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La communication financière des collectivités territoriales De la stratégie à la participation citoyenne

Cet ouvrage veut apporter un éclairage technique et professionnel, doublé d'un questionnement sur les problématiques politiques et sociales, inséparables des options budgétaires. Illustré par des expériences réussies, des conceptions nouvelles ou de vieilles recettes qui « marchent », il traite également des budgets participatifs, éléments fondateurs d'une démarche démocratique indissociable de toute communication financière en direction des habitants. L'ouvrage aborde aussi les dernières évolutions de l'intercommunalité, notamment la loi « NOTRe » de 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, avec ses conséquences sur les situations financières et budgétaires des collectivités locales et les problématiques de communication financière associées. Place est donnée aussi à la participation citoyenne via le numérique car les relations entre les technologies de l'information et la démocratie participative, bien que parfois remises en question, sont de plus en plus importantes.

Diplômé de l'Ipac, Jean-Pascal Bonsignore est spécialisé dans la communication territoriale depuis 1987 : directeur de la communication et des relations publiques dans diverses collectivités de la région parisienne, journaliste radio et web, élu municipal et intercommunal jusqu'en 2014, ex-chargé de cours à l'IEP de Lille, formateur-conseil, il est également l'auteur d'ouvrages techniques sur l'organisation, la promotion et l'évaluation de la communication locale.

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La communication financière des collectivités territoriales

S'il est important pour une ville de savoir communiquer sur ses finances, son budget municipal, sa fiscalité locale, deux questions se posent : comment (toujours mieux) communiquer ? Peut-on s'en servir pour favoriser la participation citoyenne ?

La communication financière des collectivités territoriales De la stratégie à la participation citoyenne

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Jean-Pascal Bonsignore [Dessin Une : Matthieu Méron] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1345-0


La communication financière des collectivités territoriales De la stratégie à la participation citoyenne Jean-Pascal Bonsignore Directeur de communication, formateur-conseil

CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Référence DE 624 Novembre 2017


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Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des Grands-Augustins, 75006 Paris).

© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1345-0 ISBN version numérique : 978-2-8186-1346-7 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Janvier 2018 Dépôt légal à parution


Sommaire Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Partie 1 Pourquoi communiquer ? Chapitre I L’obligation de communiquer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 A - Une obligation légale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 1. Dispositions légales en matière de transparence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La réforme comptable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Les obligations envers les services de l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Les rendez-vous publics obligatoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. Les « interdictions » légales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Des citoyens et des droits. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.14 1. Des documents mis à disposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Le droit d’être informés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Le droit d’être consultés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Les restrictions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre II L’intérêt de communiquer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 A - Clarifier les finances. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 1. Les risques de l’opacité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les atouts de la pédagogie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Donner du sens aux chiffres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Répondre aux questions des contribuables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 1. En amont, des explications sur les impôts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Des permanences d’accueil en aval. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. La gestion du patrimoine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Le lancement de projets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Assurer sa crédibilité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D - Faut-il vraiment communiquer ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 1. Préalables à la communication financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Stratégie externe : clarifier ses objectifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Une communication du « parler vrai ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Outil de management interne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Proximité pour mieux comprendre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sommaire

La communication financière des collectivités territoriales

C - Justifier sa gestion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19

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Partie 2 Comment communiquer ? Chapitre I Préalables importants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 A - Préparer sa communication. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 1. Connaître son public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Établir un plan de communication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Des spécificités propres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28 1. Scénario et cibles à définir et identifier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Bien choisir les sources. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Adapter la communication au projet et au terrain. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Concevoir un outil à vocation pédagogique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Inscrire la communication dans un contexte plus large . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre II La communication externe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32 A - Les supports écrits. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32 1. Un « incontournable » obligatoire : le rapport annuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. L’incontournable des « incontournables » : le journal municipal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Les autres supports. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Les supports audiovisuels informatiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Web et budget. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Les rendez-vous avec le public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45 1. Le débat d’orientations budgétaires (DOB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Le vote du budget primitif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. L’adoption du compte administratif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Les réunions publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Sur le terrain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C - Les médias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49

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1. Identifier les médias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Écrire pour « accrocher ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Internet et médias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre III La communication interne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52 A - Communiquer vers les personnels territoriaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52 1. Le choix des moyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La sensibilisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La démarche « bilan-projet-budget » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Amplifier la démarche municipale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Les cadres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Communiquer vers les élus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

Chapitre IV Le suivi d’une opération de communication financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 A - La nécessaire évaluation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 1. Évaluer l’impact quantitatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Évaluer l’impact qualitatif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Quelques méthodes de suivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 1. Classification et tableaux de bord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.62

