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Le permis de construire, autorisation administrative faisant l’objet d’un strict encadrement législatif, est l’acte initial de toute opération de construction. Si le droit qui lui est applicable a été plusieurs fois simplifié, de nombreuses exigences, parmi lesquelles la rationalisation urbanistique et le développement durable, l’ont enrichi mais complexifié. Résultant à la fois de la connaissance théorique du droit relatif aux autorisations d’urbanisme et de la pratique professionnelle de l’auteur, cette 6e édition traite de manière exhaustive du permis de construire, en suivant la chronologie de son instruction. Articulé autour de neuf parties, ce livre analyse les différentes procédures applicables au permis de construire : de l’exigence d’une autorisation au contentieux, en passant par l’instruction de la demande, la réglementation applicable et les pouvoirs de l’administration. Pour chaque étape, il propose une étude exhaustive des textes et de la jurisprudence. Illustré par de nombreux exemples et remarques, cet ouvrage de référence est un outil indispensable aux praticiens et universitaires qui y trouveront de nombreuses clés de compréhension. Ce traité intègre les évolutions apportées par le décret du 9 juillet 2015 réduisant les délais d’instruction des demandes de permis, la loi « Macron » du 6 août 2015 restreignant les conditions de prononcé judiciaire des démolitions, et la loi LCAP du 7 juillet 2016 simplifiant le régime des autorisations dans les secteurs concernés par les protections patrimoniales.

Cet ouvrage de référence s’adresse aussi bien aux juristes ou avocats travaillant dans le secteur de l’urbanisme et de la construction, mais aussi aux fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, notaires et promoteurs publics et privés. Ils disposeront de l’ensemble du droit applicable en vue d’un dépôt de demande de permis afin de prévenir ou résoudre un éventuel contentieux.

Sommaire

Nathalie Baillon est avocate à la cour d’appel de Paris et associée au cabinet ENJEA Avocats. Elle intervient quotidiennement dans les montages d’opérations relatifs à l’aménagement et à l’environnement, particulièrement dans le cadre de montages partenariat public-privé.

Partie 1. Exigence d’une autorisation. Partie 2. Demande de permis et déclaration. Partie 3. Instruction de la demande ou de la déclaration. Partie 4. Réglementation applicable. Partie 5. Pouvoirs de l’administration. Partie 6. Participations des constructeurs. Partie 7. Mise en œuvre du permis ou de la déclaration. Partie 8. Contentieux administratif. Partie 9. Contentieux judiciaire.

ISSN 2261-3749 ISBN 978-2-281-13273-1

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Nathalie Baillon

R É F É R E N C E J U R I D I Q U E

Traité du permis de construire

R É F É R E N C E J U R I D I Q U E

R É F É R E N C E J U R I D I Q U E

Traité du permis de construire Nathalie Baillon

6e édition


Sommaire Sigles et abréviations...................................................................................................... 7 Introduction....................................................................................................................... 13

Partie 1

19

L’exigence d’une autorisation Chapitre 1 Chapitre 2 Chapitre 3 Chapitre 4

Critères de soumission.................................................................................................... 21 Régimes auxquels sont soumises les constructions nouvelles................................. 27 Travaux exécutés sur des constructions existantes..................................................... 35 Régimes d’autorisation dispensant du permis de construire ou de déclaration préalable............................................................................................. 41

Partie 2 43 La demande de permis et la déclaration Chapitre 1 Chapitre 2 Chapitre 3 Chapitre 4

Les conditions de recevabilité de la demande ou de la déclaration........................... 45 Le dossier de demande de permis de construire......................................................... 55 Le dossier de déclaration préalable................................................................................ 97 Regroupement des permis dans un permis d’aménager............................................ 101

Partie 3 103 L’instruction de la demande ou de la déclaration Chapitre 1 Chapitre 2 Chapitre 3 Chapitre 4 Chapitre 5

Compétence en matière d’autorisations d’urbanisme................................................. 105 La procédure d’instruction ordinaire............................................................................. 113 Instruction conjointe au titre d’un régime d’autorisations relevant d’une législation autre que celle de l’urbanisme.......................................................... 139 Instruction parallèle au titre d’un régime d’autorisations relevant d’une législation autre que celle de l’urbanisme.......................................................... 153 Les formes de la décision................................................................................................ 159

Partie 4 169 La réglementation applicable Chapitre 1

Les prescriptions nationales et régionales.................................................................... 171 5


Traité du permis de construire

Chapitre 2 Chapitre 3 Chapitre 4 Chapitre 5

Les règles d’urbanisme.................................................................................................... 197 Les principales servitudes d’utilité publique................................................................. 233 Règlements des ERP et IGH............................................................................................ 253 Les dispositions sur lesquelles ne peut se fonder une décision de refus................. 267

Partie 5 277 Les pouvoirs de l’administration Chapitre 1 Chapitre 2 Chapitre 3 Chapitre 4

Règles communes............................................................................................................ 279 Pouvoirs de l’administration en présence d’un document d’urbanisme.................. 311 Pouvoirs de l’administration en l’absence de tout document d’urbanisme............. 401 Pouvoirs de l’administration en cas de regroupement des formalités...................... 427

Partie 6

431

Les participations des constructeurs Chapitre 1 Chapitre 2 Chapitre 3 Chapitre 4

Le régime des participations........................................................................................... 433 Le régime des participations dans les secteurs opérationnels.................................. 441 Les participations additionnelles aux dépenses d’équipements publics.................. 455 Modalités communes d’imposition................................................................................ 461

Partie 7

471

La mise en œuvre du permis ou de la déclaration Chapitre 1 Chapitre 2 Chapitre 3 Chapitre 4 Chapitre 5

Conditions requises pour entreprendre les travaux..................................................... 473 Les droits acquis............................................................................................................... 481 Durée et validité du permis de construire..................................................................... 493 Le retrait des autorisations illégales.............................................................................. 501 Les contrôles administratifs............................................................................................ 513

Partie 8

527

Le contentieux administratif Chapitre 1 Chapitre 2

Le contentieux de l’excès de pouvoir............................................................................. 529 Le contentieux de pleine juridiction............................................................................... 585

Partie 9

597

Le contentieux judiciaire Chapitre 1 Chapitre 2

Contentieux pénal............................................................................................................. 599 Le contentieux civil du permis de construire................................................................ 631 Annexes ............................................................................................................................ 647 Index .................................................................................................................................. 661 Table des matières........................................................................................................... 667

6


Chapitre 1 – Règles communes

Le principe est d’application générale. Et il en va ainsi, du moins en l’absence de textes contraires, aussi bien pour la détermination de la procédure d’instruction applicable que pour celle des solutions de fond. Si, au cours de l’instruction de la demande, un nouveau règlement sanitaire départemental est approuvé, le dossier doit être instruit et les constructions examinées au regard de la nouvelle réglementation(8). Celleci est applicable dans les mêmes conditions à un permis délivré alors que les travaux de construction ont déjà commencé, c’est-à-dire un permis de « régularisation »(9), ainsi qu’à un permis modificatif(10) ou encore à un permis autorisant une modification sur un immeuble construit antérieurement aux documents d’urbanisme en vigueur(11). Remarque Toutefois, dans le cas d’un refus de permis de construire, le Conseil d’État retient les règles en vigueur à la date de la notification de la décision de refus, alors même que les règles n’auraient pas encore été régulièrement publiées à la date à laquelle a été signée la décision de refus(12).

§3. Cristallisation des règles en vigueur à la date du certificat d’urbanisme Cette règle supporte toutefois une exception lorsque le pétitionnaire est en possession d’un certificat d’urbanisme. La « cristallisation » de la situation du terrain doit conduire l’administration à ne prendre en considération que les seules règles d’urbanisme en vigueur à la date de ce certificat. L’article L. 410-1 alinéa 2 dispose que « lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu’ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ».

I. Portée du certificat d’urbanisme Le certificat d’urbanisme s’insère dans la procédure de délivrance du permis de construire à la manière d’un « acte préparatoire » ayant pour effet de modifier la date à laquelle l’autorité administrative doit se placer pour statuer sur la demande de permis de construire en ce qui concerne la détermination des règles d’urbanisme applicables. Il s’opère donc une véritable « cristallisation » des droits de son bénéficiaire qui, sans aller jusqu’à s’opposer à ce que le groupe de travail chargé de l’élaboration du PLU puisse modifier les conditions de constructibilité de la parcelle visée par le certificat(13), conduit cependant l’autorité chargée de

(8) CE 11 juin 1969, Dame Dupont-d’Isigny, Lebon. (9) CE 20 octobre 1965, Guérin, Lebon ; CE 18 juin 1969, Terry, n° 72 045 ; CE 14 avril 1972, Époux Lafleur, Lebon ; CE 14 février 1973, Chamma et Porta, n° 82 156. (10) CE 27 janvier 1978, Sieur Garnier, Dr. adm. 1978, n° 784. (11) CE 27 octobre 1976, Jouffroy, AJDA 1977, 371. (12) CE 21 mars 1986, Société Immo Sud, Lebon T. (13) Rép. min. n° 15794, JO AN du 7 mai 1975, p. 770. 281


Partie 5 – Les pouvoirs de l’administration

délivrer le permis de construire à faire abstraction, pendant toute la durée de validité du certificat, de toute modification ultérieure du droit du sol applicable à cette parcelle(14). De fait, c’est bien en ce sens que les droits acquis en vertu d’un certificat d’urbanisme ont été appréhendés par la jurisprudence. Celle-ci a confirmé que le permis de construire ne peut être refusé, alors même que le certificat n’aurait pas été demandé en vue de la construction mais de la vente du terrain(15), pour un motif tiré de la parution de nouvelles règles d’urbanisme (16), ou même de l’annulation ultérieure du PLU(17), allant même jusqu’à admettre que le certificat faisant l’objet d’un retrait illégal conserve son caractère créateur de droits si la demande d’autorisation est déposée dans les délais(18). S’agissant d’une simple cristallisation de la réglementation d’urbanisme applicable, l’obtention d’un certificat d’urbanisme positif sur une parcelle boisée n’a pas pour effet de supprimer l’obligation d’obtenir une autorisation préalable de défrichement(19). Bien entendu, cette cristallisation des règles d’urbanisme n’exclut nullement l’application de dispositions nouvelles, plus favorables, en vigueur à la date de délivrance de l’autorisation(20). Depuis l’intervention de la loi du 13 décembre 2000 dite SRU, cette cristallisation s’est étendue, outre les « dispositions d’urbanisme », « au régime des taxes et participations d’urbanisme », aux « limitations administratives du droit de propriété [il s’agit des servitudes d’utilité publique] applicables au terrain, à l’exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publiques ». Remarque Si le certificat de « constructibilité générale » se borne à énoncer les règles applicables sans prendre parti sur le caractère positif ou négatif de la réponse de l’administration, son bénéficiaire peut néanmoins profiter concrètement des énonciations du certificat relatives aux servitudes administratives, ce qui signifie que, désormais, les servitudes instituées postérieurement ne seront pas opposables à sa demande de permis de construire.

Dans le cas d’un certificat d’« opération », c’est-à-dire, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, l’article L. 4101 du code de l’urbanisme prévoit en son b) que le certificat indique alors « si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus » (ce qui semble désormais exclure qu’un refus puisse encore valablement se fonder sur l’absence de voie d’accès(21)). Aucune garantie n’est cependant donnée quant à l’implantation des bâtiments, leur aspect extérieur, leurs dimensions et l’aménagement de leurs abords. L’article L. 410-1 précise d’ailleurs que la décision « porte exclusivement sur la localisation approximative du ou des bâtiments dans l’unité foncière ».

(14) Rép. min. n°  29778, JO AN, 18 décembre 1976, p. 9663. (15) TA Nantes, 5 mai 1981, Mme Parie, n° 925/81. (16) CE 27 juillet 1977, Ministre de l’Équipement c/ Durupt, Lebon ; D. 1978, IR, 45, note H. Charles ; CE 9 février 1983, Ackermanns, n° 36058. (17) TA Nice, 28 janvier 1983, Mme Bottin, n° 678/83/11. (18) TA Nice, 2 juin 1981, Mme Zbinden, n° 2019520726. (19) CE 19 novembre 1999, Époux Daim, Lebon. (20) CE 11 février 1987, Société Négofia-Investissements, Lebon. (21) CE 11 juillet 1980, Société du Parc des Pyrénées, Lebon. 282


Chapitre 1 – Règles communes

Le certificat d’urbanisme sera donné en considération de la destination et sous-destination des bâtiments(22).

II. Certificat exprès – Certificat d’urbanisme tacite L’article R. 410-12 du code de l’urbanisme, attache à la demande de certificat un effet de cristallisation « automatique » de la réglementation, des servitudes et des taxes applicables à l’expiration du délai d’instruction : « À défaut de notification d’un certificat d’urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l’autorité compétente vaut délivrance d’un certificat d’urbanisme tacite. Celuici a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l’article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article. » Ce certificat « muet » n’est pas dénué d’intérêt, non seulement parce qu’il permet de vaincre l’inertie de l’administration, mais aussi parce que l’on est fort tenté d’assimiler l’omission et l’erreur au silence. Ainsi, même si le certificat omet de mentionner quelque règle ou servitude ou indique par erreur des dispositions qui n’étaient pas applicables, la cristallisation des règles réellement applicables s’opérera néanmoins. Certes, dans le cas d’un certificat de « constructibilité générale », la cristallisation ne s’étend pas à la faisabilité de l’opération, mais au moins, « les jeux sont faits » pour ce qui concerne les règles applicables. Un certificat d’urbanisme devant « dire le droit du sol » à la date à laquelle il est délivré, quand bien même aurait-il été délivré postérieurement à l’expiration du délai d’instruction, il est donc permis de penser que, même si l’expiration du délai d’instruction de la demande de certificat d’urbanisme emporte cristallisation des règles applicables, elle ne fait pas obstacle à la délivrance d’un certificat exprès, ce qui n’est pas dépourvu de tout intérêt lorsque la demande concernait un certificat d’« opération ». Bien entendu, pour que la cristallisation opère, encore faut-il que la demande de permis de construire ait été déposée dans le délai de validité du certificat, la jurisprudence entendant par là le dépôt d’un dossier complet. Avant la réforme, des autorisations en 2007 un dossier complété après expiration de ce délai n’était pas susceptible de bénéficier du régime prévu à l’article L. 410-1(23). Ce devrait être toujours le cas, a fortiori depuis la réforme, la complétude du dossier étant enfermée dans des conditions strictes, la date prise en compte étant celle du dépôt dont le maire délivre récépissé(24). Si l’incomplétude opposée par l’administration était injustifiée au regard des textes applicables, une telle jurisprudence ne devrait pas, en ce cas, pouvoir jouer. Le pétitionnaire doit mériter ses droits acquis au regard d’un projet en capacité d’être instruit mais à la condition que les demandes de complément n’amène pas l’administration à se conduire de façon trop pointilleuse.

