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Gestion financière des collectivités territoriales

Cette sixième édition de Gestion financière des collectivités territoriales a été entièrement réécrite pour tenir compte de l’actualité financière et fiscale la plus récente, avec en particulier la création de trois chapitres supplémentaires relatifs à la péréquation. L’ouvrage s’est également enrichi de nouveaux développements sur la stratégie décisionnelle des assemblées locales face à la raréfaction de la ressource et à l’effet de ciseau. Sont développés, en des termes pédagogiques, les différents aspects méthodologiques et pratiques de la gestion territoriale : analyse financière et fiscale rétrospective et prospective, stratégie intercommunale et mutualisation des moyens, péréquation communale, départementale et régionale, choix des investissements publics, communication financière, analyse et contrôle des satellites, consolidation des comptes et des risques, évaluation des délégations de service public et des PPP, gestion de dette et de trésorerie avec les enjeux juridico-financiers des emprunts « toxiques », gestion de la TVA, autorisations de programme et d’engagement, règlement financier... Un chapitre consacré aux bases du calcul actuariel, un glossaire des termes budgétaires et financiers et près de 200 graphiques, tableaux et diagrammes contribuent à faire de cet ouvrage l’instrument de référence en matière de gestion financière des collectivités territoriales. Destiné aux élus, directeurs généraux, directeurs financiers et autres gestionnaires des collectivités locales, il intéresse également leurs partenaires (prêteurs, délégataires, sociétés d’économie mixte, associations...) ainsi que les fonctionnaires d’État (préfectures, trésoreries, chambres régionales des comptes...).

Gestion financière des collectivités territoriales

Sommaire Partie I. Principes de base Partie II. Analyse financière et fiscale des collectivités locales Partie III. Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité Partie IV. Péréquation Partie V. Gestions externes Partie VI. Gestion de la dette Partie VII. Gestion de trésorerie Partie VIII. Organisation budgétaire

Michel Klopfer Christian Escallier

Michel Klopfer, ingénieur de l’École Centrale de Paris et ancien élu local et Christian Escallier, ingénieur INAPG, sont tous deux formateurs auprès de la Cour des Comptes, et sont intervenus auprès de plusieurs ministères dont ceux des Finances et de l’Intérieur. Concepteurs entre autres du ratio de « capacité de désendettement », ils sont régulièrement auditionnés dans des groupes de travail interministériels et parlementaires. Le Cabinet Michel Klopfer, qu’ils ont fondé ensemble au début des années 1990, est devenu le premier conseil français en finances locales ; il a réalisé quelque 4 000 missions auprès de plus de 800 collectivités différentes, parmi lesquelles 24 des 26 régions et 84 des 100 départements.

Gestion financière des collectivités territoriales

Au terme d’un tiers de siècle de décentralisation (1982-2014), la gestion des villes, départements, régions et groupements s’est profondément transformée. Des méthodes novatrices de management et de financement se sont développées, mais elles se sont aussi accompagnées d’une montée des risques, dans les relations de la collectivité avec ses partenaires publics et privés.

Analyse financière et fiscale Intercommunalité Péréquation communale, départementale et régionale Gestions externes : SEM, SPL, associations, OPH, SDIS, délégataires... Dette et trésorerie Organisation budgétaire

Michel Klopfer – Christian Escallier É

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ISSN 1255-1406 ISBN 978-2-281-12974-8

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Les ouvrages de la collection « Méthodes » proposent des outils et des solutions concrètes permettant de maîtriser la gestion d’une opération de construction en toute sécurité. Modèles de documents, fiches opérationnelles, synthèses des méthodologies et recommandations pratiques font de ces manuels des ouvrages de référence utilisables au quotidien par les professionnels de la construction.

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Sommaire

Sigles et abréviations................................................................................................................................. 7 Glossaire...................................................................................................................................................... 11 Introduction................................................................................................................................................. 17

Partie I

Principes de base............................................................................................................................. 19

1

Objectifs de la fonction financière en collectivité................................................................. 21

2

Environnement financier des collectivités locales................................................................. 25

3

Éléments de mathématiques actuarielles................................................................................. 35

4

Contraintes de la gestion financière........................................................................................... 43

Partie II

Analyse financière et fiscale des collectivités locales.............................................. 49

5

Objectifs et méthodes de l’analyse financière...................................................................... 51

6

Choix des indicateurs d’analyse.................................................................................................. 57

7

Signes avant-coureurs de dégradation..................................................................................... 69

8

Analyse et prospective fiscales..................................................................................................... 75

9

Analyse et choix des investissements........................................................................................ 89

10

Gestion du patrimoine territorial................................................................................................. 99

11

Prospective et stratégie financières.......................................................................................... 105

12

Communication financière............................................................................................................. 119

Partie III

Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité................................................ 129

13

Incidences fiscales des choix intercommunaux................................................................... 133

14

Transferts de compétences : impacts budgétaires et patrimoniaux......................... 147

15

Financement de la filière « déchets »....................................................................................... 167

16

Stratégie financière de la ressource et de la charge intercommunale.................... 177

Partie IV

17

Péréquation........................................................................................................................................ 193 Outils de mesure des inégalités territoriales........................................................................ 195 5


Gestion financière des collectivités territoriales

18

La péréquation verticale................................................................................................................. 207

19

La péréquation horizontale........................................................................................................... 217

Partie V

Gestions externes.......................................................................................................................... 231

20

Présentation des gestions externes.......................................................................................... 233

21

Garanties d’emprunt........................................................................................................................ 241

22

Analyse financière des entreprises et application aux SEM et aux SPL................. 245

23

Analyse et contrôle des associations....................................................................................... 265

24

Analyse financière des organismes de l’habitat................................................................ 275

25

Enjeux de gestion financière des services départementaux d’incendie et de secours........................................................................................................................................ 283

26

Évaluation financière d’une délégation de service public............................................. 293

27

Consolidation des comptes et consolidation des risques............................................... 311

Partie VI

Gestion de la dette........................................................................................................................ 321

28

Cadre juridique de l’emprunt...................................................................................................... 323

29

Taux d’intérêt et mode d’amortissement............................................................................... 329

30

Risque de taux et stratégie d’endettement........................................................................... 337

31

Gestion active de l’encours........................................................................................................... 351

32

Emprunts obligataires...................................................................................................................... 387

33

Financement de projet..................................................................................................................... 403

Partie VII Gestion de trésorerie................................................................................................................... 419

34

Contexte réglementaire.................................................................................................................. 421

35

Planification de la trésorerie........................................................................................................ 425

36

Lignes et billets de trésorerie....................................................................................................... 431

37

Trésorerie zéro..................................................................................................................................... 437

Partie VIII Organisation budgétaire.......................................................................................................... 447

38

Gestion des engagements............................................................................................................. 449

39

Gestion en autorisations de programme et d’engagements et en crédits de paiement (AP-CP et AE-CP)..................................................................................................... 455

40

Règlement financier.......................................................................................................................... 467 Bibliographie............................................................................................................................................. 471 Index.......................................................................................................................................................... 473 Table des matières..................................................................................................................................... 479

6


Chapitre Incidences fiscales des choix intercommunaux

C’est sur le terrain fiscal que la distinction entre les trois formes d’intercommunalité est la plus importante. Les syndicats intercommunaux n’ont aucun pouvoir fiscal, du moins sur les quatre taxes. Leur assemblée délibérante ne peut voter que des produits parafiscaux ou tarifaires liés à des compétences exercées (TEOM/REOM, versement transport, etc.) et, par ailleurs, des contributions communales, celles-ci pouvant toutefois être fiscalisées et apparaître sur les rôles d’imposition. Les organes à fiscalité additionnelle ont un pouvoir fiscal qui les amène à voter des taux harmonisés sur l’ensemble de leur territoire et qui viennent s’ajouter aux taux différenciés votés par chacune de leurs communes membres. Ce système très en vogue jusqu’en 1999 a souvent conduit à des hausses fiscales déguisées, la fiscalité intercommunale ne se substituant pas, mais s’ajoutant à une fiscalité communale préexistante. Le mécanisme de la taxe professionnelle de zone (TPZ devenu depuis FPZ) a introduit en 1992 une faculté de pratiquer une fiscalité spécialisée limitée, de manière expérimentale, à une fraction de leur territoire. Les organes à taxe professionnelle unique (TPU) devenus à fiscalité professionnelle unique (FPU) au 1er janvier 2010 pratiquent la spécialisation de l’impôt sur l’ensemble de leur territoire. L’harmonisation globale qui en résulte a longtemps constitué un obstacle, à la fois technique et politique, à la mise en place d’un tel système. Différents facteurs ont conduit, après la loi Chevènement, à relativiser cet obstacle et la mise en place de la FPU nécessite souvent une analyse approfondie des conséquences, aussi bien sur les taux que sur les bases, pour l’ensemble des assujettis non seulement à l’impôt économique, mais aussi dans certains cas aux impôts « ménages » (cas de la reprise d’une fiscalité additionnelle ou bien de l’instauration d’une fiscalité mixte). À ces éléments génériques se sont ajoutés, en particulier avec la loi du 13 août 2004, des dispositifs complémentaires régissant les incidences fiscales en cas d’adhésion, de retrait de communes, et en cas de fusion d’EPCI. Cette période a également été marquée par des ajustements

13

visant à préciser le mode de fonctionnement de « l’interdépendance fiscale », à savoir le champ des décisions, concertées ou non, qu’un ensemble constitué par une communauté et ses communes membres est en mesure de prendre.

13.1

Techniques de fiscalité additionnelle

13.1.1

Contributions fiscalisées des syndicats

Un syndicat intercommunal vote des contributions communales liées au volume des compétences qu’il exerce sur le territoire des communes membres. Si les seuls membres du syndicat sont des communes (ce qui ne s’appliquerait pas à un syndicat mixte), il peut être décidé, par accord mutuel, la fiscalisation des contributions communales, c’est-à-dire d’une substitution d’un produit fiscal à cette contribution. Les services fiscaux lèvent le produit, mais celui-ci ne donnera pas lieu à un quelconque vote de taux par une assemblée délibérante. Les services fiscaux répartissent tout simplement le produit de l’ancienne contribution proportionnellement au produit fiscal généré par les quatre taxes sur le territoire de chacune des communes. Ainsi les taux de fiscalité syndicale « additionnelle  » sont-ils, sur le territoire de chacune des communes, proportionnels aux taux de ladite commune et par conséquent forcément différents d’une commune à l’autre. Officiellement, cette technique permet de lisser, sur un rythme mensuel, les ressources du syndicat et de lui procurer davantage d’autonomie par rapport aux communes. À ce motif s’en ajoute souvent un autre, celui de masquer une partie de la fiscalité prélevée sur le territoire, la commune récupérant l’usage de son ancienne contribution et le contribuable voyant apparaître une taxation supplémentaire sur une colonne différente de son rôle d’imposition. 133


Partie III – Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité

Tableau 10. Contributions fiscalisées Produit fiscal communal Taxe d’habitation Taxe sur le foncier bâti Taxe sur le foncier non bâti Cotisation foncière des entreprises