2. Le retour sur opération. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 3 Les évolutions Chapitre I L’évolution démocratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 A - Associer les citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 1. Leur mot à dire sur le budget de la ville. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Appels à projets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Les acteurs locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Préparer autrement le prochain budget. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 1. Rapprocher les démarches administrative et citoyenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.69

2. Faire vivre la démocratie locale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C - Le budget participatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 1. Formules à succès. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.70

2. Des budgets attribués aux comités de quartier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Des expériences à plus grande échelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Pédagogie budgétaire et codécisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Porto Alegre, la référence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. Un exemple au Pérou, un échec en Argentine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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7. Une « commune de citoyens » à Potsdam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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8. Lichtenberg, Allemagne : expérience à grande échelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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9. Tunisie : des expériences engageantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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10. Un réseau des villes émancipées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Des potentialités réelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les TIC et les citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.83

3. Naissance de collectivités 2.0 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Un dialogue renouvelé avec les élus ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Un rôle politique ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. Nécessaire démocratisation de la société. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.86

Chapitre II Des finances aux exigences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 A - L’action revendicative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 1. Une obligation de résultat indissociable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.87

2. Des ressources à trouver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.87

3. L’impact des annonces gouvernementales de 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Le programme politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 1. Accroître ou diminuer les services au public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.93

2. Priorité aux choix politiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Du budget participatif aux orientations politiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.94

4. Du budget à la démocratie participative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. La participation, facteur d’évolution de la gouvernance locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101

C - Du réalisme à l’imagination. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102 1. Démocratie ou démagogie ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102 2. Une répartition de la pénurie ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102 Sommaire

La communication financière des collectivités territoriales

D - La participation numérique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83

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3. Transparence et participation budgétaires contre la corruption. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 4. L’investissement des pouvoirs publics, facteur de succès . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 5. Quand l’essentiel n’est pas de « participer ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.104

Chapitre III La supra- territorialité et ses défis de communication financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 A - Nouvelles intercommunalités et loi NOTRe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 1. De nouvelles formes de gestion financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 2. Des compétences redéfinies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 3. Des analyses mitigées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105

B - Le FPIC, un mécanisme de solidarité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106 1. Pourquoi le FPIC ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106 2. Grands principes du FPIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106 3. Une péréquation verticale ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107

C - Un pacte financier et fiscal de solidarité (PFFS). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 1. Une relation très spécifique communes – EPCI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 2. Des perspectives de contrainte financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 3. La mise en œuvre d’un PFFS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 4. Une communication spécifique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108

D - Quels axes de communication financière ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 1. Des citoyens de plus en plus inquiets pour leurs impôts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 2. La communication au centre du dispositif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113