III. Droit acquis et dispositions illégales du Certificat d’urbanisme Enfin, et c’est la raison pour laquelle on a parlé de « garanties illusoires », le certificat d’urbanisme n’emporte aucune protection du bénéficiaire en cas d’indications inexactes(25).

(22) (23) (24) (25)

Article R. 410-1 C. urb. TA Marseille, 13 janvier 1981, Michel, n° 79 7418 ; TA Nice, 7 octobre 1982, Rosbuerger de Huertas, n° ADD 5.83/11. Article R. 423-5. CE 17 juin 1977, Cochet et Courtes, D. 1978, IR, 45, note H. Charles. 283


Partie 5 – Les pouvoirs de l’administration

Le Conseil d’État considère aussi que l’article L. 410-1 n’a ni pour objet ni pour effet de justifier légalement la délivrance d’un permis de construire fondé sur des dispositions illégales mentionnées dans un certificat d’urbanisme(26). L’illégalité d’un certificat d’urbanisme ne peut en revanche être utilement invoquée pour contester la légalité d’un permis de construire(27). D’ailleurs, le certificat d’urbanisme dont les dispositions sont illégales peut faire l’objet d’un retrait. En l’absence de toute mesure de publicité, le certificat d’urbanisme a longtemps été susceptible de retrait à toute époque, ce retrait pouvant au demeurant résulter implicitement du refus ultérieur du permis de construire(28). Grâce à la jurisprudence Ternon(29), le certificat d’urbanisme pourra recouvrer la sécurité juridique que les constructeurs sont en droit d’en attendre, puisqu’il ne pourra plus faire l’objet d’un retrait, qu’il soit exprès ou tacite, passé un délai de quatre mois à compter de la date de sa signature, et qu’il ait ou non fait l’objet de mesures de publicité à l’égard des tiers. On ne manquera pas (hélas !) de relever que le certificat d’urbanisme n’est pas visé à l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme qui a réduit à trois mois le délai de retrait des autorisations et des décisions de non-opposition. Bien entendu, l’article L. 410-1 ne fait nullement obstacle à ce qu’après avoir délivré par erreur un certificat de nonconstructibilité, l’administration revienne sur ce dernier et délivre le permis de construire(30), sans compter qu’en tout état de cause, la délivrance d’un certificat négatif est dépourvue de toute influence sur la légalité du permis de construire accordé sur cette parcelle(31).

IV. Les autres mentions du certificat d’urbanisme Le certificat d’urbanisme comporte également des mentions qui doivent être dissociées des règles de droit qui font l’objet de la cristallisation. Ainsi, il doit être indiqué si le terrain est situé sur la carte des anciens sites et activités de service et/ou sur un secteur d’information sur les sols(32). Autre mention obligatoire du certificat d’urbanisme : « lorsque le projet est soumis à avis ou accord d’un service de l’État, les certificats d’urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu’un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis ». Le sursis à statuer ne fait donc pas partie de la cristallisation des droits. Ainsi le Conseil d’État a pu admettre sous l’empire de la rédaction en vigueur avant la réforme de 2007 qui ne distinguait pas clairement les règles de droit du certificat d’urbanisme de ses mentions, l’illégalité d’un sursis à statuer à défaut d’avoir été mentionné au certificat d’urbanisme(33).

(26) CE 11 octobre 1989 Cléry, Lebon ; CE 4 novembre 1994, SCI Le Parc de Vaugien c/ Ministre de l’Équipement et du Logement, Lebon. (27) CAA Bordeaux, 2 juillet 2007, ASSAUPAMAR, n° 04BX00340. (28) CE 17 février 1978, SA Logeais-Jamin, Dr. adm. 1978, n° 89 ; CE 21 janvier 1981, Ministre de l’Environnement et du Cadre de vie c/ SCI La Hune, Lebon. (29) CE ass. 26 octobre 2001, BJDU n° 5/2001, p. 353. (30) CE 24 mars 1984, Ministre de l’Équipement c/ Société l’Économie bretonne, Dr. adm. 1978, n° 163. (31) CE 13 février 1987, Chenevoy, Lebon. (32) Article R. 410-15 C. urb. (33) CE 6 juillet 1994, Ministre de l’Équipement, des Transports et du Tourisme c/ Société Depra, n° 122470. 284


Chapitre 1 – Règles communes

Il a cependant jugé que, sous l’empire des nouvelles dispositions, en dépit de l’absence de la mention d’un sursis à statuer au certificat d’urbanisme, celui-reste donc opposable à la demande de permis de construire(34). Le Conseil d’État ayant néanmoins souligné l’importance de cette mention pour le pétitionnaire « susceptible de perdre le bénéfice des règles applicables qu’est censé assurer le certificat d’urbanisme »(35), les conséquences de l’erreur de l’administration ne seront susceptibles de se résoudre que par le prisme d’un contentieux en responsabilité.

V. Point de départ du délai de validité et prorogation Le délai de validité d’un certificat d’urbanisme a pour point de départ le jour où il a été signé(36) ou celui de la date d’acquisition du certificat tacitement obtenu(37). Dans l’hypothèse de la délivrance ultérieure d’un certificat exprès, le délai de dix-huit mois court à la date du certificat d’urbanisme tacitement obtenu(38). Le certificat d’urbanisme peut être prorogé par périodes d’une année sur demande présentée deux mois au moins avant l’expiration du délai de validité, si les prescriptions d’urbanisme, les servitudes administratives de tous ordres et le régime des taxes et participations d’urbanisme applicables au terrain n’ont pas changé(39). La prorogation prend effet au terme de la validité de la décision initiale(40). L’annulation d’un jugement annulant un certificat d’urbanisme n’a cependant pas pour effet, à défaut de toute disposition expresse du code de l’urbanisme, de faire courir à nouveau le délai de validité de celui-ci(41) et, comme le certificat d’urbanisme ne présente pas le caractère d’une autorisation d’occupation du sol, l’annulation d’un certificat d’urbanisme négatif n’entre pas non plus dans les prévisions de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme faisant revivre la réglementation applicable à la date du refus annulé(42).

§4. Cristallisation des règles en vigueur à la date de l’autorisation de lotir Si le certificat d’urbanisme a été le premier à provoquer une cristallisation des droits acquis, il n’est cependant pas le seul. La théorie des polices concurrentes, en tant qu’elle n’admet pas l’abrogation des règles anciennes par les nouvelles, avait fini par créer une situation, non seulement choquante, mais aussi de nature à ruiner le développement des lotissements. Le décret n° 84-228 du 29 mars 1984 avait institué à l’article R. 315-39 des droits acquis dans les lotissements pour une période de dix-huit mois à compter de la délivrance du certificat administratif constatant l’achèvement des travaux de viabilité. Les dispositions de l’ancien article R. 315-39, alinéa 2

(34) (35) (36) (37) (38) (39) (40) (41) (42)

CE 3 avril 2014, n° 362735. CE 21 mai 2012, Berreterot, n° 323882. CAA Paris, 27 juin 1995, Ministre de l’Équipement, des Transports et du Tourisme c/ Sanglier, Lebon 088. Article R. 410-18. Article R. 410-18. Article R. 410-17. Article R. 410-17-1. CE 13 juin 2003, SCI Eilvys, Lebon. CAA Lyon, 22 juin 1999 Burquier, Lebon. 285


Partie 5 – Les pouvoirs de l’administration

du code de l’urbanisme, selon lesquelles la cristallisation des règles s’entendait également des articles R. 111-2 à R. 111-24, n’ont pas été reconduites par les textes postérieurs. Faisant écho à la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 consacrant une cristallisation des règles applicables dans le lotissement, l’article L. 442-14 issu de l’ordonnance de 2005 prévoyait que « dans les cinq ans suivant l’achèvement d’un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à l’autorisation du lotissement ». Le délai de 5 ans ne commence à courir qu’à compter de la date d’achèvement du lotissement (non seulement le permis ne pourrait être refusé, mais il ne pourrait pas même être assorti de prescriptions spéciales(43)). Bien que les textes ne l’aient jamais expressément dit, et comportent d’ailleurs une ambiguïté à ce sujet, il paraît évident que l’inapplicabilité des règles d’urbanisme postérieures débutera dès la date de l’autorisation de lotir, à défaut de quoi la protection risquerait d’être parfaitement illusoire. La portée de la règle de cristallisation a clairement été exposée par la jurisprudence sous l’emprise des textes en vigueur avant l’ordonnance de 2005. CAA Lyon, 9 juillet 2013 Considérant, d’autre part, qu’en vertu des dispositions de l’article L. 315-8 du code de l’urbanisme, dans leur rédaction issue de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, « dans les cinq ans à compter de l’achèvement d’un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à l’autorisation du lotissement. Toutefois, les dispositions résultant des modifications des documents du lotissement en application des articles L. 315-3, L. 315-4 et L. 315-5 sont opposables » ; qu’il résulte de ces dernières dispositions que le bénéficiaire d’une autorisation de lotir se trouve titulaire, dès la délivrance de cette autorisation, sauf dans les cas où le règlement du lotissement a été modifié dans les conditions énoncées aux articles L. 315-3, L. 315-4 et L. 315-5 susmentionnés, d’une garantie de stabilité des règles d’urbanisme en vigueur à la date de la délivrance de cette autorisation, qui l’empêche de rechercher la responsabilité sans faute de l’administration sur le fondement de l’article L. 160-5 précité à raison de servitudes d’urbanisme édictées postérieurement à cette date.

L’article L. 442-14 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issu de l’ordonnance de 2005 prévoyait quant à lui que : « dans les cinq ans suivant l’achèvement d’un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à l’autorisation du lotissement. Toutefois, les dispositions résultant des modifications des documents du lotissement en application des articles L. 442-10, L. 442-11 et L. 442-13 sont opposables. » Les évolutions du texte n’ont malheureusement pas levé cette ambiguïté, voire l’ont amplifié. Dans sa rédaction issue de l’ordonnance de 2011, le texte n’a ainsi été modifié qu’afin de tenir compte de la nature de l’autorisation de lotir, s’il s’agit d’une déclaration préalable car. Dans ce cas, en effet le lotissement ne comporte pas d’équipements communs et il ne peut donc y avoir d’achèvement des travaux du lotissement. L’article L. 442-14 prévoit désormais que e permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme nouvelles intervenues dans un délai de cinq ans suivant : • la date de la non-opposition à cette déclaration, lorsque le lotissement a fait l’objet d’une déclaration préalable ;

(43) Article  R. 315-39, al. 2. 286


Chapitre 1 – Règles communes

• l’achèvement des travaux constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État, lorsque le lotissement a fait l’objet d’un permis d’aménager. On observe cependant, à la lecture de ces textes qui se réfèrent tous à une cristallisation « dans les cinq ans » et, bien qu’utilisant des termes différents, « à compter » et « suivant », qu’ils ont tous la même portée concernant la cristallisation des règles d’urbanisme : l’achèvement est simplement l’élément déclencheur du délai 5 ans à l’issue duquel, les permis de construire dans les lotissements ne « bénéficient » plus des droits acquis. Dès la délivrance de l’autorisation de lotir, les permis de construire bénéficient du droit acquis au maintien de la règle d’urbanisme applicable à la date de délivrance de l’autorisation. C’est cette règle qui a conduit la cour administrative d’appel de Nantes, sur la base des dispositions de l’article L. 442-14, dans sa rédaction applicable en 2005, à annuler le retrait d’un permis de construire tacite accordé en 2010, pour une construction située dans un lot d’un lotissement autorisé en 2008, au motif qu’un sursis à statuer devait être opposé à la demande de permis de construire compte tenu de la révision du PLU en cours(44). Raisonner différemment conduirait à appliquer à l’absurde les règles en vigueur à la date de l’autorisation de lotir pour les permis de construire accordés dans les 5 ans suivant l’achèvement, et des règles éventuellement modifiées aux demandes de permis de construire sollicitées entre la délivrance et l’achèvement du lotissement ; ou encore à établir des droits acquis différents pour les permis accordés en lotissement ayant fait l’objet d’une déclaration préalable (dès délivrance) et pour ceux soumis à permis d’aménager (seulement après achèvement). Toutefois, à la différence du certificat d’urbanisme, les règles applicables dans le périmètre d’un lotissement ne sont pas toutes nécessairement cristallisées à la date de l’autorisation de lotir. En effet, il s’agit d’une mesure de protection contre l’évolution des règles nationales ou locales et la protection légale ne doit pas faire obstacle à l’évolution des règles propres au lotissement. C’est dans cette perspective que l’article L. 442-14 ajoute que « toutefois, les dispositions résultant des modifications des documents du lotissement en application des articles L. 442-10, L. 442-11 et L. 442-13 sont opposables. » Par suite, si la mise en concordance des documents du lotissement a été opérée conformément à l’article L. 442-11, ces règles deviennent opposables à une demande de permis de construire déposée avant l’expiration du délai de 5 ans(45).

