Page 1

Zmeny legislatívy v oblasti volebných kampaní a výkonu volebného práva v SR – ZHRNUTIE ZISTENÍ Reflexia zmien po uskutočnení volieb do NR SR v marci 2016

Veronika Prachárová Ctibor Košťál


Zmeny legislatívy v oblasti volebných kampaní a výkonu volebného práva v SR – ZHRNUTIE ZISTENÍ

Reflexia zmien po uskutočnení volieb do NR SR v marci 2016

Vypracovali: Veronika Prachárová Ctibor Košťál

jún 2016 Spolufinancované Európskou komisiou v rámci programu Prevencia a boj proti trestnej činnosti.

Tento projekt je realizovaný za finančnej podpory Európskej komisie. Za obsah publikácie zodpovedajú výhradne autori. Európska komisia nezodpovedá za použitie informácií, ktoré sú obsahom tejto publikácie.

1


1

Zhrnutie

Nová legislatíva v oblasti volieb a volebných kampaní, konkrétne Zákon č. 180/2014 Z.z. o podmienkach výkonu volebného práva a Zákon č.181/2014 Z.z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach, mala jasnú ambíciu. Cieľom bolo zjednodušiť a zjednotiť výkon volieb, zvýšiť transparentnosť financovania volebných kampaní a skvalitniť systém kontroly volieb a financovania politických strán. Marcové parlamentné voľby otestovali novú legislatívu v praxi. Bola vytvorená Štátna komisia pre voľby a kontrolu financovania politických strán (štátna komisia) a politické strany sa museli prispôsobiť novým spôsobom financovania kampaní a vykazovaniu nákladov spojených s kampaňou. V našej analýze sa pozeráme na jednotlivé aspekty zmien, ktoré zákony priniesli z pohľadu aplikačnej praxe. Samozrejme, obmedzením skúmania aplikačnej praxe je krátkosť času od legislatívnej zmeny a nízky počet volieb, ktoré sa uskutočnili podľa novej legislatívy. Hlavné zameranie analýzy sa týka nasledovných aspektov: -

zapojenie a fungovanie tzv. tretích strán, ktoré sú oprávnené financovať volebnú kampaň

-

zavedenie a fungovanie transparentného účtu

-

transparentnosť vedenia kampane

-

zjednotenie moratória pre všetky druhy volieb, jeho sprísnenie a význam

-

kvalita a výpovedná hodnota záverečných správ.

Zmena legislatívy reagovala okrem praktických nedostatkov pri realizácii volieb na všetkých úrovniach aj na odporúčania Skupiny štátov Rady Európy proti korupcii (GRECO), v ktorých dlhodobo kritizovala SR za nejasné pravidlá pri voľbách, financovaní volebných kampaní a ich transparentnosti. Medzi hlavné nedostatky vyčítané zo strany GRECO konkrétne patrili: 1. financovanie kampane individuálnymi kandidátmi 2. financovanie kampane tretími stranami, ktoré vstupujú do politického súboja a vedú kampaň 3. nedostatočné informovanie o nákladoch na volebnú kampaň zo strany politických strán v podobe záverečných správ 4. absencia nezávislého orgánu na dohľad nad financovaním politických strán a volebných kampaní 5. nejasné a nepresné pravidlá ohľadom sankcií za nedodržiavanie pravidiel financovania kampaní a politických strán. V nasledujúcich častiach sa pozrieme na to ako nové legislatívne pravidlá reagovali na hlavné nedostatky a ako zmeny fungovali v praxi.

1.1 Financovanie kampane individuálnymi kandidátmi Individuálni kandidáti a kandidátky nemôžu vo voľbách do NR SR kandidovať mimo kandidátky politickej strany. Nová legislatíva explicitne neupravila možnosti financovania ich predvolebnej kampane, pričom rieši iba financovanie kampaní individuálnych kandidátov v iných typoch volieb (napr. komunálne, prezidentské). V prípade volieb do NR SR: -

výdavky na kampaň individuálneho kandidáta sa započítavajú do celkových výdavkov (limitu) politickej strany 2


-

legislatíva umožňuje obísť obmedzenia financovania kampane individuálnymi kandidátmi cez tzv. tretie osoby, ktoré môžu kampaň kandidátovi financovať bez započítania do výdavkov politickej strany. Prax ukázala, že limitovaný počet kandidátov využil financovanie kampane cez tretie strany. Spôsob započítania výdavkov na individuálnu kampaň do celkového limitu pre politickú stranu sme nemali ako overiť, keďže táto informácia nie je dostupná.