La communication financière des collectivités territoriales

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

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Sommaire


S’il est important pour une ville de savoir communiquer sur ses finances, son budget municipal, sa fiscalité locale : deux questions se posent : d’abord, comment (toujours, mieux) communiquer ? Et puis, et surtout actuellement, peut-on se servir de la communication pour favoriser la participation citoyenne ?   Le budget constitue un moment incontournable de la vie municipale : pourquoi faut-il alors communiquer sur ce budget ? D’abord, parce qu’il s’agit d’une obligation légale, et que les citoyens d’une ville ont des droits à ce sujet, autant qu’ils ont des devoirs envers la collectivité. Mais également en termes de perspective politique : la communication budgétaire vise une justification auprès des citoyens de la gestion de l’équipe en place et, au-delà, une clarification des objectifs programmatiques. Instrument au service de la gestion politique, elle peut représenter un argument économique en direction des décideurs, autant qu’un outil de stratégie politique externe en direction des personnalités relais, des associations, des acteurs économiques. Mais cette communication se révèle également un outil efficace de management doublé d’un instrument de stratégie politique interne en direction des élus, des agents, cadres, syndicats…   Répondre aux questions des contribuables ; communiquer vers les personnels, vecteur privilégié ou « talon d’Achille » ; faire du débat d’orientations budgétaires, du vote du budget primitif et du compte administratif des moments privilégiés ; imaginer les suites à donner : rencontres de quartiers, supports, innovations, chantiers, projets, actions revendicatives, budgets participatifs ; anticiper sur les questions, sur les échéances : quels plans de communication, quels supports, en fonction de quels objectifs ? Quelle approche des impôts locaux, des taux, des charges, des dotations, des transferts : contraintes financières et administratives, ou outils d’ambitions communales pour l’accroissement des services, la maîtrise de gestion, les investissements d’avenir, la justice sociale ? Communication financière et batailles politiques, budget et programme électoral : les étapes de l’élaboration, le processus de décision, les nouvelles stratégies, les précautions à prendre et les écueils à éviter à l’approche d’échéances électorales ?   À toutes ces interrogations, l’ouvrage se veut apporter un éclairage technique et professionnel, doublé d’un questionnement sur les problématiques politiques et sociales inséparables des options budgétaires, illustrées par des expériences réussies, des conceptions nouvelles ou des vieilles recettes qui « marchent ». Il traite également des budgets participatifs, éléments fondateurs d’une démarche démocratique indissociable de toute communication financière en direction des habitants. L’ouvrage aborde aussi les dernières évolutions de l’intercommunalité et notamment la loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République) de 2015, avec les conséquences sur les situations financières et budgétaires des collectivités locales, et les problématiques de communication financière associées.   Place est donnée aussi à la participation citoyenne via le numérique, car les relations entre les technologies de l’information et la démocratie participative, bien que parfois mises en question, sont de plus en plus importantes de nos jours.   L’ouvrage aborde également les annonces gouvernementales de 2017 et leurs impacts sur les finances des collectivités en 2018 et ensuite : autant de questionnements en cours ou à venir sur la communication budgétaire et ses acteurs - politiques et professionnels.   Faut-il vraiment communiquer sur le budget et les finances communales ? Si certaines obligations l’imposent, pour autant un « mode d’emploi » pour (mieux) communiquer permettra de mieux cerner les objectifs : le citoyen dans une approche de développement de la démocratie ou les « lobbies » locaux, la paix sociale ou le chemin de l’exigence de classe ? La communication financière sera à l’image de la communication politique décidée par l’équipe municipale… quand elle ne l’anticipera pas.  

Introduction

La communication financière des collectivités territoriales

Introduction

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La communication financière des collectivités territoriales

Partie 1 Pourquoi communiquer ?

Partie 1

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Chapitre I L’obligation de communiquer La transparence sur les comptes a été rendue obligatoire par les dispositions financières de la loi ATR (administration territoriale de la République) et par la comptabilité M14 ; auparavant le plus souvent sous la forme d’un rapport papier, elle s’est ouverte largement aux nouvelles technologies. C’est la demande de connaissance des dépenses de la commune qui avait, au temps des GAM (groupements d’action municipale) dans les années 1970, provoqué les premiers efforts d’information du public à travers les premiers bulletins municipaux. Depuis, le législateur a transformé cette information volontaire en obligation. Des lois définissent le cadre (à minima) de la communication financière des collectivités, la référence en la matière restant ladite loi ATR de 1992. La mise en place d’une véritable politique de communication financière vise un objectif clair, à savoir l’amélioration de l’image et de la cohérence financière de la collectivité. La stratégie de communication est cependant confrontée à la diversité des publics, et donc des messages : éclairer en externe – mais aussi en interne – les choix politiques des élus et leurs conséquences financières, convaincre les fonctionnaires territoriaux de la pertinence de l’orientation proposée, justifier la gestion locale auprès de la population, attirer une entreprise sur son territoire ou trouver des ressources sans pénaliser les citoyens constituent en effet autant d’objectifs de la communication financière (et de ses mesures fiscales) qui mêle, au sein d’un même message, l’usage de techniques financières à un souci de communication tout court.  

A - Une obligation légale   a) Dispositions antérieures à la loi ATR   - « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » (Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, article 15) ; - loi du 17 juillet 1978 créant la Commission d’accès aux documents administratifs (Cada) ; - loi du 11 juillet 1979 (garantit à toute personne la liberté d’accès aux documents administratifs non nominatifs) ; - articles 42 et 72 de la loi du 2 mars 1982 : l’exécutif départemental et régional doit présenter un « rapport spécial » devant l’assemblée délibérante destiné à informer sur l’activité et le financement des services et de ses différentes entités ; - loi du 15 janvier 1990, qui oblige les exécutifs des collectivités locales à communiquer les observations des chambres régionales des comptes à l’assemblée délibérante.   L’avancée essentielle en matière de transparence est notable dans la loi du 6 février 1992, dite loi ATR, et dans son titre II « De la démocratie locale ».   b) Obligation de la loi ATR   La loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République (ATR) et son décret d’application du 27 mars 1993 ont imposé à toutes les communes au-dessus de 3 500 habitants, aux départements, aux régions et aux groupements comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants, de présenter une annexe « consolidée » à leurs comptes administratifs.   Cette annexe, qui complète le Code des communes, comprend six points : 1/ Publication de 11 ratios synthétiques sur la situation financière de la collectivité, cette liste étant limitée à 6 indicateurs pour les communes de 3 500 à 10 000 habitants. 2/ Publication de la liste des concours attribués par la collectivité aux associations, sous forme de prestations en nature ou en subventions.