Taux 12,00 % 15,00 % 50,00 % 13,00 % TOTAL

Contribution communale

Base 21 000 000 32 200 000 1 000 000 55 000 000

Produit 2 520 000 4 830 000 500 000 7 150 000 15 000 000

300 000

2 % du produit fiscal communal

Base 21 000 000 32 200 000 1 000 000 55 000 000

Produit 50 400 96 600 10 000 143 000

Contribution fiscalisée Taxe d’habitation Taxe sur le foncier bâti Taxe sur le foncier non bâti Cotisation foncière des entreprises

Taux 0,24 % 0,30 % 1,00 % 0,26 %

300 000

En cas de maintien d’un syndicat intercommunal sur un territoire soumis à la FPU (les compétences étant donc forcément différentes), il reste possible de pratiquer des contributions fiscalisées sur les trois taxes restantes. 13.1.2

Fiscalité propre additionnelle

En 2013, deux catégories sont ici concernées : 1 100 communautés de communes à fiscalité additionnelle et les 2 communautés urbaines qui n’ont pas opté pour la FPU. 13.1.2.1

Taux de la première année

Le mécanisme de la fiscalité propre additionnelle reproduit, la première année de fiscalisation, la structure des taux constatés l’année précédente pour l’ensemble des communes membres. Les taux moyens pondérés, utilisés comme taux de référence pour le calcul des taux intercommunaux, sont ceux qui auraient permis d’obtenir le même produit fiscal l’année n, en supposant abolies les frontières entre les communes. C’est donc le même raisonnement que celui du tableau 10 ci-dessus, relatif à la fiscalité additionnelle. Ce calcul des taux moyens pondérés sert en fait à reproduire, dans le calcul des taux intercommunaux, la « hiérarchie » moyenne des taux constatée sur le territoire. Toutefois, les écarts entre les taux de chaque commune et cette moyenne pondérée peuvent être significatifs. Ces écarts ont deux origines : les disparités, souvent importantes, du niveau des taux d’une commune à l’autre et la pondération par les bases qui génère des résultats plus 134

proches des taux de la commune-centre que de ceux des autres communes. On peut ainsi aboutir à des modifications sensibles de la pression fiscale entre les différents contribuables à chacune des quatre taxes même lorsqu’une procédure de neutralité fiscale est mise en place. 13.1.2.2

Taux à partir de la deuxième année

Ils sont votés par le conseil du groupement dans les mêmes conditions que ceux des communes, à savoir variation proportionnelle ou variation différenciée, en respectant, comme les communes, les contraintes absolues et relatives qui s’appliquent à la fiscalité directe (voir § 8.1.1) Concernant les plafonds, ils ne sont pas une contrainte directe pour le groupement, mais pour les communes membres, selon les formules suivantes : – pour la TH, la TFB et la TFNB Taux communal (n) < 2,5 × Taux moyen national ou départ (n – 1) – Taux groupement (n – 1)

– pour la CFE Taux communal (n) < 2 × Taux moyen national (n – 1) – Taux groupement (n – 1).

Au départ, cette règle du plafond ne crée de difficultés que lorsque l’une des communes avait déjà des taux proches du maximum légal. Ultérieurement, la montée en puissance du groupement peut rapprocher certaines communes de leurs nouveaux taux-plafonds, si la fiscalité communale n’est pas abaissée corrélativement à l’augmentation de la fiscalité intercommunale.


Incidences fiscales des choix intercommunaux – Chapitre 13

13.1.2.3

Conséquences pour les contribuables

La création d’une fiscalité additionnelle a une incidence différente pour les contribuables de chaque commune, car les taux intercommunaux (proportionnels à la « hiérarchie  » moyenne des taux dans l’agglomération) sont additionnés dans chaque commune à des taux qui peuvent refléter une hiérarchie différente. En outre, ce mécanisme accroît souvent la pression fiscale globale, car les communes membres répugnent à baisser leur taux, surtout lorsque l’intercommunalité apporte des compétences nouvelles. Même si les communes choisissent, en abaissant leurs taux, de maintenir une pression fiscale constante sur leur territoire, elles ne peuvent généralement pas aboutir à une neutralité parfaite sur les quatre taxes, et ce, en raison des mécanismes de lien entre les taux. Dans chaque commune, de légers transferts entre les différentes catégories de contribuables ne peuvent généralement pas être évités. 13.1.2.4

Politique d’abattements

Les groupements à fiscalité additionnelle peuvent délibérer sur une politique d’abattements facultatifs sur les bases de taxe d’habitation et, en l’absence de délibération de leur part, la politique de chaque commune leur est applicable. Entre deux communes voisines, une distorsion peut se créer et qui ne peut être corrigée par un effet de taux, puisqu’il y a, sur ce plan, totale harmonisation des taux sur le territoire communautaire. EXEMPLE À titre d’exemple, la ville de X pratique un taux de 14 % avec un abattement facultatif à la base de 15 %, tandis que la ville de Y a un taux de 12 % sans abattement facultatif. Ces écarts, même s’ils correspondent à une répartition différente de la charge entre contribuables ont une logique interne. Si le groupement, auxquels appartiennent X et Y, vote un taux additionnel de 5 % et s’abstient de définir une politique d’abattements, le résident principal de X bénéficiera de son abattement communal sur la part intercommunale, alors que celui de Y n’aura rien.

Par souci d’équité entre les contribuables des communes, les groupements à fiscalité additionnelle ont tout intérêt à définir une politique d’abattements (qui peut d’ailleurs résider dans le fait de se contenter des abattements obligatoires). REMARQUE Pour la question de l’impact sur les contribuables de la reprise depuis 2011 de l’ancienne part départementale de la taxe d’habitation, voir § 8.1.2.2)

13.1.3

Fiscalité professionnelle de zone (FPZ)

13.1.3.1 Objectifs

L’impôt économique de zone est, pour un groupement à fiscalité additionnelle, un moyen de combiner deux objectifs en apparence contradictoires : – pratiquer une solidarité renforcée en exerçant de manière plus impliquante la compétence économique (aménagement d’une zone sur ressources communautaires et partage des ressources de cette zone) et attirer des entreprises en leur proposant des conditions généralement attractives ; – prendre en compte le facteur d’inertie qui s’oppose souvent à l’harmonisation de taux d’imposition trop disparates (le reste du territoire demeure soumis à une simple fiscalité additionnelle sur les quatre taxes), ainsi que d’une manière générale au refus de certaines communes de se priver de l’impôt économique qu’elles collectent. 13.1.3.2

Taux de CFE

Un taux-cible est fixé qui ne peut être supérieur au taux moyen pondéré de la CFE sur le territoire (en prenant en compte l’intégralité des communes, qu’elles aient ou non une partie de la zone sur leur territoire) pour l’année précédente. En revanche, il n’y a pas de limite inférieure. Une période d’harmonisation entre un et dix ans peut être fixée en fonction du rapport entre la commune la plus imposée et la commune la moins imposée du groupement (là aussi indépendamment de leur situation géographique par rapport à la zone). Ce système est analogue à celui de la FPU (voir § 13.2.2.1) à la différence que la période d’harmonisation est facultative, le taux unique pouvant être appliqué immédiatement (ce qui est aisé lorsque la zone à aménager est vide au départ). 13.1.3.3

Limites à l’application de la FPZ

La principale contrainte était inhérente au système conçu en 1992 : une distorsion de concurrence s’établit sur un territoire, favorisant les entreprises de la zone par rapport aux autres contribuables du groupement. C’est la raison pour laquelle, dans la plupart des cas d’application, la zone a été mise en place ex nihilo, ce qui a bien entendu limité son impact immédiat. Depuis 1999 est venue s’ajouter la forte pénalisation subie en matière de DGF par rapport aux communautés à FPU (voir § 16.1.1): une communauté à FPZ reste avant tout une communauté à fiscalité additionnelle. Cela explique qu’en dehors des groupements qui le pratiquaient déjà, le choix d’un tel système par de nouvelles communautés est devenu confidentiel depuis 1999. 135


Partie III – Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité

13.1.4

Fusion d’EPCI à fiscalité additionnelle

En cas de fusion impliquant au moins une communauté à fiscalité additionnelle et éventuellement des syndicats (mais pas de communauté à FPU car son régime prime sur la fiscalité additionnelle), le régime fiscal de la première année est le suivant : – s’il n’y a qu’un seul EPCI à fiscalité propre, ses taux sont purement et simplement repris ; – s’il y a deux (ou plus) EPCI à fiscalité propre, deux options de calcul sont possibles : a) chiffrer pour chacune des quatre taxes un taux moyen pondéré sur le territoire selon la formule : TMP intercommunal = Produit de l’EPCI n° 1 + Produit de l’EPCI n° 2 Total des bases d’imposition des deux EPCI fusionnant b) chiffrer pour chacune des quatre taxes un TMP global en intégrant les taux communaux : TMP global =

Somme des produits des communes membres de l’EPCI n° 1 + Somme des produits des communes membres de l’EPCI n° 2 + Produits de l’EPCI n° 1 + Produits de l’EPCI n° 2

Total des bases d’Imposition des communes des deux EPCI ­fusionnant La seconde méthode est plus compliquée à mettre en œuvre, car elle remodèle les taux intercommunaux ainsi que la hiérarchie entre les taxes, induisant de forts transferts de fiscalité entre les contribuables. Aussi dans la mesure où le choix du régime intercommunal de la fiscalité additionnelle est souvent lié à la volonté politique de préserver une forte indépendance décisionnelle des communes sur le plan fiscal, il est très rare que cette seconde méthode soit choisie. Afin de limiter les variations de fiscalité, il peut être décidé de pratiquer un lissage sur 12 ans pour harmoniser les taux de taxe d’habitation, de taxes foncières et de cotisation foncière sur les entreprises. Toutefois, trois conditions cumulatives sont nécessaires pour pouvoir le mettre en œuvre :  – mettre en œuvre l’option 1 (TMP intercommunal et non global) ; – se situer dans un rapport où le taux d’imposition appliqué par l’EPCI le moins imposé soit inférieur à 80 % du taux d’imposition appliqué par l’EPCI le plus imposé (cette condition s’apprécie taxe par taxe) ; – avoir préalablement harmonisé les politiques d’abattements de taxe d’habitation (et ce, même pour lisser les variations des seules taxes foncières). 136

S’agissant du taux de CFE de zone résultant de la fusion, il doit être inférieur ou égal au plus haut des deux taux suivants : – le taux de CFE de zone le plus élevé préexistant à la fusion ; – le taux moyen pondéré de CFE existant sur le territoire en prenant l’ensemble des taux communaux, intercommunaux et de zone pondérés par les bases correspondantes. Si la fusion de deux communautés à fiscalité additionnelle maintient de droit ce régime pour la communauté fusionnée, l’entité fusionnée a la possibilité avant le 15 janvier de sa première année d’existence d’opter pour la FPU. Au-delà des enjeux de DGF (voir § 16.1.4.1), un tel choix permet de tenir compte de manière plus pertinente des différences, en matière d’intégration, et donc de coûts d’exercice des compétences qui pouvaient exister entre les communautés préexistantes. En effet, en régime de fiscalité additionnelle, si une communauté exerce beaucoup plus de compétences que l’autre, cela aboutit à faire financer ces compétences par les contribuables de l’autre communauté et ce, au titre de la fixation d’un taux moyen pondéré sur les quatre taxes. À l’inverse, en FPU, les transferts se font par facturation de la charge correspondante sur les budgets des communes.

