auditoría, según se había previsto, del BPI-PQS a la Argentina (SENASA, 2015). En cuanto al mercado de uvas, en 2015 se acordó el “Plan de Trabajo para la exportación de uva fresca argentina hacia Filipinas”, en el que se detallan los requisitos de ingreso acordados entre ambos países. Así, el SENASA recibió en febrero de 2016 a una delegación de la Oficina de Industria de Plantas, agencia del Departamento de Agricultura de la República de Filipinas que inspeccionó los primeros embarques de uva fresca argentina (SENASA, 2016a), lo que dio inicio a las exportaciones de este producto al país. En 2017, y luego de dos años y medio de negociaciones, se concretó la primera exportación de carne vacuna hacia Filipinas. La medida fue el resultado de un análisis de riesgo realizado por la autoridad sanitaria de Filipinas, que incluyó una visita de inspección in situ a la Argentina a principios de junio de 2016 para evaluar el sistema de control oficial de la 8

Entrevista realizada por Florencia Rubiolo al Embajador argentino en Manila, 27 de abril de 2017, en Manila, Filipinas.

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producción y exportación de carne vacuna y para auditar las primeras plantas frigoríficas (SENASA, 2017). A finales de septiembre, el ministro de agroindustria de Argentina, Ricardo Buryaile, recibió en Buenos Aires al secretario filipino de agricultura, Emmanuel Fantín Piñol, con quien se comprometió a ampliar el comercio bilateral, principalmente en el área de la agricultura y la biotecnología (Casa Rosada, 2017). En noviembre del mismo año, se emitió una circular administrativa del país asiático que daba el visto bueno a la apertura comercial y que fue comunicada formalmente a la Embajada Argentina en Manila en enero del 2017. Posteriormente, el Instituto de la Promoción de la Carne Vacuna Argentina (IPCVA) organizó en Manila la primera ronda de negocios entre los ocho exportadores argentinos habilitados y los importadores filipinos (IPCVA, 2017). Según informó el Ministerio de Agroindustria, el primer embarque constó de 27 toneladas de cortes congelados sin hueso. La empresa Arrebeef S.A. fue la primera en enviar un contenedor, venta valuada en 96 mil dólares (Agroindustria, 2017). Finalmente, las empresas argentinas que cuentan con presencia en Filipinas son escasas y, en la actualidad, se destaca el desarrollo de la empresa Farmesa, dedicada a la producción y exportación de aditivos e ingredientes para la industria alimentaria. En 2013 la empresa abrió una oficina comercial en Filipinas como parte del plan de expansión de la compañía al Asia Pacífico (The Manila Times, 2015). En diciembre 2017, en el marco de la 11° Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos Aires, el director de Farmesa Asia Pacífico, Agustín Pérez, y el secretario de comercio de Filipinas, Ramón López, mantuvieron conversaciones respecto del plan de la empresa para instalar una planta de producción en el país asiático, que constituiría su primera inversión de ese tipo fuera del territorio argentino (Canivel, 2017). Todas estas iniciativas muestran que, para el sector alimentario argentino, la magnitud del mercado de Filipinas –de 103 millones de habitantes– representa una oportunidad, debido a la creciente demanda tanto de alimentos como de insumos para la producción. Estos ejemplos también ponen de manifiesto las múltiples variables que intervienen en el proceso, tanto internas como externas a la Argentina. Aunque las posibilidades de expansión de los vínculos se presenten como atractivas, dada la complementariedad de las economías, las condiciones internas de inestabilidad e incertidumbre, y la falta de una estrategia de acercamiento que contemple un plan a mediano-largo plazo de la inserción argentina en el país, contribuyen a la inconsistencia de los vínculos y dificultan la articulación de políticas y acciones. Entre otras variables que actúan en ese sentido podemos destacar la falta de continuidad burocrática y la falta de lineamientos para las agencias gubernamentales ante los cambios de gobierno. En el caso de las relaciones aquí analizadas, el traspaso de poder de Benigno Aquino a Rodrigo Duterte en 2016 tuvo como correlato una interrupción del proceso de negociación para la apertura del mercado filipino a la exportación de carnes argentinas. Como subrayó el Embajador argentino en Manila, el cambio en los funcionarios en la Secretaría de Agricultura requirió la construcción de vínculos de confianza con las nuevas autoridades y significó un retraso en el proceso de toma de decisiones y de implementación de acuerdos. Estas variables de naturaleza interna tienen un mayor impacto en el vínculo con países que no se consideran prioritarios en la agenda externa. En estos casos, el rol de los funcionarios que lideran las representaciones en el exterior adquiere mayor relevancia, dado que, ante la ausencia de una estrategia predefinida de política externa, las iniciativas que logren

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implementarse estarán sujetas al desempeño de los funcionarios encargados, supeditando así la continuidad de las políticas y acciones a su permanencia en el destino. Por otro lado, las multinacionales agroexportadoras que concentran el mayor porcentaje de las exportaciones hacia el SEA, incluida Filipinas, operan de manera independiente de las condiciones políticas y burocráticas del gobierno de turno (Rubiolo y Baroni, 2014). Su experiencia en el mercado y su independencia vuelven irrelevante el rol del sector político en cuanto a lo que hacer negocios respecta. Por ello, tanto Cancillería como la Embajada argentina en Filipinas ven reducida su función y su alcance en lo que a estos grandes actores concierne, dinámica que también contribuye al mantenimiento de relaciones periféricas y de bajo perfil con Filipinas. Como puede observarse, el accionar político-diplomático argentino estuvo casi exclusivamente concentrado en objetivos de naturaleza económico-comercial, particular-mente en la identificación, exploración y apertura de nichos. Desde Filipinas, en el plano diplomático, América del Sur adquirió una nueva relevancia a partir de 2013 como espacio para buscar apoyo internacional en el reclamo presentado por Aquino ante el Tribunal Internacional de Derecho del Mar (ITLOS) contra China por el conflicto marítimo en el Mar de China Meridional (West Philippines Sea, en la denominación filipina). La posición oficial argentina se ha mantenido en una constante neutralidad –aún en la actualidad9– a pesar de los posibles paralelismos que puedan detectarse con el conflicto por la soberanía sobre las Malvinas10.

ii. Cooperación Sur-Sur: Filipinas como socio incipiente en el Sudeste de Asia. Los espacios de interacción entre Argentina y los países del Sudeste de Asia se han multiplicado en los últimos años, en parte, como acompañamiento y correlato de la mayor vinculación económico comercial. En este sentido, la cooperación es unos de los ámbitos en los que se observa un florecimiento de iniciativas, particularmente a través de proyectos de cooperación técnica y científico-tecnológica con Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Tailandia, Timor Leste y Vietnam, en los que Argentina cumple el rol de oferente de cooperación. La cooperación técnica y científico-tecnológica con el Sudeste de Asia debe comprenderse dentro de un contexto de multiplicación de iniciativas de cooperación Sur-Sur en las que Argentina emergió principalmente como oferente. En cuanto a las concepciones de cooperación Sur-Sur, las aproximaciones son múltiples y han evolucionado hacia un abordaje más amplio y multifacético dentro del extenso campo de las relaciones Sur-Sur. Aunque la selección conceptual que realizamos aquí no agota las posibilidades, nos inclinamos por una acepción amplia del concepto, siguiendo a Lengyel y Malacalza (2010: 13): “La CSS es toda aquella acción de cooperación promovida por gobiernos de países del Sur o instituciones multilaterales/regionales en las que participen estos gobiernos, que incluya la transferencia de recursos financieros (reembolsables y no reembolsables) y/o de capacidades genuinas hacia un país socio con el objetivo de promover el desarrollo económico y social”. 9

Declaraciones relevadas en entrevista realizada por Florencia Rubiolo al Embajador argentino en Manila, 27 de abril de 2017, en Manila, Filipinas 10

Por paralelismos nos referimos a que tanto Filipinas como Argentina reclaman territorios dentro de su plataforma continental que están siendo ocupados por terceros Estados, con una amplia asimetría de poder militar, político y económico que favorece el status quo en favor de las potencias. Debemos aclarar que los conflictos tienen bases históricas y jurídicas diferentes, pero no nos explayaremos aquí en estos elementos. Ver Baviera (2016) para profundizar en el caso del Mar de China Meridional

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“La primera alude a la transferencia de capacidades técnicas y administrativas (el know-how o saber-hacer) entre los propios países en desarrollo, en tanto la segunda se orienta a la realización de actividades conjuntas de investigación para promover avances científico-tecnológicos que les permitan un desarrollo integral” (Lechini, 2012: 18). En el caso de Argentina y el SEA, los avances en esta área son relativamente recientes y tienen diverso grado de profundidad según la contraparte asiática. En el caso de Filipinas, el puntapié para el inicio de la cooperación técnica se produjo en agosto de 2011 a través de la firma del Acuerdo de Cooperación Técnica entre ambos países. En el documento se plantean las siguientes áreas prioritarias de cooperación: agricultura, tecnología informática, biotecnología, medicina y energía renovable (MREC, 2011). Los avances se hicieron visibles en 2012, año en que se realizó la Primera Reunión de Trabajo sobre Cooperación Técnica, celebrada en Manila con la presencia del canciller argentino Héctor Timerman. Las temáticas abordadas fueron biotecnología, agricultura, seguridad alimentaria, energía, salud y combustibles orgánicos. En ella se acordó un intercambio de conocimientos sobre la experiencia del programa argentino Raíces para la repatriación de científicos y la generación de redes con quienes se encuentran en el exterior, para mejorar el programa filipino “Balik” (“Volvé”) (MREC, 2012). En el año 2015, dentro del marco de cooperación entre IICA-PROCAL-SENASA-MOA, se recibió una delegación técnica de especialistas en temas de agricultura orgánica, provenientes de Filipinas, con el objetivo de intercambiar experiencias de agricultura orgánica en legumbres y vegetales (IICA, 2015). Posteriormente, dos expertos del SENASA y uno del INTA viajaron a Filipinas para concretar el proyecto de transferencia de conocimientos sobre el manejo de plagas y la utilización de plaguicidas, con la finalidad mejorar la producción de hortalizas en cantidad y calidad, garantizando así la seguridad alimentaria (MREC, 2015). En el marco del Fondo Argentino de Cooperación Sur-Sur y Triangular (FO.AR), Argentina y Filipinas realizaron un intercambio técnico para disminuir el uso de fitosanitarios en cultivos hortícolas, especialmente en el tomate, en septiembre de 2016. El proyecto consistió en la visita de una comitiva filipina que, junto a profesionales del SENASA y el INTA, recorrió fincas productoras de tomate en las provincias de Jujuy, Salta y el norte de Buenos Aires, se interiorizó sobre el manejo de plagas e intercambió experiencia (SENASA, 2016b). Como se puede observar, la cooperación técnica entre Filipinas y Argentina obedece más bien a una cooperación en cascada. Se considera que este tipo de cooperación es aquella en la que “los países relativamente más desarrollados –que han adaptado las tecnologías de los países industrializados a sus propios territorios y necesidades– las transfieren a sus socios del Sur” (Lechini, 2010: 38). En relación con la segunda tipología de cooperación horizontal –la científico-tecnológica–, los principales desarrollos entre los países analizados se realizaron en instancias multilaterales, específicamente dentro del marco del Foro de Cooperación América Latina-Asia del Este (FOCALAE). Este organismo se ha constituido como una instancia multilateral de diálogo interregional que permite a los Estados estar en contacto constante sobre temáticas comunes, tanto a nivel bilateral como regional. Las iniciativas que vinculan a Argentina y Filipinas en este marco son escasas, pero muestran un avance en los últimos años. En 2016, ambos Estados participaron del proyecto de creación de un banco de datos de cooperación académica, técnica y científica, a través de la articulación entre universidades y centros de investigación de ambas regiones. (FOCALAE, 2016).

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En 2017, bajo la iniciativa de Filipinas, se llevó a cabo una conferencia internacional con la participación de Argentina –junto a seis países de la organización– y el consorcio de universidades de Estudios Latinoamericanos de Filipinas (PACLAS, por sus siglas en inglés). De acuerdo a fuentes oficiales, la conferencia “exploró las dimensiones de las relaciones filipino-latinoamericanas dentro del contexto más amplio de Asia, incluídos los aspectos históricos y socioculturales de las relaciones, con miras a fortalecer el intercambio económico entre Filipinas y América Latina” (FOCALAE, 2017). La necesidad de profundizar el conocimiento mutuo a través de la cooperación académica y cultural se subrayó como uno de los objetivos a concretar con vistas a desarrollar relaciones económicas más sólidas. A modo de recapitulación de los vínculos político-diplomáticos y de cooperación, la relación con Filipinas es un caso de vinculación incipiente, a pesar de los largos lazos culturales e históricos que unen a ambos Estados. En este sentido, las iniciativas bilaterales y multilaterales son crecientes, pero muestran discontinuidad e inconsistencia. Esto se debe, en parte, a la falta de nitidez en cuanto a los objetivos de política exterior que se persiguen desde Argentina respecto del país y a la escasa prioridad que ambos Estados se asignan en sus respectivas agendas exteriores. Desde el plano multilateral, tanto Argentina como Filipinas participan en instancias interregionales, como el FOCALAE (Foro para la Cooperación de América Latina y Asia del Este) y el diálogo Mercosur-ASEAN, pero el nivel de interacción dentro de los ellos tiene un rol más bien de complemento de las relaciones bilaterales, dado el bajo nivel de institucionalización y la inestabilidad coyuntural de estas dos instancias (Rubiolo, 2016). Desde el nivel bilateral, exceptuando algunas acciones que han tenido continuidad entre gobiernos –como el proceso de apertura del mercado de carnes–, las acciones argentinas hacia el país asiático han tenido una naturaleza más impulsiva o responsiva, más que una estrategia predefinida y holística de relacionamiento. Se suma a ello la falta de seguimiento de las acciones iniciadas hacia dicho país, consecuencia en parte de la discontinuidad en la dotación de recursos humanos de la Embajada en Manila, de la escasa comunicación entre los entes gubernamentales del nivel nacional y provincial que implementan acciones hacia la región y, en parte también, del escaso conocimiento del rol de la Embajada por parte de los actores privados, lo que dificulta la sistematización, acompañamiento y monitoreo de todas las iniciativas hacia ese país.

4.

La dimensión económica y la inserción argentina en el mercado filipino.

La relación Argentina-Filipinas se encuentra, como planteamos anteriormente, en un estadio incipiente si lo comparamos con otros países del Sudeste de Asia como Vietnam e Indonesia. Las iniciativas argentinas para fortalecer algunos nichos en la relación, particularmente los alimentarios, han comenzado a reflejarse en un creciente nivel de intercambios que aún se muestra inestable y con cifras exiguas, dentro del escenario comercial de Argentina con la región. Filipinas cuenta con una población estimada de 105.893.381 habitantes (julio de 2018), lo que lo convierte en el segundo mercado más grande del Sudeste de Asia, después de Indonesia. A raíz de su reciente desarrollo industrial, Filipinas presenta importantes sectores manufactureros de gran potencial exportador, como es el caso de los semiconductores y los componentes electrónicos (CIA, 2019). Es de destacar el crecimiento de su producción agroalimentaria a partir de los años noventa, impulsada principalmente por el aumento de ESTUDIOS. .27.


Florencia Rubiolo, Franco Aguirre

la cría porcina y, en menor medida, aviar. Desde 1989 hasta 2017, la producción de cerdo en Filipinas creció más de un 57% mientras que las aves de corral mostraron un ascenso del 150% (FAO, 2019). Gran parte de esta producción se destina al mercado interno, al consituir la carne porcina tan solo un 60% del consumo de total de carne (DOST-PCAARRD, 2016). Este proceso estimuló la demanda de residuos de la industria de soja para la alimentación animal y, consecuentemente, las exportaciones argentinas hacia el país asiático tras la salida de la convertibilidad y el mejoramiento de las condiciones del sector agrícola. Argentina encuentra en este gran mercado un socio complementario a raíz de su estructura productiva, con un significativo potencial de crecimiento. Sin embargo, al analizar el estado actual de las relaciones comerciales, se evidencia un escaso desarrollo en términos de participación sobre el total comerciado con el exterior. En el año 2017, el valor de las ventas argentinas a Filipinas fue de USD 254,67 millones, lo cual representa tan solo un 0,4% del total exportado por el país sudamericano al mundo. Filipinas, por su parte, importó un total de USD 98,5 mil millones, de los cuales solo un 0,3% provenía de Argentina. Por el lado de las importaciones desde el país asiático, Argentina registró unos USD 135,6 millones, lo que representa tan solo un 0,002% del total de las compras argentinas. Este porcentaje se replica si analizamos la participación argentina en el total de ventas filipinas al exterior –USD 63,2 mil millones–. Estos valores explican un superávit argentino que alcanza los USD 118,7 millones para el año 2017 (UN Comtrade, 2018). A pesar de este balance positivo, se trata de una relación comercial insignificante. Filipinas representa solo un 5% del total de las exportaciones argentinas a los países miembros de ASEAN, quedando por detrás de países como Vietnam (45%), Indonesia (21%) o Malasia (17%). Se replica el mismo porcentaje para el caso de las importaciones, donde predominan las importaciones tailandesas (45%) y, por detrás, las vietnamitas y malayas (22% y 12% respectivamente) (UN Comtrade, 2018). Cuadro 1: Exportaciones e importaciones argentinas 2017 - en miles de dólares Países

Exportaciones

Importaciones

Viet Nam

2.271.503

621.726

Indonesia

1.073.249

345.798

Malasia

866.889

317.457

Tailandia

525.708

1.258.956

Filipinas

254.670

135.955

Singapur

37.889

116.555

Camboya

14.824

16.303

Brunei Darussalam

7.318

-

Myanmar

4.898

6.306

232

332

ASEAN*

5.057.180

2.819.388

China

4.319.031

12.309.505

Total

58.133.543

66.702.809

Laos

Fuente: Elaboración propia con datos de UNComtrade 2018

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Las inversiones directas tampoco constituyen una excepción a la regla. A pesar del compromiso con la promoción recíproca de inversiones reflejado en el Acuerdo de 1999 entre los gobiernos de ambos países (MREC, 2018), el flujo neto de capitales en este rubro no ha variado en los últimos 10 años, lo que evidencia el escaso interés de las partes en realizar inversiones en los países en cuestión (Bangko Sentral Ng Pilipinas, 2018). No obstante, es posible rescatar algunos casos aislados. Como se ha mencionado, Laboratorios Farmesa SAIC ha jugado un rol importante en la región. Actualmente cuenta con una oficina comercial en Manila y anunció la apertura de una planta de procesamiento en el país asiático por un monto de 300 millones de pesos filipinos (Mogato, 2017). Por el lado de Filipinas, a comienzos de 2018 se anunció una inversión de USD 150 millones por parte del grupo filipino International Container Terminal Services, destinados a duplicar la capacidad de la terminal portuaria TecPlata en la ciudad de la Plata (El Cronista, 2018). Estos ejemplos, sin embargo, dan cuenta de la precaria sistematicidad de las inversiones entre ambos países. Además, los esfuerzos políticos parecen enfocarse principalmente en estrategias aisladas de acercamiento comercial en detrimento de la promoción de inversiones directas, radicación empresarial en territorio extranjero o emprendimientos conjuntos que signifiquen, al menos, un leve impulso al intercambio neto de capitales. La composición de las exportaciones argentinas, por otra parte, muestra una importante concentración en residuos y desperdicios de las industrias alimentarias –especialmente pellets de soja. Tan solo este rubro representa el 76% de las ventas realizadas a Filipinas y relega a niveles inferiores al 10% el resto de los productos exportados considerados individualmente: 8% para los cereales, 3% para las frutas, 2% para las carnes, etc. Como contrapartida, las importaciones desde Filipinas se centran en manufacturas industriales que abarcan desde vehículos y accesorios (39%), máquinas y aparatos eléctricos (24%) y mecánicos (19%), hasta gomas y productos derivados del caucho (5%). Esta tendencia se repite con otros países del sudeste de Asia. El 86% de las exportaciones argentinas se concentra en la venta de productos de escaso valor agregado (residuos alimenticios y cereales), mientras que bienes más elaborados como las máquinas y sus partes abarcan casi la mitad de las adquisiciones argentinas (UN Comtrade, 2018). Frente a este panorama, Filipinas está lejos de constituirse como un contrapeso frente a un país de enorme impacto en la balanza comercial argentina como la República Popular de China. El gigante asiático provee un 18,5% de los bienes importados por Argentina, mientras que, en calidad de receptor de productos argentinos, participa de un 7,4%. Esto convierte al comercio con China en un importante factor de dependencia comercial. Sin embargo, no debe descartarse que la región del Sudeste asiático en su conjunto ha significado para Argentina un aliciente en pos de la diversificación de sus socios comerciales, la compensación del déficit con China y, por ende, la ampliación de los márgenes de autonomía. Las ventas a la región en 2017 alcanzaron los USD 5.057 millones, un 8,7% del total exportado, mientras que las importaciones fueron de USD 2.819 millones, un 4,2% del total de las compras externas. A pesar de ello, Filipinas no ha jugado un papel distinguido como socio bilateral de Argentina (UN Comtrade, 2018). La evolución de las relaciones comerciales entre Argentina y Filipinas a lo largo del período analizado constata que la precariedad de este vínculo no es un fenómeno aislado en el tiempo. Las exportaciones argentinas a Filipinas, por un lado, han descendido un 54,6% desde 2008, año en el cual registraban un monto que ascendía a los USD 561,3 millones. Las importaciones argentinas, no obstante, se han intensificado durante el mismo período y reducido

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significativamente el superávit sostenido por Argentina desde hace 10 años. Partiendo de unos USD 54,4 millones, Filipinas ha aumentado sus ventas al país sudamericano en casi un 150% (UN Comtrade, 2018). Se visibiliza, además, una tendencia a la concentración de la canasta de productos exportados. Mientras que en el 2008 los residuos y desperdicios de la industria alimentaria representaban el 54% del total de bienes comercializados a Filipinas, en 2013 llegaron a acaparar casi el 91% de la canasta, con una posterior disminución de la concentración en los años ulteriores hasta alcanzar los niveles actuales. Gráfico 1: Evolución del comercio Argentina-Filipinas, 2008-2017 (en US$)

Fuente: Elaboración propia con datos de UNComtrade 2018

La crisis internacional del año 2008 no pareció tener repercusión en el avance de las importaciones de productos filipinos ni tampoco, como explica Abeles (2009), en el retroceso de las exportaciones argentinas. La desaceleración de la actividad global y el deterioro de los términos de intercambio no impactaron significativamente en el precio de los commodities. Las demandas de maíz y soja por parte de China e India, y la industria de energías alternativas explican la estabilidad en sus precios a nivel internacional. La sequía de los años 2008 y 2009 ha sido el factor más importante en la reducción de los rendimientos agropecuarios argentinos (Abeles, 2009). A pesar de estos indicios negativos respecto al sector, la comercialización total de residuos de soja por parte de Argentina ha mostrado un sostenido crecimiento hasta 2014. Resulta llamativo observar, no obstante, que este comportamiento no se replica de la misma manera en la evolución de las exportaciones de Argentina a Filipinas que, como se ha mencionado, es explicada de manera cada vez más importante por la venta de pellets de soja. Se observan, en contraste, fuertes oscilaciones a lo largo de la década. Las importaciones filipinas totales de este producto en particular hasta 2014 tampoco parecen responder a estas variaciones. En 2009 y 2010, las exportaciones de manufacturas agropecuarias al país asiático descendieron un 13,7%. En 2011, la tendencia en las ventas fue positiva, con un alza del 46% con respecto al año anterior. El 2012 vuelve a ser un año negativo –con una baja del 31,3%– y hasta el 2014 se aprecia un pico de crecimiento del 121,8% (UN Comtrade, 2018). Este desacoplamiento entre una evolución positiva de la comercialización de manufacturas agropecuarias con el mundo y una relación comercial bilateral fluctuante sugiere

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Filipinas en la agenda argentina hacia el Este de Asia: desafíos y oportunidades (…)(17- 36)

que las variables intervinientes son ajenas a la realidad económica de los sectores en cuestión de ambos países. El comercio con Filipinas disminuye USD 32,4 y 8,9 millones en 2009 y en 2010 respectivamente, lo que representa una baja del 0,75% y 0,16% en su participación como destino de las exportaciones argentinas. Sin embargo, las ventas de ese producto hacia el mundo por parte de Argentina se incrementan en USD 824,7 y 162,1 millones en cada año, un 11% y un 2% con respecto a sus respectivos años anteriores. Es factible que se haya producido una desviación del comercio, posiblemente a Vietnam, Indonesia, Siria, Irán, Italia y Malasia en 2009, países que juntos representan casi un tercio del incremento en el total de las exportaciones en 2009. En 2010, por su parte, las cifras son bastante homogéneas entre los países que incrementaron su participación como destino de exportaciones argentinas. Lo mismo sucede en 2012: Filipinas pierde un 1,26% de participación, en tanto deja de comprar unos USD 119,3 millones y se convierte en el tercer país de mayor disminución en su participación como destino de exportaciones, por detrás de Italia y los Países Bajos. Sin embargo, las exportaciones argentinas totales suben un 5,06% (USD 528,4 millones), con desvíos hacia países como Indonesia, Tailandia, Chile, Malasia, Vietnam y Lituania (UN Comtrade, 2018). En el año 2015, se produce una variación negativa en todas las variables analizadas. Tanto las exportaciones argentinas como las importaciones filipinas de residuos de soja descienden un 17% y un 21% respectivamente, y el comercio bilateral de este producto se reciente un 58,7% (USD 340,18 millones). Filipinas pierde un 2,26% de participación como destino de las ventas nacionales. Hay claramente una pérdida de comercio por parte de Argentina y Filipinas, que se refleja en las relaciones económicas bilaterales (UN Comtrade, 2018). El 2017 refleja una propensión a la baja similar, aunque mucho más significativa para el caso del comercio bilateral. La pérdida de exportaciones a Filipinas es del 23,3% (USD 58,72 millones). Las exportaciones de residuos agropecuarios al mundo, por otro lado, descienden un 8,9%, mientras que las importaciones filipinas de este rubro bajan un 3,5%. Parece observarse una relación entre este descenso y el desgaste de las ventas argentinas al país del sudeste de Asia, aunque solo representan una pequeña porción de las pérdidas totales de nuestro país en el último año (UN Comtrade, 2018). El análisis preliminar sugiere, por un lado, que estas oscilaciones negativas percibidas en las exportaciones argentinas no necesariamente implicaron una menor diversificación de sus socios comerciales. No se aprecia, a excepción de los años 2015 y 2017, una pérdida de comercio total o una concentración comercial en países convencionales, sino más bien una redistribución de las transacciones hacia diversos socios no tradicionales. Filipinas está incluida dentro de los potenciales destinos a los cuales las empresas argentinas deben aspirar en el marco de una estrategia de restricción de las relaciones de dependencia que nuestro país sostiene en el plano internacional.

5.

Reflexiones finales

La inserción de Argentina en el Sudeste de Asia se ha desarrollado notoriamente a lo largo de las últimas décadas. El incremento en la demanda asiática de productos agropecuarios con un elevado precio internacional, por un lado, y la mejora de la competitividad de las mercancías argentinas, por otro, fueron marcando el paso en este fortalecimiento de las relaciones comerciales. Este impulso fue sucedido por una jerarquización política de la región. La política exterior nacional acompañó este crecimiento de las cifras comerciales en el ESTUDIOS. .31.


Florencia Rubiolo, Franco Aguirre

marco de una búsqueda de diversificación de socios. A pesar de ello, las acciones políticodiplomáticas sólo consistieron en impulsos aislados que lejos están de constituir una política integral de fortalecimiento de las relaciones. La relación con Filipinas transitó una senda similar, aunque en términos comparativos muestra un menor nivel de dinamismo frente a mayores socios argentinos en la región (Vietnam e Indonesia, por ejemplo). A pesar del pasado compartido, este país insular se posiciona en un lugar muy relegado en la agenda de política exterior y diplomática argentina. Desde 2007 en adelante, se han atestiguado algunas iniciativas políticas de escasa jerarquía que poco encajan en una verdadera estrategia de diversificación de vínculos hacia socios no tradicionales. Con Cristina Fernández de Kirchner, se aprecia una intensificación de la promoción comercial hacia mercados emergentes, de la cual Filipinas poco pudo rescatar. La llegada de Mauricio Macri al poder tampoco significó un cambio importante para este accionar intermitente. En la reproducción de este patrón tienen mucha influencia los condicionantes internos que afectan tanto a nuestro país como a Filipinas. La participación inconexa de múltiples actores públicos y privados obstaculiza la emergencia de una estrategia integral. La participación de Filipinas dentro de los socios comerciales argentinos carece de peso significativo, no solo a nivel global sino también a nivel regional. Argentina goza de una relación superavitaria con Filipinas que ha oscilado en los últimos años, aunque sea poco relevante a los fines de sopesar la dependencia comercial que nuestro país sostiene con socios como China. Agrava la situación, además, el hecho de que el intercambio reproduce e intensifica el patrón regional de exportación de materias de bajo valor agregado e importación de manufacturas industriales. Las inversiones directas entre ambos países también son insignificantes. Prevalece, contrariamente, una precaria sistematicidad que goza de escaso apoyo político, el cual se ha concentrado en iniciativas de promoción comercial. No obstante, Filipinas sigue sosteniéndose como un destino potencial para la diversificación de socios argentinos. De hecho, la evolución de las exportaciones nacionales hacia la región ha sido sumamente positiva. Las oscilaciones negativas en el comercio con Filipinas no dan cuenta de un verdadero deterioro de las exportaciones argentinas hacia socios no tradicionales. Por el contrario, parecen desviarse hacia otros países que se encuentran dentro de los mercados emergentes. No debe descartarse, a su vez, la importancia de la región del Sudeste asiático en su conjunto –lo qu incluye también a Filipinas– como contrapeso del déficit comercial de nuestro país con China. Tras analizar estas tres dimensiones, resta solamente reiterar el gran potencial filipino como nexo entre Argentina y el Este de Asia, el cual poco puede aprovecharse si no se alcanza una adecuada comprensión de las condiciones internas que impiden un sostenido acercamiento entre las partes. Ejemplo de ello es el reconocimiento del deterioro de las relaciones políticas con estos países por la irrelevancia en las agencias públicas de la promoción comercial cuando gran parte del flujo de mercancías hacia la región es acaparado por gigantes agroexportadores. Tampoco servirá la proposición de nuevos esquemas de cooperación si predominan iniciativas inconexas y si se ignoran las ventajas de una verdadera integración del accionar externo. Es claro que deben redoblarse los esfuerzos políticos para entablar vínculos más estrechos con este país asiático de mercado extenso y notable complementariedad económica. Para efectivizar estos esfuerzos, es necesario comprender no solo la naturaleza los lazos existentes sino también las oportunidades y los obstáculos internos que se nos presentan. Se necesita cierta voluntad política para superar la escaza estandarización de los

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procesos de apertura de mercados y de incentivo al intercambio de capitales que prevalece en la actualidad. No debe descartarse, a su vez, el problema de la concentración de las exportaciones argentinas en productos de escaso valor agregado. El ejemplo de Filipinas es importante para entender que el grado de dependencia no sólo es perceptible en la cantidad e intensidad de vínculos comerciales sino también en el tipo de relaciones que se entablan con el resto del mundo. Argentina sigue reproduciendo un patrón comercial de carácter interindustrial, al asumir el rol de exportador de bienes primarios o con procesos productivos escasamente industrializados. En este sentido, una agenda de inserción en el Este de Asia que procure la diversificación debe contemplar tanto la ampliación de socios y de su participación relativa, como la apertura de nichos de mercado que permitan incrementar, paulatinamente, el nivel de valor agregado de las exportaciones a la región.

6.

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Relaciones Internacionales nº 56/2019 – (37- 56) ISSN 1515-3371

Tripartite periodization of the Antarctic Treaty system from a systemic perspective1 Periodización tripartita del Sistema del Tratado Antártico desde una perspectiva sistémica Mônica Heinzelmann Portella de Aguiar2

Resumen: En 1959, doce países con alto grado de interés en la Antártida firmaron un Tratado para permitir el libre acceso a la investigación científica pacífica. El Tratado Antártico estableció la ciencia y la cooperación internacional como su base, pero generó controversias al aceptar reclamos de soberanía sobre el territorio antártico. Esta investigación tiene como objetivo llenar un vacío bibliográfico al proponer una estricta periodización del Sistema del Tratado Antártico desde una perspectiva sistémica. El artículo también examina la adhesión de Brasil al Tratado. Utilizando como indicadores de legitimidad el aumento en la membresía y la transparencia de los procesos de toma de decisiones, el autor sostiene que el Sistema del Tratado Antártico pasó a ser reconocido como un régimen internacional legítimo. Palabras clave: Sistema del Tratado Antártico; Relaciones Internacionales; regímenes internacionales; perspectiva sistémica; cooperación internacional. Abstract: In 1959, twelve countries with a strong record of interest in Antarctica signed a Treaty allowing accessibility to all signatories wishing to conduct peaceful scientific research. The Antarctic Treaty established science and international cooperation as its cornerstones but raised controversies because of its hosting of sovereignty claims over Antarctic territory. This research aims to fill a gap in literature proposing a strict periodization of the Antarctic Treaty System under a systemic perspective. The paper also examines Brazil's accession to the Treaty. Using as indicators of legitimacy the increase in membership and the transparency of decision-making processes, the author argues that the Antarctic Treaty System has come to be recognized as a legitimate international regime.

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e054 1 2

Recibido: 23/03/2019. Aceptado: 30/04/2019.

Associate Professor at UCAM. PhD in Political Sciences/International Relations by IUPERJ/UCAM (2016). Researcher at Nucleo de Estudos Avançados (NEA) of Instituto de Estudos Estratégicos (INEST/ Universidade Federal Fluminense). Master in Sociology and Politics PUC/RJ. Email: monicahpaguiar@gmail.com


Mônica Heinzelmann Portella de Aguiar

Keywords: Antarctic Treaty System; International Relations; international regimes; systemic perspective; international cooperation. This paper’s first objective is to investigate the transformation of the regime established by the Antarctic Treaty System (ATS) from a systemic perspective, by explaining its changes based on the attributes of the international environment and the internal contradictions of the regime, and disregarding the states as variables (Keohane, 1983). Whilst not aspiring to provide an exhaustive account, we propose to examine the ATS diachronic trajectory and separate it in three blocks of time in order to identify which political, economic and environmental drivers helped shape each one of them. Historical categorization observes restricted and debatable criteria that are convenient to the scholar but may unintentionally deplete the phenomenon of its complexity. Such a framework, however, if based on solid historical foundations, can be useful for a comprehensive assessment of the shifting pattern of the ATS. The second goal is to verify Brazil’s accession to the ATS, emphasizing how it was the first country to withdraw from the bipolar logic that distinguished the prior affiliation to the Treaty and how this enabled other global southern states to sign up as well. The temporal periodization demarks each phase, proposing years and concrete episodes to correlate the international context with the ATS milestones. Though the analysis of circumstances around the signature and ATS evolution are recurrent in academic work discussing the Antarctic, such literature usually approaches the ATS phases with broad boundaries, focusing more on the regime´s internal dynamics than on the external drivers responsible for its changes. Experts like Hemmings (2009; 2011; 2012; 2013; 2017) and Chatuverdi (1986; 2011; 2013; 2015) refer to the regime history as a background to debate present issues related to it or to analyze the Australian and Indian positions in the ATS. The three phases of the ATS display different characteristics. The first one proceeds under the logic of the Cold War and bipolar dynamics, and portrays a still incipient regime with few partners (1961-78). The second phase stands out through the massive admission of new state actors and an increase in the transparency of their relationships (1979-91). The last phase strengthens the previous changes (1992- to date). According to Young (2011), the effectiveness of an international regime stems from its degree of legitimacy and fairness. Based on this understanding, the second objective of this paper is to measure the advance of ATS legitimacy, using the increase in membership and the access to decision-making processes as indicators. The concept of regime used in this paper observes the definition provided by Krasner (1983), as the set of principles, norms, rules and procedures around which the players of international relations converge. Krasner distinguishes between change within the regime and change of regime. The first case is more commonplace and entails a simple correction of rules and procedures, whereas the change of regime presupposes a qualitative transformation, when there is an alteration of the principles and norms that define its nature. The twelve original signatories to the ATS negotiated an agreement that ensured their own powerful interests whilst excluding the rest of the world from it. In due time, the regime evolved as a result of a new balance of power and of its own dynamic nature. The consultative members, along the way, adapted the ATS rules and decision-making procedures so as to make them more transparent and inclusive. By examining the ATS trajectory, it will be possible to assess how, despite the corrections in its procedures and rules, its principles and norms remained the same, characterizing a change within the regime, but not of regime.

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Tripartite periodization of the Antarctic Treaty system from a systemic perspective (37- 56)

These changes allowed the ATS to overcome controversy and achieve the representativeness and legitimacy that led to its permanence.

1. Before the Treaty Until 1959, and due to its geographic characteristics, Antarctica lacked legal status. Discovered in 1822, it only began to attract interest in the Twentieth Century, when the first claims to sovereignty occurred. Seven countries, arguing discovery or contiguity, announced their claims over the Terra Nullius: United Kingdom (1908), New Zealand (1923), France (1924), Australia (1933), Norway (1939), Chile (1940) and Argentina (1942). The Antarctic Treaty (1959) was an attempt to give international status to the continent and, at the same time, not to contradict the claims of sovereignty. The solution was to postpone the claims indefinitely, without putting an end to them. In Washington, twelve countries accommodated the recognition and moratorium of territorial aspirations with the project of preserving the continent for scientific research. These countries were summoned to the conference because, the year before, during the International Geophysical Year (IGY), they had established scientific research bases in the Antarctic continent. The seven claimant countries agreed to defer their claims without renouncing them (Article IV), and the continent became accessible to the Treaty signatories committed to peaceful research. The regime intended to safeguard the region from the political/military/environmental standpoint, and to promote "international co-operation in scientific investigation in Antarctica" (Article III). Furthermore, the Treaty overcame the scenario of bipolar dissent and guaranteed cooperation among the signatories: United States, Union of Soviet Socialist Republics, Argentina, Australia, Belgium, Chile, France, Japan, Norway, New Zealand, United Kingdom and Union of South Africa. Although legal, the exclusion of a significant part of the world community in the management of a vital continent for the planet’s sustainability jeopardized the international legitimacy of the regime. To survive, the agreement would need to become more inclusive and transparent. This indeed happened and today the ATS has 53 signatories.

2. For consultative members only: the reserved first phase (19611978) The first phase starts with the Antarctic Treaty coming into force on 23 June 1961 and ends seventeen years later, when the inclusion of a further agreement, the Convention for the Conservation of Antarctic Seals (1978), transformed the Treaty into a system3. All other additional conventions and protocols were signed in the next phase.

3

The Antarctic Treaty System consists of the original Treaty, to which the following were added: the Convention for the Conservation of Antarctic Seals (1972), the Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources (1980) and the Madrid Protocol (for environmental protection - 1991). In 1969, the Vienna Convention on the Law of Treaties provided a legal framework for all international agreements signed between sovereign states. The ATS has also an association called Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR), which is responsible for coordinating scientific activity and advising the ATS on everything ESTUDIOS. .39.


Mônica Heinzelmann Portella de Aguiar

In the early 1960s, a sequence of incidents increased the friction between the United States and the Soviet Union. The Bay of Pigs invasion (April 1961), the construction of the Berlin Wall (August 1961) and the Missile Crisis (October 1962) happened in sync with an unprecedented development of military technology. Despite the sense of impending conflict, both Washington and Moscow avoided open confrontation and agreed to implement external policies of dissuasion and peaceful coexistence. The dissuasion concept was to persuade the adversary of the damaging power of mutual retaliation. Peaceful coexistence, even without embracing peace, acknowledged the existence of the other superpower and admitted the principles of sovereignty, respect for territorial integrity, non-aggression and non-interference in domestic affairs. According to this paper’s first objective, it is possible to assert the role of the global structure of power on the composition of the ATS. The bipolar nature of international relations dominated the process of joining the regime. Initially, only the Warsaw Pact member countries, Poland (1961), Czechoslovakia (1962), Romania (1971), East Germany (1974), Bulgaria (1978) and the NATO countries, Denmark (1965) and the Netherlands (1967), signed the agreement. The Soviet Union sought to offset the geopolitical imbalance of a Treaty with a majority of pro-Western States, calling on their satellites to join the regime. Moreover, Brazil's accession to the ATS in 1975 was a turning point in this binary scenario. The avant-gardism of the Brazilian case is interesting. With the exception of the original members (Argentina and Chile), Brazil was the first non-European country, uncommitted to the two main military alliances of the world, to sign the Antarctic Treaty. In the constellation of Soviet satellites joining the ATS, special attention should be given to the absence of the People's Republic of China, the most populous communist country in the world and with the potential of playing a decisive role in the balance of the regime. The USA, allied with Nationalist China (Formosa), prevented the inclusion of "Red China" in major international projects and organizations. During the preliminary meetings of the Treaty in Washington, the admission system to the ATS was the subject of much controversy. The Soviet Union advocated admitting into the Treaty all States with which the original members maintained diplomatic relations, an initiative that would allow access to China. The United Kingdom, however, supported restricted membership: only the Member-States of the United Nations Organization (UN), of which the PRC had been excluded since 1949, could be admitted. The negotiated solution was to approve access to the UN MemberStates, but allowing others to be suggested, as long as the original and active members agreed4. This provision enabled the consultative parties to exercise a veto power and compromised the balance of power sought by the USSR (Costa, 1961). concerning this topic. Together, the ATS and SCAR encompass both the diplomatic and scientific management of the continent. With regard to the frequency of meetings since 1994, ATS consultative members have met annually instead of every two years. With the entry into force of the Madrid Protocol (1998), the committee for the protection of the environment also meets annually. Special conferences - which serve to address specific issues - continue to be convened on a random basis. Expert organisations such as the International Association of Antarctica Tour Operators (IAATO), the Council of Managers of National Antarctic Programs (COMNAP), Antarctic and Southern Ocean Coalition (ASOC) and others, act as observers during ATS meetings. 4

All consultative members which acquired this status after the original twelve are considered active members. Article XIII of the Treaty details the conditions for accession.

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In this initial phase, the Sino-Soviet alliance already showed the first signs of the fissure that would lead to a diplomatic rupture in 1964. The divergences between both countries were geopolitical and ideological. The Chinese revolution had initially been hailed by Moscow as a victory of international communism, but it soon became clear that the neighboring country would not align with or submit to the Soviet order. From the 1970s and in a motion of Realpolitik, China sought a strategic rapprochement with the United States that eventually led to its admission to the UN and its access to the ATS during the second phase. When the ATS came into force, four countries in the world possessed nuclear technology. The USA was the precursor with the USSR following closely. The United Kingdom and France also developed their nuclear programs and helped foster the continued arms race between the two hegemons. Although the destructive potential of nuclear weapons was wellknown, the isolation and emptiness of Antarctica encouraged the Americans to defend the site as an international deposit of radioactive waste and location to perform tests. Argentina, backed by the countries of the southern hemisphere and the Soviet Union, called for a ban on any procedure of military nature, nuclear explosions and the disposal of radioactive materials. The signing of the Treaty on the non-proliferation of Nuclear Weapons (1968) sustained this trend, restricting this technology to the permanent members of the UN Security Council. In 1961, environmental issues had not yet been introduced into the international political agenda. The release of books such as "Silent Spring" (Carson,1962) and "Avant que Nature meure" (Dorst,1965) aroused public opinion on the harmful effects of industrial progress. As the civil society in developed economies became aware of the risks of human activity on the planet, the debate acquired a more political bias, whose outcomes were the conference of the Biosphere (Paris 1968) and the United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm 1972). Their goal was to avoid the advance of the environmental degradation of our habitat. With regard to Antarctica, the environmental discussion remained at the conservationist level and prioritized the fauna, leading up to the Convention for the Conservation of Antarctic Seals. In 1973, the rise in the price of oil finally buried the three decades of continuous growth that had characterized the post-war economic recovery. Some structural evidences foreboded the crisis: developed economies lived the challenge of financing an advanced model of social welfare in the midst of declining industrial productivity. Though moderate, unemployment and inflationary trends persisted. The collapse of the Bretton Woods order and changes in the international financial system due to the end of the dollar-gold parity worsened the situation and resulted in the oil crisis. Faced with the devaluation of the dollar and an insufficient readjustment index to recover the loss of purchasing power in gold per barrel, the OPEC countries decided to negotiate a price increase with the oil companies. In October 1973, the Yom Kippur war cut short the talks and broke off the deal. The rise in the price of oil sank the world into an unprecedented energy and economic crisis, hindering the productive activity that depended on fossil energy source. The international crisis had a direct impact on the meetings’ content of the ATS consultative members. Antarctic mineral exploration, formerly discarded, was once again included in the discussion agenda. From 1974 on, it became a regular subject in all sessions, whether they were expert meetings or informal working groups (Qasim and Rajan, 1985). At the consultative meeting in London (1977), it was recommended that the parties agree

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on a regulatory regime prior to undertaking mineral exploration activity. One of the factors that motivated the great demand for the regime in the next phase was the expectation of an ATS revision.

Brazil´s accession to the ATS Brazil, unlike Argentina and Chile, who promptly roused to the importance of Antarctica, ignored the very presence of the continent until the eve of the IGY5. This position was representative of the priority given by Brazilian geopoliticians to ensure the occupation of the inner regions of a country the size of a continent. The first Brazilian considerations on Antarctica were set forth by geopoliticians Therezinha de Castro and Delgado de Carvalho who, in 1956, submitted a Frontage theory inspired by Pascal Poirier's Sector theory for the splitting of the Arctic. According to them, Antarctica should be divided among all the South American coastal countries that faced the white continent: Argentina, Brazil, Chile, Ecuador, Peru and Uruguay. In this regard, Brazil would be entitled to a section claimed by both the United Kingdom and Argentina (Ferreira, 2009). The Frontage theory had a strategic-military focus and expressed the military concern for national security. The authors even recommended the installation of air control bases in Antarctica. For a better understanding of this proposal, we have to remember that the Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance (Rio Treaty 1947) planned for the union and defense of the American continent, included in its strategic area, a fraction of Antarctica claimed by Argentina, Chile and United Kingdom as well as a fraction that could be claimed by the United States6. The IGY, held between 1957 and 1958, coincided with the Presidency of Juscelino Kubistchek, the onset of his Goals Program and the construction of the new capital. Brazil cooperated in the IGY, but was oblivious to the importance of a more active participation in its scientific project. It installed data processing bases only in the national territory and did not send an expedition and/or settled a base in the Antarctic continent. It was not known, then, that this would be the convening criterion for participation in the Washington conference. When Brazil discovered it had been excluded from the conference, it reacted through diplomatic channels and sent a formal note of protest to the US Embassy (07/30/1958). It complained that all the American countries with political, economic or strategic interests in Antarctica should have been invited to participate. Brazil needed to protect its extensive and exposed coastline and national safety was reason enough to justify its interest in Antarctica. There was a fear that the Cold War could reach southern regions, especially due to the Soviet Union presence in the area and recent warning of unidentified submarines in South American territorial waters. Thus, the Brazilian government reserved its right to free access of Antarctica and to claim what it deemed necessary and felt free from complying with any deliberation that failed to satisfy it (Bath, 2000).

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Argentina and Chile were the last countries to formalize their territorial claims. This delay is due to not having considered, until then, the need to justify their sovereignty before the world, for since their independence from Spain they had considered their territories as extending up to the South Pole. 6

It was Argentinian pressure that expanded the safety zone covered by the Rio Treaty to include the South Pole sector, also claimed by the United Kingdom.

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Brazil's protest caused little repercussion in domestic and foreign policy. Internally, Brazil pursued industrial economic development, while internationally it sought to strengthen relations with other South American countries. Kubistchek launched the PanAmerican Operation, aiming to fight economic underdevelopment (and the risk of communism) through a joint multilateral policy with the rest of Latin America. Brazil´s aspiration was to exercise more influence over the region and it deliberately chose not to antagonize the concrete interests of Argentina and Chile in the Antarctic continent. In the international system, regardless of being the largest country in Latin America and the fifth in the world, Brazil remained a peripheral player who hardly affected the whole. Lacking a clear position on the Antarctic matter, Brazil decided to go along with the international alternative. Throughout the 1960s, under the Jânio Quadros / João Goulart’s administrations or under the military dictatorship, little progress was made on the subject. Before the coup, the Independent Foreign Policy sought a higher international insertion for Brazil through dialogue and partnerships with countries that could respond to national needs, even if not aligned with American interests (Viana, 2009). During the first military mandates, due to ideological affinities related to anti-communist discourse, there was a deeper alignment with the United States, favoring the east-west antagonism in detriment of the north-south one (Cervo and Bueno, 2012). In the 1970s, many circumstances helped change Brazil´s perception of Antarctica. If, at the beginning of the decade, Brazil boasted high growth rates due to the "economic miracle", in the following years the oil crisis, the collapse of Bretton Woods and the decrease in the pace of economic growth caused a transformation of both the national context and of Brazilian foreign policy. Under Ernesto Geisel’s administration, responsible pragmatism developed a model of foreign relations based less on ideological matters and more on Brazil’s taking part in other political and economic co-operations. South-south relations and relations with the African and Asian continents were consolidated (Cervo and Bueno, 2012). This new policy allowed Brazil to play a more assertive role concerning Global South settings and introduced a novel approach towards Antarctica. Somewhat paradoxically, the early 1970s coincided with new support arrangements given to the Frontage theory by Federal Deputy Eurípides Cardozo de Menezes, Therezinha de Castro’s friend. The deputy, who had attended the Escola Superior de Guerra (Brazilian War College) and defended a paper entitled “Antarctica, international interests”, called for Brazilian presence in the continent (Mattos, 2015). His mobilization led to the creation, in September 1972, of the Brazilian Institute for Antarctic Research, a private entity related to the Engineering Club, which tried to organize a scientific expedition to the continent. The initiative was not met by the government’s approval since it could regionally be interpreted as a provocation to Argentina and would reverse the order of events internationally, promoting the mission prior to accession of the Treaty. Under Geisel’s administration, Brazil finally determined its position on the matter of Antarctica. Brazil gave up the Frontage theory, supported by the militaries, and accepted Itamaraty's thesis, devised by diplomat João Frank da Costa. Recognizing the Treaty as the only valid instrument for the governance of the region, the expert had recommended joining the ATS and gaining consultative status. In spite of the existing divergences between Brazil and Argentina, the affiliation to the ATS was considered timely as it had the merit of eluding the political conflict between the two countries over the construction of the Itaipu hydroelectric plant. By giving up the principle of territoriality of the Frontage Theory, Brazil conveyed a conciliatory

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stance towards Argentina while at the same time emphasizing the sovereignty of its international decisions. Finnemore and Sikkink (1998) refer to the significance of belonging to international organizations as a means to confer more legitimacy to a regime. Joining the ATS reflects the Brazilian military regime´s need for national and international validation and coincides with the beginning of its liberalization under Geisel’s Presidency. Domestic policy launched the Pro-ethanol Program whereas foreign policy started considering the possible revision of the Treaty in 1991. Although neither Brazil nor the technologically-developed nations had the skills to exploit Antarctic mineral resources, it was essential that the country could take part in this debate. The strategic vision of Geisel and Chancellor Azeredo da Silveira negotiated Brazil´s accession into an international regime (May 1975), which until then had only been joined by the NATO and Warsaw Pact member countries. It was the ATS first step in becoming more inclusive in relation to Global South states. In this first phase, we should note the concentration of power resulting from the delay in achieving consultative status. Of the nine new members admitted to the Treaty, only the oldest, Poland, acquired consultative status after 16 years. In the first 20 years of existence, ATS's decision-making framework remained virtually unchanged, with resolutions in the hands of the original members to the detriment of the others. The ATS demanded “substantial scientific research activity” (Art. IX §2) for the acquisition of consultative status, which contradicted science as a tool of inclusion and allowed for the continuity of post-colonial domination (Elzinga, 2009; Dodds, 2017)7. This monopoly of power and resistance to relinquish the status quo could have affected the durability and effectiveness of the regime if it had been maintained in the following phases (Puchala and Hopkins, 1983). In 1978, the entry into force of the Convention for the Conservation of Antarctic Seals concluded the first phase of the Treaty. That same year, the Iranian fundamentalist revolution disrupted the world oil geopolitics and removed the country from the Western alliance to which it had belonged, contributing to cause a new oil shock.

3. Who is knocking at the door? The responsive second phase (197991) The second phase begins with a new oil shock. The Soviet Union, which had important oil deposits in Siberia, saw an increase in the revenue of its exports. In a political-strategic attempt to position themselves near the Persian Gulf, strengthen the Brezhnev doctrine and achieve greater projection in international politics, the Russians invaded Afghanistan, triggering a resumption of the Cold War. The second phase ends in 1991 with the dissolution of the Warsaw Pact (March) and the break-up of the Soviet Union. That same year, the Madrid Protocol, an environmental document that postponed the prospects of mineral exploration of the continent for 50 years, was signed.

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According to post-colonial scholars, the lack of indigenous human population and hence of resistance to colonial rule does not exclude Antarctica from being discussed under this novel approach. Post-colonialism in Antarctica reveals itself through other behaviors, like sovereignty claiming, unequal political influence, continuous human presence, among others.

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This period witnessed the political strengthening of developing countries claiming for a New International Economic Order at the United Nations forum. According to Puchala and Hopkins (1983), the 1980s was a period of restructuring regimes and the ATS was in line with this process through a revision of the nature and distribution of power. The second phase is known for the increase in new memberships (21 countries in 13 years) and for being able to solve unfinished issues. The wars in the 1980s had repercussions on the international economic and political structure, either by interfering with the supply of oil or through their role in the inflection of the world order. The loss of Iran, Washington´s most trusted ally in the Middle East, led the United States to forge new relations with Saudi Arabia, Egypt and Iraq. In 1980, the IranIraq war, brought about by border disputes, was additionally fueled by oil geopolitical interests and ideological antagonisms. The war lasted a decade, ruined both countries and subsequently entailed the annexation of Kuwait by Iraq and the first Gulf War (1990/91). In Afghanistan, Soviets concerned with preserving an enclave aligned with Moscow and faced the resistance of the Mujahideen rebels. The "Soviet Vietnam" eventually triggered the collapse of the great power and paved the way for the so-called clash of civilizations. Furthermore, the war for the sovereignty of the Falkland/Malvinas Islands exposed the importance of the contiguous region to Antarctica. It rekindled strategic interest in that environment, undermined the Argentine military government and foreshadowed the decline of authoritarian regimes. In the following years, the re-democratization movement encompassed both Latin American and Eastern European countries. In this second phase, the increasing participation of peripheral countries in the international order affected the ATS structure and promoted a more multipolar balance of power. The ATS went through a “crisis of legitimacy” (Hemmings, 2017, p.3) and became more inclusive and diversified. The binary logic of State accession was overcome, and the membership of Latin American countries and non-aligned powers, like China and India, added to the regime´s greater plurality and legitimacy. China joined the ATS in 1983, as a postponed result of its rapprochement with the West. The first effect of this reconciliation was Resolution 2758, which led to the People's Republic of China accessing the UN instead of Taiwan (October 1971). In 1978, China's severe payment crisis and capital shortages led Deng Xiaoping to review the country's economic policy. Beijing admitted a less ideological development model and adopted a pragmatic foreign policy of greater openness to the world. The "open door" policy encouraged China to join leading international organizations in order to attract foreign investment and became the first step towards its "peaceful rise" (Barnett, 1986). China's accession into the ATS was rather a political endeavor to enter the international system than a scientific project. Chinese scientists were invited to join the expeditions of the Antarctic programs of Australia, New Zealand and the USA in order to establish cooperation and acquire the necessary skills to undertake their own mission. The first Chinese expedition to Antarctica took place in 1984 and the country achieved consultative status the following year (Brady, 2013). Since then, China has increased its role in Antarctica and invested systematically in the continent. Two months after China, it was India's turn to join the ATS. The inclusion provoked much controversy because India had previously favored an internationalization of Antarctica and had consistently insisted that this issue should be examined at the United Nations assembly (Villa, 2004).

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Indian foreign policy started getting involved in issues of global concern since the rule of Prime Minister Nehru. The main complaint concerning Antarctica and the ATS were the territorial claims and their Euro-colonial bias. Ironically, Indian attempts to bring the case to the UN (1956 and 1958) were met with the resistance of two former colonies, Argentina and Chile, who mustered forces against what was intended to be an anti-imperialist coalition on the Antarctic issue (Chatuverdi, 2013)8. During the following two decades, domestic problems relegated Antarctica to the sidelines of Indian agenda and it was only under Prime Minister Indira Gandhi that the country dealt with this geopolitical issue by means of an unconventional strategy. In 1982, India sent two scientific expeditions to Antarctica, relying on the principle that the ATS was open to all UN countries and provided the missions were for peaceful purposes (Sharma, 2001). Although the attitude was not unlawful, it was not warranted either, because the Treaty had first to be signed for the mission to be dispatched. The ATS, though, like other international regimes, lacked an enforcement mechanism to control behavioral deviations (Puchala and Hopkins, 1983). On the eve of the twelfth meeting (September 1983), India not only joined the ATS but acquired a consultative status within 24 days, the fastest process in the history of the regime. It was the way the ATS found to control the deviant behavior of that country. Among the other signatories, India's admission as a consultative member raised the suspicion that it was a strategy to pressure internal divisions and implode the regime. Among the non-aligned countries, the Indian attitude was considered as defection and renunciation of its politically provocative role (Chaturvedi, 2013). In 1983, another incident agitated the ATS. Because of the apartheid policy, some governments in the Caribbean and Africa, backed by Malaysia, objected to South Africa's membership in the regime. Although the specific target was South Africa, the purpose of the critique was broader and addressed the colonialist nature of Antarctic governance, its lack of transparency and the perpetuation of the privilege of a few countries. The discussion was set against the recent background of the Montego Bay Convention (1982), which allowed conjecturing apropos the internationalization of Antarctica on the basis of the common heritage of mankind. However, the ATS chose not to exclude South Africa, claiming that its domestic policy did not interfere with the Antarctic cooperation regime (Peterson, 1988). Throughout the 1980s, Malaysia acted as a spokesperson for the non-aligned countries to denounce the ATS. According to the bloc, the illegitimacy of the regime derived from its anachronistic reproduction of colonial political domination assigning the continent and its wealth to the exclusive interest of the consultative parties (Scott, 2011). At the UN General Assembly (1982/83), Malaysian Prime Minister Mahathir insisted that the organization create a mechanism to supervise the ATS. It was unjustifiable that out of the 157 nations that constituted UN, only 14 should manage a territory amounting to 10% of the planet's surface without being accountable for it (Krasner, 1985). Despite dismissing the economic exploitation of Antarctica because of its potential environmental impact, Mahathir advocated that the governance of the continent concerned and should benefit all

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Argentina and Chile feared that, in a forum such as the United Nations, the sovereignty they claimed would be considered illegitimate, and they rushed to overthrow the Indian initiative. It is important to remember that Argentina, in the 1950s, was among the first fifteen economies of the world, making the country a respected player in the territorial cause. It was a Chilean jurist, Julio Escudero Guzman, who suggested the moratorium of territorial claims that supported the Antarctic Treaty.

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mankind (Hamzah, 2013). The discourse of the non-aligned countries de-escalated when India, Brazil and China became consultative members of the ATS. However, Malaysian foreign policy persisted on its objections against the ATS until 1998, when an invitation from the New Zealand government to make their Antarctic station available to the scientists from that country moderated the official position. Denunciations of the ATS by non-aligned countries had the merit of improving the transparency of the meetings, allowing them to be accompanied by non-consultative parties and also by some NGOs. Until 1983, meetings were exclusively attended by consultative members and took place behind closed doors, making the regime look ambiguous and shady. From that point on, and even without the power of decision-making, the other parties were able to play a more active role (Woolcott, 1986). Although the regime experienced internal contradictions, it was the external pressures, coming from the international power structure, that helped them unfold (Puchala and Hopkins, 1983). According to Keohane (1983), the decision to belong to a regime depends on whether the benefits outweigh the costs. Even if at a disadvantage compared to other members, a participant may choose to join a regime for the assurance it provides (Keohane, 1983). Belonging to the ATS, even as a non-consultative member, was possibly more productive than being left out, especially in the face of uncertainty about the future of Antarctica. The new international balance of forces meant that initial compliance was replaced by greater assertiveness reflecting new national interests. It should be clear, however, that there were no changes in decision-making power, only in the procedures of the meetings. Greater transparency is a change within the regime, but not of regime. In the second phase, there was an increase in the countries joining the ATS: the inflection point of this internationalization coincides with India's access into the organization (Finnemore and Sikkink, 1998). When India violated the implicit norm and later relinquished its critical stance, a cascade effect led to the international community’s legitimizing the ATS. The admission of new players was triggered by the evolving multipolar balance of the international order and hinted at the general assumption regarding a revision of the Treaty in 1991. Participation in a debate that would perhaps allow for the economic exploitation of mineral resources on the continent was an international geopolitical necessity. Faced with the prospect of a change of rules and in order to ensure their presence on the continent, China, India and nineteen other countries hastily joined the ATS and strove to obtain consultative status in time to participate in the decision-making process. Between 1982 and 1988, the development of a regulatory framework for the exploration of mineral resources in Antarctica (Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities - CRAMRA) dominated the agenda of the consultative members. The complexity of the issue, the difficulty of accommodating economic needs with the preservation of Antarctica, and the divergence in the interests of each party made it difficult to compose CRAMRA. Three positions had to be conciliated. Countries with territorial claims (with the exception of France and the United Kingdom) defended their sovereign rights in the exploitation of the claimed territories. The countries with no territorial claims, but developed and with scientific capacity, proposed the unrestricted access to Antarctica with the earnings returning to the investors. Developing countries, lacking technical competence, argued that technology is common to mankind and that there should be an equitable distribution of the benefits of mineral exploitation (Krasner, 1985).

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Discussions around CRAMRA became even more complex when confronted to the theoretical model established by the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) in 1982. Among the most significant contributions of UNCLOS are the extension of sovereignty for coastal States and the concept of common heritage of mankind for the international seabed. Some countries and consultative members of the ATS felt uneasy about the possibility that this last concept be extended to Antarctica. The concept of common heritage of mankind originated in 1967 from an evolution of the Latin term res communis omnium and res communis humanitatus (Baslar, 1998)9. Despite their similar nature, res communis and common heritage of mankind have different meanings. Both deal with goods and resources that cannot become private property; however, res communis can be the object of access and free exploitation (Mercure apud Montastier, 2009). In the case of common heritage, it is a distribution model in which the benefits of exploitation must be shared by all States and distributed amongst all people regardless of their participation in the extraction (Baslar 1998; Buck 1998). The concept of common heritage of mankind evokes an ethical perspective for a more egalitarian world order, including increased responsibility for the environment. Amid controversy, the concept of common heritage of mankind established by UNCLOS was discarded from the debates on CRAMRA on account of being regarded as inapplicable to Antarctica. Nonetheless, the UNCLOS provided an argument to claim for an expansion of the territorial demands of the countries on the ATS. The Law of the Sea, upon confirmation of the presence of an underwater platform extending the length of their coastlines, allowed coastal States to claim a continental area beyond the 200 nautical miles limit (article 76). The claim had to be endorsed by scientific data and would then be assessed by a technical committee. The ATS territorial States asserted their claim before the expiration deadline of 10 years established by UNCLOS. However, as Article IV, paragraph 2, of the Treaty prohibited new claims of sovereignty or extension of the existing ones, in order to avoid conflicts, the demands were accompanied by an instruction to postpone analysis sine die (Haward, 2011). The understanding applied to UNCLOS allowed the principles of the ATS to remain intact, so no regime change took place (Krasner 1983; Qasim and Rajan, 1986). CRAMRA was concluded in Wellington in June 1988 and opened for signature on 25th November of the same year. Regardless of its ability to accommodate conflicting interests and address resources and promote distribution, it was abandoned the following year without being ratified. The rejection began when, in France and Australia, a conjunction of the green and left parties took office. The withdrawal of these two countries disrupted Belgium and Italy and influenced the other signatories (Jacobsson, 2009). It may seem that CRAMRA's collapse was due to domestic changes in some of the ATS actors, but exogenous international political and environmental factors precipitated this setback. On the one hand, compliance with CRAMRA, despite the care taken in its drafting, could jeopardize rights associated with territorial sovereignty and therefore disturb international balance (Boyd, 2002). On the other hand, the 1980s coincided with the expansion of environmental movements and their growing influence on the international political scenario.

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In Roman law, the concept of Res Communis omnium refers to those goods that belong to all beings, like the sea, the moving water and the air.

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Environmental problems previously circumscribed to scientific discourse gained visibility vis-Ă -vis public opinion and were incorporated into the political agenda. Incidents of environmental contamination, such as the Union Carbide in Bhopal (1984), the Chernobyl nuclear disaster (1986), the Exxon Valdez Oil spill on the coast of Alaska (1989) and Paradise Harbor in Antarctica (1989), attracted international media attention and revealed, in addition to the lack of transparency, the foolhardiness of companies and governments. In 1987, the release of "Our Common Future" (Bruntland Report from UN), which proclaimed the so-called sustainable development, asserted that current development should not compromise the wellbeing of future generations. Environmental NGOs denounced the predatory model of development and encouraged green activism. The re-democratization of Latin America and Eastern Europe endorsed the rise of parties along those lines, which eventually led to the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED92) in Rio de Janeiro and to the Kyoto Protocol in 1997. The non-ratification of CRAMRA prompted the drafting of a new protocol to reinforce and not to alter the ATS. The Protocol of Environmental Protection of the Antarctic Treaty (Madrid Protocol) prohibited any activity concerning exploration of Antarctic mineral resources other than for the purpose of scientific research (art. 7). Signed in 1991and ratified in 1998, it will remain in force until 2048. Until that date, the protocol is practically invulnerable for it can only be modified with the unanimous consent of the consultative parties and requires the creation of a prior legal regime to define which activities are acceptable and under what conditions. The Madrid Protocol, even without declaring Antarctica a common heritage of mankind, moved toward this notion by recognizing in its preamble that a protection regime of the Antarctic environment “is in the interest of mankind as a whole." The withdrawing of CRAMRA and the signing of the Madrid Protocol were approved by the Global South states and celebrated by the environmental movement. The rejection of CRAMRA is explained not only by the environmental impact it could cause but also by the political cost of a possible international destabilizing of the region (Boyd, 2002). Between 1987 and 1991, Greenpeace operated in Antarctica, evidencing the growing influence of transnational non-state actors in the execution of international policy, particularly in the environmental sphere. The NGO set up a station, World Park Base, which monitored the impact that human activities from the scientific bases had on the continent and issued a report describing infractions and negligence in dealing with the environment. If scientists adopted irresponsible practices, such as raw sewage dumped in coastal waters and burning of waste, what was to be expected from the extractive activities? In view of this scenario, Greenpeace began to enjoin the transformation of Antarctica into a natural reserve or world park. The endorsement of the Madrid Protocol shows growing environmental recognition by the field of international relations and pertains to a new understanding of what constitutes security. In the face of the formal cessation of the Cold War and thus of the risk of a nuclear war, the exclusive military focus shifted to one that comprised environmental risks, such as those arising from climate change, water scarcity and unsustainable exploitation of resources, among others (Serpa, 2013). In 1994, the United Nations Development Program acknowledged the new meaning given to human security by including environmental security as one of its components (Barbosa, 2008). In this phase, the average time to becoming consultative member in the ATS was reduced to little more than four years. The demand for science production, used as a political

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tool to restrict access to consultative status was alleviated. Even so, the proportion of consultative members hardly changed. In 1991, considering all members (41), the proportion of countries with consultative status (63%) was the same proportion as at the end of the first phase. The ATS reacted to the criticism regarding its restricted nature by broadening membership and facilitating the transition to consultative status; yet the same percentage of active members remained as in the previous period. The end of this second phase coincides politically with the fragmentation of the Soviet Union and the dissolution of the Warsaw Pact. In a single movement, the Cold War and the geopolitics of bipolarity – factors that contributed to originating the ATS regime – were discontinued. From the environmental perspective, the Madrid Protocol completed the architecture of the ATS as a system. Leader Mikhail Gorbachev took office (1985) with the mission of revitalizing the Soviet economy and reversing the stagnation of centralized planning. The restructuring planned by perestroika contrived an introduction of market mechanisms to promote a more efficient economic model followed by a political project of democratic openness and transparency (glasnost). These reforms, however, coincided with a sharp decline in the price of the barrel of oil, jeopardizing revenues from this industry and aggravating the problems of the Soviet economy. During the last years of the USSR, its monolithic superpower structure was consumed (Hobsbawm, 2000). The political-ideological unity collapsed when Gorbachev refused to apply the Brezhnev doctrine to the Eastern European countries. Within two years (August 1989 to June 1991), the regimes of satellite-states ceased to exist. The Soviet Union itself, once a federation of fifteen republics, split into an equivalent number of independent political and economic entities. Despite the fact that the ATS was forged by the hegemonic leadership exerted by the USA and the USSR, the decline of the latter did not compromise it. The regime succeeded in overcoming the objections about its colonial character and moved away from its bipolar past, demanding a better alignment to the new world order. Keohane (1983) explains the expansion of regimes based on the increasing returns brought by the entrance of new members. In this case, the rise in membership conferred more legitimacy and recognition to the ATS as an international regime. The endorsement of the Madrid Protocol, because of its detrimental aspect to latent economic interests of the ATS members, gave the impression of credibility and trustworthiness to their purposes.

4. No more questions for now. The recognised third phase (1992- to date) The end of the bipolar system and the rise of new democracies in former Eastern Europe led to territorial fragmentation as well as to new regional integration projects. The Maastricht Treaty (1992) initiated the reunification of Europe and, together with China's turn towards market socialism, was one of the factors that advanced global expansion of economic liberalism. The New World Order increased globalization and the transnationalization of problems related to the environment, drug trafficking and terrorism. The third phase strengthened the previous restructuring of the ATS, displaying few differences in terms of its composition. In more than two decades, only thirteen countries

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became members of the regime, five of them being veterans that had belonged to the former Soviet Union and Czechoslovakia. Part of this "lack of interest" for joining the ATS may be ascribed to the prohibition of mineral exploitation by the Madrid Protocol and to the global prosperity context that prevailed until 2008. The most eloquent episode of the new legitimacy attained by the ATS was the access of two countries that had previously disapproved of the regime and championed the internationalization of the continent. Malaysia (2011) and Pakistan (2012) had, for years, opposed what they called the "exclusive, total and arbitrary" nature of the rights granted to the consultative parties (Azraii 1986, 312). With the approval of the Madrid Protocol, the Malaysian campaign against the ATS cooled. In 1998, the New Zealand government made its base in Antarctica available to Malaysian researchers and this bestowal helped subdue the country's foreign policy. Despite the pragmatic need to adjust to the geopolitical and economic challenges of the 21st Century and prioritize its relations with the West, Malaysia, fearing to alienate its allies from the South-South bloc, postponed its accession to the ATS until 2011. Pakistan's strategy resembled India´s, in connection with its reversal of the order of the procedures. Two expeditions were carried out between 1991 and 1993, and a station was erected in Antarctica. Pakistan became a member of the Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR) in 1990, but only entered the ATS in 2012. The legal understanding is that the ATS cannot prohibit non-signatory States from settling on the continent, provided that it is with peaceful intentions and for the purpose of scientific research. On the other hand, the norms of International Law determine that any settlement in Antarctica is under the jurisdiction of the flag it bears, forming a national space within a territory under international administration. As the regime lacks enforcement mechanisms, signatories are compelled to convince other states of the advantages of joining the ATS. In the past, the legal interpretation was more severe. In 1976, for instance, the government of Argentina denied authorization to an Italian expedition leaving from Buenos Aires to Antarctica because the country was not a signatory of ATS (Vicuùa, 2000). In this third phase, the environmental issue became more relevant in the international scenario. The politicization of environmental problems led to the foundation in 1988 of an institution with political and scientific characteristics, the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). Furthermore, the UNCED-92 was held in Rio de Janeiro, an event of great media success that mobilized 172 countries and countless heads of state. During the meeting two important agreements were entered: the biodiversity and the climate change conventions. Despite the auspicious beginning, the political and economic demands prompted by the Gulf War and the expansion of globalization hindered the establishment of an international cooperative model in the environmental sphere (Lago, 2006). The Convention on Biological Diversity (CBD) is a regulatory instrument aimed at ensuring the sustainable use of biodiversity and the protection of the sovereign rights of emerging countries to genetic resources in their territory. The CBD also seeks to reconcile these interests with the compliance to patents and intellectual property norms of the technologically rich countries (Lago, 2006). However, as was the case with CRAMRA and UNCLOS, the legal situation of Antarctica excludes it from the CBD, creating legal uncertainty. Bioprospection executed by private laboratories for commercial purposes in an international environment under territorial claims is a complex and controversial subject that will require legislation compatible with the letter of the ATS (Loose, 2011).

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5. Conclusion The intention of this paper was to avoid a merely descriptive report and to explore, from a systemic perspective, the evolution of the ATS in political, economic and environmental terms. We know that appraisal of the ATS gives rise to many debates and controversies and, in turn, chose to focus instead on how the great structures of the international system served as the theoretical axis of the regime. We identified external drivers, such as the bipolar order, decolonization in the 1970s, and the distension between superpowers, in order to help explain the transformations within the ATS. In the light of changing circumstances, the ATS was compelled to overcome a postcolonial type of rule and admit the active participation of states of the Global South, consider the exploitation of mineral resources and endorse an environmental protocol. We refrained from drawing too much attention to aspects related to the internal politics of each State, yet some degree of analysis at the unit level was necessary. For their leading role in the evolving of the ATS, the admissions of Brazil, China, India and Malaysia were examined. Krasner (1985) speculates that if the ATS had been established in the 1970s, it would probably have proclaimed Antarctica as mankind’s common heritage, acknowledging the new political balance of forces in the world. The Cold War together with the bipolarity of the turn of the 1950s and a still hesitant decolonization process all contributed to the ATS not being contested to any large degree. It was only when developing nations proceeded to occupy a more outstanding role in international relations that the ATS began favoring a greater number of signatories and improved its legitimacy. The requirements to accede to the status of consultative member lessened and thus the decision-making monopoly was attenuated. The frequency and transparency of the meetings improved and secured a wider debate for consensus-based decision-making. The regime has shown that it has the ability to adapt to changes in the international system, which can explain its durability and robustness. Despite these advances, the regime is still viewed with reservations by a certain number of scholars. The avowed Eurocentric profile of the ATS reproduces a Westphalian matrix of power akin to post-colonial geography, and a significant part of its scientific output is still being produced by the original members in a unique combination of political and scientific interests. (Walton, 2012; Dodds, 2006; 2010; 2017). Whilst improving in terms of legitimacy and fairness, further research is required in order to evaluate if the ATS is effectively capable of addressing current challenges and global responsibilities.

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La estrategia de Estados Unidos de aislamiento a Venezuela en América Latina (2016-2018)1 The United States strategy of isolation of Venezuela in Latin America (2016-2018) Guadalupe Dithurbide2

Resumen: Este artículo se propone describir la estrategia de aislamiento a Venezuela en América Latina durante el último año del Gobierno de Barack Obama y el Gobierno de Donald Trump (2016-2018) en el marco de la política exterior de Estados Unidos de promoción de la democracia liberal en la región. Para alcanzar este objetivo se indagará sobre los diferentes medios que el Gobierno de los Estados Unidos utiliza para la implementación de esta estrategia, lo que aquí denominaremos un enfoque o diplomacia de múltiples vías, y profundizaremos en la construcción de un cerco de contención y el rol que ocupa la Argentina en esta estrategia como aliado regional de los Estados Unidos durante el Gobierno de Mauricio Macri, período que explica el recorte temporal elegido. Palabras clave: Política Exterior; Democracia; Estados Unidos; Venezuela; Argentina Abstract: This article aims to describe the strategy of isolation of Venezuela in Latin America during the last year of Obama Administration and the current one of Donald Trump (20162018) in the general frame of the United States’ foreign policy of promotion of the liberal democracy in the region. To achieve this objective, we will investigate the different means that the Government of the United States uses to implement this strategy, what we will call here a multi-track approach or diplomacy, and we will deepen in the construction of a containment fence and the role played by Argentina in this strategy as regional ally of the United States during the Administration of Mauricio Macri, period of time that justifies the time frame chosen. Key words: Foreign Policy; Democracy; United States; Venezuela; Argentina DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e055 1 2

Recibido 23/01/2019, aceptado 14/05/2019

Licenciada en Relaciones Internacionales (Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales - Universidad Nacional de Rosario), docente de Política Internacional Latinoamericana en el ciclo superior de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (UNR) y miembro del Departamento de América del Norte (Instituto de Relaciones Internacionales - Universidad Nacional de La Plata). Email: gdithurbide@gmail.com


Guadalupe Dithurbide

1. Introducción El Gobierno de los Estados Unidos sostiene que la permanencia del régimen político liderado por Nicolás Maduro en Venezuela desafía su política de promoción de la democracia liberal en el mundo, y en particular en Latinoamérica concebida como su zona de influencia. A partir de este diagnóstico hemos identificado diferentes estrategias diplomáticas que buscan revertir la situación, una de ellas es aislar políticamente a Venezuela de la región para ejercer una mayor presión sobre el Gobierno venezolano. En este artículo se lleva a cabo un análisis cualitativo de fuentes primarias y secundarias que otorgan fuerza a la hipótesis principal que es que la estrategia de aislamiento de los Estados Unidos a Venezuela en la región latinoamericana se valió, entre otras diversas vías unilaterales y multilaterales, de la conformación de un cerco de contención de países afines a los intereses norteamericanos que ejercieron una presión adicional al Gobierno de Nicolás Maduro y brindaron legitimidad a las políticas unilaterales de los Estados Unidos. Dentro de este cerco de contención, materializado en el Grupo de Lima y en la coalición de países dentro del Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos (OEA) que votan en alineación con la diplomacia norteamericana, la Argentina tuvo un rol destacado en su génesis, aunque hacia el final del año 2018 podemos percibir una reconfiguración de roles. En el primer apartado se abordará de manera general la política de promoción de la democracia en América Latina que brinda el marco para caracterizar, en el segundo apartado, a la estrategia norteamericana de aislamiento a Venezuela que se ejecuta tanto por vías unilaterales como multilaterales. En un tercer aparado se profundizará en la conformación de coaliciones de países afines como una acción concreta de esta estrategia ejecutada en el marco multilateral de la OEA, lo que llamaremos aquí el foro predilecto para su despliegue y, finalmente, en el papel que tuvo la Argentina en la misma.

2. La tradicional política norteamericana de promoción de la democracia en América Latina La promoción de la democracia liberal de mercado es un elemento fundamental de la diplomacia norteamericana en América Latina. Este objetivo puede explicarse tanto por el peso de la “identidad democrática” de los Estados Unidos como por la defensa de sus intereses nacionales. Con relación al primer factor explicativo, Kathryn Sikkink (2004: 7-9) afirma que Estados Unidos promueve la democracia en el exterior porque tanto sus ciudadanos como sus funcionarios estatales autoperciben a su país como democrático, están orgullosos de ello y creen que estos países deben promover la democracia. En el mismo sentido, Anabella Busso (2008) afirma que la idea del excepcionalismo norteamericano que se remonta a la Democracia en América de Tocqueville “tiene un carácter fundacional y estructurante de la vida política, económica y social estadounidense” (Busso, 2008: 34). Coincidimos con Busso (2008:23) en su consideración como una fuerza profunda3 que se proyecta en su política exterior no sólo por motivos éticos o moralistas, sino que tiene

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Busso adopta en el mencionado artículo el concepto de fuerzas profundas retomando a Renouvin y Duroselle y entendiendo que el mismo abarca y contiene aquellos elementos que constituyen la identidad de un país.

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también un sentido pragmático o realista. La expansión de la democracia como forma de gobierno fuera de sus fronteras es funcional a la defensa del poder y soberanía de Estados Unidos. Podemos marcar el año 1994 como un hito4 en este sentido, ya que la administración de Bill Clinton (1993-2001) a la vez que continúa con la expansión de las democracias y de las economías de mercado como objetivo de la política exterior, le otorga un nuevo peso al aparecer explícitamente en la Estrategia Nacional de Seguridad (NSS, por sus siglas en inglés) de Compromiso y Expansión como un instrumento en favor de los intereses y de la seguridad de los Estados Unidos. En la era de la post-guerra fría el Gobierno Clinton entendía que la seguridad nacional de los Estados Unidos dependía de hacer frente a nuevos desafíos dado que el principal reto que había enfrentado el país por casi cincuenta años, esto es la expansión del comunismo, ya no estaba. Por ello se planteaba tres objetivos: sostener su seguridad con fuerzas militares listas para el combate; reforzar la revitalización económica del país y, finalmente, promover la democracia en el exterior (Presidencia de los Estados Unidos, 1994). Esta identificación entre democracia y seguridad nacional debe ser comprendida a la luz de la vigencia que por estos años tuvo la teoría de la paz democrática, principio -de raíz liberalque se basa en la creencia que las democracias no entran en guerra entre sí con la frecuencia que lo hacen otros Estados no-democráticos. De este modo, la democracia como régimen político es considerada un elemento de estabilidad en el sistema internacional. En la actualidad la fe en la democracia continúa vigente para las élites políticas norteamericanas. Esto quedó demostrado en la NSS publicada en diciembre de 2017 por el Gobierno de Donald Trump, donde se afirma en relación al continente americano que “Estados democráticos conectados por los valores compartidos y los intereses económicos reducirán la violencia, el tráfico de drogas y la migración ilegal que amenazan nuestra seguridad común, y limitarán las oportunidades a los adversarios de operar desde áreas cercanas a nosotros” (Presidencia de los Estados Unidos, 2017: 51, traducción propia). Aunque la administración de Donald Trump no ha formulado formalmente una política exterior hacia América Latina, tres países aparecen con mayor importancia para la agenda norteamericana por diversos motivos. Cuba, por la vigencia del régimen comunista a pesar de las expectativas que generó la elección de Diaz-Canel en sucesión de los hermanos Castro; México, por la problemática migratoria y la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte; y Venezuela, por la vigencia de un régimen político adverso a los intereses norteamericanos, que desafía la visión de un continente comprometido con la democracia liberal y su estrecho vínculo con el régimen cubano. En el discurso que el entonces Secretario de Estado, Rex Tillerson, dio en Febrero de 2018 en su Alma Mater la Universidad de Texas en Austin sobre el compromiso de los Estados Unidos con el Hemisferio Occidental, manifiesta que este compromiso se erige sobre tres pilares: el crecimiento económico, la seguridad y la gobernabilidad democrática. El tercer pilar, el de la gobernabilidad democrática es, sin dudas, el que más ha impulsado el Poder Ejecutivo a través del Departamento de Estado y la propia Presidencia por medio de

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En América Latina un hito anterior es el fomento de los procesos democráticos durante el gobierno de Ronald Reagan. Estos procesos estuvieron supeditados a la evaluación que hacía el Gobierno norteamericano del avance soviético según las subregiones (América Central, Cono Sur, etc.) y la amenaza a los intereses de seguridad norteamericanos (Busso, 1991).

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políticas e iniciativas en la región, esfuerzo que está enfocado especialmente en la situación política de la Venezuela de Nicolás Maduro.

3. La estrategia norteamericana de aislamiento a Venezuela Con relación a Venezuela, el Gobierno de los Estados Unidos impulsa desde la Administración de Barack Obama una suerte de enfoque o diplomacia por múltiples vías (multitrack diplomacy) cuyo objetivo final es lograr un cambio en el accionar del Gobierno de Nicolás Maduro en pos de garantizar la apertura del juego democrático en Venezuela bajo las reglas de la democracia liberal. Un objetivo subsidiario es la conformación de lo que aquí denominamos un “cerco de contención” conformado por los países sudamericanos afines políticamente al país del norte y que ejerzan una presión internacional adicional y a la vez legitimen las iniciativas estadounidenses en la región. Aquí no utilizaremos el concepto de Multi Track Diplomacy en el sentido dado por Louis Diamond y el Embajador McDonald en los años noventa a la teorización sobre resolución de conflictos5, sino que nos centraremos en iniciativas de gobiernos soberanos y organizaciones internacionales que se podrían enmarcar en la Diplomacia Oficial o Track One Diplomacy. Apelaremos a una imagen de diplomacia por diversas vías para graficar el despliegue de múltiples y diversas iniciativas desde el Gobierno de los Estados Unidos destinadas a presionar al régimen venezolano. Si bien no será objeto de este artículo ahondar en la diplomacia no oficial o Track Two Diplomacy ejercida de manera no oficial e informal por las comunidades, organizaciones sociales o partidos políticos opositores al régimen de Maduro, no podemos dejar de reconocer que ha jugado un rol destacado en la agenda política y mediática de América Latina. El cerco de contención, materializado en la creación del Grupo de Lima y en las decisiones tomadas por el Secretario General y el Consejo Permanente de la OEA, busca por un lado evitar que la conflictividad social venezolana se expanda más allá de sus fronteras y genere conflictos regionales -una situación que se fue agravando a medida que el número de venezolanos que dejan su país crece día a día-, y por otro aislar políticamente al Gobierno de Nicolás Maduro en la región vecina para ejercer mayor presión sobre éste. La estrategia norteamericana de aislamiento de Venezuela sigue la tradicional política hacia Cuba, esto se encuentra expresamente enunciado cuando el Gobierno afirma que “Aislaremos a los gobiernos que se rehúsen a actuar como socios responsables fomentando la paz y prosperidad hemisféricas. Esperamos que llegue el día en que el pueblo de Cuba y Venezuela pueda disfrutar la libertad y los beneficios de la prosperidad compartida, y alentamos a otros países libres en el hemisferio a apoyar esta tarea compartida” (Presidencia de los Estados Unidos, 2017: 51, traducción propia).

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Diamond y Mc Donald en su libro “Multi-track Diplomacy: a sistem aproach to peace” identifican y examinan nueve vías o caminos (Tracks) que conforman el sistema de Diplomacia Multi-Track: El Gobierno; la resolución profesional de conflictos; el mundo de los negocios; los ciudadanos privados; la investigación, formación y educación; el activismo; la religión; los fondos o financistas; y los medios de comunicación o la opinión pública. La novedad de su planteo es que antes de esta caracterización, todas aquellas iniciativas de resolución de conflictos que no eran oficiales, es decir la Diplomacia Track One, se englobaban en una sola categoría conocida como Diplomacia Track Two.

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Esta estrategia se ejecuta durante la Administración Trump por medio de una serie de políticas que, en su conjunto, podemos afirmar que dan continuidad a la diplomacia de múltiples vías de Obama. Una de estas vías es la adopción de medidas unilaterales del Gobierno de los Estados Unidos, y aquí mismo podemos diferenciar aquellas tomadas por el Poder Ejecutivo de las decisiones que emanan del Poder Legislativo; otra de las vías son los espacios multilaterales del continente americano de defensa de la Democracia como veremos más adelante. Desde que el Partido Republicano se encuentra en el Gobierno, el sector que más se identifica con esta estrategia es el del Senador por la Florida Marco Rubio, Presidente del comité de Relaciones Exteriores del Senado. Dentro del abanico de actores claves que enumeraremos aquí, Marco Rubio es el stakeholder o actor fundamental en el Poder Legislativo de los Estados Unidos y dentro del establishment del Partido Republicano. En el Poder Ejecutivo, además del propio Presidente por su capacidad de decisión, un actor clave desde el inicio es el Vicepresidente Mike Pence e irán aumentando progresivamente su influencia luego de su llegada a la casa blanca Mike Pompeo y John Bolton. A continuación describiremos las dos vías centrales por las que discurre la diplomacia norteamericana, la unilateral y la multilateral, cada una de las cuales a su vez presenta múltiples carriles. Ninguna de estas vías puede ser comprendida aisladamente de la otra, y los carriles no tienen a priori una relación jerárquica. Sin embargo, los sucesos que se producen al interior de Venezuela y al mismo interior de los Estados Unidos van alterando la preferencia por alguna de las opciones que se mencionarán.

