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Le règlement local de publicité

Pratique du droit

Le règlement local de publicité (RLP) a pour objet d’assurer la protection et la mise en valeur de l’environ­nement et du cadre de vie à l’égard des nuisances et pollutions publicitaires. Outil permettant aux maires de réglementer l’installation de publicités et d’enseignes dans une ville, il permet l’adoption de restrictions locales par rapport à la réglementation nationale en vigueur : conditions de format, de densité, procédures à suivre, etc. Articulé en quatre parties – régime juridique, contenu, élaboration, gestion –, ce guide pratique permet d’accompagner les professionnels concernés durant tout le processus d’élaboration et de mise en œuvre du RLP. Il est complété d’un guide de rédaction des actes administratifs. Connaissance du cadre législatif, déroulement des procédures, respect des délais, gestion du conten­ tieux, élaboration des documents nécessaires… : ce guide, seul ouvrage traitant exclusivement du RLP, permet aux collectivités compétentes, maîtres d’œuvre et services déconcentrés de l’État, professionnels de l’affichage et commerçants de décrypter les aspects juridiques de cette réglementation complexe, en conciliant protection du paysage urbain et enjeux commerciaux.

Jean-Philippe Strebler

Pratique du droit

Le règlement local de publicité

Jean-Philippe Strebler, juriste spécialisé en droit public, dans le domaine de l’environnement et de l’urbanisme, est l’un des rares juristes spécia­ listes du droit environnemental de l’affichage. Il accompagne plusieurs collectivités dans l’élabo­ ration ou la révision de leur RLP. Il est auteur du guide juridique Le SCoT, publié par les Éditions du Moniteur en 2016.

Le Règlement local de publicité s’adresse aussi bien aux collectivités compétentes, aux maîtres d’œuvre et services déconcen­ trés de l’État qu’aux autres personnes publiques associées, sans oublier les pro­ fessionnels de l’affichage et les commer­ çants souhaitant maîtriser les aspects pratiques et juridiques complexes liés à la mise en œuvre et à l’application d’une réglementation au niveau local.

Le règlement local de publicité

Régime juridique – Contenu – Élaboration – Gestion

Jean-Philippe Strebler

ISSN 2267-0149 ISBN 978-2-281-13265-6

Photographie de couverture : © Torsakarin - Fotolia.com

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Sommaire Sigles et abréviations................................................................................. 7 Préface..................................................................................................... 11 Introduction.............................................................................................. 13 Chapitre 1

Droit environnemental de l’affichage.............................................. 17

Chapitre 2

Contenu du règlement local de publicité........................................ 45

Chapitre 3

Élaboration et gestion du règlement local de publicité.............. 107

Chapitre 4

Mise en œuvre du règlement local de publicité........................... 163

Annexe

Guide de rédaction des actes administratifs................................ 201 Bibliographie............................................................................................ 217 Index........................................................................................................ 223 Table des matières..................................................................................... 227

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Introduction Les préoccupations liées à la préservation et à la mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie sont de plus en plus fortes et le droit environnemental de l’affichage et des enseignes, qui était essentiellement issu de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 et de ses décrets d’application, a fait l’objet d’une réforme majeure à l’occasion de la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 et des décrets d’application qui l’ont suivie. Réglementation nationale. Depuis l’été 2010, de nombreuses règles nationales ont été modifiées, souvent dans un sens restrictif (s’agissant notamment des règles concernant les enseignes, mais aussi des règles relatives à la surface ou à la « densité » des publicités, ou encore des règles applicables aux préenseignes « dérogatoires »), mais parfois aussi pour admettre de nouvelles possibilités d’affichage publicitaire (micro-affichage sur vitrines, bâches publicitaires…). Règlements locaux de publicité. Mais cette réforme a aussi été l’occasion de réorganiser les possibilités pour les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale d’adopter des réglementations locales de la publicité et des enseignes, en principe pour restreindre les possibilités d’installation qui résultent de l’application de la réglementation nationale, mais éventuellement aussi pour admettre des possibilités d’affichage publicitaire dans des secteurs géographiques où la publicité est, en principe, interdite par la loi. Police de l’affichage. Le nouveau régime des règlements locaux de publicité a aussi été l’occasion de redistribuer les pouvoirs de la police administrative spéciale de l’affichage publicitaire : alors que, depuis trente ans, cette police était exercée au nom de l’État conjointement par le préfet ou par le maire, la loi Grenelle II l’a « reconcentrée » entre les mains du seul préfet, tout en la « décentralisant » vers le maire au nom de la commune dès lors qu’existe un règlement local de publicité. Reconcentration. Les services déconcentrés de l’État ont ainsi dû « reprendre » directement l’exercice des pouvoirs de police de l’affichage dans de très nombreuses communes où aucune réglementation locale de l’affichage n’avait été adoptée avant l’entrée en vigueur de la loi Grenelle II, s’agissant notamment des autorisations d’enseigne exigées dans les lieux d’interdiction légale en agglomération (dans les sites patrimoniaux remarquables, aux abords des monuments historiques, en sites inscrits, dans les parcs naturels régionaux ou l’aire d’adhésion des parcs nationaux, etc.). Cette « reconcentration » des pouvoirs de police n’est sans doute pas tout à fait étrangère à la très forte « incitation » des services de l’État pour que les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d’urbanisme se dotent de règlements locaux de publicité. Intercommunalisation. Par ailleurs, le double mouvement de constitution d’établissements publics de coopération intercommunale regroupant de plus en plus de communes (résultant notamment de l’exigence exprimée par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015 d’un seuil minimum de principe de 15 000 habitants pour toute communauté de communes à compter du 1er janvier 2017) et de transfert aux communautés de communes ou d’agglomération de la compétence communale en matière de 13