Partie 1

La communication financière des collectivités territoriales

1. Dispositions légales en matière de transparence

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3/ Présentation consolidée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la collectivité. 4/ Des tableaux de synthèse des comptes administratifs afférents au dernier exercice connu des organismes de coopération intercommunale dont est membre la collectivité. 5/ Le bilan certifié conforme du dernier exercice connu des organismes dans lesquels la collectivité détient une part en capital, ou au bénéfice desquels elle a garanti un emprunt ou versé une subvention supérieure à 75 000 euros (seuil converti au Journal officiel du 22 septembre 2000) ou représentant plus de 50 % du budget de l’organisme. 6/ Un tableau retraçant l’encours des emprunts garantis ainsi que l’échéancier de leur assortiment.   Outre l’annexe consolidée, la loi ATR a également contribué à renforcer la transparence à travers deux dispositions qui : - organisent les débats d’orientations budgétaires (voir point 5 ci après) ; - rendent obligatoire la comptabilité d’engagement et visent ainsi à prévenir une comptabilité insincère.  

2. La réforme comptable Le lancement de la réforme comptable en juin 1990 répond à la nécessité de faire coïncider les nomenclatures comptables publiques avec celle du plan comptable général qui avait été modifié en 1982. Toutefois, nombre de dispositions de la M14 obéissent à un souci de plus grande rigueur des informations comptables, en particulier : - les procédures de rattachement à l’exercice ; - l’obligation de provisionner certains risques ; - la nécessité de prendre en compte l’usure du patrimoine ; - l’incorporation dans l’encours de dette de certains engagements qui n’y figuraient pas (METP) ; - la diffusion d’une annexe financière permettant de mieux expliciter certaines opérations.  

3. Conditions de communication des budgets et des comptes L’article L.2121-26 du Code général des collectivités territoriales, complété par l’article 17-I et II de la loi ATR du 6 février 1992 précise :  

La communication financière des collectivités territoriales

Article L.2121-26 du CGCT, complété par l’article 17-I et II de la loi ATR du 6 février 1992 « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication sans déplacement, de prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune, des arrêtés municipaux. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La personne désireuse de se faire communiquer la copie des budgets ou des comptes d’une commune peut l’obtenir à ses frais aussi bien du maire que des services extérieurs de l’État. »

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Par ailleurs, une circulaire interministérielle du 30 janvier 1997 a précisé les modalités d’application de cet article.   a) Les bénéficiaires du droit d’accès   Le champ des bénéficiaires est universel, puisque toute personne physique ou morale (et non plus seulement tout contribuable ou électeur de la collectivité) peut demander communication des documents énumérés, le droit d’accès étant ouvert à toute personne sans distinction de nationalité et sans que le demandeur n’ait à en justifier.   b) Les collectivités concernées   La loi ATR a étendu les dispositions à l’ensemble des collectivités territoriales et à certaines catégories d’établissements publics de coopération intercommunale, établissements publics de coopération interdépartementale ou interrégionale.   c) Les documents communicables par les services déconcentrés de l’État   Tous les documents budgétaires sont communicables (budget primitif et supplémentaire, décisions modificatives, etc., ainsi que les budgets annexes, les états de dette à long et moyen terme, l’état des emprunts garantis, l’état des prêts, avances et créances à long et moyen terme, l’état des recettes grevées d’affectation spéciale, l’état du personnel, l’état des biens meubles et immeubles, l’état de la voirie, l’état des provisions constituées, l’état des crédits de trésorerie, etc.).   Partie 1


En revanche, l’annexe consolidée n’est pas directement communicable, le CGCT prévoyant seulement la possibilité d’en prendre connaissance en mairie. Parmi les comptes communicables, on trouve le compte administratif, le compte de gestion et, le cas échéant, le compte financier. Au total, ce droit à l’information est justifié à l’article L.2141-1 du CGCT qui précise :   Article L.2141-1 du CGCT « Le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale […] »

4. Les obligations envers les services de l’État Une collectivité a de très nombreuses obligations d’informations vis-à-vis de la préfecture et, d’une manière générale, des différents services de l’État.   Il lui est cependant loisible d’aller au-delà de ses obligations pour améliorer ses relations avec la préfecture, la chambre régionale des comptes ou la trésorerie payeuse générale. À titre d’exemple d’une démarche de communication financière de grandes collectivités locales, la publication d’un règlement financier voté par l’assemblée délibérante est un moyen de présenter en préfecture une charte interne respectant bien entendu les règles du contrôle de légalité, mais allant au-delà en précisant, pour la garantir, la sincérité des budgets et comptes administratifs (N.B. : en règle générale, aucune position officielle ne peut être prise par la préfecture ou la chambre régionale des comptes sur des documents qui ne sont pas des actes administratifs).     Trois temps rythment de façon obligatoire le calendrier budgétaire annuel : - le débat d’orientations budgétaires (DOB), public, préalable au vote du budget primitif : moment incontournable des interventions des groupes politiques pour convaincre du bien-fondé de leurs propositions ; il est prescrit par l’article 11 de la loi ATR qui précise que les articles L.212-1 et L.261-3 du Code des communes sont complétés par un second alinéa ainsi rédigé : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget, dans un délai de deux mois précédant l’examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L.121-10-1. » ; - le vote du budget primitif, moment fort où le conseil municipal est réuni pour décider ; - l ’adoption du compte administratif (CA), délibération obligatoire (aujourd’hui le plus souvent votée à la suite du BP lors de la même séance), permet à l’équipe municipale de présenter la réalité objective des résultats de sa gestion de l’année écoulée et d’expliquer le pourquoi des écarts positifs ou négatifs ; elle permet à l’opposition municipale d’intervenir de façon critique sur le sujet.   Chacun de ces rendez-vous est une occasion importante pour permettre à la collectivité de communiquer en amont, pendant et après ; tout naturellement, les communications se greffent sur ce calendrier, même si des événements particuliers tels qu’achèvement de grands travaux, émission obligatoire, plan de redressement, etc. peuvent occasionner des initiatives locales en la matière.  

6. Les « interdictions » légales   Il convient de mentionner les contraintes inhérentes aux périodes préélectorales et qui comportent deux périodes de précaution : le délai de 6 mois et le délai de 12 mois.   a) Le délai de 6 mois   Article L.52-1 du Code électoral « À compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. »

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5. Les rendez-vous publics obligatoires

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Ce délai interdit la mise en œuvre ou l’extension significative d’actions de communication valorisant la gestion de la collectivité par rapport à ce qui avait été fait les années précédentes. b) Le délai de 12 mois  

Rappel Interdiction aux supports de communication des villes, des EPCI, des départements et des régions de développer, dans la période de 12 mois qui précèdent le premier jour du mois d’une élection et jusqu’au jour où le scrutin a été acquis, des messages de propagande en faveur de candidats. Ce sera le cas notamment pour une publication financière périodique mensuelle, spécialement dédiée aux acteurs économiques de la commune, même si elle en est à sa 2e ou 3e édition lors de l’entrée dans la période de 12 mois, car elle dénotera, « par la date de son lancement », une dimension propagandiste (CE, 15 janvier 1997, Élections municipales de Villeurbanne).

Article L.52-4 et L.52-12 du Code électoral « Pendant l’année précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin ou l’élection a été acquise, un candidat tête de liste soumis au plafonnement est tenu d’établir un compte de campagne […] Le candidat estime et inclut, en recettes et en dépenses, les avantages directs et indirects […] dont il a bénéficié ». Références utiles - Loi du 26 mars 1982 : principe de responsabilisation des collectivités quant à leur gestion ; - loi du 15 janvier 1990 : règle de la communication en période électorale ; - titre 2 de la loi sur l’administration territoriale du 6 février 1992 (art. 13 et 17) : obligation du débat d’orientation budgétaire, de la mise à disposition du public des budgets dans les 15 jours qui suivent leur adoption, etc. ; - loi d’orientation (LOADT) du 25 juin 1999 (modificative de celle du 4 février 1995), article 1 (JORF 29 juin 1999) : « La politique nationale d’aménagement et de développement durable du territoire concourt à l’unité de la nation, aux solidarités entre citoyens et à l’intégration des populations. (…) Les citoyens sont associés à son élaboration et à sa mise en œuvre ainsi qu’à l’évaluation des projets qui en découlent. » ; - revue française des finances publiques n° 70, « La communication financière », 2000, et numéro de janvier 2003.

B - Des citoyens et des droits

1. Des documents mis à disposition

La communication financière des collectivités territoriales

L’article L.2313 du CGCT (ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000, annexée au JO du 22 septembre 2000 et entrée en vigueur le 1er janvier 2002 ; loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002, art. 7-111, JO du 3 janvier 2002) précise que :  

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Article L.2313 du CGCT « Les budgets de la commune restent déposés à la mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe où ils sont mis sur place à la disposition du public dans les quinze jours qui suivent leur adoption ou éventuellement leur notification après règlement par le représentant de l’État dans le département. Le public est avisé de la mise à disposition de ces documents par tout moyen de publicité au choix du maire. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les documents budgétaires, sans préjudice des dispositions de l’article L.2343-2, sont assortis en annexe : 1. de données systématiques sur la situation financière de la commune ; 2. de la liste des concours attribués par la commune aux associations sous forme de présentations en nature et de subventions ; 3. de la présentation consolidée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la commune ; 4. des tableaux de synthèses de comptes administratifs afférents au dernier exercice connu des organismes de coopération intercommunale dont est membre la commune ; 5. du bilan certifié conforme du dernier exercice connu des organismes dans lesquels la commune détient une part du capital ou au bénéfice desquels la commune a garanti un emprunt ou versé une subvention supérieure à 75 000 euros ou représentant plus de 50 % du budget de l’organisme ; 6. d’un tableau retraçant l’encours des emprunts garantis par la commune ainsi que l’échéancier de leur amortissement ; 7. des comptes et des annexes produits par les délégataires de service public ;

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8. du tableau des acquisitions et cessions immobilières mentionné au c de l’article L.300-5 du Code de l’urbanisme. Dans ces mêmes communes de 3 500 habitants et plus, les documents visés au 1 font l’objet d’une insertion dans une publication locale diffusée dans la commune. Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article. »

L’article L.2313-1 du CGCT est complété par les articles R.2313 à R.2313-7 de ce même code.  

2. Le droit d’être informés Le Code général des collectivités territoriales (partie législative), dans son chapitre 1er (dispositions générales), à l’article L.2141, dispose que :  

Article L.2141 du CGCT « Le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale. Il s’exerce dans les conditions prévues par le présent titre, sans préjudice des dispositions en vigueur relatives notamment à la publicité des actes des autorités territoriales ainsi qu’à la liberté d’accès aux documents administratifs ».

On peut aisément en déduire que tout citoyen peut exiger d’être informé et consulté y compris sur le budget communal et la fiscalité locale.  

3. Le droit d’être consultés

Art. L.2142-2 du CGCT, loi n° 2002-276 du 27 février 2002, JO du 28 février 2002 « Sur proposition du maire, ou sur demande écrite du tiers des membres du conseil municipal dans les communes de 3 500 habitants et plus, ou sur demande écrite de la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants, le conseil municipal délibère sur le principe et les modalités d’organisation de la consultation. Dans ce cas, l’urgence ne peut être invoquée. La délibération qui décide la consultation indique expressément que cette consultation n’est qu’une demande d’avis. »   Art. L.2142-3 du CGCT, loi n° 2002-276 du 27 février 2002 art. 1, JO du 28 février 2002 « Un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales peuvent saisir le conseil municipal en vue de l’organisation d’une consultation sur une opération d’aménagement relevant de la décision des autorités municipales. Dans l’année, un électeur ne peut signer qu’une seule saisine tendant à l’organisation d’une consultation. Cette saisine du conseil municipal ne peut intervenir avant la fin de la deuxième année ni après la fin de la quatrième année suivant l’élection du conseil municipal de la commune concernée. Le conseil municipal délibère sur le principe et les modalités d’organisation de cette consultation. La délibération qui décide la consultation indique expressément que cette consultation n’est qu’une demande d’avis. »   Art. L.2142-4 du CGCT, loi n° 2002-276 du 27 février 2002, JO du 28 février 2002 « Un dossier d’information sur l’objet de la consultation est mis à la disposition du public sur place à la mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe quinze jours au moins avant le scrutin. L’accès du public au dossier est assuré dans les conditions fixées par l’article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public. »   Art. L.2142-5 du CGCT, loi n° 2002-276 du 27 février 2002, JO du 28 février 2002 « Après avoir pris connaissance du résultat de la consultation, le conseil municipal délibère dans les conditions prévues aux articles L.2121-20 et L.2121-21. »

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Le Code général des collectivités territoriales (partie législative), dans son chapitre II (consultation des électeurs sur les affaires communales), à l’article L.2142-1 (loi n° 2002-276 du 27 février 2002, Journal officiel du 28 février 2002), dispose lui que « les électeurs de la commune peuvent être consultés sur les décisions que les autorités municipales sont appelées à prendre pour régler les affaires de la compétence de la commune ». La consultation peut d’ailleurs ne concerner « que les électeurs d’une partie du territoire de la commune pour des affaires intéressant spécialement cette partie de la commune ».  

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4. Les restrictions

Art. L.2142-6 du CGCT, loi n° 2002-276 du 27 février 2002, JO du 28 février 2002 « Aucune consultation ne peut avoir lieu à partir du 1er janvier de l’année civile qui précède l’année du renouvellement général des conseils municipaux ni durant les campagnes électorales précédant les élections au suffrage universel direct ou indirect. Deux consultations portant sur un même objet ne peuvent intervenir dans un délai inférieur à deux ans. Un délai d’un an doit s’écouler entre deux consultations. » Art. L.2142-7, loi n° 2002-276 du 27 février 2002, JO du 28 février 2002 « Lorsque l’élection du conseil municipal ou du maire fait l’objet d’un recours contentieux devant le tribunal administratif et, s’il y a lieu, devant le Conseil d’État, aucune consultation ne peut avoir lieu tant que cette élection n’a fait l’objet d’une décision devenue définitive. »

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Chapitre II L’intérêt de communiquer Tous les sondages soulignent le souhait des Français de disposer de davantage d’informations sur l’utilisation de l’argent public par les élus. « La communication financière, précisait le président d’un organisme financier, a pour objectif de présenter de façon lisible et sincère les conditions dans lesquelles l’équipe municipale s’est acquittée de ses missions », ajoutant que les nouvelles présentations n’altéraient en rien la qualité et la pertinence des informations financières, budgétaires ou fiscales.  

A - Clarifier les finances « Le silence est d’or » a longtemps été le credo des collectivités territoriales en matière de finances. La conversion à la communication financière, qui a commencé à s’opérer dans les années quatre-vingt-dix, s’est diffusée lentement mais sûrement. Un retour en arrière n’est plus, depuis lors, envisageable une fois la transparence affichée.  

1. Les risques de l’opacité L’un des objectifs principaux de la communication municipale sur les finances est de clarifier ce mythe de la complexité des finances publiques. Si les professionnels de la finance publique sont sans doute capables d’interpréter et de relativiser les informations portées à la connaissance du conseil municipal au moment du vote du budget et des comptes, ces informations-là paraissent illisibles pour la plupart : citoyens, journalistes, et même partenaires économiques locaux. Le risque est que les citoyens se détournent de cette information, que les élus se contentent de la « publicité légale », et pire encore, que les partenaires se tournent vers d’autres sources, cabinet de consultants, etc., dont les analyses peuvent être erronées quand elles sont hâtivement faites d’informations recoupées (ainsi les « baromètres » périodiquement publiés dans la presse grand public sur l’endettement et la fiscalité).     Pour bien expliquer la situation financière lors de la présentation des éléments budgétaires, il faut faire acte de pédagogie – mais en se gardant bien d’en faire une fin en soi : il ne s’agit que d’un moyen.   Ainsi un document présenté au public doit expliquer qu’avec des recettes de fonctionnement supérieures aux dépenses se dégage un supplément, l’autofinancement, qui permet de financer des investissements sans emprunter et de garantir la capacité municipale à rembourser les emprunts contractés. Ensuite il peut être précisé que la ville, comme toutes celles de sa strate géographique et démographique, subit par exemple les charges issues de la loi de finances votée par le Parlement (FCTVA, CNRACL, FCTP), l’évolution naturelle des salaires, plus forte que l’inflation, le non-versement des rôles supplémentaires de l’État, enfin par exemple les primes d’assurance en hausse (110 % dans certains cas !). Cela permet d’arriver au résultat que l’on veut présenter : des dépenses de fonctionnement qui augmentent plus vite que les recettes (ce que l’on appelle l’effet « ciseau »), avant d’en venir aux propositions (voir utilement en partie 2, chapitre II-A-4) le story-board d’une page d’animation pouvant être monté sous logiciel Director ou PowerPoint et projeté au public – et aux élus – sur écran lors du conseil municipal).   Mais bien évidemment, avec l’annonce du gouvernement de supprimer la TH dès 2018 (voir détail ci après), il faudra – si elle est mise en œuvre – revoir la communication sur cette question, en expliquant sans doute comment on récupère cette recette « manquante » ; et pourquoi et comment on valorise le développement de l’habitat sans « contrepartie »…  

3. Donner du sens aux chiffres Les collectivités, et en particulier les responsables de la communication et des finances, ont une véritable responsabilité dans l’explication de l’action publique : pour bien expliquer, il faut bien comprendre et savoir de quoi l’on

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2. Les atouts de la pédagogie

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parle, avoir en tête que le budget représente la politique de la collectivité, les objectifs de ses élus ; et ensuite, il est nécessaire de les faire partager.   Quand on veut représenter les budgets de dépenses, on a souvent, dans les histogrammes, une grande barre représentant la masse salariale. Elle représente globalement 50 % des coûts de fonctionnement. D’où l’idée de morceler cette barre en la répartissant. Ainsi les communicants pédagogues demanderont à leur responsable financier d’affecter les moyens humains à leur domaine d’action : par exemple, les éducateurs sportifs au budget des sports. L’image donnée par le budget est déjà plus réaliste. Mieux vaut n’être pas tout à fait exact que complètement hors sujet, et donc donner du sens aux chiffres, leur faire raconter une histoire, une histoire vraie, celle de la collectivité. Communiquer efficacement sur les budgets, c’est oublier la logique comptable pour privilégier celle des projets et des réalisations. C’est oublier les centimes d’euros pour faire ressortir les grandes masses, les dynamiques mises en œuvre, les changements apportés dans la gestion et la direction de la collectivité.  

B - Répondre aux questions des contribuables

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1. En amont, des explications sur les impôts

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Tous les ans, les contribuables s’apprêtent à recevoir leur avis d’imposition à la taxe foncière. Souvent ils sont amenés à constater pour cette taxe une augmentation substantielle (parfois une diminution) au regard de celle acquittée l’année précédente. Il est alors opportun – et bien perçu – d’apporter les principales explications leur permettant de comprendre l’évolution de l’ensemble de l’imposition locale.   a) Décortiquer le mécanisme des décisions   Il n’est pas superflu de rappeler le montant de l’évolution du taux de la taxe foncière entre l’année passée et l’année en cours, ainsi que celui de la taxe d’habitation. Une communication efficace doit expliquer la place prépondérante de la valeur locative de référence pour la taxe d’habitation. En clair, cette valeur est la somme que l’on retrouvera en haut et à gauche de l’avis d’imposition à la taxe d’habitation, une valeur calculée selon des dispositions votées à l’Assemblée nationale lors de l’établissement des lois de finances annuelles.   C’est sur cette valeur, faut-il bien expliquer, que sont appliqués les taux d’imposition communaux et départementaux qui déterminent, entre autres, le montant de la taxe d’habitation. Concernant l’ancienne taxe professionnelle unique (TPU), on peut rappeler son évolution passée mais les choses ont bien changé dans ce domaine. Depuis 2011, la TPU, qui était perçue par l’EPCI regroupant les communes d’un territoire donné, a été supprimée et remplacée par la contribution économique territoriale (CET) versée par l’État : une recette « gelée » et qui ne rendra donc plus compte de l’effort économique d’un territoire. Quant à l’attribution de compensation (AC) reversée à chaque commune par l’EPCI, qui dépendait de la nature et du volume des transferts, elle est aussi à présent « gelée ».   b) Valoriser les décisions sociales   Il est utile d’associer les décisions positives dans la communication sur la fiscalité. C’est le cas par exemple si la municipalité décide de réduire l’assiette d’imposition de la taxe d’habitation par la mise en place « d’un abattement général à la base » appliqué à l’ensemble des contribuables (à l’exception des occupants des résidences secondaires). Cela permet d’avancer pour les propriétaires le fait qu’une augmentation de la taxe foncière pourra être en tout ou partie compensée par la baisse de la taxe d’habitation. La communication saura mettre en valeur dans ce cas le résultat : en additionnant taxe foncière et taxe d’habitation, une partie des contribuables paiera un impôt local plus faible que l’année précédente et la majeure partie un impôt sensiblement égal (hors taxe d’enlèvement des ordures ménagères et hors syndicats intercommunaux). Attention à ne pas tomber dans l’excès inverse : ne jamais oublier, si c’est le cas, de signaler qu’il se peut qu’un certain nombre de contribuables voient apparaître une augmentation en totalisant les deux impôts. Là aussi, avec l’annonce du gouvernement de supprimer la TH dès 2018, il faudra – si elle est mise en œuvre – revoir la communication sur cette question.  

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La communication financiere des collectivites territoriales de la strategie a la participation citoy  
La communication financiere des collectivites territoriales de la strategie a la participation citoy