4. La vía del unilateralismo A pesar de la retórica rupturista y las marcadas diferencias de estilo entre los Presidentes Obama y Trump, el poder Ejecutivo continuó con la línea de sanciones a ciudadanos venezolanos que había trazado Barack Obama basándose en la Orden Ejecutiva 13692 de marzo de 2015. Esta Orden Ejecutiva autorizaba la adopción de sanciones contra a) aquellos involucrados en acciones o políticas que deterioren los procesos o instituciones democráticas; b) aquellos involucrados en actos de violencia o conductas que constituyan un serio abuso o violación de los derechos humanos; c) aquellos involucrados en acciones que prohíban, limiten o penalicen el ejercicio de la libertad de expresión o de reunión; o d) aquellos altos oficiales venezolanos involucrados en corrupción pública. Durante la administración Trump el Departamento del Tesoro amplió el número de ciudadanos venezolanos sancionados por esta Orden Ejecutiva, incluyendo en julio de 2017 al propio Presidente Nicolás Maduro y en marzo de 2018 al Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente Diosdado Cabello (Seelke y Nelson, 2018). Como menciona Michael Camilleri (2018: 191) luego de la celebración de la 47° Asamblea de la OEA en junio de 2017 donde no se alcanzó el número de votos para la adopción de una decisión sobre la situación en Venezuela, las medidas unilaterales se convirtieron para la Administración Trump en la opción predilecta. Se abrió, entonces, otra línea de acción que implicó la adopción de sanciones financieras al Gobierno de Venezuela. Estas se sustentan en la Orden Ejecutiva 13808 de Agosto de 2017, la cual impone sanciones que restringen el acceso del Gobierno de Venezuela a los mercados financieros, en especial por la importancia que este acceso a financiamiento tiene para la empresa petrolera PdVSA. Las

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sanciones restringen las transacciones que inversores de los Estados Unidos pueden realizar vinculadas a nueva deuda emitida por el Gobierno de Venezuela o PdVSA. Se les prohíbe también a personas norteamericanas adquirir deuda del Gobierno venezolano. En 2018 el Presidente emitió las Órdenes Ejecutivas 13827 y 13835 que continúan limitando el acceso de Venezuela a los mercados financieros estadounidenses. Se prohíbe, así, a los inversores norteamericanos la compra o transacción con la nueva criptomoneda venezolana “Petro”. La medida más reciente fue la firma de la Orden Ejecutiva 13850 del 1 de Noviembre, la cual impone sanciones a quienes operen en el mercado del oro en Venezuela. Estas medidas unilaterales buscaron ejercer una fuerte presión sobre el Gobierno de Maduro en vistas a la grave crisis económica que atraviesa. Estas sanciones parecen encontrar un límite en la opción del embargo petrolero, la cual ha estado sobre la mesa de los circuitos de toma de decisión norteamericanos. No obstante, consideran que esta medida tendría efectos trágicos sobre una población venezolana que ya padece una grave crisis humanitaria por la escasez de alimentos y medicamentos, entre otros bienes. Por este motivo, vemos cómo las sanciones que el Departamento del Tesoro aplica apuntan a diversos sectores económicos (el financiero, el del oro, el de las criptomonedas) pero no la exportación de petróleo de manera directa, fuente principal de recursos económicos del Gobierno venezolano. No podemos dejar de señalar que el propio Presidente Trump ha mencionado que el Gobierno de los Estados Unidos considera una opción la intervención militar unilateral en Venezuela. Lo ha hecho en público, aún en contra de la sugerencia de sus principales asesores y en reuniones privadas con el entonces Presidente Juan Manuel Santos de Colombia y otros líderes latinoamericanos (Goodman, 04/07/2018). Una intervención militar en Venezuela daría por tierra el enfoque de múltiples vías y concentraría todos los esfuerzos en la vía unilateral, ya que en reiteradas oportunidades los mandatarios de países latinoamericanos manifestaron su rechazo a esta opción. En cuanto a las decisiones emanadas del Poder Legislativo, destacamos nuevamente el liderazgo del Senador Marco Rubio, quien presentó o apoyó algunas de las normativas que aquí detallaremos. El Poder Legislativo cuenta con diversas herramientas legales para ejercer su presión sobre el Gobierno de Venezuela e imponer el tema en la agenda parlamentaria: a) Por medio de las asignaciones presupuestarias que amplían los fondos para asistencia humanitaria, para programas específicos del Departamento de Estado o para programas de financiamiento a organizaciones de la sociedad civil vinculadas a la defensa de la democracia y Derechos Humanos; b) por medio de resoluciones de las Cámaras de Representantes y/o de Senadores que si bien no tienen fuerza legal, establecen un precedente y marcan una posición sobre la temática; y c) por medio de la Ley que le da el marco general a las sanciones que impone el Poder Ejecutivo a través de las Órdenes Ejecutivas. a. La asistencia financiera otorgada por el Gobierno de los Estados Unidos a programas del Departamento de Estado ha crecido notablemente. Siguiendo a Seelke y Nelsoon (2018: 25), en el año 2016 a través de la línea “Economic Support Fund” se asignaron U$S 6,5 millones, en 2017 a través de la línea “Development Assistance Account” otros U$S 7 millones, y la Ley 115-141 “Consolidated Appropriations Act, 2018” establece que para el año fiscal 2018 no se destinarán menos de U$S 15 millones a la línea “Economic Support Fund”. En ejemplos concretos, esta política se reflejó en la ampliación del presupuesto a algunos programas de la Agencia Estadounidense para

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el Desarrollo Internacional (USAID) en Colombia y Brasil vinculadas a la asistencia a migrantes venezolanos (Seelke y Nelsoon, 2018: 26) y en el aporte de U$S 16 millones a un fondo de el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) a través de USAID anunciado por el Vicepresidente Pence en Lima, Perú (Palmieri, 14/04/2018). b. La Cámara de Representantes el 27 de Septiembre de 2016 aprobó la Resolución 851, presentada por Debbie Schultz (Demócrata por Florida) que expresa la profunda preocupación sobre la crisis política, económica, social y humanitaria que atraviesa Venezuela, y urge a la liberación de presos políticos y un llamado al respeto de los procesos democráticos y constitucionales. El 2 de Diciembre 2017 a instancias del Representante Republicano por la Florida, Ron De Santis, se aprobó la Resolución 259 que reitera la preocupación y condena a la crisis política, económica, social y humanitaria en Venezuela. c. Finalmente mencionaremos las leyes que le dieron el marco legal a las sanciones que emanaron del Poder Ejecutivo desde la Administración Obama y hasta la actualidad. En primer lugar destacamos la Ley 113 – 278 de 2014, conocida como ‘‘Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act of 2014’’, que instaba en su sección 5 al Presidente a imponer sanciones a aquellos que “hayan perpetrado, o sean responsables de ordenar o dirigir significativos actos de violencia o serios abusos a los Derechos Humanos en Venezuela contra personas asociadas con las protestas opositoras al Gobierno que comenzaron el 4 de Febrero de 2014; que hayan ordenado o de algún modo dirigido el arresto o persecución de una persona en Venezuela por su legítimo ejercicio de la libertad de expresión y asamblea; o haya a sabiendas colaborado materialmente, patrocinado o provisto de apoyo financiero, material o tecnológico, bienes o servicios para colaborar con la comisión de [estos] actos” (Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act of 2014, traducción propia). Las sanciones que prevé la Ley incluyen el bloqueo de activos y la revocación de visa para el ingreso a los Estados Unidos o su exclusión. El 15 de Julio de 2016 se aprobó la Ley 114-194, presentada por Marco Rubio, que establecía la extensión de la vigencia de la “Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act” hasta el 31 de Diciembre de 2019.

5. La vía multilateral En el plano multilateral la estrategia de aislamiento a Venezuela en la región se ejecuta por diversos medios. El primer medio que aquí identificamos son las visitas de funcionarios de alto nivel a países socios claves6. Se trata de aquellos países a los que Estados Unidos ha otorgado un rol destacado y que conforman lo que aquí hemos denominado “cerco de contención” a Venezuela -entre estos se encuentra la República Argentina- y que no deberíamos

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Las visitas de funcionarios de alto nivel en la región también se hacen evidente en la búsqueda de cooperación en cuestiones de Seguridad y Defensa. Cabe mencionarse la visita en Agosto de 2018 del Secretario de Defensa de los Estados Unidos a Argentina, Colombia, Brasil y Chile.

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considerar de manera aislada, caso por caso, sino comprender estas visitas como un complemento a otros esfuerzos que mencionaremos más adelante como el Grupo de Lima o las coaliciones que se conforman en el seno del Consejo Permanente de la OEA. La primera gira de un funcionario de alto nivel del Gobierno de los Estados Unidos a América Latina fue agosto de 2017, cuando el Vicepresidente Mike Pence visitó Argentina, Colombia, Chile y Panamá. En 2018 la actividad diplomática fue mayor, ya que en febrero de este año el entonces Secretario de Estado Rex Tillerson visitó México, Colombia, Perú, Argentina y Jamaica; el Vicepresidente Pence hizo su segundo viaje a Sudamérica para reemplazar a Donald Trump en la Cumbre de las Américas en Lima, Perú, en el mes de abril; y su tercer viaje fue una gira en junio en la que visitó Brasil, Ecuador y Guatemala. Mike Pence y Rex Tillerson en todos los países sudamericanos que se enumeraron anteriormente hicieron mención a la situación venezolana en los encuentros con los altos funcionarios, sean Presidentes o Cancilleres, y en declaraciones a la prensa. Los interlocutores regionales acompañaron la preocupación por la crisis político-institucional del país e hicieron referencias a la búsqueda de una salida pacífica. Debe destacarse que fue el entonces Presidente colombiano Juan Manuel Santos, en la ciudad de Cartagena, en el marco de una declaración pública conjunta quien manifestó expresamente que la región rechazaba de plano una intervención militar de los Estados Unidos. En relación a Argentina, destacamos que nuestro país y Perú fueron los únicos que recibieron más de una visita, ya que tanto el Vicepresidente Mike Pence como el ex-Secretario de Estado Rex Tillerson viajaron a nuestro país en las giras que hicieron por Latinoamérica. Asimismo, la presencia del Vicepresidente Pence a Perú se dio en un marco multilateral como son las Cumbres de las Américas, del mismo modo que aquí no consideramos la presencia de Donald Trump en Buenos Aires en el marco de la Cumbre del G-20 como una visita bilateral. En las dos ocasiones que los altos funcionarios norteamericanos estuvieron en Argentina emitieron comunicados y realizaron alocuciones acompañados por funcionarios argentinos, entre ellos el Presidente Mauricio Macri y el Canciller Jorge Faurie, donde dejaban sentado el alineamiento diplomático de condena al Gobierno de Nicolás Maduro y hacían un llamado para la restauración del orden democrático en Venezuela. Cuando en abril de 2017 el Presidente argentino Mauricio Macri mantuvo un encuentro con Donald Trump en la Casa Blanca el tema Venezolano se menciona brevemente en el comunicado conjunto, tomando un papel más destacado el vínculo comercial. En aquella oportunidad el elocuente Presidente norteamericano había afirmado que Macri iba a hablar de limones y él de Corea del Norte, dejando de manifiesto que el principal interés de la diplomacia argentina era la relación comercial, mientras que para el Gobierno de los Estados Unidos eran cuestiones estratégico-militares. El segundo medio o carril por el que se ejecuta la vía multilateral es el apoyo político e impulso de instancias “regionales” de condena al Gobierno de Maduro. Aquí podemos mencionar el apoyo brindado por el Gobierno de los Estados Unidos a la creación en agosto de 2017 del Grupo de Lima. Este mecanismo informal está compuesto originalmente por Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Perú, uniéndose posteriormente Guyana y Santa Lucía. El tercer medio es la denuncia e imposición de sanciones en foros multilaterales, en particular la OEA. En este espacio se ejerce la presión, a su vez, por instancias diferenciadas: las votaciones en el Consejo Permanente y la Asamblea General donde el Gobierno de los

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Estados Unidos tiene un asiento y genera consensos políticos con sus pares, y apoyando públicamente el accionar diplomático del Secretario General Luis Almagro. A continuación ahondaremos en el papel de la OEA como foro predilecto de la diplomacia norteamericana para el despliegue de la estrategia de aislamiento a Venezuela.

6. La OEA como foro para el despliegue de la estrategia de aislamiento Para la diplomacia norteamericana la OEA se convierte en el foro regional prioritario7 para llevar adelante la estrategia de aislamiento al Gobierno de Venezuela por la vía multilateral. Esto se explica por dos motivos: en primer lugar, porque la revitalización de la OEA a comienzos de los años noventa fue un elemento muy importante de la política exterior de promoción de la democracia, y en segundo lugar porque en el mosaico de instituciones regionales que tienen un papel en la defensa de la democracia, en la OEA los Estados Unidos no sólo tienen un voto, sino que además tienen mayor capacidad de influencia y de conformar coaliciones que favorezcan sus intereses. Con relación al primer punto mencionado, cabe destacarse que desde la Administración de George Bush (padre) el Gobierno de los Estados Unidos ha apoyado la creación de la Unidad para la Promoción de la Democracia (1990), la adopción de la Resolución 1080 (1991) y la firma del Protocolo de Washington (1992). Ciertamente, como menciona María Eva Pignatta, durante las discusiones por la adopción de la Carta Democrática Interamericana la diplomacia norteamericana -signada por el ascenso de los halcones dentro del Gobierno de Bush (hijo) y cambios en los cargos del Departamento de Estado- mantuvo un perfil muy bajo por lo que no puede afirmarse que haya sido “forjadora” de la misma, pero tampoco la ha obstaculizado (Pignatta, 2011). En América Latina desde los años ochenta y noventa han proliferado las organizaciones regionales y hemisféricas involucradas en la defensa de la democracia. Además de la revitalizada OEA, podemos mencionar a la Comunidad Andina de Naciones (CAN,) el Mercosur, el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), así como también el número de instrumentos jurídicos -cartas y cláusulas democráticas- desarrollados por éstas. Para el caso de la crisis en Venezuela, las acciones de la OEA como organización hemisférica han estado entrelazadas y por momentos superpuestas con aquellas de organizaciones regionales como MERCOSUR o UNASUR (Lagler y Garelli-Rios, 2018: 163). Sin embargo, el objeto de este artículo es la política exterior de los Estados Unidos por lo que sólo nos enfocaremos en su accionar en la OEA, espacio hemisférico en el que participa. Como

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La OEA no es el único Foro donde Estados Unidos denuncia la situación en Venezuela. El 10 de Septiembre de 2018 en una reunión con arreglo a la “Fórmula Arria” del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sobre Venezuela -esto es una reunión de oficio llamada por sus miembros- la entonces Embajadora de los Estados Unidos ante las Naciones Unidas, Nikki Haley, instó a los países miembros del Consejo de Seguridad a que ejerzan presión sobre el Gobierno de Venezuela. La Embajadora afirmó que “Corruption also allows transnational crime and drug trafficking to flourish, threatening the health and safety of all of us. The resulting instability and outflows of desperate people demonstrate that corruption is not just an internal matter. It is a regional and global concern for all of us. (...) Corruption is at the heart of protests that are affecting international peace and security. Venezuela is a wake-up call” (Hailey, 10/09/2018)

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mencionan Lagler y Garelli-Rios, “la coordinación y cooperación entre organizaciones hemisféricas y regionales es esencial para combinar suficiente presión contra el gobierno (...) y para producir algún tipo de cambio conductual deseado de su parte” (2018:161). Los actores estatales latinoamericanos o -más aún- sudamericanos, en las primeras etapas de la crisis (circa 2013-2014) practicaron un claro Forum Shopping8, seleccionando entre la variedad de opciones institucionales aquella que mejor se ajustaba a sus intereses de resolver la crisis regional entre los vecinos. Es por este motivo que se privilegió la UNASUR por sobre la OEA, donde la presencia de Estados Unidos en sí mismo se convertía en un factor de desequilibrio en términos de poder de presión sobre el Gobierno Venezolano. Esta situación cambió notablemente a partir de 2015 con la asunción de gobiernos de centro derecha en Argentina, Chile y Brasil, con Macri, Piñera y Temer, respectivamente, y la adopción de una política exterior de alineamiento con los intereses estratégicos de los Estados Unidos (Russell y Tokatlian, 2009). En el nuevo escenario sudamericano, los países que habían impulsado la UNASUR como espacio de resolución política de conflictos regionales, abandonan a esta institución como foro predilecto, convirtiéndose la OEA -en especial su Consejo Permanente- en el foro donde se buscará una solución negociada al conflicto venezolano, y crean un espacio informal como el Grupo de Lima. Estos dos espacios -la OEA y el Grupo de Lima- no han mostrado un accionar competitivo, sino por el contrario una retroalimentación y cooperación. La coalición de países que conforman el Grupo de Lima se mantiene e incluso se amplía a la hora de las votaciones en el Consejo Permanente de la OEA. Como veremos más adelante, son estos países los que mantienen en agenda la problemática Venezolana, presentando borradores de Resoluciones, convocando a una reunión extraordinaria de Ministros de Relaciones Exteriores, entre otras medidas y que en todos los casos han sido impulsadas, apoyadas o acompañadas por la representación del Gobierno norteamericano. Paradójicamente, y a pesar del rol importante que tiene la OEA en el marco de esta vía multilateral, hasta abril de 2018 el Gobierno estadounidense no había nombrado un representante permanente ante la Organización9. Se encontraba desde 2016 al frente de la representación de manera interina Kevin Sullivan, un diplomático de carrera que anteriormente se había desempeñado en la Embajada de Estados Unidos en Argentina. En marzo se ocupó finalmente el cargo con el nombramiento del hasta entonces Representante por la Florida Carlos Trujillo, un hombre del partido republicano muy cercano a Marco Rubio y que dejó en claro desde el mismo discurso de asunción que Cuba y Venezuela serían temáticas claves para su gestión ante la Organización. Adicionalmente, la diplomacia estadounidense ha encontrado un aliado clave en el Secretario General de la OEA, el diplomático uruguayo Luis Almagro. El Secretario General

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Detlef Nolte (2008:132) utiliza el concepto Forum Shopping en las relaciones internacionales como aquellas estrategias en las que los actores seleccionan las instancias internacionales, por ejemplo las organizaciones regionales, donde ellos se encuentran mejor posicionados para promover sus preferencias políticas específicas con el objetivo de adoptar decisiones que favorecen sus intereses. 9

La vacancia en la OEA es parte de la falta de nombramientos en muchos puestos claves del Departamento de Estado. En diciembre de 2017 aún restaban 33 nominaciones que incluyen países aliados y organizaciones internacionales. Esta demora en la nominación de cargos (y la responsabilidad que el Ejecutivo cargó en el Senado en la dilación de la aprobación de aquellos que estaban ya nominados) llevaron a la propia ex Secretaria de Estado (1997-2001) Madeleine Albright a hablar de una emergencia en seguridad nacional.

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despliega una diplomacia de muy alto perfil denunciando la situación de crisis político-institucional en Venezuela, ha presentado cuatro informes al Consejo Permanente, mantiene la problemática en la agenda de la comunidad internacional y tiene un rol muy activo en los medios especializados y las redes sociales. En el seno de la organización que representa su iniciativa más destacada es bregar por la aplicación de los artículos 19, 20 y 21 de la Carta Democrática Interamericana para el caso venezolano, lo que permitiría la suspensión de este país de la OEA. Dos ejemplos ilustran el alto perfil del Secretario General y su sintonía con la estrategia norteamericana: El 19 de julio de 2017 el Comité de Relaciones Exteriores del Senado de los Estados Unidos que preside el Senador Marco Rubio, llevó adelante una audiencia titulada “The Collapse of Rule of Law in Venezuela: What the United States and the International Community can do to restore democracy”. Allí fue invitado a exponer el Secretario General Almagro. Unos meses después, en febrero de 2018, al mismo tiempo que el entonces Secretario de Estado Tillerson realizaba su gira por América Latina, el Secretario General fue recibido en Washington por el Senador Marco Rubio en una audiencia privada.

7. El acoplamiento de la diplomacia argentina con las iniciativas de los Estados Unidos en la OEA En la OEA la diplomacia argentina estuvo totalmente alineada con la estrategia de los Estados Unidos de aislamiento a Venezuela. En los términos de Roberto Russell y Juan G. Tokatlian (2009) estamos ante un acoplamiento al interés estratégico vital identificado por el gobierno norteamericano. En el período abarcado aquí, que se corresponde con la gestión de Mauricio Macri como Presidente de Argentina, la posición de nuestro país no fue constante sino que ha sufrido modificaciones en función de dos variables: una de naturaleza doméstica, cual es el perfil y las características personales del funcionario a cargo de la cartera diplomática; y otra externa, que es el devenir de la crisis político-institucional venezolana propiamente dicha. El acoplamiento a los Estados Unidos caracteriza a la diplomacia argentina en el período de gestión de Jorge Faurie al frente de la Cancillería (junio de 2017 - actualidad). Durante la gestión de Susana Malcorra en el Ministerio (diciembre 2015 - junio 2017) la posición argentina fue ambigua, lo que algunos analistas explican por la intención de la ex Canciller de convertirse en Secretaria General de las Naciones Unidas y el valor que en ese marco tiene el voto de Venezuela y sus aliados en la Asamblea General. Creemos, sin embargo, que el accionar argentino no se explica por la impronta de los Cancilleres, sino por el devenir de la crisis doméstica venezolana. A medida que el Gobierno de Nicolás Maduro endurece su postura con la oposición o se retira de las instancias de negociación, de igual modo lo hace la diplomacia argentina en los espacios multilaterales en los que participa (OEA, Mercosur, Grupo de Lima). El nudo gordiano de la discusión en el seno de la OEA es el reconocimiento de la existencia de una situación de ruptura del orden democrático en Venezuela que posibilite la adopción de los mecanismos previstos en la Carta Democrática Interamericana para la defensa de la misma como sostiene el Secretario General Almagro. Para la diplomacia argentina desde abril de 2017, luego de que el Tribunal Superior de Justicia venezolano retirara sus atribuciones a la Asamblea Nacional, este orden democrático ya está roto y así lo expresó la Canciller Malcorra en el discurso brindado ante el Consejo Permanente de la OEA

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en la sesión extraordinaria que se llevó a cabo el 3 de abril, donde Malcorra se pronunció en representación de los cuatro países miembros del Mercosur dado que Argentina detentaba entonces la Presidencia Pro-Témpore y que habían consensuado esta posición en una reunión de Cancilleres en Buenos Aires (MERCOSUR, 01/04/2017). El Consejo Permanente de la OEA en esta sesión extraordinaria votó afirmativamente la Resolución 1078, que en adelante será fundamental para la adopción de sanciones al gobierno de Nicolás Maduro. Las resoluciones adoptadas por el Consejo Permanente antes de esta fecha manifiestan preocupación por la situación política y la creciente conflictividad social en Venezuela, pero no hacían propia la posición del Secretario General Almagro de que se estaba analizando un caso de ruptura del orden democrático como evidencia la Tabla 1. Si bien la Resolución 1078 fue adoptada por consenso, la conformación de un bloque de países que apoyen la iniciativa del Secretario General de aplicar a Venezuela la Carta Democrática Interamericana no fue tarea sencilla. Como se mencionó más arriba, en la 47° Asamblea General en Cancún no se alcanzaron los votos necesarios y la iniciativa fracasó. Debieron transcurrir ocho meses para que el Consejo Permanente adoptara nuevamente una Resolución sobre la situación en Venezuela -la cual por otro lado no contó con un significativo caudal de votos- y un año hasta la celebración de la 48° Asamblea General en Washington para que se consigan aquellos votos. En este período -que podríamos denominar de estancamiento en la OEA- emergen los mecanismos informales como el Grupo de Lima y los liderazgos aislados como el de los tres ex Presidentes Zapatero, Fernández y Torrijos en el diálogo en Dominicana. Tabla 1: Medidas adoptadas por los diferentes órganos de la OEA sobre la situación en Venezuela (2016-2018) Fecha

Medidas adoptadas

Observaciones

31/05/2016

Secretario General Almagro presentó al Consejo Permanente un informe donde concluye que se ha producido una seria ruptura del orden democrático en Venezuela. Invoca a la Carta Democrática Interamericana cuando hace un llamado (siguiendo el art. 20) al Consejo Permanente para una sesión urgente sobre Venezuela donde se hagan los esfuerzos diplomáticos necesarios para promover la normalización de la situación y restauración de las instituciones democráticas. El Consejo Permanente recibió el informe, pero no tomó medidas al respecto.

01/06/2016

El Consejo Permanente adoptó la Declaración CP/DEC. 63 (2076/16) sobre la situación de la República Bolivariana de Venezuela. Declara su apoyo a la iniciativa de los ex Presidentes José Luis Rodríguez Zapatero de España, Leonel Fernández de la República Dominicana y Martín Torrijos de Panamá para la reapertura de un diálogo efectivo entre el Gobierno y la Oposición con el objetivo de encontrar alternativas para promover la estabilidad política, el desarrollo social y la recuperación económica de la República Bolivariana de Venezuela.

La representación permanente de Argentina presidió la sesión especial del Consejo Permanente. La sesión fue convocada por solicitud de las representaciones de Argentina, Colombia, Perú, México, Costa Rica y Estados Unidos.

15/06/2016

Un grupo de 15 países miembros publicaron un comunicado de apoyo al proceso de diálogo liderado por Rodríguez Zapatero,

Firmado por Argentina, Belice, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras,

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Fernández y Torrijos a la vez que condenan la violencia y hacen un llamado al Gobierno de Venezuela a que se respeten el debido proceso y los DDHH.

México, Panamá, Paraguay, Perú, Estados Unidos y Uruguay

11/08/2016

El grupo de 15 países reafirma el llamado al diálogo entre el Gobierno venezolano y la oposición, a la vez que llaman al Gobierno a garantizar el ejercicio de los derechos constitucionales de los venezolanos y que se adopten los pases necesarios para la celebración del Referéndum Presidencial sin demoras, lo que contribuirá a la rápida y efectiva resolución de la crisis política, económica y social en el país.

Firmado por Argentina, Belice, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, Estados Unidos y Uruguay.

16/11/2016

El Consejo Permanente de la OEA adopta la declaración CP/DEC. 66 (2095/16) que anima al Gobierno de Nicolás Maduro a la oposición - en el nombre de la MUD - a alcanzar resultados concretos en un plazo razonable y afirma la necesidad de que todos los actores eviten cualquier acto de violencia o amenaza en el proceso de diálogo en vigencia.

La sesión especial del CP fue por solicitud de la representación de Argentina, Canadá, Honduras, México, Perú y Estados Unidos. 10 Delegaciones no acompañaron la Declaración.

14/03/2017

El Secretario General presentó su segundo informe al Consejo Permanente, llamando al Gobierno de Venezuela a seguir las medidas necesarias para el restablecimiento del orden democrático, incluyendo la convocatoria a elecciones generales sin demora, o podría enfrentar una posible suspensión en la OEA. El informe incluye un llamado a los países miembros de la organización a aplicar el Art. 21 de la Carta Democrática Interamericana y suspender a Venezuela de la organización si éste país no acata las recomendaciones del informe.

03/04/2017

El Consejo Permanente reunido en sesión especial adoptó la resolución CP/RES. 1078/17 que expresa que la decisión del Tribunal Superior de Justicia de Venezuela de suspender las atribuciones de la Asamblea Nacional y arrogárselas a sí mismo es un acto inconsistente con la práctica democrática y constituye una alteración del orden constitucional en la República Bolivariana de Venezuela.

Convocaron a la sesión extraordinaria las representaciones de Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Estados Unidos, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, Santa Lucía y Uruguay.

23/04/2017

El Consejo Permanente adopta la Resolución CP/RES. 1079/17 donde se decide convocar a una reunión de consulta de Ministros de Relaciones Exteriores para considerar la situación de Venezuela

El lugar y fecha de la reunión fueron aprobados en votación nominal por 18 votos a favor, 1 en contra y 13 abstenciones. Votaron a favor las misiones permanentes de Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Estados Unidos, Honduras, Guatemala, Guyana, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay.

31/05/2017

Celebración de la 29° Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores

Del 19 al 21 de junio de

En el 47ª período ordinario de Sesiones de la Asamblea General celebrada en Cancún,

La Resolución fue presentada por Perú, con el apoyo de los Estados

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2017

México, se votó la adopción de una resolución sobre Venezuela, sin embargo no se alcanzó el número mínimo para su aprobación, ya que 20 países votaron a favor, 6 en contra y 8 se abstuvieron.

Unidos. Seis países votaron en comtra: Venezuela (ausente), Bolivia, Dominica, Nicaragua, St. Kitts y Nevis, y St. Vincent y Grenadinas. Y ocho se abstuvieron: Antigua y Barbuda, República Dominicana, Haití, Ecuador, El Salvador, Granada, Surinam, y Trinidad y Tobago.

19/07/2017

El Secretario General presentó su tercer informe sobre la situación en Venezuela al Consejo Permanente

25/09/2017

El Secretario General presentó su cuarto informe sobre la situación en Venezuela al Consejo Permanente

23/02/2018

Consejo Permanente aprueba la Resolución CP/RES 1095/18 sobre la situación en Venezuela. Se hace un llamado al Gobierno venezolano a considerar la celebración de elecciones anticipadas y aceptar asistencia humanitaria.

Esta sesión es convocada por las delegaciones de Argentina, Brasil, Estados Unidos, México, Panamá y Santa Lucía. La resolución recibió 19 votos a favor (la mayoría simple es de 18) pero 15 países votaron en contra, se abstuvieron o no se presentaron.

05/06/2018

La 48° Asamblea General aprobó la Resolución 2929 que resuelve aplicar los artículos 20 y 21 de la Carta Democrática Interamericana, los cuales establecen el mecanismo de actuación en defensa de la democracia y que las medidas a adoptar pueden llegar hasta la suspensión del Estado (art.21) de la organización por el voto de dos tercios (24 votos) de los Estados Miembros de la Asamblea General.

Argentina como parte del Grupo de Lima presentó junto a Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos, México y Perú el Proyecto de Resolución. La resolución fue adoptada por 19 votos positivos, 11 abstenciones y 4 votos negativos que incluyen el de la propia Venezuela.

Argentina como parte del Grupo de Lima presentó junto a Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos, México y Perú el Proyecto de Resolución 2929 sobre la situación en Venezuela ante la 48° Asamblea General. Esta retoma la letra de la Resolución 1078 del Consejo Permanente donde se afirma que ha ocurrido una alteración inconstitucional del orden constitucional de la República Bolivariana de Venezuela, y resuelve aplicar los artículos 20 y 21 de la Carta Democrática Interamericana, los cuales establecen el mecanismo de actuación en defensa de la democracia y que las medidas a adoptar pueden llegar hasta la suspensión del Estado -art.21- de la organización por el voto de dos tercios -24 votos- de los Estados Miembros de la Asamblea General. La resolución fue adoptada por 19 votos positivos, 11 abstenciones y 4 votos negativos que incluyen el de la propia Venezuela. En la Asamblea General el Secretario de Estado Mike Pompeo (quien había reemplazado a Rex Tillerson en abril de 2018) tomó la palabra y manifestó que, habiéndose iniciado la aplicación de los procedimientos previstos por la Carta Democrática Interamericana, y no mostrando el Gobierno de Maduro una voluntad de diálogo genuino, no quedaba otra opción que la suspensión de Venezuela de la organización. Además, instó a los otros países miembros a presionar aún más al Gobierno de Maduro mediante sanciones y mayor aislamiento diplomático.

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La estrategia de Estados Unidos de aislamiento a Venezuela en América Latina (2016-2018) - (57- 76)

La adopción de la mencionada Resolución se dio en un clima de tensión y con una indisimulable presión ejercida por el Vicepresidente Pence quien el día previo a la votación ofreció una cena a miembros de las representaciones diplomáticas. En su alocución el Canciller venezolano Jorge Arreaza denunció intervención en los asuntos internos por parte de los 19 países que votaron afirmativamente por la “Resolución Pence” -como la denominó irónicamente- y reafirmó la decisión del Gobierno de Venezuela de retirarse de la Organización, proceso que llevará aproximadamente dos años. El análisis de las órdenes del día, discursos y documentos puestos a consideración del Consejo Permanente demuestran que Argentina acompañó en todos los casos enumerados la postura de la diplomacia estadounidense en la OEA, incluso asumiendo un rol activo presentando proyectos de resoluciones.

8. Consideraciones finales La diplomacia norteamericana se ha dado el objetivo de aislar a Venezuela de la región para poder ejercer mayor presión sobre el Gobierno de Nicolás Maduro. Esta presión busca generar cambios en el régimen hacia una mayor apertura política en línea con la tradicional política de promoción de la democracia liberal, representativa y preferentemente con un modelo económico orientado al mercado. Para esta estrategia de aislamiento el Gobierno de los Estados Unidos cuenta con un grupo de países latinoamericanos aliados -entre ellos la Argentina desde que asumió la Presidencia Mauricio Macri-, cuyas iniciativas legitiman regionalmente y coadyuvan a la diplomacia norteamericana. Las instancias multilaterales que legitiman la estrategia norteamericana se retroalimentan con todas aquellas iniciativas unilaterales emanadas del Gobierno de Donald Trump, siendo ambas vías parte de un misma estrategia diplomática. Lo que aparece aquí como novedoso es que a pesar de todos los esfuerzos que hemos enumerado en el seno de la OEA Estados Unidos aún no ha logrado consolidar el número de votos que se necesitan para suspender a Venezuela de la Organización. Cabe preguntarse, entonces, dónde traza el Gobierno de Donald Trump la línea roja con relación a Venezuela y quiénes son los actores políticos claves en el partido de gobierno para trazar esta línea. La llegada de sectores más duros al entorno del Presidente, como el consejero de seguridad nacional John Bolton y el propio Mike Pompeo al Departamento de Estado, nos dan la pauta que la política hacia Venezuela continuará manteniendo sobre la mesa de opciones la vía del unilateralismo. Más aún, el Gobierno de Donald Trump ha dado muestras que en su gestión no hará apuestas fuertes al multilateralismo, ya que se aleja de la premisa de “America First”. Habiendo cumplido el objetivo del aislamiento político de Venezuela en la región, la priorización de las opciones unilaterales -e incluso el mantenimiento latente de la amenaza de la intervención militar- puede ser contraproducente para la estrategia que aquí describimos ya que diluye el rol de los aliados regionales. El cerco de contención originalmente pensado para evitar la expansión de la crisis venezolana a sus vecinos sudamericanos funciona, a su vez, como un espacio diplomático que busca proteger a la región de la intervención directa norteamericana. Esto quedó de manifiesto cuando en septiembre de 2018 Luis Almagro declaró en Colombia que no descartaba la opción de la intervención militar -en total sintonía con la posición del gobierno estadounidense-,a lo que los Gobiernos de Argentina,

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Guadalupe Dithurbide

Brasil, Costa Rica, Chile, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú y Santa Lucía, países miembros del Grupo de Lima, respondieron publicando un comunicado conjunto donde “expresan su preocupación y rechazo ante cualquier curso de acción o declaración que implique una intervención militar o el ejercicio de la violencia, la amenaza o el uso de la fuerza en Venezuela” (Grupo de Lima, 15/09/2018). Para el Gobierno de la Argentina, el acoplamiento a los intereses norteamericanos parece limitarse a los espacios multilaterales, sean estos formales como la OEA o informales como el Grupo de Lima donde se busca una solución en marcos institucionales y de acuerdo al Derecho Internacional. Esta posición podría implicar una pérdida relativa de importancia de Argentina como socio para Estados Unidos en función de sus intereses más urgentes. El cambio de Gobierno en Brasil y Colombia con la llegada de Jair Bolsonaro e Iván Duque y la ausencia de la firma colombiana en el citado comunicado conjunto del Grupo de Lima marcan la pauta de que este país sudamericano se convertiría en el socio clave de los Estados Unidos en Sudamérica para su estrategia de presión al Gobierno de Nicolás Maduro.

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Material Audiovisual Sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (01/06/2016) https://www.youtube.com/watch?v=4obw5ldcUAU&list=PLkh9EPEuEx2vXUn 3IGbn04yY2EZrjr6IC&index=21 Sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (16/11/2016) https://www.youtube.com/watch?v=xUl4Skv6kqo&list=PLkh9EPEuEx2vXUn3I Gbn04yY2EZrjr6IC&index=2 ESTUDIOS. .75.


Guadalupe Dithurbide

Sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (03/04/2017) https://www.youtube.com/watch?v=DqbYnbXGxeY&list=PLkh9EPEuEx2t2D6 wEZ1C1NBNK75uBifVy&index=34 Sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (23/02/2018) https://www.youtube.com/watch?v=GPN0oLYJ0dc&index=40&list=PLkh9EPEuEx2tZ4zuqBaAJkJAy1cDYlzk5 Audiencia: “The Collapse of Rule of Law in Venezuela: What the United States and the International Community can do to restore democracy” a cargo de Luis Almagro, Comité de Relaciones Exteriores del Senado de los Estados Unidos (19/07/2017) https://www.youtube.com/watch?v=I4-rV56BN1Y

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Relaciones Internacionales nº 56/2019 – (77- 96) ISSN 1515-3371

La Organización Mundial del Comercio (OMC) y la reducción del espacio para la política: El caso argentino ante el resurgimiento de la restricción externa durante la posconvertibilidad . 1

The World Trade Organization (WTO) and the reduction in policy space: The resurgence of the external constraint in Argentina during the post-convertibility regime. Juan Manuel Padin2

Resumen: La creación de la OMC a mediados de los años noventa limitó el espacio para la política comercial. Un ejemplo concreto de esta situación lo ofrecen los reducidos márgenes de acción con los que contó la Argentina para administrar el flujo de divisas por la vía comercial ante la reaparición de la restricción externa a partir del año 2011. En tal sentido, el presente trabajo se propone problematizar los alcances de las reglas de la OMC y evaluar las alternativas que ofrece esta organización para enfrentar una situación crítica en la balanza de pagos a partir del análisis del caso argentino. Palabras clave: OMC; Balance de Pagos; Restricción externa; Posconvertibilidad Abstract: The birth of the WTO in the mid1990s shrank the policy space. A clear example of this was the narrowed range of policies still available to manage foreign currency flows through trade channels before the reappearance of the external constraint in 2011 in Argentina. This paper, then, aims to question the scope of the WTO rules and to evaluate the options offered by such organization to face a critical balance of payments deficit, basing the analysis on the argentine case. Keywords: WTO; Balance of Payments; External Constraint; Post Convertibility

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e056 1 2

Recibido: 26/10/2018. Aceptado: 21/05/2019

Licenciado en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires), Magíster en Economía (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), Diplomado en Desarrollo Local y Economía Social (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), Doctorando en Desarrollo Económico (Universidad Nacional de Quilmes). Email: jmanuelpadin@gmail.com


Juan Manuel Padín

1. Introducción Las transformaciones que se produjeron en la configuración de la economía mundial desde los años setenta bajo la óptica de un capitalismo de libre mercado originaron presiones a efectos de impulsar un proceso de apertura comercial a nivel global. Este resultado alcanzó su cenit en los años noventa y se cristalizó en múltiples iniciativas (unilaterales, bilaterales, regionales y multilaterales) a través de las cuales se consolidó un entramado normativo más permeable al libre flujo de mercancías y servicios en la vasta mayoría de las naciones del mundo. En el caso de los países latinoamericanos, la liberalización comercial fue solo una faceta de un proceso de apertura económica más amplio que se concretó decididamente en la década del noventa con el auspicio del Consenso de Washington y con el aliento tanto del Banco Mundial (BM) como del Fondo Monetario Internacional (FMI), los que facilitaban el acceso a créditos en tanto se adoptaran determinadas políticas económicas (privatizaciones, ajuste fiscal, apertura financiera y reformas laborales, entre otras). El papel de estos organismos internacionales fue muy relevante a la hora de impulsar la aplicación de políticas de corte neoliberal. No obstante, en lo que respecta a la apertura comercial, fue otra institución la que operó como soporte multilateral de esta agenda, impulsando un agudo rediseño de las reglas por las que se rige el comercio internacional. Nos referimos a la Organización Mundial del Comercio (OMC), creada el 1 de enero de 1995 como producto de la Ronda de Negociaciones de Uruguay, la cual logró ampliar el alcance original del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947 (GATT de 1947) más allá del comercio de mercancías, lo que incluía, entre otras cuestiones, el comercio de servicios, los derechos de propiedad intelectual y las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio. Los compromisos asumidos por los miembros de esta organización limitaron el espacio para la política comercial –entendido aquí como la habilidad de actuar o el margen de acción disponible con que cuenta un gobierno para aplicar políticas–, a cambio de un (supuesto) mejor acceso a los mercados y un positivo desempeño comercial. Estos límites, sin embargo, tuvieron un claro impacto diferencial. La firma del Acuerdo sobre la OMC prohibió o limitó el uso de ciertos instrumentos utilizados históricamente por los países desarrollados (en adelante, PD) y los países de industrialización reciente3. Estas opciones, en consecuencia, dejaron de estar al alcance de los países en desarrollo (en adelante, PED)4, independientemente de la situación social que éstos enfrentasen y de su apremio por transformar sus estructuras económicas, condición indispensable para ofrecer una mejor calidad de vida a sus ciudadanos. Un ejemplo concreto de lo antedicho lo ofrece la Argentina en la posconvertibilidad.

3

En muchos casos, las prohibiciones o restricciones no estaban ligadas a cambios normativos sino que ya eran parte del legado del GATT de 1947. Pero el refuerzo de los mecanismos de cumplimiento, junto a aclaraciones o modificaciones en determinadas disposiciones, robustecía su operatividad. 4

Más precisamente, el fortalecimiento de un sistema basado en reglas aumentó el riesgo de sufrir represalias ante la implementación de medidas incompatibles con los compromisos asumidos. Por supuesto, ser parte del sistema también otorga beneficios que explican, en gran medida, las razones por las cuales la mayoría de los países pertenece a una organización como la OMC.

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La Organización Mundial del Comercio (OMC) y la reducción del espacio para la política (…) (77- 96)

La administración kirchnerista (2003-2015), a partir de una revigorizada política de administración del comercio exterior ante la reaparición de la restricción externa5 en 2011, implementó una serie de iniciativas con vistas a evitar el deterioro de la balanza de pagos. Esta modalidad de intervención generó fuertes reacciones en gran parte del núcleo empresarial y alertó a varios gobiernos extranjeros, los cuales decidieron solicitar el establecimiento de un grupo especial al Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC, alegando que las medidas aplicadas eran incompatibles con las reglas de la OMC. Desde la óptica del derecho de la OMC, no obstante, resultaba jurídicamente posible para la Argentina invocar las disposiciones vigentes a efectos de “salvaguardar la situación financiera exterior y obtener un nivel de reservas suficiente para la ejecución de un programa de desarrollo económico”. Pero, por diversas cuestiones jurídicas y extra-jurídicas que presentaremos a continuación, el camino elegido fue otro. En razón de lo expuesto, el artículo se propone problematizar los alcances de las reglas de la OMC y hacer una evaluación crítica de las alternativas existentes en el Organismo para enfrentar una situación apremiante en la balanza de pagos a partir del análisis del caso argentino, a la luz de dos hipótesis: i) que estas reglas, si bien prevén mecanismos para lidiar con este tipo de escenarios, incluyen un conjunto de condicionantes que reducen su relevancia en términos prácticos; y ii) que la persistencia de inconsistencias macroeconómicas en el país generó presiones sobre la política comercial con vistas a intentar apaciguar por esa vía los desbalances generados, lo cual dio paso a un doble efecto: al mismo tiempo que se constriñó el espacio para la política disponible, se tornó aún más complejo invocar los mecanismos de la OMC teniendo en cuenta la amplitud que tuvo el control estatal sobre las importaciones. Con estos objetivos, el trabajo se estructura del siguiente modo luego de esta breve introducción. En primer lugar, se destaca el rol e incidencia de la OMC respecto al espacio para las políticas (policy space). Luego, en la tercera sección, se busca analizar el margen que ofrecen las disposiciones de la OMC para intervenir ante una situación crítica en la balanza de pagos, para lo cual se desarrolla el concepto de “restricción externa”, subrayando su relevancia histórica en la Argentina. En la cuarta sección, se aborda el resurgimiento de la restricción externa en el país durante la posconvertibilidad y se detallan las medidas adoptadas por el gobierno kirchnerista, así como las derivaciones del caso que enfrentó la Argentina en la OMC a solicitud de Estados Unidos, la Unión Europea y Japón. Por último, se presentan las reflexiones finales.

2. La OMC y el espacio para la política Cuando un gobierno firma un acuerdo comercial, es esperable que obtenga una serie de beneficios a cambio de comprometerse a tomar ciertas medidas, como la reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio. Es en este marco que los países se comprometen a limitar su espacio para la política, entendido aquí como la “habilidad de

5

La “restricción externa” hace referencia a la recurrente falta de disponibilidad de divisas que demanda la economía en su fase ascendente. Este concepto, que da cuenta de una cuestión de índole estructural en la Argentina, se desarrolla con mayor detalle en el apartado 4.1.

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Juan Manuel Padín

actuar” o como “el universo de opciones de acción gubernamental para lograr un determinado objetivo de política pública” (Bosch, 2009:120). Es dable advertir que la limitación del margen de acción no es un tema novedoso; en efecto, siempre es un punto presente (y en tensión) en cualquier negociación. La relación de los imperios con sus colonias o semicolonias, y/o entre países soberanos pero con relaciones marcadamente asimétricas, ofrece múltiples ejemplos históricos. También existen casos de ampliación del espacio para la política, como lo evidenciaron muchos PED entre finales de la segunda guerra y la crisis del petróleo de los años setenta, momento a partir del cual se redujo –en términos generales– dicha tendencia, especialmente al finalizar la guerra fría (Chang, 2005a). Lo relevante, en todo caso, es evaluar la naturaleza y alcance de la reducción (o ampliación) del espacio, y cómo esta puede afectar a un país en desarrollo – como la Argentina– en cierta coyuntura histórica. Para esto, resulta indispensable justipreciar la dimensión normativa (incluida la arquitectura, el alcance y el contenido específico de las disposiciones de los acuerdos) a la luz de los beneficios esperados e indagar si lo acordado permite o no, y de qué modo, alcanzar los objetivos que determina cada sociedad a través de los mecanismos institucionales establecidos para tal fin. Históricamente, los PD y los países de industrialización reciente han hecho uso de un conjunto de herramientas para impulsar el desarrollo que desde mediados de los años 1990, y como consecuencia de la firma del Acuerdo sobre la OMC, se encuentran vedados o seriamente limitados. Esto marca un contrapunto con lo acontecido durante la vigencia del GATT de 1947, cuando el incumplimiento de la normativa multilateral era comúnmente pasado por alto. De acuerdo a Di Caprio y Gallagher (2006), el GATT funcionaba básicamente como un foro para que los países industriales negociaran concesiones arancelarias. En el caso de los PED, la predominancia de esta lógica generaba un doble efecto: por un lado, no era usual que se incluyeran sus preocupaciones en este ámbito; pero, por el otro, tampoco se aplicaba una vigilancia activa sobre sus políticas nacionales (ni acerca de su coherencia con los compromisos multilaterales). No obstante, la situación comenzó a modificarse en los años ochenta, cuando los programas de ajuste estructural del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional – luego de la crisis de la deuda latinoamericana de 1982– comenzaron a reducir el espacio para la política hasta entonces existente (Chang, 2005a). El punto de quiebre en la esfera comercial multilateral, de todos modos, comenzó a forjarse en 1986 con el inicio de la mentada Ronda Uruguay (1986-1994). Este avance regulatorio multilateral dio lugar a un nuevo régimen de política que expandió su alcance6 y fortaleció los mecanismos de cumplimiento de las regulaciones. Lo antedicho resultó prontamente evidenciado por aquellos miembros que continuaron controlando celosamente ciertas importaciones, exigiendo requerimientos de contenido local, creando (o manteniendo) esquemas impositivos cuya finalidad subyacente era proteger la industria nacional, o ejerciendo una débil vigilancia sobre los derechos de propiedad intelectual. La preocupación de los PED respecto a las consecuencias de los acuerdos abarcados sobre su margen de acción salió a la luz a pocos años del inicio de las actividades de la OMC, en consonancia con el estallido de sucesivas crisis financieras desde mediados de los años 1990. En este contexto, durante el proceso preparatorio de la Conferencia Ministerial de Seattle (Estados Unidos, 1999), la delegación de Venezuela realizó un planteó que consti-

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Los temas comercial que abarca la OMC se detallan en https://www.wto.org/spanish/tratop_s/tratop_s.htm

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tuyó un hito en el debate sobre el “espacio para las políticas” (policy space). El país sudamericano subrayaba la necesidad de darle un contenido sustantivo a la “dimensión del desarrollo” que fuese más allá de la concesión de períodos de transición y la provisión de asistencia técnica a los PED, con la finalidad de que éstos pudieran ajustarse a lo dispuesto en los acuerdos abarcados. La propuesta de Venezuela fue el punto de partida para que un conjunto de países e intelectuales le dieran vida a una valiosa discusión acerca de las consecuencias que podía acarrear la normativa de la OMC en el caso de los PED. Una segunda fase de este debate, que podríamos denominar de “diseminación”, se produjo entre la Conferencia Ministerial7 de Seattle (1999) y la Conferencia Ministerial de Cancún (2003) ante la pretensión –fallida– de Estados Unidos, la UE y Japón de ampliar la agenda de compromisos hacia nuevas esferas (como las compras públicas, inversiones, competencia y facilitación del comercio). Esto hubiese implicado una reducción adicional del espacio para políticas, razón por la cual varios PED, intelectuales y organizaciones (como la UNCTAD y la CEPAL) aunaron fuerzas y lograron incluir estos temas en la agenda internacional. Desde esos años a la actualidad, el debate perdió la intensidad inicial que marcó sus comienzos, pero fue ampliándose hacia nuevos campos, incluidas las investigaciones sobre el espacio para la política en disciplinas específicas (subsidios, agricultura, propiedad intelectual, etc.), la utilización histórica de estos por parte de los PD y PED, su impacto en ciertos sectores económicos, o su relevancia en las negociaciones comerciales bilaterales o regionales. De acuerdo a Corrales (2007), en esta discusión se pueden distinguir dos grandes posicionamientos. Por un lado, aquellos que hacen hincapié en la necesidad de flexibilidades para las políticas de desarrollo por el lado de la oferta (creación de capacidades y diversificación productiva, entre otras) sin renunciar a los compromisos de liberalización comercial y buscando combinar ambos planos para una inserción positiva de los PED en la economía internacional. Y por otro lado, se destacan los académicos que debaten respecto a la liberalización comercial y sus consecuencias. Aquí encontramos dos subgrupos: el primero propone limitar la liberalización y expandir la flexibilidad para erigir barreras comerciales mientras que el segundo desacredita esta idea, señalándola como un intento de volver al proteccionismo a fin de restaurar políticas de sustitución de importaciones. La tarea de interpretar la reducción del espacio para la política ha contado con el aporte de numerosos autores de distintas vertientes teóricas. Es posible distinguir, en términos generales, tres posiciones diferenciadas. En primer lugar, aquellos que consideran que el impacto no es tan gravoso en el contexto del desarrollo y que los acuerdos abarcados permiten la utilización de una amplia gama de instrumentos de política (Amsden, 2001; Amsden e Hikino, 2000; Rodrik, 2004; Bora et al. 2000; Pangestu, 2002; Akyüz, 2008; Weiss, 2006). En segundo lugar, hay quienes entienden que la reducción del espacio sí es sustancial y limita seriamente el universo de posibilidades disponibles para los PED (Abugattas y Paus, 2006; Chang, 2005a, 2005b; Cimoli et al., 2008; Cuello, 2004; Kumar et al., 2007; Lall, 2004; Wade, 2003). En tercer y último lugar, los autores que enfatizan la necesidad de ajustarse a las disposiciones de la OMC dado que alejarse de las reglas del sistema multilateral solo puede producir un daño (autoinfligido) para el miembro que tome ese camino (Kleen y Page, 2005; Messerlin, 2007). 7

Sobre las características y estructura de la Organización, ver https://www.wto.org/spanish/thewto_s/thewto_s.htm

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Vale destacar en este punto que, como parte del desarrollo conceptual sobre el “espacio para las políticas”, varios intelectuales se enfocaron simultáneamente en examinar cuáles son los elementos o dimensiones que restringen o amplían el “espacio realmente existente”, más allá de la dimensión jurídica. Aquí se destacan, en primer término, las “restricciones endógenas”, las que incluyen el tamaño del país y su disponibilidad de recursos económicos, financieros y humanos; las capacidades institucionales; y la aceptabilidad de ciertas políticas por parte de actores clave. En segundo término, cobran relevancia las “restricciones exógenas”, las que comprenden, entre otros elementos, el entramado de compromisos internacionales, los efectos de la globalización –el mercado capitalista global y el comportamiento de sus principales actores– sobre la soberanía nacional y las opciones de política, y el impacto de medidas aplicadas por terceros en el país analizado8. De igual forma, otros autores enfatizan el rol que pueden tener ciertos factores en la reducción del “espacio efectivo”. Chang (2005a) menciona que, además del papel de los acuerdos internacionales, se deben incluir las amenazas de salidas de capital, el rol de las agencias calificadoras, las organizaciones internacionales y los medios de comunicación. Akyuz (2008b) se refiere al impacto de las políticas de apertura, liberalización y desregulación, y al papel de las instituciones de Bretton Woods; y Lall (2004) resalta que las políticas de ajuste estructural y las presiones de los países ricos, junto a los acuerdos bilaterales de inversión y comercio y la normativa de la OMC, restringen la habilidad de los gobiernos para ejecutar políticas industriales. En conclusión, más allá de las posiciones respecto del impacto que tuvo el entramado normativo de la OMC en las posibilidades de aplicar ciertas medidas de política, es evidente que ser miembro de la OMC tuvo (y tiene) consecuencias diferenciales de acuerdo a los efectos derivados del tipo de restricciones que afronta cada Miembro. La Argentina, por supuesto, no constituye una excepción a esta regla.

3. La restricción externa y las disposiciones OMC en materia de Balance de Pagos El concepto de “restricción externa” se relaciona con la falta de disponibilidad de divisas para acceder a los insumos y bienes de capital que demanda la economía en su fase ascendente. Este asunto reviste gran actualidad a pesar de que, en la Argentina, históricamente estuvo asociado al proceso de industrialización sustitutiva de importaciones (19301975) y actuó como limición al crecimiento sostenido de la actividad económica durante períodos prolongados (Prebisch, 1986; Braun, 1970; Diamand, 1972). Las causas subyacentes de este fenómeno durante la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) estaban directamente vinculadas a una estructura productiva desequilibrada compuesta por dos sectores (el sector primario y el sector industrial), donde el primero se destacaba por su mayor productividad respecto al segundo. En este marco, el crecimiento económico –motorizado por la industria– requería cantidades crecientes de divisas que no podían ser obtenidas por este sector, en tanto su (alto) nivel de precios le impedía

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Esta cuestión es tratada particularmente en Hamwey, 2005; Abugattas y Paus, 2006; Mayer, 2009; y Shadlen, 2005a y 2005b, entre otros.

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exportar. El sector agropecuario era entonces el encargado de proveer los recursos necesarios para garantizar un crecimiento sostenible de la tasa de actividad, pero su pobre desempeño sectorial no le permitía cumplir este rol. Así, la divergencia entre el crecimiento industrial (demandante de divisas) y el sector agropecuario (proveedor) se convertía en responsable de la crisis de balanza de pagos en la Argentina. Esta situación, que se manifestaba críticamente a través del canal comercial (déficit comercial), se modificó a finales de los años 1970, cuando los flujos internacionales de capital permitieron diferir sus consecuencias pero no sortearlas. En efecto, durante la ISI el comportamiento de la balanza de pagos era determinado, esencialmente, por el desempeño de la cuenta corriente, ya que la cuenta capital tenía un papel secundario (Schteingart, 2016). Pero esto empezó a modificarse como corolario del endeudamiento externo que se produjo durante la Dictadura Militar (1976-1983), en un contexto internacional de liquidez en el cual los flujos financieros se redirigieron hacia América Latina. En las décadas siguientes, el fenómeno de la restricción fue examinado desde diferentes perspectivas que dan cuenta tanto de su evolución como del peso que adquirieron otros factores como fuentes de egreso de divisas. Entre ellos, sobresalen además de la singular trayectoria de la balanza comercial dadas las características de la estructura productiva, el creciente giro de utilidades y dividendos ante el peso determinante del capital extranjero y la concentración económica (Schorr y Wainer, 2014), la fuga de capitales (Basualdo, 2006; Gaggero et al., 2013), el impacto generado por el flujo volátil de capitales que se produce en la periferia (Barbosa Filho, 2002), y otros elementos que merecen ser destacados dada su relevancia en ciertas coyunturas, como el saldo negativo de la balanza energética o la salida de divisas vinculada al turismo. El fenómeno descripto, por supuesto, excede largamente a la Argentina. Como ejemplo, cabe recordar que el propio GATT de 1947 receptaba esta preocupación en su entramado normativo brindando alternativas, desde la política comercial, para aquellos países que enfrentasen situaciones críticas en la balanza de pagos. Estas alternativas jurídicas, que consistían en la aplicación de restricciones a las importaciones de mercaderías, sufrieron algunas modificaciones a lo largo de los años, pero siguen formando parte del entramado normativo vigente en la actualidad9 y definen con cierto detalle en qué circunstancias es posible invocar estas disposiciones y qué conjunto de compromisos se deben asumir ante tal eventualidad. En este sentido, cuando un miembro aplica restricciones (o aumenta las existentes), a efectos de salvaguardar su balanza de pagos, debe notificar al Consejo General de la OMC y también está en la obligación de entablar Consultas (plenas o simplificadas) con el Comité de Restricciones por Balanza de Pagos10. En los procedimientos de Consulta plena, que se realizan anualmente y que aplican los países desarrollados y los países en desarrollo –con

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Nos referimos, específicamente, a los artículos XII (invocado por los PD) y XVIII: B (invocado por los PED) del GATT de 1994, la “Declaración sobre las Medidas Comerciales adoptadas por motivos de balanza de pagos de 1979”, y el “Entendimiento relativo a las disposiciones del GATT de 1994 en materia de Balanza de Pagos”. 10

Este Comité es el encargado de informar al Consejo General lo analizado en el marco de las Consultas, incluidas las propuestas de recomendaciones tendientes a promover la aplicación del entramado normativo vigente. El Consejo también puede formular recomendaciones al miembro que aplica las restricciones.

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excepciones–, también participa el Fondo Monetario Internacional, el cual aporta documentación y realiza una declaración formal. En el caso de los procedimientos de Consulta simple, que cuentan con una periodicidad bianual y utilizan los países menos adelantados y determinados países en desarrollo (siempre que estén realizando esfuerzos de liberalización, de conformidad con un calendario convenido con el Comité en una consulta anterior, o que hayan sido objeto de un examen de sus políticas comerciales en el mismo año civil), el FMI no efectúa una declaración formal. El papel del Fondo Monetario y el rol que debe tener tanto el Comité de Restricciones por Balanza de Pagos como el Consejo General, cabe alertar, ha despertado fuertes polémicas. Un claro ejemplo de lo antedicho se presentó en la diferencia denominada “DS90: India — Restricciones cuantitativas a las importaciones de productos agrícolas, textiles e industriales”. En 1997 la India conservaba restricciones cuantitativas sobre 2.714 líneas arancelarias. El país había notificado las medidas al Comité de Restricciones de Balanza de Pagos y efectuado las consultas de rigor, ocasión en la cual propuso eliminar las restricciones en un plazo de siete años. En dicha oportunidad varios países, entre los cuales se encontraba Estados Unidos, consideraron abusiva la propuesta, al tiempo que solicitaron iniciar consultas con el país asiático. La India llegó a un acuerdo con la mayoría de los Miembros que participaron inicialmente de este mecanismo (Australia, Canadá, las Comunidades Europeas, Nueva Zelandia y Suiza) con la excepción de Estados Unidos, que solicitó la conformación de un Grupo Especial al Órgano de Solución de Diferencias de la OMC. En este marco, la ex colonia británica argumentó que el Grupo que intervenía en la disputa no tenía autoridad para determinar si el calendario presentado para el retiro de las restricciones a las importaciones estaba en consonancia con el artículo XVIII: B11 y que la autoridad competente en este asunto era el Comité de Restricciones por Balanza de Pagos y el Consejo General. También planteó que las conclusiones a las que llegó el FMI sobre la balanza de pagos de la India no podían ser aceptadas como dispositivas, puesto que tal escenario supondría otorgarle a este organismo internacional la prerrogativa de determinar el estatus jurídico de una restricción bajo el Artículo XVIII. El Grupo Especial que examinó el caso, sin embargo, consideró que las reservas indias no eran insuficientes, basándose en los informes del Banco de la Reserva de la India y del FMI, y determinó que no había justificación alguna para las restricciones cuantitativas aplicadas por la India. Por otra parte, acompañó el argumento institucional de Estados Unidos con respecto a que el Órgano de Solución de Diferencias sí tenía autoridad para intervenir en el caso. El resultado de esta disputa marcó un hito en relación con la utilización de las restricciones a las importaciones bajo el Artículo XVIII: B. De acuerdo a McKuscker (2000), el caso sepultó una era en la cual los PED podían utilizar la ambigüedad del lenguaje del Acuerdo para proteger sus industrias nacionales. Pero también, como secuela adicional, alertó a otros Miembros respecto del impacto que podía tener la participación del FMI. En consecuencia, algunos países alzaron la voz manifestando su “preocupación acerca de varios aspectos de las consultas recientes celebradas en el Comité de Restricciones por Balanza de

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El texto del artículo puede ser consultado en el sitio oficial de la OMC: https://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/gatt47_02_s.htm. Para mayores referencias sobre la temática, ver: https://www.wto.org/spanish/tratop_s/bop_s/bop_s.htm

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Pagos y de la solución de diferencias en esta esfera, en particular: la función desempeñada por el FMI en el proceso de consultas y el carácter de su aportación, a la luz del mandato enunciado en el artículo XV del GATT. El FMI no debía hacer suya la función del Comité de Restricciones por Balanza de Pagos. La aportación del FMI debía ser analítica y no descriptiva, en particular cuando formula observaciones sobre políticas nacionales que sólo habían tenido un efecto indirecto en la balanza de pagos o cuando fija calendarios para la eliminación de las restricciones comerciales” (OMC, 2002: 3). La India, por su parte, también manifestó su disconformidad en diversos foros, señalando que una dimensión crítica, como lo es la dimensión del desarrollo, había quedado relegada a partir de la creación de la OMC. A pesar de las intensas críticas que suscitó el caso, muchos de los temas planteados quedaron sin resolución por falta de consenso entre los miembros, entre ellos, cuestiones de relevancia institucional, como la definición de la competencia exclusiva del Comité de Restricciones por Balanza de Pagos para examinar la justificación de las medidas; o la realización de un examen integral del artículo a efectos de “facilitar el desarrollo progresivo de las economías de los países en desarrollo y permitirles ejecutar sus programas y aplicar sus políticas de desarrollo económico tendientes al aumento del nivel de vida general de su población”12. De todas maneras, debemos subrayar que los cambios acaecidos desde los años setenta, a partir del colapso de los acuerdos de Bretton Woods, se reflejaron en una declinación en el uso de la política comercial para influenciar variables macroeconómicas. Estos cambios consistieron en el desmantelamiento de las regulaciones sobre los movimientos de capitales; una fuerte internacionalización de los grandes bancos multinacionales en un marco donde se experimentó un proceso de fragmentación e internacionalización de los procesos productivos guiado por menores costos de producción en las diferentes regiones del mundo y por la articulación de una red de contratistas y subcontratistas a nivel regional o mundial; y el impulso de la demanda de recursos por parte de los Estados Nacionales (vía endeudamiento externo), que también fue acompañada por grandes firmas mediante la emisión de títulos y obligaciones (Santarcángelo, 2017). Ante el nuevo escenario económico global, Hoekman y Kosteki (2013) afirman que las disposiciones en trato tenían mayor sentido durante la vigencia del sistema de tipos de cambio fijos de Bretton Woods, pero desde los años 1970 resultaba más efectivo recurrir a un ajuste en el tipo de cambio y a la disciplina fiscal y monetaria para enfrentar desbalances en la cuenta corriente. En contraposición, varios intelectuales apuntaron a la OMC y al FMI, y señalaron la importancia de repensar las medidas disponible relativas a la balanza de pagos tomando en cuenta los desafíos que enfrentan los PED al llevar a cabo su política económica (Siegel, 2002). En resumidas cuentas, podemos concluir que el recurso de las restricciones a las importaciones de mercancías por motivos de balanza de pagos dista de ser un camino simple. La invocación de los artículos mencionados supone lidiar con el FMI en un marco donde, entre otras cuestiones, no están claramente delineadas las competencias del Consejo Gene-

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La cita pertenece al documento JOB(01)/152/Rev.1 [Recapitulación de cuestiones pendientes relativas ala aplicación planteadas por los Miembros]. En el documento JOB (05)/60, por otra parte, se describe el estado de situación de las consultas sobre cuestiones pendientes relativas a la aplicación respecto a los temas vinculados a las disposiciones en materia de balanza de pagos.

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ral y del Comité de Restricciones por Balanza de Pagos, el método de estimación de suficiencia de reservas no toma en cuenta la dimensión del desarrollo, los plazos para la eliminación de medidas suelen ser puestos en cuestión, el alcance del articulado de las disposiciones no es claro, y subsisten ciertas zonas grises en los procedimientos (CEI, 2015). A su vez, el invocar este mecanismo no exime a un miembro del riesgo de terminar dirimiendo estas cuestiones en el Órgano de Solución de Diferencias.

4. La modalidad de intervención del Kirchnerismo ante el resurgimiento de la restricción externa 4.1 La reaparición de la restricción externa en la posconvertibilidad y la modalidad de intervención del Kirchnerismo Por varios años, la restricción externa parecía haber sido condenada al ostracismo. Durante la Convertibilidad, por ejemplo, y mientras se lograron garantizar flujos financieros que compensen el déficit comercial y la pérdida de divisas por pago de utilidades y dividendos, la restricción permaneció latente13. En el decenio comprendido entre el año 2000 y 2009, su amenaza parecía diluirse en tanto el superávit comercial fungía como sostén del saldo positivo de la cuenta corriente, pero las cosas empezarían a modificarse a partir del año 2010: luego de ocho años consecutivos de superávit, la cuenta corriente cambiaba de signo. Aun manteniéndose el superávit comercial, éste ya no lograba compensar el incremento del déficit en servicios y, particularmente, en rentas, donde el giro de utilidades y dividendos había adquirido mayor relevancia (superando los 10.000 millones de dólares desde 2010). La restricción externa, indudablemente, había vuelto a escena y ocupaba el primer plano. El proceso de pérdida de reservas internacionales que se desató a partir de 2011 nos brinda una idea aproximada de la magnitud del problema: mientras que en 2010 el país contaba con 52 mil millones de dólares de reservas, éstas alcanzaban los 27 mil millones de dólares en marzo de 2014. Sobre este punto, Schteingart (2016:52) explica que “a partir de 2010-2011, el proceso de acumulación de reservas absolutas llegó a un máximo, y el del stock relativo entró en una etapa de pronunciada contracción: de un monto equivalente al 102% de los pagos de importaciones, intereses y utilidades en 2009 se pasó a apenas el 30% en 2013.” Al respecto, debemos destacar que la sinuosa trayectoria que marcó a la economía argentina en tal periodo se produjo en un escenario de apreciación del tipo de cambio real14 que sumó presión al sector externo15. Esto resulta evidente al examinar el índice del tipo de

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Sin embargo, a partir de 1998 estuvo cada vez más presente hasta el estallido mismo del plan de Convertibilidad en 2001. 14

Canitrot (1983) problematiza, en particular, las tensiones que produce la apreciación del tipo de cambio real en las cuentas externas. 15

Es preciso señalar que en enero de 2014 tal situación, sumada a las presiones del mercado, condujo a una devaluación relevante.

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cambio real multilateral elaborado por el Banco Central de la República Argentina16: mientras que en octubre de 2009 su valor era de 151,6 para el mes de noviembre de 2013 se encontraba en 98,6. Luego, se produjo un incremento, con un nuevo pico (114,8) como producto de la devaluación de enero de 2014. No obstante, desde allí y hasta prácticamente el final del mandato de Cristina Fernández, se evidenció un fuerte descenso, hasta alcanzar un piso de 75,4 en noviembre de 2015. En este marco, otros factores redoblaron las tensiones. Entre éstos, sobresalen la caída de los términos de intercambio17, la crisis energética (que se tradujo en un déficit sectorial superior a los 2 mil millones de dólares en 2012 y a los 6 mil en 2013) y el fuerte déficit de otros sectores como el automotriz y bienes de capital. Así, como corolario, mientras que el saldo comercial entre los años 2003 y 2012 fue de 14 mil millones de dólares –promedio anual–, éste cayó considerablemente entre 2013 y 2014 (4.600 y 6.000 millones). Por otra parte, la cuenta corriente también registraba salidas de divisas provenientes de la cuenta turismo y el incremento del giro de utilidades, que superó los 9,8 mil millones de dólares – en promedio– entre 2010 y 2013, a lo que se agregaba la fuga de capitales18. La salida de divisas de la economía nacional encendió las alarmas del gobierno kirchnerista, que recurrió a múltiples medidas con la finalidad de evitar la caída sistemática de reservas y sortear una crisis del sector externo que afectase negativamente el nivel de actividad y empleo. Las medidas implementadas desde el inicio de la restricción externa incluyeron una intervención en planos múltiples donde además de la devaluación gradual desde los últimos meses de 2011, se buscó tanto incrementar la afluencia de divisas como restringir su salida, potenciando los controles sobre las operaciones que impacten sobre ellas19. En este punto, nos interesa detenernos en particular en las políticas de índole comercial vinculadas a las importaciones de bienes. Se destaca aquí, como medida paradigmática, la obligación de presentar una Declaración Jurada Anticipada de Importaciones (DJAI) antes de realizar una compra. Este requisito estaba asociado a otros requerimientos que debían ser contemplados, en la gran mayoría de los casos, por las firmas de mayor envergadura. Entre estos, se incluía: i) el equilibrio de la balanza comercial por firma, ii) la limitación del volumen de importaciones, iii) el compromiso de congelar o reducir precios en el mercado

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Base 17-12-15=100, disponible en https://www.bcra.gob.ar/Pdfs/PublicacionesEstadisticas/ITCRMSerie.xls 17

El índice de términos de intercambio (base 2004=100, INDEC) pasó de un pico de 151 el 4to trimestre de 2012 a un piso de 121 el 2do trimestre de 2015. 18

Gaggero et al. (2013) señalan la formación de activos en el exterior como otro elemento clave en la reaparición de la restricción externa: en 2011, superó los 25 mil millones de dólares. 19

Entre las iniciativas que llevó a cabo la administración kirchnerista y que marcaron el pulso de esta etapa de la política económica, sobresalen el “blanqueo” de capitales, el cambio en la integración mínima diaria en moneda extranjera de los bancos, los swaps de monedas con otros países, el acuerdo con el Club de París y el pago a firmas multinacionales con laudos favorables en el CIADI a fines de salir al mercado de capitales, la regulación del mercado de cambios, las limitaciones al giro de utilidades, los recargos a las operaciones que involucren pagos en moneda extranjera, la pesificación de pensiones extranjeras, mayores controles sobre las casas de cambio, los límites a la compra de bienes vía correo postal, la presión a los grandes exportadores para que liquidasen sus stocks –especialmente del complejo sojero– y la creación de un seguro de cambio virtual que los indujera a igual fin, y la reducción de los tiempos para el ingreso de divisas por exportación al sistema financiero local.

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argentino como condición para importar;, iv) la incorporación de contenido local, v) la realización de inversiones en el país, y/o no girar utilidades. Las DJAI, cabe recordar, habían sido establecidas en el mes de febrero de 2012 mediante las Resoluciones Generales N° 3252 y N° 3255 de la AFIP. A través de este instrumento se fijaba, como requisito previo a la importación, el envío de información anticipada (datos del importador, posición arancelaria, unidades a importar, montos comprometidos, origen y procedencia de la mercadería, entre otros). Esa información era evaluada por diferentes organismos, entre los que se destacaba la Secretaría de Comercio. En función de tal análisis, se autorizaba (o no) la correspondiente operación. Los requerimientos complementarios aludidos previamente, por otra parte, eran fijados a través de acuerdos, generalmente informales, que alcanzaba el Ministerio de Industria y/o la Secretaría de Comercio con las principales empresas que operaban en el país. Es preciso advertir, finalmente, que el fuerte control sobre las importaciones de bienes que conllevó esta medida se llevó a cabo no sólo en un escenario interno signado por fuertes desequilibrios, sino también en un contexto internacional precedido por la crisis de 200820, que había llevado a los miembros del G20, por ejemplo, a alcanzar el compromiso de no implementar medidas restrictivas del comercio21. La reacción de Cristina Fernández de Kirchner frente a las dificultades, no obstante, fue un giro hacia un desarrollismo más nacionalista, que a su vez daba cuenta de que, si a principios de los años 90 había una sintonía entre el modelo de desarrollo de la Argentina y la ideología de la OMC, luego de la crisis internacional se produjo un rotundo cambio de escenario (Zelicovich, 2016: 57).

4.2 El caso “Argentina-Medidas que afectan a la importación de mercancías” La nueva administración del comercio ensayada por la Argentina dio paso a una solicitud de consultas en la OMC y el posterior establecimiento de un Grupo Especial ante el OSD a pedido de la Unión Europea, Estados Unidos y Japón, durante el transcurso de 2012. En particular, el caso denominado “Argentina-Medidas que afectan a la importación de mercancías” reconoce como primer antecedente formal la solicitud de consultas realizada por la Unión Europea el 25 de mayo de 2012, que impugnaba las DJAI, la utilización de las licencias de importación y ciertos requisitos comerciales adicionales aplicados por el país, denominados prescripciones relativas al comercio (PRC). Luego, se sumaron reclamos similares en las solicitudes de consultas cursadas por Estados Unidos y Japón (fechadas ambas el 21 de agosto de 2012) y México (presentada el 24 de agosto de 2012). Este último país, de todos modos, decidió no avanzar con la disputa luego de que prosperaran negociaciones bilaterales22. Al no resolverse las diferencias en la etapa de consultas, los reclamantes solicitaron el 20

Es preciso remarcar, siguiendo a Stancanelli (2009), la magnitud de la crisis, en tanto se trataba de la crisis de mayor importancia después de la registrada en los años treinta del siglo pasado, potenciada por los diagnósticos divergentes entre los principales países respecto a su naturaleza (y los pasos a seguir para solucionarla). 21

Al respecto, ver G20 (2014).

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El 21 de noviembre de 2012 retiró su solicitud de establecimiento de un grupo especial del orden del día de la reunión del OSD prevista para el 17 de diciembre de 2012. En este resultado fueron decisivas las negociaciones vinculadas al intercambio automotriz entre ambos países, regulado por el Acuerdo de Complementación Económica N° 55.

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establecimiento de sendos Grupos Especiales, ante lo cual el OSD decidió en su reunión del 28 de enero de 2013 establecer un único Grupo para examinar los asuntos planteados23, que se conformó el 27 de mayo de 2013. En las presentaciones de los demandantes se cuestionaban aspectos intrínsecos del régimen de DJAI como, por ejemplo, la falta de información del alcance de las observaciones que podían formularse, el procedimiento a seguir para conocer cuáles eran las observaciones, la forma de cumplimentar esas observaciones, o los motivos de intervención de las distintas agencias gubernamentales. También se indicaba que las DJAI reemplazaban, en esencia, a las licencias no automáticas (LNA) pero con un alcance mucho mayor24. Una vez cumplidas todas las instancias procesales, el Grupo Especial encargado de examinar el caso25 presentó su informe el 22 de agosto de 2014, en donde concluyó, finalmente, que la Argentina había actuado de manera incompatible con los artículos XI:1 y III:4 del GATT de 199426. El Grupo adicionalmente consideró que la medida PRC tenía efectos limitativos en la importación de mercancías en la Argentina, además de resaltar su falta de transparencia y previsibilidad, lo cual desalentaba aún más las importaciones. En el caso de las DJAI, se determinó que el procedimiento DJAI tenía un efecto limitativo en las importaciones y, por lo tanto, también constituía una restricción. En línea con estas apreciaciones, el Grupo recomendó que el Órgano de Solución de Diferencias solicitase a la Argentina poner “las medidas incompatibles en conformidad con las obligaciones que le corresponden en virtud del GATT de 1994”. Luego, como el informe fue apelado, se dio lugar a la intervención del OA, que finalmente emitió sus informes el 15 de enero de 2015, los que fueron adoptados por el OSD en su reunión de 26 de enero de 2015. Ante este resultado27, la Argentina expresó su voluntad de aplicar las recomendaciones y resoluciones del OSD y solicitó un plazo prudencial de aplicación, que fue acordado de

23

Arabia Saudita, Australia, Canadá, China, Corea, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala, India, Israel, Japón, Noruega, Suiza, Tailandia, el Taipei Chino, y Turquía, reservaron sus derechos en calidad de terceros. 24

Las DJAIs no estaban limitadas a las posiciones arancelarias cubiertas por las LNA, sino a todas las posiciones de una parte sustancial de los subregímenes aduaneros de importación con ciertas excepciones, entre ellas, los regímenes de donaciones, muestras, franquicias diplomáticas, courier y envíos postales. 25

Para realizar este examen se contempla, lógicamente, el análisis técnico de las medidas en cuestión (el entendimiento sobre las medidas en sí, sus características y funcionamiento) y la evaluación jurídica respecto a su encuadramiento, a efectos de juzgar su eventual incompatibilidad con las disposiciones aludidas en la disputa. 26

El Artículo XI, relativo a la eliminación general de las restricciones cuantitativas, reza en su primer inciso que: “Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá –aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas– prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto del territorio de otra parte contratante o a la exportación o a la venta para la exportación de un producto destinado al territorio de otra parte contratante, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas.” El Artículo III.4, por su parte, afirma que: “Los productos del territorio de toda parte contratante importados en el territorio de cualquier otra parte contratante no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional, en lo concerniente a cualquier ley, reglamento o prescripción que afecte a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución y el uso de estos productos en el mercado interior. Las disposiciones de este párrafo no impedirán la aplicación de tarifas diferentes en los transportes interiores, basadas exclusivamente en la utilización económica de los medios de transporte y no en el origen del producto.” 27

Zelicovich (2016:60) manifiesta que “…en el plano doméstico la presentación de esta diferencia generó rechazo en el gobierno de Fernández de Kirchner, fortaleciéndose aquellas lecturas del orden internacional, ESTUDIOS. .89.


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común acuerdo con los reclamantes, con fecha de expiración el 31 de diciembre de 201528. La última instancia del caso concluyó el 14 de enero de 2016, cuando el país notificó que había cumplido plenamente las recomendaciones y resoluciones del OSD al dejar de aplicar las prescripciones relacionadas con el comercio y derogar las DJAI. De este modo, se dio por finalizado el conflicto que desató, originariamente, el intento de enfrentar la restricción externa recurriendo, entre otras cuestiones, a la aplicación de ciertas medidas comerciales. Es importante subrayar, de todos modos, que entre la solicitud de consultas y la derogación de las medidas pasaron casi tres años y medio. El plazo transcurrido, en este caso, jugó a favor de un miembro PED. La derogación de las DJAI se produjo, de todos modos, en un marco muy diferente signado por el cambio de orientación del estado nacional a partir del triunfo en las elecciones de Mauricio Macri en 2015, que abrió una nueva etapa de relacionamiento con las potencias demandantes29. Resulta evidente en este punto que el resurgimiento de la restricción externa enfrentó a la administración kirchnerista a un duro desafío, ante el cual tomó un camino no exento de riesgos. El caso descripto nos muestra que si se recurre a la política comercial limitando las importaciones sin invocar el Artículo XVIII, los senderos son estrechos: ya no resulta posible desplegar ciertas medidas con el doble propósito de administrar el flujo de divisas y proteger la producción nacional. Al menos, no sin arriesgarse a sufrir un duro revés en la OMC30. Esta lectura, de todos modos, es eminentemente parcial si no recordamos además del antecedente indio y las cuestiones problemáticas no resueltas respecto al Artículo XVIII, la tensa relación existente entre el Kirchnerismo y el FMI, que convertía a la invocación de este artículo en una opción prácticamente inviable en términos políticos. La cancelación de la deuda con el FMI, la negativa a someterse a la evaluación prevista en el Artículo IV del Convenio Constitutivo de este organismo y la polémica en torno a la confiabilidad de las estadísticas públicas conformaban antecedentes de peso para rechazar esta alternativa. Invocar el Artículo XVIII:B, por otra parte, hubiese instituido una nota disonante en el frente interno: después de negar tensiones respecto a la disponibilidad de divisas y acusar al FMI en diversos foros recordando el resultado de sus recetas, ¿el Gobierno argentino sostendría en la OMC que precisaba salvaguardar su situación financiera exterior y se sometería a la evaluación de un representante del FMI en el Comité de Restricciones por Balanza de Pagos? según las cuales la globalización es asumida como una amenaza y donde las instituciones existentes reproducen un orden injusto y restringen las posibilidades de desarrollo de los países menos poderosos.” 28

Al respecto, ver WT/DS438/23. https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S006.aspx?Query=(@Symbol=%20wt/ds438/*)&Language=SPANISH&Context=FomerScriptedSearch&languageUIChanged=true 29

Zelicovich (2018: 56) sostiene que “Macri implementó una reestructuración del sistema de Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación (DJAI), adoptando en su lugar un “Sistema integral de Monitoreo de las Importaciones” (SIMI), el cual se erigió en una combinación de licencias automáticas y no automáticas de importación con muchas menos posición es arancelarias afectadas.” 30

Por otra parte, como sostiene Félix Peña (2015: 22), para restringir las importaciones “también se requiere contar con un grado de organización eficiente en las instituciones gubernamentales del comercio exterior y negociaciones comerciales internacionales y, en especial, se necesita contar con funcionarios – incluyendo los del mayor nivel jerárquico– con un buen entendimiento de las normas de la OMC y con mucha experiencia práctica.”

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5. Conclusiones Luego de más de dos décadas transcurridas desde la creación de la OMC, es claro que las negociaciones de la Ronda Uruguay tuvieron un impacto considerable en los espacios para la política de los PED. La reducción del margen de acción disponible de estos países, a su vez, suele verse potenciada mediante la acción de otros factores adicionales, definidos en la literatura especializada como restricciones “endógenas” y “exógenas”, las cuales afectan de modo diferencial a cada uno de los miembros de la organización. Siguiendo esta perspectiva, en el presente artículo detallamos –a la luz de las disposiciones OMC– las acciones desplegadas en el ámbito comercial por la administración kirchnerista ante la reaparición de la restricción externa y afirmamos que el reducido espacio para la política descripto en el trabajo reconoce como una de sus causas a los conflictos (y antecedentes) derivados de las regulaciones del comercio internacional (Artículo XVIII:B) vinculadas a la intervención de los países miembro ante una delicada situación en la balanza de pagos. Aquí se destacan tanto elementos intrínsecos a su articulado y procedimientos asociados, como lo evidencia la experiencia de la India, como la relación que tenía en su momento la Argentina con el FMI y el papel establecido para este organismo en dicha disposición. Lo antedicho avala nuestra primera hipótesis de trabajo, en el sentido de que las reglas que regulan el comercio internacional, si bien prevén mecanismos particulares para lidiar con este tipo de escenarios, incluyen un conjunto de condicionantes que reducen su relevancia en términos prácticos. En igual sentido, consideramos que la experiencia de la Argentina también expresa los estrechos límites con los que cuentan los PED si se corren de las opciones previstas en la normativa multilateral y los riesgos que esto conlleva si otros miembros deciden recurrir al Órgano de Solución de Diferencias. En este punto también es importante remarcar, de modo complementario, el rol que tuvo la crisis internacional como elemento subyacente en el caso “Argentina – Medidas que afectan a la importación de mercancías”, ya que condujo a un incremento de las presiones de los países centrales contra los países de la periferia que oponían resistencia a la libre circulación de mercancías, donde la disputa con la Argentina también fungía como advertencia velada para el resto de los países miembro que intentasen replicar (o ya estuvieran llevando a cabo) este tipo de prácticas. Entre las “restricciones endógenas” que constriñeron todavía más el espacio disponible para la política en el caso argentino, encontramos varios factores que coadyuvaron a la conformación de un cuadro de situación sumamente complejo. En particular, nos referimos a la apreciación del tipo de cambio, la caída de los términos de intercambio y varias dificultades adicionales reseñadas que signaron los últimos años de la administración kirchnerista. En este escenario, la restricción externa terminó desatando renovadas tensiones hacia todos los vértices de política vinculados con operatorias que incidiesen en el saldo de divisas. En tal orden, resulta evidente que tratar de apaciguar por la vía política comercial los efectos de las inconsistencias macroeconómicas distorsionó dicha vía31, alejando (todavía más) cualquier intento de invocar el entramado normativo multilateral, tal como sostuvimos en la segunda hipótesis de trabajo.

31

Delich (2014), por su parte, señala que la incompatibilidad de las medidas con las reglas de la OMC es una dimensión menor del problema, y lo central (para el bienestar de los argentinos) es que sean o no efectivas para el problema que intenta solucionar un gobierno recurriendo a éstas.

ESTUDIOS. .91.


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Por otra parte, la fuerte administración del comercio exterior deterioró la (ya) conflictiva relación con ciertos actores económicos, como el capital extranjero y los grupos económicos locales, que no compartían la orientación de políticas del gobierno, en particular en los últimos años de la administración kirchnerista. A esta situación, se sumaba el fuerte enfrentamiento con los medios de comunicación, lo cual hacía más compleja la defensa pública de estas iniciativas y le brindaba elementos adicionales a los reclamantes para la descripción del marco bajo el cual se llevaban a cabo las medidas impugnadas luego ante el Organismo de Solución de Diferencias. Otros factores de naturaleza endógena también resultaban notorios, aunque se destaquen principalmente por su ausencia, entre ellos, la falta de un adecuado entramado institucional que permita llevar adelante una política comercial más precisa y evite (o suavice) eventuales embates a nivel nacional e internacional, que pongan en riesgo legítimos objetivos de política. Al respecto, la modalidad de intervención del Gobierno ante esta coyuntura no se destacó, ciertamente, por su “pericia quirúrgica”, lo cual elevaba consecuentemente el riesgo de sufrir un fallo adverso a nivel multilateral. No obstante, de todos modos, debemos señalar que dado el margen existente en el Acuerdo de la OMC sin invocar el Artículo XVIII, difícilmente una administración comercial intensa cuyo objetivo primordial sea el de contribuir a evitar una situación externa crítica pueda evitar (o sortear exitosamente) una instancia como la del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC. No obstante, y a pesar del resultado del caso, por el cual la Argentina debió derogar las medidas impugnadas, el Gobierno sí consiguió un tiempo prudencial (más de 3 años), al haber aprovechando al máximo las diversas etapas procedimentales que conllevan los litigios en la OMC. El resultado finalmente alcanzado, de todos modos, donde sobresalen más allá del fallo de la OMC, la pérdida de reservas en una economía signada por una sinuosa trayectoria y la derrota electoral en 2015 que dio paso a un radical cambio de orientación política y económica, convoca necesariamente a repensar alternativas. Dentro de estas podría alegarse con toda razón que, dada la naturaleza estructural de la restricción externa en la Argentina, reformar el Artículo XVIII:B dotándolo de mayor flexibilidad, debería ser un mandato permanente de los funcionarios argentinos en la agenda multilateral. Sin embargo, aquí es preciso advertir que el hecho de que esto no haya sucedido no refleja necesariamente desazón institucional o falta de voluntad: los mecanismos político-institucionales de la OMC, las relaciones políticas (donde tallan fuertemente las potencias), y el poder de lobby que ejercen los principales grupos económicos a nivel global, expectantes a efectos de moldear la normativa multilateral, actúan como obstáculos quijotescos a la hora de repensar alternativas favorables a los PED respecto a la regulación del comercio internacional. Explorar otros caminos haciendo uso de diversas medidas de política comercial externa reconoce reducidos contornos. En efecto, no existe demasiado margen, una vez que la restricción externa se encuentra en vigencia, para implementar iniciativas compatibles con los compromisos multilaterales que permitan detener (o suavizar eficazmente) una crisis del sector externo. Empero, a pesar de que muchas veces estos fenómenos globales aparecen como una suerte de fuerzas irrefrenables de mercado contra las que no se puede hacer nada, existe un pequeño margen de maniobra dentro de las regulaciones multilaterales que puede ser fructífero si se toman –a tiempo– las decisiones de economía política adecuadas. De todos modos, tampoco se debe sobredimensionar el rol de la balanza comercial sobre la restricción externa ni el papel de la política comercial externa a efectos de lidiar con sus

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consecuencias. Como vimos, con diversos los factores que operan sobre ella (la propia configuración de la estructura productiva, la fuga de capitales, el giro de utilidades, el endeudamiento externo, etc.), con intensidad variable de acuerdo a la coyuntura histórica. Operar sobre cada uno de ellos conduce a la utilización de diversos instrumentos que exceden, lógicamente, el campo de acción de la política comercial externa. En tal sentido, tratar de modificar aquellos aspectos de los acuerdos que hayan sido identificados como limitantes estratégicos utilizando, a su vez, el espacio disponible parecería ser la opción más sensata. La concreción de esta política, sin embargo, requiere de un enorme esfuerzo enmarcado en una estrategia político-económica donde se defina, entre otros ejes, el tipo de inserción comercial deseada. Esta decisión no puede estar divorciada de la evolución del resto de los factores constitutivos de una política de desarrollo como lo son, a modo de ejemplo, la política macroeconómica, industrial, tecnológica, energética, o fiscal. De lo antedicho deriva necesariamente la importancia de contar con mayores capacidades estatales que permitan encarar un desafío de esta magnitud. En conclusión, contar con mejores herramientas es imperativo a efectos de enfrentar la restricción externa. La política comercial es una de las dimensiones que puede contribuir en ese orden32 y esta contribución puede ser mayor si se logra, a nivel multilateral, impulsar una agenda destinada a ampliar el espacio para políticas de los miembros PED que contemple instrumentos más acordes a sus necesidades. Esta es sino solo una parte de la solución, la cual debe ser acompañada, entre otras cuestiones, por una política comercial que se encuentre comprendida dentro de un proyecto político-económico de desarrollo que logre articular sus múltiples ejes constitutivos y que contemple, asimismo, los recursos necesarios para la construcción de capacidades acordes a este desafío.

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Sobre este asunto, Bouzas y Cabello (2017: 204) entienden que es necesario introducir cambios operativos y organizacionales en la forma en que se implementa y diseña a política comercial, así como aumentar la transparencia del proceso de formulación de política, eliminar la duplicación de esfuerzos y recursos existentes en este campo, y mejorar la calidad del apoyo técnico de que goza el sector público y el que puede brindar el sector privado.