1.2 Financovanie kampane tretími stranami Zákon presne definuje tretie strany a dáva im jasné pravidlá fungovania v rámci volebnej kampane. Napriek tomu však prax priniesla niekoľko nejasností, ktoré bolo treba za pochodu riešiť, alebo ktoré zostali otvorené pre zmeny v budúcnosti. Za hlavný prínos považujeme zadefinovanie tretích strán a ich povinnosť transparentne zverejňovať informácie o svojom finančnom angažovaní sa vo volebnej kampani. Na druhej strane, v praxi nie je prístup ku všetkým informáciám o tretích stranách zaručený. -

verejnosť nemá všetky relevantné informácie o tretích stranách, ich financovaní a podpore politickým stranám či kandidátom tretie strany predstavujú spôsob, akým sa dajú obísť finančné limity na kampane stanovené v legislatíve.

1.3 Informovanie o nákladoch kampane prostredníctvom záverečných správ Záverečné správy umožňujú politickým stranám vykazovať v jasnej štruktúre výdavky spojené s volebnou kampaňou. Pre lepšiu kontrolu výdavkov sú však informácie nedostatočné, príliš všeobecné a neoveriteľné. Z tohto dôvodu považujeme existujúce záverečné správy za jeden z najväčších nedostatkov novej legislatívy, ktorý sa prejavil v praxi. Nedostatočné informácie totiž: -

znižujú šancu verejnej kontroly znefunkčňujú niektoré ďalšie ustanovenia novej legislatívy, ako je napr. počítanie priemerných trhových cien pri tovaroch a službách. V situácii kedy nepoznáme reálne počty tovarov a služieb je priemerná trhová cena absolútne nerelevantná a nevieme ju použiť pri overovaní skutočných výdavkov politických strán.

1.4 Nezávislý orgán na dohľad nad financovaním politických strán a kampaní Vytvorenie stálej štátnej komisie považujeme za krok správnym smerom. Od komisie však očakávame väčší vstup do kontroly volebných výdavkov. Ten znemožňuje aj nedostatočný rozsah získavaných informácií z terénu. Zároveň je komisia dominantne obsadzovaná nominantmi politických strán (10 zo 14 členov), čo v prvých voľbách v praxi nevytváralo žiadne komplikácie, avšak do budúcnosti to zostáva jedným z hlavných legislatívnych nedostatkov, resp. rizík nezávislosti komisie. Nedostatočná kapacita komisie ísť hlbšie do kontroly volieb súvisí aj s obmedzenými personálnymi možnosťami, kedy celý podporný personál patrí pod MV SR. Táto závislosť na ministerstve má potenciál na oslabenie nezávislosti komisie.

1.5 Uplatňovanie sankcií Uplatňovanie sankcií má v novej legislatíve jasné pravidlá, mnohé zo sankcií boli zvýšené a predstavujú reálnu hrozbu pre politickú stranu alebo kandidáta, ktorý nedodržiava zákon. Aplikačnú prax sme nemali ešte možnosť skúmať, keďže jednotlivé previnenia sa postupne vyhodnocujú a sankcie môžu nasledovať v najbližších mesiacoch. Na druhej strane však už teraz vieme povedať, že 3


máme za to, že by sankcie mali byť primárne v rukách štátnej komisie a nie MV SR, kde hrozí politizácia rozhodnutí. Okrem uvedených nedostatkov odhalila prax niekoľko ďalších nepresností a nejasností, ktoré sú súčasťou našej analýzy.

2

Celkové hodnotenie

Na základe skúseností s novou legislatívou v parlamentných voľbách 2016 sme zhodnotili jednotlivé zmeny na škále od 1 do 4, kde: 1= uspokojivé, 2= čiastočne uspokojivé, 3= čiastočne neuspokojivé, 4= neuspokojivé. Odporúčania GRECO (2008)

Prijatie právnej úpravy, ktorá by sa venovala financovaniu jednotlivých kandidátov vo voľbách 1 do NR SR

Zavedenie primeraných pravidiel na zverejňovanie výdajov tretích strán na vedenie volebnej kampane

Nová právna úprava

-

Zaevidované strany musia: -

-

Vytvorenie štandardizovaného formátu správ

právna úprava explicitne neupravuje kampaň kandidáta na poslanca NR SR, keďže kandidát môže kandidovať iba na kandidátke polit. strany

