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Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations Issue de la loi Maptam, la compétence Gemapi est attribuée au bloc communal, avec une prise de compétence obligatoire au 1er janvier 2018. Cette compétence, avec la question de ses limites et de sa coordination avec d’autres (gestion des eaux pluviales), implique une restructuration de la gouvernance locale et l’évolution des structures existantes. Elle a des conséquences sur la responsabilité des collectivités compétentes en Gemapi (communes/EPCI ou syndicats) au regard du niveau de protection de leurs populations. Il convient d’intégrer cette restructuration dans la stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau (la Socle), objet d’une première mise à jour de ce Dossier d’experts. L’ouvrage entend répondre à toutes les questions organisationnelles, juridiques, techniques et financières relatives à cette nouvelle obligation : demande de mise à disposition des digues et aménagements hydrauliques existants pour assurer la protection contre les inondations, gestion de la période transitoire avant cette mise à disposition, définition du niveau de protection assuré sur un territoire donné, autorisation administrative préfectorale des ouvrages de prévention des inondations, impacts financiers et moyens de financement, risques « submersion marine » et « inondation par ruissellement »... Cette mise à jour intègre la loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 qui fait évoluer la mise en œuvre de cette compétence : missions prolongées pour les départements et régions, responsabilité limitée à l’entretien des ouvrages avant autorisation, possibilité pour un syndicat mixte ouvert d’adhérer à un autre syndicat mixte ouvert, délégations de compétence aux syndicats existants, sécabilité des missions confirmée, clarifications attendues sur les missions... Un document indispensable aux communes et EPCI à fiscalité propre, aux départements et aux régions qui doivent se préparer à la mise en œuvre de la Gemapi.

Ingénieur diplômé d’AgroParisTech, Joël Graindorge s’est orienté très tôt vers le développement, l’aménagement et l’environnement. Entré dans la fonction publique en 1980 comme directeur d’études en aménagement et urbanisme, il a été longtemps directeur général des services techniques d’une communauté d’agglomération de 95 000 habitants, et est aujourd’hui en retraite. Docteur en droit public (Paris II) et diplômé de Sciences Po Paris, Éric Landot est avocat au barreau de Paris. Il a été chargé d’études à l’Association des maires de France. Le cabinet qu’il a fondé est dédié au droit public et privé des collectivités locales. Il a rédigé plus de 1 200 articles et 31 ouvrages.

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[Dessin Une : Matthieu Méron] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1409-9

Mettre en œuvre la Gemapi - Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

Mettre en œuvre la Gemapi

Mettre en œuvre la Gemapi

Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

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Joël Graindorge Éric Landot


Mettre en oeuvre la Gemapi Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations Joël Graindorge Directeur général des services techniques (ER) Éric Landot Avocat fondateur du cabinet Landot & associés Préface de Jean-Luc Rigaut Président de l’Assemblée des communautés de France

CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Référence DE 802 Avril 2018


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Avertissement de l’éditeur : La lecture de cet ouvrage ne peut en aucun cas dispenser le lecteur de recourir à un professionnel du droit.

Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie. CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris. Tél. : 01 44 07 47 70

© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1409-9 ISBN version numérique : 978-2-8186-1410-5 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Mai 2018 Dépôt légal à parution


Sommaire Préface : Un bel outil de travail au service des territoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 Introduction : Le contexte et les objectifs de la réforme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

Partie 1 Le mécanisme de création et les contours de la compétence Chapitre I Une compétence obligatoire et affectée au bloc communal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 A - La priorité au niveau local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 1. Les directives européennes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. De la stratégie nationale à l’action locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La rénovation de la gouvernance locale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Le transfert aux EPCI à fiscalité propre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 1. Une échéance à 2018. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. L’enchaînement des textes et le calendrier : 2018, 2020 et 2024. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Un cas particulier : celui des communautés de communes qui ont pris cette compétence par anticipation de manière fragmentaire, entre 2014 et 2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. L’évolution des syndicats ayant déjà la compétence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les conséquences du transfert. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D - Les délais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22

Chapitre II Le contenu de la compétence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 A - Deux ensembles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 1. Le socle de base . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les « compétences partagées » (ou « missions communes ») qui croisent des compétences de différents acteurs . . . .

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3. Précisions sur les contours de ces missions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Le cas de la compétence « eaux pluviales ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Une compétence à deux volets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34 C - Quels risques « inondation » ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 1. Les risques relevant de la Gemapi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les risques spécifiques aux submersions marines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre III La responsabilité administrative et pénale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42 A - Le pouvoir de police générale et spéciale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42 B - Les responsabilités des collectivités compétentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42 1. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 (dite loi Maptam). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Le décret du 12 mai 2015 sur l’intégrité des ouvrages et les travaux de tiers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C - Les conséquences sur les structures existantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21

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C - Une protection pénale spécifique pour qui sait bien utiliser la loi Fauchon et la loi Maptam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45 1. Distinguer les responsabilités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Une responsabilité appréciée à l’aune des compétences de chacun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La protection générale de la « loi Fauchon ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. La protection pénale propre au droit de la Gemapi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 2 La mise en œuvre Chapitre I Le transfert de la compétence à des groupements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 A - Un transfert à terme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 B - De nombreuses solutions à bâtir au cas par cas avant 2018. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

Chapitre II Le rôle et la création des EPTB et EPAGE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54

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A - Présentation générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54

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1. Trois étages sont au maximum prévus par le droit de la Gemapi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La plus-value du label « EPTB » est à apprécier au cas par cas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Les relations entre les EPCI et les EPAGE ou EPTB pourront reposer sur un transfert de compétence classique ou une délégation de compétence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. De nombreux montages contractuels sont également possibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Des situations qui, in fine, s’avéreront contrastées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. Transfert, délégation, sécabilité… : la loi de 2017 apporte des modifications. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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7. La plupart des régions se structurent avec deux ou trois niveaux, surtout en recourant au transfert de compétences. . .

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B - Rôle et missions des EPAGE et EPTB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 C - Choix à opérer et procédures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 1. Choix à opérer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les prérogatives du préfet coordonnateur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Le périmètre d’intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. La procédure simplifiée de transformation des syndicats existants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Les deux procédures de création des EPAGE ou EPTB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D - Une compétence à la carte ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 E - Transfert et délégation de compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 F - Le SDAGE : un outil de rationalisation des structures de gestion de l’eau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75 1. L’articulation SDAGE, PGRI, EPAGE et EPTB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.75

2. Un vaste changement de paradigme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La Socle annexée au SDAGE : pour une gouvernance rénovée du cycle de l’eau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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G - La doctrine des bassins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 1. Le bassin Rhône-Méditerranée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.82

2. Le bassin Adour-Garonne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre III Le financement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 A - L’impact financier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 B - La taxe Gemapi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 1. Le budget général et la redevance pour service rendu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.87

2. Une taxe facultative, plafonnée et affectée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Autres aspects financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Le rôle des conseils départementaux et des régions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre IV Les conditions d’exercice en domaine privé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 A - La déclaration d’intérêt général. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 B - Les servitudes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 1. Les servitudes rattachées à la procédure de DIG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.92

2. Les servitudes spécifiques en matière de protection contre les inondations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre V La mission d’appui . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 A - Sa composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 B - Ses objectifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 C - Un exemple : le bassin Loire-Bretagne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95

Les ouvrages en vue de prévenir les inondations Chapitre I Les objectifs du décret « Digues ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 A - Des performances affichées et connues. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 B - Les principes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 C - Un changement de paradigme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102

Chapitre II Système d’endiguement et aménagements hydrauliques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 A - Le système d’endiguement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 1. Un système complexe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 2. Un système défini par la collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.104 3. Un nouveau classement et un calendrier progressif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105

B - Les aménagements hydrauliques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106 C - Le transfert des ouvrages. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 1. Les mises à disposition d’ouvrages de personnes morales de droit public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 2. Le cas des digues gérées par l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 3. Modalités juridiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.110

Sommaire

Mettre en oeuvre la Gemapi - Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

Partie 3

5


Chapitre III Les autorisations administratives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 A - La modification de la nomenclature « eau ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 B - Les autorisations des systèmes d’endiguement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 1. Premier cas : au moins une digue déjà autorisée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113 2. Deuxième cas : aucune digue autorisée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113

C - Les autorisations des aménagements hydrauliques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 D - Le dossier de demande d’autorisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115 1. Premier cas : la procédure allégée sans travaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115 2. Deuxième cas : la procédure complète avec travaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

E - Les classes d’ouvrages et les délais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 1. Les ouvrages de protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 2. Les barrages et ouvrages assimilés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117 3. Les délais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118

Chapitre IV Le niveau de protection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 A - Le niveau de protection du système d’endiguement défini par la collectivité . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 B - Des définitions complémentaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 1. Niveau de sûreté d’un tronçon d’ouvrage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 2. Niveau de protection d’une personne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 3. Niveau de sécurité d’une personne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120

C - Les différentes situations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120 1. Qu’est-ce qu’une digue ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120

Mettre en oeuvre la Gemapi - Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

2. Digues assurant un niveau de protection pour Q30. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121

6

D - Les performances des systèmes d’endiguement autorisés après 2020. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122 E - Le maintien de la performance : l’entretien et la surveillance des ouvrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122 1. Le dossier technique du système d’endiguement (R.214-122, I) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122 2. Le document d’organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122 3. Le registre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123 4. Le rapport de surveillance périodique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123

Chapitre V Les objectifs de l’étude de dangers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.124 A - Les ouvrages concernés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.124 B - Les objectifs inscrits dans le décret. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.124 1. Le cas des systèmes d’endiguement et aménagements hydrauliques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.124 2. Le cas des barrages ou conduites forcées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 3. Les actualisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125

Chapitre VI L’arrêté « Études de dangers ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126 A - Les dispositions communes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126 B - Le système d’endiguement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126 C - Les aménagements hydrauliques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.128

Sommaire


D - Le plan de l’EDD du système d’endiguement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.129 1. Le résumé non technique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.129 2. Présentation générale du système de protection contre les inondations et les submersions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.130 3. Analyse des risques et justification des performances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131

Partie 4 L’interface avec la compétence « gestion des eaux pluviales urbaines » Chapitre I Définition et complémentarité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135 Chapitre II Le service public de gestion des eaux pluviales urbaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.136 A - Une compétence nouvelle et facultative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.136 1. Les évolutions juridiques de la compétence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.136 2. L’inventaire des ouvrages. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.137

B - Le périmètre du service public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.137 1. Une définition à préciser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.137 2. Périmètre et zonage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138 3. Zonage et communauté d’agglomération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138

C - Une compétence partagée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139 1. Les espaces publics multifonctionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139 2. Les ouvrages de la voirie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139 4. Le réseau unitaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.140

Chapitre III Le risque d’inondation par ruissellement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 A - Le contexte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 B - Le contenu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 C - Les principaux facteurs et leurs conséquences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142 1. Les facteurs à prendre en compte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142 2. Les impacts des inondations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.143

D - Les stratégies et mesures à adopter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.143 1. Une gestion par niveau de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.143 2. La stratégie proposée par l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.144 3. Les mesures à mettre en œuvre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.145

Chapitre IV Le budget et le financement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.146 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.147 Annexe Stratégie nationale et outils de prévention des inondations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.149

Sommaire

Mettre en oeuvre la Gemapi - Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

3. Les cours d’eau ou espaces naturels aménagés et anthropisés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.140

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Préface L’étude réalisée par Joël Graindorge et Éric Landot sur la mise en œuvre de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (dite Gemapi) est aujourd’hui rééditée par Territorial Éditions en partenariat avec l’Assemblée des communautés de France. Cette nouvelle édition intègre les évolutions apportées au cadre réglementaire de la Gemapi par la loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017.   À l’heure où les territoires élaborent leurs stratégies de mise en œuvre de la compétence, cette étude mérite d’être saluée à plusieurs titres.   Toutes les communautés et métropoles sont devenues compétentes à titre obligatoire en matière de Gemapi au 1er janvier 2018. Elles sont confrontées aujourd’hui à la nécessité d’établir des diagnostics afin de mettre en évidence les enjeux de leurs territoires, les besoins, les différents scénarios d’organisation possibles, le mode de financement de ces nouvelles missions… Si l’importance d’agir au niveau local et de façon coordonnée en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations est incontestable, la compétence Gemapi reste complexe dans sa définition et sa mise en œuvre, lourde d’implications pour les territoires, et pâtit encore de certains flous juridiques.   L’ouvrage Mettre en œuvre la Gemapi constitue un outil précieux afin d’accompagner et d’éclairer ces débats de la façon la plus objective et informée possible. Elle a été rédigée par un professionnel qui a longtemps exercé les fonctions de directeur général des services techniques au sein de la communauté d’agglomération du Pays voironnais, aux côtés de son président Jean-Paul Bret, vice-président de l’AdCF. Joël Graindorge connaît ainsi parfaitement le défi qui attend les communautés et les métropoles. Éric Landot, spécialiste du droit, accompagne de nombreux territoires dans cette prise de compétence. Ses connaissances et son expérience de terrain sont également très appréciables.   Un besoin de clarification   La mise en œuvre de la compétence Gemapi va prendre du temps. Certaines dispositions de la loi s’inscrivent dans une période « transitoire » s’achevant au 31 décembre 2019. Ce calendrier de travail est impératif afin de garantir la mise en œuvre de stratégies concertées et durables, s’inscrivant dans de vraies logiques de bassin-versant et s’appuyant sur des organisations locales pérennes et adaptées aux enjeux des territoires. C’est donc bien avec ces perspectives de moyen terme qu’il faudra analyser l’exercice de la Gemapi.   Pour autant, plusieurs questions méritent encore des réponses de la part des ministères concernés, voire des clarifications législatives. Les contours de la Gemapi comportent leur part d’imprécisions, et l’exercice de définition du « Gemapi » et du « hors Gemapi » reste une difficulté pour les gestionnaires. Si le régime de responsabilité auquel est soumis le gestionnaire « gemapien » a été précisé par la loi du 30 décembre, il reste encore complexe. Le cadre de la compétence apparaît peu adapté à certains territoires présentant des caractéristiques particulières (littoraux, corridors fluviaux, outre-mer…). Enfin, le mode de financement proposé pour la compétence ne répond ni à l’enjeu fondamental de la solidarité de bassin-versant, ni au volume d’investissement à prévoir pour une mise en œuvre efficace de la compétence. L’AdCF s’est prononcée, à plusieurs reprises, en faveur d’une remise à plat de ce dispositif.  

Préface

Mettre en oeuvre la Gemapi - Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

Un bel outil de travail au service des territoires

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Mettre en oeuvre la Gemapi - Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

Notre association continuera de se mobiliser au niveau national pour faire entendre la voix des territoires et pour faire évoluer le cadre législatif, si nécessaire, afin d’en garantir la mise en œuvre la plus adaptée possible. Il reste que, localement, c’est bien aux territoires qu’il revient le passionnant et difficile travail d’organisation et d’exercice de la compétence. Gageons que cette étude, par son panorama complet et accessible, les y aidera. Jean-Luc Rigaut, président de l’Assemblée des communautés de France1, maire d’Annecy, président de la communauté du Grand Annecy 

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1. L’Assemblée des communautés de France (AdCF) est la fédération nationale des élus de l’intercommunalité. Elle rassemblait en 2017 près de 1000 intercommunalités (dont 18 métropoles, 207 communautés d’agglomération et urbaines et 730 communautés de communes) représentant plus de 80 % de la population française.

Préface


Introduction La prévention des inondations fluviales et des submersions marines est un enjeu majeur sur les plans national et local, compte tenu de ses conséquences humaines et financières. Ce sont en effet 17 millions d’habitants qui sont exposés à ce risque dont 6 millions sur le littoral, cette population passant à 14 millions pendant la période estivale (étude EPRI 2011 intitulée « Première évaluation nationale des risques d’inondation – Principaux résultats », Ministère chargé de l’Environnement, 2012).   La tempête Xynthia de fin février 2010 sur le littoral atlantique, les graves inondations dans le Var, dans le Sud-Ouest ou en Bretagne en 2014, la multiplication de ces phénomènes avec le réchauffement climatique ont imposé une structuration de la politique menée en ce domaine : « L’état de catastrophe naturelle a été déclaré pour 566 communes en hiver 2013-2014 contre 466 au printemps 2013. À des degrés divers, environ 19 000 communes sont ainsi soumises à ce risque qui a fait plus de 200 victimes et généré plus de 20 milliards d’euros de dommages entre 1982 et 2010. » (source : Ministère du Développement durable) Pourtant, il n’y a eu aucun événement majeur ces quinze dernières années en France, même si les phénomènes se multiplient. La crue de la Seine en 1910 avait coûté 1,4 milliard d’euros. Si une telle crue de la Seine se produisait aujourd’hui, elle coûterait 30 à 40 milliards d’euros (en incluant les dommages aux réseaux de transport, d’électricité et de télécommunications).   Quatre types de dommages peuvent affecter les territoires : - l es dommages aux personnes (accidents, conséquence psychologique, difficultés financières) ; - la détérioration du système économique (dommages aux réseaux, aux entreprises, aux bâtiments, chômage technique, paralysie économique des territoires, coûts de réparation et reconstruction) ; - les atteintes à l’environnement (pollutions directes ou indirectes venant de sites industriels impactés ou d’exploitations agricoles, érosion massive, catastrophes technologiques majeures comme celle de Fukushima) ; - l es dégradations du patrimoine culturel (atteintes de sites culturels irremplaçables).   Il était donc impératif d’améliorer la sécurité des populations exposées, de diminuer les coûts des dommages et de réduire significativement les délais de retour « à la normale ». Cette stratégie nationale de prévention des risques d’inondation devait toutefois être déclinée au niveau local.   En effet, la construction et l’entretien des ouvrages de prévention relevaient d’une compétence facultative, non affectée, émiettée et partagée entre de multiples acteurs (État, collectivité, propriétaires privés…). De nombreuses digues, par exemple, se retrouvent alors sans gestionnaire « connu ». La conséquence était une grande disparité de situations avec, de plus, des ressources financières non garanties. Et cela conduisait bien souvent à un manque de vision stratégique à l’échelle du bassin-versant et à un manque de lisibilité sur une unité hydrographique cohérente, avec comme conséquence l’incohérence des actions, et sur le manque de capacité des maîtres d’ouvrage à agir.   Rappelons cependant qu’avant même la création de la compétence Gemapi, c’est la loi Grenelle II (art. 220) qui a constitué une avancée notable en insérant l’article L.562-8-1 dans le Code de l’environnement. Les ouvrages de prévention des inondations et des submersions doivent désormais « satisfaire à des règles aptes à en assurer l’efficacité et la sûreté ». Un décret en Conseil d’État devait fixer ces obligations et les délais de mise en conformité (ou, à défaut, la neutralisation de l’ouvrage). Ce décret, dont l’élaboration a débuté en 2012, n’est paru que le 14 mai 2015 car il posait des questions de gouvernance locale qui, comme évoqué ci-avant, n’étaient pas résolues.   C’est pourquoi la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de la modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a, dans ses articles 12, 26, 43 et 56 à 59, instauré une nouvelle compétence Gemapi (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations). Cette compétence devient obligatoire et ciblée puisqu’elle est confiée au bloc communal, c’est-à-dire aux communes et aux EPCI à fiscalité propre. Elle a pour conséquence d’assurer une couverture totale du territoire pour mettre en œuvre cette compétence et d’avoir un interlocuteur local identifié pour l’État. Elle permet également de rendre plus cohérentes et coordonnées les actions et opérations liées à l’entretien et la restauration des milieux aquatiques (qui sont inscrits dans cette nouvelle compétence), la gestion permanente des ouvrages hydrauliques, la maîtrise de l’urbanisation dans les zones exposées et celles concernant le petit cycle de l’eau. Enfin, même si ce n’est pas un objectif affiché, elle permet aussi à l’État de se « décharger » de ses ouvrages de lutte contre les inondations au « profit » de ce bloc communal.   Introduction

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Le contexte et les objectifs de la réforme

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Mettre en oeuvre la Gemapi - Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations 12

La compétence est obligatoire depuis le 1er janvier 2018 (échéance reportée avec la loi NOTRe), alors que la loi Maptam la prévoyait au 1er janvier 2016. À cette échéance, la compétence s’est alors trouvée immédiatement transférée aux EPCI à fiscalité propre. Avant cette échéance, elle était facultative, mais elle pouvait, bien entendu, être adoptée par anticipation par la commune et l’EPCI. Une exception : les métropoles dont l’exercice est obligatoire de plein droit depuis 2016, sous quelques réserves.   Cependant, il est évident que la compétence Gemapi et les missions qui en découlent font partie intégrante de celles du grand et du petit cycle de l’eau. La structuration de la gouvernance locale de la Gemapi doit donc être appréhendée dans une approche globale à l’échelle de bassins versants cohérents. C’est bien l’objet de la stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau (la Socle) qui doit être annexée au SDAGE et dont le premier établissement doit être arrêté au plus tard le 31 décembre 2017 par le préfet coordonnateur de bassin après avis du comité de bassin, cela en conformité avec l’arrêté de la ministre de l’Écologie en date du 20 janvier 2016.   Après beaucoup de débats intenses, la nouvelle loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (NOR: INTX1730876L) a assoupli la mise en œuvre de la compétence Gemapi : actions prolongées pour les départements et régions, responsabilité limitée à l’entretien des ouvrages avant autorisation, possibilité pour un syndicat mixte ouvert d’adhérer à un autre syndicat mixte ouvert, moins de restrictions aux délégations de compétence, sécabilité des missions confirmée, et des clarifications attendues sur les missions du cycle de l’eau… sont autant d’évolutions inscrites dans cette loi (sur cette loi, lire la note interministérielle d’information INTB1804185J du 3 avril 2018).   Il faut dire que cette loi était très attendue et fortement demandée par les collectivités locales car, si certains territoires étaient bien structurés pour exercer la compétence, la plupart étaient insuffisamment préparés et émettaient un certain nombre de critiques sur le dispositif, compte tenu du contexte et du travail important à engager. Le gouvernement avait donc annoncé une initiative législative pour assouplir les conditions de création et de transfert de la compétence Gemapi. MM. Marc Fesneau et Richard Ferrand, présidents des groupes Mouvement démocrate et apparentés et La République en marche, ont alors souhaité concrétiser, par une proposition de loi conjointe, cette volonté du gouvernement. Si le texte n’est pas long, il faut souligner que l’élaboration de la loi est le résultat d’un travail important réalisé par les parlementaires mais aussi le gouvernement…, même si certaines réserves subsistent de la part d’associations d’élus comme l’AMF et l’AdCF. En définitive, comme le souligne le Cabinet Landot dans son blog, « On a pu constater au fil des amendements une forte volonté du législateur et du gouvernement de s’appuyer sur les remontées de terrain pour rendre les mécanismes plus opérationnels et plus adaptés aux difficultés rencontrées sur les territoires. » 

Introduction


Partie 1

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Partie 1 Le mécanisme de création et les contours de la compétence

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Chapitre I Une compétence obligatoire et affectée au bloc communal

A - La priorité au niveau local Les textes européens, au premier rang desquels la directive-cadre sur l’eau et la directive Inondation, fixent des objectifs ambitieux pour une gestion équilibrée de la ressource en eau. L’élaboration des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et des plans de gestion des risques d’inondation (PGRI) participe aussi à cette gestion intégrée des bassins hydrographiques.     Le grand cycle de l’eau est concerné par deux directives.   La DCE (directive-cadre sur l’eau) de 2000 demande aux États membres d’atteindre un bon état des eaux pour 2015. Cette directive a été transposée en droit français par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 et complétée par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, dite « loi Lema ».   Rappelons que, si l’impossibilité d’atteindre ces objectifs est justifiée (pour des raisons techniques ou de coûts disproportionnés), un report à 2021 ou 2027 peut être accordé.   L’état des lieux pour la préparation des SDAGE 2016-2021 ne montre pas de véritable progression sur la qualité des masses d’eau depuis 2009 : seulement 40 % d’entre elles sont en bon état. Toutefois, ce constat doit être nuancé par le fait que de nouvelles connaissances ont été acquises et que l’état des lieux prend en compte plus d’indicateurs biologiques.   La directive Inondation de 2007 fixe comme objectif de réduire les conséquences négatives des inondations de tous types sur la santé humaine, les activités économiques, l’environnement et le patrimoine culturel. Elle a été en partie transposée par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi Grenelle II (art. L.566-1 et suivants du Code de l’environnement).  

2. De la stratégie nationale à l’action locale La stratégie nationale de gestion du risque inondation (SNGRI), qui est un choix français pour répondre aux obligations de la directive, fixe un cap et a été arrêtée le 7 octobre 2014. L’évaluation préliminaire réalisée en 2011 inscrite dans le Grenelle a montré que plus de 17 millions d’habitants et que 40 % des emplois étaient situés en zone potentiellement inondable. Sur la base de cette évaluation, 122 territoires à risque important d’inondation (TRI) ont été arrêtés sur le territoire et ils représentent environ la moitié des enjeux concernés.   Le « plan de gestion des risques d’inondation » (PGRI) décline les orientations de la politique de gestion nationale à l’échelle du bassin et arrête les dispositions permettant d’atteindre les objectifs. Ce plan arrête des objectifs (ce n’est pas un programme d’actions) par bassin. Par ailleurs, dans le cadre de ces plans, les zones concernent une grande densité de population urbaine et les TRI ont un objectif primordial, celui de réduire le coût des dommages potentiels. Aux côtés de l’État, les collectivités devraient donc assurer la gestion du risque sur un périmètre géographique pertinent au travers des stratégies locales de gestion du risque d’inondation (SLGRI) qui déclinent la SNGRI et qui sont un véritable programme d’actions avec, par exemple, un engagement des acteurs locaux à travers les programmes d’actions de prévention des risques d’inondation (PAPI), les PSR (plans de submersions rapides) ou les plans fleuves…  

Partie 1

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1. Les directives européennes

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3. La rénovation de la gouvernance locale Mais l’articulation et la mise œuvre de toutes ces procédures (voir les détails en annexe) nécessitaient de rénover la gouvernance car la politique souffre d’un défaut de structuration de la maîtrise d’ouvrage sur le territoire. Avant l’entrée en vigueur de la réforme issue de la loi n° 2014-58 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations étaient en effet des compétences facultatives et partagées entre toutes les collectivités et leurs groupements, ce qui ne favorisait pas la nécessaire vision stratégique et partagée à l’échelle d’un bassin-versant.   Il faut de plus rappeler que la construction et l’entretien des digues de protection contre les inondations ou les submersions relevaient en théorie de l’initiative individuelle (loi 1807 sur le dessèchement des marais). Dans les faits, certaines collectivités locales (et l’État, sur les grands fleuves par exemple) ont souvent pris l’initiative de gérer cette compétence à la suite de catastrophes naturelles et d’obligations (PPRi – plan de prévention des risques inondation ayant des conséquences sur les documents d’urbanisme). Par ailleurs, on constatait dans certains territoires l’absence de propriétaires connus pour certains ouvrages.   Au final, on assistait à une grande disparité de situations sans ressources financières garanties, alors que la mise en œuvre de cette politique doit reposer en premier lieu sur des acteurs de terrain ayant une capacité de connaissance, de suivi et de portage d’opérations intégrant l’entretien et la restauration des milieux aquatiques, la gestion permanente des ouvrages hydrauliques, et la maîtrise de l’urbanisation dans les zones exposées aux risques d’inondation et de submersion.   Dans ce contexte, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 dite Maptam (art. 56 à 59) a attribué aux communes une compétence ciblée et obligatoire relative à la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Cette compétence sera exercée par le bloc communal, les communes ou, en lieu et place des communes, par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.  

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Pour une nouvelle cohérence SLGRI, PAPI et Gemapi

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Une note du 1er février 2017 (NOR: DEVP1703798N publiée au Bulletin officiel : BO 2017-03 du 25 février 2017) a eu pour objet de définir le cadre national pour la mise en œuvre du deuxième cycle de la directive européenne relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation pour la période 2016-2021. Elle rappelle les échéances prévues pour l’élaboration des stratégies locales de gestion du risque d’inondation du premier cycle et précise les objectifs poursuivis et les modalités de mise en œuvre du second cycle de la directive, dans une volonté de continuité et de consolidation des acquis du 1er cycle. En effet, comme indiqué plus haut, la première période de mise en œuvre de la directive Inondation s’est traduite par plusieurs étapes : l’évaluation préliminaire des risques dans chaque district hydrographique, une détermination des territoires à risques d’inondation importants (TRI) – cette phase a conduit à la désignation de 122 TRI sur le territoire national –, une cartographie traduisant une évaluation fine des enjeux sur ces zones, puis l’établissement sur ces territoires de stratégies locales de gestion des risques d’inondation (SLGRI). Associant l’ensemble des acteurs concernés, ces SLGRI définissent concrètement les mesures permettant de réduire les conséquences des inondations. Le calendrier prévoyait qu’elles devaient être adoptées fin 2016. La note publiée par le ministère le 1er février 2017 se garde bien de dire combien de territoires sont en retard sur cette échéance, mais on sait qu’ils sont nombreux. Le processus, assez lourd, s’est en effet exercé de façon descendante, sous l’impulsion des services de l’État. Localement, la prise de conscience de l’intérêt de la démarche a été très hétérogène. L’objectif du ministère est de rentrer au plus vite dans l’opérationnel, mais sans mettre trop de pression, car on est au terme de plusieurs années au cours desquelles la machine s’est emballée. La note se contente donc d’appeler à « une approbation rapide des SLGRI au cours des premiers mois de l’année 2017 ». La note définit par ailleurs les ambitions du 2e cycle de la directive, pour la période 2016-2021 : - finaliser les stratégies locales lorsqu’elles n’ont pu complètement aboutir au 31 décembre 2016, et les mettre en œuvre, le cas échéant au travers de PAPI en cours ou à construire. Les nouveaux PAPI seront élaborés selon le cahier des charges « PAPI 3 » qui a été publié le 9 mars 2017 et qui s’appliquera aux dossiers reçus pour instruction en préfecture à compter du 1er janvier 2018. Celui-ci vise à intégrer tous les types de mesures potentiellement pertinentes pour réduire le risque inondation et à prendre en compte le plus en amont possible leur impact environnemental ; Partie 1


- r éexaminer les documents issus du 1er cycle et les mettre à jour si nécessaire pour tenir compte d’une évolution de l’état des connaissances ou événements nouveaux significatifs intervenus après l’élaboration des documents et qui remettent en cause leur validité. L’exigence est de procéder à ce réexamen et non de mettre à jour systématiquement les documents. La question du ruissellement pourra être abordée, si nécessaire, à l’échelle des TRI ; -e  ncourager la cohérence des nouvelles structures chargées de la responsabilité Gemapi avec la gouvernance issue de l’élaboration des SLGRI. C’est la première fois que l’État cherche ainsi à raccrocher les wagons de la compétence Gemapi à ces stratégies locales plus englobantes et structurantes. « La mise en place des SLGRI constitue une opportunité pour mobiliser tous les acteurs et faciliter la prise en charge par le bloc communal au 1er janvier 2018 de la compétence Gemapi, indique la note. Ces SLGRI offriront une base aux nouvelles structures qui se mettent en place dans le cadre de la Gemapi pour fixer leurs objectifs dans l’exercice de cette nouvelle responsabilité. Les actions concrètes pour la mise en œuvre de ces stratégies s’inscrivent quant à elles de façon privilégiée dans le cadre des PAPI. » 

B - Le transfert aux EPCI à fiscalité propre

Initialement, le législateur avait prévu d’attribuer directement cette compétence aux EPCI à fiscalité propre, puis il a préféré les confier en premier ressort aux communes (sous des réserves évoquées ci-après au point 2., voir page 18 et suiv.) pour, notamment, éviter d’exclure Paris, les communes de la petite couronne parisienne et les communes îliennes, membres d’aucun EPCI à fiscalité propre, ainsi que la métropole de Lyon. À ce sujet, il faut souligner que les gouvernements successifs se sont appliqués à favoriser la spécialisation et l’émergence d’intercommunalités, et plus particulièrement d’EPCI à fiscalité propre (qui couvrent désormais la quasi-totalité du territoire) comme une réponse à l’enchevêtrement et à la dispersion des pouvoirs locaux en France. Cet objectif se concrétise d’ailleurs dans d’autres domaines du « petit cycle de l’eau » (transfert des compétences eau potable et assainissement des eaux usées à ces EPCI au plus tard en 2020 – loi NOTRe n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République).   En définitive, il apparaît donc que la compétence Gemapi est transférée de plein droit à tous les EPCI à fiscalité propre à l’échéance du 1er janvier 2018 (date où elle devient obligatoire), à quelques nuances près puisque la loi fixe suivant le type d’EPCI, des compétences obligatoires, facultatives ou optionnelles.   La loi prévoit en effet le transfert obligatoire des missions qui leur reviennent au titre de l’article L.211-7 du Code de l’environnement (voir contenu ci-après), au profit des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, quelle que soit leur nature : - l es communautés de communes (art. L.5214-16 du CGCT) avec une particularité au départ de la loi Maptam qui avait limité ce transfert immédiat : elles ne pouvaient prendre la compétence Gemapi que si une définition de l’intérêt communautaire était actée. Mais la loi NOTRe n° 2015-991 du 7 août 2015 est revenue sur cette disposition en insérant la Gemapi dans le bloc des compétences « obligatoires ». La possibilité de définir un intérêt communautaire qui aurait permis aux communes d’intervenir a donc disparu ; - les communautés d’agglomération (art. L.5216-5 du CGCT). Mais la loi a prévu une exception pour ce transfert. En effet, le CGCT distingue les compétences dites obligatoires, communes à toutes les communautés d’agglomération (compétences du I du L.5216-5), les compétences dites optionnelles (art. L.5216-5, II) et les autres compétences que celles visées au L.5216-5 (celles dites facultatives ou supplémentaires). La Gemapi étant une compétence dite obligatoire, le mécanisme par défaut est le « […] retrait du syndicat des communes membres de la communauté pour les compétences visées aux I et II de l’article L.5216-5 que le syndicat exerce ». Or, contrairement aux compétences optionnelles prises en cours de vie de la communauté (qui entraîne la représentation-substitution en application du dernier alinéa de cet article), les textes sont muets sur les impacts d’une adjonction de compétence obligatoire. Le législateur a entendu fort heureusement clarifier cette difficulté des textes au moins pour la Gemapi. Il a ainsi décidé sans ambiguïté dans l’article L.5216-7, I bis, que « par dérogation au I, la communauté d’agglomération est substituée, pour la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, mentionnée à l’article L.211-7 du Code de l’environnement, aux communes qui en sont

Partie 1

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1. Une échéance à 2018

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membres lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté dans un syndicat de communes ou un syndicat mixte qui exerce déjà cette compétence. S’il s’agit d’un syndicat de communes, ce dernier devient un syndicat mixte, au sens de l’article L.5711-1. Ni les attributions du syndicat, ni le périmètre dans lequel il exerce ses compétences ne sont modifiés ».

Pour la compétence Gemapi avec chevauchement de syndicat et de la communauté d’agglomération, le mécanisme n’est plus alors le retrait mais la représentation-substitution. Mais cet article dispose que cette R/S ne s’applique que pour « la compétence en matière de gestion des milieux » et que la substitution s’applique pour « cette compétence ». Une lecture restrictive pourrait éventuellement conduire à considérer que la représentation-substitution ne pourrait s’opérer que si le syndicat a une compétence Gemapi intégrale (« la/cette compétence »), mais ce point de vue reste incertain et depuis la loi Biodiversité du 8 août 2016, cette interprétation semble peu probable.   Pour les autres EPCI, il faut se référer aux articles suivants : - communautés urbaines (art. L.5215-20 du CGCT) ; - métropoles de droit commun (art. L.5217-2 du CGCT) ; - métropole du Grand Paris (MGP, art. L.5219-1 du CGCT) ; - métropole d’Aix-Marseille (art. L.5218-1 du CGCT) ; - la métropole de Lyon, qui relève d’un statut juridique distinct, est également vouée à intervenir en lieu et place de ses communes dans les domaines précités (art. 3641-1 du CGCT).   À noter Pour résumer une situation juridique complexe, on retiendra que les métropoles, y compris la MGP en dépit de ses textes spécifiques, avaient déjà, depuis 2016, la compétence Gemapi, mais selon un contenu qui lui n’a été « activé » juridiquement qu’au 1er janvier 2018…

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2. L’enchaînement des textes et le calendrier : 2018, 2020 et 2024

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L’article 56 de la loi Maptam de 2014 prévoit que la compétence Gemapi est obligatoirement transférée aux communautés de communes, communautés d’agglomération et communautés urbaines. L’article 59 de la loi Maptam, modifié par la loi NOTRe du 7 août 2015, fixe les délais d’entrée en vigueur de l’article 56. Il précise en effet que : « […] II. - Les I et II de l’article 56 de la présente loi entrent en vigueur le 1er janvier 2018.Toutefois, les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent, à compter de la date d’entrée en vigueur de la présente loi, mettre en œuvre par anticipation les mêmes I et II. […] »   Ainsi, les communautés de communes, communautés d’agglomération et communautés urbaines seront obligatoirement compétentes pour la Gemapi au plus tard au 1er janvier 2018. Cependant, le transfert de la compétence peut être anticipé. On a donc un transfert simultané au niveau du « bloc communal » des communes vers les communautés (simplement, pour justifier en droit l’intervention des communautés, il est nécessaire au préalable de doter les communes de cette compétence).  

Partie 1

Mettre en oeuvre la gemapi gestion des milieux aquatiques et prevention des inondations  
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