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Relaciones Internacionales nº 56/2019 – (97- 115) ISSN 1515-3371

Política Internacional y Defensa en el Siglo XXI: entre la incertidumbre, la ciencia ficción y las nuevas dinámicas tecnológicas 1

International Politics and Defense in the 21st Century: Between uncertainty, science fiction and new technological dynamics Aureliano Da Ponte2, Alfredo Leandro Ocón3 Resumen: La combinación de acciones convencionales y no convencionales, el espacio como ambiente operacional, el ciberespacio como ámbito militarizado, la incorporación de la Inteligencia Artificial y la robotización en los armamentos, entre otras muchas ‘novedades’, constituyen procesos cuya interpretación no es unívoca ni disociada de intereses de actores concretos. En este contexto, el artículo analiza el grado de pertinencia, como objetivo estratégico de la política de defensa en el siglo XXI, el desarrollo de capacidades científicotecnológicas e industriales domésticas, explora las principales tendencias globales, las dinámicas entre la industria y la defensa en clave histórica y cuestiona las bases conceptuales de ciertos “saberes convencionales”. Palabras clave: Política Internacional; Tecnología; Estrategia; Defensa Abstract: The combination of conventional and non-conventional actions, space as an operational environment, cyberspace as a militarized area, the incorporation of Artificial Intelligence and robotization in the Armaments, among many other 'novelties', constitute processes whose interpretation is neither unambiguous nor dissociated from the interests of specific actors. In this context, the article analyzes how relevant, as a strategic objective of defense policy in the 21st Century, the development of domestic scientific-technological and industrial capacities are, and it explores the main global trends as well as the dynamics between industry and defense in historical perspective, and questions the conceptual bases of certain "conventional knowledge". Keywords: International Policy; Technology; Strategy; Defense

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e057 1

Recibido: 30/04/2019. Aceptado: 02/06/2019

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Licenciado en Relaciones Internacionales por el Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina. Magíster en Estrategia y Geopolítica (Facultad del Ejército ESG-UNDEF) y Magíster en Defensa Nacional (FADENA-UNDEF). Profesor e Investigador en la Facultad del Ejército ESG-UNDEF y la Facultad de Defensa Nacional. email: aureliano.daponte@gmail.com 3

Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de San Andrés. Magíster en Estrategia y Geopolítica (Facultad del Ejército ESG-UNDEF). Doctorando en Ciencia Política por la Universidad Torcuato Di Tella. Profesor e Investigador en la Facultad del Ejército ESG-UNDEF. email: leandro.ocon@gmail.com


Aureliano Da Ponte, Alfredo Leandro Ocón

1. Introducción A lo largo de la historia, el factor ‘tecnología’ ha sido definitorio en la evolución de la guerra entre unidades políticas (Sempere, 2006). La política internacional, lejos de indicar una tendencia a la declinación de los conflictos armados, refleja incertidumbre. Desde perspectivas heterogéneas, la literatura discute sobre la naturaleza, el alcance y la magnitud de las amenazas futuras (Tepperman, 2018; Morales, 2017; García, 2013). Los intentos de clasificación, no solamente de las amenazas sino también de los conflictos, dan cuenta de la complejidad inherente a los tiempos contemporáneos (Dall’Agnol y Coelho Dornelles Jr., 2017). No obstante, la guerra no ha modificado su esencia, es decir, es un fenómeno sociopolítico. Por ello, en la modernidad, su caracterización es inseparable de los intereses de los actores estatales. Difícilmente un actor no estatal se preocupe por teorizar sobre estos asuntos. En virtud de esta condición, todo ejercicio intelectual adquiere su peso específico en la medida que reflexiona (o intenta hacerlo) desde una composición particular situada en tiempo y lugar. Es razonable suponer que el análisis de la reemergencia de prácticas de larga data, como la utilización de mercenarios a través de los ejércitos privados, la articulación en los niveles estratégico y táctico de acciones convencionales y no convencionales, la consolidación del espacio como ambiente operacional y la configuración del ciberespacio como ámbito militarizado, la incorporación de la Inteligencia Artificial y la robotización en los armamentos, entre muchas otras ‘novedades’, provoque diversas interpretaciones. Las lecturas cobran su relevancia más que por su contenido en sí mismo, por su capacidad de influir en el pensamiento y la toma de decisiones de los países. El paradigma de la “hipersofisticación tecnológica” de los asuntos militares ha predominado desde los años setenta en función de la propensión a la fabricación de Sistemas de Armas que, pese a su costo creciente (en I+D y producción), no representan necesariamente soluciones tecnológicas efectivas a requerimientos operacionales, sino que incluso son desventajosas en el terreno, sea por los tiempos y costos de mantenimiento excesivamente altos como por la demanda de calificación para su operación incompatible con el entrenamiento militar. Acompañando este proceso, los intereses corporativos del llamado “complejo militar-industrial” suelen inflar artificialmente los costos (Dagnino, 2010). El sustento académico ha sido aportado por una versión del concepto de Revolución de los Asuntos Militares (RAM) que sitúa a la tecnología militar como la variable determinante (Bitzinger, 2008). La guerra moderna “impone” la necesidad de contar con los sistemas “último modelo” y, si ello no es posible, la derrota posiblemente esté asegurada (“tener el segundo mejor cazabombardero implica la muerte y la derrota”, Scheetz, 2011: 48). Sempere (2006: 32) dice que “hoy en día, la presión tecnológica es tan elevada que en ciertas naciones se desarrollan, sin pausa, nuevas armas y sistemas para incorporar los últimos avances”. McMaster (2008) afirma que los resultados obtenidos por Estados Unidos en Irak y Afganistán, a los que califica como ‘fracasos occidentales’, pueden explicarse por la concepción que hegemoniza su planeamiento estratégico y operacional, con su énfasis en tecnología de la información, la vigilancia y las comunicaciones. Tuck, por su parte, agrega: “El ejército estadounidense apuntó a la centralidad de la tecnología en el futuro de la guerra porque ese era el tipo de guerra que querían pelear. Irak y Afganistán, sin embargo, eran una realidad diferente para la que el ejército de los Estados Unidos estaba lamentablemente preparado” (2018: 477).

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Desde el siglo XIX, la capacidad tecno-económica y la estrategia diplomático-militar han proporcionado una ventaja comparativa vital para el posicionamiento de los Estados en el concierto de las naciones. El pensamiento militar y estratégico experimentó una transformación inédita al compás de la Revolución Industrial ya que tanto los avances inspirados por la racionalidad bélica como los destinados a la competencia comercial fueron utilizados con éxito en el campo militar (Ocón y da Ponte, 2016; Duarte, 2012; Chang, 2009). El siglo XX pronunció esta situación hasta la Segunda Guerra Mundial, cuando se estableció un nuevo punto de inflexión. La racionalidad de la Guerra Fría provocó el desarrollo acelerado de tecnologías avanzadas, lo que influyó en las doctrinas políticas y militares (Malik, 2016). Esa aceleración de tiempos y procesos tuvo dos consecuencias. Por un lado, el desarrollo real de armamentos cada vez más sofisticados y letales; y, por otro, una serie de premisas que impregnaron el pensamiento estratégico y militar relativo a supuestas bondades intrínsecas de la ‘tecnología militar’ y su ‘derrame’ sobre la ‘tecnología civil’. Según esta interpretación, el desarrollo económico e industrial así como la capacidad de decisión nacional en el plano científico-tecnológico indisolublemente ligados a la industrialización de las economías avanzadas, habría dejado de ser la base del poder militar. La evidencia histórica empírica es contundente al contradecir este ‘saber convencional’; sin embargo, es innegable su efectividad e influencia negativa (Ocón y da Ponte, 2016). Distintos enfoques han argumentado sobre las razones que motivan la producción de armamentos y tecnologías de defensa. Entre las líneas analíticas se destacan las que consideran que este hecho suele responder a carreras armamentistas regionales o rivalidades interestatales (Yakovlev 2007; Smith y Tasiran 2005; Thies, 2005; Brzoska, 2004), a la existencia de un complejo militar industrial que genera incentivos para que los políticos brinden su apoyo en función de los beneficios para sus electorados (Rundquist y Carsey, 2002) y a la relación entre el crecimiento económico y la asignación de recursos (Dunne y Perlo-Freeman 2003; DeRouen Jr y Heo, 2001; Frederiksen y Looney 1983; Hewitt 1991). Estas explicaciones parecen darle un grado de sofisticación que corre el eje de la discusión pero además puede ser presentado de manera más precisa y directa. El desarrollo de tecnologías estratégicas de interés de la Defensa se distingue por sus complejidades inherentes. Se trata de procesos, ingenios, productos y/o servicios con implicancias en términos de poder en el sistema internacional. Esta particularidad constituye su centralidad diferencial y las derivaciones geopolíticas que operan como determinantes de los asuntos globales. A ello se ha agregado una serie de dificultades emergentes propias de actividades industriales que evolucionaron en grados diversos respecto a su complejidad. Esta evolución ha ocurrido en función de lógicas que pueden o no responder de manera efectiva al criterio de ofrecer soluciones a requerimientos operacionales. Por ejemplo, algunos adelantos en sensores, materiales inteligentes, guiado de misiles, armas de energía dirigida, tecnología cibernética y sistemas no tripulados, configuran nuevas capacidades ofensivas y defensivas. No obstante, ello no ha impedido que, en el contexto de ciertos conflictos relativamente recientes, el empleo de dispositivos de larga data haya conseguido resultados efectivos y eficaces a pesar de su “atraso” tecnológico. En todo caso, la problemática demanda una reflexión que no sea lineal. Independientemente de consistir en tecnologías maduras, aquellas en el estado del arte e incluso las que se vislumbran para las próximas décadas, las dinámicas solo se comprenden sobre la base de un análisis anclado en el doble carácter que rige la cuestión: por un lado, la dimensión política-estratégica que coloca el acento en las variables estratégico-militares y científico-

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tecnológicas; y, por otro lado, la dimensión económica-industrial, que se refiere a las mudanzas experimentadas en el plano global en cuanto a la organización y funcionamiento a nivel industria y empresas. Los fundamentos para la existencia de instituciones y empresas destinadas a la investigación, desarrollo y producción cuyo destino o función fundamental se relaciona con la defensa se aglutinan bajo lo que podría denominarse ‘político-estratégicos y geopolíticos’, estrechamente vinculadas al grado de libertad sobre las capacidades militares de un Sistema de Defensa (Dagnino, 2010). En este sentido, el concepto mismo de "disuasión" a través de la supremacía tecno-militar es una forma de diplomacia coercitiva que utiliza la ventaja de la superioridad tecnológica. Los regímenes de denegación de tecnología, calificados como ‘mecanismos de cercenamiento’ por algunos autores (Pedone, 20094; Souza Moreira, 2011), ilustran el ejercicio de la "diplomacia científica" que, de hecho, sirve a la agenda de política exterior de las naciones que buscan mantener el statu quo. El lugar que ocupan dichas instituciones y empresas en un país refleja una elección en la que influyen sus objetivos de inserción internacional y desarrollo, la apreciación del escenario global y las consecuencias que devienen de optar entre tres canales distintos de Obtención de Medios. A través de un Sistema de Investigación + Desarrollo + Producción para la Defensa (SIDYPDEF) enfocado a los sistemas estratégicos, mediante la participación en asociaciones estratégicas consagradas a Programas de Cooperación en I+D+P o adquiriendo en el exterior. El “porcentaje” y la configuración de cada canal refleja razonablemente el posicionamiento en el escenario global de un país. Por eso, en las economías industrializadas son una cuestión de Estado por su sensibilidad. En particular, “la obtención de material militar en el exterior es evitada, por presentar conocidas desventajas, y ser considerada una ingenuidad política” (Boavista da Cunha y Albano de Amarante, 2011:15). De acuerdo a Malik, “la competencia por el poder tecno-económico se ha vuelto cada vez más seria entre las naciones” debido a su impacto en el progreso económico y el poder militar (2016:4). En relación con su carácter económico-industrial, las transformaciones comenzaron durante la Guerra Fría y se aceleraron luego de su finalización. Estas hacen referencia a que el viejo esquema de fábricas militares se convirtió en una actividad industrial que exige atender cuestiones tales como un nivel de demanda interno coherente con una escala de producción industrial razonable, los costos productivos y el diseño de instrumentos y mecanismos de fomento y promoción. Esto incluye desde acciones activas para alcanzar índices mínimos de sustentabilidad y productividad hasta el despliegue de una estrategia de negocios lúcida y versátil para que concurran condiciones de precio y calidad que posibiliten la competencia con la industria extranjera, además de procesos dinámicos de producción con lógicas diferenciales en cada segmento y una sofisticada comercialización que involucre a diversas agencias especializadas del Estado. En virtud de lo anterior, es válido preguntar ¿cuál es rol de las capacidades científicotecnológicas e industriales, estratégicas y autónomas en la política de defensa en el siglo XXI? Con el objetivo de esbozar algunas aproximaciones, el escrito se organiza en tres apar-

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Pedone (2009) define como mecanismos de cercenamiento tecnológico al “conjunto de acciones practicadas por Estados, grupos de Estados, organismos internacionales o empresas y consorcios de empresas para bloquear, denegar, restringir o dificultar el acceso a bienes y tecnologías sensibles, por parte de instituciones, centros de investigación o empresas de otros países”.

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tados. El primero explora las principales tendencias tecnológicas globales e introduce el debate acerca de su impacto sobre los entornos operacionales de las próximas décadas. El segundo indaga los vínculos entre la industria, la tecnología y la defensa en clave histórica y cuestiona las bases conceptuales del “saber convencional” instalado. Y el tercero sintetiza los puntos centrales del argumento.

2. Entre la incertidumbre, la ciencia ficción y las nuevas dinámicas tecnológicas La automotriz alemana Volkswagen ha utilizado la computación cuántica para probar la optimización del flujo de tráfico, así como para simular la estructura química de las baterías, con la esperanza de acelerar su desarrollo. En asociación con NVIDIA5, está realizando investigaciones para agregar capacidades de IA a los futuros modelos. También está probando tecnologías para proteger los autos de los hackers, facilitando los pagos automáticos en estaciones de servicio y creando odómetros a prueba de golpes, entre otros. En el sector reparaciones, proporciona instrucciones de realidad aumentada para ayudar a los empleados en sus tareas. El Foro Económico Mundial (FEM o WEF en inglés) señala que en la esfera productiva la convergencia de tecnologías, como la impresión 3D, la inteligencia artificial, la realidad virtual y aumentada, el Internet de las cosas y la robótica, está generando una transformación sin precedentes. De acuerdo a Tuck (2018), el futuro de la computación podría ser dominado por las computadoras cuánticas y neuro-mórficas (basadas en las funciones del cerebro), desarrollos que podrían producir dramáticos aumentos en la variedad, la velocidad y el volumen de los datos que se pueden procesar. Si bien la tasa de cambio tecnológico se ha incrementado exponencialmente en general, ciertas actividades parecen estar acelerándose aún más. Uno de los ejemplos más notables es el número de dispositivos conectados continuamente a Internet que se comunican entre sí, cuya duplicación se viene produciendo cada cinco años, lo que ha ido construyendo el fenómeno de "Internet de las cosas". Este fenómeno repercute en el hogar, en la integración de dispositivos inteligentes conectados, en las ciudades, en el desarrollo de redes inteligentes; en el análisis de datos y vehículos autónomos; en las innovaciones en gestión de la energía, del tráfico y la seguridad, y en la Salud, las que brindan apoyo a un abanico de servicios que mejoran el acceso y permiten el monitoreo de enfermedades crónicas y condiciones relacionadas con la edad; y en la Educación, con soluciones habilitadas para dispositivos móviles que adaptarán el proceso de aprendizaje a las necesidades de cada estudiante, mejorarán los niveles de competencia generales y, al mismo tiempo, vincularán las aulas virtuales y físicas (GSMA, 2014). El reporte Accenture Technology Vision 2019 establece que las empresas necesitarán dominar cuatro áreas: Tecnología de Contabilidad Distribuida (Distributed Ledger Technology)6, inteligencia artificial (IA), realidad extendida (XR) y computación cuántica. Cada una

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Compañía orientada generalmente al mercado de insumos hardware, particularmente para los sectores de “gaming” y profesionales del área visual, ha ido volcándose, paulatinamente, la investigación en inteligencia artificial como unidad de negocio. Hoy aspira a proyectos orientados a la seguridad informática. 6

Es una base de datos que se comparte y sincroniza en varios sitios, instituciones o geografías. Permite que las transacciones tengan "testigos" públicos, lo que hace que un ciberataque sea más difícil. El participante ESTUDIOS. .101.


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de ellas tiene un impacto efectivo y/o potencial en la optimización de procesos e influencia en la toma de decisiones estratégicas. Según reseña el FEM, el aprendizaje automático involucra la creación de algoritmos con capacidad de reconocer los patrones en los grandes y desarrollados conjuntos de datos, y obtener conclusiones a partir de la experiencia pasada utilizando esos datos. Lo nuevo es un aspecto llamado "algoritmos de aprendizaje profundo". Explica la web del foro que “los avances en el poder informático y los grupos de datos a gran escala, denominados datos masivos, han conducido a algoritmos basados en el aprendizaje profundo que son más rápidos y más precisos que el ojo humano”. El salto y velocidad en el progreso de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) configura la ampliación de vías y flujos de comunicación. Las velocidades superiores en materia de procesamiento, el hardware reducido en tamaño e la innovación en software son tres características que ocupan cada vez mayor preponderancia en la economía. El lado negativo de la conformación de ‘ecosistemas’ diseñados para amplificar el alcance de la información y agilizar la internacionalización económica está sustentado por redes que contienen datos. Tal como sucede en ambientes más tradicionales, la pugna de intereses entre jugadores formales (los Estados) y la aparición de actores perturbadores que operan como ‘hackers solitarios’ (aunque lo sean realmente o no) incorpora un nuevo ámbito de conflictos. Ejemeplos de ello son el arresto en Canadá de la jefa de Finanzas de Huawei, Meng Wanzhou o la presión de Washington a sus aliados a fin de impedir que esta empresa participe en redes 5G súper rápidas, al decir que su equipo podría ser utilizado por el gobierno chino para espiar (Mullen, 2019; BBC, 2018). Con un impacto complejo de mesurar a priori, la disponibilidad de infraestructura puede habilitar ciberataques que paralicen los sistemas militares de mando y control. Como respuesta, Washington ha definido utilizar la ciberguerra como una opción en los conflictos futuros. En este sentido, en función de la necesidad permanente de requerir una industria tecnológica siempre a la vanguardia, en especial, en el ámbito de la ciberseguridad y la ciberdefensa7, el Departamento de Defensa conformó la Unidad de Innovación de Defensa (Defense Innovation Unit, DIU) con sede central en Mountain View (Sillicon Valley)y oficinas en Boston, Austin y el Pentágono. Este organismo proporciona capital no dilutivo a cambio de productos comerciales que resuelvan problemas de defensa nacional. Este tipo particular de capital consiste en financiación que no requiere la venta de acciones. Es decir que los equipos fundadores y accionistas existentes retienen la propiedad y el control de la empresa. Las compañías que forman parte de el portfolio son Tanium, Saildrone, Shield AI, Qadium, Bromium, quid, Sonitus Technologies, Halo Neuroscience, orbital Insight, Yubico, Polyverse y Lastwall. En octubre de 2018, una serie de bancos y empresas, entre otras JP Morgan Chase, MasterCard y Fidelity, participaron en el primer ejercicio de ciberseguridad destinado a probar la preparación operativa frente a ataques simultáneos al sistema de pago. A través del proceso advirtieron los enfoques heterogéneos en materia de respuestas. De todas maneras, el ejercicio permitió encontrar mecanismos de coordinación y de mejora en la capacidad

en cada nodo de la red puede acceder a las grabaciones compartidas a través de esa red y puede poseer una copia idéntica de ella. 7

En la publicación de Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos de diciembre del 2017, el ciberespacio y la problemática de ciberseguridad y ciberdefensa pasan a ser un eje central de sus proyecciones estratégicas.

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de réplica a las amenazas (Accenture, 2019). La problemática incluye una variedad de asuntos, entre los cuales se encuentran las agresiones ejecutadas mediante la instalación de percepciones, rumores, issues o fake news en la opinión pública (nacional e internacional) tanto a través de plataformas periodísticas como de redes sociales. El Big Data se presenta como un nuevo desafío: no como un fenómeno en sí mismo, sino por su aplicabilidad y sus usos. Esto neologismo se refiere a la capacidad de recopilar y de procesar grandes cantidades de información para abrir las puertas al mejoramiento y la efectividad de modelos comportamentales y, por ende, las posibilidades de manipulación e ingeniería sociopolítica. De lo anterior se derivan una infinidad de aristas para analizar, lo cual excede el propósito de este apartado, el que solo pretende introducir el tema. En todo caso, es apropiado apuntar que los desafíos tienen, como mínimo, dos consecuencias contrastantes. Por un lado, las transformaciones económicas y los desarrollos tecnológicos son presentados como una dinámica positiva e ideal, cuasi inevitable, que exhiben un porvenir fantástico. Por el otro, no solo es oportuno puntualizar que las novedades implican una nueva y amplia gama de problemáticas y amenazas, sino que además reflejan un patrón de distribución global asimétrico. En lo concerniente ‘específicamente’ a la Defensa y los asuntos estratégico-militares, tanto parte de la literatura como medios especializados enfatizan que las nuevas tecnologías prometen avances significativos en toda una gama de áreas: desde la potencia de fuego desplegada por y contra las fuerzas terrestres, las armas de haz de partículas, las microondas de alta potencia, los láseres y las mejoras en sistemas electromagnéticos hasta los desarrollos que prometen hacer a los soldados más rápidos, más fuertes y/o más resilientes y que mejorarán dramáticamente su conciencia situacional, o que les permitirá interactuar con los sistemas de manera más fluida; así como también nuevos conceptos y equipos, como blindaje líquido, protección hecha de grafeno excepcionalmente delgado; o exoesqueletos accionados o pasivos (Tuck, 2018; Coker, 2013; Boot, 2006). Asimismo, avances en IA, sistemas de energía y nano-tecnología proyectan innovaciones en cuanto a la autonomía de los sistemas no tripulados. Las mudanzas en las capacidades productivas y técnicas de fabricación, en la medida en que sean aprovechadas, también podrían incidir en el campo de batalla. Las novedades en ‘additive manufacturing’ ('fabricación aditiva'), impresión 3D y baterías, entre otras, pueden eventualmente resolver requerimientos logísticos in situ. Si los avances registrados en el mundo económico continúan profundizándose, la posibilidad de producir vehículos o partes, armas, municiones y recursos médicos, la reducción de costos y el aumento de la flexibilidad operacional pueden ser una realidad. Estas dinámicas se intersectan con circunstancias que la racionalidad actual denominaría como ‘convencionales’, imprimiéndole a la política internacional una composición que retroalimenta la incertidumbre. Los cruces y acusaciones entre Rusia y EE. UU. provocaron la denuncia del Tratado sobre la eliminación de misiles de corto y medio alcance (Tratado INF). Se agrega a ello la falta de conversaciones entre las partes para prorrogar o sustituir el Tratado para la reducción de armas estratégicas ofensivas que caduca en febrero de 2021. En línea con esto, la Estrategia de Seguridad Nacional estadounidense ha definido como preocupaciones prioritarias a China y a Rusia. Las tensiones no son exclusivas entre las primeras potencias, sino que se observan áreas importantes de tensión internacional como el mar de la China Meridional, el mar de la China Oriental, los recelos permanentes entre China e India, episodios enmarcados en el conflicto entre India y Pakistán por Cachemira, la difícil

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relación regional entre Irán y Arabia Saudita, y las controversias internas de la OTAN con Turquía (SIPRI, 2018b). Por otra parte, un interrogante a formular en este marco es ¿qué hay de cierto en la internacionalización de grandes empresas de armamentos? ¿Se trata de una lógica de globalización de las cadenas productivas o las alianzas político-estratégicas se expresan también en la esfera empresarial? Der Ghougassian señala que “las empresas de producción armamentista tuvieron que acomodarse a la lógica de la competencia que impuso el mercado global. Las grandes fusiones de las industrias europeas y norteamericanas en la década de 1990 reflejan la exitosa adaptación de estas empresas a la lógica de la globalización” (2010:12-13). En efecto, la Posguerra Fría obligó a las empresas de defensa de todo el mundo a adaptarse en un escenario con limitadas alternativas: la fusión a fin de fortalecer la escala, el desarrollo de nuevos mercados de exportación, la diversificación en otros sectores menos dependientes de contratos gubernamentales, la venta o la quiebra. Un acercamiento superficial permite identificar el entrecruzamiento entre firmas. La interacción entre capitales europeos, y entre estos y los norteamericanos han adoptado, además de adquisición de acciones, la forma de cooperación tecnológica. No obstante, los lazos varían según el país. Francia ha buscado preservar su autonomía estratégica, por lo que el involucramiento ha sido limitado y siempre mantenido sobre bases del mutuo beneficio. En el caso alemán, la reconstrucción de la segunda posguerra ocurrió apoyada en el eje franco-alemán. Posteriormente, Alemania amplió sus alianzas a otros países europeos y a los Estados Unidos, con el cual tiene una cadena de suministro bien establecida en los programas de armamento. Italia ha mantenido una política de cooperación activa con los Estados Unidos o con los miembros de la UE. Con los primeros, en el contexto de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Indudablemente, las relaciones con el Reino Unido, en función de la cercanía cultural y la asociación político-estratégica emergente de la Segunda Guerra Mundial, es la más profunda de todas. De todos modos, ello no impide la presencia de firmas británicas dentro del marco europeo. El fabricante de misiles MBDA es un ejemplo claro. En Europa, los mayores accionistas de AIRBUS son SOGEPA (Estado francés) con un 11,1%, GZBV (Estado alemán) con un 11,1%, SEPI (Estado español) con un 4,20% y el fondo de crecimiento Europacífico con un 3,02%. En julio de 2017, culminó una vasta reorganización interna lanzada tras una revisión estratégica en 2014. Durante la primera mitad de 2017, el área de electrónica de defensa fue adquirida por el fondo de inversión estadounidense KKR (Airbus conservó provisionalmente una participación del 25,1%), el 49% de la participación en Atlas Elektronik fue vendida a ThyssenKrupp AG (brazo naval TKMS) en abril de 2017, y Plant Holdings Inc. (empresa Airbus DS Communications) fue comprada por Motorola Solutions (operación concretada a fines de 2017) (DGA, 2017:8-10). La empresa ARIANEGROUP (anteriormente AIRBUS SAFRAN lanzadores) tiene como accionistas a Airbus 50% y Safran 50%. El grupo está conformado por 11 filiales (APP, Arianespace, CILAS, Eurockot, Eurocryospace, Europropulsión, Nuclétudes, Pyroalliance, Regulus, Sodern y Starsem) con 9.000 empleados, principalmente en Francia y Alemania. Para reducir los costos del lanzador europeo, el énfasis se ha colocado en la optimización industrial, por ejemplo, el uso de nuevas tecnologías de producción en todos los sitios (impresión 3D, soldadura de agitación de fricción, montaje del lanzador en posición horizontal). Tras varios intentos fallidos, el misil balístico estratégico M51 lanzado desde el submarino Le

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Triomphant el 1 de julio de 2016 obtuvo la validación exitosa, por lo que pasó a producción (DGA, 2017:11-13). La compañía alemana ATLAS ELEKTRONIK, cuyo accionista es ThyssenKrupp AG con el 100%, integra sistemas de sonar y acústica, armas navales y sistemas de guerra de minas. A su vez, fue seleccionada por el Ministerio de Defensa británico en marzo 2016, junto con BAE Systems, Selex ES (Leonardo) y QinetiQ, según un acuerdo de asociación a largo plazo, para desarrollos en guerra electrónica e investigación cibernética (AEUK a cargo de Lot 3definición de redes de sensores y mediciones de firma). En febrero de 2017 se anunció una asociación estratégica entre Noruega y Alemania para adquirir conjuntamente submarinos tipo 212NG (dos para Alemania, cuatro para su socio). Al mes siguiente fue constituida una empresa conjunta con sede en Noruega entre Kongsberg, TKMS y Atlas Elektronik, especializada en sistemas de combate (DGA, 2017:17-19). El grupo LEONARDO tiene como accionistas principales al Ministerio italiano de Economía y Finanzas con un 30,2%, Capital Research & Management Co. Con un 4,38%, Vanguard Group Inc. con un 1,55%, y Citibank China Co. Ltd con un 1,59%; y es el representante de Italia por excelencia. A partir del 2017 de enero, las subsidiarias británicas (AgustaWestland Ltd., Selex ES Ltd., DRS Technologies UK Ltd. y Finmeccanica UK Ltd.) se fusionaron en una sola entidad, Leonardo MW Ltd. con 7.100 empleados. Entre otros programas, forma parte del Eurofighter fighter aircraft, NEURON UCAV Demostrator (sistema eléctrico y diversos subsistemas), MALE RPAS europeo, y F-35 (adquisición planificada de 60 F-35A y 30 F35B –la primera aeronave F-35B fue integrada en las instalaciones de Cameri en mayo de 2017 y han sido entregados seis F-35A a la Fuerza Aérea Italiana en diciembre de 2016). Además, ha celebrado una asociación a largo plazo con Kongsberg en diciembre de 2016, para mantenimiento de los helicópteros NH90 y AW101 operados por Noruega, Finlandia, Dinamarca y Canadá (DGA, 2017:92-94). Más recientemente la preocupación por parte de políticos y militares del viejo continente en cuanto al vínculo asimétrico configurado ha generado cierto interés por modificar la situación (Belin et. al., 2017). En la reunión del Consejo Europeo de diciembre de 2013 y luego en la Estrategia Global 2016, insistieron en "la necesidad de mejorar la eficacia de la PCSD y el desarrollo y mantenimiento de las capacidades de los Estados miembros, apoyadas por una Base tecnológica e industrial de defensa europea más integrada, sostenible, innovadora y competitiva (…) puede mejorar la autonomía estratégica de Europa, fortaleciendo su capacidad de actuar con los socios" (Consejo de la Unión Europea, 2016). Las empresas estadounidenses ocupan los primeros lugares en la producción de armas. Son 42 firmas con sede en los Estados Unidos las que figuran en el Top 100 en 2017. En conjunto, las ventas de armas de estas empresas ascendieron a $226,6 mil millones, lo que representó el 57% del total. El director del programa de armas y gastos militares del SIPRI señala que “[l]as empresas estadounidenses se benefician directamente de la constante demanda de armas del Departamento de Defensa de los Estados Unidos”. Lockheed Martin es el número uno en ventas con $44,9 mil millones en 2017, y junto a Boeing, General Dynamics, Raytheon, Northrop Grumman, United Technologies y L-3 Communications son las “biggest defense contractors” (SIPRI, 2018a). Los accionistas principals de Boeing son Capital World Investors (6,94%), Vanguard Group Inc. (6,60%), Evercore Trust Company (5,66%) y T. Rowe Price Associates Inc. (4,74%). La firma, además de aviones comerciales, integra sistemas en las siguientes áreas: aviones militares (combate, transporte, vigilancia, sistemas de aeronaves no tripuladas), electrónica de defensa, Cyber y C4ISR, y sistemas de

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armas. El segmento de defensa representó el 31% de las ventas en 2016 sobre un total de US$ 85.437 billones (DGA, 2017:29-31). Aunque no fue mencionada más arriba, es pertinente individualizar a otro jugador relevante como es General Atomics, en función de su campo de acción: sensores, sistemas radar, Armas de energía dirigida, Sistemas Aéreos No Tripulados, sistemas electromagnéticos, equipo de detención avanzado, soluciones energéticas (nucleares y combustibles), fusión nuclear, soluciones de control (nuclear, salud, agricultura). Su único accionista es la Familia azul con el 100%. Entre sus productos se destacan el Predator MQ-1, Predator B/Reaper MQ-9, Sistema de Defensa de Área de Láser Líquido de Alta Energía (HELLADS), y Sistema ISR Griffin Eye (King Air 350). En febrero de 2016, reforzó sus competencias en vehículos hipersónicos y microsatélites mediante la adquisición de Miltec Corporation (DGA, 2017:56-58). En Europa Occidental, el Reino Unido siguió siendo el mayor productor de armas con ventas de armas por un total de $35.700 mil millones, en gran medida por BAE Systems (cuyos accionistas son Capital Research & Management Co. con un 9,20%, Invesco Asset Management Ltd con un 4,69%, Vanguard Group Inc. con un 2,24%, Templeton Global Advisors Ltd con 2,02% y cuyas ventas aumentaron un 3,3% a US$22,9 mil millones), RollsRoyce y GKN. Las ventas de armas de la francesa Thales por US$9 mil millones representa aproximadamente la mitad de los ingresos de la compañía, con un incremento en 2017 de casi 7% respecto al año anterior. La venta combinada de armas de las compañías rusas representó el 9,5% del total del Top 100. Lo notable es que una empresa rusa apareció en el Top 10 por primera vez desde que SIPRI divulga su lista anual. Almaz-Antey obtuvo US$ 8600 mil millones (fabricante del S-400, sistema móvil de misiles de superficie a aire de largo alcance) y otras tres compañías rusas aumentaron sus ventas de armas en más de un 15 por ciento: United Engine Corporation (25 %), sistemas de alta precisión (22 %) y Tactical misiles Corporation (19 %) (Macías, 2019). En definitiva, asumir el proceso como un dato de la realidad sin tener en cuenta ciertos componentes puede derivar en apreciaciones inadecuadas. Por un lado, las fusiones a nivel empresa tienen correlato con las alianzas a nivel estratégico entre países, aunque en paralelo muchos se han reservado el control de determinados sectores y/o tecnologías para sí mismos. Por el otro, las experiencias revelan que son los Estados (y sus intereses) los que están detrás de las empresas, lo cual contradice aquellas posturas que pretenden aplicar las reglas de libre mercado. Según Sanjurjo Jul “cada vez más naciones actúan con estrategias competitivas globales e integradas gobierno-industria” (2011: 40-41).

3. El “saber convencional” como marco conceptual: sus problemas y efectos colaterales De acuerdo a Pirró e Longo (2010), desde mediados del siglo XIX se aceleró la organización y sistematización del trabajo orientado a la generación y empleo de conocimientos científicos con el propósito de producir tecnologías. La introducción de la máquina al proceso económico y la búsqueda de nuevos y mejores productos vis a vis los conflictos bélicos, provocaron que ese conocimiento dejara de percibirse como un bien puramente cultural para convertirse en un insumo sustantivo para la generación de capacidades tanto económicas como militares. Por mencionar apenas un caso, en la Alemania anterior a 1914 la industria militar era parte integral de la industria nacional y fue concebida como una de sus ramas, por lo que no transitó un derrotero paralelo en su recorrido hacia la productividad.

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No es casualidad que muchas naciones se refieren a la Ciencia y la Tecnología como una cuestión de poder capaz de dividir al mundo entre los países que producen conocimientos, tecnologías e innovaciones y aquellos que, como máximo, consiguen copiarlos. De hecho, el gobierno de los Estados Unidos siempre ha hecho uso de instrumentos de política con el fin de apoyar a las empresas privadas. Aunque no exista una legislación muy específica al respecto, hay un gran número de autoridades federales, estatales y locales que junto a organismos y programas creados por el Congreso Nacional brindan ayuda financiera, donaciones, garantías e incentivos el sector industrial. A pesar de que las grandes compañías son las más conocidas, el desarrollo de las pequeñas empresas, sobre todo de alta tecnología, es una prioridad, con el objeto de proporcionar una mayor competitividad para su base industrial. Esto se realiza a partir de ayuda económica, incentivos fiscales y hasta pedidos gubernamentales de investigación y desarrollo. Los incentivos fiscales comprenden exención parcial, deducción o hasta la exclusión de los impuestos sobre los ingresos brutos, crédito fiscal, tasa preferencial, y obligación diferida, entre otros. En lo concerniente al apoyo financiero, la Administración de Pequeñas Empresas (SBA por sus siglas en inglés), organismo federal creado en 1953 para ayudar, asesorar y proteger los intereses del sector, gestiona diversas iniciativas. Entre ellas, el Programa de Innovación de Pequeñas Empresas (Small Business Innovation Research – SBIR-) y el Programa de Transferencia de tecnología de Pequeñas Empresas (Small Business Technology Transfer Program – STTR-)8. Otro caso es el Programa de Tecnologías Avanzadas (Advanced Technology Program – ATP-), reemplazado por la “America COMPETES Act” o “Ley de creación de oportunidades para promover significativamente la excelencia en tecnología, educación y ciencia de América” (Public Law, 2007) que exige que cada agencia coopere con sus oficinas asociadas, colocando el acento en la importancia de la investigación de alto riesgo en áreas de necesidad crítica. Aunque el listado que podría detallarse es mucho más amplio, lo esbozado es suficiente para sostener que entre los grandes beneficiados de los resultados están el sector defensa y las Fuerzas Armadas. En cuanto al desarrollo de las actividades científico-tecnológicas en América Latina, el patrón histórico observado refleja la ruptura relativa entre educación-ciencia y tecnologíaproducción como efecto de haber corrido del centro del análisis las implicancias políticas de la tecnología. Ello tuvo al menos tres efectos concretos. Primero, una baja capacidad de utilización del potencial científico para la innovación tecnológica evidenciada por la dificultad en acoplar los avances y progresos de las instituciones públicas (universidades e institutos de investigación) con la producción tecnológica de las empresas públicas, mixtas o privadas. Segundo, la falta de conexión entre la mano de obra capacitada para I+D formada por las universidades y las empresas. Por lo general, muchos de esos profesionales altamente calificados trabajan en instituciones del gobierno, o lo que es más común, en universidades. Tercero, la conducta del sector privario en materia de I+D e innovación contraria a 8

SBIR: Programa financiado por los once departamentos y agencias federales, que, por decisión del Congreso, reservan una parte de sus presupuestos anuales para la investigación y el desarrollo a fin de financiar proyectos de innovación tecnológica de las pequeñas empresas ya existentes o que se encuentran en fase de formación. Capital no dilutivo. STTR: El objetivo es promover el desarrollo tecnológico a través de alianzas con universidades e instituciones de investigación sin fines de lucro. Los proyectos de investigación deben llevarse a cabo por un equipo que incluye al menos un investigador de una pequeña empresa y un investigador vinculado a un instituto de investigación controlada por el Estado. Capital no dilutivo.

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la creación de las condiciones que podrían permitir la absorción de tecnologías generadas en el país. La racionalidad subyacente se ha caracterizado por un esquema de consumo imitativo de los países avanzados, lo cual perjudica la realización de I+D local. Contrariamente a lo sucedido en Europa occidental y los Estados Unidos, en mayor o menor medida la región latinoamericana desconectó a la educación y a la ciencia de las necesidades y demandas del desarrollo tecnológico e industrial. Así las cosas, específicamente respecto a los asuntos estratégicos y de defensa, para mediados del siglo XX se configuró un “saber convencional” articulado sobre un relato histórico que soslaya procesos fundamentales previos pero que proyectaron su influencia hasta la actualidad. Según esta perspectiva, fue a partir de la Primera Guerra Mundial que la comunidad científica comenzó a colaborar con el esfuerzo bélico que realizaban las potencias involucradas en la contienda. García Pelayo (1978) apunta que la actividad militar en el marco de la guerra “llamó en su auxilio a los progresos técnicos e incluso ha sido uno de sus promotores”. Literatura más reciente sostiene que fue la Segunda Guerra Mundial el evento que esclareció tanto a pensadores militares como a decisores políticos en cuanto a las potencialidades que los avances científicotecnológicos ofrecían al poder nacional. Ello sirvió de base para “dogmatizar” que la Investigación y Desarrollo militar (I+D) es el sector más dinámico del Sistema de Ciencia y Tecnología de un país y fuente de innovación en función de sus efectos de derrame o spin off (Brzoska, 2005; Dunne y Braddon, 2008). Se produjo una mudanza cualitativa que indujo a los gobiernos de los países industrializados a movilizar recursos nacionales para valerse de ellos con fines precisos orientados a objetivos estratégicos. Leske (2015) agrega que, desde entonces, el “gasto” militar fue identificado como uno de los factores principales para promover el desarrollo. Esto sería el resultado de la intensa inversión destinada a la innovación tecnológica y la producción de bienes de mayor valor agregado propios del sector. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico distingue dos momentos en la segunda mitad del siglo XX en función de las ideas predominantes acerca de la Política Científica y la Política Tecnológica. En la primera etapa, con base en las conclusiones extraídas de la Segunda Guerra en la esfera estratégica-militar y las apreciaciones del contexto internacional emergente, los progresos científicos siguieron una pauta que puede condensarse en el binomio Ciencia/Defensa. En la segunda etapa, iniciada alrededor de mediados de los años sesenta, se habría producido una reorientación hacia el binomio Industria/Tecnología, convirtiéndose el desarrollo industrial en el foco de interés de las políticas específicas a partir de los avances tecnológicos. Desde la academia, no pocos autores han abordado la cuestión indagando en la importancia que representa la industria de defensa para el desarrollo económico. Ruttan (2006), por ejemplo, se plantea un interrogante sobre la necesidad de la guerra para el crecimiento económico. Su planteo sugiere que diversos sectores económicos fueron impulsados a partir de la investigación y desarrollo militar, generalmente en períodos en los que tuvo lugar un conflicto armado o al menos existía la percepción de su ocurrencia. Del mismo modo, aunque partiendo de un problema de investigación diferente, Dosi (2006) observa que en los Estados Unidos los efectos de los derrames tecnológicos derivados de los proyectos militares se constituyeron en una notable fuente de nuevas tecnologías. El punto problemático es que soslaya el entorno y las circunstancias en los cuales se han concretado estos avances. Ocón y da Ponte (2016) analizan en detalle el proceso de construcción de capacidades científico-tecnológicas e industriales y dan cuenta de que fueron estas las que generaron las condiciones de posibilidad para los desarrollos mencionados.

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Los autores evidencian que estas condiciones pueden rastrearse en períodos muy anteriores a las dos guerras mundiales del siglo pasado. La institucionalización de la actividad científica y el tejido de interrelaciones universidad-academias de ciencias, luego estrechamente asociado a los requerimientos de la industria, constituyen los activos esenciales sobre los que se han cimentado las capacidades militares en, al menos, los últimos 200 años. En el mismo sentido, Sempere escribe “se empieza a tomar conciencia de este hecho en la Edad Moderna y no se hace explícito y general hasta el siglo XIX cuando los estrategas empiezan a dar verdadera importancia al descubrimiento y empleo de nuevos instrumentos y medios para el combate” (2006:13). El “saber convencional” originó un entramado conceptual que constituyó el marco de referencia para la formulación de las políticas públicas en la materia. Los datos consignados serían apenas anecdóticos si no fuese que condicionan los cursos de acción emprendidos en economías no industrializadas. Dicho de otra manera, los criterios rectores utilizados en el momento de diseñar tanto la política industrial como las herramientas para instrumentarla han sido elaboradas en contextos diferentes y son funcionales a objetivos fijados en esas circunstancias. La racionalidad subyacente resulta convincente porque suelen indicarse como ejemplos la aviación, el microondas, la energía nuclear, el GPS y la internet, entre otros. En efecto, estas tecnologías surgieron en el marco de programas de desarrollo militar y luego fueron incorporadas a productos comerciales. Desde mediados de los años setenta la lógica asociada fue agudizada en forma tal que no parece exagerado afirmar que la tecnología es considerada como una variable determinante y autónoma, es decir, una fuerza que va por delante de la realidad social y, en el campo estratégico, por delante del fenómeno bélico. Este punto de vista es el que suele predominar entre quienes reflexionan respecto a los vínculos entre tecnología y defensa, por lo que termina imponiéndose una mecánica que entiende que la adquisición de Sistemas de Armas avanzados implica automáticamente disponer de ciertas capacidades militares. Configurando una suerte de proceso de imitación acrítico, los países “no industrializados” identifican como modelo a copiar lo que sucede en los industrializados ya mencionados a partir de la importación de sus enfoques teóricos. La relación tecnología-defensa responde entonces a una caracterización que asume que “de la misma forma que la innovación tecnológica es el motor de la competición entre empresas, (…) la innovación tecnológica [es] la clave para la ventaja combatiente” (Proença Junior, 2011). Lejos de ser una abstracción o una prescripción normativa, esta lógica se verifica al indagar lo que ocurre en aquellos países que tienen importantes complejos industrial-militares. García Vargas (2011) y Sanjurjo Jul (2011) coinciden en que la base de sustentación del poder militar de las grandes potencias se apoya en sus capacidades industriales y tecnológicas. Ubicar al factor científico-tecnológico como un fin en sí mismo y disociado del ambiente en el que está inmerso parece no advertir que solo una articulación sólida entre política, estrategia y doctrina “puede decidir una guerra e innovar en los asuntos militares” (Saint-Pierre y Zague, 2014:189). Por eso, el planeamiento estratégico de la defensa es el marco fundamental para implementar acciones que deriven de la estrategia militar procedente de los objetivos trazados por la política. Es indispensable repensar el binomio industria-tecnología, ya que se ha vuelto indisoluble y motor del desarrollo económico. De ello se desprende, tal como lo sugiere Saravia, que “el desarrollo tecnológico que el mundo registra

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generó una convicción generalizada de que el país que no posee tecnología propia o no establece una relación madura en materia de transferencia de tecnología está condenado a la dependencia política y económica” (1987: 17). En perspectiva histórica, el aislamiento de la industria de defensa con respecto al desarrollo industrial “general”, impactó negativamente en las capacidades del sistema de defensa argentino durante el siglo XX (da Ponte, 2010). ¿En qué se funda esta consideración? Un recorrido histórico devela trayectorias paralelas en la evolución económica del país. Es decir, no hubo unidad de concepción y ejecución, salvo notables, aunque breves excepciones. Consecuentemente, en esta esfera la política de defensa transitó de manera relativamente desconectada de los objetivos y la estrategia de industrialización, debilitando su Base Industrial y su Base Científico-tecnológica, situación que advertía y preocupaba a Jorge Sábato (2011), no solamente en el caso mencionado sino a nivel latinoamericano. En caso de adoptar la noción de spin off y aceptar como inevitable el efecto de derrame de los resultados tecnológicos y económicos desencadenados por el gasto militar en el sector de defensa para actividades civiles, la solución principal pasaría apenas por aumentar el volumen de recursos destinados a la I+D militar. En cambio, si el segmento defensa en el campo de la industria expresa una de las muchas facetas que componen el complejo industrial nacional, será sustantiva la formación tecnológica y técnica de calidad en el nivel secundario y universitario, así como impulsar la integración del desarrollo y producción para la defensa en una red sólida de interrelaciones entre la estructura productiva y la infraestructura científico-tecnológica nacional. Dos Santos Guimarães (2003) señala que la ciencia y la tecnología, así como la educación de calidad, son factores que influencian de forma decisiva el desarrollo económico de los países. En definitiva, plantear estas cuestiones no pretende reflexionar sobre polémicas históricas, sino que se orienta a desentrañar las bases que pueden o no dar solidez a una estrategia de transformación proyectada hacia el futuro. Los conceptos utilizados impactan directamente sobre los objetivos, la organización, las herramientas de política pública, los actores institucionales a involucrar, la dinámica relacional entre ellos y de dónde provienen los recursos presupuestarios a asignar y su forma de ejecución.

4. Consideraciones finales El artículo ha abordado como cuestión central el rol de las capacidades científico-tecnológicas e industriales domésticas en el marco de los asuntos de la Defensa en el siglo XXI. Subyace al argumento presentado una premisa: que un futuro particular, sea cual fuere, no es inevitable, sino que el futuro es producto de la acción humana. En el primer apartado, de forma esbozada, se han presentado algunas de las tendencias contemporáneas en lo referido a las tecnologías estratégicas. Las apuestas de diversos sectores socioeconómicos que, en definitiva, actúan en común acuerdo con los intereses de actores estatales, construyen capacidades que repercuten no solamente en la autonomía y la capacidad de decisión nacional sino también geopolítica, de allí notables arreglos cooperativos como los visibles en la Unión Europea o la OTAN. En el segundo apartado, se analiza cómo se estructuran las dinámicas contemporáneas en cuanto al desarrollo, producción y aplicación de dichas tecnologías. La diferenciación entre lo militar y lo civil, en cuanto a la producción tecnológica, ha sentado las bases de un discurso que ha promovido una serie de saberes convencionales que es necesario revisar

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y discutir. Dentro de esta línea se refuerza el interrogante sobre cuáles son las bases estructurales para el desarrollo científico-tecnológico y las capacidades nacionales en cuanto a la Defensa y la Seguridad Dentro de esta línea, Amdsen se pregunta “¿hasta qué punto las elecciones que los países del “resto” hicieron a lo largo de los años 1980 y 1990 –así como las elecciones que no hicieron- pesaron para determinar su patrón de desempeño y de inserción en el mundo del siglo XXI?” (2004: 8). O incluso, ¿cómo incidirá en las próximas décadas la elección de estrategias económicas apoyadas en modelos anclados a la producción y comercialización de commodities y/o a la “agroindustria”? ¿Qué tipo de patrón de relacionamiento externo es esperable de una economía basada en los servicios? En definitiva, en el presente trabajo se analizó cómo el desarrollo y la autonomía científico-tecnológica juegan un rol fundamental en las apuestas estratégicas de la alianza público-privada en naciones que cuentan con una base industrial para su efectivo impulso y aplicación. Queda claro que el desarrollo científico-tecnológico y productivo de alto valor agregado no son fenómenos aislados del entramado socioeconómico y político donde se origina, y que su constante avance se apoya en una infraestructura preexistente y depende de apuestas estratégicas. Según el FEM, la incertidumbre producida por los desarrollos tecnológicos relacionados con la cuarta revolución industrial, los cambios drásticos en la cooperación y el comercio internacional, la emergencia de nuevos actores y la inestabilidad política han desilusionado a muchas personas y desencadenado una tensión en la sociedad. La brecha entre aquellos países con mejores indicadores económicos, sociales y de capacidades de defensa se ensancha cada vez más con relación a los actores que se dedican a actividades productivas de bajo/medio-bajo valor tecnológico agregado y/o que directamente no invierten o destinan pocos recursos a investigación y desarrollo. La tendencia mundial hacia el aumento en el volumen de compra de armamentos continúa en curso. Los cinco mayores proveedores entre 2013 y 2017 fueron EE. UU., Rusia, Francia, Alemania y China, y representaron el 74% del volumen total de las exportaciones de grandes armas. Los cinco principales importadores de armas fueron India, Arabia Saudita, Egipto, Emiratos Árabes Unidos y China, que en conjunto representaron el 35% del total de las importaciones. Asia y Oceanía fueron las principales regiones receptoras, con el 42% del volumen mundial de importaciones de grandes armas en 2013-17, seguida de Oriente Medio, con el 32%. Morgan-Owen (2015) se pregunta si las nuevas armas pueden alterar fundamentalmente la conducta de la guerra o si existen ciertos "principios" inmutables. La respuesta a este interrogante es fundamental ya que, si la innovación tecnológica invalida los paradigmas estratégicos preexistentes, carece de sentido apelar a estrategas y pensadores del pasado para encontrar soluciones a los desafíos que enfrenta el mundo moderno. El autor sugiere, como mecánica para evaluar el lugar de la variable tecnología en la génesis de un conflicto, la búsqueda de continuidad en contextos de rápida innovación y desarrollo para situar el impacto de las nuevas armas en su verdadera perspectiva. En sus palabras, “cuando la tecnología parezca haber ‘cambiado todo’” (Morgan-Owen, 2015). En efecto, el rol desempeñado por la tecnología en los entornos operacionales futuros obedecerá en gran medida a las cualidades específicas de la guerra en las que se utilice. Los conflictos convencionales de alta intensidad serán probablemente diferentes a los conflictos de baja intensidad y no convencionales. Por lo general, las predicciones relativas al futuro están inducidas

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por las agendas: invertir en este o en ese equipo, aumentar recursos para un sector a expensas de otros. La escala temporal también genera sesgos en tanto más corto es el plazo más familiar parecerá, pero cuanto más lejano es el horizonte, más opaco. Es pertinente subrayar nuevamente que los conceptos en los cuales un país se apoya para formular políticas son fundamentales, porque inciden sobre las opciones consideradas posibles, sobre las inversiones y las externalidades económicas y también sobre las políticas esperables. La educación tecnológica y técnica de calidad en el nivel secundario y universitario articulada en una red sólida de interrelaciones entre la estructura productiva y la infraestructura científico-tecnológica nacional son activos estratégicos en el siglo XXI. En la medida que la investigación, desarrollo y producción para la defensa están integrados a dicha red y a la política económica, el funcionamiento sectorial exhibe otros resultados. Lord Kelvin, matemático y físico británico, Presidente de la Royal Society, comentó en 1895 que “las máquinas voladoras más pesadas que el aire son imposibles”. En 1910, la publicación Scientific American publicó que “afirmar que el aeroplano va a revolucionar la Guerra naval del futuro es ser culpable de exageración salvaje”. El Almirante William Leahy, asesor del Presidente Truman en el ensayo de la bomba atómica en 1945, afirmó: “Esta es la tontería más grande que hemos hecho… la bomba nunca va a salir, y hablo como un experto en explosivos” (citado en Tuck, 2018:483). La propensión a predecir el futuro sobre la base de trazar hacia adelante de una manera lineal a las percepciones propias puede ser contraproducente. Advierte Grey que “[p]odría encarcelar nuestro pensamiento sobre el futuro dentro de los límites de nuestro pensamiento sobre el presente” (2005:42). En todo caso, el éxito o el fracaso – tanto económico como en la guerra–dependen de una multiplicidad de factores, pero descansan en la capacidad científico-tecnológica de una estructura productiva capaz de afrontar y adaptarse a las demandas de la coyuntura y las apuestas estratégicas.

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El camino de Colombia a la OCDE

1

Colombia’s road to the OECD Diana Patricia Arias Henao2

Resumen: El objetivo de este trabajo es analizar el proceso de adhesión colombiano a la OCDE, con un método deductivo producto de recolección electrónica de fuentes primarias y secundarias. Las características estructurales del diseño metodológico recurren a elementos domésticos y externos del caso colombiano. Los principales hallazgos describen los resultados teóricos y prácticos encontrados entre 2013 y 2018, y dejan abiertas las puertas para la continuación del estudio en cuanto al proceso de ratificación del tratado, en primera instancia, y, en caso de conseguirse de forma positiva, en vías de analizar los impactos y desafíos nacionales, regionales e internacionales de ingresar formalmente al club de los países ricos y de las buenas prácticas. Conclusiones jurídicas, políticas y económicas detallan las implicaciones endógenas y exógenas que anteceden a la configuración del bloque de constitucionalidad. Palabras clave: Colombia; Economía; Política; Cooperación Internacional; Derechos Humanos Abstract: The purpose of this work is to analyze the process of Colombian accession to the OECD, through a deductive method product of the electronic collection of primary and secondary sources. The structural characteristics of the methodological design make use of domestic and external elements of the Colombian case. The main findings describe the theoretical and practical results found between 2013 and 2018, and leave the door open to continue the study in connection with the ratification process of the treaty, in the first place, and, should this be successful, by analyzing the impacts and national, regional and international challenges to formally enter the rich countries’ club and good practices. Legal, political and economic conclusions detail the endogenous and exogenous implications, which precede the configuration of the constitutionality block. Key Words: Colombia; Economy; Politics; International Cooperation; Human Rights

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e058 1 2

Recibido: 03/04/2019. Aprobado: 18/06/2019

Postdoctora en Derecho Público por la Universidad de Santiago de Compostela – España y Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Docente de tiempo completo de la Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada. Bogotá – Colombia. Diana.arias@unimilitar.edu.co. ORCID: http://orcid.org/0000-0002-4289-5186


Diana Arias Henao

1.

Introducción

Colombia ha decidido seguir y promover los principios y valores esenciales que enarbola la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), organismo de cooperación internacional con sede principal en París, cuyos idiomas oficiales son el francés y el inglés. El órgano de dirección estratégico y de supervisión es el Consejo, el cual decide por consenso y se compone de un representante de cada país miembro y un representate de la Comisión Europea, y se reúne una vez al año ministerialmente para deliberar sobre asuntos clave y definir líneas de trabajo para la Secretaría. Además, está en permanente interacción con otros organismos como La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Originalmente, veinte países de Europa y América del Norte adhirieron a la Convención de París el 14 de diciembre de 1960. La OCDE se constituyó formalmente en 1961 y sucedió a la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE), resultado del Plan Marshall y de la Conferencia de los Dieciséis (Conferencia de Cooperación Económica Europea), que existió entre 1948 y 1960. Este organismo ha cambiado conforme el contexto internacional y ha debido readaptarse a las nuevas necesidades internacionales. Así como la escena contemporánea transpoló los idearios clásicos, las postrimerías de la Guerra Fría flexibilizaron los estándares de adhesión a la OCDE, convirtiéndola en incluyente e invitando a ingresar a naciones no desarrolladas ni industrializadas a participar en uno de los foros globales más influyentes, cuya sede se remodela para impactar positivamente los procesos de cooperación internacional. En marzo de 2019, la página oficial de la OCDE informa que son 36 los estados miembros: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, la República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Corea, Lituania, Luxemburgo, Letonia, México, los Países Bajos, Nueva Zelandia, Noruega, Polonia, Portugal, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, Turquía, el Reino Unido y los Estados Unidos (OCDE, 2019). La OCDE aceptó el ingreso de Colombia en mayo de 2018, luego de deliberar 5 años y tras obtener el compromiso colombiano de surtir el proceso constitucional de aprobación y ratificación de la Ley aprobatoria, proceso que encuentra ciertas trabas políticas durante la presidencia de Iván Duque (Portafolio, 2018). El proceso de adhesión de Colombia a la OCDE terminará cuando la Ley mencionada empiece a surtir efectos jurídicos, esto es, una vez que Colombia deposite el instrumento aprobado y ratificado ante el gobierno francés, quien actúa como depositario de la Convención de la OCDE. Esto convertirá a Colombia en el Estado miembro número 37 del club de los ricos incluyentes, lo que permitirá flexibilizar las leyes mediante el uso de instrumentos de soft law o no obligatorios, como lo son los principios de gobernabilidad corporativa de la OCDE, perfilando así caminos de hard law o derecho vinculante, que se materializan en acuerdos formales tras las negociaciones con la membresía. Por otra parte, la violencia asociada al conflicto armado ha afectado el crecimiento de la productividad en el pasado y ha impactado profundamente el bienestar y el desempeño económico (Sánchez Galindo y Restrepo, 2009) presentes. El conflicto armado ha destruido muchas infraestructuras, provocando deserción escolar y forzando el desplazamiento de las personas de sus hogares. Ha reducido también la productividad al bajar la calidad institucional, al impactar negativamente en los derechos de propiedad y al dañar la cohesión social

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(Santamaria, Rojas y Hernández, 2013). Todas estas son acciones principales de transformación que deben revertirse una vez Colombia se adhiera formalmente a la OCDE, entre otros.

2.

Planteamiento del problema - ¿Cuáles son los impactos del proceso de adhesión de Colombia a la OCDE?

Metodología Para analizar el proceso de adhesión colombiano a la OCDE, se utilizará el método descriptivo en el análisis de las fuentes primarias y secundarias recolectadas a través de minería electrónica. Se tendrán en cuenta los asuntos endógenos y exógenos del proceso de adhesión para determinar los resultados a nivel teórico y práctico, hallados entre 2013 y 2018, relativos al sector socio-económico, en cuanto al camino de Colombia a la OCDE. El estudio arroja conclusiones jurídicas, políticas y económicas, las cuales diferencian las etapas previas a la configuración del bloque de constitucionalidad. Esto evidencia los asuntos que Colombia, como próximo Estado miembro de dicha organización, tiene que mejorar. Igualmente se atiende la coyuntura económica que representa la guerra comercial entre Estados Unidos y China, y cómo esto afecta el sector colombiano.

3.

El camino de Colombia hacia el Club de los “Ricos Incluyentes”

Colombia inició el camino para ingresar a la OCDE de forma oficial en el año 2013. No obstante, desde los inicios del primer mandato de Juan Manuel Santos Calderón en 2010, la adhesión a la OCDE ya resonaba como un reto. Los principales sectores de acción del organismo se pueden agrupar así:  Preservación (y constante perfeccionamiento) de la democracia como sistema político,  Defensa de los derechos humanos y  Aplicación y custodia de la economía de libre mercado que conlleva liberalizar progresivamente los movimientos de capitales y de servicios, aplicar los principios de no discriminación, trato nacional y trato equivalente, y el respeto por la propiedad privada. Si bien la arista principal parece girar en torno al aspecto económico, para Colombia no representaría un cambio drástico, ya que desde 1991 el país emprendió constitucionalmente el camino del libre mercado. Colombia se presenta como una economía competitiva en América Latina y se codea, aún sin carnet, globalmente con los gobiernos del club de los países ricos, de economías democráticas, para buscar respuestas comunes a los retos económicos y sociales, retroalimentándose entretanto a través de cada experiencia y de las buenas prácticas, e integrando políticas locales e internacionales. Colombia proyecta expandirse económicamente, de la mano de la OCDE, multiplicando las relaciones comerciales multilaterales desde una base no discriminatoria, conforme a las obligaciones y principios de derechos internacional. La OCDE es un canal importantísimo donde se intercambia información a través de Comités Especializados, grupos de expertos y de trabajo, desde donde brota una fuente de reconocido prestigio de estadística y datos, que establece tendencias y provee previsiones en la mayoría de los sectores de la globalización, en especial, en el económico. ESTUDIOS. .119.


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Asimismo, investiga y produce modelos sociales, comerciales, laborales, ambientales, agrícolas, tecnológicos, fiscales, cooperativos, de gobernanza, transparencia y mercados financieros, entre los principales asuntos que trata. Dicha información, no solo es compartida con sus estados miembros, sino también, con Estados que están en proceso de adhesión, con otros estados no miembros que actúan como observadores regulares de los Comités, y, con estados asociados, que pueden solicitar su membresía permanente previa evaluación positiva. Incluso, con las adaptaciones del organismo en el tiempo y el contexto, su objetivo se ha tornado feroz en cuanto a la caza de nuevos contactos con países no miembros, al punto de estructurarse para ello la Secretaría de Relaciones Globales (GRS, por sus siglas en inglés), que controla y vigila las orientaciones de tipo estratégico en este campo. Más de 70 países orbitan las temáticas de la OCDE. Incluso Rusia empezó su proceso de acercamiento desde 2007, pero en 2014, por las consecuencias de la crisis de Crimea, el proceso de adhesión se enfrío, debido a la decisión de suspensión de la OCDE. Igualmente China, India, Indonesia y países africanos, entre otros, interactúan con el organismo de forma constante. Todo en pos de establecer políticas comunes, expandiendo igualmente su relación con la sociedad civil y las empresas privadas. El presupuesto de la OCDE no permite hacer préstamos, no cuenta con un sistema de cuotas de representantes nacionales, sino que se estructura a través de un sistema de igualdad de oportunidades con personas altamente calificadas. Dispone de unos 330 millones de euros anuales aportados por los estados miembro y las contribuciones nacionales se calculan conforme el PIB nacional. El mayor contribuyente es Estados Unidos, con un 25% del total presupuestal, seguido de Japón (OCDE, 2019).

4.

Acciones concretas del estado colombiano

Las opiniones críticas, constructivas y propositivas que se hacen entre sí los miembros de la OCDE promueven la búsqueda de respuestas y caminos comunes que efectivizan la consecución de transformaciones concretas. El ejercicio de espejo que juegan los estados pone en el banquillo realidades y metas concretas que deben ser atendidas por cada miembro, en sectores tan diversos como amplio es el espectro de la globalización. La presión multilateral voluntaria acarrea, sin duda alguna, una mejor autocomprensión del estado de la cuestión nacional, los efectos y las oportunidades que representa el contexto internacional y la posibilidad de caminar conjuntamente no solo en la aplicación de soluciones sino en el diagnóstico de las realidades. El proceso de ingreso a la OCDE ha activado, conforme lo expresó en medios Juan Manuel Santos Calderón, reformas institucionales y ha desencadenado reflexiones internas muy importantes: la OCDE, afirma el ex presidente, hace bien en voltear sus ojos hacia nuestra región. Es una región que podrá beneficiarse enormemente de generalizar los conceptos que promueve la OCDE de gobernanza, transparencia e inclusión: Latinoamérica necesita a la OCDE y la OCDE necesita a Latinoamérica. La heterogeneidad en el nivel micro en materia de productividad es común en el conjunto de los países de la OCDE (OECD, 2015b); en Colombia, la dispersión es particularmente alta (Brown et al., 2013). Aunque las empresas colombianas estén lejos de operar en los

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niveles de productividad de las empresas más avanzadas a nivel mundial, algunas empresas son altamente productivas hasta a escala mundial (Global frontier; Brown et al., 2013). La informalidad tiene implicaciones importantes para la productividad, el crecimiento económico y la desigualdad de los ingresos (OCDE, 2009; Loayza et al., 2009 y Dougherty y Escobar, 2013). Deficiencias en la infraestructura material reducen la productividad de los factores y el rendimiento de la cosecha, debilitan la competitividad de mercado y limitan la integración espacial y temporal (Fan, 2004; Pinstrup-Andersen y Shimokawa, 2006). Adicionalmente, la imposibilidad de individuos con un entorno socioeconómico pobre para acceder a una educación de calidad (y, por tanto, desarrollar su capital humano) provoca una perpetuación de la desigualdad de ingresos, lo que reduce el crecimiento económico (Causa y Johansson, 2010). Colombia adecuó la regulación de los procesos de adquisición de créditos para programas y proyectos dirigidos a la exportación de la producción nacional, bajo la premisa de una reducción notable de la corrupción. Asimismo se ajustó la normatividad del sector agrícola (infraestructura para una mejor productividad y administración de lo público) y se previó la actualización jurídica y práctica en beneficio del movimiento de capital foráneo en el país, con el objeto de dinamizar el flujo de las inversiones y de crear más y mejores empleos. Se creó la Red Nacional de Consumo Seguro, la que beneficia directamente a los consumidores nacionales frente a posibles abusos del mercado de la mano de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC). Por último, se avanzó significativamente en materia de estadística de la administración pública, con la modificación de las estructuras de las juntas directivas de las empresas del Estado, mediante la creación de una nueva política de propiedad estatal y la consecuente actualización del Código País sobre los estándares de gobierno corporativo (OCDE, 2018).

5.

Observaciones económicas de la OCDE sobre Colombia

Desde el año 2016 se ha desacelerado el consumo de bienes y la inversión pública responden a políticas monetarias y fiscales más estrictas. Como consecuencia de ello, el desempleo subió́ levemente (Banco Central, 2016). La inclusión financiera ha sido una prioridad del gobierno, mediante el otorgamiento de microcréditos a los más pobres, la difusión del uso del sistema bancario formal, el aumento del uso de medios de pago electrónicos, y facilitando el acceso a los servicios financieros (Karpowicz, 2014). Por su parte, la OCDE referencia como positivo el diseño e implementación de las políticas macroeconómicas del Estado colombiano, al considerar que ellas brindaron la plataforma para caminar por el sendero del crecimiento sostenido a pesar del declive total de los commodities. En su informe semestral de perspectivas, este organismo anunció para Colombia un incremento del PIB de hasta el 3,3 % en 2019, debido a la multiplicación del sector de las inversiones, así como la evolución gradual de las infraestructuras de diversos sectores económicos y comerciales. Además se informa acerca de los beneficios que han traído a las empresas la reducción impositiva y el alivio del repunte de los precios del petróleo. La OCDE considera adecuada la política monetaria, así como la reducción de la inflación al 3 %, logrando las finalidades de la política acomodaticia. En cuanto a la política fiscal, la OCDE destaca que esta obedece a un planteamiento prudente que permite la proyección de reducir

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el déficit del gobierno al 1 % del PIB en 2022. Sin embargo, la OCDE insta a Colombia a mejorar los asuntos relacionados con la eficiencia del gasto y aumentar los ingresos para cumplir con la regla fiscal. Se requiere equilibrar las fuertes asimetrías que se presentan a nivel regional, mejorando las vías de acceso y puertos, lo que redundaría en beneficio de la creación de nuevas plazas laborales y aumentaría el nivel de competitividad empresarial. Se debe prestar especial atención a la situación migratoria venezolana en territorio colombiano, cuyo flujo es elevadísimo y constante, lo que puede aumentar el gasto. No obstante, en un buen cálculo, se podría potenciar, en un mediano plazo, el crecimiento económico (Antolinez, 2018). Migración Colombia informó que marzo de 2019 cerró con la cifra de 1.260.594 venezolanos en Colombia, con un ingreso de 85.851 connacionales en el último trimestre (Morales, 2019). En cuanto al sector tecnológico, se espera que el nuevo programa 4G complete 5.892km de carreteras vía APPs, lo que requiere una inversión de USD 10.700 millones (Bell y Schipani, 2015). La OCDE estudia el camino de beneficios que brinda la revolución tecnológica informática al crecimiento económico y ayuda a los gobiernos a crear políticas económicas y armonizar las transacciones internacionales. Si no se saca a los colombianos de la informalidad, la tendencia será la inequidad y el ensanchamiento de la brecha de la disparidad de ingresos (Cournede et al, 2016, Adalet Mc Gowan et al, 2017). Asimismo, una mayor inversión en la educación de la primera infancia puede reducir las tasas de deserción en la secundaria, mejorar el rendimiento estudiantil y achicar la brecha en el resultado del aprendizaje (Heckman, 2006; OECD, 2011). Otro aspecto que resalta el organismo tiene que ver con trabajos realizados en tiempo no remunerado, como tareas de cuidado y asistencia y labores domésticas (Miranda, 2011; Ferrant, et al 2014). Urge reducir el 21% de madres cuyos hijos no se encuentran bajo el cuidado formal (Frey et al, 2017). Nuevas oportunidades de educación y formación fortalecen las competencias de la mano de obra femenina (Bergemann y Van den Berg, 2008). La educación avanzó hacia la jornada única, con incentivos para maestros, un mejoramiento de la infraestructura educativa, la cobertura y gratuidad en la educación básica, media e incluso terciaria, a partir de programas como “Ser Pilo Paga”. Se creó una política nacional de residuos sólidos y en relación con el riesgo de productos químicos, negocios verdes, y la reducción del uso del plástico y otros materiales de difícil descomposición. Igualmente, se han fortalecido las políticas de transparencia (Decreto 270 de 2017), dando participación directa a la población civil en los procesos para la obtención de licencias y permisos del sector productivo nacional. Las condiciones del país son favorables, ya no solo para la economía extractiva, sino también para el desarrollo de actividades agroindustriales y de carácter netamente industrial, tecnológico y del sector servicios. Es momento de abandonar la tradicional mirada de corto plazo para adentrarse en proyectos innovadores que faciliten la diversificación, tanto en la producción como en los mercados destino, a los que esa mirada se dirige (OCDE, 2018). La OCDE igualmente resalta que la creación de un sistema coherente y completo de integridad pública en Colombia es esencial para salvaguardar la participación inclusiva en el avance socioeconómico. Resulta crucial promover y edificar la legitimidad del Estado, mediante la concreción de los fines establecidos en el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Para lograrlo es necesario integrar el desarrollo a las políticas del postconflicto, coordinando las diferentes herramientas institucionales del sistema colombiano de integridad

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pública: la Comisión Nacional de Moralización (CNM), que controla la política nacional de integridad y reúne a sus actores y que debería incorporar al Consejo Nacional Electoral (CNE) y al Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP). El progreso en la agricultura ha estado estrechamente asociado a la infraestructura rural (Lozano-Espitia y Ramírez-Villegas, 2016). La estructura de mercado de la industria del transporte puede ser una determinante clave en los costos de flete (Hummels, Lugovskyy, y Skiba, 2009). Tabla No. 1: Desafíos para el Estado colombiano sujetos a respuestas multilaterales       

El crecimiento de la productividad es bajo y la brecha entre ricos y pobres es de las más altas de América Latina Alto grado de informalidad Brecha de género Movilidad social escasa Años de conflicto armado Regulaciones locales estrictas Distorsiones en el sistema impositivo han creado disparidades en la productividad y en el acceso a servicios básicos en todas las regiones

Respuestas comunes de la organización a desafíos similares            

Simplificar los procedimientos para el registro de empresas y la afiliación de los trabajadores a la seguridad social Mejorar programas para el mercado laboral Extender la educación de la primera infancia Aumentar la calidad de la educación Impulsar la inclusión, la movilidad social y los estándares de vida. Cobertura mayor y más accesible para niños, adultos mayores y personas con discapacidad Aumentar la redistribucion de ingresos a través del sistema de impuestos y transferencias. Mejorar la infraestructura Reducir costos para el comercio Mejores incentivos para que las empresas inviertan en I+D Establecer vínculos más fuertes entre el sector privado y las instituciones de investigación favorecería la innovación En algunos sectores como el ferroviario, la electricidad y el vial, son necesarias mayor competencia y menor regulación para apoyar la inversión privada

Fuente de elaboración propia.

Ahora bien, pese a los esfuerzos y avances que logró el gobierno de Juan Manuel Santos Calderón para llevar a cabo acciones concretas que permitan el ingreso de Colombia a la OCDE, el proceso se está enturbiando con las acciones del Ejecutivo que lidera el presidente Iván Duque, quien desde el año pasado ha sido renuente en agilizar el proceso de aprobación de la ley respectiva. Igualmente, el líder del Estado colombiano ha brillado por su ausencia en la interacción con el organismo. Solamente se ha reunido una vez con la Secretaría General de la OCDE. Si bien se deben firmar los convenios de adhesión y de privilegios e inmunidades,

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sostiene el gobierno que aún no está definida de forma detallada y expresa la participación colombiana. Un status quo que debe alterarse con la actividad del Congreso mediante la aprobación del acuerdo de inmunidades y privilegios que establece las reglas de los funcionarios de la OCDE, con respecto a temas jurídicos, acciones judiciales, operaciones cambiarias, impuestos y aranceles, así como debe contar con el visto bueno constitucional de la Corte. Se estima que todo se sustancie para agosto de 2019 (Portafolio, 2019). Más que los asuntos económicos son los asuntos prácticos de defensa de los derechos humanos los que se tornan más espinosos para la Colombia de 2019, frente a la OCDE, pues denota en un sistema con fallas estructurales en su sistema democrático.

6.

Situación de derechos humanos en Colombia 2018

Para la Colombia examinada entre 2017 y 2018 en materia de derechos humanos, es preciso destacar la observación que hace Amnistía Internacional sobre la población civil, especialmente los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes y campesinas, y los defensores y defensoras de los derechos humanos, pues se indica que estos grupos siguen constituyendo los sectores de la población más afectados por el conflicto armado. Aunque las cifras oficiales indicaban que, desde el inicio de las negociaciones y hasta la firma del acuerdo de paz en 2016, había disminuido la cantidad de civiles muertos en acciones militares en las que estaban involucradas las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y las fuerzas de seguridad colombianas, el conflicto armado persistía en 2017 y en algunas partes del país parecía haberse intensificado. Continuaba la preocupación ante la impunidad por los crímenes cometidos durante el conflicto armado. Los cuerpos de seguridad hacían un uso excesivo de la fuerza, que a veces causaba muertes de civiles. Persistía la violencia contra las mujeres, en especial, la violencia sexual (Amnistía Internacional, 2017). Asimismo, se reveló que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, creada en 2011 mediante la Ley 1148, registró un total de 8.532.636 de víctimas durante los cinco decenios que duró el conflicto armado con las FARC. Entre ellas se incluían 363.374 víctimas de amenazas, 22.915 víctimas de delitos sexuales, 167.809 víctimas de desapariciones forzadas, 7.265.072 víctimas de desplazamientos forzados y 11.140 víctimas de minas terrestres antipersonal. Los delitos contra 31.047 víctimas del conflicto armado se registraron por primera vez entre enero y octubre de 2017 (Amnistía Internacional, 2017). El 2018 terminó con un acuerdo de paz en curso con las FARC, pero con la intensificación del conflicto armado en las zonas dejadas por los farcianos y que son ámbito de enfrentamiento entre los guerrilleros del Ejército de Liberación Nacional (ELN), los paramilitares mutados en Bandas Criminales, y las disidencias de las FARC, las Fuerzas Militares y la Policía colombianas. Cabe destacar que, en Colombia, las guerrillas son “percibidas como peligrosas y que tienen un elemento en común de segregación socio espacial” (CPAT & Parces, 2017, p. 9). El Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, que creó la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), diseñó los mecanismos jurídicos para investigar a los actores del conflicto armado específico, incluidos los militares. Casi dos mil integrantes del Ejército se han sometido a la JEP. No obstante, por las objeciones realizadas por el presidente Iván Duque al marco normativo de la JEP en marzo de 2019, así como por otras cuestiones políticas, se ha perdido estabilidad jurídica respecto a este proceso alternativo de Justicia.

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Ahora bien, los innumerables conflictos armados territoriales sucedidos en Colombia fuerza a repensarlos desde una reingeniería de políticas publicas, como herramientas para la no repetición sistemática de la violencia: “La exigencia es bastante alta, sobre todo en una sociedad en la que la resolución de conflictos a través del uso de la violencia, generalmente armada, se ha naturalizado; de manera que hay cierta ceguera que impide vislumbrar las conexiones, las intersecciones y las causas que producen los conflictos. Al mismo tiempo, esta condición de normalización ha ensombrecido la proliferación de otros conflictos que no parecen anexos al desarrollo del conflicto sino una consecuencia directa de la misma. Esos otros conflictos se han enquistado en las lógicas mismas de la sociedad, de manera que el tratamiento ofrecido por la justicia ha sido el de reprender sin reflexionar sobre las múltiples conexiones que se han configurado (...) Los efectos de la negociación en la Habana han dejado entrever que la construcción de paz es una tarea que exige repensar los marcos teóricos con los que se estudia a la justicia, la forma en la que se gobiernan las regiones y el modo en que se organizan las comunidades en los territorios, más allá de las condiciones mismas, en las que se vivía en medio de la confrontación armada. Asimismo, se ha puesto en cuestión la naturaleza de la continuidad del conflicto y se ha abierto una pregunta por la forma en la que una organización armada al margen de la ley puede negociar su desarme con el Estado y su reincorporación a la sociedad civil” (Arias & Idrobo, 2018, 2-3). Por su parte, el Informe Anual de marzo de 2019 del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia subraya la importancia de garantizar los derechos humanos como vía para lograr una paz sostenible y duradera. Destaca los desafíos específicos que plantean la defensa de los derechos humanos, la lucha contra la impunidad y la corrupción, el incremento de la violencia y la necesidad de reducir la brecha de desigualdad en el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, particularmente en zonas rurales. Igualmente señala la responsabilidad histórica del gobierno de Iván Duque, para continuar con la implementación del Acuerdo y para avanzar en la construcción de un país en paz y equitativo, donde toda la población tenga garantizado el pleno acceso a los derechos humanos (ONU, 2019). La ONU en su informe señala que los principales responsables de los homicidios dolosos en Colombia son los miembros de estructuras paramilitares desmovilizadas (40 %), individuos no afiliados a ningún grupo criminal o grupo armado ilegal (18 %), integrantes del ELN (8 %), integrantes del Ejército Popular de Liberación (EPL) (4 %), miembros de la fuerza pública (5 %), antiguos miembros de las FARC-EP que no se acogieron al proceso de paz (8 %) y personas por determinar (17 %). Asimismo, el Informe del Alto Comisionado revela como preocupante las agresiones a los miembros de la comunidad LGBTI. La tasa de impunidad en el juzgamiento de los homicidios dolosos es una de las más altas en la historia de Colombia, la que oscila entre el 86,58 % y el 94,30 % de los casos que son reportados a las autoridades respectivas. Igualmente el informe coincide con las necesidades de alcanzar los compromisos adquiridos por Colombia en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, pues Colombia sigue siendo el país más desigual de la región. Otra razón de inequidad es en materia de género, pues en Colombia las mujeres representan más de la mitad de la población (50,6 %); sin embargo, su participación laboral es un 20 % menor que la de los hombres,

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a pesar de contar con niveles más altos de educación superior, y la brecha salarial es del 18,7 % (ONU, 2019). Un asunto clave para sacar de la informalidad e ilegalidad a la población y equiparar gradualmente la brecha de desarrollo será abordar el asunto de drogas ilícitas, acorde a los avances internacionales sobre las políticas antidrogas, que no se satisfacen con respuestas unidimensionales de seguridad y que propenden por soluciones multidimensionales que atiendan además asuntos relacionados al desarrollo, la salud pública y la observancia del derecho internacional de los derechos humanos. La sustitución voluntaria de los cultivos ilícitos, priorizada con un programa de subsidios, asistencia técnica, proyectos productivos y el impulso de la reforma rural integral, favorece la sostenibilidad de los esfuerzos de sustitución, así como, el goce efectivo de los derechos humanos de la población que habita en las zonas de producción de cultivos ilícitos. No obstante, los esfuerzos realizados por la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos se ven mermados por la inefectividad en los pagos de los subsidios y la implementación de las fases posteriores del proceso de sustitución (seguridad alimentaria, asistencia técnica y proyectos productivos) (ONU, 2019). La participación política de las FARC se cristalizó cuando el Acuerdo otorgó 10 curules dentro del Congreso de la República. Es hora de que la presencia del Estado no siga limitándose a la presencia de la fuerza pública y de ahondar en el disfrute de los derehos humanos de la población, incluidos el acceso a la justicia y a la seguridad, lo que estimulará el desarrollo económico. Esto rompería con los ciclos crónicos de pobreza multidimensional que es aprovechada por grupos armados ilegales y de criminalidad común. La Contraloría General de la República estimó los costos de la corrupción colombiana en 2017 en el 21 % del presupuesto nacional del año 2018 (aproximadamente 16.000 millones de dólares). La policía nacional informó que en 2018 el 49,5 % de los municipios aumentó su tasa de homicidios. Por su parte, el Alto Comisionado detalló que en 2018 las masacres aumentaron un 164 %, las cuales pasaron de 11 casos en 2017 a 29 en 2018, así como también se produjo el aumento de asesinatos de líderes sociales. Todo esto llama al cambio de diseño de la política de seguridad, por una que cuente con un enfoque de derechos humanos y asegure la plena participación de comunidades así como la coordinación eficaz de las instituciones del Estado (ONU, 2019). Foucault puede ser clave para este análisis de poder. En sus textos, este autor detalla que el poder existe dentro de una matriz compleja de relaciones que exceden a las figuras estatales y que lo ubican en un centro descentralizado. El ejercicio del poder no es simplemente una relación entre parejas, individuales o colectivas; se trata de un modo de acción de algunos sobre algunos otros. Sólo existe el poder que ejercen unos sobre otros. La relación de poder puede ser el efecto de un consentimiento permanente o anterior, pero no es por naturaleza la manifestación de un consenso (Foucault, 1998)

7.

Hallazgos

Al terminar la Guerra Fría, Estados Unidos desde sus considerandos de política hemisférica frente a Latinoamérica, no varió de forma significativa: “la visión sostenida años atrás desde Washington, lo que varió fue el enemigo a enfrentar, al extinguirse toda la atención internacional que se centró en el comunismo y sus focos alrededor del mundo. En los noventa,

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el detrimento se hizo latente, en la dimensión social. Sin embargo, junto con el proceso globalizador, la agenda internacional de tipo vertical comenzará a horizontalizarse, mediante el reconocimiento de nuevas variables, sin descartar a la seguridad, mediante un tratamiento menos monocausal (…) Además de institucionalizar la imposibilidad de separación de las políticas domésticas y las exteriores, dando como resultado que la estabilidad de los países sea una consecuencia de la influencia del país potencia. En síntesis, se trata de una época de instauración neoliberal, que pretendió, infructuosamente hasta ahora, el establecimiento de una economía de mercado” (Arias, 2008, p.16). Según la OCDE la economía mundial en 2019 solo crecerá en un 3,3% a causa de tensiones comerciales y por la alta incertidumbre política. La totalidad de las economías del G20 tiene un crecimiento proyectado a la baja, en especial, los Estados ubicados en la eurozona (-0,8 puntos a 1%) y el Reino Unido (-0,6 puntos a 0,8%). En caso de sucederse la separación del Reino Unido, perderá un 2% del PIB por dos anualidades, por el efecto de la aplicación de los derechos arancelarios de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Las barreras comerciales han ralentizado fuertemente el comercio mundial, en especial, ha disminuido notablemente el crecimiento chino, el que hace tiempo ya dejó de protagonizar las dos cifras. El organismo prevé un crecimiento del 6,2% este año (frente al 6,3% en noviembre). Una caída de dos puntos del crecimiento del PIB en China supondría un recorte del crecimiento mundial de 0,4 puntos porcentuales, según la organización (CM&, 2019). Sin duda, el establecimiento definitivo del modelo de desarrollo neoliberal es incuestionable y difícilmente modificable. Dicha castración soberana para decidir con posibilidades un esquema de desarrollo propio implica alabar un modelo primario exportador que, desde los noventa, enfatiza la extracción de recursos naturales de poco valor agregado y, por ende, baja la generación de empleo e ingresos, con lo cual se haría más difícil eliminar la profunda iniquidad existente. Es por ello que, para un sector doctrinal, los costos de ser parte de la OCDE están muy por encima de los beneficios, por lo que la negación de su acceso no implicaría, en términos netos, un perjuicio para el país (Zerda, 2018). Avances del camino de ingreso a la OCDE

Falencias o áreas de mejora

Se establecieron marcos jurídicos que representan seguridad jurídica para los inversores extranjeros y las políticas públicas producto de las reformas institucionales emprendidas por el Estado en diversos sectores.

Fortalecer el emprendimiento, la cultura de la legalidad y crear los mecanismos suficientes para garantizar la efectiva igualdad de oportunidades. Aimismo, diseñar una estrategia de diversificación de aliados comerciales no tradicionales.

Crecimiento de productividad, disminución de las brechas sociales y fortalecimiento de la competencia comercial internacional. Muestra de garantía de que la gestión gubernamental con nuevas normas y procedimientos de carácter multilateral son y serán posibles.

Mejorar sus resultados comparándose con países céntricos, conforme a las mejores prácticas internacionales, a partir del deseo de salir de la periferia, con acciones concretas para alcanzar y superar los cometidos iniciales de la mano de los Estados miembro del organismo internacional.

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Modernización de prácticas empresariales, fortalecimiento de las superintendencias de Sociedades, Financiera, y de Industria y Comercio; expedición de la ley de conglomerados financieros; intercambio de información tributaria y normas de gobierno corporativo. Exclusión de ministros de las juntas directivas de empresas estatales y se ha promovido la competencia.

Considerar otro tipo de políticas comerciales como las del consenso de Beijing o al menos no esclavizarse con las del consenso de Washington, atendiendo los cambios estructurales de la nueva era económica. profundizar su inserción en la economía internacional. Profundizar la tecnificación de la autoridad estadística nacional.

Tabla No.2. Fuente de elaboración propia.

Si bien la calidad de vida de los colombianos mejoró desde el año 2000 y se encuentra por encima del promedio de la OCDE, para enero de 2019 la tasa de desempleo fue del 12,8%, lo que constituye un aumento de un punto porcentual con respecto al año 2018 (11,8%) (DANE, 2019). Para la OCDE, la economía de Colombia depende cada vez más de la extracción de recursos naturales. En 2017, la producción primaria y la minería representaron un 80 % de las exportaciones, un 10 % más que en 1991. El sector manufacturero está perdiendo importancia y competitividad. La productividad no aumenta, la brecha laboral es inmensa y solo se desarrollan algunos territorios. La inversión en investigación y desarrollo (I+D) de Colombia se sitúa en un 0,25 % del PIB, cifra 15 veces inferior al promedio de la OCDE y muy por debajo de la del país que más invierte en I+D de esta región, Brasil (1,2 %) (Nuevo Siglo, 2019). La Política de Desarrollo Productivo para 2016-2025 crea un proceso consultivo con todas las regiones, para equiparar los desarrollos territoriales conforme sus necesidades y recursos, pero dan un salto hacia adelante al determinar evitar la reunionitis. Esto es fundamental, pues se requiere concentrar los esfuerzos en cambios concretos y no disiparse en los anaqueles de la dispersión planificativa. Para lograrlo, es vital la reestructuración en la planificación, función central. Es necesario dejar de lado la cultura del pupitre y enfocarse en la consecución de los resultados, potenciando los incentivos a la transformación concreta y gradual y no a la eterna redacción de documentos que se amontonan unos sobre otros. Al equiparar los desarrollos territorial, las posibilidades de las regiones producirán un aumento de la productividad y la diversificación constante. Es esencial entonces recalcar la urgencia de desburocratizar los trámites y agilizarlos mediante la mejora de la infraestructura comunicacional. Finalmente, es preciso el fortalecimiento de la política comercial colombiana bajo la correcta implementación de transferencia tecnológica y cooperación técnica (Nuevo Siglo, 2019). La OCDE informó a través de su Política de Transformación Productiva que en Colombia, entre 2000 y 2017, se duplicó el PIB per cápita y la economía creció a un ritmo anual promedio del 4,3 %, el doble de la tasa de crecimiento de América Latina. El índice de pobreza descendió del 50 % al 28 %. En 2017, aumentó la inversión extranjera directa un 59 % del PIB, de las más altas en Latinoamérica y por encima del promedio de la OCDE, en el 48 % (OCDE, 2019). Un hallazgo irrefutable es el potencial que ofrece el sector del turismo en la llamada época del posconflicto, donde Colombia empieza a destacarse en el sistema internacional, ya no sólo por sus historias de drogas y violencia, sino de por la belleza infinita de su gente y su biodiversidad. No obstante, más allá de la inseguridad, nos azotan dramas tan contundentes como una elevada cultura de la contaminación. Escenarios que deben adaptarse para innovar en nuestras inmensas posibilidades de desarrollo verde.