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plan local d’urbanisme (résultant de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014) emportant le transfert de la compétence en matière de règlement local de publicité (art. L. 581-14 c. env.) devrait se traduire par l’adoption de plus en plus de règlements locaux de publicité à l’échelle de territoires pluri-communaux de plus en plus vastes. En effet, si le « besoin » de réglementation spéciale de la publicité a surtout été ressenti dans les agglomérations urbaines, les évolutions dont ces réglementations devront nécessairement faire l’objet (en particulier s’il s’agit de règlements « ante-Grenelle » frappés de caducité s’ils n’ont pas été « grenellisés » d’ici l’été 2020) imposeront aux établissements publics de coopération intercommunale dont ces agglomérations sont désormais membres de se doter de règlements locaux de publicité qui couvriront la totalité de leurs communes, y compris celles pour lesquelles l’application de la réglementation nationale pourrait s’avérer « suffisante » et dans lesquelles les maires deviendront les autorités de police compétentes même si le règlement intercommunal de publicité ne comporte aucune règle locale concernant la publicité et les enseignes. Couverture territoriale. En 2014, les données relatives aux règlements locaux de publicité mises en ligne par le ministère de l’Environnement (concernant 85 départements sur 101) permettent d’établir l’état des lieux suivants : • 2 246 communes étaient concernées par un règlement local de publicité, adopté ou en cours d’élaboration, soit 6 % des communes, couvrant 6 % du territoire national, mais 43 % de la population ; les « grandes » agglomérations ont donc bien été jusqu’ici les secteurs privilégiés d’élaboration des réglementations spéciales de la publicité ; • parmi ces 2 246 communes, ––782 communes étaient engagées dans l’élaboration d’une réglementation intercommunale (19 communes seulement étaient alors couvertes par un tel règlement intercommunal) : près des deux tiers des règlements existants ou en cours d’élaboration concernent des territoires communaux ; ––1 299 communes étaient couvertes par des réglementations locales « ante-Grenelle » (soit près de 60 %), dont 1 163 seront caduques si elles ne sont pas « grenellisées » d’ici le 13 juillet 2020 ; • parmi ces 2 246 communes, ––626 communes (dont 235 hors unité urbaine de plus de 100 000 habitants) comptaient une population supérieure à 10 000 habitants ; la réglementation nationale y est la moins stricte à l’égard des publicités ; ––735 communes (dont 391 de plus de 10 000 habitants) faisaient partie d’une unité urbaine de plus de 100 000 habitants ; la réglementation nationale y correspond globalement à celle qui s’applique dans les agglomérations de plus de 10 000 habitants, même dans les « petites » agglomérations qui font partie de l’unité urbaine ; ––1 229 communes comptaient moins de 10 000 habitants et ne faisaient pas partie d’une unité urbaine de plus de 100 000 habitants ; dans ces « petites » agglomérations, la réglementation nationale n’offre que des possibilités limitées d’affichage publicitaire.

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Introduction

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Commune sans RLP Aucune donnée disponible Communes avec RLP (approuvé ou en cours d'élaboration)

Fig. 0.1. Règlements locaux de publicité en 2014 Source : Ministère de l’Environnement Réalisation : Céline Dernoncourt, Cédégis, août 2016

Plan de l’ouvrage. Après avoir présenté le contexte juridique dans lequel s’inscrit le droit environnemental de l’affichage publicitaire et les possibilités d’adaptations locales de la réglementation nationale (chapitre 1), l’ouvrage présentera le contenu des règlements locaux de publicité, qu’il s’agisse de leur objet et des possibilités de réglementation locales ou du contenu formel du dossier de règlement local de publicité (chapitre 2) avant d’analyser la procédure d’élaboration et d’évolution des règlements locaux de publicité (chapitre 3) puis les éléments relatifs à la mise en œuvre des règlements locaux après leur approbation (chapitre 4).

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CHAPITRE 1 Droit environnemental de l’affichage

Avant d’envisager les possibilités offertes par les règlements locaux de publicité et les modalités de leur élaboration, il est nécessaire de situer l’environnement juridique dans lequel ces règlements locaux s’inscrivent. Ils constituent un outil juridique du droit environnemental de l’affichage dont les objectifs et les objets doivent être précisés. Le droit environnemental de l’affichage n’est toutefois pas le seul cadre juridique qui intéresse l’installation des dispositifs publicitaires et des enseignes. Ceux-ci sont également soumis à de multiples autres exigences réglementaires, expressions de préoccupations diverses et qui s’imposent cumulativement et indépendamment les unes des autres : sécurité routière, gestion du domaine public, fiscalité locale, contenu des messages publicitaires ou encore relations entre personnes privées. À cet égard, il n’appartient pas au droit environnemental en général et au règlement local de publicité en particulier d’être l’expression de préoccupations étrangères à la protection du cadre de vie qui font l’objet de leurs propres règles et qui font intervenir des autorités administratives spécifiques, dans le cadre de procédures particulières. D’autre part, le règlement local de publicité n’est pas la seule possibilité d’adaptation locale des règles applicables aux publicités et préenseignes : le droit environnemental de l’affichage envisage d’autres outils permettant d’adapter la réglementation applicable. En particulier, la possibilité d’interdire ponctuellement la publicité sur des immeubles présentant un intérêt esthétique, historique ou pittoresque et dans leurs abords immédiats, peut aussi bien constituer une solution intéressante pour des « petites » agglomérations où l’élaboration d’un règlement local de publicité ne se justifierait pas, qu’une solution complémentaire dans le cadre d’un règlement local de publicité qui n’a pas vocation à créer de zones d’interdiction de toute publicité.