13.2

Fiscalité professionnelle unique (FPU)

13.2.1

Mode de calcul du taux de CFE

En régime fiscal de FPU, l’impôt économique, anciennement réparti entre des parts communales, syndicales (contributions fiscalisées) et intercommunales, devient intégralement intercommunal. À l’issue d’une phase progressive de convergence, le taux a vocation à être unique sur l’ensemble du territoire. Dans tous les territoires concernés, le principal obstacle à la FPU réside évidemment dans l’augmentation de taux qui en résulte pour les contribuables des communes les moins fiscalisées. Toutefois, la mesure globale des incidences sur les entreprises ne résulte pas uniquement d’un effet taux, mais elle intègre également différents effets sur les bases qui doivent être calculées dans chacun des cas de figure. 13.2.1.1

Calcul du TMP

Pour fixer le taux de FPU, la communauté doit prendre comme référence le taux moyen pondéré (TMP) résultant de la situation qui existait, la dernière année de l’ancien système (par exemple 2013 si la FPU est mise en place pour le 1er janvier 2014), sur son territoire.


Incidences fiscales des choix intercommunaux – Chapitre 13

Comme son nom l’indique, le TMP est le taux moyen qui résulte d’une pondération, par les bases d’imposition à la CFE, des taux applicables l’année n – 1 à chacun des territoires communaux. Sur chacun de ces territoires, les taux pris en compte sont donc l’addition : – du taux communal ;

La communauté peut, en revanche, décider de voter, pour sa première année, un taux inférieur au TMP. Mais il s’agit donc d’un choix qui doit être soigneusement pesé, et ce, pour les raisons suivantes : – il entraîne une baisse, sans contrepartie immédiate, du produit fiscal de CFE et donc une perte consolidée de ressources sur le territoire communautaire. Ainsi, dans le cas du graphique 32, une baisse du TMP de 17,82 % à 16,82 % représente une perte de 5,6 % du produit de la CFE ; – cette baisse est irréversible dans la mesure où toute volonté de hausse ultérieure du taux de CFE sera subordonnée à un relèvement préalable des taux des impôts ménages ; – à ce stade, les besoins budgétaires à moyen terme de la communauté sont souvent mal estimés, dans la mesure où les décisions concernant les transferts de charges et l’organisation desdites charges transférées n’ont pas encore été prises ;

Graphique 32. Taux moyen pondéré d’une communauté de quatre communes – des taux de syndicats à contribution fiscalisée (voir § 13.1.1) ; – des taux intercommunaux à fiscalité additionnelle, s’il en existait une précédemment. En cas de fiscalité de zone préexistante, chaque zone est considérée comme une commune à part entière. Le TMP est donc tout simplement la division, sur le territoire communautaire, du produit total communal, syndical et intercommunal de CFE existant l’année n – 1 par le montant total des bases. Sur le graphique 32 relatif à une communauté à quatre communes, le TMP, qui ressort à 17,82 %, est très proche de l’ancien taux de la commune-centre, laquelle dans ce cas de figure représente 85 % du total des bases communautaires. 13.2.1.2

Fixation du taux de FPU

Le TMP ainsi déterminé est le taux-plafond de la communauté pour la première année. Cette règle résulte des mécanismes de liaison entre le taux de CFE et les taux d’impôts ménages qui existent concomitamment sur le territoire communautaire. En d’autres termes, la communauté ne peut augmenter son produit fiscal de référence de CFE (égal à ses bases totales multipliées par le TMP) tant qu’il n’a pas relevé ses taux d’impôts ménages.

– toute baisse du produit fiscal de CFE réduit le coefficient d’intégration fiscale (voir § 16.1.3.1) et donc la DGF future du groupement. 13.2.2

Incidences sur les taux de CFE applicables aux contribuables

13.2.2.1

Durée de convergence

Le taux choisi de FPU (égal ou inférieur au TMP) est le taux futur d’unification sur le territoire communautaire. Mais il n’est atteint qu’à l’issue d’une phase d’unification progressive. Un barème mathématique est proposé pour cette durée d’unification. Il est issu du rapport entre les taux de la commune antérieurement la moins fiscalisée et de la commune antérieurement la plus fiscalisée (calcul effectué sur la somme des seuls taux communaux). Ce rapport exprimé en pourcentage (entre 0 et 100 %) donne lieu au calcul d’un barème en nombre d’années (n), égal à : n = 10 – d d étant le chiffre des dizaines du pourcentage (par exemple 6 ans pour le cas du graphique 32 où le taux le plus bas est de 7,45 %, le taux le plus élevé de 18,10 %, soit un pourcentage de 41,16 %). Cette durée n du barème proposé peut, dans tous les cas, être portée à 12 ans, avec la possibilité de choisir toute valeur intermédiaire (par exemple de 6 à 12 pour un barème calculé de 6). 137


Partie III – Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité

n – 1, n étant la première année d’application de la FPU (1re année du mécanisme de convergence). Or, les bases sont amenées à évoluer, de manière différenciée, dans chacune des communes. Si toutes les bases communales évoluaient du même pourcentage d’une année sur l’autre (que ce pourcentage soit de + 2 %, de + 5 % ou même qu’il soit négatif), alors il n’y aurait pas de déformation des bases et le produit voté par la communauté serait égal à la somme des produits collectés sur le territoire de chacune des communes membres.

Graphique 33. Durée de lissage des taux 13.2.2.2

Taux annuel de chaque commune

À partir du taux de FPU et de la durée de convergence fixés, le taux de chaque commune évolue par intervalles constants, comme le montre le graphique 34, établi pour le cas des quatre communes de l’exemple du graphique 32, avec un taux de convergence égal au TMP de 17,82 % et dans les deux cas de figure extrêmes (barème mathématique de 6 ans ou choix politique de 12 ans).

Mais, dans la pratique, les taux d’évolution des bases sont différents d’une commune à l’autre et les services fiscaux ajustent donc chaque année automatiquement le taux levé sur chacune des communes de manière à assurer le maintien du produit fiscal pour la communauté. Si les bases progressent proportionnellement plus vite dans les communes les plus fiscalisées, il y a excès de produit fiscal et les services fiscaux abaissent tous les taux communaux d’un facteur constant pour revenir au produit fiscal voté. Si les bases progressent proportionnellement plus vite dans les communes les moins fiscalisées, il y a perte de produit fiscal et les services fiscaux remontent tous les taux communaux d’un facteur additif constant pour le compenser. C’est ce deuxième cas de figure qui est le plus fréquent, dans la mesure où il est logique que les bases progressent plus vite là où les taux sont les plus bas ; cela conduit donc à une majoration uniforme qui, dans l’exemple du tableau 11, où les bases des trois petites communes (A, B, C) sont supposées progresser de 4 % et celles de la villecentre (D) de seulement 1 %, les services fiscaux sont conduits à majorer tous les taux de 0,03 point. 13.2.2.4

Évolution ultérieure du taux de CFE

À partir de la deuxième année en FPU, la communauté est liée par les taux appliqués par les communes, l’année précédente. Graphique 34. Convergence de quatre communes en 6 ans ou en 12 ans 13.2.2.3

Mécanisme de correction uniforme

Les taux évalués ci-dessus de manière mathématique sont ajustés chaque année par les services fiscaux pour tenir compte de la déformation des bases. En effet, le TMP (et donc le taux de FPU qui en découle) a été calculé en fonction des bases existantes sur l’année 138

Liaison à la hausse

a) Régime usuel Pour pouvoir augmenter le taux de CFE l’année n + 1, la communauté doit avoir pu constater, l’année n, une augmentation du taux moyen pondéré de la TH sur son territoire ou du taux moyen pondéré des trois impôts ménages. Elle peut répercuter au plus 100 % de la plus faible des deux augmentations constatées. Il s’agit donc du même mécanisme applicable en régime normal de liaison entre les taux (voir § 8.1.1), mais avec un décalage d’une année.


Incidences fiscales des choix intercommunaux – Chapitre 13

Tableau 11. Calcul de la correction uniforme

Commune

A B C D

Taux initial (%)

Bases n – 1

8,55

500 000

Taux calculé lre année/ 12 9,32 %

Croissance des bases (%)

Bases n

4%

520 000

Produit fiscal au taux calculé 48 464

9,70

423 000

10,38 %

4%

439 920

45 664

10,41

11,14

742 000

11,70 %

4%

771 680

90 287

11,73

19,20

9 456 000

19,09 %

1%

9 550 560 11 282 160 Produit fiscal au taux calculé

1 823 202

19,12

Produit fiscal au TMP Correction uniforme

2 010 481 0,03 %

Taux réel l’année/ 12 (%) 9,35

2 007 616

Ce sont donc majoritairement mais non exclusivement les communes qui, par leurs décisions, gouvernent la politique fiscale du groupement, l’évolution du taux de TH du groupement, hérité de l’ancien taux départemental, étant à prendre en compte, ainsi d’ailleurs que les effets d’une fiscalité mixte complémentaire à cette seule TH (voir § 13.2.4.1)

ménages sur le territoire est supérieur à la moyenne nationale, la communauté peut majorer son taux de CFE d’un maximum de 5 % de la moyenne nationale jusqu’à concurrence du taux moyen national de CFE.

Dans le cas où une hausse (ou d’ailleurs une baisse) est appliquée au taux de CFE, elle est répercutée de manière proportionnelle aux taux de chacune des communes qui étaient en période de lissage.

En 2012, un EPCI avait un taux de CFE de 22 % pour une moyenne nationale de 25,59 %. Il est supposé que le taux moyen pondéré des trois impôts ménages est supérieur à la moyenne nationale et que la faculté normale de hausse soit de 3 % (plus petite des augmentations du taux moyen pondéré de TH et du taux moyen pondéré des trois impôts ménages). En 2013, l’EPCI pourra donc pratiquer un taux de 22 % + 0,66 % + 1,28 % dans la limite de 25,59 % soit 23,94 %.

EXEMPLE Par exemple, si le taux de CFE est au départ de 25 % et qu’il passe à 26 % (+ 4 %), une commune qui devait se voir appliquer un taux intermédiaire de 22 % passera à 22,88 % et celle qui était à 28 % passera à 29,12 %.

b) Mise en réserve Dans l’hypothèse où la communauté n’a pas répercuté l’intégralité de la hausse enregistrée sur les taux de fiscalité ménages de l’année précédente, elle peut stocker cette faculté pendant les trois exercices suivants. Pour utiliser tout ou partie de ce reliquat, sur l’une de ces trois années postérieures, l’EPCI ne devra pas simultanément : – soit utiliser la faculté de maintenir son taux de CFE, en cas de baisse des impôts ménages ; – soit utiliser la majoration spéciale cas 1. c) Majoration spéciale Cas 1 : si le taux de CFE est inférieur à la moyenne nationale et que le taux moyen pondéré des trois impôts

EXEMPLE

Cas 2 : si le taux de CFE est inférieur à 75 % de la moyenne de la catégorie, la communauté peut majorer son taux d’un maximum de 5 % jusqu’à concurrence de ce seuil de 75 % de la moyenne. Les deux cas 1 et 2 sont cumulables sur la même année. Déliaison à la baisse

En cas de baisse de la TH ou de la moyenne pondérée des trois impôts ménages (il s’agit de la plus forte des deux baisses), la communauté peut soit baisser librement son taux de CFE, soit le maintenir. L’application de cette faculté de ne pas répercuter la baisse n’est cumulable ni avec l’utilisation de la mise en réserve, ni avec la majoration spéciale cas 1 (mais les textes n’interdisent pas explicitement un cumul avec la majoration spéciale cas 2). 139


Table des matières

Sommaire................................................................................................................................................... 5 Sigles et abréviations................................................................................................................................. 7 Glossaire...................................................................................................................................................... 11 Introduction................................................................................................................................................. 17

Partie I

Principes de base............................................................................................................................. 19

1

Objectifs de la fonction financière en collectivité................................................................. 21

1.1

Maîtriser les flux et les ressources........................................................................................................... 21

1.2 1.2.1 1.2.2

Optimiser le résultat financier.................................................................................................................. 22 Coût financier du passif............................................................................................................................. 22 Coût politique des autres ressources......................................................................................................... 22

1.3

Instruire les dossiers en amont des décisions......................................................................................... 23

2

Environnement financier des collectivités locales................................................................. 25

2.1 2.1.1 2.1.2

Évolution du système financier français.................................................................................................. 25 Une modernisation nécessaire................................................................................................................... 25 Durée des échéances.................................................................................................................................. 26

2.1.2.1 2.1.2.2 2.1.2.3

Marché interbancaire.................................................................................................................................... 26 Marché des titres de créances négociables (TCN)........................................................................................ 27 Marché obligataire....................................................................................................................................... 27

2.1.3 2.1.4

Catégories d’intervenants........................................................................................................................... 27 Produits dérivés........................................................................................................................................... 27

2.1.4.1 Produits à terme............................................................................................................................................ 27 2.1.4.2 Options......................................................................................................................................................... 27

2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4

Relations entre les banques et les collectivités....................................................................................... 28 Situation antérieure à 1982....................................................................................................................... 28 Liberté budgétaire et ouverture du marché financier (1982-1990)...................................................... 28 Segmentation du marché liée à l’émergence du risque (1991-1995).................................................. 28 Concurrence accrue et émergence des produits structurés (1996-2007)............................................. 29

2.2.4.1

Des marges sacrifiées sur le papier.............................................................................................................. 29 479


Gestion financière des collectivités territoriales

2.2.4.2

Les excès des renégociations et des produits structurés................................................................................ 29

2.2.5 2.2.6 2.2.7

Impact de la crise financière et de celle des dettes souveraines (2007-2012).................................... 30 La situation début 2014............................................................................................................................. 30 Du ratio Cooke aux ratios Bâle 2 puis Bâle 3................................................................................................. 30

2.2.7.1 2.2.7.2 2.2.7.3 2.2.7.4

Les fondements.............................................................................................................................................. 30 Bâle 1............................................................................................................................................................ 31 Bâle 2............................................................................................................................................................ 31 Bâle 3............................................................................................................................................................ 31

2.2.8

Les principaux prêteurs............................................................................................................................... 32

Conclusion................................................................................................................................................... 33

3

Éléments de mathématiques actuarielles................................................................................. 35

3.1

Principes d’analyse.................................................................................................................................... 35

3.2

Théorie du calcul actuariel........................................................................................................................ 36

3.3 Cas d’application du calcul actuariel...................................................................................................... 37 3.3.1 Périodicité.................................................................................................................................................... 37 3.3.2 Comptabilisation non à terme échu.......................................................................................................... 37 3.3.2.1 3.3.2.2 3.3.2.3 3.3.2.4

Intérêts précomptés annuels........................................................................................................................... 37 Intérêts précomptés infra-annuels................................................................................................................... 37 Règlement précoce........................................................................................................................................ 38 Règlement tardif............................................................................................................................................ 38

3.3.3 3.3.4

Calculs propres aux indices monétaires................................................................................................... 38 Commissions, frais de dossier, etc............................................................................................................. 38

3.4

Calcul d’échéances d’amortissement....................................................................................................... 38

3.5 3.5.1 3.5.2

Obligation réglementaire : TEG et taux de l’usure................................................................................ 39 Le TEG et sa portée juridique.................................................................................................................... 39 Le taux de l’usure et sa portée juridique.................................................................................................. 40

3.6

Calcul financier et négociation commerciale.......................................................................................... 41

3.7

Exemple de calcul d’un taux actuariel sur tableur................................................................................ 41

4

Contraintes de la gestion financière........................................................................................... 43

4.1

Différence de finalité.................................................................................................................................. 43

4.2

Prise en compte du risque sur les fonds publics.................................................................................... 44

4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5

Contraintes budgétaires............................................................................................................................ 44 Principe de l’annualité................................................................................................................................ 44 Principe de l’unité....................................................................................................................................... 45 Principes d’universalité et de non-affectation........................................................................................... 45 Principe de la spécialité des dépenses...................................................................................................... 45 Règle de l’équilibre budgétaire................................................................................................................. 45

480


Table des matières

4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3

Contraintes du lieu de décision................................................................................................................ 46 Règle de séparation de l’ordonnateur et du comptable.......................................................................... 46 Mode de décision dans le circuit de l’ordonnateur................................................................................. 46 Contraintes de calendrier........................................................................................................................... 46

Conclusion................................................................................................................................................... 47

Partie II

Analyse financière et fiscale des collectivités locales.............................................. 49

5

Objectifs et méthodes de l’analyse financière...................................................................... 51

5.1

Une technique spécifique et récente........................................................................................................ 51

5.2

Destinataires de l’analyse......................................................................................................................... 51

5.3

Cahier des charges de l’analyse.............................................................................................................. 52

5.4

Matériaux de base de l’analyse.............................................................................................................. 53

5.5 5.5.1 5.5.2 5.5.3 5.5.4

Retraitements comptables......................................................................................................................... 54 Restauration de l’annualité des comptes................................................................................................... 54 Charges et produits exceptionnels............................................................................................................. 54 Charges calculées....................................................................................................................................... 55 Ajustement de la dette................................................................................................................................ 55

6

Choix des indicateurs d’analyse.................................................................................................. 57

6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4

Indicateurs traditionnels et leurs limites.................................................................................................. 57 Dette rapportée à la population................................................................................................................ 57 Annuité rapportée aux recettes réelles de fonctionnement..................................................................... 57 Épargne nette (ou marge d’autofinancement courant)............................................................................ 58 Encours rapporté aux recettes réelles de fonctionnement....................................................................... 58

6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4

Capacité de désendettement..................................................................................................................... 59 Fondement de l’analyse de solvabilité...................................................................................................... 59 Mode de calcul du ratio............................................................................................................................. 59 Valeurs limites et valeurs moyennes.......................................................................................................... 60 Facteurs de signification............................................................................................................................. 61

6.2.4.1 6.2.4.2

Signification absolue..................................................................................................................................... 61 Signification relative...................................................................................................................................... 61

6.3 6.3.1 6.3.2

Effort fiscal.................................................................................................................................................. 62 Mesure de la pression fiscale.................................................................................................................... 62 Correctifs à l’analyse.................................................................................................................................. 64

6.4

Taux d’épargne brute................................................................................................................................ 65

6.5 6.5.1 6.5.2

Autres indicateurs....................................................................................................................................... 66 Taux d’épargne de gestion ou d’excédent brut de fonctionnement....................................................... 66 Niveau de service rendu............................................................................................................................ 66 481


Gestion financière des collectivités territoriales

6.5.3 6.5.4 6.5.5

Poids du personnel...................................................................................................................................... 66 Part de l’investissement dans le budget (ou poids de l’investissement rapporté aux recettes réelles de fonctionnement)...................................................................................................................................... 66 Taux d’autofinancement de l’investissement............................................................................................. 66

7 Signes avant-coureurs de dégradation.......................................................................................................... 69 7.1

Croissance relative des postes.................................................................................................................. 69

7.2

Mode de financement des équipements.................................................................................................. 70

7.3 7.3.1 7.3.2

Analyse des reports................................................................................................................................... 71 Financement des reports par emprunt...................................................................................................... 71 Capacité de désendettement potentielle avec reports............................................................................. 71

7.4

Autorisations de programme et autorisations d’engagement............................................................. 71

7.5 7.5.1 7.5.2 7.5.3

Analyse du compte de gestion................................................................................................................. 72 Délai de règlement des fournisseurs......................................................................................................... 72 Comptes de liaison avec les budgets annexes et rattachés.................................................................... 72 Validité des créances de l’actif.................................................................................................................. 72

7.6

Le dispositif d’alerte des ministères......................................................................................................... 73

8

Analyse et prospective fiscales..................................................................................................... 75

8.1 8.1.1

Marges de manœuvre fiscales................................................................................................................. 76 Action sur les taux....................................................................................................................................... 76

8.1.1.1 8.1.1.2 8.1.1.3 8.1.1.4

Majoration spéciale du taux de CFE pour les communes et EPCI................................................................. 76 Déliaison supplémentaire à la hausse du taux de CFE pour les seuls EPCI à FPU........................................ 78 Réduction dérogatoire du taux des impôts ménages..................................................................................... 78 Les taux de la taxe d’aménagement.............................................................................................................. 78

8.1.2

Action sur les bases d’imposition.............................................................................................................. 79

8.1.2.1 8.1.2.2 8.1.2.3 8.1.2.4

Abattements sur les bases de la taxe d’habitation........................................................................................ 79 Stratégies possibles en matière de politique d’abattements.......................................................................... 79 Incidence des politiques d’exonération ou d’assujettissement additionnel.................................................... 81 Le cas particulier de la base minimum de CFE............................................................................................. 82

8.2 8.2.1 8.2.2

Amélioration du rendement de la fiscalité directe locale..................................................................... 82 Contrôle de l’évaluation du foncier bâti................................................................................................... 82 Contrôle d’un recensement défaillant de la matière imposable............................................................. 83

8.2.2.1 8.2.2.2 8.2.2.3

Taxe d’habitation........................................................................................................................................... 83 Taxe sur le foncier bâti.................................................................................................................................. 83 CFE et CVAE................................................................................................................................................. 83

8.3 8.3.1

Prospective fiscale...................................................................................................................................... 84 Taxe d’habitation......................................................................................................................................... 84

8.3.1.1 8.3.1.2

Hypothèse de revalorisation des bases......................................................................................................... 84 Variation physique des bases brutes d’imposition......................................................................................... 84

8.3.2

Taxe sur le foncier bâti............................................................................................................................... 84

482


Table des matières

8.3.3

CFE et CVAE................................................................................................................................................ 85

8.3.3.1 8.3.3.2

Assiette de la CFE......................................................................................................................................... 85 Assiette de la CVAE...................................................................................................................................... 85

9

Analyse et choix des investissements........................................................................................ 89

9.1 9.1.1

Enjeux du choix des investissements....................................................................................................... 89 Notion stratégique de l’investissement...................................................................................................... 89

9.1.1.1 Facteur temps................................................................................................................................................ 89 9.1.1.2 Incertitude...................................................................................................................................................... 89 9.1.1.3 Polyvalence................................................................................................................................................... 89

9.1.2

Différentes catégories d’investissement..................................................................................................... 90

9.1.2.1 9.1.2.2 9.1.2.3 9.1.2.4 9.1.2.5

Investissement de renouvellement.................................................................................................................. 90 Investissement de productivité....................................................................................................................... 90 Investissement de capacité............................................................................................................................ 90 Investissement de diversification.................................................................................................................... 90 Investissements non productifs....................................................................................................................... 90

9.2 Dossier fonctionnel d’investissement....................................................................................................... 90 9.2.1 Nature du besoin........................................................................................................................................ 90 9.2.2 Définition du champ du projet................................................................................................................... 91 9.2.3 Dimensionnement........................................................................................................................................ 91 9.2.4 Impact des projets liés ou concurrents...................................................................................................... 91 9.3 9.3.1 9.3.2

Chiffrage de l’investissement.................................................................................................................... 92 Éléments non récurrents.............................................................................................................................. 92 Éléments récurrents..................................................................................................................................... 92

9.3.2.1 9.3.2.2 9.3.2.3 9.3.2.4

Nouvelles dépenses....................................................................................................................................... 92 Manque à dépenser...................................................................................................................................... 92 Nouvelles recettes......................................................................................................................................... 92 Manque à gagner......................................................................................................................................... 93

9.3.3

Amortissements et frais financiers............................................................................................................. 93

9.3.3.1 9.3.3.2

Dotations aux amortissements....................................................................................................................... 93 Frais financiers.............................................................................................................................................. 93

9.3.4

Durée de vie et valeur résiduelle en fin de vie......................................................................................... 93

9.3.4.1 9.3.4.2

Durée de vie.................................................................................................................................................. 93 Valeur résiduelle............................................................................................................................................ 94

9.4 9.4.1 9.4.2 9.4.3

Analyse des investissements productifs................................................................................................... 94 Calcul de la valeur actuelle nette (VAN)................................................................................................... 94 Calcul du taux de rendement interne (TRI)............................................................................................... 94 Pay-back ou durée de retour..................................................................................................................... 95

9.5 9.5.1 9.5.2

Analyse des investissements non productifs........................................................................................... 95 Subvention interne...................................................................................................................................... 95 Destruction annuelle de capital.................................................................................................................. 96

9.6

Analyse de sensibilité................................................................................................................................ 96

Conclusion................................................................................................................................................... 97 483


Gestion financière des collectivités territoriales

10

Gestion du patrimoine territorial................................................................................................. 99

10.1 Présentation du patrimoine....................................................................................................................... 99 10.1.1 Immobilisations corporelles........................................................................................................................ 99 10.1.2 Immobilisations financières........................................................................................................................ 99 10.1.3 Stocks........................................................................................................................................................... 99 10.1.4 Créances.................................................................................................................................................... 100 10.1.5 Comptes financiers.................................................................................................................................... 100 10.2 10.2.1

Analyse du patrimoine en gestion publique......................................................................................... 100 La gestion patrimoniale dans le système de type M14......................................................................... 100

10.2.1.1 10.2.1.2 10.2.1.3

Gestion des biens renouvelables................................................................................................................. 100 Comptes patrimoniaux de dettes et créances.............................................................................................. 100 Provisions : variations négatives du patrimoine.......................................................................................... 100

10.2.2

Vision patrimoniale à compléter.............................................................................................................. 101

10.2.2.1 10.2.2.2 10.2.2.3

Absence de certaines dettes et créances..................................................................................................... 101 Provisions non inscrites................................................................................................................................ 101 Dépréciations de l’actif à corriger............................................................................................................... 101

10.3 10.3.1 10.3.2

Marges de manœuvre sur le patrimoine.............................................................................................. 101 Travail sur le patrimoine financier........................................................................................................... 102 Travail sur le patrimoine physique.......................................................................................................... 102

10.3.2.1 10.3.2.2 10.3.2.3 10.3.2.4 10.3.2.5

Facteurs de coût.......................................................................................................................................... 102 Marges de manœuvre sur les actifs............................................................................................................ 102 Analyse globale sur l’actif........................................................................................................................... 103 Analyse sur un équipement donné.............................................................................................................. 103 Exemple de rentabilisation d’un élément de patrimoine............................................................................. 103

Conclusion................................................................................................................................................. 103

11

Prospective et stratégie financières.......................................................................................... 105

11.1

Objectifs de la prospective...................................................................................................................... 105

11.2 11.2.1 11.2.2 11.2.3 11.2.4

Méthode de construction d’une prospective......................................................................................... 106 Analyse sur le compte administratif........................................................................................................ 106 Champ de la consolidation...................................................................................................................... 106 Horizon de la prospective........................................................................................................................ 106 Architecture de la prospective................................................................................................................. 107

11.2.4.1 11.2.4.2

Mode de présentation................................................................................................................................. 107 Scénarios décisionnels................................................................................................................................ 107

11.3 11.3.1 11.3.2

Contenu de la prospective....................................................................................................................... 107 Évaluation des investissements................................................................................................................. 107 Évaluation des dépenses de gestion........................................................................................................ 108

11.3.2.1 11.3.2.2

Problématique spécifique à une prospective sur les frais de personnel...................................................... 108 Autres charges de gestion........................................................................................................................... 110

11.3.3

Évaluation des recettes de fonctionnement............................................................................................. 110

11.3.3.1 11.3.3.2

Bases fiscales.............................................................................................................................................. 110 Dotations d’État........................................................................................................................................... 110

484


Table des matières

11.3.4

Évaluation de la charge de la dette........................................................................................................ 111

11.3.4.1 11.3.4.2 11.3.4.3

Dette existante............................................................................................................................................. 111 Dette future.................................................................................................................................................. 111 Intérêts courus non échus (ICNE)................................................................................................................. 111

11.3.5 11.3.6 11.3.7

Bouclage des scénarios............................................................................................................................ 111 Sensibilité aux risques.............................................................................................................................. 112 Impact du FNGIR...................................................................................................................................... 113

11.4 11.4.1 11.4.2 11.4.3

Stratégies de pilotage de la solvabilité................................................................................................. 113 L’épargne brute, régulateur entre le fonctionnement et l’investissement.............................................. 113 Absorption d’un investissement nouveau................................................................................................ 113 Risque de surendettement et risque de mise sous tutelle....................................................................... 114

11.4.3.1 11.4.3.2 11.4.3.3

Dérive de la dette........................................................................................................................................ 114 Risque de mise sous tutelle.......................................................................................................................... 115 Dérive en stock et dérive en flux................................................................................................................. 115

11.4.4 11.4.5 11.4.6 11.4.7

Existe-t-il des situations financières trop saines ?.................................................................................. 115 Problématique emprunt-fiscalité............................................................................................................... 116 Une voie douteuse : l’allongement de l’encours.................................................................................... 116 Choix du scénario cible............................................................................................................................ 116

11.4.7.1 11.4.7.2

Justification de la limite............................................................................................................................... 116 Corrections impératives sur les paramètres................................................................................................. 117

Conclusion................................................................................................................................................. 117

12

Communication financière............................................................................................................. 119

12.1 12.1.1

Attentes des tiers en matière de communication................................................................................. 119 Les différents publics................................................................................................................................. 119

12.1.1.1 Prêteurs........................................................................................................................................................ 119 12.1.1.2 Citoyen........................................................................................................................................................ 119 12.1.1.3 État.............................................................................................................................................................. 119

12.1.2

Dispositions légales en matière de transparence................................................................................... 119

12.1.2.1 12.1.2.2 12.1.2.3

Dispositions antérieures à la loi « ATR »..................................................................................................... 119 Obligations de la loi « ATR »...................................................................................................................... 120 Réforme comptable..................................................................................................................................... 120

12.2 12.2.1

Émergence de la communication financière......................................................................................... 120 Conditions de communication des budgets et comptes......................................................................... 120

12.2.1.1 12.2.1.2 12.2.1.3

Bénéficiaires du droit d’accès..................................................................................................................... 121 Collectivités concernées.............................................................................................................................. 121 Documents communicables par les services déconcentrés de l’État............................................................ 121

12.2.2

De la communication budgétaire à la communication financière....................................................... 121

12.2.2.1 12.2.2.2 12.2.2.3

Débat d’orientations budgétaires (DOB) et vote du budget........................................................................ 121 Adoption du compte administratif............................................................................................................... 121 Trois temps forts........................................................................................................................................... 122

12.3 12.3.1 12.3.2 12.3.3

Préalables à la communication financière............................................................................................ 122 Situation financière................................................................................................................................... 122 Visibilité financière à moyen terme......................................................................................................... 122 Maîtrise des gestions externes................................................................................................................. 122 485


Gestion financière des collectivités territoriales

12.3.4 12.3.5

Arbitrage de l’exécutif sur les enjeux...................................................................................................... 122 Interdictions légales................................................................................................................................... 122

12.4 12.4.1 12.4.2 12.4.3

Cibles et messages................................................................................................................................... 123 Les élus....................................................................................................................................................... 123 Les fonctionnaires territoriaux.................................................................................................................. 123 La population............................................................................................................................................. 124

12.4.3.1 12.4.3.2 12.4.3.3 12.4.3.4

Communication classique............................................................................................................................ 124 Cas particulier du plan de redressement.................................................................................................... 124 Cas particulier d’un appel public à l’épargne............................................................................................ 124 La notation sociale et environnementale ».................................................................................................. 125

12.4.4 12.4.5

Les entreprises........................................................................................................................................... 125 Les banques............................................................................................................................................... 125

12.4.5.1 12.4.5.2

Optimisation du coût du financement extérieur........................................................................................... 125 Communication de crise.............................................................................................................................. 125

12.4.6 12.4.7

Les fournisseurs.......................................................................................................................................... 126 Les services de l’État................................................................................................................................. 126

12.5 12.5.1 12.5.2 12.5.3

Rapport annuel......................................................................................................................................... 126 Types de présentation............................................................................................................................... 126 Types de contenu du volet institutionnel.................................................................................................. 127 Partie financière........................................................................................................................................ 127

Conclusion................................................................................................................................................. 128

Partie III

Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité................................................ 129

13

Incidences fiscales des choix intercommunaux................................................................... 133

13.1 13.1.1 13.1.2

Techniques de fiscalité additionnelle...................................................................................................... 133 Contributions fiscalisées des syndicats.................................................................................................... 133 Fiscalité propre additionnelle................................................................................................................... 134

13.1.2.1 13.1.2.2 13.1.2.3 13.1.2.4

Taux de la première année......................................................................................................................... 134 Taux à partir de la deuxième année........................................................................................................... 134 Conséquences pour les contribuables......................................................................................................... 135 Politique d’abattements............................................................................................................................... 135

13.1.3

Fiscalité professionnelle de zone (FPZ)................................................................................................... 135

13.1.3.1 Objectifs...................................................................................................................................................... 135 13.1.3.2 Taux de CFE................................................................................................................................................ 135 13.1.3.3 Limites à l’application de la FPZ................................................................................................................. 135

13.1.4

Fusion d’EPCI à fiscalité additionnelle.................................................................................................... 136

13.2 13.2.1

Fiscalité professionnelle unique (FPU).................................................................................................... 136 Mode de calcul du taux de CFE.............................................................................................................. 136

13.2.1.1 13.2.1.2

Calcul du TMP............................................................................................................................................. 136 Fixation du taux de FPU.............................................................................................................................. 137

13.2.2

Incidences sur les taux de CFE applicables aux contribuables............................................................ 137

13.2.2.1 13.2.2.2

Durée de convergence................................................................................................................................ 137 Taux annuel de chaque commune............................................................................................................... 138

486


Table des matières

13.2.2.3 13.2.2.4

Mécanisme de correction uniforme............................................................................................................. 138 Évolution ultérieure du taux de CFE............................................................................................................ 138

13.2.3

Cotisation minimum à la CFE.................................................................................................................. 140

13.2.3.1 13.2.3.2

Problématique et évolution dans le temps................................................................................................... 140 Réglementation et choix à effectuer............................................................................................................ 141

13.2.4

Incidences sur les contribuables aux impôts « ménages »................................................................... 142

13.2.4.1 13.2.4.2

La FPU et la fiscalité mixte........................................................................................................................... 142 Les trois cas de figure.................................................................................................................................. 142

13.2.5

Modifications ultérieures de périmètre.................................................................................................... 143

13.2.5.1 13.2.5.2 13.2.5.3

Adhésion d’une commune........................................................................................................................... 143 Retrait d’une commune................................................................................................................................ 144 Fusion de communautés.............................................................................................................................. 144

Conclusion................................................................................................................................................. 145

14

Transferts de compétences : impacts budgétaires et patrimoniaux......................... 147

14.1

Incidences en cas de fiscalité additionnelle.......................................................................................... 147

14.2 14.2.1

Incidences de la FPU................................................................................................................................ 147 Attribution de compensation (AC)........................................................................................................... 147

14.2.1.1 14.2.1.2 14.2.1.3

Compensations et ressources assimilées...................................................................................................... 148 Flux financiers sur les mouvements d’impôts « ménages ».......................................................................... 149 Transferts de charges et de recettes............................................................................................................ 149

14.2.2

Dotation de solidarité communautaire (DSC)............................................................................................158

14.2.2.1

Problématique de calcul de la DSC............................................................................................................ 158

14.2.3

Autres incidences budgétaires pour les communes............................................................................... 162

14.2.3.1 14.2.3.2 14.2.3.3 14.2.3.4 14.2.3.5

Les fonds de concours................................................................................................................................. 162 Les dotations des communes....................................................................................................................... 162 Les flux liés aux lois sur l’habitat................................................................................................................. 163 Autres incidences........................................................................................................................................ 163 Le FPIC........................................................................................................................................................ 163

14.3 14.3.1 14.3.2 14.3.3

Problématique de partages patrimoniaux............................................................................................ 163 Le corpus juridique.................................................................................................................................... 164 Les apports jurisprudentiels...................................................................................................................... 164 Méthode d’évaluation............................................................................................................................... 164

14.3.3.1 14.3.3.2 14.3.3.3 14.3.3.4 14.3.3.5

L’inventaire du patrimoine........................................................................................................................... 164 La reconstitution des amortissements........................................................................................................... 164 L’identification du passif.............................................................................................................................. 165 La fixation des clés de partage................................................................................................................... 165 Les bases du règlement transactionnel........................................................................................................ 165

15

Financement de la filière « déchets »....................................................................................... 167

15.1 15.1.1 15.1.2

Règles juridiques en matière de financement des ordures ménagères............................................ 167 Collecteurs possibles de la recette........................................................................................................... 167 Lien entre financement et exercice de la compétence........................................................................... 168

15.1.2.1 15.1.2.2

Principe de base......................................................................................................................................... 168 Régime dérogatoire..................................................................................................................................... 168 487


Gestion financière des collectivités territoriales

15.1.2.3

Harmonisation des calendriers.................................................................................................................... 168

15.2 15.2.1 15.2.2 15.2.3 15.2.4 15.2.5 15.2.6

Incidences sur les contribuables ou redevables................................................................................... 169 Passage d’une recette à l’autre................................................................................................................ 169 Application de la TEOM.......................................................................................................................... 171 Application de la REOM.......................................................................................................................... 172 État spécial annexé au budget en cas de TEOM................................................................................... 172 Problématique et limites de la redevance spéciale................................................................................ 172 La redevance incitative............................................................................................................................. 173

15.3 15.3.1 15.3.2

Incidences en matière de DGF intercommunale................................................................................... 173 Présentation des mécanismes................................................................................................................... 173 Incidence du mode de financement........................................................................................................ 174

15.4

Éléments de stratégie intercommunale de gestion des OM................................................................ 174

Conclusion................................................................................................................................................. 175

16

Stratégie financière de la ressource et de la charge intercommunale.................... 177

16.1 16.1.1

Paramètres de la DGF d’intercommunalité........................................................................................... 177 Principes de base du dispositif................................................................................................................ 177

16.1.1.1 16.1.1.2 16.1.1.3

Grande et petite intercommunalité.............................................................................................................. 177 Partage en trois strates de population......................................................................................................... 177 Concurrence des groupements pour leurs dotations.................................................................................... 178

16.1.2 16.1.3

Formule de calcul de la DGF................................................................................................................... 178 L’intégration fiscale................................................................................................................................... 178

16.1.3.1 16.1.3.2

Mode de calcul du coefficient d’intégration fiscale (CIF)............................................................................ 178 Effet des transferts....................................................................................................................................... 179

16.1.4

Régime transitoire et mécanisme de garanties...................................................................................... 179

16.1.4.1 16.1.4.2 16.1.4.3 16.1.4.4 16.1.4.5 16.1.4.6 16.1.4.7

Première année dans une catégorie............................................................................................................ 179 Seconde année dans une catégorie............................................................................................................ 179 Troisième année et suivantes....................................................................................................................... 180 Mécanismes de garantie permanente......................................................................................................... 180 Garantie spécifique des communautés urbaines et métropoles................................................................... 180 Garantie spécifique des syndicats d’agglomération nouvelle (SAN).......................................................... 181 Spécificité de calcul de la DGF bonifiée des CC........................................................................................ 181

16.1.5

Modélisation de la DGF et stratégie de gestion de la ressource......................................................... 181

16.1.5.1 16.1.5.2 16.1.5.3 16.1.5.4

Relation entre potentiel fiscal et CIF............................................................................................................ 181 Effet de mutualisation de la garantie........................................................................................................... 181 Positionnement d’une communauté par rapport aux seuils......................................................................... 182 La course à l’intégration fiscale................................................................................................................... 183

16.2 16.2.1 16.2.2 16.2.3

Spécificités de l’analyse financière des communautés à FPU............................................................ 183 Indépendance juridique et interdépendance financière........................................................................ 183 Des recettes de fonctionnement incertaines............................................................................................ 184 Ratios d’analyse financière d’un EPCI.................................................................................................... 185

16.2.3.1 16.2.3.2 16.2.3.3

Objectifs en matière de ratios..................................................................................................................... 185 Dimensionnement correct de la surface financière...................................................................................... 186 Consolidation des comptes......................................................................................................................... 186

488


Table des matières

16.3 16.3.1 16.3.2 16.3.3

Pactes communautaires, mutualisation et stratégies de décision...................................................... 186 Philosophie générale de conduite de l’intercommunalité...................................................................... 186 Choix en matière de ressources.............................................................................................................. 187 Problématique décisionnelle des compétences à transférer.................................................................. 187

16.3.3.1 16.3.3.2 16.3.3.3 16.3.3.4 16.3.3.5

Rythme de mise en œuvre........................................................................................................................... 187 Cohérence des transferts............................................................................................................................. 187 Logique du chiffrage................................................................................................................................... 187 Évolution ultérieure des coûts...................................................................................................................... 188 Pistes d’évolution à terme............................................................................................................................ 188

16.3.4 16.3.5 16.3.6

Partage des fruits de la croissance et effets pervers.............................................................................. 188 Volume et choix des investissements communautaires.......................................................................... 189 Problématique de la mutualisation.......................................................................................................... 189

16.3.6.1 16.3.6.2 16.3.6.3

Règles génériques sur le transfert des personnels....................................................................................... 189 Cadre réglementaire de la mutualisation.................................................................................................... 190 Mise en œuvre de la mutualisation............................................................................................................. 191

Conclusion................................................................................................................................................. 192

Partie IV

Péréquation........................................................................................................................................ 193

17

Outils de mesure des inégalités territoriales........................................................................ 195

17.1 17.1.1

La richesse du territoire........................................................................................................................... 195 Le potentiel fiscal et son évolution........................................................................................................... 196

17.1.1.1 17.1.1.2 17.1.1.3

L’adaptation régulière de son mode de calcul aux réformes de la fiscalité locale...................................... 196 L’adjonction de nouvelles rubriques dans le potentiel fiscal........................................................................ 197 L’impact du phénomène intercommunal sur le potentiel fiscal..................................................................... 198

17.1.2 17.1.3 17.1.4 17.1.5 17.1.5

Du potentiel fiscal au potentiel financier................................................................................................ 198 L’effort fiscal............................................................................................................................................... 199 L’indicateur de ressources fiscales des régions (IRFR)........................................................................... 199 Les autres indicateurs de produits fiscaux.............................................................................................. 201 D’un bon usage des indicateurs de richesse.......................................................................................... 201

17.2 17.2.1 17.2.2

Les indicateurs de charge........................................................................................................................ 201 Le revenu par habitant............................................................................................................................. 201 Les autres indicateurs de charge............................................................................................................. 201

17.3

Effets de seuil ou indicateurs synthétiques........................................................................................... 201

18

La péréquation verticale................................................................................................................. 207

18.1 18.1.1

Péréquation verticale positive................................................................................................................ 207 Péréquation vers le bloc communal........................................................................................................ 207

18.1.1.1 18.1.1.2 18.1.1.3

Dotations issues de la DGF......................................................................................................................... 207 La dotation d’intercommunalité des groupements....................................................................................... 209 Autres péréquations verticales du bloc communal...................................................................................... 209

18.1.2

Péréquation vers les départements.......................................................................................................... 209

18.1.2.1 18.1.2.2

Dotations issues de la DGF......................................................................................................................... 209 Autres péréquations verticales vers les départements................................................................................. 210 489


Gestion financière des collectivités territoriales

18.1.3

Péréquation vers les régions.................................................................................................................... 211

18.2 18.2.1 18.2.2

Péréquation verticale négative............................................................................................................... 212 Ponctions sur le bloc communal.............................................................................................................. 212 Ponctions sur les départements................................................................................................................ 212

18.2.2.1 18.2.2.2

Écrêtement de la dotation de garantie........................................................................................................ 213 Réfaction globale sur les concours de l’État à partir de 2014.................................................................... 213

18.2.3

Ponctions sur les régions.......................................................................................................................... 213

Conclusion................................................................................................................................................. 215

19

La péréquation horizontale........................................................................................................... 217

19.1 19.1.1 19.1.2 19.1.3

Péréquation inter bloc communal.......................................................................................................... 217 Le Fonds de solidarité de la Région Île-de-France (FSRIF).................................................................... 217 Le Fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC).............................................................. 218 Les redistributions internes à un groupement......................................................................................... 222