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Existe una necesidad imperiosa de la economía colombiana de transformarse sin tantos miramientos su escenario productivo, para aprovechar sus posibilidades no tradicionales, escalando socialmente, en el modelo económico. La OCDE ha solicitado a Colombia finalizar el proceso de adhesión, en lo posible, el próximo 23 de mayo de 2019, y le dio un espaldarazo al Plan Nacional de Desarrollo (PND) radicado por el Gobierno Nacional. Asimismo elogió los esfuerzos del gobierno Duque para alinear el plan con los objetivos de desarrollo sostenible (Portafolio, 2019, b). Colombia, como economía emergente, realizó 23 reformas tangibles durante el proceso de adhesión a la OCDE, la que espera su pronta ratificación (Botero, 2019). La coyuntura económica internacional se tambalea entre el posible tránsito de países alineados con el consenso de Washington al de Beijing. El declive económico de las principales democracias occidentales que siguen desde hace 3 décadas las políticas económicas del Consenso de Washington, bajo la dirección del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, hace estrechar los lazos entre China y América Latina (Villar, 2017). Los mil trescientos millones de chinos representan 16,5% de la economía mundial (frente al 16,3% de Estados Unidos). El Banco del Pueblo chino cuenta con 4 billones de dólares en reservas internacionales, y el yuan es la séptima divisa más usada para pagos globales. Sin embargo, China sólo tiene el 3,81% de los votos en el FMI (Estados Unidos participa con el 16,74%), lejos de su peso real en el contexto económico mundial, por lo que China creó el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), que cuenta con miembros como BRICS como Alemania, Reino Unido, Francia, Italia, Países Bajos, Australia, España, Corea del Sur e Israel, entre los más llamativos. China materializa la teorización del Consenso de Beijing y su nueva diplomacia financiera, menos invasiva que la estadounidense, y con prácticas de crecimiento enfocadas en inversiones extranjeras directas en los sectores de infraestructura, manufactura, tecnología, energía y telecomunicaciones; y obtiene un promedio de 200 mil millones de dólares anuales, pisándole los talones a Estados Unidos con 367.000 mil millones y horizontalizando su hegemonía unipolar. China, Rusia y BRICS representan aliados reales y estratégicos para América Latina, sin que se repita la condena de los aliados-posesivos (Serrano, 2015). China informa en sus medios que ha iniciado la guerra del pueblo contra la avaricia y la arrogancia de los Estados Unidos luego de la imposición arancelaria liderada por Trump a los productos chinos que se aproxima a los US$200.000 millones. El presidente Xi invoca a Mao Zedong, mientras sus críticos denuncian concentración de poder y culto a su propia personalidad, así como se alegan sistemas de vigilancia masiva de la población, desaceleración del crecimiento, aumento de la deuda, falta de inversión privada, escasez de créditos, pérdidas de empleos, jornadas laborales desmedidas, detenciones, encarcelamiento de la minoría musulmana china en campos de detención en Xinjiang y asuntos urgentes de abastecimientos en granos y carne de cerdo. Todo ello se suma a las presiones estadounidenses para no permitir el fomento a la inversión en alta tecnología china, principalmente la 5G. El 2019 es un año trascendental para China: se conmemoran 70 años desde que Mao fundó la República Popular China, 60 años del levantamiento fallido contra el gobierno chino en el Tíbet y la primera década de los disturbios étnicos en los que murieron cientos de personas en Xinjiang, así como los 30 años de la masacre de Tiananmen (BBC News, 2019). Definitivamente es el año del cerdo, en el que se están dejando vislumbrar cambios trascendentales. La mal llamada guerra comercial entre Estados Unidos y China representa una verdadera crisis no solo a nivel económico bilateral sino también sistémico y se extiende a otros sectores

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que atienden a las relaciones internacionales así como las propias particularidades domésticas. Las decisiones políticas trumpianas, prorrogadas o no, han derivado severas condiciones en el sector de la tecnología especialmente, como lo ejemplifica el caso de la nueva colaboración de Google con Huawei luego del retraso por 90 días de la aplicación de sanciones impuestas por el Departamento de Comercio estadounidense al gigante chino por haberlo incluido en su lista negra, lo que imposibilita a las compañías estadounidenses adquirir componentes tecnológicos sin permiso del Gobierno. La decisión de sancionar ha sido fundamentada a partir del riesgo a la seguridad nacional estadounidense mediante la invocación de la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional, que da al presidente la autoridad de regular el comercio en respuesta a una emergencia nacional que amenace al país. En este caso, la amenaza nacional es el uso de los dispositivos Huawei. Por la adhesión a la lista negra, Google suspendió la transferencia de productos de hardware y software, excepto aquellos cubiertos por licencias de código abierto, a Huawei. Asimismo, Intel, Qualcomm, Xilinx y Broadcom también pusieron en marcha planes para restringir sus suministros. Todo ello hasta que unos días después se concediera una prórroga de 3 meses antes de imponerse las restricciones comerciales. Por los próximos 90 días podrá Huawei realizar actividades operacionales para las redes existentes, el soporte de servicios móviles existentes y la investigación en ciberseguridad para el mantenimiento de la integridad y fiabilidad de las redes y equipos existentes. Huawei afirma que la medida limita al consumidor estadounidense a productos caros y de menor calidad, rechaza el avance a redes 5G y perjudica a sus propias empresas. Además, anuncia graves consecuencias legales (El Mundo, 2019). Una de las razones que más incomoda la seguridad nacional de los EEUU es precisamente que sus organismos de seguridad no pueden acceder a la información de los usuarios de los dispositivos Huawei, pero los organismos de inteligencia chinos sí (Lioman, 2019). La guerra comercial entre China y Estados Unidos ya tiene dos perdedores: sus protagonistas. La OCDE y el FMI han advertido que este conflicto abierto puede provocar la recesión global. Han informado además que al incrementar bilateralmente los aranceles hasta el 25%, las exportaciones chinas caerían un 25% y las de Estados Unidos hacia Pekín, un 36%. China y la Unión Europea aguantarían mejor, porque captarían parte de ese desvío comercial, pero los países más integrados al G20 se verán perjudicados. Para la OCDE, el porcentaje del PIB de EE.UU. que está en riesgo es del 1,5% y para China es del 4,3% (Sandri, 2019). Para Colombia, la crisis global que recién empieza representará la llegada de productos chinos muy baratos, pues 740 productos que Colombia exporta serán objetos de gravámenes de entrada para los chinos, lo que da nuevas oportunidades al mercado colombiano y aumenta la productividad en sectores agrícolas, productos de tubería, vidrio, neumáticos, ñame, sacarosa y tejidos. No obstante, lo anterior puede verse aminado por el déficit de cuenta corriente, fiscal, pago de dividendos Ecopetrol y la consecuente subida del dólar frente al peso colombiano. Sin duda, los mercados emergentes y las monedas continuarán depreciándose de continuar el enfrentamiento bipolar, presentado al mundo como uno de tinte económico (Lioman, 2019).

8.

Conclusiones

La corrupción es el cáncer del sistema colombiano. La falta de transparencia en sectores de administración pública, facilitó y facilita la expansión de los actores del conflicto armado hacia las esferas de actuación pública. Todo ello hace aún más complejo el escenario

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interno colombiano, que afronta un reto inmenso luego de la firma de los Acuerdos del Colón, pues existen plataformas de construcción antes no exploradas para armonizar las relaciones sociales y develar un desarrollo económico importante en el futuro. El proceso de paz negativa iniciado en Colombia representa un escenario positivo para incrementar las inversiones en sectores de exportaciones no tradicionales como el turismo, así como se espera un mayor desarrollo en los campos agrícolas, mineros, petroleros, energéticos y los relativos a sus propias infraestructuras. El principal reto de la administración pública es la efectiva implementación o, al menos, la implementación gradual de las buenas prácticas en el escenario post-conflictual. En el presente artículo hemos demostrado cómo, de manera tangible, el Estado colombiano durante la administración de Juan Manuel Santos Calderón se preocupó por diseñar un plan de acercamiento a la OCDE hasta lograr formalizar su invitación de ingreso el pasado mayo de 2018, y realizó acciones concretas para cuantificar y cualificar los diversos sectores posibles de desarrollo y cooperación con el Estado colombiano. Sin estar cerca de considerarnos un país de buenas prácticas, podemos sin embargo establecer que los procedimientos públicos mejoraron parcialmente así como también, a nivel normativo, sus estándares de efectividad y transparencia. Esto también se debió a las exigencias globales. No obstante, es condición sine qua non para continuar el desarrollo del país implementar cada vez más herramientas que disminuyan los actos sistemáticos de corrupción, en especial, en el interior de las estructuras administrativas, teniendo en cuenta que somos uno de los países más corruptos del mundo. En el sector económico, el Estado colombiano ha sabido acoplarse a las caídas de los precios mundiales de las materias primas. Igualmente ha sabido manejarse en el diálogo internacional con los gremios comerciales. El intercambio de información más fluido ha permitido diversificar los escenarios productivos, pese a que ellos no resultan suficientes en cuanto su autosostenibilidad y rendimientos. Una alianza estratégica ha sido el acercamiento del Ejecutivo a los gremios de la producción, lo que ha logrado buscar respuestas comunes a los desafíos sectoriales. Esta alianza debe estrecharse en mayor grado hasta alcanzar la materialización de resultados recíprocos de mayor impacto a nivel de diversificación productiva que impulsen el dinamismo económico y puedan cuantificarse objetivamente a través de los ascensos que se presenten en el PIB per capita. Al aumentar y diversificar la productividad se multiplican gradualmente las opciones de crecimiento socio-económico sostenido. Para lograrlo es necesario estabilizar los niveles del gasto público, lo que facilitará la distribución equitativa de la riqueza. Otro aspecto clave para incrementar la productividad es concentrarse en ofrecer productos de valor agregado. Otro de los males del sistema colombiano que alimenta el cáncer de la corrupción es la altísima desigualdad entre sus ciudadanos ricos y pobres, lo que requiere urgentemente del diseño y aplicación de políticas sociales de consideración redistributiva. Esta desigualdad desmedida daña la cohesión nacional, lo que conlleva un verdadero desafío político a enfrentar. También es evidente la necesidad vital de garantizar los derechos humanos como requisito fundamental para conseguir la sostenibilidad de la paz. Fundamentales serán las decisiones que se adopten en materia técnica y financiera, las que deberán adaptarse a las políticas económicas, pues se entiende que estas requieren de dinamismo y de análisis de riesgos contundentes. Colombia está muy expuesta a los cambios que se presentan por causa de las expectativas del mercado financiero mundial ya que

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tiene un elevado déficit de cuenta corriente, lo que hace al país dependiente de dichos flujos de cartera, sin importar las amplias deudas o créditos externos, como los que se adeudan con el Fondo Monetario Internacional y que, sin duda, erosionan la confianza mercantil. Otra de las necesidades será además apegarse a las posibilidades que ofrecen las plataformas tecnológicas para mejorar en todos los sectores de trabajo directo que se propone la OCDE, junto con los procesos de reforzamiento del capital humano y sus mejoramientos en la gestión. Seráfundamental la integración cada vez mayor de las empresas privadas y la sociedad civil, en la consecución de las metas trazadas por el Estado ante el organismo. Es importante crear planes de contingencia frente a los sectores exportadores tradicionales y no tradicionales, debido a las amenazas de los decrecimientos de las economías de los principales socios comerciales colombianos, como lo son Estados Unidos, la Unión Europa, América Latina y China. Cabe destacar además la generación de barreras políticas a raíz del conflicto armado del postconflicto. Otro frente de contingencia urgente y apremiante en el Estado colombiano, así como para el organismo, son los asuntos climáticos, que deben dejar de ser vistos como la piedrita en el zapato de los asuntos económicos y deben priorizárselos como el escenario vital de la humanidad. Las anteriores consideraciones nos muestran una lectura más amplia de las implicaciones del proceso de adhesión colombiano a la OCDE, que la tradicional lectura, aunque real, de encontrarnos en escenarios de interdependencia, en donde las asimetrías configuran modelos organizacionales internacionales, que terminan afectando el derecho interno, de forma positiva y negativa. El triunfo del neoliberalismo como modelo económico es impajaritable. Por ello, aprovechar la mejoría de la imagen internacional del Estado Colombiano puede conducirlo por un andamiaje más evolucionado de buenas prácticas, que empiecen a redundar en el mejoramiento de la calidad de vida y efectividad de los derechos humanos de los habitantes del territorio nacional, tan afectado por las necesidades más vitales insatisfechas y la violencia sistemática que no se cansa de mutar. Todo ello en pos de salir del podium de los países más desiguales del planeta.

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La imagen de China en el discurso económico de América Latina Un estudio de frames en la CEPAL1 China’s image in the economic discourse of Latin America. A framing study in ECLAC Mariano Mosquera2

Resumen: El creciente protagonismo económico de China en América Latina y los actuales debates sobre la influencia negativa o positiva de China en la región contextualizan la presente investigación. El objetivo es describir la presencia y la orientación de China en el discurso económico de la publicación Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). La investigación arribó a dos conclusiones. Por un lado, pudimos establecer que la presencia de China no crece de manera uniforme en el tiempo. Y, por otro, que los encuadres de problemas y amenazas de China para con la región predominan en el período que va de 1998 a 2001. A partir del año 2002, los encuadres se centran en oportunidades. Palabras clave: Discurso; agenda; framing; China; CEPAL. Abstract: The context of this research is China’s growing economic role in Latin America and today’s debates about China’s negative or positive influence in the region. Its objective is to describe China’s presence and orientation in the economic discourse of the publication Panorama of International Insertion of Latin America and the Caribbean of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC). Two conclusions are reached: first, China's presence does not grow uniformly over time; and, second, the frames of China's problems and threats to the region are predominant in the 1998-2001 period. As of 2002, the frames focus on opportunities. Key words: Discourse; agenda; framing; China; ECLAC.

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e059 1

Recibido: 16/03/2019. Aceptado: 24/06/2019

2 Investigador y profesor

de la Universidad Sun Yat-sen en la República Popular China. Es Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Córdoba (Argentina) y autor del libro “China: Transparencia y Pragmatismo” (Educc, 2018). E-mail: mosquera@mail.sysu.edu.cn


Mariano Mosquera

1.

Introducción

La presente investigación tiene como objetivo general identificar la presencia y la orientación de China en el discurso económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). La CEPAL fue establecida por la resolución 106 (VI) del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas el 25 de febrero de 1948 y comenzó a funcionar ese mismo año. Esta organización es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su sede central se encuentra en Santiago de Chile. Se fundó para “contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo”, según expresa la descripción institucional de sus estatutos. Como puede observarse en dicho texto, se trata de una institución que tiene una clara intención de influir sobre las políticas públicas de los países de la región. La CEPAL ha tenido una relevancia muy preponderante en el discurso económico de América Latina desde su fundación (Bielschowsky, 1998). Diversos enfoques sobre la realidad y proyección económica latinoamericana, que se desprenden de los mecanismos de investigación y comunicación de esta institución regional, han tenido un marcado impacto en distintas audiencias de decisores políticos (Iglesias, 2006, p. 8). Entre estos procesos de investigación, se destacan la Unidad de Comercio Internacional y la División de Comercio Internacional, Transporte y Financiamiento con su correspondiente publicación Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe (PII). Esta publicación está destinada a decisores en materia de política económica internacional y se difunde desde el año 1996. En el presente estudio, dicho informe constituye un objeto de investigación relevante en el marco del discurso económico de la CEPAL y, por tanto, de la región. Dos situaciones de contexto enfatizan el objetivo de identificar a China en el discurso económico de la CEPAL y, en particular, en la publicación PII. Primero, la creciente presencia económica de China en la región (Fernández y Hogenboom, 2007), desde las medidas de reforma y apertura de diciembre de 1978 en el gigante asiático. Segundo, el debate sobre la posible influencia positiva o negativa de esta presencia de China en América Latina (Chaponniere y Salama, 2016). A partir de estas dos situaciones contextuales, definimos los dos objetivos específicos de la presente investigación: por una parte, identificar la evolución en el tiempo de la presencia de China en el discurso de PII de la CEPAL y, por otra parte, identificar la orientación de los frames3 sobre China en dicho discurso. En este sentido, nuestra investigación está guiada por una pregunta central: ¿cuál es la imagen de China construida en el discurso económico de PII de la CEPAL, teniendo en cuenta que presencia y orientación son las dos variables que integran la imagen? A partir de una profundización de estas dos situaciones del entorno, definimos dos hipótesis descriptivas. Hipótesis uno: El tema China evoluciona en el tiempo de forma creciente en el discurso de PII de la CEPAL. Hipótesis dos: Los atributos relacionales (frames) sobre China en el discurso de PII de la CEPAL combinan orientaciones como problemas-soluciones o amenazas-oportunidades para América Latina.

3

El framing es un nivel de análisis del enfoque teórico de agenda.

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La primera hipótesis se fundamenta en que la evolución de la relación económica entre China y América Latina ha sido creciente en los últimos cuarenta años (Gallagher y Porzecanski, 2008); mientras que la segunda se basa en la existencia de un continuo debate sobre el impacto negativo o positivo de China en la región (Pastrana Buelvas y Vera Piñeros, 2017; Armony y Pérez-Liñán, 2017), y se apoya en un supuesto sobre el concepto de orientación: las audiencias no expertas son más proclives a incorporar información orientada de manera asociada (D’Adamo, García Beaudoux y Freidenberg, 2007). Una definición sobre PII desde el marco teórico de la agenda nos permitirá caracterizar a su audiencia en estos términos y, además, suponer que toda intención de ejercer influencia —por medio de frames— se encuentra en relación con la información previa de dicha audiencia. Si bien toda forma comunicativa intenta persuadir a sus destinatarios, en este caso nos indicará algunos procesos particulares de orientación (como atributos relacionados) que buscamos comprobar empíricamente. Es esta orientación particular la que nos permite inferir una categorización como problema-solución o amenazas-oportunidades de China para con América Latina. El segundo apartado del presente artículo de investigación revisa los antecedentes referidos a la creciente influencia económica de China en la región, poniendo énfasis en los debates sobre las implicancias negativas y positivas. Luego se mencionan algunos antecedentes clave relacionados a este trabajo, tanto desde lo teórico (imagen, agenda y framing) como desde lo metodológico (análisis de frecuencia léxica, estudios de con-cordancia y distribución). El tercer apartado define desde el marco teórico de agenda —siguiendo fundamentalmente el trabajo de Aruguete (2015)— los conceptos centrales del presente artículo. Se especifican los distintos niveles de análisis y su relación con la investigación. La particular articulación conceptual permite aplicar de forma innovadora distintas herramientas metodológicas, además de la propia originalidad teórica que implica el enfoque de framing en la forma que aquí se utiliza —aplicado a un objeto de estudio que no deriva de un medio de comunicación tradicional. El cuarto apartado detalla el método utilizado para llevar a cabo la investigación. Esta sección busca precisar la unidad de contexto, la unidad de análisis y las distintas formas de abordar esta última con análisis de contenido (Krippendorff, 1990). Sin embargo, la investigación combina análisis de frecuencia léxica, concordancia y distribución ponderada con recursos de autoridad, superando así los análisis de contenido más tradicionales (Kolbe y Burnett, 1991). De esta forma, alcanzamos un abordaje que nos permite realizar mediciones, cálculos, estimaciones e inferencias sobre nuestro objeto de investigación, la publicación PII. El quinto apartado expone los resultados del proceso de investigación con diversos tipos de descripciones. Y, finalmente, en la sexta sección se presentan las conclusiones sobre la presencia y la orientación de China en el discurso analizado. La presente investigación no tiene antecedentes similares, dado el enfoque utilizado sobre el tipo de objeto. Si bien el análisis sobre la construcción de la imagen de una nación —y su justificación por el impacto de dicha imagen en la economía y la política— y el enfoque del framing son muy utilizados, Ospina Estupinan (2017) ha demostrado que los medios de comunicación de América Latina no son los mejores objetos para obtener una visión latinoamericana de la construcción de la imagen sobre China4. Es por esto que nuestra propia 4

El estudio de Ospina Estupinan (2017, p. 14) demostró la marcada influencia de las agencias internacionales de comunicación (EFE, AP, AFP y Reuters) en la construcción latinoamericana de las noticias sobre China.

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definición técnica de framing se aplicará sobre un objeto que no es un medio de comunicación tradicional, pero sí un informe representativo del discurso económico latinoamericano.

2.

Antecedentes

Si bien el crecimiento de China ha sido comúnmente relacionado con dimensiones materiales y económicas, la caracterización de China y de sus relaciones internacionales no se agota en tales dimensiones. O, dicho de otro modo, toda caracterización económica de las relaciones internacionales de China es interpretada en el marco de otro tipo de implicancias, positivas o negativas (Zhang y Wang, 1988; Choo, 2009; Cheng, 2006; Yu, 2015). Se dice que el ascenso vertiginoso de China es cuantitativa y cualitativamente superior al de las demás potencias emergentes. Por tal motivo, se afirma que el auge de China como gran potencia —y posible superpotencia al devenir del presente siglo— representa un desafío comparable al que significó el ascenso de Alemania para el orden mundial del siglo XX (Friedberg, 2012, p. 237-244; He, 2015, p. 209-212). Es decir, el crecimiento económico chino tiene claramente connotación geopolítica. En particular, y de interés para esta investigación, la influencia de China en América Latina ha sido vista como un elemento central de los estudios internacionales recientes. Con relación a ello, Serbin (2017, p. 77) afirma que la región es objeto de la atención creciente de algunos actores externos relevantes y desarrolla sus propias narrativas, eventualmente con referencia o en articulación con narrativas de protagonistas más poderosos del sistema internacional. Sin duda, China ha devenido uno de ellos -como antes lo fueron los Estados Unidos y los países europeos- y sus relaciones con América Latina y el Caribe se han convertido en un factor importante a la hora de analizar el efecto de los cambios sistémicos en la situación regional. Muchos estudios han analizado cómo la creciente participación de China en las economías latinoamericanas —en materia de comercio exterior e inversiones fundamen-talmente— tiene o puede tener implicancias positivas o negativas para los países de la región. En materia de comercio exterior, se han destacado los estudios que caracterizan a China como dinamizador de las exportaciones (Giordano, Michalczewsky y Ramos Martínez, 2018), pero, por otro lado, también se encuentran las investigaciones que resaltan los problemas de déficit comercial (Dusssel Peters y Jenkins, 2009), dependencia (Song y WagnerBrizzi, 2014) y el efecto de la reprimarización de las economías latinoamericanas (Marchini, 2017). En cuanto a las inversiones, estudios como los de CEPAL (2015) se centran en mostrar el acelerado crecimiento de las inversiones chinas en la región y proyectar sus tendencias (Casanova, TaoTao y Chen, 2016). De manera positiva, se resalta la relación existente entre las inversiones y el desarrollo de infraestructura (Dussel Peters, 2017). Por otra parte, ciertas investigaciones identifican sectores económicos de destino de las inversiones y, de forma comparativa, buscan establecer ciertas jerarquías de sectores para la región o por países (FLACSO-CAF, 2014). En estos estudios se destaca la concentración de las inversiones chinas en recursos naturales o en materias primas (CEPAL, 2013). También son comunes ciertas

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alertas sobre impactos negativos socio-ambientales (CEPAL, 2015), de reproducción de asimetrías y de control (GP, 2014) o de establecimiento de condiciones5 (Gallagher, Irwin y Koleski, 2013). Incluso, son reiteradas las menciones de una vocación china de influencia geopolítica —en la disputa por la hegemonía norteamericana— en autores como Shambaugh (2013). Para la presente investigación, partimos de la suposición de que este tipo de debate puede estar presente en el discurso económico de PII de la CEPAL, dado que toda caracterización económica de las relaciones internacionales de China suele mostrar este patrón de implicancias positivas o negativas, como oportunidades o amenazas. Si bien los diversos estudios latinoamericanos sobre China construyen una determinada imagen nacional sobre este país, no se han podido relevar investigaciones que sistematicen este tipo de construcción tomando como unidad de análisis artículos académicos o informes institucionales de organismos de investigación latinoamericanos. Algunos estudios y relevamientos, como los de Basile e Isernia (2015) o Fang y Chimenson (2017), han trabajado la percepción internacional sobre China pero no acotada al ámbito de América Latina. Sí existen —aunque pocos— estudios6 que refieren a la construcción mediática sobre China en América Latina, como el destacado trabajo de Ospina Estupinan (2017). Este antecedente tiene una marcada relación teórica y metodológica con la presente investigación al tratarse de un estudio de agenda, análisis de contenido y framing. Ospina Estupinan obtiene distintas conclusiones sobre aspectos positivos y negativos en cinco medios de comunicación de América Latina. Entre los primeros, menciona la economía y las inversiones, y entre los segundos, el medioambiente, los derechos de propiedad, la democracia y el desarrollo militar. Dicho trabajo trata de obtener una caracterización sobre China, a diferencia de nuestra investigación, que se centra en el problema-solución o la amenaza-oportunidad que China representa para América Latina. Ospina Estupinan, si bien trabaja sobre el enfoque de framing, no posee una definición técnica de frame y se limita a identificar, por medio de codificadores humanos, categorías y sub-categorías subjetivas. Finalmente, debemos mencionar la investigación de Mosquera (2018), la que analiza discursos con un método que combina análisis de frecuencia léxica, concordancia y distribución, constituyéndose en el antecedente metodológico más cercano a este estudio.

3.

Marco teórico

Una agenda puede definirse simplemente como “la prioridad de ciertos temas en un contexto” (Shaw, 1977; Pasquier, 1994; Dearing y Rogers, 1996). Son los estudios de la agenda pública aquellos que han tenido un mayor desarrollo a nivel académico y, por lo tanto, los que han impulsado las definiciones que son aplicables a otros ámbitos de estudio. Esta investigación adapta conceptos de esta tradición de estudios en ciencias sociales a nuestro objeto específico: el discurso económico de PII de la CEPAL. Como muchos estudios de la agenda pública, nos centramos en el seguimiento de un tema particular (Winter y Eyal,

5

El respeto por la política de “una sola China” es la condición china más importante en América Latina (LB, 2016). Se trata, sobre todo, del pedido a los Estados latinoamericanos del no reconocimiento de Taiwán como independiente. 6

Existen también relevamientos estructurados como el Pew Global Attitudes Project.

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1981) —China, en este caso— para llevar a cabo diversos análisis que se corresponden con distintos enfoques de esta área de estudios. La clásica hipótesis propuesta por Bernard Cohen (1993, p. 13) acerca de que los medios de comunicación no nos dicen qué debemos pensar, pero sí nos dicen sobre qué hay que pensar, es un importante punto de partida, ya que nuestro interés específico en “temas” está basado en esta idea. Los temas son conceptualizaciones abiertas y otorgan un marco para la significación7, sin influir necesariamente en la transmisión de su lógica interna de razonamiento. Es decir, la prioridad de ciertos temas por sobre otros (Fishman, 1983) es una de las principales influencias de todo proceso comunicativo8, independien-temente de los diversos argumentos que puedan contener dichos temas. De forma estricta, un tema debe ser lo más contextual posible, sin indicar qué pensar sobre él. O, dicho de otra forma, debe habilitar el mayor universo posible de opciones para pensar sobre el tema en cuestión. En nuestro caso de investigación, un tema como “China” se define de acuerdo a este criterio. Por ello, un primer análisis de esta investigación se relaciona con la medición de la presencia de China en el discurso económico de PII de la CEPAL, siguiendo así el planteo de Kiousis (2004), quien destaca que un objeto debe ser evaluado en relación a los otros y, sobre todo, de acuerdo al criterio de prominencia, que se define por la frecuencia de su aparición. Un segundo tipo de análisis en la presente investigación se encuentra relacionado con el segundo nivel en los estudios de la agenda pública, el cual identificó que los medios de comunicación enfatizan rasgos recurrentes y definió lo que se denomina una agenda de atributos (McCombs y Evatt, 1995; Nye, 2004). Así, en nuestra investigación, dentro del tema China, se destacan ciertos sub-temas como atributos. Un sub-tema, si bien todavía puede ser identificado como contextual, es más específico que el tema que lo contiene. Esto le asigna al sub-tema una mayor carga argumentativa; es decir, acota el universo de posibilidades para pensar al tema. Para el desarrollo de esta investigación, realizamos la identificación de los sub-temas del tema China desde el enfoque del framing. Para la identificación de frames (marcos o encuadres, en su traducción más común), no alcanza con identificar la frecuencia de aparición de un sub-tema, ya que un frame genera una especie de mapa cognitivo en las audiencias, sobre todo ante temas inciertos (Mc Commbs y Weaver, 1973). Esto significa que una alta relevancia con una alta incertidumbre (como suponemos en el caso del tema China) es la perfecta combinación para una alta necesidad de orientación, por medio de frames, en las audiencias (Brosius y Kepplinger, 1992). De este modo, la idea de mapa cognitivo posee una forma especial que requiere de una mayor profundidad en este punto del marco teórico. La construcción de la orientación por frames también puede verse como una serie de argumentos convincentes (Bantimaroudis, Ban y Kiousis, 1999) que definen el tema que los abarca. Un giro importante en la teoría es que estos argumentos son convincentes justamente porque la orientación se define en relación con cierta información previamente existente en las audiencias. Es decir, la comunicación puede orientar a través de frames, supo-

7

Mapas del mundo (Lippmann, 1964) o atlas del mundo (Cohen, 1993) son conceptos utilizados para describir esta condición. 8

Los efectos cognitivos de la agenda en la opinión pública han sido demostrados en diversos estudios empíricos como el de McCombs y Shaw (1986). Este efecto es aplicable a la imagen de una nación (DickenGarcía y Viswanath, 2002).

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niendo que estos encuadres tienen una adecuada relación con aquellas etiquetas de información que son más accesibles para las audiencias. Esto es predominante en las audiencias no expertas —como las que suponemos son las destinatarias de la publicación PII—, las que se diferencian de una audiencia experta capaz de utilizar la información previa con un sentido crítico sobre la fuente (McLeod, Becker y Byrnes, 1973). El supuesto que se establece es que, si el público constituye una audiencia no experta, la orientación estará presente en la comunicación de una forma particular: mediante estímulos que favorecen la asociación semántica de conceptos (D’Adamo, García Beaudoux y Freidenberg, 2007). Esto es así ya que la accesibilidad por asociación es la más intuitiva y limitada. Si PII está destinada a una audiencia no experta, la construcción de frames estará centrada en la relación semántica de atributos para activar asociaciones en la memoria de su audiencia9. Kim, Scheufele y Shanahan (2002) denominan este proceso pre-activación de atributos y lo relacionan con la sincronización entre el criterio de orientación de la comunicación y la evaluación que realizan las audiencias sobre el tema (Behr y Iyengar, 1985). En su artículo, Kim, Scheufele y Shanahan (2002, p. 12) afirman que “ciertos atributos de los temas enfatizados en los medios devienen dimensiones significativas de evaluación de los asuntos entre el público”. En definitiva, así es como McCombs y Ghanem (2001, p. 68) llegan a una definición estricta de frame y lo definen como “una agenda con un número de atributos temáticamente relacionados para crear la imagen de un objeto particular”. Esto, reiteramos, al utilizar la pre-activación de etiquetas de información asociadas en la memoria de las audiencias. Se trata, ni más ni menos, de la creación de significados sociales en los destinatarios, mediante la utilización de lo que en ellos existe con anterioridad. En este sentido, Aruguete (2015, p. 136) afirma que “existen esquemas de pensamiento disponibles en la memoria que interactúan con los mensajes noticiosos. Cuando las huellas de tales encuadres entran en relación con esos esquemas individuales se produce la aplicabilidad”. Amadeo (2008) también señala que la forma de presentar los temas será acorde a las ideas subyacentes compartidas por las audiencias10. Los frames son, por lo tanto, principios organizativos compartidos socialmente que trabajan de manera simbólica para estructurar el mundo social de modo significativo (Reese, 2007). En este mismo sentido, Tankard (2001) agrega que los frames no actúan a nivel de contenido, sino que proveen un contexto de organización. Por su parte, Entman (1993) menciona que los frames son atributos relacionados que definen una orientación en el sentido de problemas y soluciones, amenazas y oportunidades. Este último aporte es muy significativo para nuestra investigación, ya que nos acerca a la categorización inductiva de nuestros propios frames. Por otro lado, Kunczik (1997) se centra en la inferencia que realizan las audiencias sobre las relaciones entre distintos atributos en la construcción de la imagen de una nación: amistad, cooperación, hostilidad, potencial invasor, control y explotación. Un paso desde el modelo de agenda y de la hipótesis de Cohen (1993) a un esquema de frames implica entender que “las noticias no sólo son exitosas al decirnos sobre qué pensar, sino que además son capaces de decirnos qué y cómo asociar” (Gou, 2014, p. 113). Lang (2002) menciona algunos procesos clave del framing: el encoding, como codificación del 9

Goffman (1986) considera que estos procesos de construcción de frames son inconscientes, mientras que Entman (1993) los considera conscientes. 10

Y, al revés, los individuos evitan información contradictoria con lo previamente aceptado en su comunidad (Festinger, 1957).

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mensaje en atributos relacionados, y el storage, cuando el mensaje entra en conexión con la información previa de las audiencias por medio de la asociación. Lo que queremos enfatizar es que una vez almacenada la relación entre dos o más atributos de un tema, la capacidad de sostener dicha conexión a largo plazo depende de que estos puedan ser activados en tándem (Gou, 2014). Es por esto que la agenda no transmite simplemente la prominencia de ciertos atributos, sino que se trata de un proceso de construcción a partir de la activación de asociaciones en tándem. El framing pone el acento en marcos, como atributos relacionados semánticamente, que actuarán reforzando las asociaciones aceptadas en la comunidad no experta; por ello podemos afirmar que constituye un mapa cognitivo y, a la vez, un argumento convincente. Es de esta manera como concebimos, en nuestra hipótesis de investigación, a los frames sobre China en el discurso económico de PII de la CEPAL. En ese sentido, podemos afirmar que toda consecuencia de condicionamiento cognitivo11, de conocimiento a largo plazo, actitudinal y de comportamiento de una cierta agenda sobre una audiencia no experta está basada en dos aspectos clave de la comunicación: 1. Una mayor cobertura de un tema o sub-tema orienta a las audiencias a considerar que este tiene una mayor importancia (Canel, Llamas y Rey Lennon, 1996, p. 19; Igartua y Humanes, 2004). 2. La agenda es una construcción de una realidad de segunda mano (Lippmann, 1991, p. 12; McCombs y Valenzuela, 2007, p. 45), no experiencial, pero con conexiones con la información asociada ya existente en la audiencia de destino (Berelson, Lazarsfeld y McPhee, 1954, p. 248; Festinger, 1957). A partir de estos aspectos destacados, es de esperar que el discurso de PII de la CEPAL defina una agenda basada en la frecuencia de China y de determinados sub-temas sobre China y que, además, produzca asociaciones entre los atributos de China para generar cierta orientación en la forma de problema-solución o amenaza-oportunidad para América Latina.

4.

Metodología

La PII es un informe institucional de la CEPAL. Es importante describir esta modalidad de comunicación a los fines de interpretar, de la manera más precisa posible, el género discursivo específico (Dudley-Evans, 1996) que sometemos a análisis en esta investigación. Un informe institucional no es un artículo académico, pero tampoco es una noticia de un medio de comunicación. Se trata de un trabajo de investigación que busca alcanzar comunicativamente determinada audiencia, no restringida a la comunidad científica. En este sentido, la propia publicación PII, en su primera presentación de 1996, afirma: Con esta nueva publicación periódica, la Secretaría de la CEPAL espera iniciar un proceso de seguimiento de las características de la inserción de los países de la región en la economía internacional, de los instrumentos de la política comercial que pueden utilizarse para mejorarla en el marco 11

En algunos antecedentes de estudio la definición de un objeto se relaciona con atributos cognitivos mientras que la valoración se relaciona con atributos de tipo afectivos (Ghanem, 2009). En esta investigación los atributos, como sub-temas, permiten inferir una orientación en un sentido de problema-solución o amenaza-oportunidad de China para América Latina.

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de los compromisos multilaterales y regionales, y de los factores que influyen en la demanda, tanto en los mercados de los países industrializados como en los mercados de las grandes empresas transnacionales. Si las audiencias, los destinatarios, nos ayudan a definir el tipo de género comunicativo (McEnery y Wilson, 2001), en este caso observamos que se trata de una audiencia de líderes en materia de economía internacional, como políticos y asesores de políticas públicas12. Nuestro marco teórico de agenda pone el énfasis en la definición de las audiencias ya que —como hemos visto— la influencia de una agenda no se produce de manera lineal, si no que toda comunicación transmite la relevancia de ciertos atributos en conexión con la información asociada que ya poseen los destinatarios. En su investigación, Klapper (1986) señala que la identificación precisa de la audiencia incluye elementos de identidad (en este caso, interesados en relaciones económicas internacionales) y la imagen que esta tiene sobre la fuente (podemos relacionarlo con un cierto prestigio asociado a la CEPAL). El primer punto sirve para identificar cierta información previa que pueden tener los destinatarios y que suponemos será reforzada por la PII. En el segundo punto, la búsqueda activa de información (Schoenbach, 1991, p. 128) de la audiencia en PII puede indicarnos un alto grado de condicionamiento de la agenda sobre dichos destinatarios (Bartels, 1996). Weaver (1991) menciona tres elementos clave de las audiencias: su interés general (relaciones económicas internacionales, para el caso de nuestra investigación), su incertidumbre respecto al tema (China, en este caso) y el esfuerzo requerido para atender el mensaje (el tipo de género de PII). Estos puntos son muy relevantes ya que definen el alcance de nuestro análisis. Nuestra metodología —centrada en el framing— se supone efectiva si se trata de una audiencia interesada y ejecutiva, pero también si se trata de un público que no es experto. PII es una publicación que evita el lenguaje inaccesible, pero al mismo tiempo utiliza recursos científicos (Hunston, 1996). Ha sido difundida desde el año 1996 (desde 1998 está disponible en formato electrónico), lo que nos permite realizar un seguimiento en el tiempo13 de la presencia y la orientación de China en el discurso de PII de la CEPAL. Definida, entonces, nuestra unidad de contexto, nos centramos ahora en la unidad de análisis de la presente investigación. Partimos de una concepción del discurso como las distintas articulaciones narrativas que permiten inferir la intención de quien lo produce (Ducrot, 1986). En este sentido, el discurso económico de PII de la CEPAL tiene ciertas particularidades que fueron consideradas en la construcción del corpus. Como hemos mencionado con anterioridad, se trata de un género discursivo que está a mitad de camino entre lo académico y lo noticioso. Un texto con lenguaje accesible, pero, a la vez, con muchos recursos de autoridad propios de los textos científicos, como citas y datos. Dada la necesidad de relevar dichos recursos asociados al tema China, se tomaron como referencia los párrafos. De esta forma, el corpus (nuestra unidad de análisis para estudiar frames) se compone de todos los párrafos que mencionan el tema China en todas las publicaciones electrónicas de PII desde el año 1998 hasta el año 2018. 12

Esta interpretación está acorde a la referencia de la utilización de instrumentos de política, en el texto de presentación de PII de 1996. 13

La variable del período temporal es muy relevante en los estudios de agenda (Eyal, 1980). Los denominados automaton studies analizan un único tema a lo largo del tiempo buscando comparar el grado de cobertura del mismo en diferentes períodos.

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Metodológicamente, el primer análisis de esta investigación requiere identificar el tema China en la unidad de contexto (el token “China” es la unidad de análisis para el primer objetivo) y realizar ciertas operaciones de representación de dicho tema en tal contexto. Sin embargo, la construcción de los frames, para su seguimiento y análisis, requerirá de una metodología más compleja. La primera aclaración que debemos realizar es que dichos frames son categorizados inductivamente. Esto significa que la propia metodología hará explícita una valoración a partir de las relaciones entre los atributos del tema China14. Todo atributo relacional será integrado a categorías negativas o positivas —según lo descripto en los antecedentes—, conformando así su identificación como amenaza u oportunidad para con América Latina15. ¿Cómo se identifican los frames en esta investigación? Primero, se relevan aquellos sustantivos (como unidad de sub-temas)16 en el 10% de la distribución superior de frecuencia léxica del corpus. Segundo, solamente se consideran los sustantivos comunes (se evitaron nombres propios o términos de estudios de entidades) que representan una proporción igual o mayor que el 10% de la frecuencia del tema China para ese año. Tercero, se construyen matrices de concordancia17 por año, para observar la relación de los sub-temas entre sí —cantidad de participaciones de un sub-tema en el contexto de otro sub-tema. Finalmente, se aplican algoritmos de distribución18 y se ponderan19 las relaciones de acuerdo a dos tipos de recursos de autoridad: citas (autores) y datos (evidencia). El gráfico resultante se construye sobre matrices relativas, es decir, sobre la relación (en base mil) entre el valor absoluto de la matriz de concordancia ponderada y el corpus para ese año. Para concluir este apartado metodológico, nos parece relevante mencionar que Kiousis (2004), en el marco de los estudios de agenda, destaca el criterio de atención —además del de prominencia— para reflejar la relación de la frecuencia con aquellos elementos que centralizan términos en la narración20. De la misma forma, nuestra metodología se enfoca en contextos semánticos para inferir la orientación de una determinada agenda de atributos relacionales que ocupan el lugar central en la narración. Se supone, según nuestro marco teórico, que un strong point de un argumento sobre un tema tendrá una alta frecuencia

14

No se utiliza ningún criterio que defina previamente la orientación de los términos, como, por ejemplo, diccionarios que son propios del sentiment analisys. 15

La vinculación entre los atributos relacionales y las categorías que los definen como oportunidades o amenazas fueron controladas por un proceso de desambiguación (Sinclair, 1991). 16

Se utiliza la unidad mínima -la palabra- para la identificación de los atributos sin apelar a sus relaciones sintácticas (verbos), de otra forma sería contradictorio con el enfoque de agenda que estamos utilizando. Utilizar la dimensión sustantiva y no afectiva (adjetivos) se relaciona con nuestra definición de orientación. 17

Se utilizó el software SCP-KWIC (Key Word In Context).

18

Se utilizó el algoritmo Force Atlas (Jacomy, Venturini, Heymann y Bastian, 2014) para el cálculo de distancia y el grado para el tamaño de nodos (grado de entrada y/o salida para matrices cuadradas y simétricas). 19

Se considera una mención de cita o dato con un valor de uno sobre el término. Esto equivale, para ese término, a una mención de otro término de alta frecuencia en su contexto KWIC. 20

Kiousis (2004) denomina visibilidad a la conjunción de prominencia y atención. Este concepto de visibilidad integra nuestros dos objetivos específicos. Para este autor la relevancia incluye también a la valencia, como orientación positiva o negativa. La valencia, como inferencia de la atención, se encuentra en el marco de nuestro segundo objetivo específico.

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(repetición, cantidad de cobertura), se encontrará en contextos de alta frecuencia (legitimación combinada, sin considerar la relación sintáctica), y será reforzado por recursos de autoridad. Esta es, entonces, nuestra definición técnica de frame. Para analizar los resultados obtenidos, se utilizan conceptos de la teoría de grafos (West, 2002), como la identificación de sub-grafos que reflejan patrones, por densidad, en el marco de la distribución de los atributos. Siguiendo a Entman (1993), consideramos que la centralidad de elementos en un contexto permite la inferencia como problema o solución. Además, tomando el planteo de Eilders (2000), es clave para nuestro análisis tener en cuenta la perseverancia de un tema (persistence) y si se mantiene o no su encuadre a lo largo del tiempo (consonance).

5.

Resultados

A partir del análisis de frecuencia léxica del tema China obtuvimos el gráfico que aparece a continuación. Hemos calculado las menciones sobre el tema “China” en relación con los tokens totales de la unidad de contexto para cada año.

Gráfico 1: Frecuencia relativa del tema China en la publicación PII de la CEPAL de 1998 a 2018

Fuente: Elaboración propia en base a PII de la CEPAL (1998 a 2018)21.

Como puede observarse, el crecimiento de China en el discurso económico de PII de la CEPAL no se da de manera uniforme. Luego de una muy baja presencia en el período 19982001, el tema crece de manera abrupta en los años 2002 y 2004. Picos similares de alta actividad se encuentran en otros dos períodos: 2010-2011 y, sobre todo, 2015-2016. Las

21

Los años no incluidos se debe a que PII no fue publicada. Con excepción del año 2001, que sí fue publicada, pero no contiene menciones al tema “China”.

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etapas entre 2005 y 2009, entre 2013 y 2014, y entre 2017 y 2018 registran un volumen que puede considerarse normal, por ser el más frecuente. Una interpretación en conjunto con el análisis de frames permitirá obtener precisiones sobre los mencionados picos de alta actividad. La identificación de frames permite distintos tipos de análisis, especialmente por año o períodos de tiempo que involucran dos o más años. En el año 1998, resaltan frames referidos a un problema con China: el dumping en las importaciones que América Latina realiza desde China, sobre todo en productos textiles. Si bien en el año 1999 se repite este frame, aparece más balanceado con cierta oportunidad de desarrollo que puede brindar China. Esto se relaciona con las exportaciones, aunque sin tener este elemento una centralidad en el frame. El año 2000 marca un claro contexto de crisis y menciona la necesidad de apertura de la región, mientras que en el año 2001 no se registran referencias a China. Este período que va desde 1998 a 2001, está marcado por el escaso volumen de datos y los problemas de América Latina en su relación con China. Es marginal la potencial oportunidad de China para la región. A partir del año 2002, el volumen de datos crece exponencialmente, alcanzando un pico extraordinario en el año 2004. Este crecimiento se da con frames que ponen en el centro de la escena la oportunidad de exportaciones de América Latina hacia China. El 2004 se centra en el comercio con China y, por primera vez, menciona la función relevante de las empresas. Desde el año 2005 al 2009 se repiten los valores del año 2002. Estos años continúan con la centralidad de las exportaciones, aunque con ciertos matices. El año 2005 incluye el sub-tema de los acuerdos de libre comercio. En el año 2006, se agrega la oportunidad de la exportación de servicios y se hace referencia a la Inversión Extranjera Directa (IED) de China en la región. El comercio (mucho más centrado en las exportaciones, dada la demanda china), la IED y la función relevante de las empresas se repiten en este período de oportunidades. Incluso la crisis financiera del año 2008 es vista como una oportunidad para la relación entre China y América Latina. Si bien desde el año 2002 es claro que PII se centra en las oportunidades de China para con la región, en el año 2005 y el 2009 se mencionan dos elementos problemáticos: la necesidad de exportar manufacturas y no solamente bienes primarios; y, de forma relacionada, el creciente déficit comercial con China. Estos dos elementos se repiten en el año 2011. También en el 2018 se especifica el problema de la exportación de minerales. En el año 2010 y 2011, se vuelve a generar un pico de actividad superior al considerado normal. Esto se da por un exacerbado optimismo en las exportaciones a China y en las inversiones de China en América Latina, en este orden de prioridad según la centralidad de estos dos elementos en los frames de dichos años. El período 2013-2014 muestra una meseta entre dos picos de alta actividad. Esta meseta no introduce modificaciones al patrón de destacar al comercio y referir al necesario fortalecimiento del actor empresa y el sector servicios. El año 2013 reitera el sub-tema de los acuerdos de libre comercio. En los años 2015 y 2016 se produce un pico de alta actividad, para luego regresar a los valores normales en el 2017. Este pico, si bien repite el patrón de optimismo —y centralidad— en las exportaciones y las inversiones, agrega un notorio concepto de “cadenas de valor” que se relaciona con la deseada implementación de acuerdos en la forma de integra-

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ción productiva y con vistas a desarrollar el comercio exterior con China. Los años que exhiben un alto volumen de datos muestran una mayor relación entre el comercio, su crecimiento y el impacto posible en el desarrollo. En general, la gran mayoría de los años del período de oportunidades (2002-2018) contienen alguna referencia —aunque sea mínima— a los problemas de precios en el intercambio (y al efecto de esto en el déficit comercial) y a la concentración de las exportaciones22 (el problema de la reprimarización de la economía de América Latina con su efecto, también, sobre el déficit comercial). A continuación presentamos una línea de tiempo que integra la identificación de frames —con elementos clave— para todo el período de investigación23.

Gráfico 2: Distribución, grado y elementos clave de frames por año en PII de la CEPAL

Fuente: Elaboración propia en base a PII de la CEPAL.

Luego del análisis descriptivo de frames, resulta apropiado regresar a la interpretación sobre los picos de alta presencia de China en el discurso de PII. Estos picos, que exceden los

22

Con alta frecuencia y centralidad en el año 2011 se menciona al “cobre”, en el año 2017 a la “soja” y en el año 2018 a los “metales”. 23

Se ha construido un repositorio digital para que la presente investigación pueda ser replicada. Este repositorio incluye 483 datasets con procesos y resultados del proyecto. Para observar el detalle del gráfico (número 2) de distribución puede consultarse el siguiente enlace abierto: ChiLat, 2019, “Gráficos (1998 a 2018): Frames sobre China en PII-CEPAL”, https://doi.org/10.7910/DVN/LE7NPI, Harvard Dataverse, V1.

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valores normales, se relacionan con consideraciones muy optimistas sobre las oportunidades que China brinda a la región. En particular, en los años 2002 y 2004, sobre oportunidades de exportación ,y en los picos 2010-2011 y 2015-2016, relacionadas a oportunidades de exportación e inversión.

6.

Conclusiones

La presente investigación demuestra que no se cumple nuestra primera hipótesis, pero nos permite sostener la segunda. Hemos constatado que la falta de cumplimiento de la primera hipótesis está ligada al cumplimiento de la segunda hipótesis. Esto es así ya que no hay un crecimiento uniforme en el transcurso del tiempo de la presencia de China en el discurso de PII de la CEPAL que se relacione, de forma directa, a la creciente influencia económica de China en la región. La presencia de China en PII está conectada con interpretaciones sobre el contexto de oportunidades y estas son variables, tal como se esperaba en la formulación de la segunda hipótesis sobre la orientación del discurso. De todas formas, nuestra segunda hipótesis suponía —aunque implícitamente— una mayor referencia a elementos negativos (problemas o amenazas) y positivos (soluciones u oportunidades) de forma balanceada para los mismos años de análisis. Por el contrario, hay períodos de tiempos muy marcados en los cuales predominan los problemas y se realizan referencias marginales a las oportunidades (1998-2001); y, por otra parte, en los que predominan las oportunidades y se hacen referencias marginales a los problemas (2002-2018). El salto de un período a otro tiene una razón muy específica en PII: el ingreso de China a la Organización Mundial de Comercio (OMC) el 11 de diciembre de 2001. Este acontecimiento representa la integración de China en el mundo y sienta las bases para analizar las oportunidades de una China integrada en los marcos institucionales de relevancia para la región de América Latina (CEPAL, 2002, p. 26). En el período de oportunidades son solamente dos los principales ejes de problemas: el déficit comercial y la reprimarización de la economía latinoamericana. Se trata de un punto importante a considerar, ya que no se repite el problema central de dumping en las importaciones como en el período 1998-2001 y no existen —con alta centralidad y grado— otros problemas económicos ni problemas de otra índole, tales como condicionamientos o controles políticos, efectos medioambientales o sociales, problemas de derechos de propiedad o ausencia de democracia, entre otros, tal como indicaban los antecedentes de estudio. Las diferencias dentro de este período de oportunidades se producen por una centralidad de elementos que describen un marcado optimismo en dichas oportunidades: en 2004, con la inercia de la incorporación de China en la OMC (CEPAL, 2004, p. 167); y en 2015, por la posibilidad que observa PII de desarrollar encadenamientos productivos con China en el marco de un pesimismo generalizado por el contexto mundial de ralentización económica (CEPAL, 2015b, p. 61). De esta forma, la presente investigación muestra tanto persistence como consonance (Eilders, 2000) de temas y encuadres por períodos, así como también las rupturas entre estos períodos de tiempo y en su interior. Entonces, ¿cuál es la imagen de China construida en el discurso económico de PII de la CEPAL? Respecto a la presencia del tema como primera variable de la imagen, la relevancia de China en el discurso económico de América Latina es evidente desde el comienzo del siglo XXI. En algunos períodos, los tokens de los párrafos sobre China representan más del

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25% de la publicación PII (fundamentalmente, en los años 2004 y 2015). En cuanto a la orientación, como segunda variable que compone la imagen, la argumentación en torno a China adquiere la forma de un debate continuo sobre las implicancias negativas o positivas de la relación entre el gigante asiático y la región de América Latina. La variabilidad de este debate afecta el crecimiento uniforme del tema y, a la vez, define un largo período de oportunidades —desde el año 2002— centrado en exportaciones e inversiones —en ese orden— y con dos problemas fundamentales: el déficit comercial y la reprimarización. Para finalizar, a nivel teórico, podemos afirmar que la prominencia se relaciona con la construcción de los mapas cognitivos que definen la atención (Kiousis, 2004), en base a la densidad —centralidad y grados— de los atributos relacionados. Según nuestros supuestos de investigación, el impacto cognitivo de este tipo de agenda puede ser relevante sobre una audiencia de decisores políticos interesados en las relaciones económicas internacionales. Por este motivo, consideramos que la presente investigación puede ser un punto de partida para nuevas agendas de investigación que busquen profundizar el análisis discursivo. Más allá de los resultados en torno a nuestro tema particular de investigación, el aporte metodológico puede ser de utilidad en diferentes campos de estudio de las relaciones internacionales. Esta apreciación incluye, sobre todo, la aplicación del framing y su construcción técnica, objetos de investigación no tradicionales pero representativos.

7.

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Comunicación y desarrollo en las agendas internacionales 1

Communication and development in international agendas Federico Larsen2

Resumen: Las teorías sobre desarrollo y la comunicación social comenzaron a entrecruzarse en la segunda mitad del siglo XX, configurando luego el campo de la Comunicación para el Desarrollo. Las dos perspectivas principales de ambas disciplinas hasta los años 1980 –las teorías de la modernización y de la dependencia– protagonizaron también la disputa sobre la regulación del flujo informativo en los organismos internacionales. Más recientemente, los Objetivos del Milenio y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible retomaron la visión instrumental de la comunicación consolidada en los años 1990, aunque abierta al nuevo enfoque de la Comunicación para el Cambio Social. Este trabajo recorre los hitos de conformación del campo y propone algunas claves de lectura de su situación actual. Palabras clave: Comunicación para el desarrollo, Comunicación para el cambio social, Desarrollo, Nuevo Orden Internacional de la Información. Abstract: Development and social communication theories began to intersect in the second half of the 20th century, then shaping the field of Communication for Development. The two main perspectives of both disciplines up to the 1980s –the theories of modernization and the theories of dependence– also led the dispute on the regulation of the flow of information in international organizations. More recently, the Millennium Goals and the 2030 Agenda for Sustainable Development took up the instrumental vision of communication consolidated in the 1990s, though open to the new approach of Communication for Social Change. This work covers the milestones of conformation of the field, and proposes some reading guidelines for its current situation. Key-words: Communication for Development, Communication for Social Change, Development, New World Information and Communication Order DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e060 1 Recibido: 2

25/04/19. Aceptado: 26/06/2019

Periodista y docente. Licenciado en comunicación social con orientación en periodismo (FPyCS-UNLP); maestrando del Instituto de Relaciones Internacionales (IRI-UNLP). Mail: larsenfede@gmail.com


Federico Larsen

1. Introducción El binomio comunicación-desarrollo se ha consolidado como objeto de investigación a la par de su auge en la praxis de los agentes de la cooperación internacional. De allí que las acepciones y consideraciones acerca de ambos términos hayan ido modificándose en función de los intereses, concepciones e intenciones de quienes dispusieran de ellos. Es por eso que, con el objetivo de encarar este trabajo, daremos sólo algunas definiciones básicas para que se vayan enriqueciendo con los conceptos y avances teóricos elaborados en el desarrollo del campo, tal como sucedió en los últimos 60 años. Entenderemos aquí a la comunicación como una dimensión de la realidad cuya finalidad es la de construir sentidos socialmente reconocibles. Como veremos, existen diferentes formas de concebir esa construcción y esos sentidos, pero podemos adelantar que nos limitaremos aquí al análisis de la significación social, dejando de lado la dimensión vincular de la comunicación3. El desarrollo será entendido, entinces, como una modalidad de intervención que busca modificar aspectos de la realidad en función de un orden social ideal que subyace y determina esa intervención (Cimadevilla 2008:102). A partir de estos dos conceptos se intentará trazar una historización crítica de la relación entre comunicación y desarrollo, en los planos de la praxis y de la epistemología, hasta su consolidación como campo4 multidisciplinario que involucra tanto la comunicación como las teorías del desarrollo y las relaciones internacionales. Es decir, nos proponemos aquí bosquejar una respuesta a la pregunta: ¿de qué estamos hablando cuando nos referimos a comunicación para el desarrollo? Veremos luego cómo estos conceptos han tenido cierto protagonismo en los debates y las políticas de las organizaciones internacionales y cuál es el rol que tiene hoy en la agenda global de la cooperación al desarrollo. Cabe destacar que este trabajo sólo pretende ser una aproximación al estudio de la comunicación para el desarrollo y no un compendio exhaustivo del este. Para profundizar conceptos o reparar omisiones, nos remitimos a la bibliografía esencial que se incluye en este texto.

2. El desarrollo como modernización, la comunicación como difusión Cuando en 1958 el sociólogo David Lerner publicó para el Instituto Tecnológico de Massachusets The Passing of Traditional Society: Modernizing the Middle East, muchas de las teorías que se habían elaborado en los años precedentes acerca de qué es el desarrollo y cómo la comunicación podía aportar a ese proceso tomaron un cuerpo orgánico y una demostración científica. Lerner había dado el puntapié para la elaboración de una serie de teorías en el ámbito de la comunicación para el desarrollo que llamaremos Teorías de la Modernización. Su marco de elaboración es el periodo que le sigue a la Segunda Guerra Mundial y el comienzo de la Guerra Fría, marcado por el reacomodamiento de las zonas de 3 Cabe aclarar que la diferenciación entre comunicación vincular y social puede ser entendida como artificial o engañosa por diferentes autores. Véase al respecto Veron E. (1993), La semiosis social: fragmentos de una teoría de la discursividad. Barcelona: Gedisa o Barbero (1987). 4 Entendemos aquí el concepto de campo según la concepción de Pierre Bourdieu, quien lo define como una esfera de la vida social que se diferencia de las otras a partir de normas, creencia, habitus y una lucha hegemónica por el poder, las cuales dan sus distintas expresiones del capital interno al campo.

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influencia de los dos principales bloques del bipolarismo de la segunda parte del siglo XX. Las potencias estaban urgidas por la necesidad de expandir su esfera de dominación ya no sólo a través de la conquista y la guerra, sino que la cooperación internacional se había convertido en una nueva arma para seducir o someter a los países de esa parte del mundo que el presidente Harry Truman había bautizado como subdesarrollado en 1949. Este proceso neocolonial se desarrolló en el mismo periodo en el cual se registraba el lento proceso de descolonización, que permitió a los movimientos de liberación nacional de África y Asia el acceso a la independencia y al control de nuevos Estados, cuyo sostenimiento requeriría de recursos y conocimientos que los países centrales estaban más que dispuestos a ofrecer para expandir sus fronteras de influencia. Para ordenar este proceso de desarrollo de los países pobres, nuevos o en vías de industrialización, desde las universidades y agencias estatales del norte del mundo se estableció una doctrina según la cual el objetivo debía ser la eliminación de las diferencias que existían entre los países pobres y los ricos. Esta óptica, marcada por una visión economicista del desarrollo, presuponía elevar los ingresos de las familias rurales de los países del sur a través de planes de industrialización, tecnologización y formación para que éstos pudieran parecerse más a los del norte. El desarrollo, desde esta perspectiva, consistía entonces en el acceso a tecnologías, saberes y consumo por parte de quienes no los poseían. A esta forma de entender el desarrollo le subyace la idea de que se trata de un proceso lineal que va desde la falta hacia el acceso, y donde en la meta a la que ambicionan los países no desarrollados se encuentran los países que sí han recorrido la escalera al desarrollo. Una obra clásica en este sentido es Las etapas del crecimiento económico: un manifiesto no comunista de W. W. Rostow, que, desde una perspectiva económica, supone la existencia de cinco etapas del desarrollo (sociedad tradicional, transición, despegue, madurez y consumo de masa), dentro de un sistema de formación de periodos históricos que comienza con un “impulso inicial hacia un crecimiento autosostenido”, y basado en los saltos sucesivos que dan hacia adelante los “sectores principales” de la economía (Baran y Hosbawm, 1963:285). Para eso, se entendía como necesaria la inyección desde afuera de capitales que favoreciera ese salto y el comienzo del proceso evolutivo “natural” de la sociedad. Ahora bien, Lerner y los sociólogos de la comunicación de la escuela que llamaremos difusionista se preguntaban cómo la comunicación podía facilitar y hasta acelerar el proceso de desarrollo en los países más pobres. Su teorización fue bastante simple: si el subdesarrollo es “no tener”, entonces desde el punto de vista de la comunicación lo que falta es información. Según esta perspectiva, entonces, la pobreza es causada por falta de información y conocimiento relacionado a cómo salir de ella, y lo que sí existe (las culturas tradicionales) se convierte en una barrera al desarrollo. Los países que aún no han llegado al desarrollo que ostentan Europa y EE.UU. se encuentran entonces en una fase atrasada en su camino hacia la civilización y, para alcanzarla, se deben superar distintas etapas sucesivas, desde las sociedades de tipo tradicional hasta la modernidad. Pero la persistencia de rasgos tradicionales en sus culturas es un síntoma de atraso que puede ser modificado y los medios de comunicación de masas pueden ser un agente para la modernización5.

5 Un análisis pormenorizado se encuentra en otro de los principales exponentes del difusionismo, véase Schramm W. (1964) Mass Media and National Development: The role of lnformation in the Developing Countries, San Francisco: Stanford University Press

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Esas son justamente las conclusiones a las que llegó el estudio de Lerner. Los investigadores realizaron una serie de encuestas para medir las opiniones de ciudadanos de diferentes países de Oriente Medio acerca de las transmisiones de tres medios de comunicación extranjeros: la BBC inglesa, Radio Moscú y la estadounidense estatal Voice of America. En sus consideraciones, los sociólogos de la comunicación aseguran que, en el pasaje del “Estado tradicional” al “Estado moderno”, es condición indispensable la difusión de una “actitud psicológica de movilidad”, una disposición al desarrollo, y que ésta es efectivamente multiplicable a través de los medios de comunicación masivos6 (Mattelart, 1997:36). El rol de la comunicación en el debate sobre el desarrollo es, entonces, el de difundir las innovaciones elaboradas en el norte, lugar/concepto que detiene el privilegio exclusivo del saber, y de esta manera transferir el conocimiento hacia el sur. Este proceso, que en algunos países de América Latina fue adoptado de muy buena gana, coincidió con dos grandes cambios en la producción tecnológica: por un lado, la llamada “Revolución Verde” propiciada por la reconversión de la industria bélica en industria agrícola y que inundó de nuevas tecnologías al sector primario de los países más pobres, especialmente los de América Latina, más expuestos al ejemplo revolucionario cubano; y, por el otro, la gran aceleración de la producción tecnológica para la comunicación y sus variantes en la difusión de los nuevos medios7. El método para la difusión del conocimiento, motor del desarrollo, es entonces el del uso intensivo de campañas a través de los medios masivos de comunicación. Se delinea allí un esquema vertical de comunicación basado en la intención del donante, que a partir de un diagnóstico generalizado define una estrategia de mercadeo en un espacio puntual, cuyo objetivo principal es el cambio en un comportamiento, la erradicación de las formas tradicionales de pensamiento. Este modelo, que en comunicación se conoció en los años 1930 como el de la “Aguja Hipodérmica”, está aún hoy en las bases de las estrategias de comunicación de muchas agencias de cooperación (McAnany, 2010:8), las que difunden mensajes propagandísticos sobre la salud, el cuidado del medio ambiente o la educación, y cuya principal evaluación es cuantitativa, como por ejemplo a partir del número de reproducciones en las redes o en los medios masivos de comunicación de un determinado mensaje. El paradigma modernista del desarrollo equivale al difusionismo en comunicación, cuyo principal objetivo es la modificación de una conducta para que pueda ser asumido el camino hacia el desarrollo. Pero esta perspectiva ignoraba por completo las necesidades específicas de las comunidades en las que pretendía operar, estaba claramente cargado de

6 El estudio de Lerner se realizó junto con el Boureau of Applied Social Research de Felix Lazarsfeld, eminencia en los estudios de la sociología funcionalista de la comunicación que había logrado fundar su Boureau en la universidad de Columbia con la financiación del Ministerio de Guerra de los EEUU, con el fin de aplicar los estudios de la Propaganda-War comenzados hacia finales de la II Guerra Mundial por su principal mentor, Harold Lasswell. Véase al respecto Lazarsfeld P. F. (1953), “The prognosis of international communication research”, Oxford, Public Opinion Quarterly, vol. 16, pp. 481-490. 7 Roncagliolo (1989) inclusive individua dos variables en la difusión de la radio-televisión en los países en desarrollo tras la II Guerra Mundial: una variable europea, donde los nuevos medios son concebidos como un servicio público con una finalidad educativo-difusionista, y que fue la más utilizada en Asia y África; y una variable norteamericana, donde la radiodifusión se ejerce en función de una concepción privado-comercialpublicitario, y que ha estado a la base de los proyectos de radiodifusión en América Latina. Esto, según el autor, aún hoy marca la diferencia en el desarrollo del campo de la televisión en el mundo.

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prejuicios darwinistas etnocéntricos y una perspectiva ahistórica, que generó fuertes resistencias en los países del sur del mundo.

3. Las teorías de la dependencia y el paradigma participativo En los años 70 el modelo economicista de explicación de las diferencias entre los países entró en crisis. Según Rostow, el problema del desarrollo era interno, es decir que los mismos países subdesarrollados cargaban con la responsabilidad de no haber avanzado en su proceso histórico. A esta visión se le contrapuso un pensamiento que tomaba como centro del análisis al sistema capitalista internacional, y no los Estados o comunidades. Éste podía ser explicado a partir de dos lógicas principales: la lógica del dominio, elaborada por las corrientes marxistas, según la cual la idea misma del desarrollo no es otra cosa que una elucubración del imperialismo para imponer su modelo, el capitalismo mundial, dentro del cual no hay desarrollo posible; y la lógica de la dependencia, según la cual desarrollo y subdesarrollo son dos caras de una misma moneda, y que pone el acento en la desigualdad sistémica entre un centro desarrollado y una periferia del mundo que no lo es. El diálogo permanente entre estas dos lógicas fue el espacio de elaboración de un conjunto de teorías que llamamos genéricamente Teorías de la Dependencia. Según estos enfoques, el subdesarrollo no es una etapa previa al desarrollo, sino una condición necesaria para la supervivencia del sistema capitalista mundial. La relación centro-periferia no es un problema interno de los países subdesarrollados, los cuales no consiguen llegar al nivel de los desarrollados, sino de relaciones de poder internacionales. La periferia depende del sistema-mundo capitalista que determina sus estructuras económicas, sociales y políticas, en función de los intereses del centro del sistema8. Este enfoque, retomado por infinidad de autores, tuvo, en el estudio de la comunicación, un primer desarrollo en el centro de la producción capitalista mundial que impactó luego con fuerza en su periferia. Es el caso de los trabajos de Herbert Schiller, que en 1969 publicó un libro crucial para el estudio de la Dominación/Dependencia en los medios de comunicación y la cultura: Comunicación de masas e imperialismo yanqui. Schiller elaboró el concepto de imperialismo cultural a partir del análisis del rol del complejo militar-industrial estadocunidense en la industria cultural e informativa. Según él, en el mundo surgido tras la Segunda Guerra Mundial, el poder militar ya no era suficiente para garantizar la primacía estadounidense a nivel internacional. Era necesario explorar un nuevo campo de dominación que estaba logrando interesantes y agigantados avances científico-tecnológicos: la comunicación social. Los medios masivos de comunicación se convierten así en una herramienta fundamental para la dominación semántica de sociedades muy diferentes de la que eran sede de emisión de los mensajes. La particularidad de la teoría de Schiller es que introduce la voluntad de los sectores dirigentes de las sociedades bajo dominación de seguir los preceptos impuestos por los dominantes. Schiller define, entonces, el imperialismo cultural como:

8 Obras fundantes de esta perspectiva son Cardoso y Faletto (1969), Dependencia y desarrollo en América Latina, Buenos Aires:Siglo XXI; Gunder Frank (1965), Capitalismo y subdesarrollo en América Latina, México:Siglo XXI ; Wallerstein (1974) El moderno sistema mundial, México:Siglo XXI; entre otros

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El conjunto de procesos por los que una sociedad es introducida en el seno del sistema moderno mundial y la manera en que su capa dirigente es llevada, por la fascinación, la presión, la fuerza o la corrupción, a moldear las instituciones sociales para que correspondan con los valores y estructuras del centro dominante del sistema o para hacerse su promotor […] Existe un poderoso sistema de comunicaciones para asegurar no una sumisión sufrida de mala gana, sino una alianza con los brazos abiertos en las áreas penetradas, identificando la presencia norteamericana con la libertad: libertad de comercio, libertad de palabra y libertad de empresa (Schiller, 1976:13). En los EE.UU. entre los años 60 y 70 se elaborarán decenas de estudios que rompen con la idea que la sociología funcionalista había elaborado de la comunicación, según la cual los medios eran un instrumento para el mantenimiento del orden democrático, cuyo rol de “ordenadores de la sociedad” aseguraba la prosecución de la paz y la armonía de la sociedad, y la transmisión de los más altos valores de la humanidad y la cultura9. El surgimiento de las perspectivas críticas sobre los medios puso en tela de juicio esta idea e inauguró una discrepancia que el semiólogo italiano Umberto Eco resumió en el título de su obra de 1964: Apocalípticos e Integrados. A quienes entienden los medios de comunicación como un instrumento de la sociedad de masas para integrar cada vez más personas en los beneficios de la democracia occidental, se le oponen aquellos que entienden la comunicación como un instrumento de poder en el marco de un sistema internacional desigual y opresor. Los medios, lejos de considerarse como instrumentos de la democracia, son herramientas de dominación en manos de grandes potencias que los usan para la defensa de sus intereses. Este último enfoque encontró en América Latina un importante centro de elaboración y estudio, coadyuvado por la formulación del pensamiento periférico continental en las relaciones internacionales. Como indica Beltrán (2006:56), en América Latina “primero fue la praxis”. Es esta una de las características más destacadas de la construcción teórica en comunicación en el continente, su permanente y virtuosa relación con proyectos educativos y comunicacionales inspirados por movimientos de base campesinos, indígenas, obreros y feministas, entre otros. Luego, una enorme cantidad de autores latinoamericanos (Antonio Pascuali, Juan Díaz Bordenave, Mario Kaplún, Rafael Roncagliolo y Fernando Reyes Matta, para citar sólo algunos ejemplos), inspirados en las experiencias de las radios mineras bolivianas o las radioescuelas de los curas tercermundistas en Colombia, comenzó a elaborar un modelo alternativo al de las teorías de la modernización, que dieron vida al paradigma participativo de la comunicación para el desarrollo10. Para los estudiosos de la comunicación del continente no se podía seguir endilgando a la falta de información la culpa del subdesarrollo, sino que sus causas debían ser buscadas en las condiciones estructurales del sistema capitalista. Es decir,

9 Esta perspectiva se verá reflejada en los años 90 en expresiones tales como “aldea global”, “sociedad de la información” o “autopistas de la comunicación”, que niegan el escenario de conflicto social permanente. 10 No se puede soslayar de todas maneras el inmenso aporte que han dado las experiencias prácticas de movimientos sociales y comunidades de Asia y África. Son claro testimonio de ello las recopilaciones de Gumucio Dargon (2001). Si bien se tiende a definir a América Latina como el entorno de gestación de la comunicación participativa para el desarrollo, por la cantidad de experiencias prácticas y la emergencia de un núcleo de pensadores críticos que compartieron los mismos debates.

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el campesino latinoamericano no es pobre por no conocer las tecnologías que producen los EE.UU. o Europa, sino por las condiciones estructurales de la dependencia del continente frente a los centros de poder, interesados en imponer no sólo su tecnología sino también su forma de usarla, su lógica de acceso y, en definitiva, su cultura11. Se partía de la idea de que el modelo vertical del difusionismo, lejos de generar las condiciones para el desarrollo, profundiza las condiciones de la dependencia. Por eso, el cuestionamiento se centró en tres aspectos del modelo: el concepto de comunicación, los métodos propuestos para la intervención y el objetivo del proceso. La concepción de comunicación que se proponía era la del intercambio de saberes a través del diálogo y del reconocimiento mutuo. Este concepto niega la posibilidad de una transferencia en sentido vertical del saber, en una concepción bancaria12 que pretende llenar de conocimiento a aquél que de él es huérfano. Por el contrario, la comunicación es imposible sin la interacción y la participación. En ella los sujetos son participantes activos y conscientes de la construcción de su propio devenir; de allí que muchos autores comiencen a partir de aquí una larga discusión en torno a la diferencia entre información y comunicación13: la primera es una difusión universal y estándar de un determinado mensaje a un público atomizado e inerte; mientras que la segunda necesita de un modelo dialógico, donde el receptor es participante activo y con capacidad de intervención sobre el proceso que no puede ser universal e igual para todos sino lo más pormenorizado posible y respetuoso de las culturas, los valores y las tradiciones locales, a partir de los cuales los mismos participantes determinarán el método de intervención. El valor estará entonces puesto en las necesidades de las comunidades y no en la prioridad de los donantes de la cooperación. El tercer cuestionamiento tiene que ver con el objetivo del proceso. Las teorías de la dependencia introducen un concepto que será retomado más adelante y que tiene que ver con la idea de Comunicación para el Cambio Social. La meta que se propone para los procesos de comunicación en el ámbito de la cooperación internacional no es ya el cambio de determinados comportamientos ligados a lo tradicional, sino la generación de procesos a largo plazo de cambio en las condiciones estructurales que determinan el desarrollo. Se perfilan así dos modelos que fundan el campo de la comunicación para el desarrollo: un modelo vertical y jerárquico, basado sobre la universalidad de los mensajes y la masividad de la intervención, y un modelo horizontal y participativo, basado en la particularidad y comunión del diálogo.

11 En el ámbito latinoamericano, uno de los trabajos señeros de la teoría del imperialismo cultural es Dorfman A. y Mattelart A. (1972), Para leer al Pato Donald. Comunicación de masa y colonialismo, Buenos Aires: Siglo XXI, en el cual los autores demuestran la intencionalidad que se esconde detrás de las historietas de Walt Disney se esconde una forma de entender la realidad social y las relaciones de poder y de género al cual el público latinoamericano está permanentemente expuesto. 12 El aporte de Paulo Freire y su Pedagogía del Oprimido fue fundamental en la elaboración de la base conceptual de la Comunicación para el Desarrollo. Especialmente su idea de concientización, diametralmente opuesta a la de difusión, en la cual la realidad es conocida a partir de la toma de conciencia por parte del oprimido de su condición, y de allí elaborar una aproximación crítica a un problema o fenómeno social. Véase Freire P. (1973), ¿Extención o comunicación?: La concientización en el medio rural, Mexico:Siglo XXI 13 Un trabajo reciente pero considerado ya entre los más influyentes acerca de esta cuestión es Wolton D. (2010), Informar no es comunicar, Barcelona:Gedisa

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4. El debate internacional Las divergencias entre los modelos difusionista y participativo tuvieron su resonancia en la diplomacia internacional en los años 60 y 70. Hasta ese momento, y desde el siglo XIX, los EE.UU. habían desarrollado una doctrina que se había convertido en su posición oficial a nivel internacional en torno a la comunicación, conocida como Free Flow of Information (Matelart, 1997:79). Según esta doctrina, la información y los mensajes debían circular libremente a lo largo y a lo ancho del planeta, y la restricción o reglamentación del flujo de información equivaldría a la imposición de formas de censura características de los Estados totalitarios. Los EE.UU. asumían, de esta manera, su rol de emisores en el modelo comunicacional de difusión del desarrollo y promovían la total apertura de los demás países, especialmente los del Sur, a sus mensajes y sus tecnologías. Las asimetrías económicas y políticas hacían que ese flujo fuera principalmente en un solo sentido. Así, la libre circulación de la información garantizaba claramente la hegemonía cultural, política, tecnológica y económica de occidente, a través de las iniciativas públicas de los países centrales o de sus empresas transnacionales (Castro Ruano, 1999:195). Pero las teorías de la dependencia y los paradigmas ligados a las posiciones más críticas en relaciones internacionales sostenían que el libre flujo de la información era una forma injerencista del imperio para socavar la soberanía de otros pueblos, y cada Estado tenía entonces la prerrogativa de defenderse ante semejante ataque a través de la regulación de los flujos informativos y del uso de las tecnologías occidentales. Estos planteamientos sirvieron claramente de justificación para varios países del bloque socialista y periféricos frente a la acusación de censura y manipulación de la información movidas en contra de sus gobiernos (Mattelart, 1997:82), pero también fueron el impulso político-ideológico para la elaboración de Proyectos Nacionales de Comunicación que regularan el flujo de mensajes y tecnologías, aunque eran insuficientes ante la asimetría de la estructura internacional. Para los países periféricos, era entonces necesario rediscutir esa estructura. Desde 1968 en la UNESCO se había promovido un debate tendiente a la evaluación de los efectos de los medios de comunicación de masas en las sociedades modernas. Se instaló en ese momento el concepto de “comunicación en sentido único”, que el Director General de la organización, el senegalés Amadou-Mahtar M'Bow, describió al concluir la cumbre de la UNESCO en Nairobi en 1976 del siguiente modo: [L]a difusión de la información se realiza en gran medida en sentido único, a partir de algunos centros situados sobre todo en los países industrializados. Esta información refleja necesariamente las preocupaciones, las aspiraciones, es decir, el punto de vista, de las sociedades en donde tienen su origen, de tal modo que los organismos que constituyen su soporte tienden, con intención o sin ella, a instaurar una dominación de hecho, que puede imponer modelos culturales (Arenal 1985:16). El mismo M'Bow propició en 1977 la creación de una comisión internacional de estudio de los problemas de la comunicación, presidida por el irlandés Sean MacBride, premio Lenin y Nobel por la Paz y fundador de Amnistía Internacional. El trabajo de la comisión desembocó, en 1980, en la publicación de un volumen titulado Un solo mundo, voces múltiples, conocido mundialmente como “Informe MacBride”. La comisión, compuesta por especialistas en el ámbito de la comunicación y el periodismo provenientes de todas partes del .166. Relaciones Internacionales – Nº 56/2019.


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mundo14, también retomó la idea de “información en sentido único”, definida como “una corriente de noticias, datos, mensajes, programas y productos culturales, que va casi exclusivamente de los países grandes a los pequeños, de quienes tienen el poder y los medios tecnológicos a quienes están privados de ellos, de los países desarrollados a los países en desarrollo y, en el plano nacional, del centro del poder hacia abajo” (MacBride, 1980:252). Estas definiciones retomaban claramente los documentos que ya habían sido elaborados en las cumbres del Movimiento de países No Alineados (MNOAL) en los años precedentes, y que culminaron con la V Conferencia de la Cumbre de los Países No Alineados, celebrada en Colombo en agosto de 1976, en la que aparece por primera vez una propuesta orgánica por parte del movimiento en el ámbito de la comunicación: el Nuevo Orden Internacional de la Información y la Comunicación (NOMIC). El análisis de la situación informativa internacional era claro. Las políticas difusionistas y la concentración de la producción tecnológica en los países desarrollados tenía una clara influencia sobre la imposición de modelos culturales en todo el planeta. Para los países del MNOAL, el establecimiento de un nuevo orden comunicacional era inseparable de la creación de un nuevo orden económico y viceversa. Por primera vez, en el ámbito de una organización internacional, se planteaba con fuerza una estrecha vinculación entre las políticas de comunicación y el desarrollo desigual del mundo, entendidos como problemas inseparables entre sí. El NOMIC proponía modificar por completo el sistema mediático internacional a partir de una serie de principios que se podrían resumir en: 1) la sustitución de un sistema de comunicación en sentido único por una circulación multidireccional y equilibrada de la información; 2) la descolonización del contenido de la información, considerando que sus condiciones de producción se establecen en los centros del poder; 3) la democratización de la comunicación, al ampliar el significado mismo de derecho a la información entendido como derecho a obtener, realizar y difundir información y consagrando la libertad y derecho de acceso a los medios disponibles para su distribución a toda la humanidad; 4) la redistribución transnacional de los recursos de la comunicación como frecuencias, satélites y bancos de datos, entre otros; 5) la promoción de sistemas nacionales de comunicación en los países periféricos; y 6) el establecimiento de mecanismos de ayuda financiera para el acceso soberano y definitivo a los sistemas de comunicación internacional (Arenal, 1985:19). Estos seis principios se pueden encontrar en las conclusiones y 82 recomendaciones presentadas en el Informe MacBride. En sus conclusiones, el informe entiende que el derecho a buscar, recibir y difundir información es un derecho humano individual y colectivo, el que a la vez necesita de un nuevo orden internacional para su garantía. Al mismo tiempo exhorta a “otorgar mayor importancia a la eliminación de los desequilibrios y disparidades en la comunicación y sus estructuras, y particularmente en las corrientes de información”, y define el establecimiento del NOMIC como un “proceso continuo de cambio en la naturaleza de las relaciones entre las naciones y dentro de ellas” (MacBride, 1980:245). La presentación del informe ante el Director General de la UNESCO generó la férrea oposición de los países occidentales. Pero lo que precipitó el debate entorno a los flujos

14 Los 16 miembros que componían la Comisión, además del presidente, eran: Elie Abel (USA), Huben Bcuve-Mery (Francia), Elebe Ma Elie Ekonzo (Zaire), Gabriel García Márquez (Colombia). Sergei Losev (URSS), Mochtar Lubis (Indonesia), Mustapha Masmoudi (Túnez), Michio Nagai (Japón), Fred Isaac Akporuaro (Nigeria), Bogdan Osolnik (Yugoslavia), Gamal El Oteifi (Egipto), Johannes Pieter Pronk (Países Bajos), Juan Somavia (Chile), Boobli George Verghese (India) y Belly Zimmerman (Canadá).

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internacionales de la información fue la reacción del gobierno de Reagan ante la legitimidad que el contenido del informe MacBride estaba cosechando en todo el mundo. La delegación estadounidense en la UNESCO logró el llamado a la Conferencia Intergubernamental sobre la Cooperación en lo concerniente a las Actividades, Necesidades y Programas de Desarrollo de la Comunicación, celebrada en París en 1980, donde propuso la creación de un ente descentralizado para la creación de un fondo de financiación para el fomento de la comunicación en los países en vía de desarrollo, que en los planes de Washington quedaría bajo dominio estadounidense. Pero esa propuesta fracasó y, en cambio, se estableció la creación del Programa Internacional para el Desarrollo de la Comunicación (PIDC), bajo la órbita de la UNESCO, que aún hoy financia proyectos comunicacionales en los países periféricos. Si bien la creación del PDIC había significado una clara moderación de los términos del debate planteado por el NOMIC –y su histórica escasez en la actividad de la comunicación para el desarrollo es otro síntoma de ello–, los países centrales insistieron en la necesidad de abandonar el proyecto. El aparente éxito de los preceptos del NOMIC los llevaría a estrategias más agresivas. Luego de una serie de acusaciones de ideologización y politización en sentido anti-norteamericano de la UNESCO –en buena parte debido al debate en torno al libre flujo de la información–, los EE.UU. abandonaron la organización en 1984, seguidos por Gran Bretaña y Singapur al año siguiente. La UNESCO perdía, de esta manera, capacidad de acción y legitimidad como foro de debate, y la discusión en torno al NOMIC, ya debilitada inclusive por diferencias internas entre los países periféricos y la pérdida de gravitación diplomática del MNOAL, desapareció de la agenda (Quirós y Sierra, 2016:50). El del NOMIC, junto al informe MacBride, fue hasta la fecha el proceso más importante de debate internacional sobre comunicación, y su resolución fue casi nula.

5. La comunicación para el cambio social En los años 80 comienza lo que Beltrán llama la “Década perdida” de América Latina, marcada por un profundo reflujo en la elaboración teórica y la aplicación de los paradigmas de la comunicación para el desarrollo (Beltrán, 2006:66). Este déficit se debe a diferentes factores: por un lado, la depresión económica que acompañó el retorno de gobiernos democráticos en los países del sur global concentró las miradas de los investigadores y la academia nuevamente en el desarrollo de los factores comerciales y financieros de las economías. Por el otro, el fracaso de los debates entorno al NOMIC y la pérdida de gravitación diplomática de los países periféricos, llevaron al ocultamiento de las fricciones entre los actores internacionales de la comunicación. En el ámbito de las teorías del desarrollo, los años 1980 vieron el triunfo de las concepciones que subrayaban la necesidad de un esfuerzo, muchas veces cargado de renuncias y políticas públicas “dolorosas”, para lograr un mejoramiento en los países subdesarollados. Estos conceptos, que Sen (2001:68) llama BLAST –acrónimo en inglés de la expresión “sangre, sudor y lágrimas” –, encontraron en el paradigma neoclásico del ajuste de la estructura estatal una expresión universalizada por el nuevo orden unipolar de los 90. El conflicto generado por las dicotomías en las conceptualización de la comunicación para el desarrollo de las décadas anteriores (horizontal/vertical, colectivo/individual, participación/difusión, concientización/persuasión, etc.) fue sustituido, en este nuevo clima de época, por los conceptos universalizadores de “aldea global” o “sociedad de la información”. Esta concepción elimina todo indicio de la conflictividad intrínseca de cualquier forma de comunicación y pone .168. Relaciones Internacionales – Nº 56/2019.


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el acento en la convergencia entre nuevas tecnologías de la información, capacidades sociales y necesidades económicas, que se unen en un círculo virtuoso para favorecer el desarrollo de las sociedades. El acento se puso principalmente en la capacidad tecnológica de las sociedades para facilitar el flujo de información a nivel planetario, y se lleva a un segundo plano el debate en torno al contenido y las condiciones de producción de esos mensajes. En el ámbito de la teoría de la comunicación social, muchos estudios pusieron el acento en la construcción de identidades de los estudios etnográficos y en el ámbito internacional, en lo que se llamó el “efecto CNN”. A partir de esta perspectiva, los estudios en comunicación se concentraron en el rol que cumplen las imágenes transmitidas a nivel global por ese canal, tanto en la audiencia (que presionará a sus gobiernos en contra o a favor de los procesos retratados) como en los funcionarios responsables (que modificarán sus conductas para calmar o agitar la opinión pública)15. Es decir, el estudio sobre la comunicación a nivel internacional se concentró en los años 90 sobre los efectos de la concentración mediática y el comienzo de la convergencia tecnológica a nivel de masas como motores de la generación de procesos de cambio en los países en desarrollo. Sin embargo, a finales de la década, una iniciativa de la Fundación Rockefeller volvió a poner la atención en la noción de comunicación para el desarrollo e inauguró un tercer paradigma fundamental en el campo: la comunicación para el cambio social. El concepto fue elaborado tras las conferencias de Bellagio (1997) y Cape Town (1998), a partir de las cuales se definió como: un proceso de diálogo privado y público, a través del cual las gentes deciden quiénes son, qué quieren y cómo pueden obtenerlo. Por cambio social entendemos un cambio en la vida de un grupo social, de acuerdo a los parámetros establecidos por ese mismo grupo. Esta aproximación busca especialmente mejorar las vidas de los grupos marginados (tanto política como económicamente), y está guiada por los principios de la tolerancia, auto-determinación, equidad, justicia social y participación activa de todos (Gray-Felder D. y Deane J. 1999:6). Además de la teoría, la comunicación para el cambio social reivindica la práctica establecida durante décadas por parte de actores sociales entre los más diversos en el mundo. Radios comunitarias, pequeñas televisoras educativas, proyectos de cooperación financiados por multinacionales, toda experiencia que surgiera desde y para las propias comunidades para el fortalecimiento de los procesos comunicacionales hacia adentro y hacia afuera,

15 Estas perspectivas reflejan claramente la idea que la escuela funcionalista tenía de la sociedad. Su intención es analizar el nivel de influencia que los medios logran sobre las masas –y a través de ellas sobre el poder político–, teniendo como únicos elementos de estudio el emisor y el mensaje. Desde una visión positiva, defienden la idea de que los medios, en cuanto contrapeso del poder político, influyen para establecer un equilibrio en el cual el Estado, además de rendir cuentas por sus acciones, debe modificar sus actos en función de las reacciones de la opinión pública. Los medios cumplirían así una función importantísima en el sostenimiento de la democracia y sus periodistas y empresarios, junto con los funcionarios públicos, actuarían cuales contralores y vigilantes del orden social. Pero esta perspectiva va aún más allá, dando a los medios de comunicación no sólo el rol de guardianes sino que podrían modificar inclusive la agenda de política exterior de los países. Algunos autores llegaron a afirmar que las intervenciones estadounidenses en Somalia, Haiti y Bosnia en los años 90 se dieron justamente en función del “efecto CNN”, y no por la persecución de intereses propios del Departamento de Estado. Demás está aclarar que no acordamos con esta idea.

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podía ser considerada una fuente de este paradigma. Gomucio Dagron (2001), en un trabajo ya célebre en este tipo de estudios, recopiló 50 experiencias que, a su entender, podían ser consideradas ejemplos de comunicación para el cambio social. De allí intentó trazar un perfil de lo que se entiende por comunicación participativa para el cambio social, a partir de su horizontalidad (los pueblos asumen el control de los procesos y los contenidos de la comunicación), su especificidad (el proceso tiene que ser pensado a partir de cada comunidad o grupo social y no ser una adaptación de formatos estándar) y su carácter comunitario (donde lo que cuentan son las necesidades de la comunidad, no las exigencias, los tiempos o los deseos de los donantes). Se introducen aquí evidentemente conceptos propios del paradigma participativo pero decurtado de la perspectiva crítica y contrahegemónica que animaba a las teorías de la dependencia. Si bien la comunicación para el cambio social reconoce la persistencia de asimetrías políticas o económicas, evita poner el acento en los intereses, procesos e intenciones que generan esas injusticias para concentrarse en la participación de las comunidades; de allí que varias instituciones de diferente índole hayan querido profundizar en el concepto para poder aplicarlo en sus agendas de cooperación internacional. A partir de la primera década de los años 2000, se multiplicaron los documentos oficiales de organismos internacionales que exhortaban al estudio y aplicación de los procesos de comunicación para el cambio social (Unicef 2011, FAO 2007 y 2008, Banco Mundial 2007 y 2008, Tufte y Mefalopulos 2009 y Mefalopulos 2008). El punto más importante de este proceso ha sido seguramente el Congreso Mundial de Comunicación para el Desarrollo (WCCD), convocado por el Banco Mundial, la FAO 16 y The Communication Initiative, en Roma en 2006. El Consenso de Roma17, fruto de esa conferencia, retomó en gran medida las guías que habían trazado las reuniones de Bellagio y Cape Town, al reivindicar la dimensión participativa de la comunicación para el desarrollo. Esta es definida como: un proceso social basado en el diálogo usando un amplio abanico de instrumentos y de métodos. Se refiere también a la búsqueda del cambio a diferentes niveles que incluyen escuchar, construir confianza, compartir conocimiento y habilidades, desarrollar políticas, debatir y aprender para lograr cambios sostenibles y significativos. No se trata de relaciones públicas ni de comunicación corporativa (Unicef, 2011:1). En sus recomendaciones, la WCCD instó a los Estados y las instituciones para la cooperación a que incluyan la comunicación “desde el comienzo” y “como elemento fundamental” de sus programas, a que expandan las inversiones en los ámbitos clave para la comunicación

16 Hay que remarcar que la FAO, dentro de los organismos internacionales en funcionamiento, ha siempre tenido una postura muy particular con respecto a la comunicación que la ha distinguido en varias ocasiones. Cabe destacar que la atención dada por la tecnología agropecuaria y la producción de los alimentos en el paradigma modernizador tuvieron justamente a esta organización como facilitador de buena parte de los programas de cooperación. A partir de ese rol privilegiado es que uno de sus principales dirigentes, Colin Fraser, publicó junto con su esposa, Sonia Restrepo (1998), Communicating for Development: human change for survival, considerada como una de las obras fundamentales del campo de la comunicación para el desarrollo desde la perspectiva de las instituciones internacionales. 17 Disponible en http://siteresources.worldbank.org/EXTDEVCOMMENG/Resources/RomeConsensus07.pdf [último acceso 06/04/2019]

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para el desarrollo, a que adopten políticas y leyes que la faciliten, a que incluyan indicadores que permitan el monitoreo y evaluación de los procesos de comunicación en los proyectos de cooperación, y a que fortalezcan las redes internacionales de investigación y difusión del enfoque de la comunicación para el desarrollo (FAO, 2007:21). El campo había encontrado, a partir de estas definiciones, un nuevo nombre institucionalizado, comunicación para el cambio social, pero la práctica estaba aún lejos de sus preceptos teóricos.

6. La comunicación en la agenda actual del desarrollo Este proceso se da en el marco de una serie de modificaciones más generales en torno al concepto de desarrollo que traerán diferentes impactos en los órganos decisorios y las aplicaciones de los conceptos de comunicación para el desarrollo y comunicación para el cambio social en los albores del siglo XXI. Un primer factor para el análisis es el desplazamiento del foco de acción en el ámbito de las iniciativas de cooperación internacional desde las necesidades de una comunidad hacia las oportunidades que esta tiene en base a sus capacidades. Es decir, del enfoque economicista hegemónico en los años 80 y 90 se pasó a una visión más atenta a las personas, para las cuales el ingreso –principal variable de medición del desarrollo de los países hasta ese momento– sólo es un medio para poner en funcionamiento distintas capacidades. En 1990 el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) comenzó a utilizar su Indice de Desarrollo Humano para cuantificar los logros obtenidos en los distintos países en tres de las dimensiones que, según esta visión, componen el desarrollo: la salud (medida como esperanza de vida al nacer), la educación (la tasa de escolarización) y la riqueza (PBI per capita). La idea misma de desarrollo, entonces, admitía dimensiones distintas y complementarias y, por tanto, también la acción de las agencias internacionales debía modificarse para incluir sus (escasos) programas en el ámbito de la comunicación. Es bajo este impulso que, a partir de una iniciativa de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en 1996, toma fuerza la idea de acordar objetivos comunes en el marco de los organismos multilaterales para reforzar la cooperación internacional para el desarrollo. Los Objetivos del Milenio (ODM), lanzados en el año 2000 por la ONU, fueron el resultado de ese esfuerzo. Allí se condensaron ocho objetivos que todos los Estados adherentes deberían alcanzar antes de 2015, cada uno desglosado en metas y tiempos para su aplicación, y a su vez cada una de ellas acompañada de indicadores que ayudasen a la medición del cumplimiento. De un rápido análisis de los objetivos, los indicadores y las metas de los ODM, puede interpretarse que la visión de la comunicación que los inspiró está fuertemente influenciada por el clima de época, ya que concentra su atención en el acceso a los recursos tecnológicos de la comunicación y no en la apropiación del proceso comunicacional. La principal referencia en este sentido se encuentra en la meta 8F: “en cooperación con el sector privado, dar acceso a los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular los de las tecnologías de la información y de las comunicaciones”. Y a esta meta le corresponden los indicadores 8.14 Líneas de teléfono por cada 100 habitantes, 8.15 Abonados a teléfonos celulares por cada 100 habitantes, y 8.16 Usuarios de Internet por cada 100 habitantes. La agencia encargada de la recolección y análisis de estos indicadores es la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU por sus siglas en inglés), organismo intergubernamental con una impronta profundamente tecnicista que en 2004 lanzó el Acuerdo para la Medición de las TIC para el Desarrollo, un ambicioso proyecto para medir el impacto de las ESTUDIOS. .171.


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TICs en los procesos de cooperación para el desarrollo18. Este proceso de tecnificación del rol de la comunicación en los debates sobre desarrollo se vio favorecido por la celebración de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI), iniciativa de la ITU, y se celebró en dos etapas: la primera en Ginebra en 2003 y la segunda en Túnez en 2005. Allí los representantes de los gobiernos adherentes, del sector privado y de la sociedad civil, siguiendo la línea trazada por el lanzamiento de los ODM 19, elaboraron una declaración de principios y un plan de acción, concentrados en 10 puntos y sus líneas de intervención, además de la creación del Foro de la Gobernanza de Internet (Internet Governance Forum – IGF) y el Grupo de las Naciones unidas sobre la Sociedad de Información (UN Group on the Information Society – UNGIS). Los 10 objetivos lanzados allí por la CMSI y aún hoy en evaluación fueron: conectar a todos los pueblos a través de las TICs y generar puntos de acceso comunitarios; conectar a todas las escuelas primarias y secundarias a las TICs; conectar a todos los centros de investigación científica a través de las TICs; conectar todas las bibliotecas, museos, servicios postales y archivos nacionales a las TICs; conectar a todos los centros de salud y hospitales a las TICs; conectar a todas las dependencias gubernamentales y generar sitios web; adaptar todos los programas de las escuelas primarias y secundarias para enfrentar los retos de la sociedad de la información, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales; asegurarse de que toda la población mundial tenga acceso a servicios de radio y televisión; alentar el desarrollo de contenidos y la puesta a punto de las condiciones técnicas para facilitar la presencia y uso de todos los idiomas del mundo en internet; asegurarse de que más de la mitad de los habitantes del mundo tengan acceso a las TICs a su alcance y hagan uso de ellas20 (ITU, 2014:2). Estas líneas se convirtieron rápidamente en el plan de acción de las organizaciones multilaterales en las discusiones sobre desarrollo, inclusive en el ámbito post-2015, una vez cumplido el plazo establecido para el cumplimiento de los ODM. Las negociaciones para arribar a un consenso global sobre qué es el desarrollo y cuáles objetivos deben cumplir los países para llegar a él lograron la aprobación en el marco de las Naciones Unidas de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, en agosto de 2015. A riesgo de caer en cierto reduccionismo con respecto al amplio debate que precedió la aprobación de la agenda 2030, nos concentraremos aquí en comentar exclusivamente la visión de la comunicación que emana de los documentos oficiales al respecto. Una simple búsqueda a través de los 17 objetivos y 169 metas aprobadas nos da un primer –y triste–

18 CEPAL elaboró entre 2004 y 2014 informes sobre la aplicación de los sistemas de medición de la ITU en América Latina e inclusive elaboró propuestas para su adaptación a la realidad de los países no OCDE. Un completo análisis del impacto de las propuestas de los ODM en la región se puede encontrar en CEPAL (2011), Propuesta de indicadores complementarios para el monitoreo de los ODM: indicadores de acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones, Santiago de Chile: CEPAL 19 La “marcas de época” presentes en los documentos oficiales de las cumbres de Ginebra y Túnez son evidentes hasta en un primer análisis lingüístico. En ellos se hace especial hincapié en conceptos como necesidades, capacidades diferentes, entorno propicio, diversidad cultural, etc. El documento completo puede leerse en http://www.itu.int/net/wsis/docs/geneva/official/dop-es.html [último acceso 07/04/2019] 20 Traducción propia del inglés.

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panorama en cuanto al rol de la comunicación. La encontramos, en principio, en dos metas de implementación: una relativa al objetivo 5, el de lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas (“5.b Mejorar el uso de la tecnología instrumental, en particular la tecnología de la información y las comunicaciones, para promover el empoderamiento de la mujer”) y la otra en el objetivo 9, que se propone construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación (“9.c Aumentar de forma significativa el acceso a la tecnología de la información y las comunicaciones y esforzarse por facilitar el acceso universal y asequible a Internet en los países menos adelantados a más tardar en 2020”). Ambos puntos, 5 y 9, fueron revisados en la cumbre de alto nivel realizada en 2017, y en ambos se ampliaron las metas para incluir la posesión y cobertura de teléfonos móviles (metas 5.B.1 y 9.C.1). En ambos casos la comunicación es puramente instrumental, es decir que se la usa como instrumento para otro fin, se la asimila al uso de las TICs, y no a partir de la reflexión crítica sobre el proceso en sí mismo. Pero el lugar quizás de mayor protagonismo para la comunicación aparece en el objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. La meta 16.10, “Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales”, es el único espacio de compromiso explícito suscrito con respecto a la comunicación en la agenda. Los indicadores de la meta 16.10 propuestos hasta ahora, sin embargo, profundizan su sentido e intención: 16.10.1 “número de casos verificados de homicidios, secuestros, desapariciones forzadas, detenciones arbitrarias y tortura de periodistas, personal asociado de los medios de comunicación, sindicalistas y defensores de derechos humanos en los doce meses previos”; y 16.10.2 “número de países que adoptan y aplican garantías constitucionales, estatutarias y/o políticas para el acceso público a la información”21. Es decir, en un primer análisis del rol de la comunicación en los ODS de la Agenda 2030, podemos encontrar nuevamente los dos pilares que identificaban el paradigma difusionista de los años 50 y 60: el acceso a las tecnologías de la comunicación y la libre circulación de la información. Se trata de una visión claramente instrumental de la comunicación, que se completa con la incorporación de la lógica del mercadeo en la difusión de la propria agenda. De esta manera, se priorizó claramente la visión surgida de las CMSI (comunicación como instrumento) por sobre la de la WCCD (comunicación como un derecho). Es verdad, de todas maneras, que los ODS no son la Agenda 2030 sino sólo una parte de ella. Si bien aún no se encuentren indicios acerca de la concepción participativa de la comunicación del desarrollo, los cinco pilares que mueven el espíritu de la Agenda 2030 – personas, planeta, prosperidad, paz y alianzas– conforman un entorno favorable a priori para su instalación. Los primeros documentos elaborados acerca del objetivo 16 por ejemplo, reflejan una mayor transversalidad en su análisis. La IFLA, International Federation of Library Associations and Institutions, publicó un texto en el que advierte que para el cumplimiento del acceso a la información son necesarias cuatro claves: acceso a la infraestructura de comunicación e información, un contexto social positivo para su uso, capacidades suficientes en las comunidades y sus miembros, y un panorama legal favorable (IFLA, 2017:8). Si bien es verdad que estas propuestas abren una rendija para la elaboración de 21 Traducción propia de https://sustainabledevelopment.un.org/sdg16 [último acceso 07/04/20019]

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proyectos de comunicación participativa a partir de la cooperación internacional, su objetivo explícito (el acceso a la información) dista años luz de la praxis, la elaboración teórica y la experiencia de los medios comunitarios y las iniciativas horizontales de comunicación para el desarrollo.

7. El posdesarrollo, la colonialidad y los últimos debates En los últimos años ha tomado fuerza, en las ciencias sociales latinoamericanas y de otras regiones tradicionalmente consideradas subdesarrolladas o en desarrollo, una vertiente teórica que cuestiona la idea de desarrollo desde sus fundamentos epistemológicos. El primer eje de esta crítica radical al conocimiento moderno deriva de su articulación intrínseca con la tradición y los axiomas cognoscitivos de la razón científica occidental, que anula o descarta cualquier conocimiento producto de cualquier “paradigma-otro”. De allí que este grupo de autores hable de colonización del saber y del ser en las sociedades latinoamericanas (Barranquero-Carretero y Saez-Baeza, 2015:51). Existe entonces una geopolítica del conocimiento en la cual Occidente no sólo custodia el saber y la verdad sino también las vías para llegar a ella y las formas de enunciarla22. El segundo gran eje de esta perspectiva está en el rechazo del concepto mismo de desarrollo en cuanto categoría cultural impuesta por el binomio modernidad/colonialidad. Se propone, entonces, la desconexión total de la categoría occidental y la construcción de un nuevo paradigma a través de bases epistemológicas que partan desde el Tercer Mundo e incluyan saberes y conocimientos descartados y ocultados por occidente. El Posdesarrollo surge así desde el rechazo a la idea misma de desarrollo fruto de la racionalidad científica occidental y el desonocimiento mismo del concepto de desarrollo como teoría/ideología impuesta colonialmente a los pueblos subdesarrollados (Cornago Prieto, 1997:81). En cambio, se propone un enfoque a partir de las epistemologías del sur, que rechaza la idea totalizante y universalista de la ciencia, se nutre de conceptos provenientes de la ecología, el paradigma del buen vivir, la idea de decrecimiento en función de las necesidades de la naturaleza, y una nueva razón que sea la “traducción” de experiencias concretas, cosmopolitas y vividas, por encima de la abstracción cientificista. Esta perspectiva tuvo muy poco desarrollo en el ámbito de la comunicación, pero su aporte ayudó a plantear, por lo menos, dos interrogantes en torno a las prácticas de la comunicación para el desarrollo y para el cambio social. Cuestiona la raíz instrumental intrínseca a la concepción de comunicación para algo; esta idea condenaría la hiperespecializa-

22 Esta perspectiva, que en relaciones internacionales llamamos postcolonial, ha tenido fuertes desarrollos en todo el continente. Recomendamos la lectura de Quijano A. (2000), “El fantasma del desarrollo en América Latina“, Revista venezolana de economía y ciencias sociales, Caracas, v.6 n°2, pp. 73-90, Quijano A. “Colonialidad del poder, eurocentrismo y América Latina”, en Lander E. (comp. 2000) La colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias sociales. Perspectivas Latinoamericanas, Buenos Aires:CLACSO, pp. 201-246; un breve recorrido por los principales acervos y aportaciones teóricas de esta perspectiva se encuentran en Galindo Rodriguez F. (2013),“Enfoques postcoloniales en Relaciones Internacionales: un breve recorrido por sus debates y sus desarrollos teóricos”, Madrid, Relaciones Internacionales Revista académica cuatrimestral de publicación electrónica del Grupo de Estudios de Relaciones Internacionales (GERI), nº22, pp. 85-107; y Boaventura de Sousa Santos (2007), Conocer desde el Sur. Para una cultura política emancipatoria, La Paz:CLACSO

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ción del campo y la imposibilidad de entrar en contacto con otras ciencias sociales y naturales. Al mismo tiempo, al tratarse de una perspectiva ligada a una cosmología-otra, que incluye a otros actores en su visión del mundo además del ser humano, también critica fuertemente el antropocentrismo del concepto de comunicación para el desarrollo o para el cambio social. Muchas de estas concepciones provienen de los saberes y culturas originarias de América Latina que han sido fuente de un proceso de cambio muy importante en algunos países andinos. En la primera década del 2000, Venezuela, Ecuador y Bolivia modificaron sus textos constitucionales para incluir los conceptos quechua de sumak kawsay y aimara de suma qamaña. Traducidos rudimentariamente como “buen vivir” o “vivir bien”, estos han modificado por completo la estructura del derecho público de esos países, subordinándolo en parte a cosmogonías no occidentales. La mayoría de estas concepciones entienden la comunicación como una fuerza transversal a todos los aspectos de la vida en el mundo y, por consiguiente, las leyes y las constituciones de esos países debieron ser adaptadas a estas ideas. Este factor, junto a la persistencia de un sector comunitario, alternativo y popular en el campo de la teoría y la práctica de la comunicación en América Latina, explica la aparición en el mismo periodo de leyes de regulación del espectro audiovisual, de la propiedad de los medios de comunicación o de su accionar en el espacio público en Venezuela (2005), Argentina (2009), Bolivia (2011), Ecuador (2013) y Uruguay (2014). En todos los casos es posible detectar continuidades con los debates que surgieron en los años 60, como la defensa de la soberanía cultural y la producción local; o novedades, como el reconocimiento oficial a formas participativas y cooperativas de comunicación. Estos procesos, aún en estudio y de difícil ejecución, pueden ser considerados también como nuevas fuentes de la perspectiva de la comunicación para el desarrollo en una apuesta que retoma la dicotomía PNC/Doctrina internacional. Cabe aclarar que la precedente oleada de reformas comunicacionales en el continente se realizó en el periodo de las dictaduras militares, la cual estuvo claramente influenciada por la doctrina del Free Flow of Information, como en el caso de los decretos regulatorios de la prensa o comunicación de Chile en 1982, Uruguay en 1977, Brasil en 1967, Ecuador en 1975 y Argentina en 198023. La actividad de los medios comunitarios en el mundo y sus redes son otra de las grandes fuentes de producción de prácticas y saberes que sigue alimentando el debate en torno a la comunicación. Desde la creación de medios como Indymedia, durante las protestas en Seattle contra la cumbre de la OMC en 1998, hasta en nacimiento de las TV comunitarias o TeleStreet y radio streaming en el seno de movimientos sociales y organizaciones barriales en América Latina, el dato de la apropiación de los recursos tecnológicos por parte de los sectores populares para la construcción de meta-discursos sobre comunicación y medios ha sido de lo más interesante y fructífero en el campo. Conceptos como contrahegemonía, antisistémico o praxis crítica, volvieron a tener resonancia en las teorizaciones sobre comunicación y desarrollo a pesar de contar con un lugar aún muy marginal. 23 Creemos aquí que la continuidad y evolución de estos paradigmas y sus agentes en nuestro continente – no sin retrocesos o conflictos– los convierte en un conjunto dinámico que puja por la construcción de una identidad que a principio del siglo XXI intentó ponerse en juego en el complejo sistema internacional. Sería interesante en este sentido estudiar a las normas sobre comunicación latinoamericanas no tanto en su carácter jurídico, sino entendiendo según la perspectiva constructivista de las relaciones internaionales, que las normas son una de las formas que adopta lo ideacional, elemento fundamental del comportamiento de los estados en el sistema internacional.

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8. Conclusión La comunicación para el desarrollo es un campo con una larga evolución histórica atravesado por tensiones y dinámicas propias de un campo del orden social de la humanidad, digno de estudios mucho más pormenorizados de los que hemos intentado realizar aquí. Su constitución se da en el marco del conflicto desatado entre los intereses de las principales potencias desarrolladas para incorporar el resto del mundo a su dinámica y visión del desarrollo, y la necesidad de la periferia del mundo de encontrar vías propias para la modificación de sus presentes. En esa tensión, que supera claramente el plano de lo económico y atraviesa las relaciones sociales, económicas políticas y hasta de la epistemología de las ciencias con la cual se analiza, también podemos afirmar que se encuentran representadas las diferentes formas de concebir la comunicación y su rol en el proceso. Sin embargo, la evolución teórica de esa relación comunicación-desarrollo y los vaivenes en los debates académicos que en parte la definieron parecen haber superado largamente su puesta en práctica y asimilación en el orden internacional como factor indispensable para sostener cualquier política acerca del desarrollo. Los pilares comunicacionales que sostenían al paradigma de la modernización, la difusión de mensajes universales sin barreras –y, por tanto, la libre circulación de la información– y de las innovaciones tecnológicas en el ámbito de la comunicación persisten como principal preocupación de las instituciones internacionales dedicadas al desarrollo a pesar de que ya se haya demostrado su perjudicialidad para las comunidades y los países subdesarrollados. El paradigma participativo vio en la idea de comunicación para el cambio social su último gran intento de convertirse en herramienta transversal para el desarrollo, despojado de su visión crítica acerca de la estructura de poder, dominación y dependencia que sostiene la cooperación internacional. He aquí el primer gran desafío del campo: destecnologizar su percepción y entendimiento en los ámbitos de la cooperación internacional al desarrollo. Por otro lado, y si bien el NOMIC y el Informe MacBride representaron una derrota en este sentido, queda aún pendiente la superación de la visión que reduce la comunicación al acceso a la información, para comenzar a ponerla en práctica como derecho a comunicar de todos los seres humanos, en cuanto productores y distribuidores de mensajes. Desde esa realidad, y de la práctica de las políticas relativas al desarrollo a nivel internacional, se desprenden otros retos para el campo; entre ellos, el de redescubrir su origen cuestionador y crítico de la realidad social. Una comunicación constreñida dentro del marco de las instituciones internacionales es una comunicación amputada de su potencial más preciado e importante, que es su lado transformador. Pero ¿quiénes donarían para proyectos de Comunicación para el Cambio Social, si el cambio social significara cuestionar y combatir los privilegios de los donantes? La influencia de los donantes y del sistema internacional de cooperación es patente también en otras dinámicas de la comunicación para el desarrollo. La necesidad, por ejemplo, de medir resultados a través de metas, indicadores y estadísticas cuantificables plantea otro gran desafío para los enfoques participativos: ¿Cómo medir la apropiación de tecnologías y medios de comunicación sin caer en la cuantificación numérica de aparatos y accesos? ¿Cómo cuantificar el grado de participación y el aporte cultural originario en la comunicación? Es necesario entonces que el campo se abra a las perspectivas nuevas que han proliferado en la práctica, las leyes y la academia, y que pueda recuperar el impulso perdido tras la década de los 80 para volver a levantar algunas de esas banderas hoy renovadas. Hace

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falta abrirse al cuestionamiento de las perspectivas epistemológicas clásicas, recuperar el motor de la praxis, codo a codo con los actores que están planteando nuevas formas de entender la comunicación y el desarrollo para poder renovar los marcos teóricos de su estudio. Quizás, aún frente a un proceso en marcha, como el de la Agenda 2030, no sea todavía demasiado tarde para aportar enfoques y visiones que ayuden a ajustar en función participativa la evaluación del proceso.

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Relaciones Internacionales nº 56/2019 – (179- 200) ISSN 1515-3371

La Guerra Civil Ruandesa: Antesala del genocidio1 Rwanda’s Civil War: the anteroom of genocide Silvia Alejandra Perazzo2

Resumen: El siglo XX fue, entre otras cientos de características, el siglo de los genocidios. Sin embargo, estos actos de eliminación masiva no son resultado ni de estallidos populares espontáneos ni de rencores étnicos ancestrales; son, por el contrario, resultado de procesos más complejos y de decisiones que siempre contemplan el accionar estatal. Este artículo intenta dar cuenta cómo durante el proceso de la Guerra Civil Ruandesa iniciado con la invasión del Frente Patriótico Ruandés, se gestaron las condiciones que luego permitirían la implementación del genocidio y determinarían su grado de eficacia, sobre la base de relaciones históricas conflictivas entre sus grupos poblacionales. Palabras clave: Genocidio; Etnicidad; Complicidad Internacional; Manipulación étnica Abstract: Twentieth century was, among other features, the century of genocides. However, these acts of mass elimination are neither the result of spontaneous popular outburst nor ethnic ancestral hates. They are result of more complex processes that always contemplate state action. This article points out how during the Rwanda Civil War began with the Rwandan Patriotic Front invasion, was born the conditions that then allow the implementation of the future genocide and will determinate its degree of effectiveness. All this facts, had base in conflicting historical relations between ethnic groups in Rwanda. Key words: genocide; ethnicity; international complicity; ethnic manipulation

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e061 1 Recibido: 2

05/05/2019. Aceptado 01/07/2019

Es profesora Titular de la cátedra Historia de África en el Instituto Nacional Superior del Profesorado “Dr. Joaquin V. Gonzalez”, de la Maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad del Salvador, de la Especialización en Emergencias Complejas de la UNDEF y de la Maestría en Relaciones Internacionales y gobierno de la Universidad Austral. Presidente de ANU-AR.


Silvia Perazzo

1. Introducción El 6 de abril de 1994, a las 20.20 dos misiles derribaban el avión que trasladaba a los presidentes de Ruanda y Burundi de regreso a sus estados luego de una Cumbre regional en Tanzania. En esa reunión, se había intentado que el presidente Habyarimana cumpliera los Acuerdos de Paz para Ruanda firmados en Arusha. Cuarenta minutos más tarde del atentado, la ciudad de Kigali se poblaba de retenes y comenzaban los asesinatos de hutus moderados. Un día más tarde, se inició el genocidio de los tutsis que dejó como resultado 850.000 muertos entre abril y junio de 1994, con un índice aproximado de 10.000 personas asesinadas por día, 416 por hora. Este artículo intenta bosquejar cómo durante el proceso de la Guerra Civil Ruandesa iniciado con la invasión del Frente Patriótico Ruandés, se gestaron las condiciones que luego permitirán la implementación del genocidio y determinarán su grado de eficacia. Previamente, haremos una escueta contextualización del escenario ruandés en lo que se refiere a sus grupos poblacionales y sus procesos de relacionamiento en tanto frecuentemente se entiende el genocidio como un conflicto étnico. Incluiremos asimismo dentro de esta contextualización algunas consideraciones acerca de la formación estatal ruandesa, con una breve referencia a la colonización europea, que permitirá una valoración más precisa de los acontecimientos estudiados.

2. Hutus y tutsis: de los reinos a la guerra civil Mucho se ha escrito sobre las “condiciones étnicas” de Ruanda y la rivalidad ancestral entre hutus y tutsis. El asentamiento de ambos pueblos en la Región de los Grandes Lagos 3 fue resultado de múltiples movimientos poblacionales que se dieron en Africa subsahariana entre los siglos VI y XVIII. En lo que hoy conforma el estado de Ruanda, la gran mayoría de la población era hutu. Habían llegado a la región a través de diferentes oleadas de poblaciones bantúes entre los siglos VI y IX de nuestra era dedicándose principalmente a la agricultura. Los tutsis se asentaron más tarde, quizás hacia el siglo XVII, como producto de otras oleadas migratorias, esta vez provenientes de Africa del Este. Al llegar, se impusieron a las “micro-monarquías” hutus e instalaron un estado centralizado en torno a la figura del mwami (rey)4. Los tutsis se dedicaban especialmente a la ganadería y una vez instalados representaron cerca del 14% de la población. Completaban la sociedad ruandesa, los twa, – los pobladores más antiguos de la región - pigmeos dedicados a la caza y la recolección, quienes constituían el 1% de la población y se encontraban en lo más bajo de la estructura social, salvo algunas excepciones.

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Hutus y tutsis se encuentran diseminados en los actuales territorios de Rwanda, Burundi, el este de República Democrática del Congo y el sur de Uganda. 4

El proceso de centralización política recién pudo completarse a partir de mediados del siglo XIX y dio lugar a innumerables intrigas palaciegas dentro de la nobleza tutsi. Por otra parte, varios micro-principados hutus solo pudieron ser anexados a principios del siglo XX con la ayuda de los europeos. (Kibari en 1918, Bushiru después de 1920, Buyonka en 1931). Es por ello que Claudine Vidal sostiene que “El mundo tutsi, aun en las regiones del centro y del sur donde desde hacía mucho tiempo triunfaban los imperativos pastorales, no posee la homogeneidad que le otorga la literatura académica”. (En : Amselle, Jean Loup – M-Bokolo, Elikia, 1985, p.176).

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Esta sociedad ruandesa pre-colonial presentaba una fuerte estratificación social y una marcada estructura jerárquica. El proceso de centralización política tutsi, les aseguró una posición de privilegio dentro de una cadena de relaciones socio-económicas y políticas complejas. Los linajes reales fueron siempre tutsis: ocuparon los altos puestos del ejército, el sistema administrativo y la corte, y la mayoría de ellos estaban exentos de muchas de las cargas impositivas que pagaba la mayoría hutu5, quienes a su vez se hallaban vinculados a los tutsis por lazos de servidumbre. Es decir que la sociedad ruandesa pre-colonial presentaba una estructura socio-económica y política rígidamente estratificada donde la localización del poder, la riqueza y los privilegios coincidían con las líneas étnicas y a su vez las reforzaban (Lemarchand, 1977, p.69). Más allá de estas consideraciones generales, no hay opiniones unánimes respecto a los procesos de relacionamiento entre ellos durante el período pre colonial 6. Debates al margen, las fuentes dan cuenta de que en ciertas regiones del país, las rivalidades entre hutus y tutsis eran preexistentes a la llegada de los europeos y había poco de idílico en la convivencia entre ellos7. Es por ello que sostenemos en este trabajo que las rivalidades y diferencias entre ellos existían antes de la llegada de los europeos: la cuestión es que no siempre se expresaban en actitudes violentas o en una convivencia pacífica sino que esto variaba según las regiones y según las circunstancias históricas. Estas identidades étnicas preexistentes fueron profundizadas por las políticas belgas implementadas durante el período colonial, cuyas medidas tuvieron el efecto de empeorar las condiciones de vida de los hutus hasta relegarlos a una condición miserable en tanto hizo recaer aun más todos los privilegios en los tutsis y todas las obligaciones en los hutus, reforzando de esta forma las fracturas étnicas. Estas tensiones estallaron en forma violenta hacia finales de la década de 1950 cuando la Revolución Hutu provocó una “transferencia étnica del poder” (Prunier, 1995, p.50) dando inicio a las Repúblicas Hutus. La independencia llegaría en 1962. Su primer Presidente, Grégoire Kayibanda, inició la persecución y la matanza de tutsis, lo que finalmente se transformó en el eje de su gobierno y hasta en su esencia misma. Miles de tutsis huyeron hacia países vecinos, en especial hacia Burundi, Uganda, Tanzania y República Democrática del Congo. Desde allí, se organizaron en grupos armados que intentaron el retorno a Ruanda por la fuerza. Los ataques de los Inyenzi (cucarachas) tal como se denominaba despectivamente a estos grupos de tutsis, fueron rechazados por el gobierno de

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Más allá de estas consideraciones y de la división económica entre estos grupos, había ciertos hutus poseedores de ganado y otros tantos tutsis pobres que se dedicaban a la agricultura. Por otra parte, los twa a veces ocupaban puestos administrativos reales de importancia y tanto éstos como los hutus eran apreciados en el ejército por su coraje y valor. Cfr. Prunier, G. (1995). Véase también: Newbury, Catherine. (1988). Por su parte, Claudine Vidal considera que esta estructura “vasallática” responde a la estructuración social que implementaron los belgas pero no corresponde a la Rwanda precolonial. Cfr. Vidal, C.(En: Amselle, Jean Loup – M-Bokolo, Elikia, 1985, pp. 181-184). 6

Cfr. por ejemplo los debates que sobre el tema sostuvieron Claudine Vidal (1998, pp. 229-237), y Gérard Prunier, (1995). 7

Cfr. entre otros los escritos de Richard Kandt, (1921), Père Felix Dufays,(1928) y diversos fuentes de la época como el Journal de la Mission de Save (1899-1905), o Diaire de la Station de Nyundo .

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Kayibanda8; cada uno de ellos desencadenaba además, una feroz represión contra los tutsis que se encontraban en Ruanda provocando miles de víctimas y más refugiados. En julio de 1973 el general Juvenal Habyarimana, procedente de la región norte de Ruhengeri, llevó a cabo un golpe de estado dando inicio a la II República Ruandesa. Bajo el nuevo gobierno, los tutsis no sufrieron persecuciones, fueron respetados en la esfera civil aunque continuaron excluidos del ámbito político. Habyarimana, instaló un sistema unipartidista que pretendió situarse por encima de las cuestiones étnicas y políticas y para cristalizarlo creó el partido Movimiento Revolucionario Nacional para el Desarrollo (MRND). Bajo este sistema consagrado por la Constitución de 1978, el presidente Habyarimana logró ser reelecto casi por unanimidad en las elecciones de 1983 y 1988. El régimen no permitió ningún disenso e implementó la persecución a los opositores, sin hacer distinción de hutus o tutsis. De hecho, sus víctimas fueron hutus y no tutsis. 9 El poder, las oportunidades y los beneficios económicos se concentraron en los allegados al presidente, a partir de los cuales se articuló una amplia red de lealtades en cuya cúspide se encontraban los Akazu10 y el mismo presidente. Esta faceta oculta de la administración de Habyarimana así como las críticas al régimen comenzaron a salir a la luz al promediar la década de 1980 y se fueron acentuando al finalizar el decenio al compás de un deterioro de la situación económica cada vez más marcado. Hacia el final de la Guerra fría, diferentes voces opositoras habían empezado a hacerse oír mientras desde el exterior, acorde con la época, llegaban pedidos de democratización. Dentro de este contexto de cambio, el 1° de octubre de 1990, se produjo desde Uganda la invasión del Frente Patriótico Ruandés (FPR), un grupo armado tutsi liderado por Fred Rwigyema y Paul Kagame. El Frente se había formado en 1988 por jóvenes tutsis exiliados en Uganda que habían emigrado durante las persecuciones de Kayibanda, aunque también había algunos hutus en sus filas, en general detractores del régimen de Habyarimana, o que habían caído en desgracia luego de apoyarlo, o no eran beneficiarios de la localización regional del poder que se había dado desde el golpe de estado11. Había diversidad de intereses entre los integrantes tutsis, aunque la mayoría sustentara el derecho al retorno y la instalación de un régimen más democrático. El Frente poseía varias decenas de células clandestinas en Ruanda; éstas estaban integradas por jóvenes educados hutus atraídos por el discurso democrático y modernista en oposición a un régimen corrompido, clerical y an-

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Fueron cerca de diez intentos entre 1961 y 1966. Solamente el ataque 1963 logró poner el jaque a la I República. 9

Los detractores fueron encarcelados y muchos asesinados con métodos atroces en el más absoluto secreto, entre ellos el ex presidente Kayibanda, quien murió de hambre en prisión en 1976 junto a varios de sus colaboradores. En 1988-1989 el régimen perpetró una masacre de opositores hutus. También fueron enjuiciados miembros de congregaciones religiosas que se oponían a ciertas políticas de estado. 10

Los Akazu - también denominado “Clan de Madame” - eran el círculo más íntimo del presidente. Estaba conformado por la esposa de Habyarimana, Agathe Kanziga, tres de sus hermanos, uno de sus primos, algunos militares y amigos personales incondicionales del Presidente. Dentro de ellos, podían identificarse varios grupos que competían entre sí por los favores y los cargos como verdaderas mafias. Cfr. Des Forges (1999); Human Rights Watch and International Federation of Human Rights (1999). 11

Con el ascenso de Habyarimana fueron beneficiados los hutus de la región norte del país de donde provenía el presidente. Durante Kayibanda, los hutus proveían especialmente de las regiones centro y sur del país.

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quilosado. Sin embargo, estas células clandestinas tuvieron un carácter elitista y nunca mantuvieron contacto con la masa de la población ruandesa.(Prunier, 1993, pp.127-128)12 La invasión tomó rápidamente Gabiro aprovechando el factor sorpresa, pero luego fue rápidamente neutralizada por el gobierno Ruandés. Con una fuerza que oscilaba entre 2500 y 7000 hombres13, con armas y municiones de las Fuerzas Armadas Ugandesas (NRA) e integrada inclusive por miembros de la guardia personal del presidente ugandés Yeweri Museveni, cruzaron la frontera y tomaron rápidamente Gabiro aprovechando el factor sorpresa.14. Más allá de estas intenciones que los acontecimientos posteriores se encargaron de desmentir, buscaban en Ruanda lo que no podían tener en Uganda: poder, oportunidades, negocios, inserción social.15 El gobierno de Habyarimana repelió el ataque con las Fuerzas Armadas Ruandesas (FAR)16 e hizo retroceder al FPR, que no estaba preparado para una guerra convencional que se prolongara en el tiempo. Hacia mediados de mes, la invasión había sido rechazada pero el Frente estaba lejos de ser vencido. La incursión marcó el inicio de la guerra civil que durará casi cuatro años. El intento de invasión desembocó en una guerra de guerrillas caracterizada por avances y retrocesos del Frente y negociaciones entre ambos bandos. Es durante esta etapa que se produjeron las condiciones que permitirían la implementación del genocidio y determinarían su grado de eficacia, sustentadas en las diferencias poblacionales que mencionábamos al inicio de este escrito.

3. La guerra civil: el camino al genocidio Durante la guerra civil confluirán varios procesos paralelos: los enfrentamientos periódicos entre las FAR y el FPR, el proceso de paz para pacificar el país y el proceso de apertura política, entendido esto como el surgimiento de fuerzas políticas internas y la pugna

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El Frente se caracterizó por su formación intelectual. Sus cuadros más altos tenían estudios superiores y muchos de ellos se habían perfeccionado en Europa y EEUU. El grueso de sus tropas tenía formación secundaria completa. Sus líderes - Fred Rwigyema y Paul Kagame - se oponían a la visión monárquica que tenían muchos tutsis que habían dejado Rwanda treinta años atrás y presentaban en su lugar un mix ideológico que incluía ideas maoístas (aprendidas en el National Resistance Army de Uganda) e ideas liberales que sustentaban la democracia. (Prunier, 1993, pp.127-128) 13

Fueron 2500 según Prunier (1995, p.93), y cerca de 7000 de los cuales casi la mitad pertenecían al NRA, según Human Rights Watch Arms Project. (1994, p. 8). 14

De acuerdo con el FPR, la invasión tenía como objetivos la caída del gobierno y la instauración de la democracia, la eliminación de la corrupción, la persecución política y la discriminación, y la resolución de la cuestión de los refugiados tutsis sobre la base de derecho al retorno. Cfr. Human Rights Watch World Report (1992). 15

Los integrantes del FPR tenían experiencia política en el escenario político ugandés; había sido ministros, asesores y consejeros del gobierno de Museveni. Su gran influencia encontró la oposición de los ugandeses quienes presionaron al presidente para que les quitaran todos los cargos y se les impidiera adquirir tierras. Fueron éstos algunos de los motivos para su retorno a Rwanda. (Prunier, 1993). Véase también: Mamdani, Mahmood. (2002). 16

Las FAR estaban visiblemente mejoradas gracias a la ayuda de Francia, aliado estratégico del presidente Habyarimana.

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por terminar con el unipartidismo. Estos procesos convergentes encaminaban a Ruanda hacia el final del sistema monopolizado por Habyarimana y su entorno. Sin embargo, los Akazu y los hutus más allegados al presidente fueron endureciendo su postura hacia posiciones extremistas en pos de no perder el poder ni en manos de la oposición hutu ni en manos de los tutsis. La intención de retener el poder es clave para comprender por qué estos procesos están atravesados por una serie de acciones que finalmente permitirían la realización del genocidio. Y es que tanto los Akazu como aquellos colaboradores de todos los rangos fanáticos del régimen de Habyarimana percibieron, con toda razón, que el proceso de apertura democrática y la invasión de los tutsis constituían una amenaza directa a su exclusividad política y a sus privilegios económicos. Frente al desafío de poder, eligieron la violencia y la intimidación para resolver la cuestión a su favor, sumado a un discurso legitimador y persuasivo para las masas a partir de una utilización certera de los medios de comunicación. Esta concepción sobre cómo enfrentar los desafíos al régimen fue delineando lo que se llamó en la literatura académica el “extremismo hutu”, que implicó una manipulación constante de la etnicidad en pos de la retención del poder.17 Hacia finales de la década de 1980, había comenzado a asomar en Ruanda la prensa independiente y opositora junto con una multiplicidad de ONGs que defendían los derechos humanos. Prontamente también la oposición al Presidente aprovechó la coyuntura y se organizó en partidos políticos. El Movimiento Democrático Ruandes (MDR) se constituyó en el mayor partido opositor. Reivindicaba la apertura democrática y sobre todo, por una relocalización del poder: reaccionaba contra el monopolio político y económico de los Akazu del norte. También surgieron el Partido Social Demócrata (PSD), el Partido Liberal (PL) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC). Es de destacar que ninguno de ellos incluía reivindicaciones étnicas. Estas características irán cambiando drástica y terriblemente al compás de la guerra civil, de las reacciones del gobierno frente al proceso de democratización y de la necesidad de diferenciarse del FPR. Por las presiones internas y externas – éstas últimas de Francia, que desde 1990 “pedía” dentro del pre carré africano una mayor democratización - , en junio de 1991 se sancionó en Ruanda una nueva Constitución, que permitía el multipartidismo y agregaba al cargo de Presidente la figura de un Primer Ministro. Esto obligó al MRND a institucionalizarse y a su vez a separarse del Estado, lo que en términos prácticos no se verificó. Un poco más tarde, surgió una facción política radicalmente diferente de las anteriores: la Coalición para la Defensa de la República (CDR) un partido extremista hutu, que más allá de sus críticas al Presidente, actuaba a la derecha del MRND y frecuentemente en coordinación con éste, sobre todo en los ataques orquestados contra los tutsis. Sus miembros formarán parte de los staff del periódico extremista hutu Kangura – fundado en 1990 - y de Radio Televisión Libre de las Mil Colinas (RTLM) – en 1993 -, medios que activamente promoverán la violencia y el odio étnico hacia los tutsis. La apertura política que encaró Habyarimana era más discursiva que real. El Presidente buscaba cambiar lo menos posible el sistema y contentar a su principal aliado y donante internacional, que le pedía democratización: Francia. Por ello, implementó todo tipo de artimañas, medidas dilatorias e inclusive la violencia política para evitar la verdadera

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Además de los Akazu, se encontraban varios miembros del oficialismo vinculados de una u otra forma al poder de Habyarimana y decenas de funcionarios de la mediana y baja burocracia. Todos veían como enemigos tanto a los tutsis como a los hutus moderados.

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apertura del sistema. Hacia enero de 1992, cientos de manifestantes llenaron las calles de Kigali y de otros distritos del país pidiendo cambios profundos. Como resultado de las presiones, en abril del mismo año se formó un gobierno de coalición en el que el MDR obtuvo el puesto de 1er ministro – cargo que recayó en Dismas Nsengiyaremye - mientras Habyarimana retuvo el de presidente; diez puestos del gabinete correspondieron a los partidos opositores y nueve fueron retenidos por el MRND. También se acordó reanudar las negociaciones con el FPR, que estaban interrumpidas. Se efectuaron ciertos cambios dentro de las FAR con el objetivo de alejar a los militares más extremistas, pero no se desplazó a uno de los peores elementos con los que contaba la fuerza: el extremista hutu coronel Théoneste Bagosora. Y si bien también hubo algunos desplazamientos en los cargos de prefectos y burgomaestres de manera de contrarrestar la influencia del oficialismo y de los hutus del norte, estas piezas claves de la administración quedaron mayormente en manos del MRND18. Como ya hemos afirmado, el proceso de apertura democrática se caracterizó por la violencia política, promovida desde el inicio por el oficialismo y en la que participaban activamente sus dos partidos asociados y en forma directa o indirecta funcionarios locales y nacionales de todos los niveles, incluyendo los Tribunales.19 En esta línea, el MRND agredía permanentemente al resto de los partidos políticos a través del ataque a sus integrantes y el saqueo de sus pertenencias, el robo de estandartes y símbolos partidarios, la negación de la documentación necesaria para viajar por el país o la perturbación de actos públicos. También los miembros de ONGs relacionadas con la denuncia de violaciones a los derechos humanos y la prensa libre sufrieron desde la intimidación hasta agresión física, llegando incluso hasta sospechosos “accidentes”. Pero la violencia política no fue patrimonio exclusivo del partido oficial. La oposición, por ejemplo, recurría al reclutamiento forzoso de miembros por medio de la amenaza o la agresión directa.20 En este clima violento, cada partido organizó un brazo juvenil para implementar la violencia hacia sus rivales. El MDR tenía en los Inkuba - “los truenos” - una forma eficazmente violenta de enfrentarse al MRND, muchas veces ayudados por los Abakombozi - “los liberadores” - ala juvenil de PSD. En este sentido, el MRND escaló a un nuevo nivel de intimidación política transformando su brazo juvenil, las Interahamwe – “los que atacan juntos” -, en una verdadera milicia que recibía entrenamiento militar por soldados regulares; estos fueron frecuentemente apoyados por los Impuzamugambi - “aquellos con un único propósito” – cuyo nombre mesiánico designaba al ala juvenil del CDR (Des Forges, 1998, p.63). Los grupos violentos no fueron monopolio ni de los jóvenes ni de los partidos sino que también

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En tiempos de la II República administrativamente, el país estaba dividido en 10 prefecturas, que se subdividían en subprefecturas y éstas a su vez en comunas. Al frente de cada una de ellas estaba el prefecto, el subprefecto y el burgomaestre respectivamente. Éstos últimos, si bien eran funcionarios de menor jerarquía que los prefectos, ejercían un poder más directo sobre la población y estaban en permanente contacto con ellos. (Des Forges, 1999, p.43). 19

El gobierno de Rwanda fue culpable de constantes y serias violaciones a los derechos humanos durante todo el período de la guerra civil permitiendo y fomentando el accionar de milicias armadas para ajusticiar tutsis y miembros de la oposición. El sistema judicial – que de por sí carecía de recursos y personal capacitado - estaba paralizado por la constante interferencia oficial. Los cientos de arrestados luego de varias masacres fueron posteriormente liberados – a veces discretamente – sin ninguna acusación cargo en su contra. Cfr. Human Rights Watch (1994). 20

Cfr. Des Forges (1999). Prunier, G.(1995).

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se desarrollaron dentro de las FAR y del círculo íntimo de Habyarimana. Dentro de las FAR surgieron los Amasasu - “las balas” - , sociedad secreta militar que consideraba que la guerra contra el FPR no se estaba llevando a cabo con la dureza necesaria; fueron precisamente los Amasasu los que proveían armas y adiestramiento militar a las milicias del CDR y del MRND (Prunier, 1995, p. 169). Estos grupos juveniles, sobre todo las Interahamwe y las Impuzamugambi, evolucionaron hacia verdaderos grupos armados, entrenados con capacidad de realizar matanzas en masa. Tan alarmante como esto fue el surgimiento de un escuadrón de la muerte denominado Zero Network, formado por integrantes de las milicias del MRND, militares y ex soldados, responsable de varias matanzas y de la planificación de varios asesinatos políticos. Dentro de Zero Network se encontraban los tres hermanos de Mme Habyarimana, el Director de Trabajos públicos – yerno del presidente –, el Secretario personal de Habyarimana – Coronel Sagatwa, también yerno del presidente –, el Jefe de su guardia personal y el Coronel Bagosora – Director de Servicios del Ministerio de Defensa. (Prunier, 1995, p.168)21 Al mismo tiempo, la violencia comenzó a ejercerse contra los tutsis, al amparo y con la excusa de la invasión del Frente. Estas acciones fueron organizadas directamente por el MRND, el CDR y sus milicias armadas asociadas al extremismo hutu. Pero para llevarlas a cabo también utilizaban a los campesinos hutus que seguían las órdenes de los burgomaestres y prefectos22, de la misma forma en que se organizaban las tareas comunitarias del país durante el gobierno de Hayarimana. Es decir, el ataque a los tutsis se asociaba a una tarea más comunitaria más, que por supuesto era obligatoria. Desde la retórica oficial, se calificaba estos ataques a los tutsis como “espontáneos” a la vez que se los atribuía a la justa ira de un pueblo que había sido invadido. Pero previamente a estas “muestras espontáneas”, se realizaban mitines donde se concientizaba a los campesinos hutus utilizando un discurso que por un lado llamaba a la autodefensa de los invasores y por otro, asociaba como cómplices de los tutsis a aquellos que se negaran a “hacer el trabajo requerido”.23 De a poco iba produciéndose la sensibilización necesaria que, provocando la polarización entre “ellos” y “nosotros” mediante la manipulación de las diferencias étnicas, permitiría las acciones violentas contra los tutsis cuando éstas fueran requeridas. Durante la guerra civil, en forma de “ensayos”, y durante el genocidio en forma generalizada. Leon Mugesera –vicepresidente del MRND – proporciona un claro ejemplo de la promoción de la violencia por parte del oficialismo donde sin eufemismos n de la violencia como un asunto de supervivencia. … no se dejen invadir/…/ dime, hombre, padre, madre aquí presente si alguien viene un día a instalarse en tu lugar y defeca, aceptarías realmente

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Cfr. también Senado Belga, (1997, pp.488-489), e Informe Final de la Comisión Internacional de Investigación sobre las violaciones de los Derechos Humanos en Rwanda desde el 1ro de octubre de 1990, 7 al 21 de enero de 1993. 22

Estos puestos que como ya hemos consignado eran los que estaban en contacto directo con la gente común y por lo tanto podían movilizarla, permanecían en manos del MRND. La oposición solo logro algunos cargos de prefectos y burgomaestres a finales de 1992 y a principios de 1993. 23

De hecho, estos ataques a los tutsis perfectamente orquestados se realizaban como hemos señalado en el marco de la umuganda, que eran aquellos trabajos comunitarios obligatorios que se hacían en aras del interés público durante el gobierno de Habyarimana.

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que volviera?/…/ nuestro Movimiento es un Movimiento de paz. Sin embargo, es necesario que se sepa que /…/ no hay otro medio de tenerla que defenderse a sí mismos/…/ Está escrito en el Evangelio que si te pegan en una mejilla, tu ofrecerás la otra. Yo les digo que ese Evangelio ha cambiado en nuestro Movimiento: si te pegan en una mejilla, tú le darás dos sobre su mejilla y ellos caerán por tierra para no recuperar más su espíritu (aliento). /…/ Ustedes saben que hay en el país, “Inyenzis” que han aprovechado la ocasión para enviar a sus hijos al frente, para secundar a los “Inkotanyi”. /…/ Yo les digo que está escrito en la Ley, en el Código Penal: ´será pasible de pena de muerte toda persona que reclute soldados entre la población/…/ para reforzar fuerzas armadas extranjeras que atacarán la República. Está escrito. Por qué no arrestar a esos padres que han enviado a sus hijos y por qué no exterminarlos? Por qué no detener a los que los llevan [con los tutsis del Frente] y por qué no exterminarlos a todos? Estamos esperando que sean ellos quiénes nos exterminen? (Mugesera, 1992) 24 Relatando un supuesto ataque a militantes del MRND, se refirió a la oposición asociándolos a los tutsis: Que ningun representante local del MDR viva más en esta Comuna o en esta Prefectura porque es un cómplice /…/ No quieren más que exterminarnos: no tienen otro objetivo. /…/ Yo quisiera decirles que los representantes de esos partidos que colaboran con los “Inyenzi”, a saber el MDR, el PL, el PSD, el PDC y otros grupúsculos que se encuentran aquí y allá, /…/ deben ir a vivir a Kayenzi en lo de Nsengiyaremye; así nosotros sabremos donde se encuentran aquellos con quienes estamos en guerra…” (Ibidem) 25 Las acciones violentas contra los tutsis se realizaron cada vez más frecuencia conforme avanzaba la guerra civil; fueron particularmente alarmantes las masacres de Bugogwe – contra la comunidad bagogwe, tutsis pobres dedicados al pastoreo - que costaron un centenar de víctimas, y las de Bugesera, producida como reacción a un supuesto panfleto en el que se llamaba a los tutsis a levantarse contra los hutus, y que costara trescientas víctimas. Para realizar las matanzas, se llamaba a los campesinos hutus a “limpiar la maleza”, eufemismo que se servía del vocabulario campesino y que en realidad correspondía a la tarea de limpieza de tutsis, o a “cortar de raíz las malas hierbas”. (Human Rights Watch,1994)26. La participación del oficialismo, desde el Presidente hasta los prefectos y burgomaestres quedó

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La traducción del francés es nuestra. Inyenzi, en kinyarwanda significa “cucaracha”. Le daban este mote a los tutsis debido a los ataques nocturnos que éstos habían realizado en la Década del 60 para retornar al país. Inkotanyi, era el nombre de un regimiento legendario tutsi emparentado con la monarquía, nombre que a su vez era utilizado por el Frente para nominar a sus soldados. 25

Nsengiyaremye era el Primer ministro del gobierno de coalición, perteneciente al MDR.

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Véase también Prunier, G (1995), p. 137 y ss.

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documentada en el Informe de la Comisión Internacional de Investigación sobre la violación de los derechos Humanos en Ruanda27. Estas matanzas fueron “ensayos” de lo que se desataría a partir de abril de 1994 y no se limitaron a la práctica de la metodología que luego se utilizaría sino que estimularon el odio étnico y moldearon la disposición anímica necesaria para poder encararlas. Conforme avanzara la guerra civil, comenzarían a aparecer los centros de entrenamiento para civiles. También cabe destacar que los mayores picos de violencia contra los tutsis se registraron luego de las tres acciones militares más importantes del FPR – la invasión del 1ro de octubre de 1990, el ataque a Rughengeri en enero del año siguiente y la guerra de febrero de 1993 – y de los tres desafíos políticos que enfrentó el régimen - el reclamo de democratización por parte de la oposición en enero de 1992, el inicio de las conversaciones de Arusha en agosto del mismo año, y la firma de los protocolos sobre reparto del poder, en enero de 1993.28 Por la lucha contra el Frente y por la violencia interna, la administración de Habyarimana se involucró en un intenso tráfico de armas que incluyó compras provenientes de Francia, Egipto, Libia, Estados Unidos y Sudáfrica. Si bien la cantidad es difícil de cuantificar, se estima que Francia pasó a Ruanda cerca de 20 toneladas de armamento por día, lo que incluía la mayoría de las armas pesadas que poseía el país, vehículos de asalto, helicópteros, morteros y armas ligeras de diversos tipos. Respecto de Egipto, se hizo una transacción secreta respaldada por Francia a partir de un préstamo del Banco Credit Lyonnais, transacción que fue posteriormente admitida por el Ministro de Defensa James Gasana. EEUU y Libia

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La Comisión surgió como consecuencia de un pedido de diferentes organizaciones de derechos humanos de Rwanda que alertaron sobre los crecientes abusos a los derechos humanos en el país. Africa Watch (London), The Internacional Federation of Human Rights (Paris), The Internacional Union of Human Rights (Ougandougou) y The International center for Human Rights and Democratic Development (Montreal) accedieron a formar la Comisión que desarrollo su tarea en Rwanda entre el 7 y el 21 de enero de 1993. El comunicado de la Comisión emitido en marzo de 1993 determinó claramente que el gobierno de Rwanda era responsable de la muerte de al menos dos mil ciudadanos desde el inicio de las hostilidades con el FPR, que la mayoría de las víctimas eran tutsis, que éstas habían sido asesinadas debido a esta condición y que en los más recientes episodios de violencia había víctimas hutus pertenecientes a los sectores opositores al gobierno; que dichas matanzas se hacían con el consentimiento de altas autoridades del país incluyendo al Presidente, y que eran llevadas a cabo por militares y funcionarios oficiales; que las Fuerzas Armadas de Rwanda (FAR) eran responsables de matanzas y ejecuciones sumarias a civiles desarmados; que tanto el presidente como el gobierno alentaban la formación de milicias armadas vinculadas a los partidos políticos lo que responsabilizaba directamente al estado por el accionar de las milicias privadas; que el sistema judicial se encontraba paralizado por la constante interferencia política lo que le impedía desempeñar su función y castigar a los responsables de los abusos, los que si eran arrestados nunca eran juzgados por sus crímenes.27 La Comisión negó que se tratara de ataque espontáneos y a partir de cientos de testimonios, hizo un estudio pormenorizado de las masacres comuna por comuna, proveyó nombres y apellidos de los responsables, citando inclusive sus discursos, constató las prácticas de la umuganda, confirmó las incitaciones a la violencia – las que incluían la “muestra” de hutus muertos para provocar la reacción -, y remarcó el rol de los prefectos y burgomaestres en la movilización de las masas. Afirmó que Habyarimana participaba regularmente de reuniones en las cuales se orquestaban masacres contra los tutsis y consignó que diferentes testigos habían brindado datos precisos sobre dónde se desarrollaban dichas reuniones, quiénes asistían, de donde salía el dinero para financiar las “operaciones”, quiénes eran los encargados de fomentar la violencia entre la población y quiénes finalmente las llevaban a cabo. (Human Rights Watch, 1993, p.4; Human Rights Watch, 1994, pp. 3-4). 28

Esta generalización es válida desde la invasión del FPR hasta mediados de 1993. De allí en adelante, el espiral de violencia fue incontenible.

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libraron armas en menor medida, mientras que Sudáfrica proveyó cargamentos pese al embargo de armas que la Resolución 558 del Consejo de Seguridad estipulaba para dicho estado. (Human Rights Watch Arms Project. 1994, pp. 14-16) 29 Por otra parte, desde enero de 1993 hasta marzo de 1994 ingresaron a Ruanda aproximadamente 581.000 machetes, lo que equivaldría a un machete por cada tres hombres adultos, mucho más del doble que en años anteriores (Des Forges, 1999, p.166).30 Cabe aclarar que las prácticas de exterminio que se dieron durante el genocidio se realizaron utilizando tanto las armas de guerra como los instrumentos de labranza tradicionales. Los medios de comunicación contribuyeron al clima de violencia. Asociados al oficialismo, a los partidos opositores o la mismo FPR, casi no había medios independientes en el país. Desde la prensa oficialista, se denostaba diariamente a los tutsis y a los hutus opositores, a quienes se sindicaba como cómplices de los primeros. El calificativo más frecuente para los tutsis era el de Inyenzi – Inkotanyi. En términos generales, los medios se referían a los tutsis en términos étnicos, como un todo. De esta forma, todos los tutsis eran sanguinarios, deshonestos, timadores, conquistadores, feudales, monárquicos; todos ellos buscaban volver al poder, espiar a los hutus, someterlos y traicionarlos. Todas las mujeres tutsis eran bellas, prostitutas, operaban para la causa tutsi y buscaban engañar a los hutus. Análogamente, todos los tutsis rwandeses eran los mismos que aquellos tutsis que habían sometido a los hutus antes de la revolución de 1959, todos ellos eran parte o cómplices del FPR, apoyaban la invasión y se guiaban por los mismos propósitos que sus ancestros. … hemos comenzado diciendo que una cucaracha no puede dar nacimiento a una mariposa. Esto es verdad. Una cucaracha da nacimiento otra cucaracha […] La historia de Ruanda nos muestra claramente que el tutsi ha permanecido idéntico, que no ha cambiado nunca. Su traición y su maldad se mantienen invariables durante la historia de nuestro país. Cuando los tutsis aún estaban en el trono, gobernaron mediante dos cosas: las mujeres y las vacas. Esas dos verdades sometieron a los hutus a la servidumbre durante cuatrocientos años. Luego que los tutsis fueron despojados del poder por la revolución del pueblo en 1959, no renunciaron más. Hicieron todo por restaurar la monarquía utilizando a sus mujeres y el dinero, que reemplazó a las vacas. Como es sabido, la vaca era en ese tiempo, un signo de riqueza. No estamos equivocados en decir que una cucaracha da nacimiento a otra cucaracha. De hecho, podemos hacer una distinción entre los Inyenzi que atacaron en octubre de 1990 y aquellos que lo hicieron en 1960?. Tienen todos relaciones de parentesco, los unos son hijos de los otros. Su maldad es la misma. Todos esos ataques tienen por objeto restaurar el régimen monárquico-feudal. Las atrocidades que los Inyenzi de hoy cometen sobre

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También puede confrontarse Verwimp, Philip (2006, pp.6-7).

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Los que realizaron las compras pertenecían al círculo íntimo de Habyarimana. (Ibídem). Gérard Prunier en su testimonio para la Comisión de Investigación Parlamentaria sobre los acontecimientos de Rwanda señaló tener documentación fehaciente sobre la compra de 50.000 machetes a una firma inglesa por Felicien Kabuga, importante personalidad de las Interahamwe. Cfr. Sénat de Belgique (1997, p. 485). Périès y Servenay (2011, p.308) consignan que Rwanda exportó de China 581.000 toneladas de machetes, lo que equivalía a más de 500.000 de estas herramientas, que fueron pagadas con la ayuda oficial al desarrollo.

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la población son las mismas que aquellas perpetradas por los Inyenzi de entonces: matanzas, pillajes, violación de mujeres y niñas, etc. (Kangura, 1993a, pp. 17-18). Esta clara demonización de los tutsis dejaba abierta la puerta para que en defensa de la supervivencia de un grupo étnico se justificara el exterminio del otro en tanto todo el grupo étnico compartía las mismas características, tenía las mismas ambiciones y los mismos objetivos. Esta misma demonización generó lógica y paralelamente conductas de desindividualización – todo el grupo étnico es responsable de las acciones tomadas por pocos - y de deshumanización. Este fragmento de Kangura demuestra asimismo cómo se buscaba instalar en la conciencia de los hutus la necesidad del exterminio, incluyendo a los niños y bebés tutsis para evitar que nacieran más “cucarachas” que reeditaran los males que habían aquejado al país. Asimismo, puede observarse la manipulación de la historia, las leyendas y la etnicidad en pos de lograr la concientización necesaria que generara miedo y a su vez enfrentamiento. Uno de los ejemplos más citados de la apelación al odio étnico – y su manipulación – puede encontrarse en la “Apelación a la Conciencia Bahutu” que contiene los 10 Mandamientos Hutus, publicados por Kangura, en diciembre de 1990. 1. Todo hutu debe saber que toda mujer tutsi esté donde esté, trabaja para la causa de su etnia tutsi. Por lo tanto, es un traidor todo hutu que se casa con una mujer tutsi tiene a una mujer tutsis como concubina hace de una mujer tutsi su secretaria o su protegida 2. Todo hutu debe saber que nuestras mujeres hutus son dignas y más concientes en su rol de mujer, de esposa y de madre de familia. No son ellas [las tutsis] más lindas, buenas secretarias ni más honestas! 3. Mujeres hutus, estén vigilantes y hagan entrar en razón a sus maridos, hermanos e hijos. 4. Todo hutu debe saber que todo tutsi es deshonesto en los negocios. No busca más que la supremacía de su etnia. […] En consecuencia, es traidor, todo hutu: - que haga alianza de negocios con los tutsis - que invierta su dinero o dinero del estado en una empresa tutsi - que preste o tome prestado dinero a un tutsi - que otorgue a los tutsis facilidades en los negocios (otorgamiento de licencias de importación, de préstamos bancarios, de parcelas para construcción, de contratos públicos…) 5. La política, la administración, la economía, el sector militar y de seguridad en tanto posiciones estratégicas, deben estar restringidas solo a los hutus 6. La mayoría hutu debe prevalecer en el sistema educativo (alumnos, estudiantes, maestros) 7. El ejército ruandes debe ser exclusivamente hutu. La guerra de octubre de 1990 nos ha enseñado eso. Ningun soldado puede casarse con una mujer tutsi. 8. Los hutus deben dejar de tener lástima de los tutsis 9. Los hutus, donde sean que estén, deben estar unidos, ser solidarios y preocuparse por la suerte de sus hermanos hutus […]

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10. La revolución Social de 1959, el referéndum de 1961 y la ideología hutu, deben ser enseñadas a todos los hutus y en todos los niveles. Todo hutu debe difundir ampliamente la presente ideología. Es traidor todo hutu que persiga a un hermano hutu por haber leído, difundido o enseñado esta ideología (Kangura, 1990, p.8) La prensa también recurrió a la invención de sucesos como los Planes tutsis de desestabilización31, amenazas o agresiones de tutsi y hasta alertas de exterminio32 hacia los hutus por parte de los tutsis, de manera de provocar acciones violentas hacia ellos, generar miedo y sensibilizar a la población para que concibiera la aceptación de la idea de la autodefensa como único mecanismo para asegurar su supervivencia. Conforme avance la guerra civil, y al compás de la radicalización de la violencia, empezaron a aparecer en la prensa amenazas de exterminio hacia los tutsis tanto implícita como explícitamente: …lo que no se dice a los Inyenzi, es que si elevan de nuevo la cabeza, no será más necesario ir a batirse contra el enemigo que queda entre la maleza, sino que será más necesario comenzar por borrar al enemigo que se encuentra en el interior del país, comenzando por aquellos que están en el edificio del CND33. […] que los Inyenzi tengan el coraje de saber qué va a pasar y que sepan que si comenten un pequeño error, serán exterminados; que si comenten el error de atacar una vez más, no quedará ni un solo cómplice en toda Ruanda; que todos los hutus están unidos, y que no queda más que recuperar a Kanyarengwe, Bizimungu y algunos otros… (Kangura, 1994a, p.3). Más advertencias sobre el futuro genocidio, se fueron en publicando conforme avanzaba el año 1994. Como una predicción de los tiempos venideros, la edición 55 de Kangura, dejó la puerta abierta a una guerra de exterminio entre ambas etnias. “Si los Inkotanyi están decididos a masacrarnos, será necesario que nos masacremos mutuamente. Y que la herida supure!” (Kangura, 1994b, p.13). Frente a un posible ataque final del Frente, “Será necesario

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Por ejemplo, en Kangura se publicó un supuesto documento de una supuesta organización con sede en Kenia, en el que se advertía que estaban por desencadenarse diversos ataques de los tutsis hacia los hutus coordinados con el FPR. Seguidamente se publicaba textualmente el supuesto plan de desestabilización general de los tutsis. (Kangura Magazine, 1992, p. 13). La nota de la Comisión Interafricana para la no violencia, que se transcribe está firmada por James Makuza. Este panfleto, cuya “invención” ha sido sostenida por varios investigadores (Prunier, 1995, p. 137; Chrétien, J.P. 2002, p.59) fue terriblemente eficaz. 32

El panfleto al que hacíamos referencia en la nota anterior, fue difundido en marzo de 1992 por Radio Rwanda consignando que la supuesta organización de Derechos Humanos con sede en Kenia había proporcionado la información en una conferencia de prensa. El supuesto plan de exterminio fue repetido hasta el cansancio registrándose a la madrugada siguiente las matanzas de tutsis de la región de Bugesera, que precisamente fueron presentadas como una cuestión de autodefensa. Des Forges (1999) indica además que el Director de Kangura, Hassan Ngeze visitó la región de Bugesera repetidas veces por esas fechas desparramando rumores sobre la infiltración tutsi y supuestos ataques a los hutus. Más alertas de exterminio pueden encontrarse por ejemplo en: Kangura, (1992, p.10). Kangura, N°32. (1992, p. 4). 33

Comisión Nacional para el Desarrollo. Funcionó como bunker del FPR cuando éste se trasladó a Kigali para la implementación del Gobierno instituido en Arusha.

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que el pueblo mayoritario y su ejército se defiendan. Porque, como se dice, más vale ser una tumba que ser un perro. Ese día, será vertida sangre. Ese día, mucha sangre será vertida…” (Ibidem). En la edición siguiente, escribió Hassan Ngeze, Director de Kangura: “Antes de desencadenar otra guerra, los Inkotanyi deberán comenzar por decir a los tutsis que huyan. Si no, todo es posible.” (Kangura, 1994c, p.10). La prensa también publicaba listas de tutsis y hutus moderados que consignaban datos personales, direcciones, propiedades, ocupaciones, sus movimientos dentro y fuera de Ruanda, sus vinculaciones personales y hasta datos de su vida privada34. La “causa hutu” recibió hasta la colaboración de la música: el cantante Simon Bakindi cantaba el hit “I hate this Hutu” (Odio a ese hutu) que se volvió extremadamente popular y en el que su autor mostraba el desprecio hacia los ingenuos hutus que marchaban ciegamente como imbéciles manipulados por los tutsis. Hacia mediados de 1993 surgió en Ruanda Radio Televisión Libre de las Mil Colinas (RTLM), con el objetivo de difundir las ideas del extremismo hutu.35 Se caracterizó por su estilo informal y distendido y por estar en contacto permanente con la gente común a través de transmisiones en vivo desde la calle. Pronto se volvió tan popular que se transformó en el medio más escuchado. Diariamente, la emisora comentaba las noticias de los periódicos extremistas, subrayando sus conceptos, entre ellos las insalvables diferencias entre hutus y tutsis, su origen extranjero, los horrores de su pasado en el gobierno, su desproporcionada riqueza. Al igual que la prensa extremista, alertaba sobre conspiraciones de los tutsis, pedía constantemente a los hutus que estuvieran preparados para defenderse a sí mismos, denunciaba a tutsis y hutus moderados proporcionando datos y direcciones, y en ocasiones bregaba acciones directas como la “eliminación de la escena pública de una forma o de otra” de determinados personajes como el Primer Ministro. También instó a las Interahamwe a cortar en pedacitos a aquellos que apoyaban al FPR (Des Forges, A. En: Thompson, 2007, pp. 41-47), amenazó a los cascos azules belgas desplegados en el marco de la UNAMIR, con una lucha sin piedad si no se retiraban del territorio36. Los medios de comunicación vinculados al extremismo hutu mostraron la información pasándola por el tamiz del odio étnico buscando sensibilizar a la población en contra de los tutsis mientras paralelamente obstaculizaban el proceso de apertura política y las negociaciones con el Frente. La invención, la exageración, la tergiversación, la delación y hasta la amenaza fueron algunas de las herramientas utilizadas en pos de legitimar acciones violentas justificadas con el argumento de la autodefensa. A principios de 1993, el FPR rompió el precario alto el fuego que se había establecido e inició una invasión relámpago que rápidamente llegó a 30 km de Kigali. La “guerra de febrero” – como se conoció a este episodio - paralizó las negociaciones de paz que se habían iniciado a mediados de 1992 en Arusha, Tanzania, con la intervención de Naciones Unidas y

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Como ejemplo puede confrontarse, Kangura (N° 6, p.9; N° 11, pp.13-14; N°49, p.11); Kangura Internacional (N° 4, p. 16; N° 5, p.8) 35

Sus vínculos con el extremismo hutu quedan expuestos al ser su director Ferdinand Nahimana, su editor en jefe Gaspard Gahigi, y el mismo presidente uno de sus principales sostenedores. Además transmitía con equipos pertenecientes a diferentes ministerios y a Radio Rwanda, que era la Radio Nacional, y cuyas frecuencias fueron ocupadas prontamente por la nueva emisora. (Des Forges, en: Thompson, 2007. pp. 41-47). 36

Acorde a la denuncia efectuada por el embajador de Bélgica en Kigali y consignada en Sénat de Belgique (1997, p 78).

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desató una nueva matanza de tutsis por parte de grupos oficiales y de hutus por parte del Frente (Human Rights Watch, 1994, pp.2-4). El número de desplazados internos se incrementó dramáticamente. A su vez, la reanudación de la guerra por parte del Frente pareció dar credibilidad a los dichos de la prensa extremista sobre los tutsis y demostró que el Frente estaba en condiciones de ganar la guerra; de esta forma, los presagios de la prensa sobre a una restauración feudal tutsi se volvieron peligrosamente posibles para muchísimos hutus. Para afrontar la guerra, Habyarimana hizo un desesperado llamado a Francia quien envió más tropas en el marco de la llamada Operación Chimière37; poco después, el FPR declaraba un cese unilateral del fuego y se reiniciaban las negociaciones en Arusha. Durante las negociaciones, el Frente se concentró en la obtención del poder político y militar en tanto Habyarimana, boicoteaba todo intento que significara la pérdida de su poder. Los acuerdos fueron finalmente firmados el 4 de agosto de 1993 en forma de cuatro protocolos. Según los textos, el Gobierno de Transición de Base Amplia (GTBA) regiría el país durante un período de transición de 22 meses, transcurridos los cuales se procedería a elecciones definitivas. El nuevo gobierno de Ruanda estaría conformado por un Gabinete de ministros integrado por veintiún ministerios de los cuales cinco correspondían a MRND, otros tantos al Frente y cuatro al MDR. También se determinaban de antemano las carteras que ocuparía cada partido: el puesto de Primer Ministro le correspondería al MDR, la cartera de Defensa al MRND y el ministerio del Interior al Frente38. La estructura del nuevo gobierno mantenía el cargo de Presidente pero lo dejaba desprovisto de cualquier poder efectivo. Dentro del gabinete las decisiones debían tomarse con los dos tercios de los votos lo que obligaba a elaborar consensos entre todos los partidos. Completaban los Acuerdos, el despliegue de una fuerza internacional de paz, la Misión Neutral Internacional de Naciones Unidas a Ruanda (UNAMIR), para verificar su cumplimiento. Desde el punto de vista teórico podía ser perfecto, era un clásico de las fórmulas de power sharing. En la realidad, resultaba impracticable en el escenario Ruandes. Los Acuerdos exacerbaron el extremismo hutu que los consideró como una victoria del Frente, y de hecho así lo parecían. Paul Kagame había conseguido no solo la participación en el gobierno sino la integración del Frente en las Fuerzas Armadas con una proporción de 60-40 a favor de las FAR y una proporción de 50-50 con respecto a los altos cargos militares 39. Todo esto, minaba las bases de poder del extremismo hutu, porque le obligaba a la apertura y le quitaba el monopolio de la conformación de las FAR. A este desafío del poder, la respuesta sería más la violencia. Por otra parte, los textos de Arusha contemplaban que la fuerza internacional a desplegarse tuviera amplias tareas de seguridad como garantizar la seguridad general del país,

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La Operación Chimière se desplegó entre el 22 de febrero y el 28 de marzo de 1993; estuvo a cargo de del Coronel Tauzin, quien luego volverá a Rwanda a cargo de la controversial Operación Turquesa. 38

El Gobierno de Transición de Base amplia también incluía la formación de una Asamblea Nacional de Transición en la que estarían representados los mismos partidos más los partidos menores, su función sería la de redactar una nueva Constitución para Rwanda. La ANT podía disolver el gabinete mediante un voto de censura. 39

El Frente además, había logrado que se estipulara el abandono del país por parte de todas las fuerzas armadas extranjeras, lo que le garantizaba que las tropas francesas dejarían el territorio rwandes.

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verificar el mantenimiento del orden público, asegurar la llegada de la asistencia humanitaria y velar por la seguridad de los civiles. También recomendaban que entre sus tareas estuviera la búsqueda de armas ocultas, la neutralización de las pandillas armadas, las tareas de desminado, la recuperación de armas entregadas a la población y la vigilancia del cese de hostilidades. Se pedía asimismo que la fuerza tomara las acciones necesarias para que Kigali se transformara en una zona neutral (S/1999/1257, p 5-6). Sin embargo, cuando el Consejo de Seguridad tuvo que dar forma a la misión, el desconocimiento de la situación, la falta de interés de ciertos miembros permanentes, el interés Francia para que precisamente no hubiera interés y los gastos que el envío de una misión a un ignoto país de Africa le ocasionaría a las Naciones Unidas, hicieron que se votara una resolución que impedía la toma de medidas concretas neutralizar la violencia. El mandato solo autorizaba a las fuerzas de paz a contribuir con la seguridad en la ciudad de Kigali, verificar la zona libre de armas establecida en la capital, supervisar el cese del fuego, verificar el cumplimiento de los acuerdos de Arusha e informar al Secretario General sobre su incumplimiento.40 Al este recorte de funciones que se habían previsto en Arusha, el Consejo le sumó el envío de la Misión bajo el capítulo VI de la Carta, que impedía el uso de la fuerza armada para cumplir sus objetivos. Lo grave del tratamiento del Consejo es que centró la resolución únicamente en la implementación del gobierno surgido en Arusha – es decir en la implementación de la democracia - y no en las cuestiones de fondo que iban a impedir la efectivización del sistema y que además amenazaban al país con un baño de sangre. Si existía una posibilidad de impedir la violencia generalizada, ésta se perdió por la desidia de los miembros del Consejo de Seguridad. La “guerra de febrero”, la firma de los acuerdos de Arusha – entendidos como una victoria del Frente - y, en octubre de 1993, el asesinato del presidente hutu de Burundi Melchor Ndadaye, reforzaron aun más el extremismo hutu. Surgió un grupo informal denominado “Hutu Power” en el que se entremezclaban oficiales retirados resentidos con Habyarimana, ciertos miembros de los Akazu e inclusive integrantes de todos los partidos opositores, quienes compartían la idea de la polarización étnica y la necesidad imperiosa de la unidad de los hutus para encarar acciones de autodefensa contra los tutsis. La importancia de este grupo informal, radica en que hasta los partidos opositores tenían una facción “Power”, que dejaba de lado las diferencias ideológicas para focalizarse en la lucha contra los tutsis. Los Acuerdos y la muerte del presidente hutu en Burundi desencadenaron un espiral de violencia incontenible por parte del extremismo hutu41. A finales de 1993, el General Romeo Dallaire, comandante en jefe de la UNAMIR, recibió información de parte de un grupo de oficiales de las FAR acerca de la preparación de asesinatos masivos de tutsis y de políticos opositores - entre los que se incluían el Primer Ministro designado del GTBA y el Presidente del PSD -, como parte de un plan que tenía como objetivo impulsar al FPR a violar

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La falta de compromiso se reflejó también en la cantidad de efectivos autorizados: del exiguo numero de 4500 efectivos sugerido por Boutros Ghali, el Consejo autorizó sólo 2548, de los cuales solo se desplegaron 1260. 41

Poco después de la firma de los acuerdos, el Relator Especial para Ejecuciones sumarias, arbitrarias y extrajudiciales encabezo una misión a Rwanda que estableció que las masacres de tutsis se encuadraban dentro de la práctica de genocidio según los términos de la Convención de 1948 para la supresión del Delito de Genocidio. Waly Bacre Ndiaye, subrayaba que la abrumadora mayoría de las víctimas de la violencia en Rwanda eran asesinadas por el simple hecho de ser tutsis.

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el alto el fuego y así provocar el resurgimiento de las hostilidades.(Des Forges, 1999, p.115). Poco después, el embajador belga en Kigali alertaba a Dallaire sobre la distribución de armas entre la población y la proliferación de campos de entrenamiento de civiles. En enero de 1994, el contingente belga de la UNAMIR descubrió un arsenal escondido con armas, municiones y explosivos, que no pudo decomisar porque las FAR se lo adjudicaron como propio (Ibidem, p. 199)42. A su vez, comenzó a implementarse la idea de generar confrontación entre la población ruandesa y la UNAMIR en especial, con el contingente belga, lo que fue alimentado por los medios de comunicación. En enero, Dallaire recibió el testimonio de un informante, conocido con el nombre ficticio de Jean Pierre, que formaba parte de las Impuzamugambi; según sus palabras, era un firme opositor del FPR pero estaba en desacuerdo con la eliminación masiva de tutsis que se estaba preparando. Jean Pierre informó a Dallaire que luego de la llegada de la UNAMIR había recibido la orden armar un registro de todos los tutsis de Kigali, con vistas a su futura eliminación; le informó también sobre los adiestramientos militares que se realizaban, comentando incluso que él estaba a cargo de 1700 hombres distribuidos en la capital en grupos de 40 que eran capaces de eliminar 1000 tutsis en 20 minutos. Jean Pierre proveyó información precisa sobre la localización de armas destinadas a las masacres y se ofreció a conducirlos para que luego fueran trasladarlas a donde la misión quisiera indicando que solo contaba con unas pocas horas antes de que fueran distribuidas. También afirmó que el presidente Habyarimana no tenía el control total de la situación, y que la UNAMIR había sido infiltrada con informantes por lo que se estaba al tanto de todos los movimientos de la Misión. (LeBor, 2006, pp.166-167)43 Dallaire verificó la información y luego cableó al Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP) en Nueva York informando la situación44, en lo que hoy se identifica como “genocide fax”. El DOMP desestimó el alerta y no informó al Consejo de Seguridad sino hasta varios días después. El argumento fue que la Misión no tenía mandato para actuar. En múltiples ocasiones más antes del genocidio, Dallaire pidió refuerzos, el cambio de mandato y hasta un plan de contingencia por si se desataba lo peor. Entre tantos cables y comunicaciones diversas, un informe enviado por Dallaire el 23 de febrero informó que abundaba la información sobre listas de víctimas de escuadrones de la muerte, distribución de armas entre la población y organización de disturbios. Con total realismo afirmaba: “Parece estar agotándose el tiempo para las conversaciones políticas, ya que cualquier incidente de seguridad podría tener consecuencias catastróficas” (S/1999/1257, pp.10-11). La

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Para evitar ser sorprendidos por cualquier procedimiento de la UNAMIR, los altos mandos del MRND realizaron un meeting en el que decidieron esconder las armas en casas de reconocidos oficiales leales al partido. 43

Cfr. también, Dallaire (2005, pp. 141- 146), Des Forges, (1999, pp. 201-203).

44

“Este telegrama estaba dirigido al General Baril, pero fue compartido con otros funcionarios superiores del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, incluidos el Secretario General Adjunto Kofi Annan, el Sub Secretario General Iqbal Riza, y el Sr. Heidi Annaba, en ese momento Director de la sección de Africa del Departamento. Los dos Secretarios Generales Adjuntos de Asuntos Políticos de aquel momento, el Sr. Marrack Goulding y el Sr. Jonah dijeron a la Comisión que no vieron el telegrama cuando llegó. La Oficina Ejecutiva del Secretario General habitualmente recibía todos los cablegramas en esa época. Este cablegrama estaba en los archivos de la Oficina Ejecutiva, aunque el Secretario General ha señalado que solo recibió una copia más tarde”. (S/1999/1257. pp.10-11).

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respuesta desde las Naciones Unidas siempre fue la misma: que se ciñera al mandato y se concentrara en la implementación del Gobierno de Transición. Los niveles de violencia crecieron a niveles nunca registrados en los primeros meses de 1994. Atentados y asesinatos de prominentes políticos de la oposición 45, matanzas de tutsis46, violentos meetings de las milicias47 y del MRND en los que se instruía para acciones de autodefensa, distribución corriente de armas entre los hutus, entrenamiento de milicias en vistas a futuras acciones48, ataques a las tropas de la UNAMIR – en especial al contingente belga – con el objetivo de desmoralizar a la misión y lograr su retiro, unidos a una multiplicidad de crímenes comunes, fueron el escenario general durante los meses previos al genocidio. Todo esto enmarcado en un cada vez más intenso tráfico de armas49, pese a ser Kigali zona desmilitarizada por los Acuerdos de Arusha. Los medios de comunicación incitaron a la violencia directa contra los tutsis pero también hacia el personal de la UNAMIR50, hacia periodistas, personal diplomático y políticos de todos los sectores. Kangura “predijo” la muerte de Habyarimana51 y RTLM anunció que el FPR haría “algo” entre el 3 y el 5 de abril o luego del 7 al 8.52 Finalmente, “algo ocurrió”. El 6 de abril de 1994, dos misiles tierra-aire derribaban el avión en el que viajaba el presidente Ruandes con su par de Burundi. Se desconoce aún quiénes lo perpetraron. Tanto el Frente Patriótico Ruandes como el extremismo hutu, po-

45

Por ejemplo el intento de asesinato del Primer Ministro designado del GTBA, Faustin Twagiramungu; posteriormente el asesinato del líder el PL Gatabazi, seguido de Martín Bucyana, líder del CDR, como represalia del anterior. 46

Cerca de setenta tutsis fueron asesinados en febrero frente a los ojos de la UNAMIR, que no pudo intervenir debido a su mandato. 47

En un meeting de líderes de las Interahamwe en febrero de 1994, quien presidía las sesiones reclamó abiertamente que las listas de tutsis fueran elaboradas. También establecieron un sistema de comunicación que les permitía transmitirse las ordenes en forma rápida y eficiente. Se solicitó a los miembros de la milicia que estuvieran listos para actuar utilizando para ello sus instrumentos tradicionales, dejando las armas de fuego para los mas experimentados y entrenados. (Des Forges, 1999, p. 232). 48

Desde finales de 1993 y principios de 1994, el reclutamiento fue mucho más rápido y su adiestramiento también. Recibían entrenamiento intensivo militar por tres semanas en grupos de 300 en campos de entrenamiento de la región de Mutara. (Human Rights Watch Africa, 1994). 49

Varios cargamentos de armas con destino a las FAR fueron interceptados por la UNAMIR: en marzo en una violación fragante al embargo de armas se interceptó un cargamento con armas provenientes de una compañía francesa y otra británica. Asimismo, el flujo de armas era incesante. La inteligencia belga reportó un importante cargamento de armas proveniente de Angola – aparentemente de la UNITA – llegado a las FAR a través del Zaire. (Des Forges, 1999, p. 233). 50

En una de sus transmisiones de finales de enero de 1994, después de una violenta diatriba contra la UNAMIR, llamó a los hutus a defenderse hasta el último hombre porque de otra manera, los belgas entregarían el país a los tutsis. (Des Forges, 1999, p. 219). También se los acusaba de agresiones inexistentes. 51

“El presidente Habyarimana podría morir antes del mes de marzo de 1994. […]El mes pasado recibimos pruebas irrefutables que nos muestran que Habyarimana va a ser asesinado. Más aun, no va a ser asesinado por un tutsi sino por un hutu pagado por los tutsis…esto lo hemos examinado cuidadosamente, examinando esas pruebas hemos percibido que este proyecto está en preparación desde hace mucho tiempo y que era posible su puesta su ejecución. […]” Kangura , (1993b, p.3). También apareció en la edición N° 57, donde Kangura reiteró la posibilidad de un magnicidio. (Cfr. Editorial). 52

Des Forges, A. (1999, p. 243).

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drían haber tenido motivos para realizarlo y podrían haberlo hecho. Pero más allá de la autoría del magnicidio, la violencia que se desató tan solo cuarenta minutos después y que culminó con el genocidio de tutsis y hutus moderados, mostró un grado de organización y eficacia que sólo comprenderse a partir del análisis del proceso de la guerra civil. Perecieron entre 850.000 y un millón de personas.

4. Algunas conclusiones La rivalidad ancestral entre hutus y tutsis y sus formas de relacionamiento violento a lo largo de la historia es una generalización que no se corresponde con la historia de Ruanda. Es por ello que las “diferencias étnicas” per se no pueden constituir la explicación para el genocidio. Sí, en cambio, es posible considerar que sobre un escenario de diferencias o rivalidades étnicas tal como consta en las fuentes históricas, éstas fueron utilizadas o manipuladas por una determinada élite gobernante en vistas a su permanencia en el poder. Considerado así, el genocidio fue el desenlace de un proceso en el que el extremismo hutu manipuló las diferencias étnicas que eran preexistentes para retener el poder a cualquier costo. Esto es, a nuestro criterio, lo que sucedió en Ruanda. La guerra civil, proporcionó el escenario donde el extremismo hutu tuvo que decidir qué acciones tomar para resolver los desafíos de poder. En esta encrucijada, se fomentó deliberadamente el odio étnico – que había estado ausente durante toda la presidencia de Habyarimana - para justificar acciones gubernamentales que impidieran la democratización y permitieran la lucha eficaz contra el Frente. Este odio étnico fue el telón de fondo que tiñó todas las acciones que se finalmente se decidieron. Entre 1990 y 1994, se tendieron todas las líneas que posibilitarían el futuro genocidio. Las milicias armadas, los escuadrones de la muerte y las FAR instruyeron a la población hutu sobre cómo matar y a su vez proporcionaron una organización jerárquica que permitiera la coordinación de las acciones, la disposición anímica necesaria y la recepción y obediencia a las órdenes impartidas. Armas y machetes fluyeron por la población civil hutu y reforzaron las milicias y las FAR. Los asesinatos de tutsis constituyeron una práctica de las futuras matanzas masivas. Los medios de comunicación oficialistas y los funcionarios proveyeron el discurso legitimador. La presentación de los tutsis como una amenaza para la supervivencia hutu sumado a la estigmatización constante actuó como un legitimador de acciones violentas que fueron presentadas como un tema de autodefensa, es decir, de una “violencia justificada” por una cuestión de "supervivencia": eran “ellos o nosotros”. El argumento de la autodefensa a su vez, escondía las verdaderas intenciones del extremismo hutu: la retención del poder a partir del exterminio de aquellos que podían disputárselo. El freno a lo que estaba por desencadenarse podría haber venido del accionar internacional. Sin embargo, la falta de interés y el desconocimiento de la realidad ruandesa en especial de los miembros del Consejo de Seguridad donde algunos actuaron como claros agentes de desinformación – Francia – y otros decidieron no involucrarse – EEUU y los miembros no permanentes del continente africano- , impidieron que el accionar internacional pudiera tener algún efecto para evitar el genocidio. Naciones Unidas estaba más interesada en otros escenarios, como la desintegración de la Ex Yugoslavia, el fracaso y la retirada de Somalia o la salida del Apartheid en Sudáfrica, que por las advertencias que podían llegarle ESTUDIOS. .197.


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acerca de un remoto país de Africa Central. Y en este contexto, los Acuerdos de Arusha planificados para conseguir la paz entre el Frente y el gobierno de Habyarimana, tuvieron exactamente el efecto contrario: promovieron la imagen del FPR como un claro ganador en las cláusulas del pacto lo que exacerbó el extremismo hutu y precipitó el peor final, precisamente porque volvía una realidad la pérdida de poder y el miedo a una vuelta de los tutsis. Una de estas realidades afectaba directamente al extremismo hutu, la otra impactaba en la población hutu que era, en definitiva, la que haría posible las matanzas masivas. Unos mataron por conservar el poder y otros por miedo a los tutsis, un miedo incentivado tanto por el accionar del Frente como por la propaganda oficial y el discurso del extremismo hutu. En los Acuerdos, se planteó la “solución democrática” sin considerar ni las características peculiares del escenario ruandés ni el contexto violento en el que se encontraba el país. Es difícil de creer que la democracia por sí misma hubiera solucionado la cuestión en un país diezmado por la violencia y que solo había tenido dos presidentes a lo largo de su historia independiente. Sin embargo, a esto apostó la ONU. Una institución internacional que cometió graves errores como desestimar una alerta sin dar aviso al Consejo de Seguridad, atribución que no le corresponde por la Carta al Secretario General. Las milicias armadas, la distribución de armas y machetes, los campos de entrenamiento y los ensayos previos también permiten inferir que las matanzas durante el genocidio no pueden considerarse como un estallido espontáneo y popular de campesinos hutus abrumados por la muerte de su presidente. Mucho se ha discutido también la existencia de un “plan del genocidio”53, minuciosamente orquestado por el extremismo hutu. Más allá de que podría inferirse dicha conclusión de las páginas que hemos escrito sobre la guerra civil, también podría concluirse como lo hace Strauss, que el genocidio fue “contingente” y no planificado, y que la violencia fue aumentando hasta llegar al genocidio al compás de la pérdida de poder por parte del extremismo hutu, y de la pérdida de terreno en la lucha armada contra el Frente (Strauss, 2006, p. 200). No teniendo evidencia para sostener ninguna de las dos conclusiones, creemos más que importante revalorizar el escenario de la guerra civil como la etapa clave que permitió las acciones preparatorias – planificadas o no – que luego posibilitaron una de las tragedias más dramáticas del siglo XX. Tan importante como esto es recalcar que estas acciones preparatorias se dieron a la vista de la comunidad internacional pero no fueron valoradas como amenazas a la paz, o peor aun, no fueron consideradas como dignas de evitarse.

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53

Entre los historiadores que defienden esta tesis se encuentran Alison Des Forges, Jean Pierre Chrétien y Gérard Prunier, autores que hemos utilizado para este trabajo dada la profusión de fuentes que proveen, pero de quiénes no tomamos sus conclusiones sobre este tema.

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La Guerra Civil Ruandesa: Antesala del genocidio (179- 200)

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As ações desencontradas da política externa do Brasil frente à Argentina (19511954) 1

The mismatched actions of Brazil's foreign policy vis-à-vis Argentina (1951-1954) Ana Luiza Setti Reckziegel2

Resumo: O artigo aborda as ações dos agentes estatais brasileiros no que se refere às relações com Argentina, durante os governos de Getúlio Vargas (1951-1954) e Juan Domingo Perón (1950-1955). As duas abordagens disputaram a primazia na definição do viés da política externa: a presidencial, que encaminhava a aproximação com a vizinha Argentina, e a do Ministério das Relações Exteriores, permeada por tensões e divergências no nível intra diplomático. Para a compreensão desse cenário, uma variável de análise importante foi a política interna brasileira, na qual concorriam grupos tanto a favor quanto contra a aproximação bilateral. Outra variável de análise foi a influência dos Estados Unidos, que estiveram atentos a todas as negociações de integração, contrários que eram à formação de blocos regionais no âmbito do subsistema de poder americano. Palavras-chave: Política Externa; Relações Internacionais; Política Interna; Blocos Regionais. Abstract: This article aims to address the actions of Brazilian state agents regarding relations with Argentina during the governments of Getúlio Vargas (1951-1954) and Juan Domingo Perón (1950-1955). Two aproaches disputed the primacy in defining the way of foreign policy towards Argentina: the presidential one, which advocated for the rapprochement between the two countries, and that of the Ministry of Foreign Relations, permeated by tensions and divergences on an intradiplomatic level. To understand this scenario, an important analysis variable was Brazilian domestic politics, in which there were groups that manifested both in favour and against the initiative to bring the nations closer together. Another variable was the influence of the United States, which were attentive to all integration negotiations, contrary to the formation of regional blocs under the American subsystem of power as they were. Keywords: Foreign Policy; International Relations; Internal Policy; Regional Blocks.

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e062 1 2

Recibido: 16/04/2019. Aceptado: 02/07/2019

Doutora em História Ibero-Americana. Professora titular do curso de graduação em História e do Programa de Pós-Graduação em História da Universidade de Passo Fundo (UPF), Brasil. email: analuiza@upf.br


Ana Luiza Setti Reckziegel

1. Considerações Iniciais Esse artigo tem como objetivo analisar as estratégias usadas pelos agentes estatais brasileiros na condução da política externa frente à Argentina entre 1951 e 1954. O desenrolar das relações bilaterais levou à constatação de que as percepções desses agentes sobre a forma de aproximação com o país vizinho foram desencontradas e, mais do que isso, divergentes, a ponto de fragilizar a política externa do país. Quais teriam sido os fatores que levaram à divergência entre o presidente Vargas e seu ministro João Neves da Fontoura e entre esse e o embaixador Batista Lusardo? Teria sido a política interna? Ou teria sido a ação dos Estados Unidos, país líder do sistema americano de poder, que refutava a ideia de formação de blocos regionais? Tentaremos, ao longo do artigo, contextualizar essas questões. À temática em questão é interessante agregar algumas considerações de cunho teórico. Iniciamos refletindo que o cruzamento da História Política com as Relações Internacionais no contexto analisado tem significativa importância para o entendimento das diretrizes norteadoras da política interna brasileira e aportou elementos essenciais para compreender a estratégia adotada pelo presidente Vargas na condução da política externa. Quando se analisam as relações internacionais de um país, há que se identificar, em primeiro lugar, as partes. De acordo com Robert Wendzel (1985), existem dois tipos de participantes: os Estados e os atores não estatais. A historiografia tem destinado grande parte da atenção ao estudo do primeiro e será também o caso da abordagem desse artigo. Isto é, a análise terá como foco os atores estatais e no contexto das disputas pela proeminência política no âmbito político sul-americano, o país que confrontou o Brasil naquele momento foi a Argentina, historicamente concorrente pela liderança regional. No âmbito conceitual, Relações Internacionais constitui um campo acadêmico de conhecimento interdisciplinar que estuda as relações internacionais como um dado empírico. De acordo com Williams Gonçalves, a ambiguidade é que as Relações Internacionais estudam as relações internacionais. Isto é, a disciplina e a realidade que essa disciplina busca conhecer têm o mesmo nome. Para contornar essa ambiguidade e, dessa forma, possibilitar o entendimento do discurso, os estudiosos convencionaram diferenciar o nome da disciplina do nome do objeto mediante o uso de iniciais maiúsculas para a primeira, Relações Internacionais, e de iniciais minúsculas para o objeto do conhecimento, relações internacionais, (Gonçalves, 2011:7). Como aponta o historiador Estevão de Rezende Martins, (2012:90) trata-se de um campo do conhecimento que, a despeito de sua autonomia, é marcado por uma profunda interdisciplinaridade, influenciado pelo direito, pela economia, pela história, pela ciência política, assim como por outros saberes. No Brasil, a renovação metódica e inovação temática da pesquisa em relações internacionais desde a década de 1980 superou os paradigmas prevalecentes nos Estados Unidos. No lugar da segurança e dos conflitos armados ganhou proeminência a questão do desenvolvimento e autonomia econômica e as relações regionais foram objeto de pesquisas ampliadas. Parafraseando Estevão Martins, as relações internacionais são, pois, um campo de estudos autônomo, caracterizado pela pluralidade de orientações teóricas que dialogam entre si em meio às viragens e continuidades das análises das relações internacionais, destaca-se que seu objeto se deslocou gradativamente das relações eurocêntricas, ou euro-americanas, e passou a lidar com as diversas áreas do mundo.

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O campo da história das relações internacionais constitui o locus em que o longo prazo dos processos e de seus desdobramentos prima sobre o mero registro das ocorrências isoladamente e, também, o campo do mundo político, no qual tem lugar a reação dos povos à conformação de suas instituições internas e dos atos de seus protagonistas políticos a partir de suas necessidades (reais ou interpretadas) de seus valores, de suas prioridades e de suas preferências. Nele, aparecem também as reações das sociedades quando se contrapõem a outras e projetam olhar e experiência para além de suas fronteiras. O trabalho dos historiadores reflete essa pesquisa de múltipla face (Martins, 2012: 90). Um dos fatores que compõem as relações internacionais é a política externa 3. Sendo mediante a sua formulação, que o Estado define as prioridades, expectativas e alianças para atuar no quadro das relações internacionais (Gonçalves, 2011:7). Os trabalhos dos cientistas políticos, como Raymond Aron, e de sociólogos, como Marcel Merle, levaram à história política a também se debruçar sobre pesquisas que articulavam o que se passavam “do lado de dentro e o ambiente internacional, entre as escolhas de política interna e as que se supõe ligadas aos assuntos externos” (Milza, 1996: 366). O postulado de que não há diferença de natureza, tampouco separação estanque entre o interior e o exterior, mas interações evidentes entre um e outro, com, entretanto, uma primazia reconhecida do primeiro sobre o segundo, que muitos representantes da escola francesa de história das relações internacionais colocaram, explicitamente ou não, no centro de sua problemática, decorre que os historiadores do “político” e historiadores “internacionalistas” têm em comum um imenso repertório de pesquisa e de reflexão onde se pode, efetuar avanços paralelos (Milza,1996: 370). Dentre as variáveis que influenciam as relações internacionais, Jean- Baptiste Duroselle considera a política interna dos Estados como uma das principais chaves de explicação do jogo internacional. Para esse autor, não existe nenhum ato político exterior que não tenha um aspecto de política interna. Todo ato que visa ao exterior tem um aspecto interno e, portanto, toda teoria das relações internacionais implica um estudo aprofundado da política interna (Duroselle, 2000: 56-59). A escola francesa da história das relações internacionais fez do tema da “política interna”, tomada no sentido lato, um dos pivôs de sua problemática. 4 Pierre Milza, aponta que as relações entre a chamada política interna dos Estados e os relacionamentos que estes mantêm com as outras unidades políticas que estruturam o sistema internacional constituem um campo de pesquisa e reflexão em que se cruzam com uma frequência cada vez maior os métodos e os trabalhos provenientes de duas “escolas”: a da história “política”, propriamente dita, e a das relações internacionais contemporâneas. (Milza, 1996: 365) É fato que, no decorrer do segundo governo Vargas, duas abordagens disputaram a primazia na definição do viés da política externa: a presidencial, que encaminhava a aproximação com a vizinha Argentina, e a do Ministério das Relações Exteriores, permeada por tensões e divergências no nível intra diplomático5. Para fins desse estudo, é fundamental

3

Sobre o tema da política externa, ver: RUSSEL, Roberto (1992). Enfoques teóricos y metodológicos para el estudio de la política exterior. Buenos Aires: GEL. 4

Ver especialmente as obras de René Girault e Robert Frank (1984) La puissance em Europe (1938-1940). Paris: Publications de la Sorbone.. 5

Por intra diplomático entendemos o que ocorre no âmbito das chancelarias.

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aludir à política interna para demonstrar que os conflitos entre os agentes que conduziram a política externa não deixaram de ser influenciados pela variável doméstica.

2. Relações internacionais no sul da América A década de 1950 se apresentou, para as relações Brasil-Argentina, como de aparente simetria. De um lado, os dois países passaram a dispor dos requisitos básicos que lhes permitiram rápidos processos de industrialização. Apesar de manterem fortes vínculos de dependência com o sistema econômico internacional, tanto Brasil como Argentina foram capazes de realizar um processo de substituição de importações, durante os anos trinta, que, ao ser mantido a longo prazo, poderia conduzir a uma transformação estrutural de suas economias. Por outro lado, ambos se viram, diretamente ou não, envolvidos na inserção da América Latina em um projeto político internacional (HIRST, 1985). No que se refere aos contextos políticos, a orientação trabalhista e a estrutura obrera, embora consideradas suas particularidades, parecia também aproximá-los. Vargas se dirigia aos “trabalhadores do Brasil” e Perón era chamado “o primeiro trabalhador” 6. Evidentemente, essa similitude político-ideológica dos governos Vargas e Perón, não significou, de forma alguma, o abandono de uma postura competitiva entre as duas nações. 7 Ao lado dessas semelhanças havia, entretanto, diferenças que poderiam ser localizadas na condução das respectivas políticas externas. Apesar disso, essa identificação inicial acabou por estimular a melhoria das relações argentino-brasileiras, significativamente comprometidas no governo do general Eurico Gaspar Dutra (1946-1950)8. O momento de maior significado desse novo contexto seria a formulação de uma proposta integracionista, configurada no que ficou conhecido por Pacto ABC, uma reedição adaptada do ABC de Rio Branco, agora uma proposta de integração econômica e política entre Argentina, Brasil e Chile. Era, na verdade, nada mais do que a expressão da política peronista de formação de blocos regionais que se contrapusessem à potência hegemônica central, os Estados Unidos.9 Essa proposição de formação de blocos regionais estava coadunada com o que ficou conhecido como a Terceira Posição. Ainda que tenha sofrido variações de escala e força em nível mundial e no âmbito regional e nacional, a política exterior argentina durante a década peronista pode ser caracterizada como o intento de definir a inserção internacional do país, no mundo bipolar criado pela Guerra Fria, através da chamada Terceira Posição, pela qual 6

Sobre essa questão ver FAUSTO, Boris e DEVOTO, Fernando J. (2004) Brasil e Argentina. Um ensaio de história comparada (1850-2002) São Paulo: Editora34, p. 328. 7

Sobre a política externa de Perón, ver: RUIZ MORENO, Isidoro (1961). História de las relaciones exteriores argentinas, 1810-1955. Buenos Aires: Perrot; CONIL PAZ, A; FERRARI, G. E. (1962) Política exterior argentina,1930-1962. Buenos Aires: Huemul CAFIERO, A. (1996). La política exterior peronista, (1946-1955). El mito aislacionista. Buenos Aires: Corrigedor; REIN, Raanan (1998). Peronismo, populismo y política. Argentina 1943-1955. Buenos Aires: Editorial de Belgrano; JALABE, S. R. (comp.) (1996) La política exterior argentina y sus protagonistas,1880-1995. Buenos Aires: Cari/ Gel. 8

Ver: VIZENTINI, Paulo G. Fagundes (2003). Do nacional-desenvolvimentismo à Política Externa Independente (1945-1964). In FERREIRA, Jorge e DELGADO, Lucília de Almeida Neves (orgs). O Brasil republicano. O tempo da experiência democrática, Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, p. 195-216. 9

Sobre o Pacto ABC, visto da perspectiva brasileira, conferir: RECKZIEGEL, Ana Luiza Setti. O Pacto ABC. As relações Brasil-Argentina na década de 1950. Passo Fundo: Ediupf, 1996.

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pretendia balancear o peso considerável dos Estados Unidos, procurando um maior protagonismo na América Latina, consolidando a tradicional conexão com a Europa e estabelecendo laços diplomáticos com o bloco soviético, ainda esse último não significasse abandonar a ligação com o Ocidente (Rapoport, 2002). Não só o histórico de rivalidade entre Brasil e Argentina impunha dificuldades para a concretização do ABC peronista. O Pacto, no âmbito brasileiro, acirrou as controvérsias e teve significativas repercussões para o governo Vargas, nas quais estavam contidas, além do velho conflito pela supremacia sul-americana, o próprio germe das dissensões internas: o alinhamento incondicional aos Estados Unidos ou a busca por uma autonomia relativa no âmbito do sistema de poder capitalista. Se havia consenso a respeito da necessidade de o Brasil impor-se como liderança regional, as formas de encaminhamento da questão variaram no próprio âmbito do poder executivo, em evidente discordância entre o presidente Vargas e seu ministro das Relações Exteriores, João Neves da Fontoura. Por sua vez, nem ao menos no Ministério das Relações Exteriores havia consenso sobre a estratégia a ser adotada pelo Brasil a fim de se afirmar como país líder na região, o que revelava um sério conflito intra diplomático. Esse foi o caso da grave dissonância entre o ministro Neves da Fontoura e o embaixador na Argentina, Batista Lusardo. O cerne do desacordo entre a linha do ministro e do embaixador residia na esfera do encaminhamento do protagonismo brasileiro. Isto é, se deveria ser pleiteado frente à nação hegemônica do sistema, os Estados Unidos, ou em nível dos países sul-americanos. O movimento para obtenção da liderança regional esteve vinculado a uma conjuntura que incluía, de um lado, as manifestações peronistas em pro do pan-latinismo, que encontrou no embaixador Lusardo um defensor, e, de outro, a pressão dos Estados Unidos pelo pan-americanismo, posição defendida pelo ministro Neves da Fontoura.

3. Interações entre política interna e política externa De acordo com Estevão Martins, dentre os eixos principais de reflexão elaborada no Brasil, dos anos 1990 em diante, estão as relações entre política interna e política externa e a busca da estruturação e consolidação de uma posição de liderança do país no âmbito regional (Martins, 2012:86). Partindo dessa premissa, tentaremos demonstrar as condições nas quais se desenrolava a política interna brasileira nesse período a fim de estabelecer as articulações que foram, ou não, possíveis de estabelecer no âmbito externo. Quando Getúlio Vargas (1882-1954) retornou ao poder em 1951, como presidente constitucional eleito pelo voto popular, voltou-se para uma questão que considerava fundamental para o sucesso de sua administração: o desenvolvimento da industrialização. Para isso precisava contar com o auxílio dos empréstimos estrangeiros, visto que o Brasil não dispunha de condições para arcar com os investimentos necessários a esta empreitada. 10 As dificuldades referentes à política econômica foram encaradas por Vargas de forma ambivalente: de um lado aceitava as regras tradicionais do sistema internacional e procurava adequar-se a elas, e de outro estimulava uma postura nacionalista, não tendo sido raras

10

Ver: FONSECA, Pedro Cesar Dutra. Vargas: o capitalismo em construção (1906-1954). São Paulo: Brasiliense, 1989.

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as vezes em que atacou o capital estrangeiro, condenando, por exemplo, a remessa de lucros para fora do país.(Skidmore: 1982) Por seu turno, os Estados Unidos estavam pouco interessados em fomentar o desenvolvimento de nações periféricas. Com o intuito de obter estes empréstimos, Vargas se apoiava no próprio espaço criado pela Guerra Fria e defendia uma política de relativa reciprocidade com os Estados Unidos no seguinte sentido: os norte-americanos liberariam os empréstimos necessários ao projeto de desenvolvimento econômico de Vargas e este se manteria fiel à proposta pan-americanista. Conforme aponta Leandro Morgenfeld (2011), a ajuda econômica que a América Latina esperava dos Estados Unidos foi exígua e acabou frustrando as pretensões de ser incluída no Plano Marshall. Entre 1945 e 1952, a região recebeu menos assistência econômica do que a Bélgica e Luxemburgo. E desse total geral, o Brasil concentrou mais da metade do valor de um milhão e trezentos mil dólares, o que estava aquém das necessidades do país. Ainda de acordo com Morgenfeld, “apenas se outorgaram créditos limitados, através do Eximbank, que era uma forma de subvencionar as exportações e as importações privadas dos Estados Unidos para a região e, desde estão não houve empréstimos para as empresas estatais latino-americanas, para não favorecer o nacionalismo econômico e nem o estatismo, considerados os males da época na América Latina” (2011:352). O entrave nas negociações dos empréstimos levou Vargas a adotar como estratégia de pressão sobre os Estados Unidos, a possibilidade do aprofundamento da aproximação com a Argentina, a qual defendia para os países periféricos uma maior autonomia de ação no sistema internacional de poder através da formação de blocos regionais independentes. Procurando esclarecer a posição brasileira a fim de evitar equívocos, logo nos primeiros meses de governo, Neves da Fontoura foi em missão conversar com o Secretário de Estado norte-americano, Miller. A decorrência dessas conversações foi a promessa de abertura de um crédito na ordem de US$ 250 milhões, menos da metade requisitada pelo ministro da Fazenda, Lafer, mas o suficiente para animar o ministro Neves. (Reckziegel, 1996) Na verdade, explicitavam-se duas situações: se, por um lado, tentava-se evitar uma associação direta entre a posição brasileira no sistema de poder e a cooperação econômica externa, por outro lado, não havia como desconectar uma coisa da outra. Decorrente disso, a apreensão de Neves de que uma definição pró Perón viesse a prejudicar o projeto desenvolvimentista brasileiro, numa ocasião em que qualquer entrave à aceleração do desenvolvimento econômico significaria, também, o enfraquecimento da oportunidade da realização da liderança regional. A forma de agir do presidente Vargas, que encetava uma espécie de jogo duplo frente à Argentina e aos Estados Unidos, provocou imediata reação no âmbito do governo brasileiro. Uma das primeiras manifestações ocorreu quando o ministro das Relações Exteriores, João Neves da Fontoura (1887-1963), exonerou-se, no final de junho de 1953. Defensor do que chamava de pan-americanismo solidário, Neves da Fontoura insistia num alinhamento incondicional aos Estados Unidos e encarava qualquer tentativa de formação de blocos regionais como uma ameaça potencial de desestabilização nas relações Brasil-Estados Unidos. O ministro deixava de considerar que aquele ambiente internacional poderia constituir um espaço de permanente negociação no âmbito do sistema de poder. No âmbito regional, ambos os países, Brasil e Argentina, adotavam, em graus distintos, políticas nacionalistas e de industrialização as quais se contrapunham em alguma medida com a política externa preconizada pelos Estados Unidos no sentido de limitação do estatismo e do nacionalismo

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econômico. É certo que os Estados Unidos admitiam que um certo desenvolvimento industrial e diversificação produtiva na América Latina fortaleceriam a influência norte-americana, impulsionando as exportações e a inversão de seus capitais. No entanto, esse desenvolvimento deveria enquadrar-se com as políticas liberais advogadas por aquele país (Rapoport e Spiguel, 2009). Em termos de política interna Vargas percebeu, desde os anos 1930, que a industrialização seria o meio que levaria ao desenvolvimento econômico e que, por consequência, poderia colocar o Brasil na condição de líder regional. Já o ministro Neves da Fontoura perdeu de vista as articulações que poderiam ter sido feitas frente aos Estados Unidos diante do projeto de aproximação com a Argentina através do Pacto ABC, proposto pelo presidente Juan Domingo Perón (1895-1974). Ao que tudo indica, o ministro perdeu a oportunidade para barganhar com os norte-americanos a não adesão brasileira ao projeto de blocos regionais em troca da efetiva cooperação econômica norte-americana esperada pelo presidente Vargas. 11 Essa divergência de estratégias de política externa no âmbito das relações com a nação líder do sistema, os Estados Unidos, e com a região, a Argentina, acabou por distanciar definitivamente Vargas e Neves da Fontoura, culminando na renúncia do ministroem junho de 1953, e na denúncia que faria em março do derradeiro ano de 1954, a qual nos referiremos adiante. Em uma tentativa de amenizar a crise interna que se processava, Vargas optou por uma reforma ministerial, realizada em meados de 1953, com ênfase especial às duas pastas de cuja orientação dependia o sucesso da política governamental, ou seja, o ministério da Fazenda, para o qual foi designado um antigo colaborador de Vargas, Oswaldo Aranha, e o ministério do Trabalho, entregue a João Goulart, político petebista de fácil trânsito nas áreas sindicais. Goulart, tinha, porém, o grave inconveniente de ser extremamente suspeito aos olhos das elites políticas e de certos setores militares. Na visão destes, estaria ligado à ameaça de peronização, colocando em risco a ordem social vigente. 12 Sobre isso, localizamos no arquivo do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC), uma carta anônima na qual se pronunciavam os setores oposicionistas “o Jango tem muito contato com Argentina e certamente quer manietar o Exército pela massa do povo como demonstraram os descamisados que paralisaram tudo” 13, em clara referência aos movimentos grevistas no país vizinho. A escolha de Oswaldo Aranha, por outro lado, poderia ter agradado mais a oposição, uma vez que eram conhecidas suas posições pró Estados Unidos. Entretanto, numa análise mais apurada, constatamos as diferenças de orientação do novo ministro com um dos setores oposicionistas, a UDN, preconizadora de um alinhamento incondicional aos Estados Unidos. As próprias palavras de Oswaldo Aranha revelam a diferença: “as nossas relações com os Estados Unidos, sejam quais forem as vicissitudes mundiais, os acidentes de nossa vida continental e até a conduta norte-americana para conosco, devem ser conduzidos por nós, ditados pelos nossos interesses”.14 11

Ver RECKZIEGEL, A.L.S. Op.cit, p. 89

12

Ver SKIDMORE, Thomas. Brasil: de Getúlio a Castelo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982

13

Carta anônima. CPDOC/FGV, GV 52.00.00/58.

14

Conferência pronunciada por Oswaldo Aranha na Escola Superior de Guerra, 1953. CPDOC/FGV.

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Evidente que a falta de coesão do governo em termos de condução da política externa, foi um golpe nas pretensões nacionalistas de Vargas porque também se refletia no reforço das posições do grupo pró Estados Unidos que logo a seguir acusaria o presidente de traição nacional. 15

4. Protagonismo brasileiro e alinhamento aos Estados Unidos Os desacertos em termos de condução da política externa culminaram na denúncia que o ex-ministro Neves da Fontoura fez em março de 1954 de que Vargas e Perón haviam realizado um acordo secreto, à revelia do Ministério das Relações Exteriores. Tomando como prova da traição um discurso atribuído ao presidente argentino realizado na Escola Superior de Guerra em Buenos Aires datado de dezembro de 1953, Neves da Fontoura provocou uma das mais graves crises no âmbito das relações internacionais interamericanas do Brasil naquela década. Segundo o ex-ministro, Perón teria afirmado que as tratativas sobre o Pacto ABC haviam começado por ocasião da eleição de Vargas sendo que este “esteve total e absolutamente de acordo com essa ideia e em realizá-la assim que assumisse o poder”.16 Ainda para Neves da Fontoura, o pronunciamento de Perón denunciava a cada parágrafo o comprometimento de Vargas com a adesão ao ABC e revelava que o presidente brasileiro concordara em ter um encontro com seu colega argentino: “quando Vargas subiu ao poder, prometeu-me que nos reuniríamos em Buenos Aires ou no Rio de Janeiro e faríamos esse tratado”, teria esclarecido Perón. 17 Segundo o pronunciamento citado por Neves da Fontoura, Vargas teria protelado o encontro sob alegadas dificuldades na condução da política interna e, diante disso, Perón o consultou sobre a possibilidade de avistar-se primeiro com o presidente do Chile, Carlos Ibañez del Campo (1877-1960). Em 21 de fevereiro de 1953, Perón assinou com Ibañez a Ata de União Econômica Argentino-Chilena, que seria a primeira medida antes de uma futura união aduaneira entre os dois países. Esse tipo de acordo, que encetava a possibilidade de formação de um bloco regional que pudesse negociar com mais força com os Estados Unidos, gerava um crescente temor na diplomacia norte-americana. Em seguida da assinatura da Ata de Santiago, o Departamento de Estado implantou uma ativa campanha através da imprensa e dos meios diplomáticos confidenciais, a fim de neutralizar uma potencial integração econômica e política sul-americana (Morgenfeld, 2011) Quando Neves da Fontoura veio à público denunciar as tratativas secretas do ABC, as quais Vargas teria aderido, Perón se encontrava novamente no Chile tentando assinar o pacto com o presidente Ibañez. Surpreendido perante a representação chilena, Perón acabou por regressar à Buenos Aires visivelmente contrariado. Ali foi procurado pelo jornalista Geraldo Rocha, desafeto de Neves, que trazia, a pedido de Vargas, um recado: de que a situação no Brasil estava muito difícil e de que ele não podia mandar no seu então ex-minis-

15

Ver BANDEIRA, Moniz. Presença dos Estados Unidos no Brasil. São Paulo: Civilização Brasileira, 2007.

16

FONTOURA, João Neves da. Arquivo Histórico do Rio Grande do Sul. Estudo 14, maço 20, cx 10

17

FONTOURA, João Neves da. Arquivo Histórico do Rio Grande do Sul. Estudo 14, maço 20, cx 10

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tro. Tendo, aparentemente, aceitado a explicação do presidente brasileiro, Perón proclamara que “essa união, senhores, está em plena elaboração”. 18 Em termos continentais, a posse do presidente Eisenhower (1890-1969), no início de 1953, marcou certa alteração na forma de tratamento que os Estados Unidos dispensavam à região. O secretário John Foster Dulles (1888-1959) admitia que o Departamento de Estado havia descuidado da América Latina. Em escala regional, tanto Brasil, quanto Argentina passavam por complexos processos de crise econômica, com inflação e queda do poder aquisitivo da população e, principalmente, recursos reduzidos para promover a ampliação da indústria pesada em seus países. Nesse mesmo ano, o Departamento de Estado decidiu, unilateralmente, encerrar as atividades da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. As concessões econômicas esperadas por Vargas tornavam-se gradativamente mais problemáticas, na mesma proporção em que a corrente antinacionalista exacerbava seus temores e críticas sobre o modelo varguista, que preconizava uma política externa com margem de relativa autonomia, negando o modelo tradicional de exportação e de associação internacional, e que agilizava a política de massas, componente fundamental da sua política interna. O nó górdio do problema era que Vargas seguia preocupado com a forma pela qual um programa de desenvolvimento econômico nacional precisava levar em conta os sistemas políticos e econômicos mundiais. A cada passo se colocava o problema da manutenção ou do aprofundamento das rupturas externas (Iani,1988:63). A esse respeito Moniz Bandeira aponta que os serviços de inteligência norte-americanos previam que, por fracassar na obtenção dos financiamentos, o governo Vargas poderia enveredar por uma rota cada vez mais independente, em questões econômicas e que o poder de barganha vis-à-vis os Estados Unidos tornar-se-ia importante fator na política externa do Brasil, compelindo-o a estreitar relações com a América Latina, bem como a incrementar seu comércio e mesmo estabelecer relações diplomáticas com a URSS (Bandeira, 1989:39). A dificuldade em negociar os empréstimos com os Estados Unidos, crucial para o programa de desenvolvimento brasileiro, aproximaria, de certa forma, o Brasil da Argentina. Essa estratégia em direção à nação vizinha, por si só talvez não trouxesse dividendos. Porém, enquanto elemento de pressão sobre os Estados Unidos, temerosos quanto à possibilidade de formação de blocos regionais, poderia vir a oportunizar uma espécie de troca por meio da qual, em função dos empréstimos, o Brasil manter-se-ia fiel à proposta pan-americanista. Esse ponto da política do presidente Vargas ofereceu renovada munição para os setores oposicionista, que passaram a propagar o temor da formação de uma república sindicalista, à feição peronista. Procurando demonstrar uma margem considerável de autonomia na condução da política interna e, ao mesmo tempo, reagindo contra decisão do Eximbank de não conceder mais do que cem milhões de dólares em relação aos duzentos milhões solicitados pelo governo brasileiro e prometidos pela administração Truman, Vargas assinou o decreto-lei nº. 34.839, que restringia as remessas de lucros e dividendos em até 10% ao ano, impondo às empresas estrangeiras a obrigatoriedade de se cadastrarem na Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) como requisito para gozarem das vantagens oferecidas pelo governo. A medida sobre a remessa de lucros foi o ponto culminante da postura nacionalista. A partir daí a dissensão entre os dois modelos econômicos, os que desejavam o desenvolvimento 18

FONTOURA, João Neves da. Arquivo Histórico do Rio Grande do Sul. Estudo 14, maço 20, cx 10

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internacionalizado (ou associado a organizações externas) e os que pretendiam acelerar o desenvolvimento independente, foi total. A denúncia de Neves da Fontoura sobre o pacto ABC data de março de 1954, portanto alguns meses depois do discurso do presidente argentino, em dezembro de 1953. Por que demorou o ex-ministro em denunciar? Justificando sua reação tardia, Neves da Fontoura alegava que teria dado um prazo para que Vargas se manifestasse sobre as calúnias de Perón, ao mesmo tempo em que esperava provas da veracidade do discurso, o que teria sido obtido através de um grupo de argentinos exilados em Montevidéu. Confrontadas com a denúncia, as autoridades argentinas negaram a autenticidade do discurso. Apesar disso, Neves da Fontoura não tinha dúvidas de sua veracidade sob alegada coincidência de estilo de Perón e por este já ter mencionado o Pacto ABC em outras ocasiões. Alegava o ex-ministro, que, embora não houvesse prova documental da transação entre os dois presidentes, era verossímil que Vargas tivesse se comprometido com o ABC, disfarçado inicialmente de integração econômica. (Reckziegel, 1996) O fato de a ligação Vargas-Perón significar para o Brasil o risco de o país transformarse em mero caudatário da Argentina era negado pelos partidários de Vargas que alegavam que “o presidente Getúlio Vargas nunca precisou da orientação do governo Perón, nem de outro qualquer governo para nortear os destinos do Brasil” .19 A denúncia de Neves da Fontoura e a polêmica que se seguiu, dificultou a estratégia de Vargas e ao mesmo tempo paralisou todos os seus movimentos de defesa. A alternativa final, assim, pareceu ser seu próprio silêncio. Além de afirmar que as cartas trocadas com Perón consistiam em simples cortesia, Vargas não fez nenhuma tentativa no sentido de esclarecer as acusações feitas contra ele. A defesa do presidente ficou a cargo do chefe da casa Civil, Lourival Fontes (18991967), que dava o caso por encerrado tomando como pressuposto principal o desmentido da Embaixada da Argentina sobre a autenticidade das declarações atribuídas a Perón, consideradas falsas. Partindo, entretanto, do princípio de que o discurso fosse autêntico, ficaria evidenciado que Vargas havia manipulado Perón. Se a verdade consistia no fato de que o Pacto ABC havia sido mais um expediente no rol das manobras políticas às quais Vargas era dado, esse caso era por demais delicado para ser admitido. Porém, o recrudescimento da campanha contra Vargas ocorreu por ocasião de novas declarações de João Neves, em abril de 1954, criando a oportunidade para um embate direto entre as facções nacionalistas e entreguistas. A UDN, com sua declarada adesão aos Estados Unidos, via no binômio Vargas-Pacto ABC o pretexto para colocar em questão a idoneidade do presidente, sendo que até o impeachment foi cogitado. (Skidmore, 1982) Mesmo não tendo sido aprovado o impeachment, as acusações sobre a conivência de Vargas com o Pacto ABC significaram um golpe gravíssimo no seu já tão abalado mandato. A partir desse momento, o mutismo do presidente se intensificou. A intricada estratégia adotada por Vargas impedia qualquer explicação: como dizer que a possibilidade de adesão ao Pacto ABC constituiu um lance do jogo de pressão sobre os Estados Unidos para que estes liberassem os empréstimos para o fomento do desenvolvimento industrial do Brasil? Como explicar que ao invés de pactuar com Argentina e Chile, Vargas pensava em impor a liderança brasileira na região visto ser a nação economicamente mais poderosa? Como sair desse

19

Anais da Câmara, 1954, p. 136.

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emaranhado sem causar um atrito nas relações com a Argentina, de tão longa data marcadas pelo estado de rivalidade? As contradições internas comprometeram gravemente a condução da política externa, enfraquecendo a estratégia de pressão e barganha frente ao governo norte-americano. Nesse plano de ação, Vargas poderia apoiar-se no próprio espaço criado pela Guerra Fria e na proposta de formação de um bloco de poder regional, de feição anti norte-americana. Entretanto, ignorando que desse contexto poderia advir a chance de realização da autonomia regional, setores de oposição, notadamente reunidos na UDN e na concorrente antinacionalista, ou entreguista, das Forças Armadas, desarticulou a estratégia de política externa do presidente Vargas. No agravamento das contradições da política interna as denúncias do ex-ministro das Relações Exteriores, João Neves da Fontoura, acerca do suposto pacto entre Argentina, Brasil e Chile, o Pacto ABC. Tanto as relações com os Estados Unidos, quanto com o bloco sulamericano, em particular com a Argentina, passaram a ser mais do que um problema de política externa, mas um fator mobilizador da política interna brasileira. 20 Procurando mais detidamente as razões da posição de Neves da Fontoura em pro dos negócios com os Estados Unidos em detrimento da formação de um bloco regional, chegamos ao vínculo que o ministro tinha com a Standard Oil. A gigante petroleira norte-americana vinha desde a década de 1940 em um processo de expansão de negócios na América Latina. Fazia ofensivas na área de exploração de petróleo junto aos governos brasileiro e argentino. Evidente que era perturbador para Washington a expansão das nacionalizações que se fazia em ambos os países por Perón e Vargas (Rapoport e Spiguel, 2009) Por seu turno, Neves da Fontoura era um dos diretores da Ultragaz, subsidiária da Standard Oil no Brasil, o que o tornava no mínimo suspeito na tomada de decisão acerca da política externa brasileira naquele ambiente internacional (Reckziegel,1996). Essa situação vem corroborar o que aponta Estevão de Rezende Martins quando afirma que “o Estado, ainda que permaneça sendo um ator de destaque no âmbito das relações internacionais está colocado, para fins de procedimento metódico, na perspectiva da dinâmica que articula o local, o regional e o global, extrapolando em muito a dimensão doméstica” (Martins, 2012:85). Divisões internas projetaram-se claramente sobre a condução da política externa, a qual, examinada na perspectiva do subsistema regional, permite antever que, no centro das divergências colocava-se a questão das relações com a Argentina como um risco de retração nas relações com os Estados Unidos, na medida em que estes não aprovavam a política de blocos regionais.

5. Protagonismo brasileiro e o bloco regional O jogo internacional no qual se moviam os agentes políticos governamentais foi marcado por percepções excludentes. Se, como já apontamos, o ministro Neves da Fontoura preconizava que a obtenção do papel de líder sul-americano pelo Brasil estava diretamente ligada à capacidade de interlocução com Washington, para o embaixador brasileiro em Buenos Aires, Batista Lusardo, a liderança regional deveria ser obtida primeiramente.

20

Ver: MADRID, Eduardo. Argentina - Brasil. La suma del sur. Buenos Aires: CaviarBleu/ Universidad de Congreso,2003

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Ao atentarmos para os fatos que envolvem a nomeação de Lusardo para a embaixada em Buenos Aires, podemos evidenciar as dissenções que havia no âmbito governamental sobre a orientação das relações com a Argentina. A designação de Lusardo ocorreu em meio a resistências diversas. Se o Embaixador via de forma atraente a possibilidade de voltar a ocupar o cargo em Buenos Aires, onde gozava de excelentes relações diplomáticas e de amizade, determinados círculos políticos brasileiros opunham-se a essa nomeação, alegando que a excessiva “simpatia” de Lusardo pela Argentina poderia interferir na defesa dos interesses brasileiros. 21 O ministro Neves da Fontoura apresentou resistência ao nome de Lusardo, pois considerava que, devido às estreitas relações de amizade que mantinha com Perón, seu desempenho em Buenos Aires poderia sofrer influência dos interesses locais em detrimento dos brasileiros. Preocupava o ministro, também, o fato de que a indicação de um elemento próximo a Perón poderia repercutir desfavoravelmente em relação aos Estados Unidos, que tenderiam ver a situação como uma manobra em direção à formação de alianças regionais desfavoráveis aos negócios norte-americanos. Esse, talvez, fosse para Neves da Fontoura o argumento de maior peso contra a nomeação de Lusardo: diante da suspeita de uma aliança Brasil-Argentina, os Estados Unidos retirariam seu apoio ao Brasil, que veria, então, prejudicada a possibilidade de pleitear a condição de interlocutor preferencial desse país na região. Sintoma da articulação entre a política interna e política externa está no fato de que a nomeação do embaixador Lusardo só foi oficializada em junho de 1951, quando há muito os cargos da diplomacia brasileira já haviam sido definidos. Uma vez no cargo, o embaixador deixaria clara sua linha de atuação ao afirmar: “Argentina e Brasil tem de andar juntos. Ou se compreendem e todo o continente retratará essa compreensão, ou não se entendem e padecerão todos, no continente, desse desentendimento” 22. Partindo desse entendimento, Lusardo passará a adotar uma política de apoio irrestrito à aproximação entre ambos os países, o que era defendido, principalmente, via implementação das relações comerciais. Atuando em outras frentes, o embaixador mediou questões referentes ao atrito entre Argentina e Uruguai. Entre 1951 e 1952 houve uma série de acusações do governo uruguaio de que o governo argentino infiltrava agentes políticos em várias áreas com o propósito de expansão do que denominavam de imperialismo peronista. Lusardo foi chamado pelo governo do presidente Andrés Martínez Trueba (1884-1959) que governou o Uruguai entre 1951-1952, para mediar a situação junto a Perón (Reckziegel,1996:53). O embaixador brasileiro também atuou no processo de reaproximação entre Argentina e Estados Unidos, a partir da proposição do próprio embaixador norte-americano em Buenos Aires, Elisworth Bunker (1884-1984) para que Lusardo atuasse como intermediário: “Quiero contar con su ayuda en esta oportunidad”23. Ao que o embaixador brasileiro respondeu “Com tradicional amizade que nos une aos EUA e com poderosa alavanca do entendimento com este país, poderemos (...) muito fazer para tornar melhores as relações argentino-norte-americanas”. 24

21

Ver: ZANATTA, Loris. La internacional justicialista. Auge y ocaso de los sueños imperiales de Perón. Buenos Aires: Sudamericana, 2013. 22

Carta de Batista Lusardo a Vargas, 27.09.1951, Buenos Aires. CPDOC/FGV, GV 51.09.27/3

23

Carta de Batista Lusardo a Vargas, 25.10.1952, Buenos Aires. CPDOC/FGV, GV 51.10.25/1

24

Carta de Batista Lusardo a Vargas, 25.10.1952, Buenos Aires. CPDOC/FGV, GV 51.10.25/1

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O rumo dos acontecimentos, favoráveis, até então à atuação do embaixador Lusardo seriam alterados em fins de 1952, pela ocorrência de incidentes na fronteira com o Brasil, provocados pelo contrabando. Contra os argumentos de que os incidentes teriam conotação de ataque à soberania brasileira, Lusardo afirmava que “contrabando e violação de território continuam sendo hoje uma só coisa, quando, se melhor compreensão e mais boa vontade houvesse da parte dessa gente, já o assunto teria entrado na fase de simples repressão do contrabando.” 25 Os incidentes na fronteira entre Brasil e Argentina transformam-se, assim, de um caso de polícia em atritos de ordem política, agravados não só pela “falta de compreensão e presteza de algumas autoridades responsáveis argentinas”, mas pela divulgação sensacionalista que a imprensa brasileira fez sobre o assunto. A fim de acalmar os ânimos, Lusardo sugeria a instalação de uma comissão mista para examinar a origem e os pormenores dos incidentes26. Na verdade, os temores de Lusardo diziam respeito ao contexto todo daquele momento. Não só os incidentes de fronteira o alarmavam, também o inquietavam as delongas na assinatura do convenio comercial com o Brasil, o que, na sua visão, poderia resultar na diminuição do já existente entendimento entre o Brasil e a Argentina. Irritado com a morosidade da consecução do acordo comercial, Lusardo advertia Vargas: “Tome ação, pois senão o fizer as relações entre Brasil e Argentina poderão ir por água abaixo.”27 Lusardo insistia, pelo que se infere, em que o ponto crucial das relações com a Argentina estava calcado no intercâmbio comercial. A via de integração era, portanto, antes de ser política, econômica. Os acordos comerciais firmados entre Brasil e Argentina tinham no embaixador brasileiro um grande incentivador que via na aproximação comercial o primeiro passo para uma integração política, a qual defendia. Para Loris Zanatta, o envio de Lusardo a Buenos Aires “reativou em Perón a esperança de que um entendimento com o velho caudilho brasileiro serviria para fazer ressuscitar o ABC, e com ele uma federação de Estados da América que fosse capaz de fazer frente à Washington” (Zanatta,2013:301). Nesse particular, havia profunda divergência entre o embaixador e o ministro Neves da Fontoura, que julgava que convênios como o do trigo e do café seriam uma fase preparatória para a dominação política da Argentina sobre o sul do continente. 28 Os objetivos da Argentina em liderar o bloco sul, em um momento em que se falava de pactuar, apareciam, ao mesmo tempo como uma ameaça e como uma incongruência. Vargas, entretanto, não teria motivo para alarme, pois entendia que a liderança regional seria dada naturalmente a quem dominasse economicamente, o que era a pretensão brasileira. 29

25

Carta de Batista Lusardo a Vargas, 25.10.1952, Buenos Aires. CPDOC/FGV, GV 51.10.25/1

26

Carta de Batista Lusardo a Vargas, 25.10.1952, Buenos Aires. CPDOC/FGV, GV 51.10.25/1

27

Carta de Batista Lusardo a Vargas, 28.01.1953, Buenos Aires. CPDOC/FGV, GV 53.01.09/4

28

Essa versão também encontrou eco no exterior. A imprensa britânica, por exemplo, manifestou-se no sentido de que “os novos tratados com a Argentina têm o propósito evidente de provocar modificações de alto relevo nas relações com os países incluídos em seu novo império”. Correio do Povo. Porto Alegre. 13, março, 1954. 29

Ver RAPOPORT, Mario e SPIGUEL, Claudio. Relaciones Tumultuosas. Estados Unidos y el primer peronismo. Buenos Aires: Emecé, 2009.

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O intenso desenvolvimento das relações exteriores argentinas como, por exemplo, o acordo comercial previsto com a URSS, a visita de Perón ao Chile, a vinda de Milton Eisenhower, irmão do presidente norte-americano, à Argentina levavam Lusardo a prevenir o presidente Vargas de que em razão do protagonismo de Perón em termos de política externa, o Brasil poderia ter dificuldades de se impor como nação líder na região. E ainda solicitava ao presidente que prestasse atenção “às coisas verdadeiramente sérias, em vez de tanto nos preocuparmos com campanhas inúteis de imprensa.” 30 O embaixador Lusardo considerava que os ataques sistemáticos que a imprensa oposicionista 31 fazia ao peronismo pudesse ser responsável pela perda de prestígio e, principalmente, da influência do Brasil na Argentina. A denúncia do ex-ministro Neves da Fontoura, nos primeiros meses de 1954, repercutiu gravemente sobre a linha de atuação do embaixador Lusardo em Buenos Aires. Somada a isso, a falta de comunicação com Vargas o exacerbava como se constata pela correspondência na qual implorava “estou inteiramente sem notícias suas e desconheço assim seu pensamento, o seu ponto de vista sobre todos esses assuntos de magna importância! Mande-me dizer alguma coisa, escreva ou dite, mas não me deixe em suspenso!” 32 A situação do embaixador era de isolamento crescente, o que é comprovado e resumido nas suas próprias palavras quando afirmava “eu próprio sofri e estou sofrendo consequência de uma atitude que nunca consegui entender. Sem apoio do meu próprio Ministro, e sendo amigo do Presidente Perón, quem não havia de sentir-se à vontade para me atacar?”33 O isolamento de Lusardo levou-o à renúncia. Desgastado, deixou a embaixada em Buenos Aires passando a defender o pan-americanismo e descartando os blocos regionais e as ambições hegemônicas. Coincidiu com o enfraquecimento de Vargas. Os atritos internos, decorrentes de sua política nacionalista populista, eram substancialmente agravados pela aproximação, via acordo comercial, com a Argentina, o que levantava suspeitas de peronização do Brasil. O episódio da renúncia do embaixador Lusardo mantém-se, até certo ponto, envolto em dúvidas.

6. Considerações Finais Ficou evidenciado que a definição da política externa do presidente Vargas decorria, em larga escala, dos arranjos da política interna. Desse modo as postulações de Neves da Fontoura, no sentido do boicote às ligações regionais e em especial à política de blocos autônomos, encontrou ressonância na conjuntura interna, o que acabou por dificultar a aproximação com a Argentina. A razão dos temores de Neves da Fontoura fundamentavase na desconfiança com que a comunidade internacional via o peronismo, a Terceira Posição e a política de formação de blocos regionais autônomos preconizada por Perón. Portanto, a

30

Correio do Povo. Porto Alegre. 13, março, 1954.

31

Praticamente toda a grande imprensa brasileira era contra Vargas, excetuando-se o jornal Última Hora, de Samuel Wainer. 32

Correio do Povo. Porto Alegre. 13, março, 1954

33

Carta de Batista Lusardo a Vargas ,06.07.1953, Buenos Aires. CPDOC/FGV, GV 53.07.06/1

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As ações desencontradas da política externa do Brasil frente à Argentina (1951-1954) (201- 216)

possibilidade de uma ligação mais estreita entre Brasil e Argentina seria, na sua ótica, desfavorável ao projeto de associação ao projeto de unidade continental dos Estados Unidos. Prosseguindo na defesa da política de concessões aos Estados Unidos o ex-ministro seria um dos pilares de desestruturação do governo Vargas e do recrudescimento no antagonismo das relações Brasil-Argentina. Tem-se, então, que a diplomacia brasileira do período oscilou em torno de percepções divergentes o que foi prejudicial à afirmação de uma estratégia de política externa unívoca e capaz de colocar o país no protagonismo da região. As ações desencadeadas no âmbito externo foram elemento crucial no aprofundamento da crise com que Vargas se deparou no ano de 1954, cuja culminância foi seu suicídio, em agosto. Os Estados Unidos, por sua vez, em documentação do Departamento de Estado, apontavam a “recusa do Presidente em definir sua posição em questões de maior importância, que por si a consequência de sua personalidade política e métodos de administrar.” Reiteravam que o estilo centralizador de Vargas “deixa seus membros de Gabinete e outros importantes funcionários do governo completamente dependentes dele nos assuntos de política. Desde que nenhum funcionário pode alguma vez, mesmo em seu próprio campo, estar seguro da política global do Presidente”.34 Essas impressões iam ao encontro do que ocorrera em relação ao ministro Neves da Fontoura e ao embaixador Batista Lusardo sobre os quais pode-se dizer que, de certa maneira, tatearam por si próprios percursos divergentes em relação à política externa, alheios aos intuitos do presidente Vargas, o que acabou por fragilizar a estratégia de obtenção da liderança regional. Ao final, esperamos ter demonstrado que, no processo de reconstrução da história política desse período, o campo das relações internacionais configurou-se como locus de investigação indispensável para os historiadores estabelecerem os nexos causais em relação ao ambiente interno e externo. Admite-se que a interpretação acerca das articulações entre o interior e o exterior revela-se tarefa complexa para os estudiosos dessa área, para os quais a análise das múltiplas escalas, local, regional, global, reveste-se de importante ferramenta teórico- metodológica para a compreensão dos contextos históricos.

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34

Embaixada EUA. Rio de Janeiro. s/d. CPDOC/FGV, DE 50.01.23/1

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Ana Luiza Setti Reckziegel

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Relaciones Internacionales nº 56/2019 – (217- 231) ISSN 1515-3371

La fórmula del paraguas de soberanía hacia la cuestión Malvinas: ¿aplicable a la Política Exterior de Macri? 1

The sovereignty umbrella formula in connection with Malvinas: Is it applicable to President Macri’s foreign policy? Martina Mántaras2 Resumen: Desde la redemocratización de la Argentina, la política exterior hacia la cuestión Malvinas es uno de los ejes más importantes analizados para determinar de qué manera nuestro país se proyecta hacia el mundo. Por ello, es necesario analizar cuál es la estrategia llevada a cabo por Mauricio Macri desde su llegada a la presidencia, en diciembre de 2015. Partiendo desde el diagnóstico de que el gobierno anterior se “alejó del mundo” y teniendo en cuenta que el objetivo del gobierno de “Cambiemos” es lograr una reactivación económica a partir de la búsqueda de inversiones en los países occidentales desarrollados, la hipótesis del trabajo plantea que la política exterior de Macri hacia la cuestión Malvinas se asemeja, en cierta medida, a la llevada a cabo en los años 1990 por el presidente Carlos Menem, determinada a partir de la fórmula jurídico-política llamada “paraguas de soberanía” (HERRERO, 2013: 59). Palabras clave: Política Exterior Argentina; Paraguas de Soberanía; Gobierno de Carlos Menem; Gobierno de Mauricio Macri; Cuestión Malvinas; Dimensión Pesquera Abstract: Since the return to democracy in Argentina, foreign policy in connection with Malvinas has been one of the most important issues to be analyzed in order to determine the way our country presents itself to the world at large. As a result, it is necessary to look into the strategies employed by Mauricio Macri since he entered office in December 2015. Based on the fact that the previous administration “pulled away from the world” and taking into consideration that the aim of “Cambiemos” is to re-activate the economy by attracting investments from developed western countries, the hypothesis formulated in this article poses that Macri’s foreign policy as regards Malvinas resembles, to a certain extent, President Menem’s foreign policy in the 1990, which was determined by the legal-political formula named “sovereignty umbrella” (HERRERO, 2013: 59).

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e063 1 Artículo premiado sobre

la investigación de la Cuestión Malvinas “Alfredo Bruno Bologna” de la Red Federal de Estudios sobre Malvinas ReFEM2065 CoFEI 2

Estudiante de Lic. en Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario

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Martina Mántaras

Key words: Argentina’s Foreign policy; Severeignty Umbrella; Menem Administration; Macri Administration; Malvinas Issue; Fishing

1. Introducción Al hablar de la “cuestión Malvinas” en la República Argentina, nos referimos al conflicto o disputa de la soberanía entre nuestro país y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte por las Islas Malvinas, Georgias y Sándwich del Sur y los espacios marítimos circundantes (ORSO, 2011: 3). Tal como lo establece el Licenciado Javier Orso, el análisis sobre dicha cuestión se puede realizar desde diferentes aspectos, ya sea el histórico (análisis de los hechos sucedidos desde la época de la conquista y consecuente colonización de América, pasando por el comienzo de la usurpación británica a partir de 1833 y llegando a todos los reclamos realizados por Argentina desde su constitución como Estado Nación hasta la actualidad); el jurídico (el cual refiere a los documentos que avalan la integridad territorial como principio jurídico del Derecho Internacional Público); el político (cómo afecta a la Política Exterior Argentina en relación con la cuestión Malvinas, los diferentes objetivos planteados y alianzas establecidas por los diferentes gobiernos); el económico (principalmente refiere a las exploraciones y explotaciones de recursos vivos y no vivos de las Islas y espacios marítimos circundantes) (ORSO, 2011: 3 y ss.). Por otro lado, la llegada de Mauricio Macri a la Casa Rosada conllevó un replanteo de la política llevada a cabo por el Estado argentino, de manera general, y de la Política Exterior como política pública, en particular. La nueva gestión parte del establecimiento de objetivos generales formulados por sus creencias ideológicas particulares, como lo son, en primer lugar, la inversión (tanto pública como privada, tanto nacional como extranjera) como “condición del desarrollo económico y del mejoramiento de las condiciones de vida de la población” (CORIGLIANO, 2018:68); en segundo lugar, la política exterior como política pública que funciona en pos de la atracción de capitales del exterior; y en tercer y último lugar, el rol del Estado como el ente activo que orienta las inversiones necesarias hacia las principales necesidades de carácter interno, como lo son la generación de oportunidades de empleo, obras de infraestructura y autoabastecimiento energético (CORGILIGANO, 2018, 68). Estos objetivos, basados en los postulados desarrollistas de la presidencia de Arturo Frondizi, permitieron delinear la estrategia de inserción externa que tendría la Argentina a partir de la llegada de Cambiemos a la presidencia en diciembre de 2015. Sin embargo, es necesario recalcar el diagnóstico establecido por Susana Malcorra, canciller argentina desde la llegada de Macri hasta su renuncia en junio de 2017, en una entrevista al diario “La Nación” (7 de diciembre de 2015), en la cual afirma la necesidad de “desideologizar la política exterior”, al hablar sobre las políticas llevadas a cabo por su antecesora, en cuestiones referidas a Venezuela, al pago a los Holds-out y a la relación con Estados Unidos, entre otros. El pragmatismo iba a ser el eje estructurante de la PEA para, así, “empezar a hablar de relaciones exteriores como políticas de Estado” (LA NACIÓN, 2015). Esto, a su vez, se puede ver complementado por el documento denominado “Reflexiones sobre los desafíos externos de la Argentina: Seremos afuera lo que seamos adentro. Primer Documento” (firmado por personalidades argentinas importantes en generar lineamientos para la inserción de nuestro país en el mundo, como Jorge Faurie, Andrés Cisneros, Roberto Russell, Juan Battaleme, entre otros)

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de abril de 2015, en el cual se recomienda al próximo gobierno que, al establecer la estrategia de inserción argentina, se tenga en cuenta que “el destino de nuestro país, su rango internacional, su soberanía política y calidad del nivel de vida de nuestra población dependerán, en enorme medida, de la relación que consigamos establecer con el resto del mundo, partiendo de nuestra identidad occidental, como sociedad que practica y defiende las instituciones republicanas, la división de poderes, la libertad de expresión, los derechos humanos y garantías individuales” (DOCUMENTO GRUPO CONSENSO, abril 2015). Esto es importante de destacar, ya que vemos que la estrategia de inserción de Cambiemos será delineada de acuerdo a este documento: Argentina se identificará como occidental que buscará relanzar los vínculos con los países desarrollados de Occidente para cumplir los objetivos del gobierno anteriormente nombrados. Lo anteriormente establecido es lo que nos permite justificar el por qué de la comparación con el gobierno de Carlos Menem durante la época del ’90: aunque vemos que el riojano llega a la presidencia como candidato por el Partido Justicialista (el cual se caracteriza por una defensa a la producción industrial interna y al fomento del consumo del mercado interno, principalmente), los postulados principales de campaña no se tradujeron en políticas públicas relacionadas con el tinte ideológico de este partido político, sino que se establecieron políticas neoliberales, características de la época, las cuales abogaban por un achicamiento del Estado en pos del mercado y una PEA “pragmática” alineada a los intereses de los países desarrollados occidentales. Esto se evidencia en diferentes discursos tanto del presidente Menem (“seremos pragmáticos, sin hacer del pragmatismo una ideología. Seremos prácticos, sin hacer del realismo un dogma. Seremos sensatos, sin olvidar que el desarrollo es el verdadero nombre de la paz”), como de su canciller Guido Di Tella (“Argentina no está por amor con occidente sino por pragmatismo”) (BOLOGNA, 1992: 74). Estas cuestiones discursivas, tanto del gobierno de Menem como del de Macri, nos permite establecer ciertos paralelismos para identificar como similares, en cierta medida, ambos puntos de partida, y poder, así comenzar a desarrollar trabajos de investigación que nos permitan analizar diferentes cuestiones y dimensiones de la PEA de la gestión “Cambiemos”. Entendiendo que durante el gobierno de Menem la Política Exterior hacia la “Cuestión Malvinas” fue ampliamente conceptualizada y analizada por diferentes investigadores, es necesario comenzar a hacer lo mismo en cuanto a la PEA de Macri hacia un tema fundamental en la inserción argentina, como es el tema de la defensa de la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur y sus espacios marinos circundantes. Por lo tanto, en este trabajo nos referiremos al aspecto político de la cuestión Malvinas, estableciendo dos apartados generales de análisis, por un lado, el de la presidencia de Carlos Menem y, por el otro, el de Mauricio Macri. En ambos, se caracterizarán los contextos internacionales (tanto global como regional) en los cuales se desarrollan los gobiernos y los contextos internos de los cuales surgen, para luego analizar los objetivos de su Política Exterior y las acciones principales emprendidas hacia la cuestión Malvinas en la dimensión pesquera. De esta manera, se tratará de establecer si la aplicación de la fórmula políticojurídica del paraguas de soberanía hacia la cuestión de la soberanía de las Islas Malvinas (fórmula surgida en los Acuerdos de Madrid I y II durante la gestión menemista) es aplicable o no a la gestión de Mauricio Macri como presidente de Argentina. Por último, la estrategia metodológica seguida en este trabajo es la analítico-descriptiva, dentro del encuadro metodológico cualitativo. Se utilizaron, principalmente, fuentes secundarias para realizar la investigación, a través de una revisión de la bibliografía sobre las diferentes

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cuestiones tratadas. También se utilizaron fuentes primarias, como comunicados de prensa, para terminar de completar la información necesaria para la investigación.

2. Gobierno de Carlos Menem (1989-199) i. Contexto internacional y nacional Carlos Saúl Menem asumió como presidente de la Argentina el 8 de julio de 1989. El nuevo dirigente debió establecer un nuevo modelo de inserción ante la incertidumbre que generó, no sólo la caída del Muro de Berlín en noviembre de 1989 y la disolución de los socialismos bajo la cortina de hierro, sino también la disolución de la URSS en 1991 (BOLOGNA, 2001: 6). Estos hechos dieron como finalizado el orden de Guerra Fría imperante desde el fin de la Segunda Guerra Mundial y el comienzo de un nuevo orden denominado “de post Guerra Fría”, el cual se caracteriza por la incertidumbre y la hegemonía de los Estados Unidos. Es aquí donde tiene auge el neoliberalismo, el cual “propiciaba el achicamiento del Estado y la apuesta por el mercado como la guía de conducción más eficiente de la sociedad” (ZERO, 2012: 19) y cuyos principales intereses estaban representados por los organismos multilaterales de crédito: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Grupo Banco Mundial (BM), instituciones heredadas del orden de Bretton Woods (CRUZ SOTTO, 2002: 20). América Latina no fue ajena a este contexto: la aplicación de las recetas del Consenso de Washington (orientadas a solucionar la crisis de deuda externa de la década de 1980, además de lograr transparencia, estabilidad y crecimiento económico) es el principal ejemplo de la asimilación del neoliberalismo en la región, ya que éste establecía una reducción de las tareas del Estado (ante el fracaso del Estado de Bienestar). A su vez, a nivel regional, puede notarse el auge del modelo de integración denominado “regionalismo abierto”, el cual buscaba una liberalización intragrupo, bajos niveles de protección contra terceros y una política comercial común (SANAHUJA, 2009: 14). Es importante nombrar lo anterior debido a que es una manera de demostrar la aceptación de las recetas de Washington por todos los países de América del Sur, no solamente fomentando políticas de privatizaciones y reducción del gasto público, entre otras, sino también a través de la redefinición de viejos modelos de integración regional (ALALC / ALADI, Pacto Andino) o a través de la creación de nuevos (MERCOSUR). En cuanto a la variable doméstica, tal como se ha mencionado anteriormente, la llegada de Menem a la Casa Rosada se dio de manera precipitada, debido a la entrega de poder anticipada del presidente Raúl Alfonsín. El auge de las demandas económicas y sociales producidas por la fuga de capitales, manifestaciones, saqueos y desabastecimiento (agravado lo anterior por la hiperinflación sufrida en 1989) fue la causa de la asunción del riojano 6 meses antes de lo debido (ZERO, 2012: 20). Por lo tanto, como afirma Busso, esta “incontrovertible situación de crisis” permitió la victoria del candidato del partido opositor al alfonsinismo y lo posicionó, en la coyuntura política, como un espacio de envergadura para dar respuestas a la emergencia en la que se hallaba el país (BUSSO, 2014: 6).

ii. Política Exterior Argentina en los 90

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Tanto Russell (1994) como Busso (2014) coinciden en que, los cambios operados a nivel mundial así como los problemas internos económicos y sociales condicionaron la PEA: ésta ahora estaría subordinada, junto a las demás políticas públicas, a la reforma estructural de la economía argentina, es decir, la política exterior tendría un perfil comercialista para insertarse en ese nuevo orden mundial de post guerra fría, caracterizado por la globalización, el neoliberalismo y la democracia liberal. Es por ello que, como afirma Zero, el diagnóstico del gobierno de Menem sobre ambos contextos generó una política exterior con cuatro ejes ordenadores. Éstos son el abandono de las posiciones de confrontación con los países desarrollados, el establecer un bajo perfil político en cuestiones tendientes a generar tensiones o fricciones con ellos, el reconocimiento de una posición de debilidad relativa de nuestro país con el mundo (apareciendo como conveniente la no pretensión de una posición internacional de protagonismo), y la relevancia del sistema de Naciones Unidas como el principal medio para garantizar la paz y seguridad internacionales (ZERO, 2012: 20). Esta nueva definición de la PEA, basada en los postulados teóricos del realismo periférico de Carlos Escudé y caracterizada como “normal”, “realista” y pragmática” conllevaba una defensa del interés nacional en términos económicos y no implicaba resignar los márgenes de maniobra en los temas que afectaban los intereses económicos de nuestro país (ZERO, 2012: 21). Sí se estableció, sin embargo, que la alianza con los Estados Unidos era fundamental para la concreción de dicha política exterior comercialista; por lo tanto, el reestablecimiento o normalización de las relaciones con Gran Bretaña, principal socio de EE.UU. luego del conflicto armado de 1982 era fundamental para privilegiar una excelente relación con Occidente (Europa y EE.UU. principalmente). Esto se debe a la necesidad de inversiones extranjeras directas (principalmente compra de empresas de servicios públicos) por parte de los países de la Comunidad Económica Europea (BOLOGNA, 1992:74 y ss.). Por último, es importante establecer que el objetivo último de la PEA consistía en la incorporación de nuestro país al primer mundo, entendiendo como tal al mundo occidental liderado por EE.UU. y por la CEE (ZERO, 2012: 27). También, es necesario recalcar que, durante el período menemista, estuvieron al frente del Ministerio de Relaciones Exteriores de nuestro país dos economistas: Domingo Cavallo y Guido Di Tella. Esto también demuestra el lugar preponderante de los aspectos económicos por encima de los políticos a la hora de establecer privilegios en la PEA (BOLOGNA, 1992: 75). Por último, los hechos principales que confirman esta nueva orientación en la Política Exterior son la participación argentina en la fuerza multinacional encabezada por los EE.UU. en la Guerra del Golfo Pérsico, la desactivación del misil argentino Cóndor II, la posibilidad de ratificar el Tratado de Tlatelolco, el apoyo a la postura de los EE.UU. sobre el tema de Derechos Humanos en Cuba, el abandono del Movimiento de los No Alineados, el acceso a la condición de aliado extra OTAN y, en cuanto al tema que nos compete, la normalización de relaciones diplomáticas y comerciales con Gran Bretaña en los Acuerdos de Madrid I y II (BUSSO, 2014: 20). Debido a lo anteriormente nombrado, entre otras cuestiones relacionadas a los aspectos económicos de la aceptación de las recetas del Consenso de Washington, se estableció una política de alineamiento a los Estados Unidos en la década del 90 por parte del gobierno argentino, algo inédito en la historia de nuestra política exterior argentina.

iii. Principales hechos hacia Malvinas

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Teniendo en cuenta, entonces, los objetivos de la PEA comercialista de esta época, la cuestión de Malvinas era clave. Como se nombró anteriormente, el objetivo último de la política exterior menemista era la incorporación al primer mundo: occidental y tradicional; por lo tanto, el reestablecer las relaciones diplomáticas con el Reino Unido era primordial, ya que así se comenzaría la “recomposición de las relaciones con Europa, dañadas por el conflicto armado por las islas del Atlántico Sur” (ZERO, 2012: 27). Antes de analizar los hechos concretos hacia la cuestión, es importante destacar que la presidencia de Alfonsín, primer gobierno democrático luego de la dictadura, trató de discutir la cuestión sobre la soberanía de las Islas en pos de volver al estado anterior al conflicto bélico; sin embargo, la negativa de Gran Bretaña generó un cambio en la diplomacia argentina, la cual dejó de lado la instancia bilateral, para centrar sus energías en la multilateral a partir de las denuncias públicas de la ocupación de las Islas en diversos foros internacionales, como en la Asamblea General de Naciones Unidas, en la OEA y en el Movimiento de Países No Alineados (HERRERO, 2013: 59). Esto se revierte en la época de Menem: el gobierno privilegiará la vía bilateral como estrategia de solución de conflicto sobre la multilateral (BOLOGNA, 1992: 76). El primer hecho que demuestra la concreción de esta estrategia se vio en la primera reunión entre representantes argentinos y británicos en Nueva York, en agosto de 1989, caracterizada por Bologna como “conversaciones para empezar a conversar” (BOLOGNA, 1992: 77). Como resultado, en la apertura de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas de ese año, la Argentina no presenta la cuestión Malvinas, lo que constituye el abandono de una práctica continuada por nuestro país. Sin embargo, lo más importante en este período es la firma de los Acuerdos de Madrid I y Madrid II entre la Argentina y Reino Unido: son los acuerdos que fundan la fórmula jurídico-política denominada “paraguas de soberanía”. Mientras que en Madrid I (octubre 1989) se reestablecen las relaciones consulares, se reanudan las comunicaciones aéreas y marítimas, se levantan las restricciones comerciales y financieras, el gobierno británico se compromete a facilitar los vínculos de cooperación entre la Argentina y la CEE, y a reducir la zona de exclusión pesquera por parte de los británicos; en Madrid II (1990), se restablecen las relaciones diplomáticas. Es en Madrid I donde se define el paraguas, ya que los textos establecen que “nada en el desarrollo de la presente reunión (...) será interpretado como: a) un cambio de la posición de la República Argentina acerca de la soberanía o jurisdicción territorial y marítima sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y los espacios marítimos circundantes; b) un cambio en la posición del Reino Unido acerca de la soberanía o jurisdicción sobre las Islas (...) y espacios circundantes; c) un reconocimiento o apoyo de la República Argentina o del Reino Unido acerca de la soberanía o jurisdicción territorial marítima sobre las Islas Malvinas (...) y espacios marítimos circundantes” (BOLOGNA, 1992: 77 y 78). Una de las dimensiones en las cuales se aplica el paragua de soberanía es en la cuestión pesquera. A partir del Acuerdo de Madrid I, se constituyó un grupo de trabajo sobre pesca, el cual recién llega a una Declaración Conjunta sobre Conservación de Recursos Pesqueros en noviembre de 1990, en Londres. Dicha declaración establece que ambos gobiernos decidieron iniciar la cooperación en materia de conservación de recursos pesqueros sobre bases ad hoc, las cuales establecían que, en primer lugar, se creaba la “Comisión de Pesca del Atlántico Sur” para evaluar el estado de los recursos pesqueros, quedando tem-

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porariamente prohibida la pesca comercial por buques de cualquier bandera en el área establecida por la Declaración en su anexo (BOLOGNA, 1992: 79). Es importante esta declaración debido a que, a partir de 1987, los isleños ya habían comenzado a vender licencias pesqueras para la explotación de dichos recursos vivos, lo que dañaba el ecosistema marino de la zona al realizarse de una manera indiscriminada. A partir de esta declaración conjunta, la cual buscaba beneficios en el control y explotación conjunta de riquezas ictícolas, se logró consolidar un avance en la preservación de estos recursos, como también en otras áreas (MARTÍNEZ DEL PEZZO, 2016: 128). Por otra parte, a lo largo de la duración del gobierno de Menem se fueron estableciendo diversos acuerdos, ya sea con Gran Bretaña o con la Unión Europea, y legislaciones internas de nuestro país, entre otros, en relación con la temática que nos compete. El primero de ellos es en 1994, cuando la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca establece el charteo3 de potero y, luego, la veda de pesca de calamares. También en este año se firma el “Acuerdo Pesquero Argentino con la Unión Europea”, el cual, a partir de promover la conservación y la explotación racional de las poblaciones de peces sobre una base sostenible, conforme a las disposiciones pertinentes de la CONVEMAR, permitía la captura de 260.000 toneladas de pescado a sociedades mixtas integradas, principalmente, por españoles (LERENA, 2013: 30 y 31 y TERRIBILE, 2018: 105). En 1995, se firma el “Acuerdo de Investigación Conjunta” entre Argentina y Gran Bretaña, el cual establecía la posibilidad de crear una comisión de investigación conjunta de los recursos pesqueros en el Mar Argentino, más allá del área de exclusión de Malvinas (LERENA, 2013: 31). Por otro lado, en 1997, se sanciona en Argentina la Ley Federal de Pesca núm. 24.922, la cual buscaba establecer un cierto orden a la cuestión de la pesca ante la evidencia de la reducción de la biomasa a niveles críticos, ya que las licencias pesqueras otorgadas para toda clase de peces, sólo era utilizada para la pesca de la merluza argentina en el año 1997; es decir, se observaba una alarmante situación de sobreexploación del caladero sudoccidental atlántico, como consecuencia de los acuerdos de pesca llevados a cabo por el Ejecutivo a espaldas del Congreso Nacional (TERRIBILE, 2018: 106). A su vez, es importante destacar que el principio rector en esta legislación es el de “la reserva del pabellón nacional”, el cual ya había sido aprobado por otros países de Sudamérica, como también el establecimiento de “Cuotas Individuales Transferibles de Captura”, cuestión que algunos autores establecen como ejemplo para afirmar de la profundización de la explotación del recurso pesquero (LERENA, 2013:32). Por último, en 1999 Argentina acuerda con Gran Bretaña ciertas medidas establecidas al “combate a los busques sin licencias pesqueras” en el Atlántico Sur. Muchos autores establecen que nuestro país volvía a otorgar condiciones demasiado favorables al Reino Unido, ya que sólo pescarían buques con licencias inglesas en aguas jurisdiccionales argentinas (LERENA, 2013:33 y TERRIBILE, 2018:104). A su vez, se reconoce la condición, de manera explícita, de ribereño del actor inglés en Malvinas (TERRIBILE, 2018: 104), en concordancia con lo implementado a lo largo de la gestión Di Tella como Ministro de Relaciones Exteriores de nuestro país con la denominada “política de seducción hacia los isleños”, la cual establecía reconocer a los isleños en Malvinas como una tercera parte del conflicto, para así poder llegar a encontrar una solución consensuada a la disputa con el Reino Unido (ZERO, 2012: 36).

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Se entiende por charteo el arrendamiento a casco desnudo.

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Es por todo lo expuesto que se afirma que, en la dimensión pesquera, se puede observar que la aplicación del “paraguas de soberanía” en la cuestión de Malvinas permitió establecer nuevos acuerdos, con actores principales del mundo occidental, sin discutir sobre la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias y Sándwich del Sur y sus espacios marítimos circundantes.

3. Presidencia de Mauricio Macri (2015-2018) i. Contexto internacional y nacional Tal como se ha mencionado anteriormente, el orden de pos Guerra Fría se caracteriza por la incertidumbre: mientras que en la década de los 90 se establecía la idea de un sistema internacional unipolar, liderado por Estados Unidos, con la llegada del Siglo XXI, esta idea comienza a decaer, principalmente, luego de la securitización de la agenda por parte de EE.UU. a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001, lo que desplazó su interés y recursos a la “Guerra contra el terrorismo”. Por otro lado, aparecen en la escena internacional actores emergentes, como es el caso de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), destacándose éstos por sus grandes mercados y la ampliación de su espacio e influencia como actores globales. Esto es importante debido a que el concepto “BRICS” se convierte, hacia el año 2011 con la incorporación de Sudáfrica al término, en un símbolo para describir el cambio de eje del poder global, desde las economías desarrolladas hacia los principales países emergentes (HAIBIN, 2012: 2). Por otro lado, la crisis financiera de 2008 también profundizó ese escenario de incertidumbre, al verse afectadas, principalmente, economías del mundo desarrollado, como la de los Estados Unidos y las de ciertos países de la Unión Europea, lo que mostró una verdadera crisis del modelo financiero basado en el pensamiento liberal norteamericano de la auto-regulación del mercado (ALAMÁ, 2009: 4). A su vez, nuevos acontecimientos, como la salida de Gran Bretaña de la Unión Europea (BREXIT) en el 2016 y la llegada de un outsider de la política a la Casa Blanca (Donald Trump) en enero de 2017, generaron un aumento aún mayor de la incertidumbre sobre las reglas de juego en el orden internacional vigente. Esto se evidencia, principalmente, en las críticas hacia la “globalización neoliberal” por parte de aquellos países que fueron los mentores de esta concepción. Dentro de este marco, el gobierno de Trump estableció una vuelta al proteccionismo en el comercio internacional, el rechazo y revisión de los tratados de libre comercio y el evitar la relocalización en otros países de las empresas de capital norteamericano (ACTIS y BUSSO, 2017: 2), cuestiones fomentadas por los Estados Unidos desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. En cuanto al contexto regional, la llegada de gobiernos de izquierda o progresistas, en el comienzo del siglo XXI, puso en jaque el modelo de Estado surgido en los años noventa, debido a la gran crisis social, económica y política que éstos habían generado. Esto también se reflejó en el modelo de integración regional, ya que se comienza a cuestionar la idea de “regionalismo abierto” en cuanto a la convivencia, racionalidad, contenido y objetivos mismos de la integración en América Latina (SANAHUJA, 2009: 11). Ante ello surgen nuevos modelos de integración, identificados como “regionalismo postliberal”, como es el caso del ALBA y UNASUR. Éstos se caracterizan por una preponderancia de la agenda política y de seguridad, por visiones críticas al “Consenso de Washington”, por la defensa de un Estado

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neodesarrollista, por una agenda social orientada hacia la lucha contra la pobreza, desigualdad y asimetrías, por el surgimiento de políticas comunes activas en el campo de la energía, entre otros. De esta manera, se demuestra una caída de la relevancia de la agenda comercial, característica primordial del modelo de integración regional de la década del 90 (SANAHUJA, 2009: 44). Sin embargo, a partir de 2011 se habla del deterioro del “regionalismo postliberal” ante la aparición en escena de la Alianza del Pacífico, modelo creado por Chile, Colombia, México y Perú (países que se caracterizaron en la etapa de “regionalismo postliberal” por no haber dado ese “giro hacia la izquierda” o progresista y por haber continuado con una política de alineamiento con los Estados Unidos). Este modelo, basado en los principios teóricos de Baldwin de “regionalismo del siglo XXI”, busca congeniar “el vacío entre las normas del Siglo XX y las necesidades del comercio del Siglo XXI” (ACTIS y BUSSO, 2017: 57). Con la llegada de Mauricio Macri en 2015 y de Michel Temer en 2016 a las presidencias de Argentina y Brasil, respectivamente, se comienza a buscar una participación de estos países en dicha Alianza del Pacífico, consagrándose el deterioro de los modelos de integración postliberales. Sin embargo, el Brexit y la llegada de Trump, anteriormente descripta en este trabajo, conllevan una crisis del modelo globalizado neoliberal, deteriorando así el modelo de inserción planteado por los nuevos, y otros no tan nuevos, gobiernos liberales en América Latina: los países desarrollados están en la senda de abandono del multilateralismo, de la cooperación institucionalizada y de la misma idea de integración regional, para rescatar conceptos de proteccionismo y nacionalismo, en diferentes dimensiones (ACTIS y BUSSO, 2017: 58). En cuanto al contexto interno, la Alianza Cambiemos (PRO-UCR-Coalición Cívica) se vio como alternativa al modelo kirchnerista imperante desde el 2003 (Presidencia de Néstor Kirchner 2003-2007 y las dos presidencias consecutivas de Cristina Fernández 2007-2015). Las causas del triunfo de la oposición al gobierno peronista se puede ver a partir de su agotamiento: hechos como el asesinato del fiscal Alberto Nisman en enero de 2015, la insostenible situación económica del país (el impacto de la baja del precio internacional de los commodities, una inflación del 30%, la caída de las reservas del Banco Central) y las denuncias de corrupción fueron algunas de las principales cuestiones que explican la victoria de Mauricio Macri en el ballotage de noviembre de 2015 (MURILLO, RUBIO Y MANGONNET, 2016: 1).

ii. Política Exterior Argentina Ante el panorama internacional y contexto interno descriptos, Mauricio Macri plantea una política exterior diferente a la de sus antecesores. Mientras los gobiernos kirchneristas planteaban un diagnóstico de relativa declinación del mundo occidental desarrollado (Estados Unidos y Europa Occidental) y de relativo ascenso de nuevos polos de poder como China, fundamentalmente, y se establecía así una política de diversificación de vínculos en diferentes dimensiones (política y económica-comercial) (CORIGLIANO, 2018:63, y MORGENFELD, 2017:1), la gestión de Cambiemos establece un cambio en la orientación internacional de nuestra política exterior (HERMANN, 1999: 5). Este cambio no sólo se debe a cuestiones de carácter ideológico, tal como establece Corigliano (2018) al afirmar que “las creencias filosóficas parten de una visión menos hostil que la de su antecesora respecto del proceso de globalización liberal (...) [en cuanto] a los posibles beneficios (...) para el desarrollo económico y la generación de empleo interno en la Argentina, [lo cual] está, a su vez, acom-

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pañado por la creencia instrumental macrista de la necesidad de promover el multilateralismo económico y político y las reglas de gobernabilidad económica y política global en los distintos foros internacionales (G-20, OMC, Naciones Unidas), como escudos protectores”; sino también a cuestiones referidas a cambios sistémicos desde antes de la finalización del gobierno de Cristina Fernández, como por ejemplo por la caída del precio de los commodities, generando que grupos de la oposición política y grupos empresariales empezaran a ejercer presión por un cambio en la manera de insertarse la Argentina en el mundo (BUSSO y ZELICOVICH, 2016:17). Por lo tanto, la PEA en el gobierno de Macri se va a caracterizar por un perfil occidental que privilegia los vínculos con EE.UU. y Europa (BUSSO y ZELICOVICH, 2017:18) y es concebida como un “instrumento de promoción del desarrollo económico argentino” (CORIGLIANO, 2018:65). En este marco, acciones orientadas hacia la participación argentina en la Alianza del Pacífico, la flexibilización del Mercosur, el pago de los Holds-out, la participación en el Foro Económico de Davos, la visita del presidente Barack Obama, entre otras, evidencian ese cambio de orientación de nuestra Política Exterior. Por último, tanto Busso y Actis (2017) como Corigliano (2018) coinciden en que esta estrategia de inserción va a ser truncada o más prudente con la aparición de Donald Trump en la escena internacional, ya que mientras que con Barack Obama se compartía una visión liberal y multilateralista del mundo, con reglas claras definidas; Donald Trump promueve políticas de proteccionismo comercial y nacionalismo, que no coinciden con los lineamientos de la PEA formulada por Macri y su equipo, a partir de enero de 2017 (CORIGLIANO, 2018: 64).

iii. Principales hechos hacia Malvinas Teniendo en cuenta esta Política Exterior de Macri orientada hacia Occidente, Gran Bretaña no escapa del diagrama establecido por Cancillería como socio comercial posible. Es por ello que, a partir de diciembre de 2015, se establece por un lado un relanzamiento del vínculo bilateral y, por otro, que dicho relanzamiento no sea truncado por la disputa sobre la soberanía de las Islas Malvinas, en especial en el (esperado) avance del comercio y la inversión (CASTAÑO, 2017: 8). Esto se establece a partir de la crítica de la gestión Cambiemos hacia la política llevada a cabo por los gobiernos kirchneristas (principalmente de Cristina Fernández) hacia la cuestión Malvinas, la cual se caracterizó por una defensa en los foros multilaterales, por una defensa a los recursos naturales y por la cooperación en cuestiones humanitarias. Algunos analistas la clasificaron como una política de confrontación, debido a que existieron ciertos cortocircuitos en la relación con Gran Bretaña y los isleños4; sin embargo, tal como lo estipula la Constitución Argentina a partir de la reforma de 1994, con los gobiernos kirchneristas la cuestión Malvinas se situó “en lo más alto de la política exterior argentina” (HERRERO, 2013: 63). Es por ello que, tal como se venía planteando en el trabajo, podemos ver también un cambio de orientación de la PEA hacia la cuestión Malvinas, con una reducción en la intensidad del reclamo por la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur, y sus espacios marinos circuncidantes. Al igual que en los años 90, observamos una subordinación del reclamo sobre Malvinas a los objetivos económico-comerciales del gobierno de Mauricio

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véase Herrero, Luciano: “La cuestión de Malvinas en la Política Exterior Kirchnerista”.

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Macri. Esto se evidencia, en primer lugar, en el comunicado conjunto argentino-británico de septiembre de 2016 del vicecanciller argentino de ese momento, Carlos Foradori, y el Ministro de Estado para Europa y las Américas de la Secretaría de Relaciones Exteriores y Commonwealth británica, Sir Alan Duncan (llamado de manera coloquial Acuerdo Foradori-Duncan). En este acuerdo, se establece que “la reunión bilateral sirvió para que ambos funcionarios pudieran continuar impulsando una agenda omnicomprensiva, multidimensional y multisectorial, basada en la complementariedad entre ambas naciones, orientada al fortalecimiento de la relación bilateral y a la búsqueda de soluciones a los problemas globales dentro de los marcos multilaterales que correspondan” (COMUNICADO DE PRENSA, 2016). Luego, se enumeran las cuestiones de agenda importantes para la relación bilateral: la reanudación de Consultas de Alto Nivel, las medidas en pos de la lucha contra la corrupción y el crimen organizado, políticas hacia el arte, la cultura, la educación y los deportes, medidas para incrementar el comercio y las inversiones bilaterales, medidas en materia de cooperación en el marco del G-20, el apoyo de Gran Bretaña a la incorporación de Argentina a la OCDE, cooperación en materia de Seguridad Internacional y Defensa, el apoyo británico a las medidas argentinas en materia de la crisis de refugiados imperante y, por último, cuestiones referidas al Atlántico Sur. En este último apartado, nunca se nombra la cuestión Malvinas, y se recupera la fórmula jurídico-política del paraguas de soberanía al establecer que “ambos gobiernos acordaron que la fórmula de soberanía del párrafo 2 de la Declaración Conjunta del 19 de octubre de 1989 se aplica a este Comunicado Conjunto y a todas sus consecuencias”. Sólo se establece que se acuerda “adoptar las medidas apropiadas para remover todos los obstáculos que limitan el crecimiento económico y el desarrollo sustentable de las Islas Malvinas, incluyendo el comercio, pesca, navegación e hidrocarburos”. A partir de allí, se contempla la eliminación de medidas restrictivas en el área de petróleo, gas y pesca en torno a Malvinas, cuestiones referidas a la navegación, comercio y vuelos sobre las islas, y el apoyo de ambas partes al proceso de identificación de ADN con relación a los soldados argentinos no identificados sepultados en el cementerio de Darwin. En este sentido, se ve la pérdida de centralidad de la cuestión Malvinas, pero no el abandono del reclamo de soberanía, según expresiones de Susana Malcorra, canciller argentina en este período (CORIGLIANO, 2018: 79). Luego, pocos días después del comunicado y en el ámbito de la apertura de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, se da una reunión entre la Primera Ministra británica, Theresa May, y el presidente argentino Mauricio Macri, luego de la cual el presidente declaró a los medios de comunicación que May estaba dispuesta a “negociar sobre la soberanía de Malvinas”. Esto fue totalmente negado en un comunicado del Foreign Affairs y generó críticas en gran parte de la sociedad civil, militantes políticos y comunicadores en Argentina. Según Corigliano (2018): “a partir de ese momento las conversaciones entre Buenos Aires y Londres ingresaron en una etapa de impasse, evidenciando el peso de la cuestión soberanía en Malvinas como un obstáculo en el diálogo bilateral”. Todos estos hechos se enmarcan en pos de avanzar en temas de comercio e inversiones a partir de la salida de Gran Bretaña de la Unión Europea (BREXIT), proceso que se inició a partir del referéndum del 2016. Como afirma Corigliano (2018): “el corrimiento de la centralidad, aunque no necesariamente renuncia, del reclamo de la cuestión de la soberanía en las Malvinas como moneda de cambio de la intensificación de los lazos comerciales y de inversiones entre Londres y Buenos Aires, (...) [fue el tratar de aprovechar] en favor de la Argentina la salida británica de la Unión Europea (...) y el renovado interés británico por

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invertir en el mercado local en áreas como servicios y minería en el contexto de redefinición de los lazos económicos entre Londres y la UE”. Al hablar sobre la dimensión pesquera, además del acuerdo Fioradori-Duncan, sólo se puede observar que en mayo de 2018, en el marco de la 41ª Reunión del Tratado Antártico (celebrada en Buenos Aires), el Subcomité Científico de la Comisión de Pesca del Atlántico Sur mantuvo reuniones de dos días entre funcionarios científicos de Argentina, Gran Bretaña y del gobierno de ocupación de las Islas Malvinas (establecida por la Declaración Conjunta del 28 de noviembre de 1990). Este Subcomité Científico no se reunía desde 2004, año en el que el presidente Néstor Kirchner discontinuó su funcionamiento. Todas las partes consensuaron la reanudación en materia de tareas de investigación conjunta sobre especies compartidas (REVISTA PUERTO, 13 de mayo de 2018). A su vez, en el comunicado de prensa de Cancillería Argentina vuelve a nombrar que dicha reanudación de actividades del Subcomité Científico se llevó a cabo bajo la fórmula de soberanía establecida en la Declaración Conjunta de Madrid de 1989, es decir, bajo la fórmula del paraguas. Por otro lado, este hecho generó críticas desde la provincia de Tierra del Fuego (ente administrativo de las Islas Malvinas) por no ser incluida en la reunión (REVISTA PUERTO, 13 de mayo de 2018). En consecuencia, podemos observar ciertas coincidencias en la PEA en relación con Malvinas entre el gobierno de Carlos Menem, desarrollado en la década del 90, y en la gestión de Mauricio Macri, hasta septiembre de 2018.