-

tretie

viesť všetky finančné prostriedky určené na kampaň v rámci svojho transparentného účtu po ukončení volebnej kampane zverejniť prehľad nákladov na svojom webovom sídle politická strana je povinná vyhotovovať

Reálne prevedenie – kampaň k voľbám do NR SR 2016

HODNOTENIE

- zákon explicitne neupravuje kampaň individuálnych kandidátov v parlamentných voľbách - podľa uznesenia štátnej komisie nemôžu viesť kampaň ani ako tretie strany

N/A

- politické strany výdavky na jednotlivých kandidátov nerozlišovali, prípadne používali označenia „záloha za individuálnu volebnú kampaň“ - deň pred voľbami nemalo až 30 % (26) tretích strán zverejnenú adresu svojho transparentného účtu - vo väčšine prípadov nebolo z transparentných účtov možné vedieť v prospech koho svoju kampaň viedli

3

- na transparentných účtoch bolo množstvo nič nehovoriacich transakcií alebo si vyberali peniaze v hotovosti - MV SR vypracovalo ako pracovnú pomôcku formulár na vyhotovenie záverečnej správy

3

1

Odporúčanie GRECO z 2008 súviselo so skutočnosťou, že kandidáti mohli pred prijatím novej právnej úpravy z roku 2015 viesť kampaň, pričom pre nich neexistovali žiadne povinnosti reportovať príjmy ani výdaje. Politické strany potom niekedy prichádzali s argumentmi, že oni nemali žiadne výdaje na vedenie volebnej kampane, ale že kampaň viedli jednotlivci. Takéto možnosti v súčasnosti neexistujú – hodnotíme preto všeobecné informovanie o výške darov a o darcoch.

4


týkajúcich sa financovania volebnej kampane politických strán

Vytvorenie jedného nezávislého a nestranného útvaru/orgánu s právomocami a adekvátnymi zdrojmi na dohľad a kontrolovanie financovania strán a financovania volebných kampaní

-

záverečnú správu o nákladoch na volebnú kampaň pre voľby do NR SR, ktorá musí obsahovať zákonom presne stanovené náležitosti

- všetky záverečné správy obsahovali zákonom stanovené informácie

na základe zákona bola zriadená Štátna komisia ako nezávislý orgán na kontrolu financovania politických strán a politických hnutí, riadenie volieb a zisťovanie výsledkov volieb

- v rámci štátnej komisie majú najväčšie zastúpenie nominanti politických strán a rozhodovanie o rozpočte a personálnom zložení úradu je v kompetencii ministra vnútra, štátna komisie nemá dostatočné kompetencie na nezávislú kontrolu ani potrebnú autonómiu

v rámci zákona sa zaviedli sankcie v súvislosti s porušením jeho ustanovení a v prípade zákona o politických stranách sa upravili sankcie za nedodržanie pravidiel tak, aby boli odradzujúce

- Primeranosť novej úpravy sankcii je otázna. V prípade prijatia daru v rozpore so zákonom je sankcia v hodnote dvojnásobku hodnoty daru adekvátna, no existujú zároveň až drakonické sankcie, pri ktorých neexistuje možnosť uložiť nižšiu pokutu.

nový zákon o volebnej kampani presne definuje sankcie za správne delikty a implicitne za priestupky pre kandidátov na prezidenta a nezávislých kandidátov – nová legislatíva explicitne neupravuje kampaň kandidáta na poslanca NR SR

- nemožno zatiaľ vyhodnotiť

- v rámci správ boli uvádzané informácie o nákladoch, no ich popis neumožňoval kontrolu a vyhodnotenie reálnosti vynaložených nákladov

3

Prehodnotiť existujúce sankcie za porušenie pravidiel financovania strán a volebných kampaní

-

Zaviesť priamu zodpovednosť kandidátov vo voľbách za porušenie pravidiel financovania kampane, v súlade s pravidlami platiacimi aj pre politické strany

-

//

Zdroj: autori

5

2


3

Odporúčania na zmenu

Prinášame aj odporúčania na zmeny legislatívy alebo procesov pri uskutočňovaní volieb a monitoringu ich financovania. Medzi hlavné odporúčania patria:

3.1 Štátna komisia pre voľby a kontrolu financovania politických strán 1. Upraviť spôsob kreovania štátnej komisie tak, aby nebola väčšina z jej členov delegovaná politickými stranami. Malo by dôjsť k zmene spôsobu obsadzovania/nominácie členov komisie, tak aby tí boli menovaní väčším množstvom subjektov, napríklad ombudsman, neziskový sektor, prezident. V súčasnosti kreačná závislosť na vôli politických strán, ktoré nominujú väčšinu členov komisie (10 z 14) znižuje jej nezávislosť. 2. Je potrebné vytvoriť samostatný podporný aparát pre prácu štátnej komisie a zároveň oddeliť jej rozpočet od rozpočtu MV SR. Platná právna úprava nedáva komisii samostatný rozpočet a zároveň podporný aparát pôsobí ako súčasť MV SR. Minister vnútra tak má priamy dosah na výkon práce komisie, keď od vôle ministerstva je priamo závislý výkon podporného tímu štátnej komisie. V tejto veci by teda malo dôjsť k zmene. 3. Štátna komisia by po tom, ako sa stane skutočne nezávislým a autonómnym orgánom, mala mať v kompetencii uskutočňovanie priamej kontroly financovania a riadenia volebných kampaní (t. j. už v prvom stupni). S týmto súvisí aj nutnosť posilnenia kapacít komisie. 4. Štátna komisia by mala zverejňovať svoje uznesenia vo forme, ktorá by umožňovala jednoduché vyhľadávanie, napr. podľa kľúčových slov. Pre širokú verejnosť by mohlo byť rovnako prínosné, keby komisia uverejnila aj prehľad najčastejších otázok a odpovedí (Q&As), resp. prehľad najzásadnejších rozhodnutí.

3.2 Tretie strany 5. Zmeniť legislatívu tak, aby politické strany a kandidáti nemohli využívať tzv. tretie strany na obchádzanie limitov na financovanie predvolebných kampaní, alebo presnejšie definovať financovanie kampaní individuálnych kandidátov. 6. Zaviesť povinnosť pre tretiu stranu pri registrácií avizovať v koho prospech, resp. neprospech, bude viesť kampaň. 7. Štátna komisia by mala zaevidovať tretiu stranu (uviesť v oficiálnom zozname tretích strán) až po tom, ako jej oznámi webové sídlo transparentného účtu. S tým súvisí fakt, že by tretia strana mala povinnosť oznámiť svoju adresu svojho účtu nie MV SR, ale iba štátnej komisii. 8. Zoznam tretích strán vytvorený štátnou komisiou by mal slúžiť ako hlavný zdroj informácii pre verejnosť. Štátna komisia by mala v zozname evidovaných tretích strán pravidelne aktualizovať adresy ich webových sídiel. 9. Malo by dôjsť k prehodnoteniu rozsahu požadovaných informácií v rámci prehľadu nákladov tretej strany. V súčasnosti musia byť uvedené bližšie informácie iba o dvoch najvýznamnejších dodávateľoch (podľa objemu) v rámci iba 4 kategórií - prieskum, inzercia, umiestňovanie plagátov a iné náklady. Nakoľko do kategórie „iné náklady“ je možné zaradiť veľké množstvo rôznych výdavkov, výrazne sa znižuje výpovedná hodnota celého prehľadu.

6


3.3 Transparentné účty 10. Politické strany by mali mať stanovenú presnú lehotu dokedy musia oznámiť webové sídlo svojho transparentného účtu. 11. Transakcie na transparentných účtoch by mali obsahovať v prípade príjmov jasné informácie o platcovi/darcovi (aby mohol byť na ich základe presne identifikovaný) a v prípade výdavkov: a) názov prijímateľa finančných prostriedkov, b) účel platby (popis výdavku volebnej kampane) a ak je to možné aj c) presné množstvo/počet predmetu kúpy. Ak dôjde k situácií, kedy by uvedené informácie absentovali malo by dôjsť k navráteniu platieb, resp. v ďalšom kroku k sankciám. 12. Malo by dôjsť k zrušeniu dvoch časových obmedzení s nakladaním s finančnými prostriedkami na transparentných účtoch. Po prvé, ustanovenie podľa §3 ods. 6 zákona o volebnej kampani (možnosť vkladať finančné prostriedky do 48 hodín predo dňom konania volieb) napríklad v prípade nezvládnutého finančného manažmentu neumožňuje subjektom vedúcim volebnú kampaň s nedostatočnými prostriedkami na účte po danej lehote v snahe neporušiť zákon splatiť cez transparentný účet svoje záväzky. • Po druhé, podľa §18 ods. 2 zákona o volebnej po vyhlásení výsledkov volieb nemôžu byť približne tri mesiace prostredníctvom transparentných účtov uskutočňované žiadne transakcie. Subjekty využívajúce transparentný účet sa teda musia snažiť všetky záväzky uhradiť pred vyhlásením volieb, resp. upravovať kvôli tomu zmluvné vzťahy. Nakoľko všetky príjmy a náklady volebnej kampane musia byť uvedené v záverečnej správe takéto obmedzenia možno považovať za zbytočné. 13. V prípade výberu peňazí z transparentného účtu v hotovosti je majiteľ transparentného účtu v súlade s §18 ods. 3 zákona o volebnej kampani povinný viesť evidenciu o použití týchto prostriedkov. Táto evidencia by mala byť verejnosti prístupná. •