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Les différentes législations applicables à l’affichage publicitaire

Multiplicité des législations. La publicité extérieure et les enseignes entrent dans le champ d’application de multiples législations, au nom de préoccupations d’intérêt général aussi diverses que la préservation des paysages et du cadre de vie à l’égard des nuisances visuelles, la sécurité des usagers circulant sur les voies routières, la gestion des propriétés des personnes publiques, les recettes fiscales indirectes des collectivités territoriales, le contrôle du contenu de certains messages publicitaires ou encore certaines préoccupations d’ordre privé (voisinage, propriété, contrats…). Les dispositifs concernés doivent respecter l’ensemble des réglementations qui les concernent, quelles que soient les finalités respectives de ces dernières qui s’appliquent « cumulativement » : les dispositifs concernés ne sauraient se prévaloir du respect d’une législation pour être dispensés d’en prendre une autre en compte. EXEMPLE

Un dispositif conforme au code de l’environnement ne saurait ainsi faire abstraction des exigences du code de la route. Un dispositif peut être assujetti à la taxe sur la publicité extérieure prévue par le code général des collectivités territoriales, même s’il n’est pas conforme au code de l’environnement…

Exclusion du droit de l’urbanisme. Il faut souligner qu’après une période où les publicités, enseignes et préenseignes étaient entrées dans le champ des autorisations d’urbanisme dès lors qu’elles ne faisaient pas l’objet d’une autorisation au titre du code de l’environnement (art. R. 425‑29, c. urb., décret n° 2007‑18, 5 janvier 2007), ces dispositifs sont désormais à nouveau explicitement exclus des régimes d’autorisation d’urbanisme (art. R. 425‑29, c. urb., décret n° 2015‑482, 27 avril 2015), les plans locaux d’urbanisme n’ayant par ailleurs aucune capacité juridique d’exprimer des règles applicables aux publicités, enseignes ou préenseignes(1). REMARQUE

Dans les « sites patrimoniaux remarquables » (SPR), pas plus les plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSM) que les plans de valorisation de l’architecture et du patrimoine (PVAP) ne peuvent légalement comporter de règles applicables aux enseignes : la publicité est interdite en SPR (art. L. 581‑8, § I, 2°, c. env.) et les enseignes permanentes y sont soumises à autorisation préalable (art. L. 581‑18, al. 3, c. env.). Seul un règlement local de publicité peut, le cas échéant, comporter des prescriptions applicables aux enseignes, tendant à restreindre les possibilités d’installation des enseignes telles qu’elles résultent de la réglementation nationale. En tout état de cause, le non-respect par une enseigne des prescriptions figurant (illégalement) dans un PSMV ou un PVAP ne constitue aucune infraction envisagée par une loi ou un règlement.

1.1.1 Protection de l’environnement, des paysages et du cadre de vie Il s’agit sans doute de l’une des législations les plus contraignantes concernant les publicités, les enseignes et préenseignes, en tant non seulement qu’elle édicte de multiples interdictions géographiques notamment et conditions d’installation qui limitent de façon importante les (1)  CAA Marseille, 7 février 2012, Sté Impact Publicité, n° 10MA00776. 18

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possibilités de déploiement des dispositifs publicitaires, mais aussi parce qu’elle comporte des capacités réellement efficaces d’intervention administrative à l’égard des dispositifs en infraction. Même si certains professionnels de l’affichage souhaitent que le droit environnemental de l’affichage relève, dans le code de l’environnement, de la « mise en valeur des paysages », ces préoccupations sont exprimées au sein du livre V consacré à la « prévention des pollutions, des risques et des nuisances » du code de l’environnement, dont le titre VIII tend à la « protection du cadre de vie » : c’est bien en tant que « pollutions » ou « nuisances » apportées au « cadre de vie » que le code de l’environnement traite la question des publicités, enseignes ou préenseignes. 1.1.1.1

Objectifs de la législation

Liberté d’expression. Dès le premier article de la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes (art. L. 581‑1, c. env.), le législateur réaffirme le principe constitutionnel de la liberté d’expression notamment par voie de publicités, enseignes ou préenseignes… pour immédiatement préciser que ce droit d’exprimer et de diffuser informations et idées ne peut s’exercer qu’en respectant les restrictions fixées par les dispositions qui suivent. Cadre de vie. Même si certains « collectifs » ou certaines associations (« RAP - Résistance à l’Agression Publicitaire », « Les Déboulonneurs », etc.) se prévalent des dispositions du code de l’environnement dans leur lutte contre la publicité en tant qu’expression d’une société de consommation qu’elles mettent en cause et dont l’affichage ne constitue qu’une forme parmi d’autres, le droit environnemental de l’affichage répond à un objectif de « protection du cadre de vie » : c’est donc une approche en termes de « paysages » – qu’ils soient « naturels » ou « urbains » – qui fonde les dispositions édictées par le code de l’environnement ou sur son fondement, et non pas une approche « anti-publicitaire ». Élargissement des préoccupations environnementales. Il faut cependant relever l’évolution récente du droit environnemental de l’affichage qui tend à prendre en compte les préoccupations d’autres législations, avec la conséquence pratique de permettre la mise en œuvre des procédures de police administrative tendant à la mise en conformité des dispositifs irréguliers prévues par le code de l’environnement (cf. infra, § 4.4.2) alors que ces autres législations ne permettent pas nécessairement d’être aussi « efficace » à l’égard des dispositifs irréguliers. REMARQUE

Le code de l’environnement semble aussi se préoccuper du droit (privé) de propriété en tant qu’il exige que l’installation d’une publicité ou d’une préenseigne bénéficie de « l’autorisation écrite du propriétaire » (art. L. 581‑24 c. env.). Or, c’est bien au titre de la seule protection du cadre de vie que cette autorisation – qui n’est pas mentionnée pour l’installation d’enseignes, alors que, bien évidemment, il ne saurait être question qu’une enseigne soit apposée sur un immeuble sans que son propriétaire y ait consenti (ex. : CA Paris, 4 juillet 2012, SA Spokane et a., n° 10/06721) – est exigée par le code de l’environnement : il s’agit notamment de permettre un enlèvement immédiat de dispositifs d’ « affichage sauvage » – autrement dit, installés sans aucune autorisation du propriétaire – qui constituent une nuisance paysagère caractérisée (art. L. 581‑29 c. env.).

Sécurité routière. C’est notamment le cas des préoccupations de sécurité routière dont le Conseil d’État a admis la légalité de la prise en compte par le droit de l’environnement en 19

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matière d’autorisations de publicité lumineuse, de bâches publicitaires ou de publicités de dimensions exceptionnelles(2) et que le ministre de l’Environnement a également intégrées au titre de l’harmonisation des préenseignes dérogatoires hors agglomération(3). Si le juge administratif admet que les effets bénéfiques des règlements locaux de publicité en termes de sécurité routière ne sauraient entacher ces règlements d’illégalité(4), il convient de ne pas « détourner » ces règlements de leur objet essentiel de protection et de mise en valeur du cadre de vie pour assurer la sécurité de la circulation routière… que les dispositions du code de la route tendent à assurer (cf. infra, § 2.3.1.2) ! Libertés et contrats. Le code de l’environnement exprime par ailleurs deux autres types de préoccupations tout à fait étrangères à la protection et à la mise en valeur du cadre de vie : ––traduction d’inquiétudes légitimes à l’égard des technologies numériques « intrusives », les modifications du droit environnemental de l’affichage opérées par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 ont été l’occasion d’insérer dans le code de l’environnement une obligation d’autorisation de la commission nationale de l’informatique et des libertés pour « tout système de mesure automatique de l’audience d’un dispositif publicitaire ou d’analyse de la typologie ou du comportement des personnes passant à proximité d’un dispositif publicitaire » (art. L. 581‑9, al. 4, c. env.). Une telle exigence n’a pourtant aucun rapport avec la protection du cadre de vie : il s’agit d’une préoccupation liée à l’informatique et aux libertés qui aurait dû figurer dans la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, avec son propre régime de contrôle et de sanction. L’exigence législative est d’ailleurs d’autant plus vaine qu’elle ciblait essentiellement de tels dispositifs installés dans les couloirs du métro parisien… qui sont exclus du champ d’application du code de l’environnement en tant qu’ils ne constituent pas des voies « extérieures » (cf. infra, § 1.1.2.1) ! ; JURISPRUDENCE

Le Conseil d’État a confirmé le refus opposé le 16 juillet 2015 par la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) à demande présentée le 4 février 2015 la société JC Decaux d’installer des dispositifs wifi sur des panneaux publicitaires installés sur l’esplanade de la Défense pour capter les données des téléphones mobiles des passants et mesurer le nombre de personnes passant à proximité des panneaux (CE, 8 février 2017, Sté JC Decaux, n° 393714).

––d’autre part, le code de l’environnement comporte des dispositions relatives aux contrats de louage d’emplacements publicitaires et, notamment, aux obligations du « preneur » (autrement dit, du professionnel de l’affichage, locataire de l’emplacement) à l’égard du propriétaire (art. L. 581‑25, c. env.) ou à la compétence juridictionnelle en cas de litige (art. R. 581‑81, c. env.) : ces dispositions n’ont pas de rapport avec les préoccupations environnementales dont le code est l’expression et auraient dû figurer dans une loi ou un code qui traite des relations contractuelles de droit privé entre un propriétaire et son locataire (cf. infra, § 1.1.2.5).

(2)  CE, 4 décembre 2013, Assoc. France Nature Environnement et a., n° 357839, 358128 et 358234 : AJDA 2913, p. 2464, comm. D. Poupeau ; JCP G 2013, n° 1347, obs. F. Tesson ; JCP A 2013, act. 955. (3)  Arrêté du 23 mars 2015 fixant certaines prescriptions d’harmonisation des préenseignes dérogatoires. (4)  CE, 10 février 1995, Union des chambres syndicales de la publicité extérieure, n° 143663. 20

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Droit environnemental de l’affichage – Chapitre 1

1.1.2.1

Dispositifs concernés

Voies ouvertes à la circulation publique. Le droit environnemental de l’affichage concerne les dispositifs perçus depuis l’espace public, en tant qu’ils sont visibles de « toute voie ouverte à la circulation publique » quel que soit leur « propriétaire » (public ou privé), leur condition d’utilisation (accès gratuit ou payant) ou encore le mode de déplacement (véhicule individuel ou collectif, marche à pied, ski, etc.) : ––voie piétonne « privée »(5) ; ––voies de circulation du parking (privé) d’un centre commercial(6) ; ––voies ferrées(7) ; ––quais de gare à ciel ouvert(8) ; ––pistes de remontées mécaniques et de télésièges(9). Voies souterraines ou intérieures. Il doit cependant s’agir de voies « extérieures » en bordure desquelles il existe un paysage naturel ou urbain à protéger : ––les couloirs et quais souterrains du métro ne sont pas concernés(10) ; ––pas plus que des parcs souterrains de stationnement ; ––ou les galeries de centres commerciaux ou de passages publics couverts. Dispositifs extérieurs. Toutefois, même s’ils ne sont visibles « que » de l’extérieur, des dispositifs placés à l’intérieur d’un local – derrière une baie ou une vitrine commerciale par exemple – n’entrent dans le champ du code de l’environnement que si l’utilisation de ce local est « principalement publicitaire »(11). Nonobstant la velléité législative de permettre à un règlement local de publicité de définir des zones où les occupants des locaux commerciaux devraient veiller au bon aspect extérieur de leurs locaux (art. L. 581‑14, al. 3, c. env., cf. infra, § 2.3.3.3), il n’est pas possible qu’un règlement local de publicité étende son champ d’application à des dispositifs « internes » aux bâtiments, dès lors qu’il ne s’agit pas de locaux « principalement » publicitaires. Définition. Trois catégories de dispositifs définies par le code de l’environnement font l’objet de règles spécifiques tendant à la protection et à la mise en valeur du cadre de vie : ––les enseignes : inscriptions, formes ou images apposées sur un immeuble et relatives à une activité qui s’y exerce ; les enseignes ne se restreignent pas à la raison sociale de l’établissement mais comprennent tout message visuel en rapport avec l’activité (tarifs, produits, circulations…) ; des piscines dressées verticalement sur le terrain d’assiette de l’entreprise (5)  TA Grenoble, 5 mai 2004, Sté Sungalo, n° 0001196. (6)  CAA Marseille, 21 avril 2016, M. Joyeux et SàRL Nheurone Communication, n° 14MA04893. (7)  TA Grenoble, 9 mars 1994, SàRL Transaffichage, n° 913401. (8)  TA Versailles, 25 octobre 1994, Union des chambres syndicales de la publicité extérieure c/ Cne Juvisy-surOrge, n° 894746. - Cass. com., 12 novembre 1986, Sté Métrobus Publicité c/ Cne Orsay, n° 85‑12.949. (9)  CE, 4 mars 1994, SàRL Régineige, n° 118233 : Rec. 1994, p. 108 ; Dr. adm. 1994, comm. 176 ; RDI 1995, p. 293, obs. Y. Jégouzo et J. Lamarque ; JCP E 1994, act. 473, 1223 et 10055). (10)  Cass. com., 12 novembre 1986, Sté Métrobus Publicité c/ Cne Orsay, n° 85‑12.949 : Bull. civ. 1986, IV, n° 211. - Cass. com., 30 juin 1987, SA Métrobus Publicité c/ Cne Boissy-Saint-Léger, n° 86‑11.335 : Bull. civ. 1987, IV, n° 169. (11)  CE, 28 octobre 2009, Min. écologie, dév. durable et aménag. territ., n° 322758 : Rec. 2009, tables, p. 625 ; BJDU 2010, p. 56, concl. F. Lénica, obs. J.-Ph. Strebler ; BJCL 2010, p. 11‑14, concl. F. Lénica ; AJDA 2009, p. 2030, obs. J.-M. Pastor ; Envir. 2009, comm. 139, note J.-M. février ; JCP E 2009, 2097). 21

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qui les vend constituent des enseignes soumises au code de l’environnement(12) ; elles sont installées sur le bâtiment (enseignes murales ou « en drapeau ») ou sur le terrain d’assiette (enseignes scellées au sol ou installées directement sur le sol) de l’activité signalée ; REMARQUE

La notion d’ « immeuble » dont le code de l’environnement fait mention pour définir les enseignes s’entend au sens du code civil comme un « bien immobilier », bâti ou non bâti, où s’exerce une activité.

––les préenseignes : inscriptions, formes ou images indiquant la proximité d’un immeuble où s’exerce une activité ; de façon générale, le dispositif qui signale la proximité d’une activité constitue une préenseigne, quelles qu’en soient les dimensions(13) ; de même, dans le cas d’un bâtiment où s’exercent plusieurs activités, un dispositif signalant une activité qui ne dispose d’aucun accès ou devanture sur la façade où ce dispositif est apposé ne peut être regardé comme une enseigne mais comme une préenseigne(14) ; REMARQUE

Hors du contexte particulier du « conflit de voisinage » dans lequel il s’est inscrit (la disparition d’un « centre commercial » et la « réinstallation » d’une pharmacie dans une partie « indépendante » du bâtiment en maintenant aux quatre angles du bâtiment les enseignes installées à l’époque du centre commercial, en perturbant la perception des enseignes des autres commerces), l’arrêt du 4 mars 2013 (CE, 4 mars 2013, n° 353423, Sté Pharmacie Matignon, n° 353423) semble exclure du champ des enseignes tout dispositif qui ne serait pas apposé « sur la façade ou devanture du lieu même où s’exerce l’activité » tandis qu’une préenseigne « se dissocie matériellement du lieu de l’activité » ; les conclusions du rapporteur public éclairent toutefois le raisonnement du juge administratif qui, notamment, n’a pas entendu exclure du champ des enseignes les dispositifs « scellés au sol ou installés directement sur le sol », dès lors qu’ils sont situés sur le terrain d’assiette de l’activité qu’ils signalent.

––et les publicités : inscriptions, formes ou images destinées à informer le public ou à attirer son attention, dès lors qu’il ne s’agit ni d’une enseigne, ni d’une préenseigne ; la définition est donc particulièrement large et ne se limite pas à la communication « commerciale » : affichage d’opinion, associatif, voire administratif entrent aussi dans le champ d’application du code de l’environnement(15). 1.1.2 Autres législations ou réglementations concernant l’affichage publicitaire Outre les préoccupations de préservation et de mise en valeur du cadre de vie exprimées par le code de l’environnement, l’installation des publicités, enseignes et préenseignes relève de diverses législations qui doivent être cumulativement prises en compte.

(12)  CAA Marseille, 21 février 2008, SàRL Union Piscines France, n° 06MA01530 : Envir. 2007, comm. 106, obs. J.-M. février ; RJE 2008, p. 453, obs. Ph. Zavoli. (13)  CAA Douai, 26 juin 2003, Min. aménag. territ. et env., n° 01DA00670. - CAA Lyon, 11 juillet 2013, M. et Mme Bouvier, n° 12LY02477. (14)  CE, 4 mars 2013, Sté Pharmacie Matignon, n° 353423 : AJDA 2013, p. 551, obs. S. Brondel ; RDI 2013, p. 496, obs. J.-Ph. Strebler ; JCP A 2013, act. 249, obs. C.-A. Dubreuil ; JCP A 2013, act. 319, obs. J.-M. février ; JCP A 2013, 2210, concl. D. Botteghi ; Envir. 2013, comm. 32, J.-M. février. (15)  CAA Nantes, 29 septembre 2009, Assoc. Front National et a., n° 08NT02733 : RJE 2010, p. 713, note Ph. Zavoli. 22

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Table des matières Sommaire................................................................................................. 5 Sigles et abréviations................................................................................. 7 Préface..................................................................................................... 11 Introduction.............................................................................................. 13 Chapitre 1

Droit environnemental de l’affichage.............................................. 17

1.1

Les différentes législations applicables à l’affichage publicitaire. 18

1.1.1

Protection de l’environnement, des paysages et du cadre de vie............. 18

1.1.2.1

Dispositifs concernés................................................................................. 21

1.1.1.1

1.1.2

1.1.2.1

1.1.2.3

1.1.2.2 1.1.2.4 1.1.2.5

Objectifs de la législation.......................................................................... 19

Autres législations ou réglementations concernant l’affichage publicitaire.............................................................................................. 22 Code de la route et préoccupations de sécurité routière............................... 25 Code de la voirie routière et gestion domaniale.......................................... 27

Code général des collectivités territoriales et fiscalité de l’affichage........... 27 Législations relatives au contenu des messages publicitaires....................... 28

Code civil et préoccupations de droit privé................................................. 29

1.2

Adaptation locale des règles nationales............................................ 30

1.2.1

Interdiction de publicité sur des immeubles « remarquables »............... 33

1.2.1.2

Procédure d’interdiction ponctuelle de publicité......................................... 34

1.2.1.1

1.2.1.3

Champ d’application de l’interdiction........................................................ 34

Effets de l’interdiction ponctuelle de publicité............................................ 36

1.2.2

1.2.2.1

Harmonisation des préenseignes dérogatoires hors agglomération........ 37

1.2.2.2

Procédure d’harmonisation........................................................................ 39

1.2.3

1.2.3.1

1.2.4

Règlement local de publicité.................................................................... 42

1.2.4.2

Articulation du règlement local de publicité avec les adaptations ponctuelles de la réglementation nationale................................................. 43

1.2.3.2 1.2.4.1

Champ d’application de la possibilité d’harmonisation des préenseignes dérogatoires.............................................................................................. 37 Majoration de la surface unitaire maximale des publicités en bordure des routes à grande circulation............................................................... 39

Champ d’application de la possibilité de majoration de surface................... 40 Procédure de majoration préfectorale du format unitaire............................. 41

Objet du règlement local de publicité......................................................... 42

227

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Le règlement local de publicité

Chapitre 2

Contenu du règlement local de publicité........................................ 45

2.1

Objet du règlement local de publicité............................................... 45

2.1.1

Restreindre les possibilités résultant des règles nationales..................... 46

2.1.1.2

Règles nationales applicables aux enseignes............................................... 60

2.1.1.1 2.1.2

Assouplir les interdictions légales de publicité........................................ 61

2.1.2.2

Abords des établissements des centres commerciaux hors agglomération.... 66

2.1.2.1

Principes généraux et les normes à prendre en compte.......................... 68

2.1.3.2

Liberté du commerce et de l’industrie........................................................ 70

2.1.3.1

2.1.3.3

2.1.3.4 2.1.3.5

Compatibilité avec la charte de parc national............................................. 76

Compatibilité avec la charte de parc naturel régional.................................. 77

2.1.4.2

Publicité sur les vitrines commerciales....................................................... 78

2.1.4.3

2.1.4.4

2.2

Indépendance des législations.................................................................... 74

Dispositifs exclus du champ des règles locales........................................ 77

2.1.4.1

Liberté de l’affichage................................................................................ 68

2.1.4

Lieux d’interdiction légale de la publicité en agglomération....................... 62

2.1.3

Règles nationales applicables à la publicité................................................ 46

2.1.4.5

Véhicules publicitaires.............................................................................. 78

Publicité dans l’emprise des aéroports, des gares et des grands équipements sportifs hors agglomération.................................................... 78 Préenseignes dérogatoires hors agglomération............................................ 79

Enseignes temporaires............................................................................... 80

Rapport de présentation..................................................................... 80

2.2.1 Diagnostic................................................................................................ 80

2.2.1.1 Territoire................................................................................................... 81

2.2.1.3

2.2.1.2

Réglementation applicable sur le territoire................................................. 81

2.2.2

Objectifs et les orientations de la réglementation locale......................... 84

2.2.3

Explication et justification des choix....................................................... 84

État du « parc » existant sur le territoire..................................................... 83

2.3 Règlement.............................................................................................. 84 2.3.1

Règles locales applicables aux publicités et préenseignes....................... 86

2.3.1.2

Limites du pouvoir réglementaire local...................................................... 91

2.3.1.1

2.3.2

Règles locales applicables aux enseignes................................................. 96

2.3.2.2

Limites du pouvoir réglementaire local...................................................... 98

2.3.2.1

Possibilités de restrictions locales.............................................................. 86

Possibilités de restrictions locales.............................................................. 96

2.3.3 Zones....................................................................................................... 99

2.3.3.1 2.3.3.2

Zones de publicité en agglomération.......................................................... 99

Périmètres des centres commerciaux hors agglomération............................ 101

228

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Table des matières

2.3.3.3

Zones de sensibilité de l’aspect extérieur des locaux commerciaux............. 102

2.4 Annexes.................................................................................................. 102 2.4.1

Annexes obligatoires................................................................................ 102

2.4.1.2

Limites des agglomérations....................................................................... 103

2.4.1.1

2.4.2

Annexes facultatives................................................................................ 104

2.5

Documents d’accompagnement à la mise en œuvre du règlement local de publicité.......................................................... 105

Chapitre 3

Élaboration et gestion du règlement local de publicité.............. 107

3.1

Collectivité compétente....................................................................... 107

3.1.1

Lien entre plan local d’urbanisme et règlement local de publicité......... 108

3.1.2

Possibilités d’intervention intercommunale à l’égard des règlements locaux de publicité communaux.............................................................. 110

3.1.3

Obligation de « grenelliser » les réglementations locales ante-Grenelle.. 111

3.2

Procédure d’élaboration du règlement local de publicité.............. 112

3.2.1

L’indispensable diagnostic préalable : apprécier « l’utilité » d’un règlement local de publicité......................... 113

3.2.2

Prescription de l’élaboration du règlement local de publicité................. 114

3.2.3

Élaboration du projet de règlement local de publicité............................ 118

3.2.4

Arrêt du projet de règlement local de publicité...................................... 123

3.2.5

Mise au point du projet de règlement local de publicité......................... 125

3.2.5.2

Consultations relatives au projet de règlement local de publicité................. 126

3.2.5.1

3.2.5.3

Consultation des communes membres de l’EPCI compétent....................... 125 Enquête publique sur le projet de règlement local de publicité.................... 128

3.2.6

Adoption du règlement local de publicité............................................... 134

3.2.6.2

Approbation du règlement local de publicité.............................................. 135

3.2.6.1

3.2.6.3

Plan de zonage.......................................................................................... 103

Ajustements du projet avant son approbation............................................. 134 Entrée en vigueur du règlement local de publicité...................................... 137

3.3

Procédures d’évolution du règlement local de publicité................ 139

3.3.1

Révision du règlement local de publicité................................................. 140

3.3.2

Modification du règlement local de publicité.......................................... 144

3.3.3

Mise à jour des annexes du règlement local de publicité........................ 145

3.3.4

Évolutions du périmètre de la collectivité compétente............................ 146

3.3.5

« Grenellisation » des réglementations locales ante-Grenelle................. 148

3.3.6

Abrogation du règlement local de publicité............................................ 148 229

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Le règlement local de publicité

3.4

Contestation contentieuse du règlement local de publicité............ 150

3.4.1

Voies de contestation du règlement local de publicité............................. 150

3.4.2

Moyens de contestation du règlement local de publicité......................... 152

3.4.2.2

Illégalité « interne » des règles locales....................................................... 153

3.4.2.1

3.4.3

Conséquences de l’illégalité du règlement local de publicité................... 154

3.4.3

« Sécurisation » juridique des règlements locaux de publicité................ 158

Chapitre 4

Mise en œuvre du règlement local de publicité........................... 163

4.1

Décentralisation des pouvoirs de police administrative................. 163

4.1.1

Redistribution des compétences opérée par la loi Grenelle II................. 163