4. Conclusión Para concluir, de acuerdo a lo expuesto en este trabajo, podemos afirmar que hoy en día volvió a ser aplicada la fórmula jurídico-política del “paraguas de soberanía” en la cuestión Malvinas por parte del gobierno de Macri (como se aplicó en los ’90 durante la gestión menemista), tal como se expresa en los diferentes comunicados de Cancillería. Ante una crítica a la política de “remalvinización” llevada a cabo por los gobiernos kirchneristas y ante el objetivo de atraer inversiones británicas a nuestro país para lograr la “reactivación económica”, Cambiemos decidió bajar el perfil en el reclamo de la soberanía y lograr acuerdos diversos en otras áreas de cooperación para así generar “confianza” en los inversores extranjeros británicos. A su vez, vemos que se relanzaron programas de cooperación en materia de recursos naturales vivos y no vivos, como recursos ictícolas y los hidrocarburos, los cuales habían sido congelados durante el kirchnerismo. Esto se justificó a partir del reclamo en relacion con el cumplimiento de la Resolución 2065 de la Asamblea General de Naciones Unidas (principal logro diplomático argentino con relación al conflicto a partir de la vía multilateral, logrado en 1965 durante la presidencia de Arturo Illia), la cual establece el llamado a las partes en litigio a sentarse a negociar ante el problema de soberanía imperante por el territorio de las Islas Malvinas, Georgias y Sandiwch del Sur y sus espacios marítimos circundantes. Por otro lado, no sólo vemos una coincidencia del diagnóstico sobre la situación económica argentina entre los dos gobiernos, sino también las estrategias de inserción internacional de nuestro país en el mundo subordinadas a objetivos solamente económicos planteados por ambos gobiernos analizados. A su vez, observamos un contexto regional cercano a una política de alineamiento hacia los Estados Unidos, en donde Argentina aparece como uno de los protagonistas en el subcontinente sudamericano para llevar a cabo esta política. Mientras que en la década de 1990 se estableció el Mercosur como principal modelo de

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integración regional en pos de la liberalización de las barreras que entorpecieran el libre comercio entre Argentina, Brasil, Paraguay y Chile; la llegada de Macri significó un viraje en materia de integración, en cuanto a lo que se venía dando desde comienzos del Siglo XXI con la llegada y consolidación de los gobiernos “progresistas” en la región latinoamericana. En este sentido, el actual presidente argentino apostó por una flexibilización en el Mercosur (en pos de la firma del acuerdo de libre comercio con la Unión Europea) y por un giro hacia el Pacífico, al demostrar querer pertenecer a la Alianza del Pacífico, constituida en 2011 por aquellos países latinoamericanos con acuerdos de libre comercio con Estados Unidos. Sin embargo, a nivel global, vemos que los contextos internacionales en los cuales se debe insertar la Argentina son bastantes diferentes. Mientras que en la década de los noventa, los Estados Unidos establecieron las reglas de comportamiento a nivel global, al ser el gran ganador de la Guerra Fría; la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca generó un clima de aún mayor incertidumbre ante medidas proteccionistas y nacionalistas en materia económica-comercial, diferente de lo que se venía dando desde la presidencia de Bush padre en la pos Guerra Fría, caracterizada por una defensa al libre comercio y relocalización de las empresas hacia el exterior. Ante este panorama, la estrategia de inserción del Gobierno de Cambiemos se vio truncada, situación bastante diferente a la del gobierno de Menem, momento en el cual la Argentina fue calificada como la “mejor alumna” en aplicar las recetas neoliberales emanadas por el Consenso de Washington. Por último, en cuanto al tratamiento de la dimensión pesquera en la PEA hacia Malvinas, vemos una diferencia sustancial entre las dos gestiones: en el gobierno de Menem vemos muchas acciones en pos de generar una cooperación bilateral consolidada en la cuestión, en pos de generar ciertos beneficios de tipo económico; en cambio, en el período del gobierno de Macri, hubo solamente un pequeño avance, producido en mayo del corriente año, al relanzar el Subcomité Científico de Pesca. Esto puede encontrar explicación en los cortocircuitos que se dieron en la relación bilateral entre Argentina y Gran Bretaña (ante los dichos de Macri en el marco de la inauguración de la Asamblea General de Naciones Unidas en 2016), por un desinterés en la relación bilateral por parte del Reino Unido ante el fenómeno del Brexit, y la llegada de Trump y sus cambios en las reglas de juego en el orden internacional.

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Invitados

Europa e Iberoamérica: entre la integración y el soberanismo Europe and Ibero-America: between integration and soveringty Jorge Argüello1

Resumen: El mundo atraviesa un momento de grandes transformaciones que llevan a una sensación generalizada de incertidumbre; parece que la realidad internacional se resiste a todos los modelos que antes la explicaban. Este escenario ha afectado y sigue afectando los procesos de integración de Europa e Iberoamérica, tanto dentro de cada región como entre ellas. El presente artículo se divide en tres secciones: primero se aborda la integración como dinámica y como proyecto; luego se desarrollan los procesos de integración en Iberoamérica y Europa; y, finalmente, se discuten las problemáticas globales centrales que influyen sobre sendas regiones. Palabras claves: Integracion; Europa; Iberoamerica Abstract: The world is going through a time of great change leading to a general feeling of uncertainty. It seems that the international situation is resisting all the models that used to explain it. Such scenario has affected the European and Ibero-American integration processes, both within and between the regions, and continues to do so. This article consists of three sections: the first one tackles integration as dynamic and as a project, the second one develops the integration processes in Europe and Ibero-America, and the last one discusses the central global issues which have an impact on various regions. Keywords: Integration; Europe; Iberoamerica

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e064 1

Presidente de Fundación Embajada Abierta, exembajador ante Naciones Unidas, Estados Unidos y Portugal. Artículo sobre la base de la ponencia presentada en el XIV COLOQUIO INTERNACIONAL - LA INTEGRACIÓN IBEROAMERICANA Y EUROPEA: “UNA VISIÓN DESDE LAS RELACIONES INTERNACIONALES Y LOS DERECHOS HUMANOS EN AMÉRICA Y EUROPA”, 23 de abril, La Plata.

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1. Introducción: sobre la integración Para entender qué momento está atravesando la integración iberoamericana y europea, conviene detenerse en aquello que está en juego cuando hablamos de integración. La definición más reconocida dentro de la Teoría de la Integración (Haas, 1958) reza lo siguiente: “La integración es el proceso en el cual actores políticos en muchos y diversos contextos nacionales optan por reorientar sus lealtades, sus expectativas y sus actividades políticas hacia un nuevo centro; el cual a través de sus instituciones posee o demanda jurisdicción sobre Estados-nación preexistentes”. De esta fórmula hay varios puntos importantes que podemos recordar. El primero es que nunca hay que olvidar que la integración tiene un componente político. En tanto proceso que altera los órdenes establecidos, la integración es uno de los grandes cambios que implica la movilización de voluntades, el manejo del conflicto y las relaciones de poder. Para cualquier caso que estudiemos, encontraremos tensiones en los movimientos que la integración comprende. El segundo es que la integración no sólo opera en el plano político, sino también es un proceso social. Como la definición lo indica, las lealtades y expectativas de poblaciones enteras son moldeadas ya sea con o en contra del tren de la integración. El tercero, a veces el más olvidado en el día a día, es que los procesos de integración producen resultados institucionales. Regiones que se integran dan vida a instituciones que, con el tiempo, pueden llegar a cobrar dinámicas propias: la integración se vuelve más que la suma de las partes. El cuarto punto, y de mayor trascendencia, es que la integración trabaja por encima del plano estatal. La idea de la integración, en clave histórica, es extremadamente novedosa por su aspiración de generar relaciones de autoridad y pertenencia más allá del nivel de los Estados-nación. En su vertiente más ambiciosa, la propuesta integracionista afirma que el siglo XXI será el siglo de las regiones: grupos de Estado que atravesarán lógicas de interdependencia como nunca hasta el momento. Este último punto se comprende mejor si se recuerda que el actor protagónico del sistema internacional durante los últimos siglos ha sido el Estado-nación. Como piedra angular, configuró todo un vocabulario: las nociones de soberanía, igualdad jurídica entre Estados, la no injerencia en los asuntos internos de otros Estados, las cláusulas de nación más favorecida en el plano comercial, entre otras. Hoy, principalmente producto de las fuerzas de la globalización de las últimas décadas, el Estado se encuentra interpelado “desde arriba” por los organismos y regímenes internacionales; “desde los costados”, por actores no estatales, como el crimen transnacional organizado, el terrorismo y las grandes multinacionales; y “desde abajo”, por una activa y cada vez más demandante sociedad civil organizada (Kobrin, 1997). El proceso de integración opera en este contexto. En este sentido, en el mundo hoy tenemos tres certezas respecto de la relación entre la globalización y el Estado-nación. En primer lugar, las visiones inocentes que veían la globalización como una bendición que resolvería todos los males ya no se sostienen. En segundo lugar, por el contrario, existe un consenso acerca de la desigualdad en los ingresos y riquezas globales, y los problemas que ella genera. En tercer lugar, se visibiliza el imperativo de generar nuevas estructuras de gobernanza global que permitan coordinar esfuerzos. Un

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ejemplo que yo he trabajado con asiduidad es el del G20 como espacio de resolución proactiva de la crisis de 2008-2009 y durante toda la década pasada (Argüello, 2018). En efecto, en el mundo de hoy este es el gran clivaje: la disputa entre soberanistas y globalistas. Mientras que los primeros quieren retener los esquemas tradicionales y son la principal fuerza de inercia política, los segundos ven al cambio como inevitable y deseable, y los encontramos como los principales promotores de la transición. En los últimos tiempos, lo que estamos presenciando es más un diálogo de sordos que una discusión racional. Los fanáticos de la globalización que pregonan la integración internacional no prestan atención a los detractores: los tildan de proteccionistas hasta la médula, y los acusan de no entender el principio de las ventajas comparativas ni las complejidades de las leyes y la institucionalidad del intercambio comercial. Por otra parte, los críticos de la globalización acusan a los economistas y a los especialistas por su visión poco amplia y tecnocrática: ellos argumentan que los globalistas se encuentran demasiado ensimismados en sus modelos complejos y que no tienen una buena percepción de cómo gira el mundo en verdad. Veamos ahora cómo se ve esto en los casos europeo e iberoamericano.

2. Integración reciente en Europa e Iberoamérica. Ambas regiones presentan similitudes y diferencias en sus integraciones recientes. Para cada región debemos analizar qué proyectos están en coexistencia, qué identidad definen, qué nivel de integración plantean, y en qué contexto se desarrollaron.

iv. Europa En el caso europeo, lo que puede apreciarse es que hay una concepción dominante en el proceso de integración: la de la Unión Europea. Esto es importante, pues si bien hay otros organismos o regímenes para el caso europeo –como por ejemplo la Asociación Europea de Libre Comercio–, el proyecto con centro en Bruselas es por lejos el preponderante. La identidad para esta región desde el inicio del proceso de integración estuvo clara: “europea”. Desde la Declaración Schuman en 1950 hasta la fecha, la idea ha sido construir una integración con el objetivo de lograr una “Europa europea”. Esta identidad europea no sería incompatible con la local ni nacional de cada ciudadano europeo; por el contrario, se concibe como una pertenencia por capas superpuestas, como indicaba Ortega y Gasset (Beneyto Pérez, 2005). Las reflexiones acerca de la esencia de esta identidad europea giran desde el humanismo, pasando por la tradición judeocristiana, el paradigma científico, el derecho y la filosofía occidental. El artículo 2 del Tratado de la Unión Europea refleja estas concepciones, expresadas en el vocabulario de los Derechos Humanos, la democracia, el Estado de Derecho, la dignidad humana y las libertades fundamentales. ¿Qué extensión geográfica implica esta identidad europea? En plena Guerra Fría, el general De Gaulle concebía una Europa unida “desde el Atlántico hasta los Urales”. La identidad regional coincidiría, bajo esta lupa, con la continental. A lo largo de sus siete oleadas de ampliación, de 6 a 28 miembros –si todavía contamos al Reino Unido–, la Unión Europea incorporaba miembros de todos los rincones del continente. Los límites parecen ser en buena medida claros, puesto que los países de la costa sur del Mediterráneo han sido explícitamente rechazados.

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Sin embargo, dos grandes interrogantes se plantean en este aspecto. El primero es la cuestión turca. Por un lado, desde hace más de 50 años que Ankara mantiene con el proyecto de integración negociaciones de acceso e incluso ha llegado a acoplarse en algunos foros u obtener algún estatus de adhesión. Por el otro, la posibilidad de una incorporación turca siempre despierta ciertas reservas: en primer lugar, las diferencias culturales y religiosas. Sumado a ello, Turquía –de entrar– se convertiría en el país más poblado del bloque, superando a nada menos que Alemania. Tercero, una entrada turca implicaría una Unión Europea que llegará hasta Anatolia y que pasará a limitar directamente con Siria, Irán e Irak. Cuarto, en la actualidad las relaciones con Bruselas están en un punto bastante poco dinámico, por los giros importantes que está dando el Presidente Erdogan en materia de política exterior e interior. El segundo interrogante es el vecino ruso. A pesar de las no menores coincidencias culturales y religiosas, Moscú siempre ha jugado un papel ambivalente. Incluso en su autoimagen actual, con el gobierno de Putin, Rusia titubea a la hora de aceptar definirse como un país “europeo”. Durante la Guerra Fría, la Unión Soviética era la última frontera y sinónimo de confrontación. Con la disolución de la URSS, el espacio del “socialismo real” tomó dos caminos: a la fecha, todos los países satélites del Pacto de Varsovia están en la Unión Europea. Sin embargo, no todos los países que componían la URSS se incorporaron al proyecto europeo. Mientras que los países bálticos se sumaron, una incorporación de Ucrania hoy parece estar más lejos que nunca. De manera similar al caso turco, la incorporación rusa nos daría una Unión Europea que pasaría a limitar con Corea del Norte, la propia China, y se acercaría a tan solo 85 kilómetros de Estados Unidos. Pues, de otro modo, ¿cómo podría aceptar Rusia que sólo una parte de la federación se sumara a la UE? ¿Sería acaso posible en términos prácticos? La tercera pregunta, referida al nivel de integración, en el caso de la Unión Europea tiene una respuesta excepcional. Por su amplitud y profundidad, la propuesta europea ha servido de paradigma para que otras regiones hicieran lo propio. Gracias a sus múltiples capítulos, la Unión Europea sigue siendo el significado común para cualquiera que enuncie el término “integración” (Staab, 2013). Las cuatro libertades de las que goza el espacio europeo (bienes, servicios, personas, capital) cementan una sólida interacción entre sus miembros. De manera similar, la unión monetaria con 19 miembros en la actualidad constituye otra apuesta fuerte en el plano económico de la integración. Además de estos países, 7 miembros de la UE deben implementarlo a futuro y otros 6 que no son parte de la Unión lo utilizan. La justicia también es un rasgo saliente del proyecto de integración europeo, con un Tribunal de Justicia que en su labor no sólo ha velado por resolver los conflictos del proceso de convergencia, sino que sistemáticamente ha actuado en pos de mayor integración. El área compleja para el proyecto de integración europeo sigue siendo el de la seguridad común. Recién con el Tratado de Lisboa, hace 10 años, se dio forma sustancial a una Política Exterior y de Seguridad Común (la PESC). Sin embargo, todavía hoy de todos los altos funcionarios, la única cartera que no tiene el rango de Ministerio es la del Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, en la actualidad a cargo de Federica Mogherini. Esto nos lleva a la cuarta pregunta, referida al contexto del proceso de integración. El caso europeo fue estructurado directamente por las fuerzas sistémicas de la Guerra Fría: en la década de 1950, en los primeros pasos de la integración, la defensa no estuvo dentro de

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los planes comunitarios. Esto tiene que ver, en gran medida, con la presencia de Estados Unidos como “pacificador externo” y la arquitectura de la OTAN, que les permitió a los europeos en buena medida delegar el área de la defensa, no sin conflictos de por medio. De hecho, con la perdurabilidad del pacto de seguridad hasta nuestros días, los miembros de la Unión Europea son a su vez miembros de la alianza atlántica. Las grandes excepciones siguen siendo Irlanda, Austria y Suecia. Al mismo tiempo, el proceso de integración fue de la mano con el de la descolonización. Una Europa que se retiraba del mundo luego de 500 años, necesitaba redefinirse y conservar unida su relevancia dentro del plano internacional. La certeza fue que la cooperación y una voluntad coordinada mantendrían a quien supo ser el centro al menos en la mesa chica. Con pocos años de diferencia, la Europa que promulgaba el Tratado de Maastricht (1993) se retiraba de Hong Kong (1997, Reino Unido) y Macao (1999, Portugal).

v. Iberoamérica Para el caso iberoamericano, en vez de un proyecto dominante, encontramos por lo menos dieciseis discordantes: la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la Alianza del Pacífico, la Asociación de Estados del Caribe, la Asociación Latinoamericana de Integración, la Comunidad Andina, la Comunidad del Caribe (CARICOM), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), el Mercado Común Centroamericano, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Organización de Estados del Caribe Oriental, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, el Proyecto Mesoamérica, el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y el flamante PROSUR - Foro para el Progreso y el Desarrollo de América Latina. Todos estos organismos varían ostensiblemente en su composición, límites geográficos y antigüedad. En vez de un gran proyecto mancomunado, Iberoamérica ha encauzado sus esfuerzos supranacionales por distintos caminos. A ello se le suma la tendencia de marchas y contramarchas al interior de cada uno de estos organismos ante los cambios políticos domésticos (Kacowicz, 2008). La identidad es otro asunto complejo. Lo primero por destacar es que la herencia religiosa, cultural, lingüística y social para poder hablar de una Iberoamérica es innegable. A lo largo del último medio milenio, gran parte del continente americano transitó el proceso de formación de sus principales rasgos actuales. Sin embargo, más allá de esa gran identidad iberoamericana compartida, la integración iberoamericana reflejó fragmentos de ella. Los puntos de corte son varios: regionales, como la sudamericana vs. la latinoamericana; o la centroamericana vs. la caribeña; comerciales, como la atlántica vs. la pacífica; identitarios, como la andina vs. la amazónica vs. la bolivariana. La extensión iberoamericana sería, en principio, un poco más clara, en vinculación directa con los países de la Península Ibérica, otrora metrópolis: España y Portugal; además de Andorra recientemente. La tercera pregunta, respecto de los niveles de integración, también se encuentra con la multivocalidad de Iberoamérica. Los distintos organismos oscilan entre la integración comercial, la unión aduanera, la cooperación educativa y tecnológica, la coordinación en defensa común, la colaboración en seguridad interna, la asistencia humanitaria, la mediación política, y la representación parlamentaria supranacional. Esto ofrece un panorama mucho

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más fractal que el europeo, donde un mismo país puede ser miembro de distintos organismos, en distintas condiciones, cada uno con diferente alcance geográfico, agendas particulares, y espacios de negociación diversos. No obstante esta complejidad, la integración iberoamericana ha seguido su curso sin retrocesos importantes. Ni siquiera las crisis en el continente desbarataron las arquitecturas regionales, como la suspensión de Cuba, los golpes de Estado más recientes en Honduras y Paraguay, las catástrofes naturales o los defaults económicos. Además de los europeos, los iberoamericanos avanzamos sin pausa en las últimas décadas por más integración y sostenemos importantes consensos como el respeto por los derechos humanos, la importancia de los regímenes constitucionales y democráticos, la región como vecindario de paz ausente de grandes conflictos interestatales y la garantía de una zona libre de armas nucleares. Finalmente, el contexto de integración. Todos los organismos iberoamericanos operan en coexistencia con el paraguas hemisférico de la Organización de los Estados Americanos (OEA), incluso antes de que la integración europea diera sus primeros pasos (1948). Al estar Estados Unidos en el continente americano, juega un rol mayor que el de pacificador externo y colaborador como lo hace para el caso europeo: es miembro pleno del principal organismo continental y sigue, con alta prioridad estratégica, todo suceso relacionado con sus vecinos del sur. La identidad iberoamericana que impulsa una integración en esa clave entra entonces en conflicto directo con los países de mayor extensión del continente: Estados Unidos y Canadá. Dejando de lado esta cuestión, los distintos hitos de la integración iberoamericana han ido de la mano de mareas políticas y económicas comunes a toda la “Patria Grande”. La textura de la integración regional ha ido variando según las oleadas de autocratización y democratización política, de liberalización y proteccionismo económico, de nuevas izquierdas y nuevas derechas. En cada momento, lo importante es que hubo una voluntad política de redefinir a Iberoamérica en nuevas visiones de sí misma y sobre todo para relacionarse con el resto del mundo. Igual que los europeos, los iberoamericanos entendemos que podemos llegar más lejos y granjear mejores triunfos si nos sentamos con una voz única en la mesa de negociación; sobre todo si sumamos nuestra condición periférica en el tablero global.

3. Los procesos de integración de Europa e Iberoamérica hoy. Teniendo esta base para el análisis, podemos pasar a abordar los desafíos que enfrentan ambos procesos de integración y el contexto en el cual se están produciendo las transformaciones actuales. Ya subrayamos anteriormente la puja entre los globalistas y los soberanistas. En efecto, ese es el principal parteaguas, pero ¿qué problemáticas globales impactan sobre la integración europea e iberoamericana? Tres de ellas son insoslayables para atender el futuro de la integración: los cambios por encima de los Estados (la esclerosis del multilateralismo y la falta de rumbo en la gobernanza global), los cambios en algunos Estados (Estados Unidos y China) y los cambios dentro de los Estados (la crisis de los sistemas tradicionales y los nuevos liderazgos personalistas).

vi. Esclerosis del multilateralismo y falta de rumbo en la gobernanza global El regionalismo es una forma de multilateralismo. Luego de la Segunda Guerra Mun-

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dial, la comunidad internacional sostuvo que para poder lograr avances colectivos eran necesarias instituciones multilaterales. En este marco, todos los organismos que fueron mencionados en esta presentación nacieron, se desarrollaron y se readaptaron. Hoy en día la cosa ha cambiado: abunda un pesimismo respecto de las instituciones multilaterales. Las críticas señalan su lentitud, su acartonamiento, su condición de fachada de consenso funcional a los más poderosos y su incapacidad de ajuste a los nuevos problemas. Esto ha llevado a varios países a, o bien retirarse, o bien disminuir sus interacciones dentro de ellos, o a complementarlas con el plano regional. Este último punto, el del regionalismo, ha sido el fenómeno en paralelo a la esclerosis del multilateralismo más notorio en los últimos lustros. Entonces, producto de este problema, el regionalismo sale a la vez fortalecido –porque los países se retiran del plano global para confiar en su vecindario– y debilitado, porque los países prefieren cada vez más tomar medidas unilaterales para maximizar sus beneficios y minimizar sus daños. De manera similar, el regionalismo ha ido variando entre concepciones más abiertas de regionalismo (como el Mercosur o la CARICOM) y concepciones más cerradas de regionalismo (UNASUR/ALBA). En la actualidad, lo que está ocurriendo con el PROSUR en nuestra región debe interpretarse bajo esta clave. Estamos asistiendo al pasaje de un regionalismo cerrado a uno abierto, más orientado hacia la apertura económica y las relaciones NorteSur. El multilateralismo es necesario en Europa e Iberoamérica por tres motivos: el primero de ellos es que la naturaleza de los problemas globales demanda como nunca una acción consensuada y eficaz: desde el cambio climático hasta las migraciones, desde el crimen transnacional organizado a la cuestión de la tercera edad. Ejemplo de ello es la administración que Mogherini ha intentado encauzar en la UE para la crisis de refugiados de los últimos años. El segundo motivo es que, ante un contexto de incertidumbre extrema, las instituciones multilaterales operan en un marco de previsibilidad muy valioso. Ejemplo de ello fue el manejo de la crisis paraguaya en 2012 en el marco del Mercosur. El tercer motivo reside en que, en un mundo crecientemente desigual, el multilateralismo ofrece una plataforma a los menos poderosos para maximizar sus capacidades y limitar la discrecionalidad de los más poderosos. Ejemplo de ello es la coordinación europea en las sanciones contra Rusia por el conflicto en Crimea y el este de Ucrania desde 2014. En el contexto anterior, se ha planteado cada vez más la pregunta "¿quién está a cargo?”. Existen varias respuestas para esa pregunta: el G8, G20, G2, G-Cero o un mundo Multi-G. Lo cierto es que, si bien la integración no puede reemplazar la gobernanza global, sí puede facilitar la coordinación entre regiones proporcionando los simientos para un mejor manejo de las relaciones internacionales. Ejemplos de ello encontramos en la presencia de la UE en el G20 y la invitación del CARICOM a la última cumbre en Buenos Aires el año pasado.

vii. El atrincheramiento de Estados Unidos y el ascenso de China Ambas integraciones no pueden desentenderse de las actitudes de dos jugadores del sistema: Estados Unidos y China. En primer lugar, en materia de política exterior, Trump aboga por reducir la injerencia estadounidense en conflictos internacionales, pero, por el otro lado, quiere mantener el rol de Estados Unidos como garante del orden internacional. En virtud de ello, Trump ha declarado como objetivos el restaurar la paz mundial, eliminar INVITADOS. .239.


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al Estado Islámico y contener al Islam radicalizado. A la vez, es difícil conciliar estos objetivos con la búsqueda de una política menos intervencionista, como la que ha abogado en su discurso de campaña America First sobre política exterior, asegurando que en su gobierno Estados Unidos dejaría de someter a su pueblo a las falsas promesas del globalismo. Este diagnóstico toma mejor forma si consideramos a Trump en el terreno de la política exterior como un jacksoniano, haciendo uso de la clasificación de escuelas de política exterior estadounidense. Su diplomacia de corte expeditivo y lineal, su desconfianza en un gobierno federal demasiado grande y elucubrado, y su recurrencia al poder militar cuando fuere estrictamente necesario, combinadas con su máxima de que el orgullo norteamericano ha sido mancillado, son todas características propias de un líder jacksoniano (Listrani y Zaccato, 2017). Por un lado, anunciaba la retirada de Estados Unidos del mundo a la vez que criticaba abiertamente a los tradicionales aliados de Washington –como Europa Occidental, Japón y Corea del Sur–, demandándoles una mayor contribución (en dinero y en tropas) al esfuerzo militar que hace Estados Unidos. Por el otro, lanzaba su convicción de que los Estados que entorpecieran su plan de engrandecer a Estados Unidos serían castigados. En otros casos, Trump se ha querido encargar personalmente de conflictos delicados y complejos (Corea del Norte, Venezuela y la frontera con México). Esto obedece a la táctica típica de Trump: primero, tomar medidas unilaterales, causar daño en sectores clave del otro país, y luego ante las medidas recíprocas entablar una negociación desde una situación relativamente ventajosa. En resumen, las decisiones de Trump sobre casos como el de Siria o Rusia afectan directamente los cálculos de la integración europea. Del mismo modo, el proteccionismo comercial o un endurecimiento de la política migratoria y un muro con México impactarán sobre los países iberoamericanos. Los europeos, además de Estados Unidos, son quienes históricamente han sostenido el orden internacional liberal. Por otro lado, el ascenso chino será algo fundamental para orientar los procesos de integración en las próximas décadas. En 2017, el gobierno chino anunciaba la entrada formal en una “nueva era” para China. Desde el inicio de la reforma y la apertura del país en el último cuarto del siglo pasado, el Partido Comunista de China persiste en el principio de la emancipación mental y la búsqueda de la verdad en los hechos. Partiendo de la realidad de China, reestableció la estrategia de desarrollo de la modernización del país. El nivel de vida del pueblo ha alcanzado al de una sociedad modestamente acomodada y China comenzó su grandiosa marcha hacia el objetivo de la tercera etapa de alto nivel de desarrollo. Esto tiene como corolario una trasformación del peso chino en el sistema internacional: ese proceso que persigue objetivos internos está indudablemente vinculado con el éxito de objetivos externos. Para poder seguir avanzando, China se ha visto en la necesidad de proyectarse hacia afuera como un jugador preeminente, intentando no generar demasiadas reservas por parte del resto de los jugadores. En este marco, destaca la iniciativa de la llamada “Nueva Ruta de la Seda”. El proyecto One Belt, One Road (OBOR) de China se conoce como el gran plan nacional a largo plazo para las próximas dos o tres décadas. Este se compone de dos partes: un "Cinturón Económico de la Ruta de la Seda", que se extiende sobre la masa terrestre de Eurasia, y una "Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI", que abandona las costas de China y pasa por el Océano Índico, el Canal de Suez y el Mar Mediterráneo para llegar a Europa. Cabe señalar que hasta ahora China nunca ha definido con precisión las rutas exactas, ni para el cinturón ni para la

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carretera, más bien son concesiones políticas que se van detallando en la misma ejecución del plan. El eje económico se está desplazando del Atlántico al Pacífico. Europa por tierra e Iberoamérica por mar necesitan dar debida cuenta de las implicancias que esto trae. Por un lado, la imposibilidad de quedar fuera del nuevo reparto de cartas, con los riesgos que supone actuar en forma inconexa cada país por separado. Por el otro, la potencialidad de una mayor integración entre Europa e Iberoamérica en un futuro en que el espacio atlántico no se encuentre tanto en el centro de las miradas.

viii. La crisis de los sistemas tradicionales y los nuevos liderazgos personalistas. ¿Están en problemas los partidos políticos? ¿Son tan influyentes como solían serlo en términos de su capacidad para reclutar y retener miembros, conseguir que sus votantes acudan a las elecciones y mantener la lealtad de los votantes de una elección a otra? Los datos muestran que nuestros países han experimentado una disminución de la influencia de los partidos políticos en términos de disminución de la membresía, la participación de votantes y la estabilidad del sistema de partidos, con implicaciones para la rendición de cuentas democrática, la institucionalización de la competencia política y la calidad de la propia democracia. De gran preocupación, Europa –la región en la que nacieron y se institucionalizaron mejor los partidos políticos– ha mostrado algunos de los indicadores más claros y negativos. Estamos viendo cómo, en el mundo, la valoración de los partidos políticos tradicionales está en unos niveles inusitadamente bajos. La desconfianza y la desilusión de los ciudadanos respecto de los partidos políticos es ciertamente indudable. Por un lado, buscan cada vez más personas preparadas y calificadas para sacar adelante una sociedad moderna muy compleja. Al mismo tiempo, la sociedad civil está cansada de los casos de corrupción y de la falta de responsabilidad frente a determinadas gestiones públicas. La crisis económica y financiera ya mencionada ha demostrado cómo los controles han fallado y, en última instancia, no se ha actuado con acierto. Las cosas han cambiado. Ahora los partidos tienen que ser eficientes gestores, informar con transparencia y estar, por encima de todo, “al servicio del ciudadano”. Pero en muchos casos esto ha sido imposible: se ha terminado por asociar a los principales referentes políticos como parte de una élite estatal que responde a sus propios intereses de grupo más que a la ciudadanía. Adicionalmente, este distanciamiento de los dirigentes de sus bases también actuó en detrimento de la renovación de los cuadros políticos. Esto tiene un corolario importante en términos de la percepción de los partidos por parte de la sociedad: en vez de agregar las preferencias de la ciudadanía, las ignoran; en vez de ser el principal vehículo de representación, alejan a los individuos de la toma de decisiones. Por lo tanto, paradójicamente, en una época en la que se demandan estructuras mucho más ágiles y flexibles, el sistema político que los partidos tradicionales habitan se ha tornado lento y rígido. Las consecuencias de este fenómeno son las bajas tasas de afiliación de los partidos políticos tradicionales, la baja capacidad para compeler a sus seguidores a las urnas, la declinante estabilidad de los sistemas de partidos y una menor armonía en las bases sociales de los partidos políticos tradicionales. En Europa, esto se conoce como el “déficit democrático” que se le achaca a la UE. En Iberoamérica, las crisis de los partidos tradicionales y el ascenso de movimientos extrapartidarios, sobre todo en contextos de crisis económica. INVITADOS. .241.


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En contraposición, el escenario político europeo e iberoamericano ha abierto paso al ascenso de partidos y candidatos de derecha, localistas, nativistas, euroescépticos y, muchas veces, hasta abiertamente xenófobos y racistas; ha desdibujado el tradicional clivaje liberal/conservador que supo estructurar la puja política desde la segunda posguerra. Estos nuevos candidatos desafían las categorizaciones tradicionales. Muchas veces sus discursos sociopolíticos se asemejan a los de los partidos del ala conservadora y más cercanos a la derecha del espectro ideológico, pero al analizar sus discursos en materia económica, comercial y laboral, encontramos ideas y plataformas más cercanas a algunas corrientes de izquierda, como lo son la defensa de políticas proteccionistas, el foco en la creación de empleo y los incentivos a la industria local, entre otras. No obstante, la división entre localistas y globalistas tampoco se condice con aquella que distingue entre partidos y candidatos de izquierda y derecha, ya que, hoy en día, existen casos de políticos de izquierda y localistas, de izquierda y globalistas, de derecha y localistas, y de derecha y globalistas. Es por esta razón que el escenario político europeo en la actualidad es percibido como turbulento y confuso, pues los espacios políticos y los códigos de cultura política emergidos de la segunda posguerra han perdido en buena medida vigencia. Más aún, con la elección de Donald Trump como presidente de los Estados Unidos, el Brexit y el relativo éxito de partidos nacionalistas en diversos países europeos, el término populismo parece haber tomado el centro de la escena del análisis político. Es evidente, entonces, que las dimensiones de análisis tradicionales resultan hoy insuficientes. Menos de treinta años después de que Fukuyama y otros declararan el dominio eterno de la democracia liberal, se manifiesta una “tercera ola de autocratización”. La disminución gradual de los atributos del régimen democrático caracteriza la autocratización contemporánea. La ola de autocratización que se está desarrollando afecta principalmente las democracias con reveses graduales bajo una fachada legal. ¿Qué características tiene esta oleada? Existe una novedad estructural importante de la tercera ola de autocratización: afecta principalmente las democracias, mucho más que en las primeras olas. Y esto ocurre mientras que el nivel global de democracia está cerca de un máximo histórico con cerca de 56% de los estados del mundo en democracia. Podría decirse que la pérdida de rasgos democráticos en regímenes que eran democráticos antes es más importante para el estado de la democracia en el mundo que un mayor deterioro de regímenes ya autocráticos. En tres de cada cuatro casos, estas autocratizaciones son lideradas por los que llegaron al poder legal y típicamente por mecanismos democráticos. Por ejemplo, nadie pondría en discusión la legitimidad de origen de figuras como Jair Bolsonaro en Brasil o Mateo Morawiecki en Polonia. Sin embargo, ante el descuido de sus pares, las situaciones de Daniel Ortega en Nicaragua o Viktor Orbán en Hungría se han tornado preocupantes. Por fortuna, la autocratización es mucho más lenta que en oleadas anteriores. En la actualidad, la mayoría de los regímenes –incluso las autocracias– tienen alguna forma de elecciones multipartidistas. Los movimientos repentinos e ilegales hacia la autocracia tienden a provocar la oposición nacional e internacional. Los autoritarios contemporáneos han aprendido su lección de las oleadas pasadas y, por lo tanto, ahora proceden de una manera mucho más lenta y menos notoria que sus predecesores históricos. Así, mientras la democracia se ha visto sin duda amenazada, su poder normativo todavía parece forzar a los aspirantes autócratas a jugar maniobras de engaño.

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En consecuencia, los Estados afectados por la tercera ola de autocratización siguen siendo mucho más democráticos que sus primos históricos. Por un lado, esto da esperanzas de que la actual ola de autocratización pueda ser más leve que la primera y segunda ola. Debido a que la autocratización es más gradual, los actores democráticos pueden seguir siendo lo suficientemente fuertes como para movilizar la resistencia. ¿Qué pasa con las democracias que sobreviven sin deslizarse hacia el autoritarismo? Por este otro lado, en muchas democracias se habla cada vez más del ya mencionado “déficit democrático”: los procesos e instituciones gubernamentales son tan complejos que la ciudadanía en general no los comprende y, por consiguiente, no puede expresar sus preferencias. Además, en muchos casos los cargos y las decisiones no gozan de la más mínima consulta popular. Esto se ha traducido en un rechazo a las instituciones y bajas tasas de participación electoral, en un marco de creciente anomia por la falta de expectativas de que las cosas cambien para mejor. En suma, el difícil acceso a la información inicial se termina realimentando y produciendo más incertidumbre cada vez. Este es el principal dilema que, por ejemplo, hoy atraviesa la Unión Europea y que motivó en parte el Brexit. Iberoamérica necesita también coordinar respuestas regionales serias y cuidadosas frente a crisis importantes como las ya mencionadas o la de Venezuela.

4. Conclusión La integración es positiva y deseable para los países Iberoamérica y Europa. Los enormes cambios que estamos viviendo desafían todos los modelos, pronósticos y sistemas de creencias previos. Los costos de una parálisis regional o la fragmentación, si retrocedemos, serían demasiado altos. A nivel regional y transatlántico, sobre los abundantes valores compartidos y experiencias previas, necesitamos problematizar, diseñar y consensuar iniciativas que permitan a nuestras queridas regiones navegar en aguas más inciertas que nunca.

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Relaciones Internacionales nº 56/2019 – (245- 250) ISSN 1515-3371

Reflexiones

Elecciones europeas 2019 – Diario Mínimo Lorenza Sebesta O’Connell1

1. I EPISODIO (después del cierre de la campaña electoral europea), domingo 19 de mayo 2019 La campaña electoral europea y el deterioro de la política Las próximas elecciones para el Parlamento Europeo (PE) no serán un evento trascendente ni fatal. Pero la campaña electoral está sacando a la luz un costado oscuro de la presente evolución de los partidos. No serán trascendentes en la historia de la integración ya que las políticas más controvertidas de la Unión de hoy, tal como aquellas para gobernar el euro o para encarar la crisis económica, desde los “presupuestos equilibrados” hasta las “reformas estructurales”, no prevén la participación de la cámara. No será fatal para la capacidad del PE de actuar ya que, aunque los dos grupos políticos más fuertes (el Grupo del Partido Popular Europeo, PPE, de centro derecha, y el Grupo de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas, S&D, de centro izquierda) no alcancen, juntos, la mayoría de votos, tal como lo hicieron a lo largo de toda la vida del PE, es poco probable que las fuerzas nacionalistas consigan este resultado. Es más verosímil que PPE y S&D fortalezcan su alianza con el grupo de los liberales (Alianza de los Liberales y Demócratas por Europa, ALDE), que perdió su histórica tercera posición en la presente cámara saliente (2014-1019) a favor de la agrupación Europa de los Conservadores y Reformistas, ECR, donde participan el partido polaco Orden y Justicia y los conservadores británicos -que, supuestamente, tendrán que irse una vez concretado el Brexit. Y acá llegamos al tercer punto, o sea el deterioro de la política europea, que vive en estos días una fase de intensa rearticulación. Tratar de crear un grupo paneuropeo con el auxilio de eslóganes nacionalistas tal como “Prima l’Italia” (Italia primero) -en un patético guiño a “America first”- parece exótico. Sin embargo….Matteo Salvini, Ministro del Interior italiano, famoso por su política de “puertos cerrados” y por sus polémicas propuestas de sanciones a las ONGs comprometidas en tareas de rescate de migrantes, lo hizo. Después de lanzar, en abril, la nueva coalición Alianza Europea de Pueblos y Naciones, su mayor iniciativa en este terreno ha sido la manifestación de Milán del sábado pasado (18 de mayo), en la que ha compartido el palco con Marine Le Pen y Geert Wilders, entre otros. En su discurso, Salvini ha hecho mención a personajes tan distintos como el inventor de padre Brown, Gilbert Keith Chesterton, Leonardo da Vinci, Galileo Galilei, el fundador de la Democracia Cristiana italiana Alcide De Gasperi, Charles De Gaulle, Margareth Thatcher, Winston Churchill y el magistrado Giovanni Falcone, asesinado brutalmente en 1992 por la

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e065 1

profesora Jean Monnet ad personam, J.M. fellow Centro de Excelencia Jean Monnet de la Universidad de Trento, Italia

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mafia (que Salvini prometió a sus nuevos votantes del sur de Italia “cancelar de la faz de la tierra”). El ministro ha declarado también, con involuntaria ironía, su apego a la icónica declaración de independencia de los Estados Unidos (un país de inmigrantes si es que hay uno), allá donde proclama los derechos a la vida, libertad y felicidad de cada uno. Pero el listado más exótico ha sido, quizás, aquello de los “seis santos patrones de Europa: San Benito de Nurcia, Santa Brigida de Suecia, Santa Catelina de Siena, los santos Cirilo y Metodio y, finalmente, Santa Teresa Benedicta de la Cruz” -alias Edith Stein, víctima de la shoah, nacida en Wroclaw, hoy en día en Polonia. A ellos Salvini ha encomendado “el destino, el futuro, la paz y la prosperidad de nuestros pueblos”. Si eso fuera poco, terminó el encuentro con un rosario en la mano, confiando “Italia, mi vida y la de Ustedes al corazón inmaculado de María, que, estoy seguro, nos llevará a la victoria […].” Consternado por esta osada visión de una Virgen casi cheguevarista, el director de Civiltà Cattolica, desde su Facebook, al recordar el "No dirás el nombre de Dios en vano”, fue el primero de muchos mordaces críticos católicos. En vano, pero, no tanto, ya que aquella de Salvini es una táctica que se está expandiendo cada vez más en un espacio político donde las ideologías son vistas como “prejuicios” y lo que se trata es, más bien, captar el mayor número de potenciales votantes juntando referencias y propuestas “a la carta”. El marco cristiano puede servir a Salvini para lograr la adhesión de los electores no solo en Italia y en los territorios tradicionalmente papistas, sino en las periferias de Europa, un caudal muy rico en votantes: son búlgaros, rumanos, eslovenos, croatas, eslovacos, húngaros, checos, polacos y bálticos, cuya socialización con Europa se hizo en época neo-liberal, cuando el clivaje izquierda/derecha ya había caído en desgracia y la religión podía volverse un elemento privilegiado de identidad y reagrupamiento social. Ojo los argentinos, sin embargo… cuando habla del papa, Salvini no se refiere a Francisco (una corta cita protocolar en Milán suscitó silbados de la platea…), al cual se la tiene jurada por su defensa de la vida humana, y, por ende, de aquella de los migrantes también; Salvini se refiere a Juan Pablo II, el papa polaco que contribuyó a desmantelar el Imperio Soviético, y Benedicto XVI, defensor de las raíces cristianas de Europa.

2. II EPISODIO (después de conocer los primeros resultados), martes 28 de mayo de 2019 Una arena política fragmentada y volátil que el Parlamento refleja, pero no tanto…. Para los que somos europeístas, la primera reacción ante las elecciones europeas es dar un suspiro de alivio por la buena participación electoral (que franjó el 50% y logró parar el desgaste sufrido desde aquel famoso 62% de la primera elección con sufragio universal de 1979). Más allá de esto, hay un sinnúmero de interesantes consideraciones, facilitadas, en esta tornada electoral, por el despliegue de aplicaciones y sitios especializados desarrollados por el propio Parlamento Europeo (véase, por ejemplo https://www.election-results.eu/tools/comparative-tool/). Hay algunas que tienen que ver más que todo con el contexto europeo; otras, sin embargo, tienen un alcance más general. Una primera observación se refiere a la fragmentación de las arenas políticas nacionales. Esta dinámica es, quizás, la más generalizada, ya que ha afectado a todos los países, excepto el caso de Hungría, el único en el cual un grupo, la coalición dominada por el partido FIDESZ del primer ministro Orbán, logró alcanzar la mayoría absoluta de votos. La fragmentación ha alcanzado su cúspide en Bélgica, donde ningún partido obtuvo más de 13% del .246. Relaciones Internacionales – Nº 56/2019.


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total y sus 21 escaños en el PE se dispersaron entre siete grupos parlamentarios (por ahora), tanto que ninguno contará más que cuatro representantes de este país. Cierto, no es secundario subrayar que en Bélgica, donde se realizaban también elecciones nacionales y regionales, hemos asistido a un conspicuo aumento de la derecha, en particular del partido Vlaams Belangs (Interes flamenco), los populistas nacionalistas flamencos de ultra derecha. Pero todos sabemos que Bélgica es un caso a parte, con sus dos comunidades, la flamenca de habla holandés en el norte y la valona francófona en el sur; la primera, hace tiempo campesina y ahora comercial y próspera y la segunda empobrecida por el cierre de la minería y de su industria pesada, con una tasa de desempleo doble que en el norte. Y todos sabemos que la desigualdad es una de las vías maestras hacia el auge de la derecha, que se instala, en este caso, entre los que no quieren perder sus privilegios. De otro lado, Bélgica es un país con una capital extraordinariamente pujante y cosmopolita: Bruselas, donde la mayoría de personas habla francés y el segundo grupo lingüístico, antes que el holandés, es el árabe – sin olvidar, por cierto, la importancia del inglés. A pesar de haberse quedado, en el pasado, sin gobierno por muchos meses y de estar experimentando coaliciones de gobierno de lo más exóticas, el país no parece estar al borde de una guerra civil. La segunda observación tiene que ver con la volatilidad del electorado. Aunque, por ejemplo, el partido de Marine Le Pen le ganara (aun por muy pocos votos) a la coalición de la cual forma parte La Republique en marche del presidente Macron, este último ha estado muy aliviado por los resultados. ¿Por qué? Porque los partidos de izquierda y de derecha que llevaron la batuta a lo largo de la V República se desplomaron: han alcanzado alrededor del 10% de los votos cada uno. Así las cosas, Macron, aunque débil, puede alardear el título de defensor de aquel valor tan abstracto en otros países como concreto en Francia, que es la République. En Italia, el Partido Democrático (o sea, la vieja izquierda), que había sacado el 40% en las últimas elecciones europeas de 2014, no ganó más que el 22 % esta vez; por otro lado, el partido del Ministro del Interior Salvini, con el 6% de votos en las elecciones de 2014 (en aquel tiempo, Lega Nord per l’Indipendenza della Padania), trepó hasta el 34% -por supuesto que el nombre, ya abreviado hace tiempo en Lega Nord, se ha transformado en Lega Salvini. Esto apunta a otro nuevo componente de la política actual: la personalización. El partido de Salvini no presentó un manifiesto electoral formal y su lema preferido, a la hora de resumirlo, fue siempre “el sentido común” (una divisa de muchos otros grupos populistas de derecha). Sin embargo: Salvini, que tiene olfato político, se impuso como una estrella de las redes sociales, donde actúa en una suerte de Gran Hermano unipersonal. Así mismo en Flandes, la región al norte de Belgica, Vlaams Belangs ha triplicado sus votos en cinco años, de 3,7% al 11,9%, sobre la base del suceso personal de su cabeza de lista, el joven “ultra” Van Langenhoven, que ha manejado una campaña electoral sectaria, principalmente por el medio de las redes sociales. En el caso italiano y mucho más en aquello de Flandes (por poderse permitir el joven Van Langenhoven un lenguaje muchos más extremista-racista respecto a aquel adoptado por Salvini, quien es Ministro del Interior), asistimos a un preocupante descuido por los contenidos de índole anti-constitucional del discurso político de estos personajes. Se ha bautizado el fenómeno como la “normalización” de la ultra derecha: las difamaciones y expresiones groseras que caracterizan a los twitters de algunos prominentes exponentes políticos han sin lugar a duda concurrido en esta degradación del mensaje político. Es preciso recordar que Vlaams Belangs surgió de las cenizas de

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otro, ilegalizado en 2004 por incitar al racismo y a la xenofobia –acusaciones en las que ahora no ha incurrido su cabeza de lista. Frente a esta descomposición política y social imperante, a este vórtice de cambios a los cuales nos han acostumbrado las elecciones nacionales, el estado de salud del PE no parecer ser tan grave. Hay que recordar, ante todo, que su método de trabajo fue siempre “consociativo”, en el sentido que el Grupo del Partido Popular Europeo, PPE, de centro derecha, y el Grupo de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas, S&D, de centro izquierda, han persistentemente tratado de consensuar su posición con respecto a las propuestas legislativas de la Comisión Europea. Tanto es así que, en 2017, PPE et S&D expresaron posiciones uniformes en 90% de las votaciones finales y en el 62% de las votaciones no finales (enmiendas a los actos legislativos etc); estas cifras reflejan la tradición de cooperación y flexibilidad que hace que los dos grupos logren componer sus diferencias para llegar a la mayoría necesaria para aprobar los actos parlamentarios. 2 Esto es lo que seguirán haciendo, ya que, juntos, alcanzan una mayoría que, si bien no absoluta (332 sobre 751 diputados), les brinda una amplia ventaja sobre toda coalición que podrían conformar los partidos nacionalistas de derecha (la mayoría de los cuales confor3 man tres grupos políticos que cuentan, por ahora, con 176 integrantes). . A su vez, el grupo liberal, con sus actuales 106 diputados y su gran tradición de trabajo legislativo en el PE, jugará un importante papel mediador en la futura Cámara, tal como lo hizo a lo largo de su vida. Por su parte, el grupo de los Verdes/Alianza Libre Europea, que ha aumentado sus sufragios y ha alcanzado el cuarto lugar, podrá desarrollar también un papel de contención de los grupos anti-europeos y, al mismo tiempo, responder concretamente a las actuales preocupaciones ambientales de los europeos.

3. III EPISODIO (después de la cumbre extraordinaria del Consejo europeo del 28 de mayo), 2 de junio de 2019 Las consecuencias institucionales del voto: política, geografía y…. minucias legales El voto europeo va a repercutir principalmente en dos niveles: en la renovación de los responsables de instituciones cruciales de la arquitectura europea (presidente de Comisión Europea, Consejo Europeo, Banco Central Europeo y Alto Representante por la Política Externa y de Seguridad, PESC) y en la conformación del Parlamento Europeo mismo (a nivel de su presidente y de los cargos formalmente inferiores, pero no menos decisivos al momento de influir en los trabajos de la camera). La presidencia de la Comisión Europea es, sin duda, la más importante del punto de vista del avance de la integración, ya que la Comisión tiene por misión cuidar el interés general de la Unión. El Consejo Europeo, que ha tomado protagonismo en estos últimos años, es el lugar donde se componen los intereses de los estados partes al momento de marcar el programa estratégico del desarrollo de la UE. El Banco Central Europeo domina la política

2

Salvo disposición en contrario de los tratados, el Parlamento decide por mayoría de los votos emitidos (artículo 231 del TFUE). 3

El FIDESZ de Orbán es todavía parte del PPE, si bien se encuentre “suspendido” desde marzo de este año.

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monetaria, cuyo objetivo, conforme al artículo 127, apartado 1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) TFUE, es “mantener la estabilidad de los precios” - diversamente del Federal Reserve norteamericano, por ejemplo, que tiene por objetivos “maximum employment, stable prices, and moderate long-term interest rates” (sec. 2.A. Federal Reserve Act). El Alto Representante por la Política Externa y de Seguridad (PESC) de la UE (y vicepresidente de la Comisión) tiene, al revés, un papel más bien protocolar, ya que los poderes de la UE en estos asuntos son muy reducidos. En la reunión informal del Consejo Europeo convocada por su presidente Donald Tusk el 28 de mayo ya se encarriló la discusión para llegar a los nombramientos. Se trata de un asunto decisivo, ya que los tratados son sibilinos a la hora de establecer criterios generales; todo lo que se lee sobre el tema (en una de las “declaraciones relativas a las disposiciones de los tratados”, la número 6) es lo siguiente: “En la elección de las personas que habrán de desempeñar los cargos de Presidente del Consejo Europeo, Presidente de la Comisión y Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deberá tenerse debidamente en cuenta la necesidad de respetar la diversidad geográfica y demográfica de la Unión y de sus Estados miembros.” Para seguir acotando el campo de elección de los futuros responsables, se acordó informalmente que, en lo que refiere al presidente de la Comisión: 1. Tendrá que ser una persona con experiencia en cargos gubernamentales y en organizaciones internacionales; 2. Ser cabeza de lista será importante, pero no necesario. El primer criterio lleva a excluir Manfred Weber, que el grupo del Partido Popular Europeo nombró desde final 2018 para ser su cabeza de lista y presidente de la Comisión si el grupo sacara la mayoría de los votos (o sea su Spitzencandidat): de hecho, se trata de un joven que, si bien tiene experiencia parlamentaria a nivel de su Land, Baviera, y a nivel de PE, proviene del mundo empresarial. De otro lado, el procedimiento del Spitzencandidat, que se utilizó por primera vez en las elecciones de 2014 para remarcar la importancia del vínculo entre PE y Comisión, no se pondría en marcha esta vez. De hecho, el procedimiento ni está previsto en la versión consolidada del Tratado sobre la Unión Europea (TUE), cuyo artículo 17.7. estipula lo siguiente: “Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de Presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento”. La candidatura de Weber hubiera sido débil de todas maneras, por ser su partido, aunque mayoritario, aquel que más diputados perdió en términos absolutos. La renuncia a la dirección de la Comisión, podría, de otro lado, verse compensada por el puesto de presidente del Banco Central Europeo (BCE), que tiene ya un aspirante alemán, Jens Weidmann, el actual presidente del Bundesbank y jefe del Banco de Pagos Internacionales. Su postura ortodoxa, sin embargo, no parece estar en sintonía con aquella de un grupo bastante fuerte, aun fragmentado, de estados partes –algunos con tendencias políticas de derecha, léase Italia, otros de izquierda, léase España, pero todos favorables a aflojar un poco los “parámetros fiscales” y adelantar una mayor intervención pública, nacional y europea. Hay que recordar que la figura del presidente del BCE no es protocolar y aún menos lo será en los próximos años, cuando se tendrán que realizar adelantos institucionales importantes como

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la Unión Bancaria y, tal vez, un Fondo Monetario Europeo. Francia, a su vez, tendría un candidato interesante, François Villeroy de Galhau, seguidor de la postura de Draghi y miembro destacado del Network for Greening the Financial System -creada después de la cumbre de París de 2017 sobre cambio climático para compatibilizar el sistema financiero con sus objetivos. No es secundario recordar que Villeroy es uno de los tantos franceses de habla alemana, ya que nació en Alsacia, la región fronteriza que los dos países se disputaron entre siglo XIX y XX; sin embargo, el hecho de que un compatriota suyo, Jean-Claude Trichet, haya tenido ya el puesto al cual aspira, constituye un hándicap importante. Problemas muy similares tendrán que dirimirse al asignar los puestos claves en el PE: en una cámara tan multitudinaria y compleja, una babel lingüística conformada por 24 idiomas oficiales, mucho se juega en los órganos de la cual se compone. No me refiero solo al presidente de la cámara, un cargo que, tradicionalmente, se reparten por dos períodos de dos años y medio lo representantes de los grupos más numerosos; sino además a los órganos que desempeñan un papel crucial en el funcionamiento de un parlamento cuyas sesiones plenarias, generalmente una por mes, desarrollan, más que nada, un papel simbólico. Me limito a mencionar acá las comisiones temáticas (Parliamentary Committees), a las cuales compete discutir las propuestas legislativas de la Comisión Europea, proponer y apro4 bar enmiendas ante de los votos en el Pleno (en primera y segunda lectura). Entre sus cargos más importantes se encuentran aquellos de sus presidentes, vice presidentes, así como sus coordinadores (que coordinan el trabajo de los grupos políticos representados en cada una de las por ahora 22 comisiones). En la distribución de estos cargos salen a relucir no solo y no tanto las cuestiones de afiliación política, sino de equilibrios geográficos y demográficos. Tanto es así que, en la cámara saliente, hubo una prevalencia de coordinadores alemanes (33), seguidos por franceses (21), italianos (18), ingleses (16), españoles (13) y polacos (9) y los demás países, con excepción de Eslovenia que no obtuvo ningún coordinador; en general, de los 440 cargos más importantes a disposición, los alemanes se quedaron con 74, Francia con 44, Italia con 42, Polonia con 34, Gran Bretaña con 31, España con 26, 5 Romania con 25 y así siguiendo. Al contrario de las otras instituciones, en el PE hay poco lugar para el protagonismo individual y mucho espacio, en cambio, para los reglamentos. Será tal vez aburrido, pero más seguro y, por cierto, lo mejor que nos puede ofrecer una democracia representativa a nivel continental.

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La mejor guía para entender las sutilezas del procedimiento legislativo ordinario es: Secretaría General del Consejo Europeo, Guía del procedimiento legislativo ordinario, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2016. 5

Éric Maurice, Chloé Hellot, Delphine Bougassas-Gaullier, Magali Menneteau, “Bilan de la 8ème législature du Parlement européen”, Policy Paper de la Fondation Robert Schuman, Question d’Europe, n.512, 23 de avril de 2019, p.8.

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Historia

El Tratado de Versalles: la firma de una Paz Cartaginesa Patricia Kreibohm1

La Gran Guerra, que se inició en julio de 1914 tras el atentado de Sarajevo, finalizó el 11 de Noviembre de 1918 con un Armisticio entre los comandantes del Bloque Aliado y los representantes alemanes. Ese día, el primer ministro británico - David Lloyd George - señaló: “Espero que podamos decir que, esta decisiva mañana, ha llegado el fin de todas las guerras.” La contienda había durado 4 años y 4 meses; un infierno de horror y destrucción que se había apoderado de la mayor parte de Europa. Cuando terminó, ya nada sería igual. Desde entonces, transformaciones decisivas afectaron la vida y la conciencia de los pueblos involucrados y así, se inició el declive de la hegemonía de Europa. Tal vez lo más llamativo de esta contienda, no fue que estallara, sino las proporciones destructivas que adquirió; su inesperada duración, la dureza de la vida en el frente, las cuantiosas bajas, el sufrimiento de la población civil y la desmoralización colectiva; en definitiva, un conjunto de factores que habrían de marcar a toda una generación. Cuando empezó, muchos pensaron que iba a ser un conflicto limitado, sin embargo, una vez que se puso en marcha la maquinaria bélica, se tornó cada vez más difícil detenerla; sobre todo por la acumulación de las pérdidas y la desnaturalización de los objetivos que la habían desencadenado. Desde nuestra perspectiva, esta contienda, fue una Guerra de Transición; es decir, un enfrentamiento en el que, si bien se mantuvieron constantes algunos elementos de las guerras anteriores, adquirió caracteres nuevos que se manifestaron durante su desarrollo. Dichos cambios, fueron sumamente significativos y fueron los que habrían de consolidarse, definitivamente, en la guerra que le siguió: la Segunda Guerra Mundial, a la que ya podemos identificar como una Guerra Total. Analicemos, en primer lugar, algunas de estas modificaciones: 1. Aunque, indudablemente, esta guerra continuó siendo un acto político, destinada a dirimir un conflicto; su legitimidad como instrumento para la solución de controversias ya no resultó tan nítida. En efecto, los excesos, el encarnizamiento y la brutalidad DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e066 1 Coordinadora Departamento de Historia.

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de las acciones, demostraron que la guerra se había convertido en una práctica atroz y despiadada, que había borrado los códigos y los límites que antaño la determinaron.2 2. Si bien los Estados realizaron sus cálculos y evaluaron sus capacidades y sus riesgos mediante un análisis de costo-beneficio, en la Primera Guerra Mundial, ya empezaron a intervenir una serie de elementos “no racionales” que la desviaron de la simple ecuación inicial. En otras palabras, esta guerra ya no fue limitada: ni en el tiempo, ni en el espacio, ni en la inversión de recursos. Todas las potencias beligerantes creyeron que la guerra iba a durar sólo algunos meses, sin embargo, se extendió durante 4 años; afectó a toda Europa; tuvo consecuencias para potencias de todo el mundo y supuso que todos los beligerantes invirtieran toda su capacidad económica, industrial, tecnológica y moral en este combate. 3. Asimismo, en esta contienda empezó a desvanecerse la mística y la simbología de otros tiempos: de hecho, las acciones de combate ya no remitían de manera tan concreta a los valores nobles: la gloria, la valentía, la nobleza y sus objetivos parecían bastante ajenos a conceptos como los de virtud, razón y justicia. 4. Muy relacionado a lo anterior, la Gran Guerra se convirtió en un combate a muerte en el que la población civil fue, paulatinamente, sufriendo directamente la brutalidad de las acciones. De hecho, y de manera sistemática, los civiles se convirtieron en blancos militares, atacados deliberadamente para quebrar la moral de sus gobiernos. 5. En este marco, esta conflagración dejó de ser un enfrentamiento entre adversarios, para convertirse en una lucha entre enemigos. En efecto, tanto por la crueldad de los combates, como por los sufrimientos infringidos a la población civil, esta contienda marcó un punto de inflexión que ya no tendría retroceso. 6. Finalmente, en el marco de la Conferencia de Paz de Paris, se firmó el Tratado de Versalles con Alemania. Allí quedó bien claro que la paz ya no sería negociada; por el contrario, lo que se les impuso a los vencidos fue una Paz por Imperio - según la categoría de Raymond Aron - que Alemania fue forzada a firmar.3 Como sostiene Henry Kissinger, a diferencia de lo ocurrido en el Congreso de Viena, la Conferencia de Paz de Paris, no incluyó a las potencias vencidas. Por consiguiente, los meses de negociaciones - que se iniciaron en enero del 19 - generaron en los alemanes una gran incertidumbre que los condujo a concebir distintas ilusiones. La más importante era que la decisión final de los Aliados sería bastante benigna. Por ello, cuando se les comunicó el resultado final – en Junio de 1919 – los funcionarios alemanes se indignaron; se negaron a firmar el documento y renunciaron a sus cargos. De hecho, el conde Ulrich von BrockdorffRantzau, quien dirigía la delegación alemana, expresó en ese momento:

2

Poco tiempo después, y como producto del azoramiento que había producido el conflicto, se firmó entre Inglaterra y Francia el Pacto Briand-Kellog, que establecía la ilegalidad de la guerra. 3

En efecto, en el texto de la rendición, Alemania no pudo modificar ni una coma y además, las condiciones se le impusieron de manera humillante y ominosa. Aron, Raymond. Op. Cit.

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“Alemania se niega a firmar este tratado…debido a las condiciones de paz que se le imponen y que implican la destrucción económica y el deshonor político y moral de Alemania y las generaciones presentes y futuras”.4 Los días siguientes estuvieron signados por las presiones de los vencedores. De hecho, el Comando de las Fuerzas Aliadas advirtió a los alemanes que, si no firmaban, los vencedores quedarían habilitados para “proceder sin ningún límite en las operaciones militares”. Ante esta situación, se presentó la contrapropuesta de los derrotados que, básicamente, solicitaba tres puntos conretos: que sus minas carboníferas del Sarre no fueran ocupadas y usufructuadas por los aliados; que consideraban humillante la cesión completa de territorios a Bélgica y a Polonia y que advertían que, en esas condiciones, no podrían pagar las “reparaciones” que se les demandaba. “Alemania está dispuesta a indemnizar daños, pero no puede hacerlo si no le dejan suficiente carbón para las industrias…Alemania, no está dispuesta a ceder territorios netamente alemanes y no tiene la intención de ofrecer resistencia, pero no dejará gobernar a los aliados”. La respuesta de los aliados, reproducida íntegramente por el diario La Gaceta de Tucumán, sostiene que: “Esta guerra fue el mayor crimen consciente contra la humanidad y la libertad de los pueblos, y por parte de un pueblo, pretendiéndose civilizado…Por mucho tiempo, los gobiernos alemanes, fieles a la tradición prusiana, se esforzaron por obtener la hegemonía de Europa. Cuando todos los pueblos libres procuraban la prosperidad e influencia que reivindicaban legítimamente, quisieron dominar o tiranizar a Europa y esclavizarla como hacían de Alemania, inculcando a sus súbditos la doctrina de que la fuerza es el derecho y desarrollaron los armamentos bajo el pretexto falso de envidia de los vecinos…Así preparados, alentaron a un aliado esclavizado (tal el concepto del extinto Imperio de Austria-Hungría) a descargar contra Servia la guerra, siendo este país el control de los Balcanes. (…) Alemania es responsable del desencadenamiento de la guerra, es responsable de su conducta salvaje e inhumana y de sus gobiernos que violaron la neutralidad belga, de la que Alemania era garante…Con objeto de terror sistemático procedieron a ejecuciones e incendios deliberados, usaron los primeros gases tóxicos, bombardeos aéreos, tiros contra ciudades lejanas sin razón militar, y la campaña submarina, desafío de piratas al derecho internacional, causando numerosas muertes inocentes, o lo que es peor aún, poniéndolos a merced de las tripulaciones de los submarinos…Esclavizaron de manera salvaje y brutal y deportaron a millares de hombres y mujeres…Infringieron a los prisioneros tratos bárbaros que parecían increíbles a los menos civilizados. Alemania tendrá la justicia que reclama, pero la justicia debe hacerse por todos los muertos, heridos, enfermos y enlutados, a fin de que Europa se vea en libertad del despotismo prusiano. La justicia impone restituciones y la protección momentánea hacia Alemania, industrialmente intacta y hasta 4

Titulares del diario La Gaceta de Tucumán. 29 de junio de 1919.

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fortificada por sus robos, advirtieron…Alemania, que sólo hizo daño, debe sólo sufrir consecuencias”. Los Estados invitados a la Conferencia fueron 27 y, desde su inicio, fue claro que más que un foro para los pueblos, éste sería un nuevo campo de batalla; esta vez, diplomático. El Consejo Supremo – compuesto por los jefes de gobierno de La Gran Bretaña, Francia, Italia y Estados Unidos – era el de más alto rango. Estaba además, el Consejo de los Cinco; el Consejo de los Diez y luego venía una serie casi interminable de comisiones y secciones específicas. En total, al final de la Conferencia, se contabilizaron 58. Muchos estaban dedicados a las cuestiones territoriales pero también hubo otros que se avocaron a asuntos tales como: la culpabilidad de la guerra; las reparaciones; los puertos, las vías acuáticas y la flota mercante; la mano de obra; los recursos que deberían ser entregados, etcétera. En total, los delegados a la conferencia asistieron a 1646 reuniones. Por otra parte, como no se había establecido una agenda previa, los delegados desconocían cómo y cuándo se tratarían los asuntos. De hecho, desde su inicio, las alternativas de este acuerdo no sólo fueron complicadas y conflictivas, sino que los debates y las discusiones, se hicieron interminables; los asuntos secundarios oscurecían los objetivos centrales y hacían perder de vista una cuestión crucial: cuál iba a ser el papel de Alemania en la Europa de la post-guerra. “En teoría, los principios norteamericanos de seguridad colectiva y de autodeterminación habían de desempeñar ese papel. En la práctica, la auténtica cuestión de la Conferencia (que resultó irresoluble) serían las diferencias entre el concepto norteamericano de un Orden Internacional y el de los europeos, en particular el de los franceses. Wilson rechazó la idea de que los conflictos internacionales tuviesen causas estructurales. Considerando natural la armonía, Wilson se esforzó por crear unas instituciones que disiparan para siempre esa ilusión del choque de intereses y que permitieran reformar el concepto subyacente de una Comunidad Mundial… Francia, teatro de muchas de las guerras europeas y partícipe de muchas otras, no se dejaría persuadir de que el choque de intereses nacionales era ilusorio, o de que existía alguna nebulosa armonía subyacente, hasta entonces oculta a la Humanidad… Aspiraba a tener garantías tangibles a su seguridad y dejaba a otros el adoctrinamiento moral de la Humanidad. Pero esas garantías implicaban, o bien un debilitamiento de Alemania, o bien la seguridad de que, en caso de otra guerra, ciertos países, especialmente EEUU y Gran Bretaña, estarían del lado de Francia…. Como los EEUU se oponían al desmembramiento de Alemania y la Seguridad Colectiva, resultaba demasiado nebulosa para Francia, la única solución a su problema era un compromiso norteamericano y británico de defenderla. Y eso era justo lo que ambos países anglosajones se mostraban en extremo renuentes a otorgar.” 5ebates De todos estos debates surgió, finalmente, el Tratado de Versalles; un tratado demasiado punitivo para ser conciliador y demasiado benigno para impedir que Alemania se recuperara. De hecho, este tema también se tornó complicado porque durante el proceso, 5

Kissinger, Henry. La diplomacia. FCE. México 1994. P. 229

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muchos empezaron a comprender que una Alemania económicamente postrada, podría provocar una crisis mundial que terminaría afectando a sus propias sociedades. Sin embargo, también sabían que a las poblaciones victoriosas no les importaba la opinión de los economistas. Lo que finalmente se aceptó fue incluir una cláusula por la cual Alemania pagaría las pensiones de las víctimas de guerra y una compensación a sus familias. Semejante cláusula era inaudita: nunca un tratado de paz europeo había contenido cosa semejante. Como se evaluaría más adelante, las negociaciones no sirvieron para consolidar la paz y recuperar la convivencia colectiva europea. En este sentido, son muchos los historiadores que coinciden en sostener que la mala resolución de la Paz de Versalles, no sólo afectó a los vencidos, sino que tampoco satisfizo a muchos de los vencedores; en definitiva, el documento sólo sirvió para incrementar los temores, las desconfianzas y los resentimientos. En efecto, de acuerdo al análisis de algunos autores, estas condiciones hipotecaron el Nuevo Orden Internacional pues sólo pudieron crear un compromiso frágil, situado entre el utopismo norteamericano y la paranoia europea. Con respecto a la disolución de los grandes imperios - el Austro-Húngaro y el Otomano - en la Conferencia se decidió crear una serie de nuevos Estados (Hungría, Checoslovaquia, Yugoslvaia, Rumania) y un sistema de Mandatos, que estaría bajo la supervisión de la Sociedad de las Naciones. Este nuevo modelo de control, que sólo iba a mantenerse por la fuerza, era precario, inestable y, sobre todo, notablemente injusto. Cuando ya era demasiado tarde, Lloyd George comprendió el dilema en el que estaban los Aliados. En un memorándum a Wilson, del 25 de marzo de 1919, escribió: “No puedo concebir mayor causa para una guerra futura que la del pueblo alemán - que ciertamente ha demostrado ser una de las razas más robustas y poderosas del mundo – que se encuentra rodeado por un número de Estados pequeños, cada uno de los cuales contiene grandes masas de alemanes que van a clamar por reunirse con su patria” Para los alemanes, este Tratado fue un Diktat impuesto por la fuerza; un Tratado que no era tal pues no se había permitido ningún mecanismo de consulta o de participación. Pero tal vez, lo que más pesaba a los vencidos, era la cláusula de culpabilidad. En efecto, el núcleo conceptual de Versalles se concentra en el artículo 231, que adjudicaba a Alemania y sus aliados toda la responsabilidad moral y material de haber causado la guerra y de todos sus costos y perjuicios. Dicho artículo, que más adelante fue calificada como: la Mentira de la Culpa de Guerra – establecía que: “Se declara a Alemania como culpable de todos los daños y las pérdidas infringidos a los gobiernos Aliados y asociados. Alemania se compromete, por ello, a reparar, como establece el anexo 1, daños causados a civiles por los actos de guerra, por actos de crueldad, daños que atenten contra la capacidad de trabajo, daños relativos a los bienes, etc.” Desde luego, Alemania tenía una gran responsabilidad, pero ¿era justo adjudicarle toda la culpa?

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Patricia Kreibohm

El 21 de junio del 19, se conoció la renuncia en pleno, del gabinete alemán. El 24, la asamblea nacional alemana decidió, por 237 votos contra 138, firmar el Tratado de paz, que se rubricó un 28 de junio. Ese día, nada terminó.6 El documento contiene quince partes y 440 artículos; un monumento inspirado por el ceremonial de las reparaciones y la revancha – como sostiene Pasquale Villani – que sólo fue efectivo para alentar las rivalidades y las desconfianzas nacionales.7 De hecho, mientras Estados Unidos decidió no intervenir en la cuestión, el Reino Unido buscaba un equilibrio, debido a que su gobierno advirtió que, con las condiciones establecidas, Alemania no podría recuperarse y, por lo tanto, sería incapaz de afrontar las exigencias. Francia, por su parte, se mostraba inconmovible; identificaba a Alemania como la responsable de la guerra y exigía que pagara absolutamente todos los costos que se le impusieran. Analicemos a continuación, algunas de las sanciones que se le impusieron a Alemania; sanciones que, poco tiempo después, habrían de ser usadas políticamente por el régimen nazi para conducir al país y al mundo, a un nuevo infierno; un infierno mucho más profundo y terrorífico que el anterior. En primer término, se destacan las prohibiciones referidas a las capacidades militares: entrega de todo el material militar y de la flota de guerra; ocupación de la orilla izquierda del Rin y desmilitarización de Renania; reducción del ejército a 100 000 hombres y 4000 oficiales, sin artillería pesada, submarinos ni aviación. Prohibición de fabricar material de guerra. Disolución del Estado Mayor del Ejército y supresión del servicio militar obligatorio en Alemania. En cuanto a la cuestión territorial, Alemania perdió 13 % de su territorio: de tener 540 766 km² pasó a tener 468 787 km² y fue obligada a ceder todo su imperio colonial, que fue repartido entre las naciones vencedoras, principalmente entre el Reino Unido y Francia. Las partes Novena y Décima del Tratado, establecían la creación de una Comisión de Reparaciones de Guerra, la cual fijó los montos y los recursos financieros y económicos que debían pagar los alemanes. Entre ellos se destaca: una cantidad inusitada de marcos en oro; importantes ventajas y privilegios económicos y comerciales para las Naciones vencedoras; la entrega de la mitad de la producción química y farmacéutica, carbón, cabezas de ganado, producción agropecuaria y todos los barcos de la flota mercante. Finalmente, y por iniciativa del presidente Wilson, el Tratado estableció la creación de un organismo específico, cuya misión sería garantizar la paz y la seguridad a nivel internacional. La Sociedad de las Naciones, nació en 1920, pero a Alemania se le prohibió el ingreso. Así se cerró este Tratado que puso fin a la guerra y que no fue, en realidad, un Acuerdo de Paz. Como sostuvo John Keynnes, que participó en las negociaciones, esta fue una paz cartaginesa; es decir una imposición brutal y humillante a un enemigo que había sido derrotado en un conflicto bélico.8

6

Aurane, Alvaro. El epílogo de la Gran Guerra Europea. Anuario del Diario La Gaceta 2014. S. M. de Tucumán. 7

Villani, Pasquale. La edad contemporánea: 1914 – 1945. Ariel Historia. Barcelona. 1997 P. 48

8

La expresión deriva de la paz que impuso Roma a Cartago tras la derrota de la potencia norteafricana en la Segunda Guerra Púnica .

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El Tratado de Versalles: la firma de una Paz Cartaginesa (251 - 257)

“Esta paz cartaginesa no era ni buena, ni posible ni práctica…y parece más bien un ataque a la piedad y al buen sentido que una vía para solucionar definitivamente los conflictos entre las partes.”9 A partir de entonces, se inició lo que conocemos como el Período de Entreguerras, una etapa conflictiva, inestable y sumamente tensa, que habría de desembocar en una nueva guerra. Atrás quedó la hegemonía del Concierto Europeo, la Belle Époque y el mundo de las ilusiones burguesas; el Romanticismo decimonónico y la grandeza de las dinastías. A partir de los años 20, cambió la mentalidad colectiva, surgieron las Vanguardias que transformaron el arte y la música; la producción industrial y las sociedades, empezaron a hacerse masivas y el rol de la mujer también se transformó, lo cual modificó la vida familiar, laboral y social. Pocos años más tarde, la Gran Crisis y la Depresión de 1929/30, hicieron evidente que uno de los elementos fundamentales de esta catástrofe, había sido la cadena de endeudamiento y las deficiencias de la paz europea.

9

Crouzet, Maurice. Historia general de las civilizaciones. Volumen VII: La época contemporánea. Destino. Barcelona. P. 40

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Patricia Kreibohm

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Lecturas

Podemos y el nuevo ciclo político. Populismo de izquierda y políticas contra el sistema establecido. Oscar García, Marco Briziarelli, Cesar Rendueles, Jorge Sola, Javier Franzé, Susana Martinez, Emmy Eklundh, Salvador Schavelzo, Jeffery Webber, Alexandros Kioupkiolis, Giorgos Katsambekis, Samuele Mazzolini, Arthur Borriello Michael De La Caridad. El siglo XXI se ha caracterizado por la irrupción de nuevos movimientos políticos que prometen renovar la política y consolidar democracias auténticas donde los ciudadanos sean los protagonistas. En este libro los autores realizan un análisis detallado y fundamentado sobre el surgimiento de Podemos en la política española, delicadamente se hace una construcción etapa por etapa sobre esto. El auge de los movimientos que proponen romper con los sistemas políticos tradicionales, tuvieron su rol principal en la primera década del S.XXI en América del Sur, con el surgimiento de movimientos autodenominados progresistas con tendencias populistas que utilizaron el auge económico de las materias primas para impulsar transformaciones sociales de corto plazo, fueron movimientos que recibieron gran respaldo popular y que sirvieron de inspiración a otros países para que movimientos similares asumieran posiciones de poder. Oscar Gracia y Mario Briziarelli, realizan en una introducción muy clara, un recorrido histórico de los orígenes de Podemos. El movimiento de los indignados que tuvo su mayor presencia en las protestas del 15 de mayo del 2011 y el surgimiento del movimiento Syriza del líder político griego Alexis Tsipras en Grecia, se destacan como factores fundamentales para el surgimiento de Podemos . El movimiento Syriza logro consolidar una coalición de partidos de izquierda en Grecia para lograr llegar al poder. Pablo Iglesias como líder de Podemos realizo su primera aparición en el escenario junto con Alexis Tsipras, lo que marco una alianza política importante y el inicio de la construcción del partido político Podemos. Una alternativa a los partidos tradicionales que refundara la participación política de los ciudadanos en la política inspirados en un sueño, esta era una de las proposiciones principales de Podemos. Los autores, resaltan el simbolismo utilizado por el grupo de Pablo Iglesias a partir de la concentración histórica del 15 de mayo y que llevo a fundar Podemos en el año 2014. Podemos logra su primer gran triunfo al recaudar en menos de 24 horas las firmas necesarias para constituirse como partido político, especialmente apoyado por jóvenes profesionales y universitarios. A partir de su fundación, Podemos se planteó líneas fundamentales para el proyecto político principalmente la reorganización del pacto social y el impulso democracia transparente en la política, en su primera elección Podemos logró ganar en ciudades con gran población e importancia política como Madrid, Barcelona y Valencia. Franzé destaca, que con un discurso patriótico resaltando la patria y distinguiendo a los ciudadanos de la “casta” (está definida como los grupos de poder económicos) Podemos intenta impulsar un nuevo movimiento de izquierda, más adaptado a los nuevos tiempos y con una inclinación post-marxista. También, el autor, resalta que el discurso de Podemos se orienta a crear la concepción de que la democracia debe ser construida, dando a entender que hoy no existe una democracia real y el Estado debe ser reestructurado. En base a esto

LECTURAS . .259.


Franzé apunta a que la línea discursiva de Podemos está enfocada principalmente a la distinción de ellos y nosotros, lo viejo y lo nuevo, resaltando palabras como “nuevo orden”, “vieja democracia”, “reestructuración”, “oposición oligárquica”. Los autores también resaltan la caracterización populista de Podemos, agregando que se debe hacer una distinción y no colocar a todos los populismo en una sola bolsa. Salvador Schavelzon y Jeffery Webber, ofrecen una contextualización progresiva de cómo Podemos se vio inspirado por movimientos progresistas de América Latina, líderes como Luis Ignacio Lula Da Silva en Brasil y Hugo Chávez en Venezuela, impulsaron movimientos progresistas que apuntaron a ir contra el sistema establecido, en muchos casos dominados por partidos tradicionales. Chávez y Lula llegaron al poder con movimientos revolucionarios que ofrecían un cambio de rumbo de estos países, especialmente construyendo un sistema político de mayor participación y proponían acabar con los vicios de la política tradicional, como la corrupción. Los autores concluyen que sin duda, Podemos demuestra ser una experiencia que ofrece nuevos elementos que desafían la política tradicional española, utilizando simbolismos han logrado llegar a un grupo importante de la población, especialmente jóvenes, que ven en podemos un movimiento de izquierda democrático, que agrupa a la mayoría de los movimientos de izquierda de España y que promueve la construcción de un Estado más justo dejando sin lugar a dudas que el populismo de izquierda ha entrado al ruedo político en España. Este libro es una excelente referencia bibliográfica para poder entender el proceso de formación de Podemos como partido político, ofrece también estadísticas detalladas de las elecciones donde Podemos ha participado y hace un paralelismo muy interesante de Podemos con movimientos populistas de América Latina. Hoy Podemos ha logrado una alianza importante con la mayoría de los partidos políticos y han conformado el movimiento denominado “Juntas Podemos”. Jose Ponte Rangel1.

El derecho humano a la paz y la (in)seguridad humana. Contribuciones atlánticas Carlos Villán Durán y Carmelo Faleh Pérez (directores) Asociación Española para el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Asturias, 2017 ISBN 978-84-697-8037-4 El derecho humano a la paz y la (in)seguridad humana. Contribuciones atlánticas es una publicación de la Asociación Española para el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (AEDIDH) y sus directores son Carlos Villán Durán y Carmelo Faleh Pérez, actualmente Presidente y Secretario General de dicha organización, respectivamente.

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Lic. Ciencias Políticas por la Universidad Católica del Táchira , maestrando en Relaciones Internacionales en el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata.