19.2 19.2.1 19.2.2 19.2.3 19.2.4

Péréquation interdépartementale........................................................................................................... 222 Le fonds de péréquation sur les droits de mutation (DMTO)................................................................ 222 Le fonds de péréquation sur la CVAE des départements...................................................................... 224 Le second fonds de péréquation DMTO lié aux AIS............................................................................. 225 Le fonds de péréquation interdépartemental propre à l’Île-de-France................................................ 227

19.3

Péréquation interrégionale...................................................................................................................... 228

Partie V

Gestions externes.......................................................................................................................... 231

20

Présentation des gestions externes.......................................................................................... 233

20.1 20.1.1 20.1.2 20.1.3

Exercice du service par la collectivité.................................................................................................... 233 Régie directe.............................................................................................................................................. 233 Budget annexe doté de l’autonomie financière..................................................................................... 233 Régie avec personnalité morale.............................................................................................................. 234

20.2 Établissements publics spécialisés.......................................................................................................... 234 20.2.1 Centre communal d’action sociale (CCAS) et centre intercommunal d’action sociale (CIAS).............. 234 20.2.2 Caisse des écoles...................................................................................................................................... 234 20.2.3 Service départemental d’incendie et de secours (SDIS)........................................................................ 234 20.2.4 Offices publics de l’habitat...................................................................................................................... 234 20.2.5 Hôpitaux..................................................................................................................................................... 235 20.2.6 Collèges et lycées...................................................................................................................................... 235 20.2.7 Caisses de crédit municipal (CCM)......................................................................................................... 235 20.3 20.3.1

Groupements intercommunaux.............................................................................................................. 235 Organismes sans fiscalité propre............................................................................................................ 236

20.3.1.1 Syndicats..................................................................................................................................................... 236 20.3.1.2 Syndicats mixtes.......................................................................................................................................... 236

20.3.2 490

Organismes à fiscalité propre................................................................................................................. 236


Table des matières

20.3.2.1 Métropoles.................................................................................................................................................. 236 20.3.2.2 Communautés urbaines............................................................................................................................... 236 20.3.2.3 Communautés d’agglomération.................................................................................................................. 236 20.3.2.4 Communautés de communes....................................................................................................................... 237 20.3.2.5 Syndicats d’agglomération nouvelle (SAN)................................................................................................. 237

20.4 20.4.1

Organismes de statut privé..................................................................................................................... 237 Sociétés d’économie mixte (SEM)............................................................................................................ 237

20.4.1.1 20.4.1.2 20.4.1.3

Objet des SEM............................................................................................................................................ 237 Contrôle des SEM....................................................................................................................................... 237 Limite aux interventions de la collectivité.................................................................................................... 237

20.4.2 Sociétés publiques locales (SPL) et sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA)..................... 238 20.4.3 Associations............................................................................................................................................... 238 20.4.3.1 20.4.3.2 20.4.3.3

Objet du recours aux associations.............................................................................................................. 238 Contrôle des associations............................................................................................................................ 239 Limites aux interventions de la collectivité................................................................................................... 239

20.5 Modes de gestion déléguée.................................................................................................................... 239 20.5.1 Gérance..................................................................................................................................................... 239 20.5.2 Régie intéressée......................................................................................................................................... 239 20.5.3 Partenariat public-privé (PPP).................................................................................................................. 239 20.5.4 Affermage.................................................................................................................................................. 239 20.5.5 Concession................................................................................................................................................. 239 21

Garanties d’emprunt........................................................................................................................ 241

21.1 21.1.1 21.1.2

Cadre juridique des garanties d’emprunt............................................................................................. 241 Portée de la garantie................................................................................................................................ 241 Règles prudentielles................................................................................................................................... 241

21.1.2.1 21.1.2.2 21.1.2.3 21.1.2.4

Plafonnement pour la collectivité................................................................................................................. 242 Plafonnement pour le bénéficiaire............................................................................................................... 242 Division du risque........................................................................................................................................ 242 Plafonnement global (ordonnance n° 2013-544 du 27 juin 2013)........................................................... 242

21.1.3 21.1.4

Règles de communication......................................................................................................................... 242 Cautionnement et provision..................................................................................................................... 242

21.2 21.2.1 21.2.2 21.2.3 21.2.4 21.2.5

Gestion des garanties d’emprunt........................................................................................................... 242 Négociation de la caution....................................................................................................................... 243 Informations à recevoir............................................................................................................................. 243 Gestion des sûretés................................................................................................................................... 243 Participation à une société de garantie.................................................................................................. 244 Gestion de la dette garantie.................................................................................................................... 244

22

Analyse financière des entreprises et application aux SEM et aux SPL................. 245

22.1 22.1.1 22.1.2

Signification du bilan et du compte de résultat................................................................................... 245 Débit et crédit............................................................................................................................................ 245 Mouvements jouant sur le résultat........................................................................................................... 245

22.1.2.1

Écritures de type A...................................................................................................................................... 245 491


Gestion financière des collectivités territoriales

22.1.2.2

Écritures de type B...................................................................................................................................... 246

22.2 22.2.1 22.2.2

De la comptabilité privée à l’analyse financière................................................................................. 247 Matériaux de base.................................................................................................................................... 247 Retraitements comptables......................................................................................................................... 248

22.2.2.1 22.2.2.2 22.2.2.3 22.2.2.4

Rangement de l’actif et du passif suivant le critère de durée...................................................................... 248 Contenu des principaux postes du bilan financier...................................................................................... 248 Apport des normes comptables IFRS........................................................................................................... 250 Soldes intermédiaires de gestion................................................................................................................. 250

22.2.3

Tableau de financement............................................................................................................................ 251

22.3 22.3.1 22.3.2

Conduite de l’analyse financière............................................................................................................ 252 Diptyque structure-rentabilité................................................................................................................... 252 Principaux ratios....................................................................................................................................... 252

22.3.2.1 Structure financière...................................................................................................................................... 252 22.3.2.2 Rentabilité.................................................................................................................................................... 253 22.3.2.3 Indicateur de synthèse structure-rentabilité.................................................................................................. 253

22.3.3

Méthodes d’évaluation de l’entreprise.................................................................................................... 254

22.3.3.1 22.3.3.2 22.3.3.3 22.3.3.4

Cas d’application........................................................................................................................................ 254 Méthode patrimoniale................................................................................................................................. 254 Méthode de rendement............................................................................................................................... 254 Limite des méthodes d’évaluation................................................................................................................ 254

22.4 22.4.1 22.4.2 22.4.3 22.4.4 22.4.5

Typologie des SEM et des SPL parmi les entreprises........................................................................... 255 Éléments d’organisation et de fonctionnement ..................................................................................... 255 Capital social des SEM et des SPL.......................................................................................................... 255 Objet social des SEM............................................................................................................................... 256 Règles de fonctionnement des EPL........................................................................................................... 257 Conventions conclues entre les collectivités locales et les EPL............................................................... 257

22.5 Risques financiers des SEM et SPL......................................................................................................... 257 22.5.1 Garanties d’emprunt................................................................................................................................. 257 22.5.2 Autres concours......................................................................................................................................... 257 22.5.3 Recapitalisation......................................................................................................................................... 258 22.5.4 Comblement de passif.............................................................................................................................. 258 22.5.5 Existence de sous-filiales pour les SEM.................................................................................................. 259 22.5.6 Relations financières avec les autres actionnaires des SEM................................................................. 259 22.6 22.6.1

Analyse financière appliquée aux SEM et SPL..................................................................................... 259 Spécificités de l’analyse financière des SEM et SPL.............................................................................. 259

22.6.1.1 22.6.1.2 22.6.1.3

Dispersion d’activités................................................................................................................................... 259 Nécessité d’un contrôle des imputations comptables.................................................................................. 260 Nécessité d’éclairer les relations financières avec les actionnaires............................................................ 260

22.6.2

Analyse des EPL d’aménagement, d’équipement et de construction................................................... 260

22.6.2.1 Structure financière...................................................................................................................................... 261 22.6.2.2 Rentabilité.................................................................................................................................................... 262 22.6.2.3 Indicateur de synthèse structure-rentabilité.................................................................................................. 262 22.6.2.4 Évaluation.................................................................................................................................................... 262

22.6.3

EPL gestionnaires de services publics ou parapublics........................................................................... 262

22.6.3.1

Relations financières avec la collectivité..................................................................................................... 263

492


Table des matières

22.6.3.2 Évaluation des actifs incorporels................................................................................................................. 263 22.6.3.3 Structure financière...................................................................................................................................... 263 22.6.3.4 Rentabilité.................................................................................................................................................... 263 22.6.3.5 Évaluation.................................................................................................................................................... 263

23

Analyse et contrôle des associations....................................................................................... 265

23.1

Relations avec le monde associatif........................................................................................................ 265

23.2 23.2.1 23.2.2

Dossier d’analyse de l’association......................................................................................................... 265 Contenu du dossier................................................................................................................................... 265 Mode d’instruction des dossiers.............................................................................................................. 266

23.2.2.1 23.2.2.2 23.2.2.3

Risque inacceptable.................................................................................................................................... 266 Risque significatif......................................................................................................................................... 267 Risque faible................................................................................................................................................ 267

23.3 23.3.1 23.3.2 23.3.3 23.3.4

Étude du statut fiscal de l’association.................................................................................................... 267 Nature de la gestion................................................................................................................................. 267 Pas de situation de concurrence.............................................................................................................. 267 Absence de liens privilégiés avec des entreprises................................................................................. 268 Situation spécifique au regard de la TVA.............................................................................................. 268

23.4 23.4.1 23.4.2

Analyse financière appliquée aux associations................................................................................... 268 Liens financiers avec la collectivité.......................................................................................................... 268 Comptes de l’association.......................................................................................................................... 268

23.4.2.1 Bilan............................................................................................................................................................ 269 23.4.2.2 Hors bilan.................................................................................................................................................... 269 23.4.2.3 Compte de résultat...................................................................................................................................... 269

23.4.3

Indicateurs d’analyse................................................................................................................................ 270

23.4.3.1 Autonomie de l’association......................................................................................................................... 270 23.4.3.2 Équilibre financier....................................................................................................................................... 270 23.4.3.3 Marge de manœuvre.................................................................................................................................. 270 23.4.3.4 Trésorerie..................................................................................................................................................... 271 23.4.3.5 Endettement et solvabilité............................................................................................................................ 271 23.4.3.6 Politique d’amortissement............................................................................................................................ 271 23.4.3.7 Rigidité des charges.................................................................................................................................... 271 23.4.3.8 Mesure des évolutions relatives................................................................................................................... 271

23.5

Convention type........................................................................................................................................ 272

23.6

Procédures de suivi.................................................................................................................................. 272

24

Analyse financière des organismes de l’habitat................................................................ 275

24.1 24.1.1 24.1.2

Spécificités financières des organismes HLM........................................................................................ 275 Documents disponibles............................................................................................................................. 275 Contraintes et abondements..................................................................................................................... 276

24.1.2.1 Contraintes de gestion................................................................................................................................ 276 24.1.2.2 Abondements.............................................................................................................................................. 276