4.1.2

Exercice de la compétence décentralisée................................................. 165

4.2

Délai de mise en conformité des dispositifs existants...................... 166

4.3

Procédures de contrôle préalable...................................................... 168

4.3.1

Déclaration préalable de publicité ou de préenseigne............................. 168

4.3.1.2

Procédure de déclaration préalable............................................................. 170

4.3.1.1

Illégalité « externe » du règlement local de publicité : procédure, forme….. 152

Champ d’application de la déclaration préalable......................................... 168

4.3.2

Autorisations préalables.......................................................................... 173

4.3.2.2

Champ d’application des autorisations de publicité..................................... 175

4.3.2.1

Champ d’application des autorisations d’enseigne...................................... 173

4.3.3

Procédures d’autorisations d’enseigne ou de publicité........................... 177

4.3.3.2

Instruction de la demande d’autorisation.................................................... 179

4.3.3.1

4.3.3.3 Consultations............................................................................................ 180

Dossier de demande d’autorisation............................................................. 177

4.3.3.4 Décision................................................................................................... 183

4.4

Intervention à l’encontre des dispositifs irréguliers....................... 187

4.4.1

Constat d’infraction................................................................................ 187

4.4.2

Mise en demeure administrative............................................................. 190

4.4.2.2

Arrêté de mise en demeure........................................................................ 192

4.4.2.1

4.4.2.3

Notification de l’arrêté de mise en demeure............................................... 194

4.4.3

Suites de la mise en demeure................................................................... 194

4.4.3.2

Astreinte administrative............................................................................. 195

4.4.3.1

4.4.3.3

Compétence liée de l’autorité compétente.................................................. 190

Exécution « spontanée »............................................................................ 194

Exécution d’office..................................................................................... 197

4.4.4

Procédure d’exécution immédiate d’office.............................................. 198

4.4.5

Sanctions pénales.................................................................................... 199

230

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Table des matières

Annexe

Guide de rédaction des actes administratifs................................ 201

A.1

Élaboration du RLP............................................................................. 201

A.1.1

Prescription de l’élaboration du RLP..................................................... 201

A.1.2

Avis relatif aux modalités de concertation.............................................. 204

A.1.3

Notification aux personnes publiques associées de la délibération prescrivant l’élaboration du RLP........................................................... 204

A.1.4

Bilan de la concertation et l’arrêt du projet de RLP.............................. 205

A.1.5

Consultation des personnes publiques associées à l’élaboration du RLP............................................................................ 207

A.1.6

Demande de désignation d’un commissaire enquêteur........................... 207

A.1.7

Organisation de l’enquête publique........................................................ 208

A.1.8

Avis relatif à l’enquête publique............................................................. 211

A.1.9

Approbation du RLP............................................................................... 212

A.1.10

Avis relatif à l’approbation du RLP........................................................ 214

A.2

Gestion du RLP.................................................................................... 214

A.2.1

Notification du projet de modification du RLP aux personnes publiques associées.......................................................... 214 Bibliographie............................................................................................ 217 Index........................................................................................................ 223

231

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Le règlement local de publicité

Pratique du droit

Le règlement local de publicité (RLP) a pour objet d’assurer la protection et la mise en valeur de l’environ­nement et du cadre de vie à l’égard des nuisances et pollutions publicitaires. Outil permettant aux maires de réglementer l’installation de publicités et d’enseignes dans une ville, il permet l’adoption de restrictions locales par rapport à la réglementation nationale en vigueur : conditions de format, de densité, procédures à suivre, etc. Articulé en quatre parties – régime juridique, contenu, élaboration, gestion –, ce guide pratique permet d’accompagner les professionnels concernés durant tout le processus d’élaboration et de mise en œuvre du RLP. Il est complété d’un guide de rédaction des actes administratifs. Connaissance du cadre législatif, déroulement des procédures, respect des délais, gestion du conten­ tieux, élaboration des documents nécessaires… : ce guide, seul ouvrage traitant exclusivement du RLP, permet aux collectivités compétentes, maîtres d’œuvre et services déconcentrés de l’État, professionnels de l’affichage et commerçants de décrypter les aspects juridiques de cette réglementation complexe, en conciliant protection du paysage urbain et enjeux commerciaux.

Jean-Philippe Strebler

Pratique du droit

Le règlement local de publicité

Jean-Philippe Strebler, juriste spécialisé en droit public, dans le domaine de l’environnement et de l’urbanisme, est l’un des rares juristes spécia­ listes du droit environnemental de l’affichage. Il accompagne plusieurs collectivités dans l’élabo­ ration ou la révision de leur RLP. Il est auteur du guide juridique Le SCoT, publié par les Éditions du Moniteur en 2016.

Le Règlement local de publicité s’adresse aussi bien aux collectivités compétentes, aux maîtres d’œuvre et services déconcen­ trés de l’État qu’aux autres personnes publiques associées, sans oublier les pro­ fessionnels de l’affichage et les commer­ çants souhaitant maîtriser les aspects pratiques et juridiques complexes liés à la mise en œuvre et à l’application d’une réglementation au niveau local.

Le règlement local de publicité

Régime juridique – Contenu – Élaboration – Gestion

Jean-Philippe Strebler

ISSN 2267-0149 ISBN 978-2-281-13265-6

Photographie de couverture : © Torsakarin - Fotolia.com

9953_PdD_RLP_couv1.indd 1

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