(44) CAA Nantes, 30 avril 2014, n° 12NT02773. (45) TA Nice, 10 avril 1997, Haddad, Études foncières 1997, n° 76, p. 48. 287


Partie 5 – Les pouvoirs de l’administration

§5. Date des faits à prendre en considération Pour apprécier les faits ou l’état des lieux, c’est également à la date de la signature du permis de construire que doit se situer l’autorité administrative. Il en est ainsi notamment lorsqu’il faut apprécier si un chemin est utilisable ou non(46). De même, les dispositions d’un plan d’urbanisme selon lesquelles « la hauteur des façades d’immeubles collectifs élevés en retrait à moins de 15 mètres d’une voie est mesurée à partir de la cote de nivellement de la voie » ne peuvent trouver application que lorsqu’il existe une ou plusieurs voies, soit préexistantes à l’acte de délivrance du permis de construire, soit imposées par une disposition générale qui, à cette même date, a déjà force exécutoire(47). Il en résulte que l’administration doit prendre en considération les modifications apportées en cours d’instruction au projet qui lui est soumis, celles-ci pouvant avoir pour effet de régulariser un projet de construction au regard des exigences d’un plan d’urbanisme. Ce sera le cas par exemple de la cession d’une bande de terrain ayant pour effet de placer le projet de construction, à la date d’octroi du permis de construire, sur la limite séparative de deux terrains(48). Ce n’est en revanche pas le cas s’il y a fraude, par exemple lorsque, inconstructible par elle-même, la bande de terrain est cédée à une personne autre que le voisin, seul susceptible d’être intéressé(49). Bien évidemment l’administration ne pourrait, et pour cause, retenir des modifications apportées après qu’elle a statué sur la demande, car celles-ci restent sans influence sur la légalité de sa décision(50). Il en est de même dans le cas d’un permis accordé pour un immeuble dépassant le gabarit déterminé en fonction de la largeur de la voie actuelle, alors même que le plan approuvé depuis lors a prévu l’élargissement de cette voie(51). Il est néanmoins quelques rares hypothèses dans lesquelles la jurisprudence admet que l’administration peut apprécier les faits au jour de la demande de permis. Notamment, lorsqu’un texte impose une servitude ou une charge nouvelle au constructeur : s’il y a lieu de tenir compte d’une servitude de reculement, l’autorité compétente peut ne prendre en considération que les voies préexistantes à la demande de permis de construire(52). De même, au cas d’une demande portant sur l’aménagement de bâtiments existants, il y a lieu, pour déterminer leur surface hors œuvre nette avant travaux, de prendre en considération leur usage effectif à la date de la demande(53).

(46) (47) (48) (49) (50) (51) (52) (53) 288

CE 15 mars 1972, Ministre de l’Équipement et du Logement c/ Dame Pham Ngoc, Lebon. TA Nice, 3 mars 1976, Champin, Lebon. CE 30 juin 1976, Consorts Volant et Ministre de l’Équipement c/ Consorts Volant, n° 96 29500 202. CE 3 février 1978, Sieur Meppiel, Dr. adm. 1978, n°  76 ; CE 25 janvier 1993, Consorts Saint-Guilly, Lebon. CE 14 décembre 1962, Wettel, n°  50 881. CE 13 novembre 1935, Ligue de défense des intérêts généraux de Viroflay, Lebon. CE 13 mars 1970, Époux Lauque, Lebon ; RDP 1971, 232, note Waline ; AJPI 1970, 662, concl. Baudouin. CE 17 décembre 2003, Époux Mignon, Lebon.


Chapitre 1 – Règles communes

De même enfin, le niveau du « sol naturel » est défini comme le niveau du terrain tel qu’il se présente, à la date de dépôt de la demande de permis(54), abstraction faite des travaux de terrassement exécutés spécialement en vue de la réalisation du projet(55). L’administration a cependant l’obligation de statuer au vu du projet qui lui est présenté sans pouvoir rechercher si la construction effectivement réalisée est conforme ou non aux règles applicables(56), encore que ce principe ne préjuge aucunement de son pouvoir de requalifier la nature ou la destination des bâtiments projetés(57). S’il s’agit d’un permis de régularisation, il est évident qu’en pareil cas, seule l’exécution des travaux de mise en œuvre de ce permis pourront opérer une régularisation du bâtiment.

§6. Conflits de règlements d’urbanisme Les règles d’urbanisme relevant de diverses polices administratives, les conflits de réglementations ne pouvaient naturellement être résolus que par application des principes régissant les polices concurrentes. Ce principe s’est tout d’abord affirmé dans le cadre des conflits de règlements sanitaires entre eux (la dualité des règlements sanitaires départementaux et municipaux en est à l’origine), puis dans celui des conflits entre les prescriptions d’urbanisme contenues dans les règlements sanitaires avec les premiers plans d’urbanisme que la jurisprudence n’a pas placés sur le même plan que les plans d’urbanisme dans la mesure où elle leur a reconnu une autorité supérieure à celle des règlements sanitaires, seraient-ils même postérieurs(58). Les règlements sanitaires prévoyaient parfois qu’ils ne s’appliquent qu’à défaut d’un plan d’urbanisme local(59) et cette pratique s’est ensuite généralisée, dans un souci de simplification, par les règlements départementaux types annexés aux circulaires des 14 mai 1963 (laquelle a renvoyé, en ses articles 1, 2 et 3, aux prescriptions des plans d’urbanisme et au Règlement national d’urbanisme pour ce qui concerne les règles d’implantation et de gabarit des constructions) et 9 août 1978. De même, le Règlement national d’urbanisme se substitue aux dispositions moins rigoureuses des règlements sanitaires(60). Il s’ensuit notamment que les dispositions d’un règlement sanitaire fixant une procédure de dérogation incompatible avec les dispositions du RNU ont été considérées comme abrogées par ce dernier(61). Le RNU a néanmoins fait figure d’exception et la théorie des polices concurrentes a repris son empire par la suite, dans le cadre des conflits des règlements de lotissements avec les plans d’urbanisme, et c’est sans doute le domaine dans lequel elle a pu s’affirmer avec le plus de vigueur.

(54) Cass. 3e civ. 9 juin 2004, Gallego c/ Pothet, BJDU n°  1/2005, p. 59. (55) CE 9 juin 2004, Époux de Ribas, BJDU n°  5/2004, p. 373, concl. Donnat ; CE 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, BJDU n°  5/2000, p. 340, concl. Chauvaux. (56) CE sect. 18 mars 1983, Mme Siefert, Lebon. (57) CE 23 juin 1976, Chadeau, Lebon ; CE 29 juillet 1983, Sarazin, Lebon ; CE 26 juin 1987, Époux Dupuy, Lebon. (58) CE 14 décembre 1966, De Fligue, Lebon ; CE 3 janvier 1969, Menassé, Lebon ; CE set. 16 janvier 1970, De Fligue, Lebon. (59) CE 13 novembre 1963, Ducatez, Lebon ; AJDA 1964, 224, note Gardies. (60) CE 10 janvier 1968, Daspre, Lebon ; CE 15 janvier 1969, Syndicat des copropriétaires du Palais des Pyrénées, J.Cl. Adm. fasc. 447, n° 77 ; CE 27 novembre 1968, Veran, Lebon. (61) CE 10 janvier 1968, Daspre, préc. 289


Partie 5 – Les pouvoirs de l’administration

La jurisprudence a ainsi estimé que, en cas de contradiction entre un lotissement et un plan d’urbanisme, les dispositions plus rigoureuses du cahier des charges approuvé, que n’a pas abrogé l’approbation du plan d’urbanisme, devaient prévaloir sur celles de ce dernier(62), à moins qu’il n’ait été fait usage de la procédure de mise en concordance prévue à l’article L. 442-11 ; cette procédure ne concerne d’ailleurs que la seule hypothèse où ce sont les dispositions régissant le lotissement qui sont les plus sévères. Lorsque les prescriptions d’un plan d’urbanisme postérieur à l’approbation du lotissement sont plus rigoureuses que celles des documents réglementaires de ce dernier(63), les dispositions postérieures du plan d’urbanisme doivent prévaloir sur celles du lotissement(64), quand bien même la construction envisagée serait parfaitement conforme aux documents du lotissement(65). Un permis de construire doit donc respecter cumulativement les prescriptions du PLU et celles propres au lotissement, mais au cas où les dispositions nouvelles du PLU s’avèrent incompatibles avec les dispositions antérieures d’un lotissement achevé depuis plus de 5 ans, le permis de construire ne peut être délivré sans qu’auparavant soit mise en œuvre la procédure de mise en concordance prévue à l’article L. 442-11(66). La procédure de mise en concordance peut être mise en œuvre ne serait-ce que pour un seul lot d’un lotissement s’il est seul affecté par la modification d’un PLU et ce quand bien même l’autorité administrative n’aurait pu en obtenir la modification par le vote d’une majorité de colotis dans les conditions prévues à l’article L. 442-10(67). Pour limiter dans le temps les effets paralysants du maintien de servitudes anciennes d’un lotissement plus sévères que les prescriptions du PLU en vigueur, la loi n° 86-13 du 6 janvier 1986 relative à la simplification des formalités administratives a inséré au code de l’urbanisme une disposition aujourd’hui codifiée à l’article L. 442-9 prévoyant que « les règles d’urbanisme contenues dans les documents approuvés d’un lotissement deviennent caduques au terme de dix années à compter de la délivrance de l’autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu ». Cette caducité a été étendue par la loi ALUR au cahier des charges approuvés et aux clauses réglementaires des cahiers des charges(68). Seuls sont concernés les lotissements situés sur un territoire couvert par un PLU, mais le système imaginé admettait, jusqu’à la loi ALUR, une certaine souplesse puisqu’il était également prévu que, lorsque les colotis auront demandé, à la majorité prévue à l’article L. 442-10, le maintien du règlement, celuici ne cessera de s’appliquer « qu’après décision expresse de l’autorité compétente après enquête publique ».

(62) CE 18 janvier 1974, Ministre de l’Aménagement du territoire, de l’Équipement et du Logement c/ Société foncière BiarritzAnglet, Lebon. (63) CE 15 octobre 1937, Ansel et Rivet, Lebon. (64) TA Rennes, 26 novembre 1975, SA Sasimco, Lebon. (65) CE 22 juin 1979, SARL Camping Tal Ar Moor, Lebon. (66) CE sect. 23 juin 1995, Ministre de l’Équipement, du Logement, de l’Aménagement du territoire et du Tourisme c/ Société de promotion industrielle et commerciale, Lebon. (67) CE 31 janvier 1992 Copropriété résidence du Château, Lebon. (68) Voir sur ce point, partie IV section 4 §2. III. 290


Chapitre 1 – Règles communes

Depuis l’entrée en vigueur de la loi ALUR, la caducité des règles du lotissement est acquise au terme des dix ans à compter de l’autorisation de lotir quand bien même les colotis en aurait demandé le maintien. Par ailleurs, lorsque l’approbation d’un plan local d’urbanisme intervient postérieurement à l’autorisation de lotir, l’autorité compétente peut, après enquête publique et délibération de l’organe délibérant, modifier tout ou partie du règlement et du cahier des charges qu’il ait été approuvé ou non pour mettre en concordance ces documents avec le PLU(69). Les colotis doivent être informés, lors de l’enquête publique sur le projet de PLU ou de document d’urbanisme en tenant lieu, par voie d’affichage durant deux mois en mairie, de ce que ces règles cesseront de s’appliquer et de la possibilité qui leur est offerte d’en demander le maintien(70). Le refus de les maintenir donne également lieu à l’affichage d’un avis en mairie pendant deux mois(71). Quoi qu’il en soit, il ne s’agit que de simples assouplissements dont les effets se limitent aux seuls lotissements. Demeure pour le reste la permanence du principe de l’application de la règle la plus sévère.

§7. Cumul des dispositions d’ordre public du RNU et des PLU Le règlement national d’urbanisme s’applique sur l’ensemble du territoire »(72), mais il existe une prééminence des documents d’urbanisme sur les règles générales d’utilisation des sols afin de prévenir contre les risques de lacunes des documents d’urbanisme, et il est expressément prévu que seules les règles des articles L. 111-3 à L. 111-5 et L. 111-22 du code de l’urbanisme ne s’appliquent pas dans les territoires couverts par un PLU. Les articles d’ordre public ont été institués, d’une part, pour permettre une intervention en présence d’une lacune grave d’un PLU allant manifestement à l’encontre d’objectifs dont la sauvegarde revêt un caractère « supracommunal »(73) et, d’autre part, pour éviter l’irréversible en ce qui concerne la protection et la sauvegarde de certains intérêts, tels la sécurité publique ou les sites particuliers que le PLU peut difficilement prendre en compte par la voie réglementaire. Appelés en fait à n’être mis en œuvre que dans des cas « exceptionnels »(74), les articles d’ordre public du RNU n’ont donc en principe pas à jouer lorsqu’un règlement détaillé a été respecté(75) mais uniquement quand, bien que celui-ci aurait été respecté, la réalisation du projet serait, par exemple en raison de ses dimensions, de nature à détériorer l’harmonie d’un paysage reconnu - tel un site inscrit(76) - ou quand, bien que ne figurant pas au nombre des installations interdites dans la zone, l’implantation d’un atelier de traitement de viandes et abats à proximité immédiate de nombreuses habitations porterait atteinte à la salubrité des lieux avoisinants(77).

(69) (70) (71) (72) (73) (74) (75) (76) (77)

Article L. 442-11 C. urb. Article  R. 442-24 C. urb. Article  R. 442-23 C. urb. Article  L. 111-1 C. urb. Le Grand Commentaire du règlement national d’urbanisme, Direction de l’urbanisme et des paysages, 1980, p. 25. Le Grand Commentaire du règlement national d’urbanisme, Direction de l’urbanisme et des paysages, 1980, p. 25. CE 3 novembre 1950, Courtin, Lebon T. vicenn., n° 19, p. 894. CE 29 juin 1983, Mme Virag, Lebon. CE 11 avril 1986, Seigneurie, Lebon. 291


Partie 5 – Les pouvoirs de l’administration

Il a néanmoins été jugé que, lorsque les dispositions d’un POS invoquées par un requérant ont le même objet que celles, également invoquées, d’un article du RNU et prévoyant des exigences qui ne sont pas moindres, c’est par rapport aux dispositions du règlement du POS que doit être appréciée la légalité de l’autorisation(78). L’article R. 111-1, dans sa rédaction du décret du 5 janvier 2007, commence par étendre l’application du RNU aux autres autorisations d’occupation du sol : « Les dispositions du présent chapitre sont applicables aux constructions, aménagements, installations et travaux faisant l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable ainsi qu’aux autres utilisations du sol régies par le présent code. » Il énonce ensuite que : « les dispositions des articles R. 111-3, R. 111-5 à R. 111-19, et R. 111-28 à R. 111-30 ne sont pas applicables dans les territoires dotés d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu. » Ce sont par conséquent les dispositions non citées qui demeurent applicables nonobstant la présence d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu.

§8. Servitudes de reculement aux abords des voies à grande circulation L’article L. 111-16 du code de l’urbanisme prévoit qu’en dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de 100 mètres de part et d’autre de l’axe des autoroutes, des routes express et des déviations et de 75 mètres de part et d’autre de l’axe des autres routes classées à grande circulation. Bien que situé en zone UE au POS et malgré la présence, à proximité, de quelques constructions dispersées, un terrain ne peut être regardé comme situé dans un espace urbanisé de la commune et, dès lors qu’il se trouve dans la bande de 100 mètres à partir de l’axe de la route nationale, qui a le caractère de route express, alors que le règlement du POS pour cette zone ne comporte pas, notamment en matière d’environnement ou de qualité architecturale, de dispositions rendant applicable l’exception prévue au dernier alinéa de l’article L. 111-1-4, le préfet est fondé à soutenir que le permis de construire a été accordé en méconnaissance de cet article et à en demander, pour ce motif, l’annulation(79). Pour l’application de ces dispositions, le caractère urbanisé d’un espace doit s’apprécier objectivement et indépendamment des règles que le POS y édicte(80). Cette interdiction ne s’applique ni aux constructions ou installations liées ou nécessaires aux infrastructures routières, ni aux services publics exigeant la proximité immédiate des infrastructures routières, ni aux bâtiments d’exploitation agricole, ni aux réseaux d’intérêt public. Elle ne s’applique pas non plus à l’adaptation, au changement de destination, à la réfection ou à l’extension de constructions existantes. Le plan local d’urbanisme, ou un document d’urbanisme en tenant lieu, peut fixer des règles d’implantation différentes de celles prévues par le premier alinéa de l’article L. 111-6 lorsqu’il comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l’urbanisme et des paysages.

(78) CE 20 avril 2005, Société Bouygues Télécom, Lebon. (79) TA Rennes, 24 juin 1999, Préfecture Ille-et-Vilaine, Dr. adm. 1999, n° 316. (80) CE 17 décembre 2004, Laillevaux, Lebon. 292


Chapitre 1 – Règles communes

Dès lors que les règles concernant ces zones sont justifiées et motivées, au regard notamment des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l’urbanisme et des paysages, et dès lors que les dispositions du règlement du POS relatives à la zone contestée, ainsi que le rapport de présentation, intègrent « le traitement des nuisances, la sécurité, la qualité architecturale et urbaine et l’intégration paysagère (...), notamment, par un accompagnement végétal de qualité », les dispositions de l’article L. 111-6 ne sont pas méconnues(81). Cependant, des dispositions qui ont respectivement pour objet d’interdire les constructions incompatibles avec la salubrité, la tranquillité, la sécurité et la bonne tenue d’un quartier et d’imposer des contraintes de volume et d’aspect garantissant une bonne intégration des constructions dans leur environnement, ne permettent pas d’écarter la règle d’inconstructibilité de ces marges de recul faute de comporter les justifications et motivations spécifiées(82). Dans les communes dotées d’une carte communale, le conseil municipal peut, avec l’accord du préfet et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, fixer des règles d’implantation différentes de celles prévues par le premier alinéa de l’article L. 111-6. Il suffit d’une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l’urbanisme et des paysages(83). Il peut être dérogé aux dispositions de l’article L. 111-6 avec l’accord du préfet lorsque les contraintes géographiques ne permettent pas d’implanter les installations ou constructions au-delà de la marge de recul pour des motifs tenant à l’intérêt pour la commune de l’installation ou de la construction projetée(84).

§9. Conditions d’application des règles d’urbanisme aux bâtiments existants L’application des règles d’urbanisme aux bâtiments existants donne lieu à une jurisprudence abondante et complexe en considération de la nature de la construction, de sa régularité, et de l’évolution des documents d’urbanisme, de son irrégularité en l’absence d’autorisation administrative(85). Est traitée ici, la question de l’évolution du document d’urbanisme qui interroge en premier lieu sur les constructions pouvant être qualifiées de bâtiments existants.

I. Construction existante L’existence des bâtiments est appréciée à la date de délivrance du permis de construire(86). Il est de jurisprudence constante qu’une construction est inexistante lorsqu’elle est en l’état de ruine(87), ou lorsqu’elle ne comporte plus que les murs extérieurs, sans toiture ni surfaces de plancher(88).

(81) CAA Paris, 30 janvier 2001, Commune de Fontainebleau, Institut européen d’administration des affaires, BJDU n° 4/2001, p. 258, concl. Massias. (82) CE 17 décembre 2004, Laillevaux, préc. (83) Article L. 111-9 C. urb. (84) Article L. 111-10 C. urb. (85) Travaux sur construction existante ; Édition du moniteur ; François-Charles Bernard ; Patrick Durand. (86) CE 17 avril 1992, n° 94390. (87) CE 24 mai 1995, n° 134236. (88) CE 1 juin 1988, n° 54433. 293


Partie 5 – Les pouvoirs de l’administration

Il a été jugé : « que si l’édifice objet de la demande de M. D. est dépourvu de toute huisserie, de toute charpente et de toute toiture et que les pièces versées au dossier ne permettent pas de déterminer qu’il aurait été pourvu d’un sol autre que de terre battue, l’emplacement d’un conduit de cheminée reste visible, « les rives de tuiles sont pour l’essentiel encore présentes et ses « murs porteurs en pierre sont dans l’ensemble en bon état »(89). Dans le même sens, « la transformation en gîte rural du hangar existant à usage de séchoir à tabac, certes ancien et à l’abandon, mais non en ruine et dont il ne ressort pas des photographies jointes au dossier de demande de permis de construire qu’il serait dépourvu de toute structure porteuse et de toiture, constitue un aménagement d’une construction existante. »(90) En sens inverse, le bâtiment « présentait un état de délabrement qui affectait les éléments mêmes de sa structure, l’un des murs de façade étant partiellement écroulé et la toiture, bien qu’encore existante, menaçant ruine ; qu’ainsi, c’est à bon droit que les premiers juges ont considéré que ledit bâtiment était une ruine et ne pouvait être regardé comme un bâtiment existant au sens des dispositions du règlement du POS. »(91) Il a été jugé également, s’agissant des bâtiments à restaurer, « dépourvus en grande partie de toiture et aux murs partiellement effondrés », à l’état de ruines, que les travaux envisagés ne pouvaient être regardés comme des travaux d’aménagement ou d’agrandissement d’une construction existante mais équivalaient à une reconstruction de l’immeuble(92). La jurisprudence a pu considérer qu’avec un cinquième des murs et la moitié de la toiture détruits, le bâtiment litigieux présente le caractère d’une ruine et ne peut dès lors être regardé comme une construction existante(93). Remarque Pour la doctrine : « la frontière entre la construction existante et la ruine dépend de la matérialité des faits appréciée à partir de divers indices, tirés en général de l’état du gros œuvre et de la toiture (...). »(94)

Ainsi, compte tenu de l’état de ruine des bâtiments et de l’importance des travaux, les travaux peuvent être assimilés à une reconstruction et non à des travaux sur construction existante auxquels s’appliqueront les règles des constructions nouvelles.

II. Régime des travaux sur constructions existantes A. Régime jurisprudentiel dit « Sekler » Tout d’abord, la circonstance que l’immeuble devant faire l’objet d’une surélévation aurait été édifié antérieurement aux règles en vigueur ne saurait le soustraire au respect des nouvelles règles(95).

(89) (90) (91) (92) (93) (94) (95) 294

CAA Marseille, 6 janvier 2017, n° 14MA04914, Commune de Hyères-les-Palmiers. CAA Bordeaux, 13 octobre 2016, n° 14BX03628. CAA Marseille, 12 janvier 2006, n° 04MA00958. CAA Bordeaux, 20 décembre 2005, n° 02BX01442. CAA Bordeaux, 17 décembre 2007, n° 05BX01811. Philippe Benoit-Cattin ; Constr. urb. n° 9, septembre 2004, comm. 171. CE 27 octobre 1976, Joufray, Lebon.


Chapitre 1 – Règles communes

L’interdiction des bâtiments d’une certaine nature vise également l’agrandissement des constructions anciennes(96), même si elles ont été édifiées en vertu d’un permis de construire régulier(97). L’autorité administrative, qui peut user de la faculté de se prononcer globalement sur la demande, n’est pas tenue d’autoriser une partie des travaux sans effet sur la situation de l’immeuble dès lors que les autres aménagements prévus ne peuvent être permis(98). La jurisprudence a longtemps fait preuve de la plus grande rigueur en contraignant les propriétaires des bâtiments existants non conformes aux règles en vigueur à une complète mise aux normes pour les moindres travaux, à moins qu’ils n’obtiennent une dérogation. Avec cet inconvénient que l’on connaît, à savoir qu’une dérogation ne pouvait être justifiée que par un intérêt général, le permis ne pouvait être accordé dans tous les cas. Tout au plus, la présence de dispositions « permissives » permettait-elle à l’administration de prendre en compte l’incidence de cette situation difficile dans l’application de la règle d’urbanisme. Ainsi, la transformation d’un garage en logement au rez-de-chaussée d’un immeuble a pu être jugée comme ne portant pas atteinte aux lieux avoisinants(99). De même, des travaux de modification de la façade d’un immeuble à usage de garage pour le transformer en magasin de vente au détail, ainsi que la création, sur une faible superficie, d’un niveau supplémentaire pouvaient être regardés comme n’entraînant pas des besoins supplémentaires en stationnement temporaire des véhicules(100). Pour éviter les effets pervers de cette jurisprudence, ainsi que les situations de blocage auxquelles elle était susceptible de conduire, la circulaire n° 78-40 du 2 mars 1978 avait recommandé aux auteurs des POS de ne pas oublier d’insérer dans les « articles généraux » des règlements une disposition ainsi libellée : « lorsqu’un immeuble bâti existant n’est pas conforme aux règles édictées par le règlement applicable à la zone, le permis de construire ne peut être accordé que pour des travaux qui ont pour objet d’améliorer la conformité de ces immeubles avec lesdites règles ou qui sont sans effet à leur égard », commentant : « il ne faut pas en effet que toute opération soit impossible au motif qu’ils [ces immeubles] sont en situation dérogatoire, et que le permis de construire portant sur certains travaux les concernant ne puisse être délivré en raison de cette situation. » Fort opportunément, le Conseil d’État a fini par assouplir sa jurisprudence en estimant dans un arrêt de principe que « la circonstance qu’une construction existante n’est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d’un PLU régulièrement approuvé ne s’oppose pas, en l’absence de dispositions spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d’un permis de construire s’il s’agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l’immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions. »(101)

(96) CE sect. 22 décembre 1972, Langlois et Ministre de l’Équipement c/ Langlois, Lebon ; CE 14 avril 1976, Société de délainage et de lavage de Pont-de-Larn, Lebon. (97) CE 13 mai 1970, Dame Delamarre, Lebon. (98) CE 15 décembre 1971, Deschamps, Lebon T. (99) CE 7 novembre 1979, Mme Garry, Lebon. (100) CE 8 juillet 1980, Babalian, Lebon. (101) CE sect. 27 mai 1988, Mme Seckler, Lebon. 295


Partie 5 – Les pouvoirs de l’administration

La même solution est applicable aux travaux exécutés sur des bâtiments existants au regard des règles du lotissement dans lequel ils se trouvent(102). On peut cependant se demander si le statut des bâtiments existants ne mériterait pas d’être entièrement repensé. Ainsi, au lieu de regarder le permis de construire comme une simple autorisation d’exécuter des travaux, une extension des droits acquis en vertu d’un permis de construire au maintien des bâtiments régulièrement édifiés au regard de ces permis permettrait d’y apporter des modifications dans le cadre de permis modificatifs, de sorte que les règles nouvelles ne sont opposables qu’aux seules modifications affectant le bâtiment existant. Cette solution ne manquerait pas de conférer un regain d’intérêt à l’attestation de conformité, ne seraitce que pour accorder un statut plus avantageux à ceux qui se sont conformés à la réglementation. Et s’il est vrai que la pérennisation des bâtiments existants pourrait handicaper sérieusement la possibilité pour les auteurs des PLU de modifier l’affectation actuelle des sols pour l’avenir, n’est-ce pas ce que la jurisprudence a justement décidé en déclarant que les auteurs des PLU n’avaient pas le pouvoir d’interdire la rénovation des bâtiments existants ? Quant au RNU, l’article R. 111-18 prévoit que : « lorsque, par son gabarit ou son implantation, un immeuble bâti existant n’est pas conforme aux prescriptions de l’article R. 111-17, le permis de construire ne peut être accordé que pour des travaux qui ont pour objet d’améliorer la conformité de l’implantation ou du gabarit de cet immeuble avec ces prescriptions, ou pour des travaux qui sont sans effet sur l’implantation ou le gabarit de l’immeuble. » Comme par le passé, le permis de construire ne pourra être délivré pour des travaux aggravant la non-conformité de l’immeuble, tel l’aménagement des combles pour l’habitation alors que la densité du bâtiment excède déjà le COS applicable à la zone(103), ou des travaux augmentant, ne serait-ce que très légèrement, le coefficient d’emprise au sol alors qu’il est déjà dépassé(104). Il ne saurait en revanche être refusé lorsque le changement de destination envisagé aurait pour effet de soumettre les locaux à un COS supérieur en dédensifiant ainsi la parcelle(105) ou lorsque le remplacement d’une partie des combles par un balcon-terrasse et la surélévation de l’immeuble sur l’axe situé à l’alignement des immeubles voisins permet de réduire le volume de l’immeuble implanté dans la marge de recul et de le raccorder avec le bâti existant(106). De même, améliorent la conformité du bâtiment aux règles en vigueur, des travaux ayant pour objet une extension du bâtiment jusqu’à la limite parcellaire où l’implantation des bâtiments est autorisée(107) ou ayant pour effet de diminuer les nuisances antérieures sans modifier les caractères de la zone(108). Il a même été jugé que l’adjonction d’une véranda à une construction irrégulièrement implantée doit être autorisée si elle est conforme aux dispositions du règlement permettant l’implantation de bâtiments

(102) CE 3 juillet 1991, Époux Guillemot et Ministre de l’Équipement, du Logement, de l’Aménagement du territoire et du Tourisme c/ Messin, Lebon. (103) CE 26 juillet 1978, Dlle Garrigues, Lebon. (104) CE 7 février 1994, SARL Rypp, Lebon. (105) CE 31 juillet 1992, Époux Dupuy, Lebon. (106) CE 27 mai 1998, Mlle Assoun, Lebon. (107) CE 20 octobre 1975, Viguier, n° 94 198. (108) CE 30 mars 1977, Société d’équipement automobile et marin, Lebon. 296


Chapitre 1 – Règles communes

annexes en limite séparative, alors même qu’elle n’a pas pour effet de régulariser l’implantation de la construction principale(109). Des travaux de remplacement d’une couverture sont « sans effet » sur l’application de règles relatives à l’emprise au sol, à l’aménagement des espaces verts et à l’implantation par rapport aux limites séparatives(110). Des travaux d’extension d’un hôtel par transformation des bâtiments voisins le sont également au regard de la règle de hauteur des accès pour les groupes de voyageurs en autocar alors que cet accès se situe sous l’hôtel d’origine(111). De même, dès lors qu’ils n’affectent pas la « structure de l’édifice », des travaux tendant au remplacement des éléments recouvrant les façades d’un immeuble, de réaménagement de l’espace ouvert à l’intérieur de ce bâtiment et à la création deux niveaux souterrains pour le stationnement des véhicules ne peuvent être regardés comme constituant une reconstruction et sont sans effet au regard de la conformité de la construction existante aux règles de « gabarit enveloppe. »(112) Il n’en va cependant pas de même de travaux de surélévation d’un bâtiment qui n’est pas édifié, comme il aurait dû l’être, à 5 mètres de l’alignement de la voie publique(113) ou à 3 mètres de la limite séparative(114). Des travaux destinés à substituer des locaux d’habitation à un local à usage de garage qui empiète sur la marge d’isolement par rapport à la voie en rendant plus difficile sa mise en conformité ne sont pas étrangers aux règles d’implantation des constructions(115). L’augmentation de la superficie d’un pavillon ne peut pas, elle non plus, être regardée comme étrangère aux règles de stationnement(116). Il en va de même pour des travaux consistant à aménager des studios de production, d’information et de diffusion, des locaux techniques ou affectés à des services commerciaux, ceux-ci ne sont pas non plus étrangers à des dispositions affirmant la vocation spécifiquement résidentielle d’une zone et prévoyant que les constructions nouvelles devront être affectées à l’habitation. B. Dispositions du PLU spécialement applicables En présence de « dispositions spécialement applicables à la modification des immeubles existants », ce sont elles qui doivent être appliquées, quand bien même seraient-elles plus sévères, et les juges du fond ne peuvent, sans erreur de droit, affirmer que le PLU ne comporte pas de dispositions régissant les constructions existantes sans l’avoir vérifié en demandant au besoin aux parties la production de l’intégralité du règlement applicable(117). À noter cependant que les dispositions d’un PLU relatives aux « constructions nouvelles » ne seraient pas applicables à des travaux de réaménagement intérieur d’un bâtiment existant qui n’en modifient pas le volume et la hauteur de façade(118).

(109) (110) (111) (112) (113) (114) (115) (116) (117) (118)

CE 23 septembre 1988, Société Les Maisons Goéland, Lebon. CE sect. 27 mai 1988, Mme Seckler, préc. CAA Paris, 19 mars 1998, Ville de Paris et Compagnie générale d’hôtellerie et de services, Lebon. CE 29 décembre 1993, Société Fradim Réalisations, n°  132.123. CE sect. 15 mai 1992, Époux Delchet, Lebon. CE sect. 15 mai 1992, Stahly, Lebon. CAA Paris, 15 mars 1994, Époux Herbaux, Lebon. CE 14 février 1996, Dechavanne, Lebon. CE 29 juin 1998, SA des eaux minérales, Lebon. CE 19 février 1992, Commune de Provins, Lebon. 297


Partie 5 – Les pouvoirs de l’administration

Par suite, un règlement d’urbanisme exceptant de la règle générale applicable aux marges d’isolement par rapport aux limites séparatives selon laquelle « les modifications, transformations ou extensions des bâtiments existants, sous réserve que les marges d’isolement existantes ne soient pas diminuées et qu’elles ne compromettent pas notablement l’éclairement et l’ensoleillement des pièces principales des bâtiments existants sur les terrains voisins », n’a ni pour objet ni pour effet d’interdire que des bâtiments existants, dont l’implantation n’est pas conforme aux règles générales, fassent l’objet de travaux d’extension qui ne satisferaient pas euxmêmes à ces règles générales. L’autorisation de tels travaux est seulement subordonnée à la condition que les marges d’isolement entre les constructions implantées sur deux parcelles mitoyennes ne soient pas réduites par la réalisation d’une telle extension(119). De même, un règlement prévoyant la création de places de stationnement supplémentaires en cas de « transformation, aménagement ou extension de bâtiments existants » ne s’applique que lorsque les travaux d’aménagement d’un immeuble entraînent la création d’un plus grand nombre de logements mais non lorsqu’ils doivent seulement aboutir à un agrandissement des logements existants par aménagement des combles situés à l’étage supérieur(120). C. régime applicable en cas d’irrégularité de la construction initiale Même s’il est dit à l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme que le permis de construire doit être obtenu au préalable, aucune disposition en vigueur ne s’oppose cependant à ce qu’il puisse être délivré après le commencement des travaux, mais à la condition que les travaux autorisés soient conformes aux règles en vigueur à la date de délivrance du permis(121). Cependant, aucune autorisation ne peut légalement être délivrée pour des travaux d’aménagement à réaliser sur un immeuble non conforme à certaines dispositions du PLU et édifié en vertu d’un précédent permis de construire annulé par un jugement devenu définitif. Il appartient alors au pétitionnaire d’obtenir au préalable un permis dit de régularisation(122). Il en va de même au cas où la demande porte sur une partie seulement d’un bâtiment réalisé sans autorisation(123). Une construction édifiée avant le 15 juin 1943, date à laquelle le permis de construire a été instauré ne sera pas considérée comme une construction irrégulière(124). Avec la jurisprudence dite Thalamy, lorsqu’une construction a été édifiée ou modifiée sans autorisation ou en méconnaissance de ces prescriptions, la demande de permis de construire doit obligatoirement porter sur l’ensemble des constructions indissociables du projet faisant l’objet de la demande(125). L’une des conséquences était l’obligation pour l’administration, saisie d’une demande portant sur lesdits travaux, d’inviter le pétitionnaire à déposer une autorisation sur l’ensemble(126).

(119) CE 25 février 1998, Commune de Saint-Leu-la-Forêt, BJDU n° 2/98, p. 110, concl. Hubert. (120) CE 6 décembre 1996, Commune de Besançon c/ Mme Bejean, Lebon. (121) CE 20 octobre 1965, Guérin, Lebon ; CE 14 avril 1972, Époux Lafleur, Lebon ; CE 16 novembre 1979, Mme Atallah, Lebon. (122) CE 9 mars 1984, Macé, Lebon. (123) CAA Marseille, 6 mai 2004, Commune de Saint-Chamas, Lebon. (124) Voir par exemple CAA Lyon, 24 février 1994, Commune de Lorgues, n° 92LY01466. (125) CE 9 juillet 1986, Mme Thalamy, Lebon 201. (126) CE 3 mai 2011, Mme Ely, AJDA 2011, 1799, note carpentier. 298


Chapitre 1 – Règles communes

Cette décision a fait l’objet des plus vives critiques car elle fait obstacle à la réalisation de travaux qui, pris indépendamment, sont conformes à la règle d’urbanisme, mais deviennent non régularisables pour des motifs tirés de l’irrégularité de la construction initiale. Alors qu’en vertu de la jurisprudence Eyrabide(127), il était communément admis qu’aucune prescription n’était susceptible de régulariser un bâtiment édifié en infraction, un timide assouplissement a été apporté par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006, à la suite du rapport Pelletier 2005 dénonçant les effets pervers de la jurisprudence, en particulier à l’égard des acquéreurs de bonne foi ayant acquis des immeubles irrégulièrement édifiés(128) (et ce d’autant qu’il appartient au pétitionnaire de la demande de permis de construire de prouver la régularité de la construction initiale(129)). Ainsi a été inséré un nouvel article L. 111-12 au code de l’urbanisme, devenu, depuis l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015, l’article L. 421-9. Article L. 421-9 du code de l’urbanisme Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme. Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : 1° Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ; 2° Lorsqu’une action en démolition a été engagée dans les conditions prévues par l’article L. 480-13 ; 3° Lorsque la construction est située dans un parc national créé en application des articles L. 331-1 et suivants du code de l’environnement ou dans un site classé en application des articles L. 341-2 et suivants du même code ; 4° Lorsque la construction est située sur le domaine public ; 5° Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ; 6° Dans les zones mentionnées au 1° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement.

En réalité, la portée de la « régularisation par l’ancienneté » est extrêmement limitée dans la mesure où le bénéfice de ces dispositions n’est pas applicable aux constructions réalisées sans permis. La prescription n’est pas non plus applicable à une construction édifiée au xixe siècle ayant fait l’objet, dans les dix ans précédant la demande de permis de construire, de modifications soumises à permis de construire(130). L’ancienneté de la construction ne permettra pas non plus l’application de cette disposition si les modifications apportées sont à tel point substantielles qu’il ne s’agit plus de la construction initialement autorisée(131). Par ailleurs elle est conditionnée à la condition de ne pas tomber dans un cas d’exclusion (compte tenu des restrictions apportées, il est permis de se demander quelle pourrait être la portée effective de ce texte…). Il est vrai que la méconnaissance des prescriptions du permis de construire peut paraître moins grave dans la mesure où il a été fait preuve de bonne volonté du fait du dépôt d’une demande de permis, mais le texte n’en comporte pas moins le germe de son anéantissement. Surtout, la prescription de deux ans ne concerne que les constructions achevées depuis plus de 10 ans.

(127) (128) (129) (130) (131)

CE sect. 17 décembre 1982, Lebon. Rapport Pelletier, BJDU 2005, 73, AJDA 2005, 460. CAA Marseille, 2 juillet 2009 Michel, n° 07MA02743. CE 3 février 2017, n° 373898, Lebon. CAA Marseille, 22 septembre 2011, SCi La Chapelle, n° 09MA03419. 299


Partie 5 – Les pouvoirs de l’administration

Dans le cas où la prescription administrative ne peut pas jouer, les principes de la jurisprudence Thalamy sont toujours applicables obligeant ainsi à la régularisation de l’ensemble du projet(132). Plus récemment, cette dernière a fait l’objet d’assouplissement. S’il s’avère que les éléments anciens de la construction non autorisés, certes insusceptibles d’être régularisés au regard du document d’urbanisme, ne peuvent plus faire l’objet d’action civile ou pénale et si la mise en balance des intérêts privés et publics peut conduire l’administration à autoriser des travaux nécessaires à la préservation de la construction et au respect des normes(133). Le code de l’urbanisme recèle encore une autre source d’« absolution administrative » (absolution dont il faut bien reconnaître qu’elle est bien plus discrète et plus généreuse – ce qui la rend d’autant plus sympathique – que celle de l’article L. 111-12) avec la déchéance, que l’article L. 462-2 donne à l’administration, du droit de contester la conformité des travaux, passé le délai de 3 ou 5 mois qui lui est imparti par l’article R. 462-6, à compter de la réception en mairie de la déclaration d’achèvement et de conformité. D. Formalisme du permis de régularisation Au cas où l’irrégularité est allée jusqu’à donner lieu à des poursuites en vue d’une condamnation à la démolition par les tribunaux judiciaires, l’autorité administrative n’est pas tenue de rejeter une demande de permis de régularisation. Il lui appartient en ce cas d’apprécier l’opportunité de délivrer une telle autorisation, compte tenu de la nature et de la gravité relevée par le juge pénal, des caractéristiques du projet et des règles d’urbanisme applicables. S’il est vrai que l’administration n’a à se prononcer que sur les plans qui lui sont soumis, et qu’il importe peu, par conséquent, que ces plans ne soient pas conformes au bâtiment entrepris dès lors qu’ils le sont au regard des règles d’urbanisme en vigueur(134) – dans ce cas, la régularisation ne sera rendue effective que par l’exécution matérielle des travaux de mise en conformité –, la principale difficulté soulevée par les permis de régularisation n’en concerne pas moins la faculté d’accorder des dérogations. En effet, selon une opinion aussi fausse que répandue, les permis de régularisation seraient illégaux dès lors qu’ils sont assortis d’une dérogation. Telle n’est cependant pas l’expression de la jurisprudence dégagée à ce jour qui prohibe les dérogations accordées exclusivement pour tenter de régulariser des situations de fait irrégulières(135), réservant au contraire l’hypothèse où la dérogation serait, même dans ce cas, justifiée par un intérêt général(136). Il convient d’observer que la condition relative à la justification d’un intérêt général ne concerne que les seules dérogations, cette condition n’étant pas exigée pour les adaptations mineures. Il faut donc considérer que l’autorité administrative pourrait aussi bien accorder une adaptation mineure pour un permis de régularisation s’il n’a pas pour objet exclusif la régularisation d’une situation de fait.

(132) Ce 13 décembre 2013, Madame Carn et autres, Conclusion Xaxier De Lesquen, Construction et urbanisme 2014, n° 27, obs X. Couton. (133) CE 16 mars 2015 M. et Mme La Marque, Lebon, n° 369553, AJDA 2015, 604. (134) CE sect. 18 mars 1983, Mme Siefert, Lebon. (135) CE 4 février 1972, Buisine, Lebon ; CE 13 février 1974, Melot, Lebon ; CE 13 janvier 1975, Ministre de l’Aménagement du territoire, de l’Équipement et des Transports c/ Laurent, Lebon. (136) CE 3 mai 1974, Barthes, Lebon T. n° 383. 300


Table des matières Sommaire ......................................................................................................................... 5 Sigles et abréviations...................................................................................................... 7 Introduction....................................................................................................................... 13

Partie 1

19

L’exigence d’une autorisation Chapitre 1

Critères de soumission................................................................................................... 21

Section 1

Champ d’application du permis de construire........................................................... 21

Section 2

Notion de construction relevant du permis de construire....................................... 22

Section 3

La surface de plancher................................................................................................... 24

Section 4

L’emprise au sol............................................................................................................... 25

Chapitre 2

Régimes auxquels sont soumises les constructions nouvelles............................ 27

Section 1

Constructions dispensées de toute formalité............................................................ 27 §1. Ouvrages et constructions permanentes....................................................................... 27 §2. Constructions temporaires............................................................................................. 29 §3. Constructions amovibles................................................................................................ 30

Section 2

Constructions soumises au régime de la déclaration préalable........................... 31 §1. Sur l’ensemble du territoire national.............................................................................. 31 §2. Dans certains secteurs protégés.................................................................................... 32

Chapitre 3

Travaux exécutés sur des constructions existantes................................................ 35

Section 1

Travaux dispensés de toute formalité......................................................................... 35

Section 2

Travaux sur les constructions existantes soumis à permis de construire............ 36

Section 3

Travaux et changements soumis à déclaration préalable....................................... 39

Chapitre 4

Régimes d’autorisation dispensant du permis de construire ou de déclaration préalable.......................................................................................... 41

667


Traité du permis de construire

Partie 2 43 La demande de permis et la déclaration Chapitre 1

Les conditions de recevabilité de la demande ou de la déclaration.................... 45

Section 1

La qualité du demandeur ou du déclarant.................................................................. 45 §1. Le ou les propriétaires du ou des terrains ou leur mandataire...................................... 46 §2. Une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par le ou les propriétaires à exécuter les travaux.......................................................................................................... 47 A. Contrôle de l’autorisation donnée par le propriétaire........................................... 47 B. Immeubles en copropriété......................................................................................... 48 §3. Demande présentée par une indivision ou son mandataire........................................... 49 §4. Une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation du terrain pour cause d’utilité publique.................................................................................................................. 50

Section 2

Le concours de l’architecte........................................................................................... 51 §1. Le recours à l’architecte................................................................................................. 51 I. L’obligation de recourir à l’architecte......................................................................... 51 II. Les exceptions à l’obligation de recourir à un architecte..................................... 51 III. Le recours à l’architecte pour les modèles types de constructions et leurs variantes............................................................................................................................ 52 §2. La qualité d’architecte.................................................................................................... 52

Chapitre 2 Section 1

Le dossier de demande de permis de construire...................................................... 55 Composition du dossier de base.................................................................................. 55 §1. Formulaire de demande.................................................................................................. 55 §2. Projet architectural......................................................................................................... 57

Section 2

Pièces complémentaires exigées en fonction de la situation du projet............... 60 §1. Constructions sur le domaine public............................................................................. 60 §2. Constructions dans le périmètre d’une ZAC ou d’un lotissement.................................. 61 §3. Autres situations exigeant des pièces complémentaires............................................... 62 I. Projet situé dans le cœur d’un parc national........................................................... 62 II. Opération d’intérêt national....................................................................................... 62 III. Convention ou périmètre de projet urbain partenarial......................................... 62 IV. Protection et risques naturels.................................................................................. 63 V. Agrément Région Ile-de-France................................................................................ 63 VI. Littoral........................................................................................................................... 65 VII. Sécurité publique en agglomération ou sur le territoire national..................... 65 VIII. La proximité d’une canalisation de transport incluse dans une zone de dangers........................................................................................................................ 66

Section 3 668

Pièces exigées en fonction de la nature du projet.................................................... 67


Table des matières

§1. Les programmes de logements collectifs...................................................................... 67 §2. Étude d’impact sur l’environnement............................................................................... 68 I. Projet soumis à évaluation environnementale........................................................ 68 II. Évolutions de projet soumises à évaluation........................................................... 70 III. Le contenu de l’étude d’impact................................................................................ 71 §3. Cas des projets s’accompagnant d’une division parcellaire.......................................... 71 I. Champ d’application..................................................................................................... 71 II. Pièces à fournir............................................................................................................ 73 §4. Cas des projets nécessitant des démolitions................................................................. 74 §5. Cas particulier des travaux sur un ERP ou un IGH........................................................ 75 I. Cas des ERP................................................................................................................. 75 A. Composition de base.................................................................................................. 75 B. Composition du dossier en cas d’aménagement intérieur qui ne peut être connu au moment de la demande de permis de construire........................................................... 78

II. Cas des IGH................................................................................................................. 78 §5. Cas particulier des travaux relevant du champ de l’exploitation commerciale............... 79 I. Projet relevant de l’exploitation commerciale.......................................................... 80 A. Champ d’application................................................................................................... 80 B. Pièces à fournir......................................................................................................... 82

II. Les surfaces de vente dans les communes de moins de 20 000 habitants........ 84 §7. Autres pièces exigées dans certains cas particuliers.................................................... 84 I. Assainissement non collectif...................................................................................... 84 II. Réglementation thermique et performance énergétique..................................... 84 A. Réglementation thermique et étude de faisabilité énergétique.......................................... 84 B. Exemplarité énergétique, environnementale, énergie positive.......................................... 86

III. Les ICPE...................................................................................................................... 86 A. Projet relevant d’une déclaration ICPE.......................................................................... 86 B. Projet situé dans un secteur d’information des sols pollués ou sur un terrain devant faire l’objet d’une dépollution................................................................................ 87

IV. Le stationnement........................................................................................................ 88 V. Le contrat de cour commune.................................................................................... 89 VI. Transports de fonds................................................................................................... 90 VII. La redevance bureau en Ile-de-France................................................................. 90 VIII. Le défrichement....................................................................................................... 91 IX. Projet relevant de l’aménagement cinématographique....................................... 91 X. Concertation facultative............................................................................................. 91

Section 4

Les projets nécessitant des demandes de dérogations........................................... 92 §1. Les dérogations justifiées par la conservation des bâtiments existants........................ 93 §2. Les dérogations aux règles du code de la construction pour un projet de surélévation.................................................................................................................... 93 §3. les dérogations des projets situés dans des communes en zone tendue ou carencée en logement social.......................................................................................... 94 669


Traité du permis de construire

§4. Dérogations pour un projet d’intérêt public architectural............................................... 95 §5. Dérogations au titre de la performance énergétique...................................................... 95 §6. Expérimentation du « permis de faire ».......................................................................... 96

Chapitre 3

Le dossier de déclaration préalable............................................................................ 97

Section 1

Formulaire de déclaration............................................................................................. 97

Section 2

Dossier de base et compléments éventuels.............................................................. 97

Chapitre 4

Regroupement des permis dans un permis d’aménager......................................... 101

Partie 3 103 L’instruction de la demande ou de la déclaration Chapitre 1

Compétence en matière d’autorisations d’urbanisme............................................ 105

Section 1

Compétence de principe des communes.................................................................... 105

Section 2

Délégation de compétence à un EPCI.......................................................................... 107

Section 3

L’instruction des autorisations sous compétence communale en dehors des services municipaux................................................................................................ 107

Section 4

Compétence de l’État...................................................................................................... 109

Section 5

Délégations de signature............................................................................................... 110

Chapitre 2

La procédure d’instruction ordinaire.......................................................................... 113

Section 1

Le guichet unique............................................................................................................ 113 §1. Délivrance du récépissé de dépôt.................................................................................. 113 §2. Publicité des demandes de permis de construire.......................................................... 114 §3. Transmission de la demande.......................................................................................... 115

Section 2

Délais d’instruction applicables................................................................................... 116 §1. Délais dits de droit commun........................................................................................... 117 §2. Rectifications de délais devant être notifiés dans le mois du dépôt de la demande...... 117 §3. Prolongations exceptionnelles du délai......................................................................... 119

Section 3

Examen préliminaire par le service instructeur........................................................ 121 §1. Instruction décentralisée................................................................................................ 121 §2. Instruction au nom de l’État........................................................................................... 121 §3. Notification des rectifications et prolongations des délais d’instruction....................... 122 §4. Invitation à compléter le dossier.................................................................................... 125

Section 4 670

L’examen technique du projet....................................................................................... 127


Table des matières

§1. Mission du service instructeur....................................................................................... 127 §2. Consultations obligatoires............................................................................................. 128 §3. Délais applicables aux consultations............................................................................. 129 §4. Instruction des dérogations et adaptations mineures à la règle d’urbanisme................ 132 §5. Enquête publique et participation du public par voie électronique................................ 132 A. Enquête publique....................................................................................................... 133 B. Procédure de participation du public par voie électronique............................................. 135 C. Sanction de l’irrégularité de la procédure d’enquête publique.......................................... 136

§6. Modifications du projet en cours d’instruction............................................................... 137

Chapitre 3

Instruction conjointe au titre d’un régime d’autorisations relevant d’une législation autre que celle de l’urbanisme..................................................... 139

Section 1

Instruction conjointe au titre de la protection du patrimoine................................. 139 §1. Travaux exécutés dans le périmètre de protection des abords des monuments historiques........................................................................................................................... 139 A. Le périmètre des abords............................................................................................. 139 B. L’autorisation............................................................................................................. 140 C. Les voies de recours.................................................................................................. 141

§2. Travaux exécutés dans les sites patrimoniaux remarquables......................................... 142

Section 2

Instruction conjointe au titre de la protection de l’environnement....................... 143 §1. Travaux exécutés dans les réserves naturelles.............................................................. 143 §2. Travaux exécutés dans un parc national......................................................................... 144

Section 3

Instruction conjointe au titre de la protection du domaine public......................... 146 §1. Travaux exécutés à proximité des ouvrages militaires................................................... 146 §2. Travaux exécutés dans les zones de dégagement des installations n­ écessaires à la navigation aérienne....................................................................................................... 146 §3. Travaux exécutés dans les zones submersibles de la Loire ou du Rhin......................... 147 §4. Travaux exécutés à proximité des cimetières................................................................. 147

Section 4

Travaux relevant des règlements de sécurité............................................................ 148 §1. Travaux concernant un immeuble de grande hauteur..................................................... 148 §2. Travaux concernant un établissement recevant du public.............................................. 148

Section 5

Travaux relevant de l’autorisation d’exploitation commerciale............................ 149

Section 6

Travaux exécutés dans les zones de servitudes des canaux d’irrigation............. 151

Chapitre 4

Instruction parallèle au titre d’un régime d’autorisations relevant d’une législation autre que celle de l’urbanisme..................................................... 153

Section 1

Projet dont la réalisation est subordonnée à une autorisation de défrichement............................................................................................................... 153 671


Traité du permis de construire

Section 2 Travaux exécutés sur les immeubles inscrits au titre des monuments historiques........................................................................................................................ 154 Section 3

Travaux exécutés dans un site inscrit, classé ou en instance de classement.... 155

Section 4 Travaux soumis à évaluation environnementale à exécuter dans un parc national.............................................................................................................................. 156 Section 5

Travaux exécutés dans une aire d’appellation d’origine contrôlée...................... 157

Section 6

Travaux situés dans un plan de surfaces submersibles.......................................... 157

Section 7

Projet relevant d’une autorisation d’exploitation commerciale prévue à l’article L. 752-4 du code de commerce.................................................................. 158

Chapitre 5

Les formes de la décision.............................................................................................. 159

Section 1

Le permis tacite............................................................................................................... 159 §1. Conditions d’octroi du permis tacite.............................................................................. 159 §2. Domaines d’exclusion de permis tacite.......................................................................... 160

Section 2

La présentation des arrêtés d’autorisation ou de refus........................................... 162 §1. Mentions obligatoires..................................................................................................... 162 §2. Mentions optionnelles en présence d’un projet soumis à étude d’impact..................... 163 §3. Motivations des décisions défavorables ou dérogatoires.............................................. 164 I. Décisions défavorables................................................................................................ 164 II. Décisions dérogatoires............................................................................................... 166 III. Adaptations mineures................................................................................................ 166 §4. Sursis à statuer.............................................................................................................. 166

Partie 4 169 La réglementation applicable Chapitre 1

Les prescriptions nationales et régionales............................................................... 171

Section 1

Le règlement national d’urbanisme............................................................................ 171

Section 2

La loi relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral..... 173 §1. Champ d’application...................................................................................................... 173 §2. Régime d’urbanisation................................................................................................... 174 I. Règles applicables à tout le territoire....................................................................... 174 II. Régime d’urbanisation selon le type d’espaces.................................................... 176 A. L’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage......................... 176 B. L’urbanisation interdite dans la bande littorale............................................................... 178

III. Préservation des espaces remarquables.............................................................. 180 672


Table des matières

Section 3

Dispositions relatives à l’aménagement et à la protection de la montagne....... 183 §1. Champ d’application...................................................................................................... 183 I. Territoires concernés.................................................................................................... 183 II. Travaux concernés....................................................................................................... 184 §2. Régime d’urbanisation................................................................................................... 185 I. Extension de l’urbanisation en continuité de l’urbanisation existante................ 185 II. Exceptions au principe d’extension de l’urbanisation en continuité................... 186 §3. Protection du patrimoine naturel, culturel montagnard et agricole................................ 187 §4. Préservation des parties naturelles d’un plan d’eau naturel ou artificiel d’une superficie inférieure à 1000 hectares.................................................................................................... 188 §5. Le développement touristique et les unités touristiques nouvelles............................... 189 I. Régime applicable jusqu’au 1er août 2017.............................................................. 189 II. Régime applicable à partir du 1er août 2017.......................................................... 191

Section 4 Les directives territoriales d’aménagement (DTA) et les directives territoriales....................................................................................................................... 191 §1. Les DTA.......................................................................................................................... 191 §2. Les DTADD..................................................................................................................... 192

Section 5

Les schémas de planification régionaux et supra-communaux............................. 192 §1. Les dispositions du schéma d’aménagement régional à la Guadeloupe, La Guyanne, La Martinique, la réunion et Mayotte.................................................................................... 192 §2. Les dispositions d’un schéma de cohérence territorial................................................. 193 I. Les opérations de construction de plus de 5000 mètres carrés et les p ­ ermis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.................................. 193 II. Les secteurs fixant une valeur de densité maximale............................................ 194 III. Urbanisation limitée en l’absence d’un SCoT....................................................... 194

Chapitre 2

Les règles d’urbanisme.................................................................................................. 197

Section 1

Plans locaux d’urbanisme............................................................................................. 197 §1. Les normes, plans et projet de portée supérieure aux PLU........................................... 197 I. La compatibilité avec le SCoT.................................................................................... 199 II. Le projet d’intérêt général (PIG)....................................................................................... 200 §2. Les documents du PLU.................................................................................................. 201 I. Le rapport de présentation......................................................................................... 202 II. Projet d’aménagement et de développement durable (PADD)........................... 203 III. Orientations d’aménagement et de programmation (OAP)................................ 203 IV. Règlement écrit et graphique................................................................................... 204 A. Typologie et combinaison des règles............................................................................ 205 B. Contenu du règlement du PLU..................................................................................... 206

V. Les annexes.................................................................................................................. 213 §3. Entrée en vigueur des PLU............................................................................................. 215 673


Traité du permis de construire

Section 2

Autres documents d’urbanisme.................................................................................... 217 §1. Plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV).......................................................... 217 §2. Carte communale........................................................................................................... 218 I. Contenu.......................................................................................................................... 218 II. Entrée en vigueur........................................................................................................ 219

Section 3

Autres règlements d’urbanisme................................................................................... 220 §1. Prescriptions d’urbanisme des règlements sanitaires................................................... 220 §2. Règlement municipal des constructions de Strasbourg................................................. 222

Section 4

Règlement et cahier des charges dans les opérations d’aménagement et de lotissement............................................................................................................. 223 §1. Documents régissant les zones opérationnelles............................................................ 223 I. Contenu opposable d’une ZAC.................................................................................. 224 II. Les cahiers des charges de cession de terrain..................................................... 224 §2. Documents régissant les lotissements et autres divisions foncières............................ 225 I. Division préalable en vue de lotir et permis de construire.................................... 225 II. Opposabilité de certaines règles du lotissement ................................................. 226 III. Durée des règles du lotissement et caducité........................................................ 231

Chapitre 3

Les principales servitudes d’utilité publique............................................................ 233

Section 1

L’opposabilité des servitudes d’utilité publique....................................................... 233

Section 2

Servitudes relatives à la protection du patrimoine architectural et de l’environnement..................................................................................................... 234 §1. Servitudes de protection des monuments historiques................................................... 234 §2. Plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine (PVAP)...................................... 236 §3. Servitude de protection des monuments naturels et des sites...................................... 237 §3. Zones de protection du patrimoine architectural et urbain............................................ 238 §4. Zones de protection de sites et paysages...................................................................... 239 I. Espaces naturels sensibles........................................................................................ 239 II. Périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains.................................................................................................... 240 §5. Servitudes forestières.................................................................................................... 241 §6. Législation sur la protection de la nature et de l’environnement................................... 241

Section 3

Servitudes relatives à la sécurité publique................................................................ 243 §1. Plan de prévention des risques naturels (PPRN)........................................................... 243 §2. Périmètre de protection des installations classées........................................................ 246 §3. Servitude des sites et sols pollués................................................................................ 247

Section 4

Autres servitudes............................................................................................................. 248 §1. Plans généraux d’alignement......................................................................................... 248 §2. Plans d’exposition au bruit des aérodromes.................................................................. 250

674


Table des matières

Chapitre 4 Section 1

Règlements des ERP et IGH........................................................................................... 253 Établissements recevant du public (ERP)................................................................... 253 §1. Généralités..................................................................................................................... 253 §2. Champ d’application...................................................................................................... 253 §3. Classement des ERP...................................................................................................... 254 §4. Règles communes de sécurité....................................................................................... 256 §5. Prescriptions spéciales et dérogations.......................................................................... 257 §6. Accessibilité PMR.......................................................................................................... 258

Section 2

Immeubles de grande hauteur (IGH)........................................................................... 261 §1. Généralités..................................................................................................................... 261 §2. Champ d’application...................................................................................................... 262 §3. Classement des IGH....................................................................................................... 262 §4. Règles d’occupation du sol............................................................................................ 263 §5. Règles communes de sécurité....................................................................................... 263

Chapitre 5

Les dispositions sur lesquelles ne peut se fonder une décision de refus........... 267

Section 1

Règlement général de construction............................................................................. 267

Section 2

Législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement......................................................................................................... 268

Section 3

Législation sur la voirie routière.................................................................................. 271

Section 4

Servitudes de droit privé et dispositions contractuelles......................................... 273

Section 5

Autres règles non sanctionnées par le permis de construire................................. 275

Partie 5 277 Les pouvoirs de l’administration Chapitre 1

Règles communes........................................................................................................... 279

Section 1

Principes généraux......................................................................................................... 279 §1. Principe de la limitation des motifs de refus.................................................................. 279 §2. Application des règles en vigueur à la date de la décision............................................ 280 §3. Cristallisation des règles en vigueur à la date du certificat d’urbanisme....................... 281 I. Portée du certificat d’urbanisme................................................................................ 281 II. Certificat exprès – Certificat d’urbanisme tacite.................................................... 283 III. Droit acquis et dispositions illégales du Certificat d’urbanisme........................ 283 IV. Les autres mentions du certificat d’urbanisme..................................................... 284 V. Point de départ du délai de validité et prorogation............................................... 285 675


Traité du permis de construire

§4. Cristallisation des règles en vigueur à la date de l’autorisation de lotir........................ 285 §5. Date des faits à prendre en considération...................................................................... 288 §6. Conflits de règlements d’urbanisme.............................................................................. 289 §7. Cumul des dispositions d’ordre public du RNU et des PLU........................................... 291 §8. Servitudes de reculement aux abords des voies à grande circulation........................... 292 §9. Conditions d’application des règles d’urbanisme aux bâtiments existants................... 293 I. Construction existante................................................................................................. 293 II. Régime des travaux sur constructions existantes................................................. 294 A. Régime jurisprudentiel dit « Sekler »............................................................................ 294 B. Dispositions du PLU spécialement applicables ............................................................. 297 C. régime applicable en cas d’irrégularité de la construction initiale..................................... 298 D. Formalisme du permis de régularisation....................................................................... 300

§10. Parcelle comprise dans le périmètre d’une déclaration d’utilité publique (DUP).......... 301 §11. Insuffisance des réseaux publics................................................................................. 302

Section 2

Permis de construire assortis de prescriptions spéciales...................................... 303 §1. Prescriptions relatives à des modifications du projet.................................................... 303 §2. Prescriptions relatives aux travaux de viabilité interne du terrain................................. 307 §3. Prescriptions en présence d’une étude d’impact........................................................... 308

Chapitre 2

Pouvoirs de l’administration en présence d’un document d’urbanisme............. 311

Section 1

Modalités d’application des documents d’urbanisme............................................. 311 §1. Dispositions impératives et dispositions permissives................................................... 311 §2. Dérogations et règles alternatives.................................................................................. 312 §3. Règles qualitatives et règles quantitatives..................................................................... 313 §4. Méthodes générales d’interprétation des documents d’urbanisme................................ 314 §5. Requalification des projets............................................................................................. 316 §6. Autorité des documents graphiques.............................................................................. 318 §7. Reconstruction des bâtiments à l’identique................................................................... 319 §8. Cas des terrains à cheval sur deux zones...................................................................... 321 §9. Permis de construire s’accompagnant d’une division parcellaire.................................. 322 §10. Permis de construire à titre précaire et constructions saisonnières............................ 324 §11. Ensemble immobilier complexe.................................................................................... 326 §12. Conséquences de l’annulation ou de la déclaration d’illégalité d’un document d’urbanisme................................................................................................ 327 I. La remise en vigueur du document d’urbanisme immédiatement antérieur..... 327 II. Effets sur les permis de construire accordés......................................................... 328

Section 2

Conformité du projet aux règles d’urbanisme........................................................... 330 §1. Usages des sols, nature d’activité et destination........................................................... 330 I. Les destinations des constructions........................................................................... 331 A. Destinations de l’article R. 123-9................................................................................. 331 B. Destination et sous-destinations des articles R. 151-27 et R. 151-28............................... 331

676


Table des matières

II. Constructions interdites.............................................................................................. 333 III. Occupations et utilisations du sol autorisées sous conditions........................... 336 IV. Mixité fonctionnelle et sociale.................................................................................. 340 V. Emplacement réservés............................................................................................... 340 §2. Les caractéristiques du projet architectural................................................................... 342 I. Volumétrie et implantation des constructions.......................................................... 342 A. Implantation par rapport aux voies et emprises publiques.............................................. 342 B. Implantation par rapport aux limites séparatives............................................................ 346 C. Implantation par rapport aux autres bâtiments sur une même propriété........................... 353 D. Emprise au sol.......................................................................................................... 356 E. Hauteur des constructions.......................................................................................... 358 F. Coefficient d’occupation du sol dans un plan d’occupation des sols................................. 362 G. Majoration des règles de densité................................................................................. 365

II. Qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère....................... 366 A. Aspect extérieur......................................................................................................... 366 B. Qualité environnementale............................................................................................ 368 C. Traitement environnemental et paysager des espaces non bâtis et abords des constructions.......................................................................................................... 368

IV. Aires de stationnement.............................................................................................. 370 A. Encadrement législatif................................................................................................ 370 B. Mode d’expression de la règle..................................................................................... 371 C. Lieu d’application de la norme..................................................................................... 373

§3. Équipements et réseaux................................................................................................. 375 I. Accès et voirie............................................................................................................... 375 II. Desserte par les réseaux divers............................................................................... 379 III. Surface minimale des terrains................................................................................. 381

Section 3 Section 4

Compatibilité avec les orientations d’aménagement et de programmation....... 382 Dérogations aux règles du PLU.................................................................................... 383 §1. Dérogations.................................................................................................................... 383 I. Historique des dérogations......................................................................................... 383 II. Les dérogations applicables sur tout le territoire................................................... 384 III. Dispositions applicables aux communes situées en zone tendue.................... 385 A. Champ d’application................................................................................................... 385 B. Nature des dérogations............................................................................................... 386

§2. Adaptations mineures aux règlements de PLU.............................................................. 390 I. Une adaptation rendue nécessaire par la nature du sol, la configuration des parcelles ou les constructions avoisinantes........................................................ 390 II. Une adaptation mineure............................................................................................. 391

Section 5

Sursis à statuer................................................................................................................ 392 §1. Cas où il y a lieu à sursis............................................................................................... 392 I. En cas d’établissement ou de révision d’un PLU................................................... 392 677


Traité du permis de construire

A. Étapes et état d’avancement du projet.......................................................................... 392 B. Un projet qui doit compromettre ou rendre plus onéreuse l’exécution du PLU.................. 394

II. En cas de création d’une ZAC.................................................................................. 396 III. En présence d’un projet de travaux publics ou d’une enquête préalable à une déclaration d’utilité publique............................................................................... 397 IV. Création d’un parc national....................................................................................... 398 §2. Effets de l’expiration du sursis....................................................................................... 398 I. La décision définitive.................................................................................................... 398 II. Ouverture du droit à délaissement........................................................................... 400

Chapitre 3 Section 1

Pouvoirs de l’administration en l’absence de tout document d’urbanisme....... 401 Règles générales d’urbanisme..................................................................................... 401 §1. Inconstructibilité des espaces naturels.......................................................................... 401 I. Parties actuellement urbanisées................................................................................ 402 II. Travaux et constructions admis................................................................................. 403

Section 2

Conformité du projet au RNU........................................................................................ 405 §1. Localisation et desserte de la parcelle........................................................................... 405 I. En matière de sécurité et de salubrité publiques................................................... 405 II. En présence d’un secteur de nuisances................................................................. 408 III. En présence d’un site ou de vestiges archéologiques........................................ 408 IV. Accès et desserte en voirie...................................................................................... 410 V. Stationnement des véhicules.................................................................................... 412 VI. Desserte en réseaux divers..................................................................................... 413 VII. Mitage des espaces naturels.................................................................................. 414 VIII. Insuffisance du budget communal........................................................................ 415 IX. Atteinte à l’environnement........................................................................................ 416 §2. Implantation et volume des constructions..................................................................... 417 I. Implantation par rapport aux voies publiques ou privées..................................... 417 II. Implantation par rapport aux limites séparatives................................................... 418 III. Implantation de plusieurs bâtiments sur une même propriété........................... 419 §3. Aspect des constructions.............................................................................................. 420 I. Insertion dans les lieux avoisinants.......................................................................... 420 II. Aspect extérieur et aménagement des abords...................................................... 422

Section 3

Dérogations...................................................................................................................... 423 §1. Dérogations à l’inconstructibilité des terrains................................................................ 423 §2. Dérogations aux règles d’implantation........................................................................... 424

Chapitre 4

Pouvoirs de l’administration en cas de regroupement des formalités................ 427

Section 1

Pouvoirs de l’administration à l’égard des constructions accessoires d’une opération d’aménagement................................................................................. 427

678


Table des matières

Section 2

Pouvoir de l’administration à l’égard des démolitions nécessitées par la construction........................................................................................................... 428

Section 3

Pouvoirs de l’administration à l’égard des démolitions incluses à une demande de permis de construire.................................................................... 429

Partie 6

431

Les participations des constructeurs Chapitre 1

Le régime des participations........................................................................................ 433

Section 1

Le principe de la limitation des participations des constructeurs aux dépenses d’équipements....................................................................................... 433 §1. Énumération limitative des participations...................................................................... 433 §2. Distinction des équipements publics et des équipements propres................................ 435

Section 2

Le principe du noncumul des participations.............................................................. 438 §1. Non-cumul de la taxe d’aménagement avec les participations dans les secteurs opérationnels................................................................................................... 438 §2. Non-cumul des participations du lotisseur ou de l’aménageur et du constructeur............................................................................................................... 439

Chapitre 2

Le régime des participations dans les secteurs opérationnels............................ 441

Section 1

Les participations dans les secteurs des programmes d’aménagement d’ensemble (PAE)............................................................................................................ 441 §1. Condition de leur mise en place..................................................................................... 441 §2. Programme des équipements publics............................................................................ 443 §3. Fixation du tarif des participations................................................................................. 444 §4. Mise en œuvre du programme d’aménagement d’ensemble (PAE)................................ 445

Section 2

Les participations au titre d’un contrat de projet urbain partenarial (PUP)........ 447 §1. Conditions préalables à la convention de PUP............................................................... 448 §2. Lien direct et proportionné entre l’équipement et l’opération........................................ 450 §3. Forme de la participation............................................................................................... 450 §4. Contenu et caractère exécutoire de la convention de PUP............................................. 451

Section 3

Les participations intégrées dans les cessions de charges foncières................. 452 §1. Participation limitée aux seuls équipements et besoins de la zone o­ pérationnelle....... 452 §2. Propriétaires de terrain non acquis de l’aménageur...................................................... 454

Chapitre 3

Les participations additionnelles aux dépenses d’équipements publics........... 455

Section 1

Participation aux équipements publics exceptionnels............................................ 455 §1. La participation pour voiries et réseaux......................................................................... 456 679


Traité du permis de construire

I. Établissement de la participation............................................................................... 457 II. Modalités particulières d’assujettissement............................................................. 459

Chapitre 4

Modalités communes d’imposition............................................................................. 461

Section 1

Conditions d’exigibilité des participations................................................................ 461

Section 2

Restitution des participations indues.......................................................................... 463

Section 3

Restitution en cas de non-réalisation des équipements prévus............................ 466

Section 4

Contestations relatives aux participations des constructeurs................................ 467

Partie 7

471

La mise en œuvre du permis ou de la déclaration Chapitre 1

Conditions requises pour entreprendre les travaux................................................. 473

Section 1

Acquisition du caractère exécutoire............................................................................ 473

Section 2

Affichage sur le terrain................................................................................................... 475 §1. Visibilité des mentions de l’affichage depuis une voie publique ou un espace ouvert au public................................................................................................................................... 475 §2. Mentions du panneau d’affichage.................................................................................. 476

Section 3

Affichage en mairie et mise à disposition du dossier.............................................. 478

Section 4

Déclaration d’ouverture de chantier............................................................................ 478

Chapitre 2

Les droits acquis............................................................................................................. 481

Section 1

Étendue des droits acquis.............................................................................................. 481 §1. Définition des droits acquis..................................................................................... 481 §2. Limites des droits acquis............................................................................................... 481 §3. Réserve des droits des tiers........................................................................................... 484 §4. Cas du permis de construire à titre précaire.................................................................. 485 §5. Cas des constructions saisonnières.............................................................................. 486

Section 2

Modifications du permis de construire....................................................................... 486 §1. Permis de construire modificatif.................................................................................... 486 §2. Transfert de permis de construire................................................................................... 489 §3. Cas du transfert partiel de permis.................................................................................. 491

Chapitre 3

Durée et validité du permis de construire.................................................................. 493

Section 1

Péremption du permis de construire........................................................................... 493

Section 2

Prorogation du permis de construire........................................................................... 497

680


Table des matières

Chapitre 4 Section 1

Le retrait des autorisations illégales.......................................................................... 501 Conditions d’exercice du retrait................................................................................... 501 §1. Condition d’illégalité de l’autorisation............................................................................ 501 §2. Condition de délai du retrait........................................................................................... 502 I. Délai de trois mois........................................................................................................ 502 II. Absence de délai en cas de fraude......................................................................... 503 §3. Retrait « implicite » en cas de succession de permis de construire.............................. 503 §4. Motifs de retrait.............................................................................................................. 506

Section 2

Procédure de retrait........................................................................................................ 508 §1. Autorité compétente pour retirer le permis de construire.............................................. 508 §2. Formes du retrait exprès................................................................................................ 509 I. Exigence d’une procédure contradictoire préalable............................................... 509 II. Formalisme de la procédure contradictoire............................................................ 511 §3. Cas du retrait implicite du fait de la notification tardive d’un refus................................ 511 §4. Effets du retrait............................................................................................................... 512

Chapitre 5

Les contrôles administratifs......................................................................................... 513

Section 1

Les conditions d’exercice du contrôle administratif................................................ 513

Section 2

La déclaration d’achèvement........................................................................................ 514 §1. Temporalité de la DAACT................................................................................................ 514 §2. Formalisme de la DAACT................................................................................................ 515

Section 3

L’attestation de présomption de conformité.............................................................. 517 §1. Domaine d’application.................................................................................................... 517 §2. Récolement des travaux................................................................................................. 518 §3. Contestation de la conformité................................................................................. 519 §4. Mise en demeure....................................................................................................... 520 §5. Délivrance de l’attestation....................................................................................... 521

Section 4

Les mesures administratives de sûreté...................................................................... 522 §1. Arrêté interruptif de travaux..................................................................................... 522 §2. Exécution de l’ordre d’interruption et mainlevée................................................. 525

Partie 8

527

Le contentieux administratif Chapitre 1

Le contentieux de l’excès de pouvoir......................................................................... 529

Section 1

Le recours du pétitionnaire........................................................................................... 529 §1. Objet du recours du pétitionnaire.................................................................................. 529 681


Traité du permis de construire

I. Qualité de pétitionnaire .............................................................................................. 529 II. Actes susceptibles de recours par le pétitionnaire................................................ 529 §2. Délais de recours........................................................................................................... 531 §3. Interruption du délai par l’exercice d’un recours administratif.......................... 531

Section 2

Le recours des tiers......................................................................................................... 533 §1. Actes attaquables........................................................................................................... 533 §2. Intérêt donnant qualité pour agir.................................................................................... 534 I. L’intérêt donnant qualité à agir des associations.................................................... 534 II. L’intérêt donnant qualité à agir des particuliers et personnes morales autres que les associations, l’état, les collectivités locales et leur groupement.............. 536 A. Rappel de la jurisprudence antérieure à l’article L. 600-1-2............................................. 536 B. L’intérêt et la qualité à agir au sens de l’article L. 600-1-2............................................... 541

III. Permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale.... 542 §3. Régime des délais de recours........................................................................................ 543 I. Règle générale.............................................................................................................. 543 II. Cas particuliers............................................................................................................ 544 A. Connaissance acquise................................................................................................ 544 B. Exceptions liées à l’auteur du recours ou la nature de l’acte............................................ 545

III. Prorogation du délai par un recours gracieux notifié........................................... 546 IV. Interruption du délai par une demande d’aide juridictionnelle .......................... 547 §4. Cas du déféré préfectoral............................................................................................... 547 §5. Notification du recours................................................................................................... 549 I. Actes soumis à l’obligation de notification............................................................... 550 II. Recours concernés..................................................................................................... 550 III. Destinataires de la notification................................................................................. 552 IV. Modalités de la notification....................................................................................... 552 V. Justification de l’accomplissement .......................................................................... 553

Section 3

La suspension de l’exécution du permis ou de la déclaration............................... 554 §1. Le référé-suspension...................................................................................................... 554 I. La notion d’urgence en matière de permis de construire..................................... 555 II. Le cas particulier du refus de permis de construire............................................. 555 §2. Les autres procédures de suspension........................................................................... 556 §3. Décision du juge des référés.......................................................................................... 558 I. Procédure de tri des requêtes.................................................................................... 558 II. Rejet de la requête...................................................................................................... 558 III. Suspension totale ou partielle.................................................................................. 558 §4. Effets de la décision de suspension.............................................................................. 559

Section 4

Particularités des conditions d’exercice du recours................................................ 560 §1. Régime des moyens et des conclusions........................................................................ 560 I. Moyens........................................................................................................................... 560

682


Table des matières

II. Conclusions d’annulation, de suspension, d’injonction........................................ 561 III. Conclusions récapitulatives...................................................................................... 562 IV. Conclusions indemnitaires en cas de recours excédant la défense des intérêts légitimes du requérant.................................................................................................... 562 §2. Exception d’illégalité des documents d’urbanisme........................................................ 563 I. Invocabilité de l’exception d’illégalité ....................................................................... 563 II. Temporalité de l’exception d’illégalité....................................................................... 565 §3. Office du juge de l’excès de pouvoir.............................................................................. 566 I. Cristallisation des moyens.......................................................................................... 566 II. Interprétation des conclusions.................................................................................. 567 III. Jugement sur l’ensemble des moyens................................................................... 568 IV. Caducité de l’instance............................................................................................... 569 §4. Décisions du juge........................................................................................................... 570 I. Indivisibilité du permis de construire......................................................................... 570 A. Évolution jurisprudentielle........................................................................................... 570 B. L’annulation partielle................................................................................................... 572

II. La régularisation du permis de construire en cours d’instance.......................... 573

Section 5

Les conséquences d’une annulation........................................................................... 574 §1. Effet rétroactif de l’annulation ....................................................................................... 574 §2. Nouvelle instruction....................................................................................................... 574 I. Annulation d’une autorisation d’urbanisme.............................................................. 574 II. Annulation d’un refus de permis de construire...................................................... 576 III. Annulation d’une décision de retrait du permis de construire............................ 577 §3. Projets non régularisables............................................................................................. 578 I. Permis de construire n’ayant pas reçu de commencement d’exécution............ 578 II. Permis de construire dont l’exécution est en cours.............................................. 578 III. Travaux achevés......................................................................................................... 579

Section 6

Autres particularités procédurales du contentieux du permis de construire...... 581 §1. Transaction..................................................................................................................... 581 §2. Voie de recours contre le jugement................................................................................ 581 §3. Annulation des permis de construire valant AEC........................................................... 582

Chapitre 2

Le contentieux de pleine juridiction........................................................................... 585

Section 1

Généralités....................................................................................................................... 585 §1. Conditions de recevabilité du recours en indemnisation............................................... 585 §2. Détermination de la collectivité responsable................................................................. 586

Section 2

La responsabilité de la puissance publique à l’égard des tiers............................ 587 §1. Cas de responsabilité..................................................................................................... 587 §2. Préjudice indemnisable.................................................................................................. 588 683


Traité du permis de construire

Section 3

La responsabilité de la puissance publique à l’égard des constructeurs............ 589 §1. Cas de responsabilité..................................................................................................... 589 §2. Préjudice indemnisable.................................................................................................. 591 §3. Prise en compte du principe de non indemnisation des servitudes d­ ’urbanisme.......... 595

Partie 9

597

Le contentieux judiciaire Chapitre 1

Contentieux pénal........................................................................................................... 599

Section 1

Incriminations et peines applicables.......................................................................... 599 §1. Exécution de travaux en infraction à la législation sur le permis de construire............. 599 §2. Infractions directes aux règlements d’urbanisme et aux règles de construction........... 601 §3. Infractions prévues par des législations particulières.................................................... 602 §4. Autres délits et contraventions...................................................................................... 603

Section 2

Éléments constitutifs des infractions.......................................................................... 604 §1. Éléments matériel et intentionnel des infractions.......................................................... 604 §2. Élément légal de l’infraction........................................................................................... 606 §3. Personnes responsables................................................................................................ 609

Section 3

La procédure répressive................................................................................................ 610 §1. Constatation des infractions.......................................................................................... 610 §2. Initiative des poursuites................................................................................................. 611 I. Action publique.............................................................................................................. 611 II. Constitution de partie civile....................................................................................... 612 §3. Mesures d’urgence......................................................................................................... 614 §4. Prescription de l’action publique................................................................................... 615 §5. Amnistie et décès du prévenu........................................................................................ 617 §6. Formalités d’audience.................................................................................................... 617

Section 4

Les peines......................................................................................................................... 619 §1. Peines principales ......................................................................................................... 619 §2. Sanction applicables aux personnes morales................................................................ 620 §3. Condamnation à la démolition ou à la mise en conformité............................................ 620 §3. Personnes passibles de la démolition ou de la mise en conformité............................... 624 §4. L’astreinte.................................................................................................................... 625 §5. Règlement des difficultés d’exécution........................................................................... 627

Chapitre 2

Le contentieux civil du permis de construire............................................................ 631

Section 1

Compétence exclusive des juridictions judiciaires.................................................. 631

684


Table des matières

Section 2

Délai de l’action en démolition.................................................................................... 632

Section 3

Mesures conservatoires................................................................................................. 633

Section 4

Conditions d’engagement de la responsabilité fondée sur la violation d’une règle ou d’une servitude d’urbanisme............................................................. 634

Section 5

Démolition faisant suite à un déféré préfectoral...................................................... 637

Section 6

Questions préjudicielles de légalité du permis de construire............................... 637

Section 7

Limitation des pouvoirs d’appréciation du juge civil............................................... 641

Section 8

Cas particulier des actions fondées sur la violation du cahier des charges des lotissements.............................................................................................................. 643

Section 9

Cas particulier des actions fondées sur les troubles de voisinage....................... 645 Annexes ............................................................................................................................ 647 Index .................................................................................................................................. 661

685


9470_RJ_BAILLON_couv Page 1

Le permis de construire, autorisation administrative faisant l’objet d’un strict encadrement législatif, est l’acte initial de toute opération de construction. Si le droit qui lui est applicable a été plusieurs fois simplifié, de nombreuses exigences, parmi lesquelles la rationalisation urbanistique et le développement durable, l’ont enrichi mais complexifié. Résultant à la fois de la connaissance théorique du droit relatif aux autorisations d’urbanisme et de la pratique professionnelle de l’auteur, cette 6e édition traite de manière exhaustive du permis de construire, en suivant la chronologie de son instruction. Articulé autour de neuf parties, ce livre analyse les différentes procédures applicables au permis de construire : de l’exigence d’une autorisation au contentieux, en passant par l’instruction de la demande, la réglementation applicable et les pouvoirs de l’administration. Pour chaque étape, il propose une étude exhaustive des textes et de la jurisprudence. Illustré par de nombreux exemples et remarques, cet ouvrage de référence est un outil indispensable aux praticiens et universitaires qui y trouveront de nombreuses clés de compréhension. Ce traité intègre les évolutions apportées par le décret du 9 juillet 2015 réduisant les délais d’instruction des demandes de permis, la loi « Macron » du 6 août 2015 restreignant les conditions de prononcé judiciaire des démolitions, et la loi LCAP du 7 juillet 2016 simplifiant le régime des autorisations dans les secteurs concernés par les protections patrimoniales.

Cet ouvrage de référence s’adresse aussi bien aux juristes ou avocats travaillant dans le secteur de l’urbanisme et de la construction, mais aussi aux fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, notaires et promoteurs publics et privés. Ils disposeront de l’ensemble du droit applicable en vue d’un dépôt de demande de permis afin de prévenir ou résoudre un éventuel contentieux.

Sommaire

Nathalie Baillon est avocate à la cour d’appel de Paris et associée au cabinet ENJEA Avocats. Elle intervient quotidiennement dans les montages d’opérations relatifs à l’aménagement et à l’environnement, particulièrement dans le cadre de montages partenariat public-privé.

Partie 1. Exigence d’une autorisation. Partie 2. Demande de permis et déclaration. Partie 3. Instruction de la demande ou de la déclaration. Partie 4. Réglementation applicable. Partie 5. Pouvoirs de l’administration. Partie 6. Participations des constructeurs. Partie 7. Mise en œuvre du permis ou de la déclaration. Partie 8. Contentieux administratif. Partie 9. Contentieux judiciaire.

ISSN 2261-3749 ISBN 978-2-281-13273-1

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Nathalie Baillon

R É F É R E N C E J U R I D I Q U E

Traité du permis de construire

R É F É R E N C E J U R I D I Q U E

R É F É R E N C E J U R I D I Q U E

Traité du permis de construire Nathalie Baillon

6e édition

Traité du permis de construire 6e édition  
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