3.4 Transparentnosť kampane 14. Časový limit 180 dní pred vyhlásením volieb je formálny a neodsledovateľný. Napriek tomu, že politické strany deklarovali čerpanie prostriedkov na propagáciu aj v tomto časovom úseku, neexistuje spôsob ako spätne skontrolovať reálne čísla a plnenia. Z nášho pohľadu je lepšie zamerať sa na kratší časový úsek a požadovať detailnejšie informácie od politických strán. Navrhujeme zrušiť limit 180 dní a nahradiť ho kratším limitom a detailnejšou mierou reportovania výdavkov (aj s povinnosťou existencie transparentného účtu už v tomto období). 15. Z dôvodu, že počas volebnej kampane kontrola „na mieste“ de facto neexistuje a ex post kontrola nie je možná (väčšina bilbordov, plagátov a pod. postupne zmizne), bolo by vhodné využiť väčšie zaangažovanie verejnosti, napríklad aj prostredníctvom zavedenia infolinky, mobilných aplikácií alebo webového portálu, kde by prípadné porušenia mohli byť nahlasované (napr. nesúlad výdavkov s informáciami uvedenými na transparentných účtoch). 16. Subjekty vedúce volebnú kampaň sú povinné označovať produkty volebnej kampane adresou objednávateľa i dodávateľa, no doposiaľ v tejto veci nebola vydaná vyhláška so špecifikáciou spôsobu označenia (napr. veľkosť písma). Nakoľko sankcie za porušenie tejto povinnosti sú

7


značne vysoké, ako aj v snahe predchádzať zbytočným porušeniam, by bolo vhodné vyhlášku pred konaním ďalších volieb vydať.

3.5 Moratórium 17. Navrhujeme prehodnotiť dĺžku moratória, resp. jeho úplné zrušenie. Moratórium vo svojej podstate predstavuje nástroj na obmedzenie informovanosti voličov v určitom časovo vymedzenom období (zákaz zverejňovania informácií a prieskumov) a na eliminovanie akýchkoľvek nových podnetov, ktorých zámerom je slúžiť v prospech alebo neprospech kandidujúcich subjektov (zákaz vedenia volebnej kampane). Tieto zámery sa však v praxi dajú zrealizovať len ťažko – informácie sú voľne prístupné na internete a produkty kampane naďalej vplývajú na voličov. Stanovené časové obmedzenia vedie skôr ku kontraproduktívnym výsledkom, a preto by sa malo zvážiť zjednotenie trvania všetkých foriem moratória a ich stanovenie trvania iba na deň konania volieb.

3.6 Záverečné správy 18. V záverečných správach boli uvádzané iba základné informácie o nákladoch – výška a názov dodávateľov. Takáto forma nepostačuje na vyhodnotenie reálnosti vynaložených nákladov a na riadnu verejnú kontrolu. Malo by preto dôjsť k zmene inštrukcie zo strany štátnej komisie a zaviesť povinnosť uvádzať vo všetkých prípadoch, kde je to možné, detailnejšie informácie, najlepšie konkrétne počty zakúpených predmetov, spolu s dátumom plnenia.

8

Profile for Inštitút pre dobre spravovanú spoločnosť

Zhrnutie zistení - zmeny legislatívy v oblasti volebných kampaní a výkonu volebného práva v SR  

Zhrnutie zistení - zmeny legislatívy v oblasti volebných kampaní a výkonu volebného práva v SR  

Advertisement

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded