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L’acte III de la décentralisation

L’acte III de la décentralisation

Une nouvelle donne pour les territoires Loi Maptam, fusion des régions, loi NOTRe : en un an et demi, l’organisation territoriale française s’est vue fortement ébranlée dans un calendrier extrêmement contraint. Création des métropoles, renforcement des intercommunalités, émergence de « superrégions », mutualisation des services, redistribution des compétences, les lois de 2014 et 2015 semblent s’inscrire dans la continuité du rapport Balladur en s’attachant à répondre aux sempiternelles stigmatisations du mille-feuille territorial, constitué de collectivités enchevêtrées et souffrant de taille critique. À l’heure de la mise en œuvre de cet acte III de la décentralisation, qu’en est-il réellement ? À vouloir répondre à tous les enjeux territoriaux à la fois, tout en s’exonérant d’une réforme constitutionnelle, la nouvelle réforme territoriale ne passe-t-elle pas à côté de son sujet, faute d’avoir défini une stratégie ? C’est ce que s’attache à analyser cet ouvrage, réalisé par des hauts fonctionnaires en prise avec les réalités de terrain. Il se veut à la fois une analyse didactique de la réforme et une étude de ses lacunes et des nouveaux défis qu’elle lance aux territoires. Dans sa mise en œuvre comme dans sa philosophie...

Avec la participation de Mounia Idrissi et Aurélie Aveline, cabinet Goutal, Alibert & Associés

C. Audoit, L. Roturier

LES ESSENTIELS

L’acte III de la décentralisation

Chrystelle Audoit est administratrice territoriale depuis 2003, après avoir consacré une dizaine d’années à l’enseignement public. Directrice générale adjointe des affaires culturelles à la ville de Bordeaux pendant huit ans, elle est depuis peu DGA chargée de la jeunesse au département de la Gironde. Impliquée dans la formation des hauts fonctionnaires territoriaux à l’Inet, elle intervient régulièrement sur le champ des politiques publiques territoriales. Laurent Roturier, administrateur territorial hors classe, diplômé de l’Inet, exerce depuis plus de 25 ans tant pour l’État que pour les collectivités. Il a été notamment DGA d’Annecy puis DGS de la ville de Bron avant d’être appelé comme directeur régional des affaires culturelles Midi-Pyrénées. Il a été nommé le 1er janvier 2017 Drac de la nouvelle région Occitanie.

Une nouvelle donne pour les territoires

LES ESSENTIELS

Chrystelle Audoit Laurent Roturier

avec la participation de Mounia Idrissi et Aurélie Aveline www.territorial-editions.fr ISSN : 1625-855X – ISBN : 978-2-8186-1169-2


L'acte III de la décentralisation Une nouvelle donne pour les territoires

LES ESSENTIELS Chrystelle Audoit

Administratrice territoriale

Laurent Roturier

Administrateur territorial

Avec la participation de Mounia Idrissi et Aurélie Aveline, cabinet Goutal, Alibert & Associés

CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

Référence BK 309 Janvier 2017


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© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1169-2 ISBN version numérique : 978-2-8186-1170-8 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Février 2017 Dépôt légal à parution


Sommaire Préface. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 40 ans après le rapport Guichard, un nouveau « vivre ensemble » territorial ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie 1 L’impérieuse nécessité d’une réforme d’ampleur Chapitre I Une organisation territoriale, fruit d’un long processus. . . . . . . . . . . . . . . . p.13 A - L’affrontement entre Jacobins et Girondins. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 B - La centralité napoléonienne en héritage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 C - La Ve République face à la montée des pouvoirs locaux. . . . . . . . . . p.14 1. L’Acte I de la décentralisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 2. L’Acte II de la décentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16

Chapitre II L’harmonisation européenne révélatrice d’un retard français dans l’organisation territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 A - La vision Européenne : le fédéralisme et la subsidiarité. . . . . . . . . . . . . p.17 B - Le décalage entre l’émiettement français et la montée en puissance de nombreuses collectivités en Europe. . . . . . . . . . . . . . . p.18 C - Des territoires largement réformés dans plusieurs pays européens. p.19

Chapitre III Une réforme des services de l’État français d’une ampleur et d’une rapidité inédite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21

B - Un cadre juridique en mutation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 1. De la première charte de déconcentration de 1992 au décret du 7 mai 2015. . . . . p.22 2. Une réforme des services déconcentrés d’une ampleur et d’une rapidité inégalée. p.23

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A - La spécificité de l’organisation de l’État en France . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21

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Chapitre IV Un constat unanime : une organisation des collectivités locales inadaptée aux enjeux des territoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 A - le principe de l’empilement :. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 B - Un enchevêtrement des compétences et une perte d’efficience. .

p.26

C - Des régions sous-dimensionnées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26 D - Une grande majorité de communes qui n’atteint pas une taille critique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 E - Des départements et des communes confrontés à des difficultés financières sans précédent. . . . . . . . . . . . . p.29

Chapitre V Devant ce constat, les initiatives politiques se sont succédé depuis 2003. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 A - le comité Balladur de 2008 préparant les lois Sarkozy de 2010 :. p.32 B - La loi du 16 décembre 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33 C - La loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, municipaux et intercommunaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

Chapitre VI L’acte III de la décentralisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 A - la loi du 27 janvier 2014 portant modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles (Maptam). . . . p.37 B - la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39

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C - la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41

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Sommaire


Partie 2 Les tendances de la future organisation des collectivités territoriales Chapitre I Ce que n’est pas la réforme territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 A - Lisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 B - Rationnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 1. la question de la cohérence des frontières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 2. les enchevêtrements résiduels de compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 3. la question de la cohérence des compétences entre elles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50 4. la question de la gouvernance territoriale :. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51

C - À la dimension des enjeux identifiés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 1. Des régions qui n’ont pas la dimension critique pour faire concurrence à leurs voisines européennes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 2. La définition des métropoles est avant tout économique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

D - Menée dans la concertation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 E - Source d’économie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54 F - Girondine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55

Chapitre II Une réforme qui affirme cependant des tendances fortes pour l’avenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 A - Un affaiblissement des départements tout relatif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 1. Des départements en ligne de mire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 2. Pour autant, de nouvelles perspectives possibles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57

B - Des intercommunalités nettement renforcées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 C - Les communes réduites à des fonctions de grande proximité . . . p.58 1. La région : un moteur en matière de développement économique et d’aménagement…. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 2. …contraint de s’entendre avec les intercommunalités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

E - La fin de l’uniformité territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61

Sommaire

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D - La confirmation du couple région/intercommunalité. . . . . . . . . . . . . . . p.59

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Partie 3 Des enjeux à la hauteur du Big Bang Chapitre I Le risque de l’impasse financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 Chapitre II La capacité des régions et des intercommunalités à assumer leur rôle de locomotive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 A - Des régions au nouveau visage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 B - La dynamique de l’intercommunalité et la dissipation de la commune. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72

Chapitre III Des départements aux trajectoires différenciées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73 Chapitre IV L’avenir de la « France périphérique » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75 A - L’hétérogénéité des territoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75 B - l’expérimentation et l’innovation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

Chapitre V Des services de l’État en région renforcés dans leur rôle d’impulsion, de coordination et d’arbitrage des politiques publiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78 Chapitre VI La nécessaire révolution managériale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

L’acte III de la décentralisation

Chapitre VII Un temps de restructuration des administrations locales qui risque d’être long. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80

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Chapitre VIII L’émergence de nouveaux contre-pouvoirs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

Sommaire


Dans une tribune, il y a quelques années, j’écrivais que « la boîte à outils était pleine » et que, plutôt que de courir la succession de textes législatifs, il valait mieux consolider et se servir de tout ce que les textes permettaient d’ores et déjà de faire. Je n’ai pas changé d’avis, bien au contraire. D’une part, l’actualité récente de plusieurs propositions de lois correctrices (sur les communes nouvelles, sur le fonctionnement de l’intercommunalité…) et, d’autre part, l’ouvrage ici proposé confirment que l’on a pratiqué de façon bien brouillonne dans cette récente étape de décentralisation. La reprise des déclarations puis textes et amendements sur la notion de clause de compétence générale donnerait, à elle seule, le tournis à un étudiant débutant dans la matière. Sans aller jusque-là, les récentes déclarations de la désormais ancienne ministre en charge de la décentralisation sont presque suffisantes en elles-mêmes. Mais rien ne vaut, comme on nous le propose ici, une liste bien ordonnancée des absences et faiblesses de cette récente étape décentralisatrice. La première partie de l’ouvrage est consacrée au constat, et c’est peut-être là que l’exercice de nos « politiques », quelle que soit leur appartenance, a pêché. En effet, ce constat présenté à l’envi comme « partagé » s’en est tenu à des formules caricaturales (trop de couches, trop d’élus, trop de communes…). Or, il n’est même pas certain que ces formules soient partagées et encore moins étayées ! Car on n’a jamais expliqué à nos concitoyens que tous les pays d’Europe de plus de 12 millions d’habitants avaient, à une exception près, trois niveaux d’administration territoriale ! Au contraire, on n’a cessé de nous « gaver » de la seule notion du « millefeuille », sans jamais expliciter les forces et faiblesses de chaque couche. En Allemagne, Il y a bien autant de « départements » que chez nous et bien plus d’arrondissements mais ils ne jouent pas le même rôle (par exemple la Bavière, avec ses 180 « députés du Land » pour une population un peu supérieure à l’Ile-deFrance, compte 7 départements et… 71 arrondissements ainsi qu’une vingtaine de villes arrondissements). C’est cela qu’il convenait d’expliciter. De même, on n’a jamais défini ex ante ce qu’était ou devrait être exactement une métropole et ensuite on s’étonne de voir Orléans, Brest ou encore Nancy se dénommer métropole… Ce n’est pas de statut dont ont besoin les territoires mais de projets ! Ou encore, à force de s’extasier sur les prétendues vertus de l’intercommunalité, on n’a jamais eu de vrais débats sur le thème « cela coûte-t-il vraiment moins cher ? » Et voilà comment, alors qu’existaient déjà moult procédures de regroupements ou de mutualisation (voir l’excellent rapport De Peretti), on force le mouvement au point de créer des communautés XXL dont on commence déjà à souhaiter des aménagements ! Il y a un exercice que j’aimais bien pratiquer lorsque j’allais en assemblées des maires. Je demandais si quelqu’un pouvait me prouver que l’eau était désormais moins chère et plus potable depuis que l’on avait supprimé les syndicats des eaux au profit de super intercos.

Préface

L’acte III de la décentralisation

Préface

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Certes, l’exemple est restrictif ; on devrait néanmoins conserver quelques réflexes basiques et penser aussi au besoin de proximité et de dialogue de nos concitoyens. Bientôt, parler en face-à-face sera un luxe et cela a commencé au niveau territorial ! Enfin, il faudra sans doute que nos représentants politiques changent enfin leurs habitudes en commençant par la réforme des finances locales au lieu de celle des structures. C’est par cet exercice impératif que devra débuter la prochaine étape. Ce n’est que lorsque des moyens clairement définis seront attribués à chaque strate que l’on pourra ensuite coller aux compétences souhaitées. Les divers tableaux comparatifs de l’ouvrage le démontrent et c’est là un point déterminant de l’exercice. Voilà donc un texte qui, outre ses vertus de rappel, ouvre la voie à de nouvelles réflexions.

L’acte III de la décentralisation

Bernard Dreyfus Professeur titulaire de la chaire « Collectivités locales » au Conservatoire national des arts et métiers

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Préface


40 ans après le rapport Guichard, un nouveau « vivre ensemble » territorial ?

L’acte III de la décentralisation

Fruit du centralisme révolutionnaire, l’organisation administrative française, hypercentralisée, est longtemps restée une singularité dans l’Europe moderne. Nombreuses ont été les réformes voulues par le pouvoir politique pour modifier la rigidité de ce cadre, depuis novembre 1975, lorsque le président Valéry Giscard d’Estaing avait confié à Olivier Guichard, le premier délégué de la Datar, la présidence d’une commission chargée d’esquisser une réforme des institutions locales. Ainsi, en septembre 1976, le rapport « Vivre ensemble » recommandait un véritable renversement des rôles entre l’État et les collectivités territoriales dans tous les domaines de la vie quotidienne. Durant l’été 1977, un « questionnaire aux maires de France » reçut alors plus de 16 000 réponses : refus de la tutelle étatique, volonté d’exercer des compétences plus nombreuses en relation avec la vie quotidienne, revendication de moyens humains et financiers. Quarante ans après ce rapport, il était devenu nécessaire de mesurer le chemin parcouru, juste à la fin d’une période d’accélération des réformes territoriales, concernant, fait nouveau, simultanément collectivités territoriales et services déconcentrés de l’État. Il est évidemment difficile d’avoir le recul nécessaire sur des réformes encore à l’œuvre, mais le regard porté par les auteurs, administrateurs territoriaux, acteurs concernés par ces réformes en collectivité et à l’État, est destiné à offrir aux lecteurs une mise en perspective et un regard croisé sur celles-ci. Pour la première fois, le principe d’uniformité dans l’organisation administrative française disparaît au profit de celui, nouveau, de modularité de celle-ci, consacrant la vision d’une France diverse, tiraillée entre dynamisme urbain et métropolitain, et ruralité voire hyperruralité. Les lignes qui suivent représentent une photographie effectuée à la veille du renouvellement quinquennal des pouvoirs exécutifs et législatifs. Le temps sera nécessaire pour en évaluer les effets et résultats.  

Introduction

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L’acte III de la décentralisation

Partie 1 L’impérieuse nécessité d’une réforme d’ampleur

Partie 1

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Chapitre I Une organisation territoriale, fruit d’un long processus

A - L’affrontement entre Jacobins et Girondins Afin d’affirmer le pouvoir royal sous l’Ancien Régime, la France s’est construite progressivement par la centralisation des pouvoirs. La Révolution de 1789 s’est inscrite dans cette continuité, et le pouvoir laïque (républicain ou impérial) n’a jamais vraiment­remis en cause le centralisme avant 1982. Entre 1789 et 1792, les Girondins, issus du club des Jacobins, ont certes prôné un État fédéral. La victoire des Montagnards à partir de 1793, partisans d’un État organisé dans un découpage homogène où, à chaque niveau, l’État central reste maître du jeu va clore le débat pendant de très nombreuses décennies. La loi du 14 décembre 1789 applique le statut juridique de la municipalité aux 44 000 communautés de base, notamment les paroisses. Le département est, en revanche, une circonscription fabriquée ex nihilo par la loi du 22 décembre 1789. À l’origine, les organes des communes et des départements, élus par des citoyens, possèdent une réelle autonomie. Mais dès la Convention, en 1793, des représentants de l’État sont envoyés en mission dans les départements, lesquels devront leur soumettre leurs actes.  

L’autorité de l’État central sur les territoires sera confirmée par la loi napoléonienne du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) qui institue trois niveaux de collectivités : les communes, les arrondissements et les départements. À chaque niveau, on trouve un agent de l’État nommé par le gouvernement : le maire, le sous-préfet et le préfet. L’agent de l’État doit consulter des conseils de notables, également nommés : le conseil municipal, le conseil d’arrondissement, le conseil général ainsi que le conseil de préfecture.   Sous le second Empire, le décret du 13 avril 1861 instaure une première loi de « décentralisation » qui est en réalité une loi de déconcentration des pouvoirs centraux vers les préfets. Pour autant, les pouvoirs des communes et des départements sont progressivement accrus. La loi municipale de 1884 instaurera certes l’élection du maire au conseil municipal mais le poids du pouvoir central dans les territoires reste le garant d’une république

Partie 1

L’acte III de la décentralisation

B - La centralité napoléonienne en héritage

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« une et indivisible »1 et ne sera pas remis en question au XXe siècle, malgré l’extension des compétences et la généralisation progressive du système électif.

C - La Ve République face à la montée des pouvoirs locaux   La Ve République pose, dans sa rédaction initiale, le principe de la libre administration des collectivités territoriales dans son article 72 :  

L’acte III de la décentralisation

Constitution du 4 octobre 1958, article 72 « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d’Outre-Mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi. Ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. Dans les départements et les territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »

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e Malgré les diversités géographiques, économiques et sociologiques, la V  République conservera le principe d’unicité territoriale, limitant de facto la mise en œuvre d’un principe de subsidiarité. Ce n’est qu’avec la révision constitutionnelle de 2003 qu’une référence à la décentralisation sera introduite dans la loi fondamentale.2   e La V  République initie, en revanche, un mouvement constant en faveur des régions qui se prolonge dans les réformes du XXIe siècle. L’impératif de reconstruction économique dans l’après-guerre avait conduit l’État central à organiser le relais de sa planification dans les territoires avec la création du Commissariat général du Plan, des 21 circonscriptions d’action régionale (CAR) en 1959, des préfets de région et des commissions de développement économique régional (Coder) en 1964. Malgré les tentatives du général De Gaulle de conforter l’échelon régional, celui-ci n’obtiendra la personnalité juridique qu’en 1972 sous la forme d’un établissement public régional compétent en matière d’investissements nécessaires au développement économique et social.   À l’exception du mouvement intercommunal, véritablement initié en 1966, et la création des communautés urbaines, c’est l’arrivée au pouvoir de François Mitterrand et les lois de décentralisation de Gaston Defferre, à la tête d’un nouveau ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation, qui marqueront le début de la décentralisation, connues sous le terme d’« Acte I de la décentralisation ».  

1. La convention nationale proclame l’unité et l’indivisibilité de la République le 25 septembre 1792. 2.  Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

Partie 1


a) Les lois Defferre La loi du 2 mars 1982 annonce une nouvelle répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, dont les principes sont définis par les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983. « Dans la mesure du possible », chaque collectivité doit recevoir « en bloc » les compétences relatives aux domaines transférés. Les lois Defferre vont notamment procéder au transfert de la gestion des établissements d’enseignement vers les collectivités territoriales. La loi organise également le transfert financier qui devrait permettre de compenser intégralement les charges transférées, via un transfert de fiscalité directe et, pour le solde, par des dotations de l’État, telle que la dotation générale de décentralisation.   Mais la loi du 7 janvier 1983 reconnaît aussi ce qui deviendra un levier fondamental pour le développement de l’action publique locale : la clause de compétence générale. Les collectivités ont désormais la capacité juridique d’intervenir sur tous les aspects de la vie locale. De ce fait, c’est également le cofinancement local de projets qui se met en place et qui régule une forme de gouvernance locale spontanée.   Enfin, et surtout, la loi du 2 mars 1982 complétée par la loi du 22 juillet 1982 supprime la tutelle préfectorale a priori sur les collectivités locales pour la remplacer par un double contrôle budgétaire et administratif. Ce contrôle intervient désormais a posteriori, sur des considérations de légalité et non plus d’opportunité, et ne peut qu’enclencher un second contrôle juridique : celui du juge administratif et de la chambre régionale des comptes. Dans la même logique, les lois Defferre transfèrent le pouvoir exécutif départemental du préfet au président du conseil général et instaurent l’élection au suffrage universel direct des conseillers régionaux.   b) Les lois Joxe   La loi du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux met en place un statut de l’élu, en vue de favoriser l’égal accès aux mandats. La loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République (ATR) permettra de développer l’intercommunalité (création des communautés de communes et des communautés de villes sur des territoires de plus de 20 000 habitants et institution de la taxe professionnelle unique) et « la participation des citoyens à la vie locale ».   c) La loi Pasqua   Cette loi d’orientation du 4 février 1995 pour l’aménagement et le développement du territoire (ADT) institue les pays et introduit le référendum local.   Partie 1

L’acte III de la décentralisation

1. L’Acte I de la décentralisation

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d) La loi Perben-Chevènement La loi du 12 juillet 1999 promeut le renforcement de l’intercommunalité : création des communautés d’agglomération pour les ensembles de plus de 50 000 habitants et généralisation de la taxe professionnelle unique  

L’acte III de la décentralisation

2. L’Acte II de la décentralisation

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Vingt ans après les lois Defferre, un second souffle en faveur de la décentralisation est donné. Cette nouvelle étape, dont la doctrine est énoncée par le candidat aux élections présidentielles, Jacques Chirac, dans son discours de Rouen le 10 avril 2002, écarte clairement le modèle fédéral présent dans d’autres pays européens et trace une voie de compromis : « Entre l’étatisme jacobin et un fédéralisme importé plaqué sur nos réalités, contraire à notre histoire comme à notre exigence de réalité, une voie 3 nouvelle doit être inventée. » 4 Aussi, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 précise-t-elle dans son article premier que « L’organisation de la République est décentralisée ». Son nouvel article 37-1 prévoit que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental » et son nouvel article 72 dispose que les collectivités ont « vocation à prendre des décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être prises à leur échelon ». Même s’il est timide, il s’agit là d’un premier pas en faveur du principe de subsidiarité. La loi constitutionnelle consacre, par ailleurs, pour la première fois, les régions comme collectivités territoriales au même titre que les communes ou les départements.   5 La loi dite « Raffarin » d’août 2004 viendra organiser le transfert de 40 000 agents de l’État aux collectivités via le transfert des routes aux départements et des personnes techniciens ouvriers de service de l’Éducation nationale aux régions et départements.   Ce long cheminement vers une forme de décentralisation relative dans un état non fédéral n’a cependant pas permis une rationalisation pourtant nécessaire, les couches du fameux millefeuille territorial s’accumulant sans qu’une révision d’ensemble soit envisagée. Aussi le paysage territorial français demeure-t-il souvent très peu lisible, notamment pour nos voisins européens.  

3.  Discours de M. Jacques CHIRAC à Rouen : campagne électorale pour l’élection présidentielle, le 10 avril 2002. 4.  Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. 5.  Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Partie 1

L acte iii de la decentralisation une nouvelle donne pour les territoires  
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