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La AEDIDH fue creada en 2004 y concentra sus actividades en cinco áreas prioritarias: la promoción del derecho humano a la paz; la erradicación de la tortura y malos tratos; la defensa de los derechos humanos de los migrantes; la recuperación de la memoria histórica sobre las violaciones de los derechos humanos cometidas en el pasado; y el estudio de la práctica española y latinoamericana en aplicación del DIDH. En este libro se expone un tema que si bien pareciera tradicional, es novedoso y está en continuo desarrollo: el Derecho Humano a la Paz y, en este caso particular, su relación con la seguridad humana. La publicación consta de 13 capítulos que abordan múltiples aristas de la temática. El gran eje a partir del cual se estructura el libro es el contenido de la Declaración de Santiago sobre el Derecho Humano a la Paz (2010), fruto del trabajo de las asociaciones de la sociedad civil. En términos generales se trata de un libro didáctico, de fácil y rápida lectura, con claridad expositiva y útil para una comprensión integral del tema, que cumple el objetivo de promoción que tiene la AEDIDH. Carmelo Ramírez Marrero, consejero del Cabildo de Gran Canaria, realiza una presentación del libro invitando a su lectura. En la introducción, Villán Durán y Faleh Pérez explican que la obra fue pensada para participar de una convocatoria pública de subvenciones que anualmente concede el Cabildo de Gran Canaria, a través de su Consejería de Cooperación Institucional y Solidaridad Internacional, en materia de solidaridad internacional y sensibilización. Con este objetivo se decidieron a poner el acento en la seguridad humana como componente del derecho humano a la paz y convocaron a profesores y especialistas en la temática. El capítulo 1, a cargo de Carlos Villán Durán está dedicado al proceso de codificación del Derecho Humano a la Paz. El autor comienza con un análisis general de los antecedentes que llevan a la codificación y el desarrollo progresivo del derecho, remarcando en todo momento la importancia de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en el proceso. Luego realiza una síntesis del contenido del derecho a partir de la Declaración de Santiago sobre el Derecho Humano a la Paz del 10 de diciembre de 2010, que conforme sus propias palabras “recogió en término jurídicos las aspiraciones de paz de la OSC de todo el mundo”. Continúa con un balance del proceso de codificación en Naciones Unidas, con una mirada crítica, dividiéndolo en tres etapas. La primera, en 2010, en la que el Consejo de Derechos Humanos reconoce por primera vez la contribución de la sociedad civil y abre el proceso de codificación oficial y pide a su Comité Asesor que redacte una declaración sobre el derecho de los pueblos a la paz, lo que terminó en abril de 2012, y que califica de positiva. La segunda, marcada por el fracaso en obtener el consenso de los Estados, culmina con una Declaración del Consejo DH que no reconoce el derecho humano a la paz ni los elementos esenciales – el autor explica las cuestiones políticas que llevaron a este resultado y la califica de decepcionante. La tercera etapa, desarrollada en el marco de la Asamblea General y marcadamente intergubernamental, culmina con la Resolución 71/189 del 19 de diciembre de 2016, por la que se aprueba la “Declaración sobre el Derecho a la Paz”, una declaración “vacía de contenido” y muy alejada de las aspiraciones de la sociedad civil, cuyas reivindicaciones fueron reunidas en la Declaración de Santiago. Juan Manuel de Faramiñan Gilbert inicia el capítulo 2 con una reflexión desde un punto de vista filosófico, complementado el enfoque jurídico expuesto por Villán Durán en el primer capítulo. El autor reflexiona sobre la presencia de la violencia en el comportamiento humano en la actualidad complementado con la tecnología y el uso de armas y la consecuente “deshumanización”. Este comportamiento individual también se ve reflejado en lo colectivo y, por lo tanto, en el comportamiento de actores internacionales. Por ello, LECTURAS . .261.


hace un llamado a la necesidad del surgimiento de una ética cívica que surja de lo individual e influya en el contexto social. En un segundo apartado introduce el concepto de seguridad humana, siempre desde una perspectiva amplia y multidimensional, relacionándolo con el concepto de desarrollo sostenible y el desarrollo desde una perspectiva social. Faramiñan Gilbert remarca la importancia del desarme como “vía indudable” para alcanzar la paz y, para finalizar, señala modelos alternativos que pueden ser efectivos para alcanzar la paz. En el siguiente capítulo, denominado “El Derecho de los pueblos sometidos a dominación colonial y/o ocupación extranjera a vivir en seguridad y a su libre determinación”, el profesor Juan Soroeta Liceras hace un recorrido por el desarrollo del derecho de libre determinación de los pueblos en el Derecho Internacional desde la Sociedad de Naciones, pasando por la Carta de Naciones Unidas y las resoluciones de la Asamblea General que terminaron de delinear el “armazón” de éste derecho y a partir de las cuales se impulsó el proceso de descolonización. El autor comienza el capítulo remarcando que este proceso está aún inconcluso, haciendo referencia principalmente a dos casos vigentes de dominación colonial y ocupación extranjera: Sahara Occidental y Palestina, los cuales explica a partir de los dictámenes de la Corte Internacional de Justicia. Estos casos serán retomados en el capítulo 10 desde una óptica diferente. El concepto de seguridad humana es retomado en el capítulo 4, donde el profesor Carmelo Faleh Pérez parte de la primera aparición de esta expresión en el marco de Naciones Unidas –en 1994 en un informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) – y los diferentes documentos a partir de los cuáles se fue diseñando este concepto, haciendo hincapié en la importancia de centrar su comprensión a partir del ser humano. El autor destaca la necesaria visión de género en la lectura actual del concepto. Posteriormente analiza observaciones generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU y utiliza como herramienta explicativa el uso de ejemplos concretos de derechos reconocidos en los Pactos Internacionales como alimentación, vivienda, salud que hacen al disfrute y la garantía del derecho a la seguridad humana. El capítulo 5 trata un tema jurídico esencial y en actual discusión referido al derecho de los individuos y de los pueblos a vivir en un medio ambiente seguro, sano y sostenible y las responsabilidades derivadas de este derecho. José Manuel Sánchez Patrón expone los grados de responsabilidad, diferenciando los conceptos de “obligación de proteger” – exigible a los Estados- y “deber de respetar” – requerido a las empresas -. Mientras que las obligaciones tienen carácter jurídico vinculante, los deberes no están dotados de dicha obligatoriedad. Destaca el caso de los pueblos indígenas, afectados por la transgresión de sus derechos más básicos como consecuencia de los efectos negativos de las actividades empresariales desarrolladas en su territorio, en la mayoría de los casos, con la connivencia de los Estados. El profesor explica el alcance del deber de respetar de las empresas a partir del contenido de los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos: puesta en práctica del marco de las Naciones Unidas para «proteger, respetar y remediar. Este deber tiene una dimensión doble: una negativa (abstenerse de provocar consecuencias negativas) y otra positiva (hacer frente a dichas consecuencias negativas) y, al mismo tiempo, abarca las actividades de la propia de la empresa, así como de aquellas con las que se tienen relaciones comerciales – en diferente grado-. El autor destaca la necesidad de conjugar este deber con la obligación de proteger que pesa sobre los Estados exclusivamente, y que se concreta con la adopción de medidas razonables y adecuadas para la conservación del medio ambiente y .262. Relaciones Internacionales – Nº 56/2019.


la defensa de los derechos humanos, a través de regulaciones de las actividades y sanciones ante los incumplimientos. En el capítulo 6, Carlos Arce Jiménez tiene la responsabilidad de escribir sobre un tema que en la actualidad está en boca de todos, pero lo analiza desde una perspectiva integral: la movilidad humana, entendida como un hecho consustancial a la historia de la humanidad y un proceso histórico continuado. El autor enuncia los factores que llevan a este fenómeno – desde los naturales a los humanos- reconociendo un motor común en todas las etapas: la mejora de las condiciones de vida. Analiza el marco actual de las migraciones contemporáneas a partir de los contenidos de la Declaración de Santiago respecto a las migraciones y concluye con una mirada sumamente crítica de las políticas europeas respecto a la temática. En este punto analiza los centros de internamiento de extranjeros y llega a la conclusión de la incompatibilidad de su existencia con el derecho a la paz y seguridad humana. En siguiente capítulo denominado “Exclusión e Inclusión social de las personas migrantes en España”, Alberto Hidaldo Tuñon describe la situación de migrantes en España a partir del análisis de datos estadísticos que demuestran la fragilidad de la población extranjera y la incapacidad de los países europeos para dar una respuesta a la masa de refugiados que llega a sus puertas. En su exposición destaca el perfil del derecho humano a la paz como derecho transfronterizo haciendo un llamado al rechazo de la declaración aprobada por el Consejo de Derechos Humanos y defendiendo la pertinencia de la Declaración de Santiago – ASC - (2010) y de la Declaración del Comité Asesor- (2012), por considerar que reconocen el derecho humano a la paz en toda su amplitud, ya que proponen un concepto holístico, individual y colectivo a la vez. En complemento con el capítulo 5, el capítulo de la profesora María del Pino Domínguez Cabrera diserta acerca de los deberes de las empresas de manera más genérica abordando el concepto de la responsabilidad social corporativa (RSC), haciendo énfasis en el rol que desempeñan las empresas en la sociedad actual y la demanda de una ética a la organización más allá de lo individual. Para ello, debe contarse con medidas legislativas que haga exigible ésta responsabilidad. La autora argumenta la RSC a partir de argumentos morales, económicos y sociales. Lo más destacable de este último punto es el análisis de la dicotomía entre la voluntariedad – práctica anglosajona - y la necesidad de un marco regulador – práctica europea-, dejando en claro que la intervención pública es necesaria debido a que la RSC afecta al ámbito público y el autocontrol de las empresas no basta para poner límites a las actividades empresariales lesivas. Posteriormente se mencionan los instrumentos internacionales que toman principios rectores para empresas relacionados con derechos humanos, estándares laborales, medio ambiente y corrupción y se remarca el avance en la codificación internacional en el seno de Naciones Unidas por parte de un Grupo de Trabajo del Consejo de DDHH. Los capítulos 9 a 13 están dedicados al análisis de casos concretos en los que el derecho a la paz y la seguridad humana se ven vulnerados desde diferentes vertientes y en ubicaciones geográficas específicas, lo que permite que se pueda traer a la realidad contenidos que son difíciles de comprender por su amplitud y complejidad. La pluralidad de casos y diversidad de situaciones demuestran la infinidad de posibilidades de vulneración de este derecho: desde casos de ocupación de territorios por extranjeros, conflictos armados internos, crisis institucionales, intervención de actores externos, narcotráfico, pero todos con un elemento común: la violación sistemática de derechos humanos de la población. El capítulo denominado “Un drama para la seguridad humana: los refugiados y desplazados en Siria” José Abu-Tarbush Quevedo relata la crisis humanitaria desatada por las LECTURAS . .263.


protestas antigubernamentales y la posterior guerra en Siria, con el consecuente desplazamiento forzado de la población. El autor realiza un análisis histórico de la hospitalidad del pueblo sirio hacia otros pueblos que han debido refugiarse en su territorio. Destaca la necesidad de analizar la crisis actual desde la región y analiza con datos estadísticos los desplazamientos internos (IDP) y externos (refugiados) en la población de Oriente Medio y Norte de África haciendo énfasis en la diferencia de “visibilidad” entre unos y otros pero remarcando como denominador común la situación de extrema precariedad y vulneración. El autor concluye remarcando la complejidad del conflicto – que incluye múltiples actoresy que explica su prolongación en el tiempo. Realidad similar es la que experimentan en su vida diaria los niños que viven en Palestina y Sahara Occidental, dos casos de territorios ocupados que con el paso del tiempo se han complejizado cada vez más y que tienen muchas aristas comunes: expulsión de la población originaria, implantación de población colona en el territorio ocupado, la ocupación militar, las estrategias dilatorias del Estado ocupante, entre otras. Nasara Cabrera Abu se encarga de describir esta realidad y enfatiza el incumplimiento por parte de los regímenes israelí y marroquí de los tratados internacionales que velan por los derechos de los niños y niñas. Desarrolla el caso palestino realizando una introducción del conflicto y aportas cifras impactantes respecto a la situación de la niñez palestina. Los datos referidos al procesamiento y encarcelamiento de niños palestinos, en las mismas condiciones que personas adultas, demuestran la desigualdad en la justicia sobre la población israelí y sobre la población palestina, ello sumado a las reiteradas violaciones del debido proceso durante el juzgamiento. Otra de las consecuencias de la ocupación son la falta de acceso a la educación y la carencia de servicios sanitarios básicos. En el caso saharaui se remarca la política marroquí sobre la población ocupada referida a la aculturación y el aislamiento del exterior. La niñez es víctima de bombardeos y persecuciones, encarcelamiento y tortura y eso genera secuelas psicológicas en la población. La autora destaca la total inseguridad en la que viven los niños en el marco de estas causas, cuyas vidas están atravesadas por la ocupación militar de sus territorios. En el capítulo 11 Alejandro Valencia Villa realiza comentarios sobre el Acuerdo de Paz entre el gobierno colombiano y las FARC-EP suscripto en noviembre de 2016, cuyo objetivo es la construcción de una paz estable y duradera y que incluyó una pluralidad de puntos, entre ellos, la reforma rural, el cese al fuego, la dejación de armas, solución al problema de drogas, entre otros. Este es un proceso novedoso a nivel internacional y que aún se encuentra en pleno andamiaje. El autor destaca los puntos en común entre este Acuerdo y la Declaración de Santiago. Considera que el Acuerdo “responde al espíritu” de la Declaración, ya que apunta a alcanzar la seguridad humana y resalta el tratamiento de los derechos de las víctimas y los grupos de especial vulnerabilidad como puntos de intersección. Respecto al primer aspecto describe el sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición previsto en el Acuerdo con una mirada positiva, pero remarcando los desafíos que implica a la hora de lograr respuestas efectivas. En relación al segundo punto reconoce las constantes menciones a grupos de especial vulnerabilidad, entre los que se nombra a los campesinos, líderes de organizaciones sociales, defensores de derechos humanos, mujeres, población LGTBI y personas en condición de discapacidad. El capítulo 12, a cargo de Yubi Cisneros Mussa, analiza diversas dimensiones de la seguridad humana en Venezuela destacando la trasformación de este concepto, desde los interesases del Estado hacia los intereses del ser humano. La autora realiza un preciso resumen del .264. Relaciones Internacionales – Nº 56/2019.


proceso de codificación del Derecho Humano a la Paz y toma la normativa internacional y la información recabada respecto a Venezuela – destacando las restricciones existentes para acceder a información pública oficial - para comenzar con su trabajo. Desarrolla la seguridad alimentaria, de la salud, económica, ambiental, personal, comunitaria y política en el país latinoamericano, destacando la grave situación actual y la vulneración sistemática de derechos humanos y vinculándolo estrechamente a la falta de institucionalidad democrática. En el capítulo final Juan Carlos Gutiérrez Contreras y Silvia Patricia Chica Rinckoar, defensores de derechos humanos, escriben sobre “Graves violaciones a los derechos humanos en México y sus implicancias para el derecho a la paz”. Los autores presentan un texto ordenado y completo, en el que parten de indicadores para entender el contexto de seguridad humana en México y culminan con recomendaciones y observaciones de organismos internacionales a tener en cuenta para abordar la problemática. Los datos aportados para comprender la violencia e impunidad en la que se vive son temibles y para ilustrar aún más sobre el contexto actual hacen una breve referencia al caso de los cuarenta y tres estudiantes desaparecidos de Ayotzinapa (2014), aún impune, y a la situación general de niñas y mujeres, víctimas de violencia, desapariciones, tortura, violaciones y femicidios. Por la gravedad de las violaciones a derechos humanos, se describe como una situación de crisis humanitaria y con la consecuente intervención de múltiples organismos internacionales de protección. Al concluir se destacan las recomendaciones realizadas por el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos luego de la visita oficial en el año 2015 y las propuestas de organizaciones de la sociedad civil – que abogan por un llamado de atención de la comunidad internacional sobre la crisis de derechos humanos por la que atraviesa México y la necesidad de contar con un mecanismo internacional contra la impunidad -, destacándose la necesaria voluntad política por parte del Estado mexicano para revertir la situación actual. Macarena Lucía Riva Integrante del Departamento de Derecho Internacional del IRI

Los desafíos del Derecho Internacional Penal. Atención especial a los casos de Argentina Colombia, España, México y Uruguay Héctor Olasolo y Pablo Galain Palermo Tirant Lo Blanch, Asturias, 2018 ISBN: 978-84-9190-027-6 “... un estudio crítico-valorativo, que, partiendo de las limitaciones que presentan en la práctica los mecanismos directos, indirectos y mixtos de aplicación del Derecho internacional penal (“DIP”), ofrece ciertas claves interpretativas para provocar en el lector una reflexión sobre los principales desafíos a los que se enfrenta el DIP,...” Así es como Carol Proner, en el prólogo, describe el trabajo de Héctor Olasolo y Pablo Galain Palermo en Los desafíos del Derecho Internacional Penal. Atención especial a los casos de Argentina Colombia, España, México y Uruguay. Antes de ahondar en el contenido teórico del libro, debemos apreciar los interesantes acápites que se desarrollan con anterioridad. Los mismos son agradecimientos, una nota,

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los antecedentes académicos de los autores, la composición de la Red de Investigación Perspectivas Iberoamericanas sobre la Justicia, las abreviaturas y el prólogo, los cuales, en su conjunto, describen y contextualizan la producción de la obra. Creemos que historizar una obra académica se vuelve esencial para una correcta interpretación de los dichos de los autores, ayudando a comprender su formación académica, la elección del marco teórico, los casos de estudio, de la bibliografía o, incluso, del uso del vocabulario. A entendimiento de lo referido precedentemente, podemos saber que la obra en referencia nace en el seno de la colección “Perspectivas Iberoamericanas sobre la Justicia”, que recoge los trabajos realizados desde el 2015 por la Red de Investigación del mismo nombre, y fue publicado por la editorial Tirant lo Blanch, el Instituto Ibero - Americano de la Haya para la Paz, los Derechos Humanos y la Justicia Internacional (IIH) y el Instituto Joaquín Herrera Flores. También, es parte del proyecto de investigación “Principios de armonización entre la función y alcance de la Justicia Internacional y las demandas surgidas en los procesos políticos de transición” (2017 - 2018), financiado por el Centro de Gestión del Conocimiento y la Innovación de la Universidad del Rosario (Colombia) y adscripto a la línea de investigación “Crítica al Derecho internacional desde fundamentos filosóficos” del grupo de investigación en Derecho internacional de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Seguidamente, se exponen los dos capítulos que posee la obra. El primero de ellos, “La encrucijada actual del derecho internacional penal”, comienza desarrollando breve, pero exhaustivamente, la evolución del Derecho Internacional Penal (DIP), respetando lo que se percibirá durante toda la obra, una finalidad crítico - valorativa. Los autores recuerdan hitos históricos pos segunda guerra mundial, enfatizando en aquellos momentos que mayor influencia tuvieron, en el perfeccionamiento de los principios de la materia bajo análisis. A continuación, Olasolo y Galain Palermo explican el concepto de violencia o injusticia estructural, a raíz de la cual se generan conflictos armados y situaciones socio - económicas de desigualdad. Para ello, se cita a diversos autores y sus perspectivas como Arbour, De Greiff, Fuller, Osterveld, Roth, Miller, Theidon, McAuliffe, Nagy o Thomason, demostrando una clara uniformidad y entendimiento sobre el marco teórico a aplicar. Asimismo, en el mismo apartado, los autores ejemplifican la teoría a través de la comprensión del origen del conflicto armado de Colombia, y dando cuenta de la violencia o injusticia estructural como causa del mismo. A continuación, desarrolla el alcance que tuvieron, a lo largo de la última década del siglo XX y principios del siglo XXI, los tribunales internacionales penales y los tribunales híbridos. Explica que a partir de 1993, a diferencia de las actuaciones durante la segunda guerra mundial y la guerra fría, los procesos penales llevados a cabo no fueron exclusivamente contra los derrocados productos de una guerra. A raíz de ello, comienza historizando a los tribunales internacionales penales para la ex Yugoslavia y Ruanda, siempre con una connotación crítica de los mismos y en relación al contexto político de ese entonces. Luego, conceptualiza a los tribunales híbridos de acuerdo a cinco elementos que le asigna, y vuelve a proporcionar el contexto histórico en el que surgen los tribunales. En este caso, comienza con las Salas Especiales para Crímenes Graves en Timor Oriental (2000), las Salas de la Norma 64 en los Tribunales de Kósovo (2000), la Corte Especial para Sierra Leona (2002), las Salas Extraordinarias de los Tribunales de Camboya (2004), el Tribunal Especial para el Líbano (2007), las Salas Extraordinarias de África (2012) y las Salas Especializadas de Kósovo (2016). En su cuarto acápite del capítulo primero, analiza el alcance de las actuaciones de la Corte Penal Internacional (CPI), considerando su decimoquinto aniversario. Comienza con .266. Relaciones Internacionales – Nº 56/2019.


una breve explicación sobre el sistema de actuación y con un estudio cuantitativo de las mismas, según sean situaciones o casos, enumerando qué etapa del proceso alcanzaron, para luego pasar a una crítica propia de la obra. En esta sección se puede ver un abundante uso de las notas al pie de página, explicando los distintos casos sometidos a la jurisdicción de la CPI. Para finalizar el capítulo primero, los autores se expiden nuevamente sobre el alcance de jurisdicción, pero en este caso de tribunales nacionales por crímenes de ius cogens. Inician el apartado con una aproximación del tema, señalando la obligación de los Estados de poner en funcionamiento su jurisdicción para juzgar crímenes de ius cogens. Seguidamente, se inmiscuyen en casos concretos, comenzando con las actuaciones de jurisdicciones nacionales investigando y enjuiciando los crímenes de ius cogens cometidos en sus propios territorios. En primera instancia, Olasolo y Galain Palermo explican la actuación de los tribunales de Bosnia-Herzegovina y Ruanda, sin embargo, luego y con mayor interés, se ocupan de destacar los casos de Latinoamérica. Posteriormente, los autores continúan profundizando en el tema, abordando los casos argentino y uruguayo. Respecto del primero, toman los crímenes cometidos durante la dictadura de las Juntas Militares (1976 - 1983), historizando el caso, durante y después del gobierno de facto; y haciendo análisis de la construcción ideológica que se produjo durante ese período para justificar su actuación. Es importante destacar el desarrollo en esta parte de la obra, considerando la exhaustividad con la que explican los autores el caso argentino. Asimismo, destacable se vuelve la crítica que hacen a los procesos judiciales y la normativa que se aplicó. En segundo lugar, se ocupan de desarrollar la extensión de los crímenes de ius cogens durante la dictadura cívico-militar en Uruguay (1973 - 1985). Tal cual lo hacen en el caso argentino, historizan el caso analizando las vicisitudes de la transición y el alcance de las actuaciones de la justicia penal. Por último, Olasolo y Galain Palermo deciden finalizar el capítulo primero con una reflexión sobre la aplicación del principio de jurisdicción universal y la inmunidad de las más altas autoridades y representantes de los Estados frente a la comisión de crímenes de ius cogens. Los autores manifiestan su preocupación sobre el tema y afirman que los tribunales internacionales penales y los tribunales híbridos son la principal instancia operativa. El segundo capítulo de esta obra, titulado “Los desafíos del Derecho Internacional Penal ante su encrucijada actual” se estructura en tres acápites, desarrollados con la misma finalidad crítico-valorativa con la que se caracteriza toda la obra. El primero de ellos “El desafío de redefinir los fines a los que se dirige el Derecho Internacional Penal” se ocupa de destacar que el Derecho Internacional Penal (DIP) adolece de un marco teórico sólido sobre los fines a los que se dirige. Los autores califican de grave a esta particularidad ya que le atribuyen la circunstancia que el DIP se encuentre en una encrucijada por las numerosas necesidades que giran, en última instancia, en torno sus fines. En miras a encontrarle una solución, los autores exponen las distintas posturas en pos de construir un marco teórico de los fines del DIP, las cuales van a ser valoradas una a una en puntos débiles y fuertes. Así, explican que una parte de la doctrina propone construir la teoría de los fines del DIP sobre el pilar de la prevención general positiva hacia los máximos responsables, transmitiendo el mensaje de que no se tolerará su impunidad por crímenes ius cogens. De esta forma, esta parte de la doctrina sostiene que el DIP tiene como finalidad crear una conciencia jurídica universal entre quienes dirigen estructuras de poder que podrían ser instrumentalizadas para planear y facilitar la comisión de crímenes ius cogens. Es LECTURAS . .267.


decir, el DIP tendría una función motivadora de evitar el uso del poder estatal para el desarrollo de políticas de exterminio o planes de ataques masivos contra la población civil de su propio Estado u otro. Luego de exponer en qué consiste la postura, Héctor Olasolo y Pablo Galain Palermo se dedican a manifestar por qué esta conducta no sería pacífica. Explican que castigar a los máximos responsables implicaría exonerar a muchos otros que de manera más o menos activa pueden ser cómplices de los crímenes, lo que según ellos se traduce en una “justicia selectiva”. Seguidamente, exponen la postura de la otra parte de la doctrina que sostiene que el fin principal del DIP no puede ser la prevención general dirigida a los máximos responsables puesto que sólo es posible perseguirlos penalmente sin perjudicar los procesos de paz, cuando estos procesos no sean ya necesarios porque alguna de las partes en conflicto ya fue vencida militarmente, por ende estarían en juego la preservación de la paz y la seguridad internacional, que también son fines del DIP. En concordancia con la postura, los autores sostienen que esto implicaría “hacer justicia en la medida de lo posible”- palabras del ex Presidente Chileno Patricio Alwyn-. Para finalizar este acápite, se expone el caso uruguayo como ejemplo que presenta la construcción de los fines del DIP en torno a la primera postura. Se muestra como la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, que sólo habilita la investigación y castigo penal cuando el Poder Ejecutivo lo autorice expresamente en el caso concreto, basado en el acuerdo del Club Naval de 1984 en donde se pactó la entrega del poder y el regreso al orden constitucional a cambio de la “no revisión” de los hechos a través de actuaciones penales. Creemos que este ejemplo utilizado por los autores, logra mostrar de manera clara cómo el excesivo énfasis a la prevención general hacia los máximos responsables, genera inconvenientes cuando desde el poder político se generan los crímenes de ius cogens, porque la salida negociable del poder se puede ver truncada ante la posibilidad de ser sometido a la acción de la justicia. El segundo de los acápites que conforman este capítulo se titula “El desafío presentado por la propuesta de extender los mecanismos de aplicación del DIP para perseguir los delitos transnacionales”. Olasolo y Palermo utilizan los casos de bandas criminales tanto en Colombia (Rastrojos y Urabeños) como en México (carteles de narcotráfico) para mostrar cómo la actividad que desarrollan los lleva a cometer delitos transnacionales y cómo estos deberían ser calificados como crímenes ius cogens y así recibir una respuesta apropiada por parte del DIP. Como ya es conocido, las organizaciones que comercian con bienes y servicios que son prohibidos se conforman con una estructura empresarial clandestina, con pluralidad de miembros jerarquizados y operan en forma de Red en pluralidad de Estados. Estas organizaciones, requieren para el éxito de su negocio, de una conexión estructural con los poderes públicos del ámbito del que operan, por lo que los autores sostienen que la corrupción juega un “papel medular” en sus actividades. La diferente naturaleza entre los delitos trasnacionales (transacciones económicas en mercados que han sido prohibidos en más de un Estado) y los crímenes ius cogens (conductas que sólo pueden ser consecuencia de la acción política en cuanto su organización y sistematización, como genocidios, crímenes de lesa humanidad, o crímenes de guerra) sostienen los autores, marca también la distinta naturaleza entre el DIP y el Derecho Penal Transnacional. Olasolo y Palermo caracterizan al primero por su objeto -protección de valores internacionales post segunda guerra mundial bajo amenaza de pena-, sus destinatarios -seres

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humanos y Estados que permiten actos que violan estos valores y derechos- y sus instituciones -Tribunales Internacionales penales, tribunales híbridos y principio de jurisdicción universal-. Al segundo, lo definen como un esfuerzo de un grupo de Estados actuando de manera coordinada con el fin de superar las dificultades de controlar las transacciones económicas transfronterizas. El tercer y último acápite titulado “Los desafíos del Derecho Internacional Penal como consecuencia de tu relación con la Justicia Transicional (JT)” intenta establecer recomendaciones para poder armonizar el contenido jurídico de las obligaciones de los Estados con las exigencias derivadas de la necesidad de articular procesos políticos de transición que permitan superar las situaciones en las que se cometen los mismos. Los autores resaltan que es necesario interrelacionar el DIP y la Justicia Transicional y armonizar el régimen jurídico de los crímenes ius cogens y los procesos políticos de transición que permitan superar las situaciones en que se cometen los mismos, aunque este no es un camino que esté libre de obstáculos. A modo de cierre y concluyendo el trabajo con una recomendación crítica, Olasolo y Palermo enumeran los pasos a seguir para lograr el proceso de armonización entre el DIP y la JT, no sin antes hacer referencia a que es necesario que los teóricos de uno y otro, dejen de lado los dogmatismos y se inicie un proceso de diálogo. Sobre esta base con tono recriminatorio, los autores sostienen que es necesario 1) que los defensores del régimen jurídico de los crímenes ius cogens reconozcan las limitaciones mostradas por los mecanismos de aplicación del DIP y redefinan los fines de esos; y 2) que los proponentes de la JT se esfuercen en alcanzar un consenso para que el concepto, los fines y el contenido de los distintos elementos de esta puedan ser objeto de reconocimiento y regulación por el Derecho Internacional. En conclusión, la obra realiza un aporte histórico, crítico-valorativo y normativo sobre la temática de la justicia penal internacional. Se destaca el uso abundante de notas al pie de páginas, produciendo que el texto sea claro y conciso, pero siempre con herramientas para ampliar los casos que se mencionan. Asimismo, es destacable la problematización que realizan los autores sobre todos los casos bajo análisis, buscando siempre criticar los sistemas implementados para aprender de sus errores y alcanzar la mejor versión de la justicia internacional. María Victoria Mateo y Abundio Martín Gadea Integrantes del Departamento de Derecho Internacional

“Mercosur and the European Union. Variation and Limits of Regional Integration” Mikhail Mukhametdinov. 228pp ISBN: 978-3-319-76824-3 Palgrave Macmillan, 2019 En este libro el autor realiza una comparación entre dos bloques económicos como son el Mercosur y la Unión Europea (U.E), a los fines de explicar las variaciones que el regionalismo puede presentar.

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Para explicar las razones por las qué los resultados de la integración en el bloque de América del Sur son tan diferentes a los del Viejo Continente, el autor utiliza las teorías neo funcionalistas, intergubernamentalistas liberales, constructivistas sociales y neorrealistas. Al mismo tiempo los bloques son comparados mediante el análisis de los criterios de interdependencia y convergencia económica, las asimetrías de tamaño e intereses intrabloque, diversidad cultural y razones geoestratégicas. En el primer capítulo se realiza una breve comparación entre ambos bloques enumerándose entre sus similitudes que ambos son bloques regionales; con personalidad jurídica internacional y reconocidas como actores frente al derecho internacional; que aceptan las competencias de cada estado miembro en cuanto a políticas comerciales pero que actúan como una entidad unificada en tratados comerciales internacionales y cuyo objetivo (conseguido con éxito en el caso de la UE) ha sido convertirse en un mercado común;. Entre las disparidades el autor resalta la falta de desarrollo de las instituciones del Mercosur en comparación con las de la U.E (señalando como principal causa que gran parte de las legislaciones comunes no son aplicadas); las asimetrías de poder existentes en el bloque sudamericano (donde Brasil resalta como hegemón a diferencia de la U.E en donde son 3 los principales actores2) y los lentos avances del Mercosur para consumar la integración económica. En el segundo capítulo el autor analiza el mercado laboral-, de bienes y de servicios del bloque sudamericano explicando las razones por las cuales el Mercosur, a pesar de denominarse Mercado Común del Sur, aún no ha alcanzado este estadio de integración económica. En este sentido, no sólo se resaltan los obstáculos que existen para la libre circulación transfronteriza intrarregional de recursos y productos finales así como las divergencias en normas nacionales sino también la falta de ratificación unánime del acuerdo según el cual los habitantes de los seis estados tendrían libertad para viajar, estudiar, hacer negocios y trabajar en cualquiera de los países del bloque como principal argumento para la falta de avances en pos de este objetivo. En este apartado el autor también destaca la falta de interdependencia económica que existe entre los miembros del bloque americano en comparación con su par europeo (13% contra 63% respectivamente). Los motivos de esto pueden encontrarse en las barreras comerciales y leyes proteccionistas de cada país como también en las condiciones geográficas, económicas y de política regional de América del Sur. Por último el autor destaca la falta de objetividad al momento de crearse el Mercosur. Mientras la Comunidad Económica Europea necesitó ocho años para concretar un Tratado de Libre Comercio entre sus miembros, once años para formalizar la unión aduanera y treinta y cinco para concretar un mercado común, el Mercosur se propuso conseguir este último tipo de integración económica en tan solo once años. En el tercer capítulo se enumeran las diferencias estructurales entre estos dos bloques económicos. Entre ellas pueden destacarse el número de estados miembros- afectando esto a los procesos de toma de decisión que se realizan por consenso en Mercosur y simple mayoría en la U.E-, las asimetrías internas de poder y la falta de competencias supranacionales dentro de las instituciones del Mercosur. En la cuarta sección se discuten las discrepancias culturales. Mientras que la U.E pose veintiocho idiomas reconocidos, Mercosur sólo posee dos. El bloque sudamericano comparte, además, una tradición religiosa (la mayoría de la población profesa el Catolicismo) y

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Alemania, Francia y el Reino Unido, el cuál será remplazado por Italia una vez que el Brexit se concrete.

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legal (basada en la ley romana). Esto ha permitido importantes avances dentro del Mercosur en pos de la integración cultural. En Europa, a diferencia de América del Sur, la necesidad de unidad no se ha centrado en razones históricas, culturales o lingüísticas sino en la oposición frente a un enemigo común y en la prevención de nuevos conflictos intrarregionales. En el último capítulo el autor da cuenta de factores geoestratégicos que han influido en la integración regional, considerando los diferentes tipos de relaciones que los dos bloques han mantenido con una de las principales superpotencias globales: Estados Unidos. Como conclusión, el autor destaca que, a diferencia de la Unión Europea, el Mercosur está integrando culturalmente y que las etapas de integración en el bloque sudamericano avanzan de manera desigual en cada uno de los estados a causa de las plataformas de política exterior específicas de los partidos gobernantes. Asimismo, en este bloque los acuerdos de integración de mercado no se implementan y siguen siendo letra muerta ya que la demanda social de integración económica es relativamente débil. María Victoria de la Torre. Licenciada en Relaciones Internacionales (UCSF). Maestranda en Negocios Internacionales (UCES- Hochschule Mainz, University of Applied Sciences).Miembro del grupo de Jóvenes Investigadores (IRI-UNLP)

“New perspectives on the International Order: No longer alone in this world” Bertrand Badie 140 pp ISBN: 978-3-319-94286-5 Palgrave Macmillan, Paris, 2019. En la disciplina de las Relaciones Internacionales es recurrente el abordaje y tratamiento de conceptos como Orden Internacional, Sistema Internacional y el de Globalización desde un punto de vista Occidental y siguiendo los lineamentos clásicos de la geopolítica. Badie en su obra aborda nuevas perspectivas para analizar el Orden Internacional pero desde un enfoque distante y crítico. En una introducción provocadora y sin rodeos afirma que ha pasado más de un cuarto de siglo desde la caída del Muro de Berlín y aún nos identificamos con un orden que ya no existe. Además llama a terminar con la “obsesión geopolítica” ya que es una mirada nostálgica del mundo- en la que somos prisioneros de las perspectivas territoriales, políticas y estratégicas- cuando este se ha vuelto transnacional y móvil moldeado por un comportamiento social sin precedentes. El libro- en sus 140 páginas se divide en una introducción, seis capítulos en los cuales comienza con un marco histórico de lo que el autor considera Viejo Orden, pasando por la caracterización de un Nuevo Mundo en el marco de la Globalización y en el capítulo finalprevio a la conclusión- deja de lado el análisis global para adentrarse en Francia. En el primer capítulo titulado “The Old Order: From the Balance of Power to the Oligarchs Club” se realiza un recorrido histórico de como las relaciones internacionales se configuraron durante la Edad Moderna- para entender el sistema internacional actual- teniendo

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en cuenta la soberanía, competencia y poder como piedras angulares frágiles del Orden Westfaliano. En el segundo capítulo “Bipolarity, Unipolarity, Multipolarity” se aborda estos conceptos los cuales el autor los considera “más complejos de lo que parece” y hace hincapié tanto en la distinción de Polaridad de Poder y Polaridad grupal como en la transición del antagonismo hacía una Diarquía. En el tercer capítulo “ Societies and their diplomacy” se parte de la premisa de que no se puede entender la naturaleza de las Relaciones Internacionales solamente observando mapas y reflexiones estratégicas sino que también se debe tener en cuenta a las sociedades que fueron ganando espacio gracias a la revolución tecnológica. Para entender este punto de partida se examina el impacto de la revolución que se da cuenta y como las sociedades fueron ocupando consideraciones geoestratégicas. El cuarto capítulo “ Exploring the New World” se analiza el mundo luego de la bipolaridad durante la Guerra Fría. Aquí se centra en lo que el autor llama una “ilusión de Unipolaridad” en los noventa por Estados Unidos y los estadios de la reacción norteamericana. Además se considera lo que el autor llama el imperio frustrado de Rusia, las oportunidades perdidas de la Unión Europea y las discreciones y aserciones de China. El quinto capítulo “ The Powers at odds with History” explora los conceptos de estados débiles y neocolonialismo el cuál se ve como responsable de la fragilidad e inestabilidad de los nuevos estados post coloniales. También se aborda la problemática de por qué el Medio Oriente es visto como un Volcan y se cuestiona los problemas de la proximidad y la profundidad civilizatoria, los nuevos conflictos y las guerras multi sectoriales. El sexto capítulo “ Neoconservatism, Neoliberalism, Neonationalism” se centra en las reacciones que tuvo la política exterior de Estados Unidos al fin del mecanismo de protección que posibilitó que las viejas potencias se sostengan a sus ilusiones, privilegios una superioridad anticuada- donde dominaban la agenda internacional a través de la guerra fría y la distensión. Estas respuestas se formaron a lo largo de las últimas presidencias s: controlar el mundo entero- George Bush-, gobernarlo desde lejos-Barack Obama- o retirarse al dominio de sus intereses nacionales-Donald Trump. Finalmente en el último capítulo “ France , from Thwarted Ambitions to the Challenges of Alterity” el autor se centra en el análisis de una Francia que fue una gran potencia en un momento que la noción de poder comenzaba a ser vista como principio organizador del sistema internacional. En él se discuten las nociones de poder y grandeza, el liderazgo europeo, el gaullismo, el post colonialismo y los dilemas que enfrenta una potencia de rango medio. Para concluir nos encontramos frente a un libro que aporta una visión critica de los abordajes clásicos de las Relaciones Internacionales en el cuál el autor considera que se analiza el Orden Internacional actual con instrumentos obsoletos de un mundo que ya no existe y es necesario prestar atención a a nuevos actores- surgidos durante la globalización- dentro de la sociedad y por fuera de las potencias tradicionales. Nicolás Font, Lara Perez Grupo de jóvenes investigadores del IRI

Aspectos de Japón vistos por un diplomático español

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Arturo Pérez Martínez 280 pp ISBN: 978-84-174190-4-2 Editorial Satori3 Madrid 2018 La obra que se presenta es una novedad reciente en las publicaciones que sobre Japón fueron apareciendo desde la segunda mitad del pasado año 2018 en España. Todas se encuadraron en el contexto conmemorativo de los 150 años de relaciones diplomáticas entre Japón y España teniendo a la Embajada de Japón en España como principal impulsora. Este autor sigue la senda iniciada por otros diplomáticos-escritores enamorados de Japón casos de Ernest Satow4 o Paul Claudel5. Los tres han contribuido en diferentes momentos históricos con sus obras a que pueda conocer un poco mejor un país, Japón, distante de España, 10.642 kilómetros. Arturo Pérez Martínez, el autor del libro, es diplomático de carrera jubilado con una sólida carrera de representación de España en el extranjero, especialmente en el sudeste asiático6. Conoce de primera mano la historia y cultura, y todo el espectro de las relaciones culturales y políticas. En este trabajo demuestra además que no solo tiene una comprensión de la sociedad japonesa desde el aspecto institucional, sino también una perspectiva interna como parte de dicha sociedad derivada de la convivencia. Ha sido embajador de España desde 1977 en diversos destinos, siendo Japón uno de ellos. El autor aborda la obra desde una despectiva multidisciplinar, centrándose en la historia y cultura japonesa. Para ello ha generado una división por temáticas y lo ha ordenado cronológicamente de manera que no solo estudiosos del ámbito de los estudios japoneses o interesados en la japonología sino también lectores completamente ajenos puedan realizar un acercamiento a los temas expuestos sin necesidad de conocimientos previos. Con estas premisas el autor ha estructurado su libro en tres bloques perfectamente diferenciados. El primer bloque está dedicado a la historia de las relaciones diplomáticas entre Japón y España, dentro del cual hace especial hincapié en cómo estas se han ido desarrollando a lo largo de los años, no solo desde el ámbito político, sino también desde otros aspectos como el cultural. En ellos ensalza la buena relación existente entre ambos países. Hoy en día esa buena relación se escenifica en la sintonía existente entre los soberanos de ambos países, los reyes de España y los emperadores de Japón. A lo largo de ésta primera parte, el autor centra especialmente su atención en el desarrollo y proyección internacional de Japón. Es de destacar en este apartado que, pese a ser

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La Editorial Satori es una de los principales referentes de publicaciones sobre Japón en España. En su catálogo aparte de esta se pueden consultar los siguientes títulos: Los ideales de Oriente (Kakuzō Okakura); Japón y la Península Ibérica: cinco siglos de encuentros (VV.AA); Bushido, el alma de Japón (Inazō Nitobe); Mi individualismo y otros ensayos (Natsume Sōseki); El elogio de la sombra (Junichirō Tanizaki) y El libro de los Cinco Anillos (Miyamoto Musashi). 4

https://www.amazon.es/Diaries-Ernest-British-Minister-1895-1900-ebook/dp/B003OIBH7A

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https://www.casadellibro.com/libros-ebooks/paul-claudel/52995

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https://es.linkedin.com/in/arturoperezmart%C3%ADnez

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el más político de los presentados en el libro, no solo se centra en el aspecto político de las relaciones con Japón, sino también en los aspectos culturales y económicos promocionados por personalidades políticas en el extranjero. Especial relevancia tiene esa proyección económica, ya que cada vez en mayor medida, el gobierno japonés ha manifestado su interés por participar en el mercado internacional, creando acuerdos bilaterales e internacionales. Si bien es cierto que su perspectiva se orienta más a las relaciones del país oriental con España, sin duda por el mayor conocimiento que tiene sobre ello, se señala también el papel de relevancia que juegan los países latinoamericanos en éstas relaciones. En base a las relaciones históricas ya existentes entre España y América, desde el punto de vista japonés, España se establece como enlace de gran interés para su expansión. También es de señalar en este punto, que Japón ya ha establecido anteriormente contactos directos con países de América Latina, donde hay una gran cantidad de emigrados, pero con el cambio del paradigma político que se ha venido dando en los últimos años en la política internacional, el valor de España como mediadora paralelamente ha aumentado. El segundo bloque y el que constituye el cuerpo del libro más extenso, desplaza el foco a aspectos multidisciplinares, los cuales categoriza a su vez por temas de relación. Primeramente hace una revisión de elementos propios y característicos de Japón fuera del ámbito político, como son en este caso el espectro cultural e histórico. A ellos hace referencia a través de artículos escritos previamente por el propio autor referentes a dichos temas y en los cuales destaca principalmente la implicación personal que trasluce en los mismos, ya que en muchos casos, el origen de su interés en ellos radica en una experiencia personal. Estos artículos se estructuran a su vez de manera histórico temática, ya que si bien en algunos casos las conexiones entre los mismo son vagas, se puede hacer una lectura a través del tiempo con los mismos en las áreas que abarcan. Muchos de los elementos que se señalan, son los que otros estudiosos han englobado en el movimiento del Cool Japan7, que implican la exportación de los elementos culturales más identificativos de la sociedad japonesa como son la gastronomía y el entretenimiento En este marco también se encuentran el sumo, deporte nacional de Japón, y la historia moderna referente a los samuráis a las que hace referencia el autor y que han sido objeto de interés por parte del público occidental respecto a la cultura japonesa. Por otro lado, en otro apartado específico, se abordan las relaciones internacionales de Japón con otros países aparte de España. Para ello sigue bien el hilo de disputas internacionales que ha tenido el país en su proceso histórico como nación, o bien los tratados que ha establecido en su camino a convertirse en un país reconocido a nivel internacional. En este último punto, toma relevancia el papel que juega Estados Unidos en su apoyo a Japón incluso en la actualidad y no solo en el pasado, todo cual el embajador también referencia en la mención que le hace. Posteriormente pasa a tratar aspectos políticos de Japón y sus relaciones bilaterales. En primer lugar hace una visión general de diversos momentos en los que las relaciones

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Se trata de una iniciativa empresarial promovida en 2013 por el gobierno japonés para un período de 20 años. El presupuesto es de 37.500 millones de yenes, de los que 7.500 millones fueron aportados por bancos, financieras y mayoristas. El objetivo del plan es principalmente la promoción de Japón en el mundo a través de su comida, el arte o cualquier otra área. También busca fortalecer la colaboración con empresas locales, impulsando la inversión

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internacionales con distintos actores internacionales han condicionado el desarrollo de Japón, y luego pasa exponer y analizar momentos señalados de las relaciones bilaterales entre el país oriental y España. Finalmente, la tercera parte es una entrevista que se realizó al propio Arturo Pérez Martínez en 2013 cuando era cónsul general de España en Berna (Confederación Suiza). La entrevista apareció por primera vez publicada en nº 74 de la revista Diplomacia del Siglo XXI de fecha 14 de marzo de 20138. Se trata de una entrevista amplia, clásica en su estructura ya que la primera pregunta que el entrevistador realiza al en ese momento cónsul es la siguiente: ¿Cuándo decidió ser diplomático y por qué? Este es el comienzo de una serie de preguntas en las que el autor del libro que se presenta repasa toda su trayectoria en diferentes puestos de representación de España. Por supuesto, cita y describe las dos veces que ha ejercido el cargo en Tokio, la capital de Japón. En uno de esos dos periodos conoció a su esposa, una japonesa, Kawoyo Tagadi. Es de hecho el primer diplomático español que ha contraído matrimonio con una ciudadana japonesa. En definitiva, se trata de un libro que ofrece una visión general de los aspectos más llamativos de Japón con un claro objetivo divulgador. El autor utiliza un lenguaje sencillo y accesible para todo el tipo de personas. Estos días en los que Japón entra en una nueva era, la Reiwa, resulta muy conveniente poder contar con libro de estas características. Es altamente recomendable para todos. Valentina Di Leo Grupo de jóvenes investigadores del IRI

Power and Principle: The Politics of International Criminal Courts Christopher Rudolph Cornell University Press, 2017 El libro de Christopher Rudolph nos muestra cómo la interacción entre la política de poder y el derecho internacional humanitario ha moldeado el desarrollo institucional de los tribunales penales internacionales desde Núremberg hasta la Corte Penal Internacional. Identifica los factores que impulsaron la creación de tribunales penales internacionales, explica la política detrás de su diseño institucional e investiga el comportamiento de la Corte Penal Internacional. A través del desarrollo y la prueba empírica de varios marcos teóricos, esta obra nos lleva a comprender mejor los factores que dieron lugar a la aparición de tribunales penales internacionales y nos ayuda a determinar las implicancias más amplias de su presencia en la sociedad. Se explora la historia y los casos que los tribunales internacionales han realizado a lo largo de los años para mostrar que los Estados están motivados e influenciados por luchas de poder únicas y principios humanitarios que dan forma tanto a los casos como a los tribunales mismos. En una época en la que las violaciones graves de los derechos humanos ocurren a diario en todo el mundo, el libro ofrece una mejor comprensión de la actuación y el papel de los tribunales en la actualidad. 8

http://revistadiplomacia.blogspot.com/2013/03/n-74-entrevista-exclusiva-al-ministro.html

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Además de examinar eventos mundiales y tribunales ad hoc a través del tiempo, desde los Juicios de Núremberg de la década de 1940, que juzgaron a miembros del Partido Nazi y alemanes relacionados con crímenes de lesa humanidad durante el Holocausto, hasta la crisis humanitaria en Siria, el trabajo de Rudolph también prueba y desarrolla varias teorías sobre tribunales penales internacionales para resaltar aún más cómo están entrelazados los principios y la política en estos tribunales. Rudolph ofrece una interpretación original de la Corte Penal Internacional en la que argumenta que la creación, el diseño y la implementación de la corte deben entenderse no solo en términos de los principios que encarna sino también en términos de los intereses sistémicos de los Estados. La Corte Penal Internacional es alabada por muchos como una victoria que defiende los principios de los derechos humanos. Sin embargo, el profesor Christopher Rudolph dice que muchos críticos ven a esta Corte como irrelevante o vulnerable al poder y la política de los países participantes en ella. El área gris entre esas creencias rivales es el tema de este libro, que argumenta que ninguno de los dos lados es correcto ni está equivocado; sino que están entrelazados en la funcionalidad y los juicios de los tribunales. El libro comienza en su primer capítulo, titulado “Power and Principle from Núremberg to The Hague”, realizando una historiografía del período de 1945 a 1994 con el fin de indagar los factores que afectaron el tiempo y la forma de los tribunales penales internacionales ad hoc, intentado demostrar cómo los diferentes elementos de la realpolitik motivaron su creación. El capítulo examina la creación del Tribunal Militar Internacional (IMT) celebrado en Núremberg, y el Tribunal Militar Internacional para el Lejano Oriente (IMTFE) celebrado en Tokio, al final de la Segunda Guerra Mundial. Aquí Rudolph sostiene que el Tribunal Militar Internacional fue el producto de la intersección entre la realpolitik y la idealpolitik porque implicó legitimar el uso de la fuerza en la guerra. A su vez el capítulo continúa mostrando cómo la realpolitik de la Guerra Fría sirvió para impedir un mayor desarrollo de un régimen internacional de atrocidades durante décadas, pero también cómo los intereses en forma de poder se cruzan con los principios de derechos humanos para moldear su resurgimiento en el panorama internacional a principios de los 90. Al analizar sistemáticamente las cortes ad hoc de Núremberg a La Haya, el capítulo muestra cómo el poder y los principios se entrelazaron para forjar el creciente régimen de tribunales ad hoc. El segundo capítulo, “Nested Interests and the Institutional Design of the International Criminal Court”, examina la creación de la Corte Penal Internacional enfatizando en la política del diseño institucional. Se sostiene que la explicación de la creación de la Corte Penal Internacional basada en gran medida en términos de un creciente apoyo a los principios del derecho internacional humanitario, es una explicación parsimoniosa pero demasiado simplificada de la política que rodea la formación y el diseño de la Corte. De esta manera, este capítulo muestra que para muchos Estados, los intereses relacionados con los derechos humanos no fueron necesariamente su única preocupación durante la Conferencia de Roma. Para un número de Estados que participaron en las negociaciones, los intereses se definieron al menos parcialmente en términos de poder, y estos definieron fuertemente sus preferencias con respecto al diseño institucional de la Corte Penal Internacional. Luego explica los intereses del Estado con respecto a un subconjunto de participantes de la Conferencia de Roma y por qué el control del Consejo de Seguridad fue tan central en las negociaciones sobre el diseño de la Corte. Esta lucha política se centró en la cuestión de si la Corte estaría anidada dentro de la ONU / UNSC o se diseñaría independientemente de ella. .276. Relaciones Internacionales – Nº 56/2019.


Combinando métodos cuantitativos y cualitativos de análisis, el capítulo explica el proceso de diseño institucional. Esto incluye las reuniones de PrepCom (1996-1998), la Conferencia de Roma (1998) y la Conferencia de Revisión de Kampala (2010). En el tercer capítulo, “Explaining the Outliers: Domestic Politics and National Interests”, se analiza como el liderazgo político en cada país dio prioridad a los intereses del poder nacional por sobre las preocupaciones del poder relativo a nivel internacional. En base a la disyuntiva entre los intereses nacionales e internacionales, este capítulo muestra cómo las acciones de los valores atípicos estuvieron influenciadas por intereses relacionados con el poder político interno. De esta forma se hace referencia a como la política doméstica británica jugó un papel importante en el cambio de posición en el Estatuto de Roma basado en las alteraciones en sus valores. Y continúa para explicar cómo este cambio británico alteró el conjunto de victorias de Francia con respecto al Estatuto de Roma, siendo este último uno de los partidarios más ardientes de una Corte Penal Internacional más débil con poderes extremadamente limitados para actuar de manera independiente. También se analiza como la política interna es igualmente importante para explicar el comportamiento de Guatemala con respecto a la Corte Penal Internacional. El capítulo explora la historia de los crímenes cometidos durante el reinado de Efraín Ríos Montt y explica cómo su vulnerabilidad a la persecución internacional empujó a su partido Frente Republicano Guatemalteco y sus aliados políticos a oponerse a la Corte, y cómo una vez que las condiciones políticas internas cambiaron en Guatemala, el gobierno cambió su posición y se unió al tribunal. El capítulo cuarto, “Power, Principle, and Pragmatism in Prosecutorial Strategy”, intenta exponer cómo la intersección del poder y el principio afecta el funcionamiento de la Corte Penal Internacional. El capítulo presenta una teoría de la estrategia fiscal que explica por qué los intereses institucionales egoístas pueden internalizar las preferencias de los actores externos, proporciona una justificación de por qué los intereses estratégicos de tres de los Estados no miembros más poderosos pueden ser internalizados por la Corte Penal Internacional. Utilizando un enfoque de métodos mixtos que se basa en un conjunto de datos originales de variables legales y políticas, se muestra cómo la estrategia fiscal surge de la intersección de principio, poder y pragmatismo. Rudolph sostiene que mientras los principios jurídicos internacionales presionan a la Fiscalía para poner mayor énfasis en las situaciones que se consideran más graves, el pragmatismo institucional lleva al tribunal a actuar con mucha más cautela en casos que involucran los intereses estratégicos de tres Estados no miembros importantes: Estados Unidos, Rusia y China. Dos miembros permanentes del Consejo de Seguridad, Gran Bretaña y Francia, son miembros de la Corte y han ofrecido un apoyo constante a esta. Con su apoyo a favor, es racional que la Fiscalía prosiga un curso institucional dirigido en parte a forjar mejores relaciones con los tres miembros permanentes restantes del Consejo de Seguridad que no son miembros de la corte: Estados Unidos, Rusia y China. Por lo tanto, es en los intereses egoístas institucionales de la Corte Penal Internacional considerar cuidadosamente los intereses y la reacción potencial de estos tres países, ya que considera que es una estrategia de enjuiciamiento. En otras palabras, el autor explica que es racional esperar que estos intereses puedan internalizarse en el proceso de definición de los intereses institucionales de la Corte Penal Internacional. Esta internalización no dicta que la estrategia de la Fiscalía esté impulsada principalmente por la deferencia a los intereses estadounidenses, rusos o chinos, más bien, este capítulo sugiere que estos intereses internalizados pueden servir como una variable interviniente significativa en el proceso de enjuiciamiento. LECTURAS . .277.


Argumenta que aunque los idealistas son reacios a sacrificar los principios frente al poder, la realización de los importantes objetivos a largo plazo de la Corte depende de la integración del poder y los principios a través del pragmatismo. El capítulo final, “Conclusion: Between Power and Principle”, proporciona una breve descripción general de los hallazgos claves presentados en el libro, destacando el argumento de que debajo del discurso sobre los derechos y la justicia que rodea a los tribunales penales internacionales se encuentra un complejo sistema de políticas mundiales de poder. Además de proporcionar un breve resumen de los hallazgos principales del libro y su significado para la investigación sobre tribunales penales internacionales y política internacional en general, el capítulo final regresa a una consigna básica planteada a lo largo del libro, basada en el interrogante de si la creación del Tribunal Penal Internacional señala una transformación de la sociedad internacional. En esta sección, Rudolph esgrime que el libro no sugiere que los tribunales penales internacionales sean simplemente herramientas de Estados poderosos, como han argumentado algunos críticos de la Corte Penal Internacional. Tampoco sugiere que los tribunales penales internacionales no contribuyan a la paz mundial ni a la protección de los derechos humanos. Por el contrario, argumenta que la justicia internacional por sí sola no es suficiente para realizar estos elevados objetivos, sino que requiere del apoyo de Estados poderosos. Por lo tanto, los principios de justicia pueden necesitar prestar atención a las realidades de la política de poder internacional adoptando un enfoque más pragmático. De esta forma cree que la Corte Penal Internacional puede considerar necesario aceptar cierto grado de excepcionalismo de gran poder a cambio de un gran apoyo de poder tan esencial para una institución legal que funcione. Aunque si bien esto ha generado algunas críticas entre los defensores de los derechos humanos, este curso puede ser el más apropiado si la justicia internacional contribuye a la paz y estabilidad mundial en el largo plazo. De esta manera sostiene que la lucha entre el poder y el principio no necesita decidirse por completo a favor de uno sobre el otro. En conclusión, el trabajo de Rudolph ofrece una nueva perspectiva en la literatura sobre derecho internacional y tribunales internacionales, atesorando la esperanza de que pueda ofrecer nuevos conocimientos sobre políticas y respuestas pragmáticas a los complejos asuntos internacionales actuales y las crisis de derechos humanos. En este sentido, ésta obra tiene gran implicancia para los académicos y los profesionales interesados en cómo la Corte Penal Internacional puede funcionar en un mundo donde constantemente tiene que equilibrar ideales con consideraciones más pragmáticas. Tomás Willemoës Abogado (UNLP) Miembro del Grupo de Jóvenes Investigadores del IRI

Trust in the European Union in challenging times Antonina Bakardjieva, Niklas Bremberg, Anna Michalski y Lars Oxelheim (Editores) 248 páginas Palgrave Macmillan ISBN: 978-3-319-73856-7 / Ebook ISBN:

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978-3-319-73857-4 Cham, Suiza, 2018 El primer libro de la colección International Studies de la editorial Plagrave Macmillan es un estudio multidisciplinario alrededor de la confianza -trust- en la Unión Europea. Concepto complejo y difícil de definir, la confianza ha sido una de las condiciones clave en el proceso de integración europeo desde su origen, tanto en los lideres de los países miembros como en sus ciudadanos. Sin embargo, desde fines de la primera década de este siglo la Unión Europea transita una multiplicidad de crisis que erosionan la confianza en sus instituciones políticas. Estos desafíos al proceso de integración se analizan globalmente en el primer capitulo: la llegada de migrantes y refugiados, la crisis de la deuda en la eurozona, las problemáticas en el área de seguridad -en especial el terrorismo internacional-, el aumento del escepticismo y el nacionalismo en la ciudadania, las tensiones en la relación con aliados clave tales como Turquía y los Estados Unidos, y finalmente la salida del Reino Unido de la Union Europea más conocida como Brexit. El segundo capítulo busca explicar la falta de confianza hacia las decisiones tomadas por las instituciones europeas por parte de los países miembros y su repercusión en las diferentes crisis ya mencionadas. Para su autor, Joakim Nergelius, se trata de una crisis de valores, conflicto entre los objetivos y valores en algunas naciones con gobiernos nacionalistas y conservadores -fundamentalmente Hungría y Polonia- y el proceso de integración liberal y democrático basado en el imperio de la ley y los Derecho Humanos. El tercer capítulo, redactado por Bo Petersson, retoma al anterior y analiza la gran ampliación hacia el este en 2004 y 2007. Lo que en su momento se vio como el gran triunfo de la democracia luego de la guerra fría, una Europa finalmente unida, hoy podría analizarse como la semilla de la discordia sobre los pasos que debe seguir la unión. Todos estos países cumplieron con los criterios políticos de adhesión de Copenhague de 1993, democracia, imperio de la ley, respeto por los Derechos Humanos y respeto y protección de las minorías, pero el control por parte de la Comisión Europea cesó una vez que se convirtieron en miembros plenos. Ahora, más de veinte años después se encuentran debilitados, en particular en Europa Central. El cuarto capítulo analiza la evolución en el tiempo de los niveles de confianza por parte de la ciudadanía europea a las instituciones comunitarias. Para lograr esta tarea se utilizan datos estadísticos obtenidos por el Eurobarómetro. Linda Berg, su autora, utiliza como ejemplo la campaña por el referéndum del Brexit para dimensionar la importancia de la opinión de la ciudadania sobre el accionar de las instituciones europeas, en particular la mirada de la población sobre como la Union Europea manejó las diferentes crisis ya mencionadas. El quinto capítulo, desarrollado por Andreas Bergh, estudia de forma especial la relación entre la migración, ya sea entre países de la Union así como también la llegada de inmigrantes de otras regiones del mundo, y el nivel de social trust la cual, parafraseando al autor, define como la creencia en los actos y la honestidad de otras personas. Analiza la relación entre de la heterogeneidad étnica de la población en distintos países con respecto a la confianza de estos con sus conciudadanos para comprender mejor el impacto de la crisis de refugiados y migrantes que afecta a la Unión Europea y ha sido punto de discordia entre sus miembros.

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En el sexto capítulo Clas Wihlborg y Sarkis J. Khoury analizan la confianza hacia la moneda común, el Euro, y la situación de la unión bancaria luego de la crisis económico financiera del 2008. Dicha crisis modifico la creencia sobre la relación lineal entre el proceso de integración con respecto al crecimiento económico. Los autores cuestionan cuáles deberían ser las medidas a seguir, ¿Mayor flexibilización o mayor integración entre los sistemas bancarios? Los siguientes dos capítulos se centran en la dimensión jurídica de la Unión Europa y la importancia de la confianza entre las diferentes instituciones involucradas, en particular desde el proyecto de creación de un Área de Libertad, Seguridad y Justicia a partir del tratado de Amsterdam en 1999. Ester Herlin-Karnell en el séptimo capitulo examina la cooperación entre los países en materia de derecho penal. Se analiza las tensiones entre uno de los grandes logros de la Unión Europea, la libre circulación de personas, con respecto a las amenazas a la seguridad, fundamentalmente la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado transfronterizo. El siguiente capítulo desarrollado por Eva Storskrubb trata sobre la cooperación en el justicia civil, fundamentalmente sobre la necesidad de mayor armonización entre las distintas normativas nacionales. El noveno capítulo desarrolla un nuevo tema de agenda: la Europa Digital. Cómo la tecnología afecta a la zona de libre comercio y unión aduanera que es la Unión Europea parte de la estrategia de desarrollo “Europa 2020”-, en especial los intercambios a través de Blockchains (tecnología compleja que se centra en transacciones de información que dejan registro en todos los ordenadores parte de la red, comúnmente utilizada en la creación de monedas electrónicas). Esta profunda e intrincada temática es abordada por Robin Teigland, Hakan Holmberg y Anna Fellander, donde estudian como en el mundo virtual la confianza es esencial y se convierte en moneda de intercambio. Finalmente así como las nuevas herramientas ofrecen grandes oportunidades de desarrollo económico, se deben generar marcos reguladores ante las nuevas amenazas que crea. El último capitulo Goran von Sydow retoma la mirada global inicial haciendo hincapié en que mientras más se analiza y se investiga sobre la confianza -también llamándola lealtad, seguridad, fe, esperanza- mas se nota su ausencia. Cuando nace el proceso de integración europea, con la Comunidad Europea del Carbon y el Acero en 1951 creaba admiración por la cooperación entre países que salían del peor conflicto bélico que vivió el viejo continente. A lo largo de su desarrollo se discutía si había que ampliar las fronteras e incorporar a más miembros o profundizar la integración en múltiples dimensiones con los ya parte. Setenta años después el debate se centra en como salir de las diferentes crisis. Mientras más avanza la integración, esta demanda mayor necesidad de confianza y lealtad por parte de los miembros. Sin embargo, las crisis se acentúan y profundizan la creencia de inefectividad de la organización para hacerles frente. Nicolás Font Grupo de jóvenes investigadores del IRI

La transformación de las Fuerzas Armadas en America Latina ante el Crimen Organizado. Compiladoras Carolina Sampó y Sonia Alda Mejías.

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Ed. Real Instituto Elcano y Centro de Estudios Estratégicos del Ejercito del Perú. ISBN 978-612-47954-0-4 Lejos del clásico esquema de guerras interestatales que prevaleció en América Latina hasta la década de 1930, la principal amenaza a la seguridad que enfrentan actualmente los Estados de la región no es otra que la del crimen organizado transnacional (COT). Este fenómeno –que se caracteriza por su altísimo poder corruptor, que involucra a múltiples actores tanto estatales como no-estatales y que se encuentra ampliamente diseminado por toda la región- ha sido foco de distintas políticas de seguridad dirigidas a erradicarlo. Sin embargo, ninguna medida adoptada ha dado resultados contundentes, razón por la cual, los delitos derivados del crimen organizado se han ido consolidando y beneficiando de la corrupción política y la fragilidad institucional que caracteriza a los países latinoamericanos. En un escenario donde el crimen organizado transnacional parecería estar cooptando cada vez más la geografía de los Estados donde se asienta –incrementado las tasas de violencia urbana como consecuencia de la guerra entre facciones criminales o bien entre facciones contra cuerpos de seguridad del Estado-, el rol que cada país le ha dado a sus Fuerzas Armadas (FF.AA.) en los programas y planes de seguridad para combatirlo, no ha sido del todo homogéneo. De ahí que el involucramiento de las FF.AA. en el combate a la delincuencia organizada no resulte igual en Argentina, Mexico o Brasil, país este ultimo donde los militares cuentan con niveles de aceptación altos y en el cual la trayectoria que han seguido sus Fuerzas Armadas tras el retorno de la democracia (1985), ha diferido sobremanera de aquella que siguieron sus vecinos del Cono Sur. Frente a este contexto, La transformación de las Fuerzas Armadas en America Latina ante el Crimen Organizado -el nuevo libro compilado por Carolina Sampó y Sonia Alda Mejías en colaboración con el Real Instituto Elcano de España, el Centro de Estudios Estratégicos del Ejercito del Perú y la participación de prestigiosos académicos e investigadores del campo de la seguridad-, viene a poner blanco sobre negro acerca de la metamorfosis que las Fuerzas Armadas han estado llevando adelante como consecuencia de los nuevos retos que el desorden de la transición global impone a la seguridad de los Estados. Desde esta perspectiva, el libro de Sampó y Alda Mejías es una ventana que nos ofrece una serie de análisis detallados, informados y rigurosos, que invita a sus lectores en general y a los actores políticos en particular, a reflexionar –y porque no- a reconciliarse con un actor que ha estado durante mucho tiempo en el ostracismo: las Fuerzas Armadas. No por nada, los cuerpos militares son partes constitutivas de cualquier Estado-nación, y como bien argumenta Alda Mejías en el primer capitulo introductorio, debido a que la propia existencia de la unidad estatal soberana hace posible la guerra entre Estados, las Fuerzas Armadas se vuelven necesarias e imprescindibles. De ahí que, frente a un escenario de inseguridad provocado por la distopía global, donde conviven amenazas tradicionales con otras nuevas originadas por la difusión de poder, la discusión pase por saber quién debe ser el sujeto de protección (p. 40). Aquí las experiencias contemporáneas nos muestran que el surgimiento de esas ‘nuevas amenazas’ han demostrado que tanto las FF.AA. como los cuerpos policiales no son completamente idóneos ni están totalmente capacitados para combatirlas. Sin embargo, son los únicos actores que los Estados han empleado para tal fin. Eso explica, sostiene Alda Mejías, la tendencia internacional de involucrar a las Fuerzas Armadas de manera sostenida y progresiva en la lucha contra el crimen organizado transnacional, a través de un proceso de adaptación basado en la asignación de una multiplicidad de tareas (polivalencia).

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En este punto, es dable coincidir con la autora en la critica que le hace a la academia acerca de la escasa discusión que se dio en los últimos años en relación a mantener la separación irrestricta entre seguridad interior y defensa exterior, o disolverla como consecuencia de las nuevas amenazas que obligarían a fusionarlas. En este sentido, el primer capitulo del libro “Adaptación, Modernización, Evolución o Transformación de las FF.AA. en el nuevo escenario de seguridad?”, abre esta discusión, repasando las distintas fases que las FF.AA. han estado atravesando o podrían atravesar a propósito de las tendencias de cambio de estos actores a nivel global. El crecimiento exponencial del crimen organizado transnacional que tuvo lugar durante las ultimas décadas por todo el hemisferio occidental, ha obligado a los Estados a establecer mayores estrategias de cooperación a los efectos de contrarrestar la expansión del fenómeno, lo cual no siempre ha resultado posible en el caso latinoamericano, debido a los escasos esfuerzos interinstitucionales y la poca buena voluntad de los gobiernos de la región. De ahí que buena parte de los mecanismos de colaboración existentes -programas de capacitación, asistencia e intercambio de información-, han sido mayoritariamente articulados y canalizados a través de los recursos logísticos de los Estados Unidos. Este es el tema que elige Celina B. Realuyo en su capitulo sobre el rol de las fuerzas de seguridad norteamericanas para combatir el crimen transnacional en el continente. En este sentido, y basándose en un análisis descriptivo del accionar de Estados Unidos a nivel doméstico y regional, Realuyo examina la interacción de las distintas agencias norteamericanas como el Departamento de Defensa, los cuerpos militares y la fuerza policial (FBI y DEA), destinadas a combatir la amenaza del narcotráfico. En forma concatenada, la autora describirá el esquema de cooperación creado por Estados Unidos para la región –reunidos en los Comandos Norte (USNORTHCOM) y Sur (SOUTHCOM) y en la Fuerza de Tarea Interagencial Conjunta Sur (JIAFT South)- cuyo propósito abreva en cumplir misiones de asistencia técnica en procesos de detección, monitoreo e interdicción, abarcando a su vez las tres Américas. En este punto, el lector puede quedarse con un sabor a poco. Si bien Realuyo describe de manera concreta y eficiente la labor de las Fuerzas Armadas norteamericanas en la lucha contra el trafico de drogas, lo cierto es que el capítulo no ofrece ninguna opinión critica –sea positiva o negativade los resultados que dicha cooperación viene ejerciendo en la región. El tercer capitulo escrito por Mario Laborie y destinado a los procesos de cambio de las Fuerzas Armadas Españolas (FAS), inicia con una visión panorámica de la política de defensa ibérica a los efectos de introducir posteriormente la evolución acontecida tanto en sus tres Ejércitos como en la estrategia militar. Aquí el lector podrá encontrar un punto de referencia acerca de cómo llevar a cabo un proceso de adaptación y readecuación de las Fuerzas Armadas a través de la adopción de un concepto amplio de seguridad nacional, donde la separación tradicional entre seguridad interna y defensa externa desaparecen, facilitando así la creación de una entidad única. Este proceso, que a España le está llevando más de una década, apunta a desprenderse de una concepción estática de seguridad y reemplazarla por otra de evolución permanente acorde con la propia transformación que revisten las nuevas amenazas. En la segunda parte del libro, el lector se encuentra con el análisis propiamente dicho de las distintas experiencias latinoamericanas de involucramiento de las Fuerzas Armadas en el combate a los delitos transnacionales. En este caso, si bien los artículos reunidos representan casos de estudio particulares que no dialogan directamente entre sí, los mismos permiten -aunque mas no sea de forma indirecta- llevar a cabo un ejercicio comparado de

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las distintas transformaciones que han tenido lugar recientemente en la naturaleza y las misiones de las FF.AA. El primer capitulo de esta segunda parte corresponde a Carolina Sampó, quien aborda el caso argentino como paradigma de la separación entre seguridad interna y defensa exterior, haciendo especial hincapié en cómo esa delimitación irrestricta se va desdibujando “a tal punto de volverse irreconocible” debido a la coyuntura internacional y regional que termina afectando la seguridad nacional del país. Con este escenario de fondo, las diferentes modificaciones que recibió el Decreto 727/2006 junto con la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) y la emisión del Decreto 683/2018, dieron a luz un nuevo marco normativo al que Sampó y Valeska Troncoso (2017) en un trabajo previo denominaron “Modelo de Transición Limitado”, el cual implica que si bien las FF.AA. continúan ejerciendo su función natural de resguardo de la soberanía y la integridad territorial, también cumplen misiones subsidiarias relacionadas al combate del crimen organizado, con especial foco en el narcotráfico. Hasta aquí, Sampó se dedica con gran empeño a realizar una descripción detallada de los cambios y continuidades en las FF.AA. a los efectos de dejar para el final un cuestionamiento muy acertado y critico que engloba en buena medida el objetivo del libro, este es: para qué queremos Fuerzas Armadas?. El caso uruguayo puede ser interpretado por el lector como un caso donde la cuestión militar vuelve a recuperar el centro del debate político. De ahí que –como bien argumenta Rosario Rodríguez Cuitiño- tras los cambios en el Sistema Internacional producidos por el 11-S, los asuntos de defensa superan el desinterés de la ciudadanía uruguaya hacia ellos y comiencen a sufrir una serie de transformaciones y cambios acordes con las nuevas realidades globales. Esto derivó en diferentes acciones, una de las cuales fue la revisión del concepto tradicional de seguridad y la consecuente reorientación de la Defensa Nacional hacia una visión integral que dejaba atrás la disociación entre seguridad interna y defensa externa. En este sentido, la transformación del instrumento militar condujo a las FF.AA. uruguayas a incorporarse en tareas para combatir el crimen organizado y el terrorismo, asistiendo solo excepcionalmente a la policía en misiones de seguridad pública. Concepción Anguita Olmedo y Valeska Troncoso abordan el estudio de la modernización de las Fuerzas Armadas chilenas haciendo un breve repaso de los procesos de su refuncionalización desde los inicios de la República. En este sentido, las autoras establecen una división tripartita de las distintas transformaciones que atravesó la institución militar en perspectiva histórica, enfocándose en lo que ellas denominan “la tercera modernización”, por medio de la cual, la delimitación taxativa entre seguridad interna y defensa comienza a flexibilizarse (p. 156). En este punto, el lector puede advertir una doble tensión en las Fuerzas Armadas chilenas. Por un lado, la tensión que las obligaba a redefinir su rol domestico una vez superada la etapa de la transición a la democracia. Por otro y derivado de este, la tensión acerca del proceso de subordinación al poder civil. A grandes rasgos, si bien el articulo de Anguita Olmedo y Troncoso no se aleja mucho de la configuración descriptiva y lineal de los procesos de transformación militar que se abordan en todo el libro, resulta de suma importancia en un punto trascendental que implica conocer en mayor profundidad cómo el crimen organizado se ha ido adentrando a partir de 2010 en un país que por mucho tiempo se mantuvo ajeno a una de las principales problemáticas de inseguridad que enfrenta America Latina: el narcotráfico. De ahí que los cambios producidos al nivel Defensa por la penetración de esta nueva amenaza trajera aparejado una serie de medidas que no estuvieron exentas de criticas. Una de ellas fue la pro-

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puesta bajo el gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa de Chile. La otra, la introducción del concepto de seguridad ampliada. Estos dos elementos envuelven un interrogante que subyace a la idea de involucrar a las Fuerzas Armadas en el combate al crimen organizado, esta es: si sirven realmente para erradicarlo. Aquí las autoras dejan al lector con la duda al referirse a un caso puntual: México. Mexico es para America Latina un caso paradigmático del crimen organizado, bien sea por su grado de implantación y consolidación territorial, así como también por las distintas políticas de seguridad implementadas para erradicarlo. Este, junto con los procesos de modernización y transformación de las FF.AA. mexicanas, han sido los temas elegidos por Raúl Benítez Manaut para desarrollar en su capitulo sobre Mexico: (2012-2018): Las Fuerzas Armadas y el combate al Crimen Organizado. En este trabajo, el lector podrá adentrarse en el estudio de un actor (FF.AA.) cuya organización, doctrina y autonomía, son consideradas una rara avis comparada con otras instituciones castrenses a nivel global, debido a la alta injerencia en los asuntos domésticos que ejercen las FF.AA. mexicanas en su país. En este sentido, Rodríguez Manaut argumenta que la cada vez mayor implicación de las Fuerzas Armadas en el combate al crimen organizado, ha llevado a la institución castrense a empoderarse cada vez más, adquiriendo una preponderancia central en la política de seguridad del país azteca, la cual aumentó de forma considerable tras la declaración de la “guerra contra las drogas” bajo la presidencia de Felipe Calderón en 2007. A pesar de ello, el capitulo de Rodríguez Manaut le deja una doble enseñanza al lector: por un lado, alerta sobre los riesgos de militarizar el combate con unas Fuerzas Armadas poco capacitadas que en lugar de reducir los índices de criminalidad, los aumenten. Por otro, nos advierte que la creación de organismos y/o actores (Gendarmería) específicos para luchar contra el crimen organizado no siempre es la mejor opción y que frente a ello, debemos reflexionar hasta donde el establecimiento de la Guardia Nacional –nuevo cuerpo militar hibrido establecido por el flamante presidente Andrés Manuel López Obrador- logrará fortalecer la Seguridad Interior. Brasil es otro caso bisagra en America Latina en relación al avance del crimen organizado. De este país se encarga Anaís Medeiros Passos, quien estudia de forma detallada la actuación de los militares en la lucha contra el trafico de estupefacientes, mediante el análisis de las transformaciones legales e institucionales que permitieron el involucramiento de las FF.AA. brasileñas en el tema. En este contexto, la autora describe los cambios en la doctrina militar que facilitaron la consolidación de las instituciones castrenses en la reducción de la inseguridad ciudadana y aborda de forma clara cómo tal implicación fue una combinación entre la doctrina de la contrainsurgencia con las misiones de paz de Naciones Unidas. Mariano Bartolomé reúne en su trabajo, los casos de Venezuela y Bolivia, y establece una verdadera comparación de casos que permiten al lector hacerse una idea de las recientes transformaciones que sufrieron las FF.AA. en ambos países. En este sentido, ambos casos demuestran una fuerte diferenciación en cuanto a la implicación de sus FF.AA en el combate al crimen organizado. De ahí que mientras Bolivia utilice la institución militar en el control fronterizo y como apoyo logístico de los cuerpos policiales, Venezuela las haya implicado totalmente en la vida social venezolana, lo cual significa que las FF.AA. bolivarianas han cooptado un espacio que va más allá de la mera seguridad ciudadana. Colombia representa sin lugar a dudas el tercer caso paradigmático de la region, bien sea por el rol de sus FF.AA. en la lucha domestica (contra las FARC), así como también externa (contra su segundo enemigo interno: el narcotráfico). Aquí Jerónimo Ríos Sierra se refiere al resurgir del debate al interior del país acerca de la necesidad o no de mantener una delimitación entre seguridad y defensa a la luz de las nuevas realidades del país -proceso .284. Relaciones Internacionales – Nº 56/2019.


de paz iniciado en 2016 con las FARC-EP- y de redefinir el rol externo que las FF.AA. deberían tener dada su histórica problemática de drogas. Pedro Trujillo Álvarez aborda el Triangulo Norte Centroamericano (Honduras, Guatemala y El Salvador) a los efectos de darle una idea al lector sobre la utilización del instrumento militar en amenazas convencionales y no convencionales. Considerada una region geográfica de altísima peligrosidad, los tres países que comprenden el Triangulo Norte (TNC) comparten un mismo déficit: el escaso –si no nulo- debate sobre el rol de las FF.AA. en la lucha contra las nuevas amenazas. En este sentido, Trujillo Álvarez tiende a resaltar a lo largo de su trabajo, como la escasez de debate sobre la readecuación, la interoperabilidad y los marcos normativos de las instituciones armadas en Honduras, Guatemala y El Salvador, ha debilitado la capacidad de respuesta de las mismas frente a problemáticas comunes. Desde esta perspectiva, el autor señala la obligación que tienen los países del TNC de reorientar sus Fuerzas Armadas hacia un sistema de seguridad colectiva mucho mas eficiente, lo cual conlleva la reactualización de las misiones por vía constitucional. El capitulo dedicado a Perú fue escrito por Nicolás Zevallos Trigoso, Jaris Mujica y Frank Casas, quienes de forma bien documentada nos informan acerca de cómo el país ha estado intentando detener la expansión del crimen organizado desde los años 80. En este sentido y a diferencia de sus vecinos del Cono Sur, la criminalidad organizada del Perú presenta una peculiaridad: es mucho menos violenta. Sin embargo, la misma opera en ámbitos mayoritariamente económicos, lo cual implica que el accionar de los grupos del crimen organizado quedan fuera del ámbito de intervención de las Fuerzas Armadas, las cuales han estado mayoritariamente abocadas a operaciones de interdicción, apoyo logístico y vigilancia fronteriza. Con todo, los autores proponen una interesante serie de hipótesis sobre el avance del crimen organizado y las posibilidades de intervención de las FF.AA. peruanas, así como también las implicancias que esto podría significar. El ultimo capitulo de la obra esta dedicado a Ecuador, país que ha hecho una infinidad de modificaciones al sector de la defensa y la seguridad bajo la presidencia de Rafael Correa, las cuales –siguiendo a Bertha García Gallegos-, han tenido un efecto negativo sobre la seguridad del país, así como también sobre las instituciones dedicadas a protegerlo (FF.AA.). De ahí que tales modificaciones lejos de contribuir al fortalecimiento del Estado y de su defensa, hayan profundizado la fragilidad estatal y de sus Fuerzas Armadas, las cuales fueron desdibujándose gracias a los cambios constitucionales que las privaron de su misión natural (garantes del orden constitucional), para asignarles una nueva tarea: convertirse en garantes de los derechos ciudadanos. Sumado a esto, la institución militar fue perdiendo atribuciones, como consecuencia del personalismo presidencial de Rafael Correa, quien comenzó de forma arbitraria a tener mayor injerencia en la política de defensa, algo que lógicamente debilitó a las FF.AA. ecuatorianas so pretexto de lo que podría ser un mayor control civil sobre ellas. La transformación de las Fuerzas Armadas en America Latina ante el Crimen Organizado, se constituye así en un libro de lectura obligada para reabrir un debate ríspido pero necesario sobre una institución que tiende a ser observada de manera recelosa. Con trabajos detallados, informados y actuales, el nuevo libro de Carolina Sampó y Sonia Alda Mejías no solo es un aporte fundamental para comprender y entender la amenaza del crimen organizado para los países latinoamericanos. Es también un insumo para evaluar qué se hizo mal para que esta problemática se siga consolidando en la región. En este sentido, La transformación de las Fuerzas Armadas en America Latina ante el Crimen Organizado deja dos

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interrogantes para continuar debatiendo: para qué queremos Fuerzas Armadas? Y si su involucramiento en la lucha contra la delincuencia organizada transnacional sirve realmente para disuadirla?. Ludmila Quirós Miembro del Centro de Estudios sobre Crimen Organizado Transnacional (CeCOT) del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata.

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Política editorial La Revista Relaciones Internacionales es una publicación semestral del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata. La misma publica artículos académicos previamente sometidos a arbitraje externo y ciego con la finalidad de alcanzar un nivel de excelencia. El Comité de Redacción recibe las propuestas de artículos y corrobora que sus formatos se ajusten a los requeridos, luego el texto es remitido a dos especialistas que proceden a su evaluación, en lo concerniente a los contenidos y su exposición. El informe presentado por los evaluadores puede resultar en la publicación del artículo sin cambios, en su publicación a condición de efectuarle ciertas modificaciones o bien en su no publicación. Los artículos refieren a un amplio abanico de cuestiones ligadas a la política, al derecho y a la economía internacional y son evaluados de acuerdo a su originalidad, al aporte que supongan para el campo de las Relaciones Internacionales y a su consistencia teórica y empírica. Son consideradas las contribuciones que puedan hacerse desde perspectivas disciplinares distintas a las Relaciones Internacionales, pues se comprende que el proceso de transformación por el que atraviesa actualmente el mundo requiere de una mirada transdisciplinaria y creativa. Se publican, asimismo, Reflexiones que el Comité Editorial considere relevantes y Lecturas de libros relacionados con la temática. Los puntos de vista expresados en los Estudios y en las Reflexiones, así como en las Lecturas son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen a institución alguna. Asimismo, no pueden ser reproducidos sin autorización. Los trabajos presentados deberán adaptarse a las normas de publicación de la Revista. Toda correspondencia que quiera establecerse con la Revista debe hacerse a través de revista@iri.edu.ar.

Ética y buenas prácticas La Revista Relaciones Internacionales suscribe a estándares de ética y buenas prácticas de publicaciones académicas. En función de ello, garantiza el anonimato y la confidencialidad durante el proceso de evaluación por pares (para ambas partes) y la imparcialidad en el tratamiento de los trabajos enviados, valorando únicamente el contenido según criterios de calidad e interés para la comunidad científica, con independencia de otro tipo de intereses y sin discriminación de ningún tipo. La Revista garantiza la revisión de los trabajos por parte de dos especialistas del tipo "doble ciego", en caso de discrepancia solicitará una tercera revisión. El Comité Editorial aceptará, solicitará cambios o rechazará un escrito según las consideraciones de los revisores. El mismo se reserva el derecho de rechazar un escrito cuando éste no se adecúe a la temática de la Revista o cuando se comprueben plagios, reiteración excesiva de contenidos

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o duplicación de publicaciones. Asimismo, podrá rechazar envíos por incumplimiento de las normas de publicación. Es responsabilidad de los autores proponer para su evaluación trabajos inéditos, originales, de autoría propia, que no hayan sido parcial o totalmente publicados en ningún soporte, y adecuados a las normas de ética de publicaciones académicas. Ade-más, el autor se compromete a no someter paralelamente el trabajo a evalucación en otras publicaciones. Los autores deberán, asimismo, explicitar en su manuscrito la fuente de financiamiento, si existiere, que haya sido utilizada para la elaboración de la investigación.

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Los trabajos propuestos para su evaluación deberán ser originales, no admitiéndose la presentación de trabajos que hayan sido parcial o íntegramente publicados en cualquier soporte. El autor se compromete a no someter paralelamente el artículo a evaluación de otras publicaciones. Los escritos inéditos deben estar relacionados con las áreas disciplinarias que integran la revista. Sólo se aceptarán archivos de texto editables. Podrán estar redactados en español, inglés o francés. Los textos deben ser remitidos a la revista a través del sistema Open Journal System en el Portal de Revistas de la UNLP, en la siguiente dirección http://revistas.unlp.edu.ar/RRII-IRI/index. La redacción de la revista acusará recibo de los originales en un plazo de quince días hábiles desde su recepción. La extensión de los trabajos no podrá ser menor de 10 páginas ni mayor de 25, a espacio y medio, Times New Roman, cuerpo 12; en papel tamaño A4, con numeración consecutiva de todas las páginas incluyendo la bibliografía. Márgenes: 1,5 derecha; 2,5 izquierda; 2,5 superior; 2 inferior. En esa cantidad de páginas deberán incluirse un resumen en inglés y español (que no exceda las 120 palabras), 4-7 palabras clave en ambos idiomas, acotaciones (sólo las necesarias), tablas y/o gráficos y bibliografía. Las citas bibliográficas deberán integrarse en el cuerpo del artículo a través del siguiente formato: (Autor/es, año: página). En caso de haber varias referencias a los/las mismos autores/as, en el mismo año, la distinción se hará de la siguiente forma: Primer texto: (Autor/es, año a: páginas); Segundo texto: (Autor/es, año b: páginas); Tercer texto: (Autor/es, año c: páginas). Las citas de Internet deben mencionar autor (en caso de tenerlo), año: página; el link completo de la página web y la fecha de consulta. La bibliografía correspondiente a las citas bibliográficas deberá incluirse al final del texto, respetando el siguiente formato: - Libros: Autor/es (año de publicación), Título, lugar de edición: editorial. - Capítulos en obras colectivas: Autor/es (año de publicación), "Título", en, compilador/es o editor/es, Título de la obra colectiva, lugar de edición: editorial, páginas del capítulo (ej.: pp. 15-33). - Artículos en revistas: Autor/es (año de edición), "Título", nombre de la revista, lugar de edición, volumen o tomo, número, páginas del artículo (ej.: pp. 8-36). Volumen se escribirá: v.; tomo: t.; número: nº; página/as: p./pp. Cuando se refiere a información de periódicos que no tenga autor, se debe realizar de la siguiente manera: Nom-

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bre del periódico, fecha abreviada, Ciudad, País. Cuando se trata de un autor institucional colocar: Nombre completo de la Institución en mayúscula (siglas), (Año), “Título”. Las citas textuales situadas en el cuerpo del texto y de una extensión mayor a cinco líneas (extraídas de libros, revistas, periódicos, documentos, testimonios de informantes, entrevistas, etc.) serán en cuerpo 10, en párrafo con sangría 1 cm. El título que encabeza la colaboración se escribirá en negritas en el idioma original del artículo y en inglés, si ésta no fuera la lengua del trabajo. En un archivo distinto deberá incluir la información siguiente: Nombre y currículum breve del autor (5 renglones máximo), además de correo electrónico. Las imágenes, cuadros, tablas y diagramas deberán enviarse en archivo separado, estar generados en blanco y negro o escala de grises y tener una resolución de, al menos, 200 dpi. Las Lecturas de libros y número especiales de revistas de Relaciones Internacionales deberán respetar el mismo formato que los artículos.

Políticas de plagio La política de la revista es publicar trabajos originales, redactados por quienes declaran su autoría, e inéditos, no pueden haber sido publicados previamente en ningún medio impreso o electrónico. Ante las limitaciones de los programas de detección automática plagio con el idioma castellano y a fin de dar respuesta a aspectos más amplios que se inscriben como prácticas de plagio -entre ellos las traducciones, la fragmentación de resultados o “salami slicing”, duplicación, entre otros- la revista implementa un procedimiento específico para evitarlo, a saber: Al momento de la presentación de un artículo, se les solicita a las/os autoras/es que declaren que el artículo no ha sido publicado previamente ni enviado a otras revistas para evaluación. Además, se les pide que declaren que están siguiendo las Directrices para los Autores, en las cuales se establece que los artículos a postularse deben ser originales. Al recibirlo -y previo a comenzar el proceso de evaluación-, se utilizan herramientas de búsqueda en Internet, a fin de rastrear otras obras de los/as autores/as y cotejar el título, fragmentos del resumen, del apartado metodológico y de los resultados del artículo presentado a revisión, a fin de corroborar la originalidad y evitar prácticas de plagio. Al enviarlo a evaluar los pares revisores, se solicita a los evaluadores también prestar atención a posibles indicadores de plagio, ya que ellos son quienes conocen las fuentes y la literatura sobre el tema. La revista considera como plagio a las prácticas que se listan y explican a continuación: Plagio directo. Se incurre en este tipo cuando: Hay omisión de la autoría y no se indica con comillas lo tomado de otro texto. Se realizan cambios mínimos en el texto de otro (se modifica la estructura de la oración, se sustituyen minúsculas por mayúsculas o viceversa, se usan sinónimos, etc.) y se presenta como original. Plagio por el uso inadecuado de la paráfrasis, se realiza cuando:

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Aunque se anota la autoría, el texto original se reproduce con unos pocos cambios que no constituyen paráfrasis. Plagio complejo usando una referencia, se comete cuando: Existe la referencia de autoría original, pero se señalan con inexactitud las páginas de la fuente. Parafraseo en que se resumen textos extensos, pero con muy poca o ninguna indicación de que corresponden a paráfrasis. Ausencia de comillas en palabras y frases del texto original que se reproducen textualmente. Plagio con comillas sueltas, se realiza cuando: Se continúa reproduciendo una cita textual una vez que se han cerrado comillas o se omite que las frases anteriores corresponden a la misma cita. El parafraseo como plagio, ocurre cuando: Hay parafraseo y no se anota la referencia de la fuente original. El parafraseo es continuo y extenso, no se añade material que permita interacción o enriquezca la información, a pesar de que se menciona la fuente. Los trabajos académicos –que exigen pensamientos originales y reflexiones críticas sobre los puntos de vista de otras personas– se convierten en textos que no superan la repetición de otros textos académicos. No se identifican claramente, como tales, los pasajes parafraseados. No se considera plagio cuando: No domina por sobre el trabajo de quien escribe. Se utiliza para permitir al autor interactuar críticamente con los puntos de vista de otra persona. El argumento del texto original es re-escrito en palabras diferentes. El “auto-plagio” o fraude de reciclaje, se comete cuando: Se le cambia la apariencia a un trabajo y se presenta como si fuera otro distinto. Se omite la indicación de que el trabajo está siendo reciclado, es decir, que es un trabajo anteriormente publicado pero con correcciones o nuevos agregados. No se considera autoplagio cuando: El trabajo previo es base para una contribución nueva, y deben repetirse partes clave para explicar y defender los nuevos argumentos. El autor considera que lo que ya dijo no se puede decir de mejor manera para la nueva publicación. La repetición no supera el 30% del trabajo original. Aspectos éticos y conflictos de Intereses La publicación de [La revista] es el resultado colectivo del trabajo y esfuerzo de autores/as, editores/as y evaluadores/as que se interesan en el desarrollo de la ciencia para el desarrollo social y cultural. Por dicho motivo, y en el marco de la política de acceso abierto que se impulsa la Universidad Nacional de La Plata, la revista no cobrará a los/as autores/as ningún cargo por la publicación, quedando disponibles inmediatamente los artículos en acceso abierto. Los editores de la revista se comprometen a evitar la existencia de cualquier conflicto de interés entre los actores que participan en la producción. Todo texto enviado será evaluado por su contenido intelectual evitando que interfiera en el proceso la pertenencia étnica o nacional de los autores, su género, su orientación sexual, sus creencias religiosas, o

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su filosofía política. Del mismo modo se desestimarán aquellas evaluaciones externas que interpongan cualquier posición personal a la calidad del trabajo. Se les solicita a los autores y a los evaluadores que manifiesten de antemano los conflictos de intereses relevantes que pudieran llegar a tener, así pueden ser tenidos en cuenta a la hora de asignar las evaluaciones. Si surgiera algún conflicto posterior a la publicación de la contribución, de ser necesario, se realizará una retractación o la manifestación del hecho. Se entiende como “conflicto de interés” la situación en la cual se produce una divergencia entre los intereses personales de un individuo y sus responsabilidades respecto a las actividades científicas que lleva a cabo, ya sea como autores, revisores y miembros del comité editorial, que puedan influir en su juicio crítico y en la integridad de sus acciones. Los conflictos de interés pueden ser: Económicos: cuando el participante (autor/revisor/editor) ha recibido o espera recibir dinero por las actividades relacionadas con la investigación y su difusión Académicos: cuando los revisores o editores adhieren a una determinada tendencia metodológica o ideológica de manera tal que pueden estar sesgados para evaluar el trabajo de otros. Por esta razón se les solicita que se manifiesten con anterioridad. Relaciones personales o laborales: cuando los participantes (autores/revisores/editores) tienen algún tipo de vínculo de amistad, enemistad o de relación laboral. Para evitarlo, los editores deberán tener en cuenta las fuentes de financiamiento y la afiliación de los autores, para elegir evaluadores que no pertenezcan a esos círculos específicos. Lineamientos internacionales A partir de analizar los problemas específicos de la práctica editorial científica, distintas entidades a nivel internacional se han dado a la tarea de consensuar criterios y generar guías y documentos que brindan soporte tanto a editores como a autores, entre ellas:

COPE | Committee on Publication Ethics International Committee of Medical Journal Editors Council of Science Editors Office of Research Integrity (ORI) | U.S. Department of Health & Human Services Los editores de la revista considerarán directrices y guías que han sido consensuadas a nivel internacional para resolver los problemas específicos de la práctica editorial científica. Se tendrá en cuenta principalmente las instrucciones brindadas por COPE | Committee on Publication Ethics. Asimismo, se considerarán lineamientos de otras organizaciones de reconocido prestigio internacional como International Committee of Medical Journal Editors, Council of Science Editors y Office of Research Integrity (ORI) | U.S. Department of Health & Human Services Se invita a los/as autores/as, investigadores/as y revisores/as a interiorizarse en los lineamientos internacionales vinculados a ética en publicación, específicamente los enlazados a continuación, para evitar faltas que podrían generarse por su desconocimiento. COPE | Committee on Publication Ethics Provee lineamientos a seguir en los siguientes casos: Qué hacer si sospecha que una publicación es redundante o duplicada

Sospecha de publicación redundante en un manuscrito recibido Sospecha de publicación redundante en un artículo publicado Qué hacer si sospecha que hay plagio Sospecha de plagio en un manuscrito recibido

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Sospecha de plagio en un artículo publicado Qué hacer si sospecha que hay datos inventados Sospecha de datos inventados en un manuscrito recibido Sospecha de datos inventados en un artículo publicado Cambios de autoría El autor correspondiente solicita añadir un autor adicional antes de la publicación El autor correspondiente solicita eliminar un autor antes de la publicación Solicitud para agregar un autor adicional después de la publicación Solicitud para eliminar un autor después de la publicación Qué hacer si sospecha la existencia de autores anónimos, invitados o de la autoría regalada Cómo detectar los problemas con la autoría Qué hacer si el revisor sospecha que hay un conflicto de interés no revelado en un manuscrito recibido Qué hacer si un lector sospecha que hay conflicto de interés no declarado en un artículo publicado Qué hacer si sospecha que hay un problema de ética en un manuscrito recibido Qué hacer si sospecha que un revisor se ha apropiado de las ideas o los datos de un autor Gestión por parte de COPE de las reclamaciones contra los editores International Committee of Medical Journal Editors Uniform Requirements for Manuscripts Submitted to Biomedical Journals: Writing and Editing for Biomedical Publications Última actualización: diciembre 2017 Council of Science Editors CSE's White Paper on Promoting Integrity in Scientific Journal Publications Última actualización: mayo 2018 Office of Research Integrity (ORI) | U.S. Department of Health & Human Services Avoiding plagiarism, self-plagiarism, and other questionable writing practices: A guide to ethical writing Última actualización: 2015

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