24.1.3

Existence de références financières précises.......................................................................................... 276 493


Gestion financière des collectivités territoriales

24.2 24.2.1

Structure financière des organismes de l’habitat................................................................................ 276 Structure par durée de ressources........................................................................................................... 277

24.2.1.1 Fonds de roulement..................................................................................................................................... 277 24.2.1.2 Besoin en fonds de roulement..................................................................................................................... 277 24.2.1.3 Trésorerie..................................................................................................................................................... 277

24.2.2

Structure par nature de ressources.......................................................................................................... 278

24.2.2.1 24.2.2.2 24.2.2.3

Endettement à terme.................................................................................................................................... 278 Politique d’amortissement............................................................................................................................ 278 Politique de provisionnement....................................................................................................................... 278

24.3 24.3.1

Indicateurs du compte de résultat.......................................................................................................... 278 Indicateurs de synthèse de la rentabilité................................................................................................. 278

24.3.1.1 24.3.1.2

Taux d’autofinancement brut....................................................................................................................... 278 Taux d’autofinancement net......................................................................................................................... 279

24.3.2

Soldes intermédiaires de gestion............................................................................................................. 279

24.3.2.1 24.3.2.2 24.3.2.3 24.3.2.4 24.3.2.5 24.3.2.6

Taux de marge brute locative...................................................................................................................... 279 Marge brute locative/Marge brute totale................................................................................................... 279 Valeur ajoutée............................................................................................................................................. 279 Ratio sur les impôts et taxes........................................................................................................................ 280 Politique de provision.................................................................................................................................. 280 Poids des frais financiers............................................................................................................................. 280

24.4

Capacité de désendettement................................................................................................................... 281

Conclusion................................................................................................................................................. 281

25

Enjeux de gestion financière des services départementaux d’incendie et de secours........................................................................................................................................ 283

25.1 25.1.1 25.1.2

Cadre financier et décisionnel des SDIS................................................................................................ 284 Répartition des recettes............................................................................................................................. 284 Répartition des responsabilités................................................................................................................ 284

25.2 25.2.1 25.2.2

Particularités de l’analyse financière des SDIS.................................................................................... 285 Mode de comparaison des agrégats...................................................................................................... 285 Analyse consolidée entre le SDIS et le département............................................................................. 285

25.3 25.3.1 25.3.2 25.3.3 25.3.4

Marges de manœuvre financières et budgétaires............................................................................... 286 Programmation financière pluriannuelle................................................................................................. 286 Reprise anticipée des résultats................................................................................................................. 287 Gestion en autorisation de programme et autorisation d’engagement............................................... 288 Pilotage de la politique d’amortissement................................................................................................ 288

25.3.4.1 25.3.4.2

Champ d’application de l’amortissement.................................................................................................... 288 Durée d’amortissement................................................................................................................................ 289

25.3.5

Gestion de la dette et de trésorerie......................................................................................................... 289

25.4

Convention de partenariat...................................................................................................................... 290

Conclusion................................................................................................................................................. 291

494


Table des matières

26

Évaluation financière d’une délégation de service public............................................. 293

26.1

Insuffisance du raisonnement financier en DSP................................................................................... 293

26.2 26.2.1 26.2.2

Cadre financier d’une délégation.......................................................................................................... 294 Paramètres d’analyse............................................................................................................................... 294 Valeur actuelle nette (VAN) des flux payés ou reçus............................................................................. 294

26.2.2.1 26.2.2.2 26.2.2.3 26.2.2.4

Usager non solvable................................................................................................................................... 294 Usager solvable........................................................................................................................................... 294 Usager plus que solvable............................................................................................................................ 294 Situations intermédiaires (exemple du haut débit)....................................................................................... 294

26.2.3 26.2.4 26.2.5

Rendement du délégataire....................................................................................................................... 295 Rendement consolidé du groupe délégataire......................................................................................... 296 Mesure du risque pris par le délégataire............................................................................................... 296

26.3 26.3.1 26.3.2 26.3.3 26.3.4

Incidences fiscales de la délégation....................................................................................................... 297 Principes généraux.................................................................................................................................... 297 Régime des immobilisations concédées ou affermées........................................................................... 298 Régime des subventions de fonctionnement à des délégations pour lesquelles l’usager n’est pas solvable...................................................................................................................................... 298 Clauses résolutoires................................................................................................................................... 299

26.4 Cahier des charges financier.................................................................................................................. 299 26.4.1 Objet.......................................................................................................................................................... 299 26.4.2 Intégration des données techniques et économiques............................................................................. 300 26.4.3 Comptes de résultat prévisionnels........................................................................................................... 300 26.4.4 Plans de financement................................................................................................................................ 300 26.4.5 Bilans prévisionnels................................................................................................................................... 301 26.4.6 Ratios prudentiels de surveillance........................................................................................................... 301 26.5 26.5.1 26.5.2 26.5.3 26.5.4 26.5.5 26.5.6

Déroulement de la négociation.............................................................................................................. 302 Éclairage des paramètres techniques...................................................................................................... 302 Discussion sur les sécurités et garanties.................................................................................................. 302 Négociation du TRI opérationnel et du TRI financier............................................................................. 302 Négociation de la contribution à TRI constant.............................................................................................. 303 Les clauses d’intéressement...................................................................................................................... 304 Mise au point du contrat.......................................................................................................................... 304

26.5.6.1 26.5.6.2 26.5.6.3 26.5.6.4

Statut des immobilisations........................................................................................................................... 304 Validité des hypothèses et clauses d’indexation et de renégociation.......................................................... 305 Les clauses coercitives................................................................................................................................. 306 Les clauses de fin de contrat....................................................................................................................... 306

26.6 26.6.1

Problématique du contrôle de DSP........................................................................................................ 307 Données de base et données additionnelles.......................................................................................... 307

26.6.1.1 26.6.1.2 26.6.1.3

Données comptables................................................................................................................................... 307 Données qualitatives.................................................................................................................................... 307 Exécution du service.................................................................................................................................... 308

26.6.2

Contenu du contrôle.................................................................................................................................. 308

Conclusion................................................................................................................................................. 310 495


Gestion financière des collectivités territoriales

27

Consolidation des comptes et consolidation des risques............................................... 311

27.1 27.1.1

Consolidation légale................................................................................................................................ 311 Contenu de l’annexe consolidée.............................................................................................................. 311

27.1.1.1 Ratios........................................................................................................................................................... 311 27.1.1.2 Concours aux associations.......................................................................................................................... 312 27.1.1.3 Résultat agrégé des budgets annexes......................................................................................................... 312 27.1.1.4 Organismes liés........................................................................................................................................... 312 27.1.1.5 Tableau de la dette garantie....................................................................................................................... 312 27.1.1.6 Délégations de service public..................................................................................................................... 312 27.1.1.7 Mouvements immobiliers............................................................................................................................. 312 27.1.1.8 PPP.............................................................................................................................................................. 312

27.1.2

Limites de l’annexe consolidée................................................................................................................ 312

27.2 27.2.1 27.2.2

Consolidation des comptes..................................................................................................................... 313 Objet de la consolidation......................................................................................................................... 313 Champ de la consolidation...................................................................................................................... 314

27.2.2.1 Société-mère................................................................................................................................................ 314 27.2.2.2 Sociétés dépendantes.................................................................................................................................. 314 27.2.2.3 Sociétés associées....................................................................................................................................... 314 27.2.2.4 Sociétés en communauté d’intérêt............................................................................................................... 314

27.2.3

Méthodes de consolidation comptable................................................................................................... 314

27.2.3.1 27.2.3.2 27.2.3.3 27.2.3.4

Intégration globale...................................................................................................................................... 314 Intégration proportionnelle.......................................................................................................................... 314 Mise en équivalence................................................................................................................................... 315 Retraitements comptables............................................................................................................................ 315

27.2.4

Limites d’une transposition au secteur public local................................................................................ 316

27.2.4.1 27.2.4.2

Difficulté de définir le groupe ville.............................................................................................................. 316 Impossibilité de consolider les organismes privés....................................................................................... 316

27.3 Consolidation des risques....................................................................................................................... 317 27.3.1 Enjeux......................................................................................................................................................... 317 27.3.2 Définition des risques................................................................................................................................ 318 27.3.2.1 27.3.2.2

Risques internes........................................................................................................................................... 318 Risques externes.......................................................................................................................................... 318

27.3.3 27.3.4

Capacité de désendettement consolidée................................................................................................. 318 Audit des satellites.................................................................................................................................... 319

27.3.4.1 27.3.4.2

Méthode de « scoring ».............................................................................................................................. 319 Risque de dérive financière ou de thésaurisation........................................................................................ 319

Conclusion................................................................................................................................................. 319

Partie VI

Gestion de la dette........................................................................................................................ 321

28

Cadre juridique de l’emprunt...................................................................................................... 323

28.1

Textes de référence.................................................................................................................................. 323

28.2 28.2.1

Contrôle de légalité des décisions d’emprunt...................................................................................... 323 Décision d’emprunter................................................................................................................................ 323

496


Table des matières

28.2.2 28.2.3 28.2.4

Affectation des ressources d’emprunt..................................................................................................... 323 Affectation du service de la dette............................................................................................................ 324 Caractère de dépense obligatoire........................................................................................................... 324

28.3

Dette au regard du Code des marchés publics.................................................................................... 325

28.4 28.4.1 28.4.2 28.4.3

Droit des prêts entre collectivités locales............................................................................................... 326 Principes généraux.................................................................................................................................... 326 Prêts des communes.................................................................................................................................. 326 Prêts des départements et des régions.................................................................................................... 326

28.5

Autres dispositions juridiques................................................................................................................. 327

29

Taux d’intérêt et mode d’amortissement............................................................................... 329

29.1 29.1.1

Taux d’intérêt du marché........................................................................................................................ 329 Indices monétaires ou interbancaires...................................................................................................... 329

29.1.1.1 EONIA........................................................................................................................................................ 329 29.1.1.2 T4M............................................................................................................................................................. 329 29.1.1.3 TAM............................................................................................................................................................. 329 29.1.1.4 TAG............................................................................................................................................................. 329 29.1.1.5 Taux EURIBOR............................................................................................................................................. 330 29.1.1.6 Taux LIBOR.................................................................................................................................................. 330 29.1.1.7 Autres taux interbancaires........................................................................................................................... 330

29.1.2

Indices obligataires................................................................................................................................... 330

29.1.2.1 29.1.2.2 29.1.2.3 29.1.2.4

BTF et BTAN................................................................................................................................................ 330 OAT et TEC................................................................................................................................................. 331 Les obligations et bons indexés sur l’inflation............................................................................................. 332 TME et TMO................................................................................................................................................ 332

29.1.3

Indice Livret A............................................................................................................................................ 332

29.2 29.2.1 29.2.2 29.2.3

Taux fixe et taux indexé.......................................................................................................................... 333 Prêts à taux fixe......................................................................................................................................... 333 Prêts à taux indexé................................................................................................................................... 333 Formules intermédiaires........................................................................................................................... 333

29.3 29.3.1 29.3.2

Mode d’amortissement............................................................................................................................ 334 Taux fixe – annuités constantes................................................................................................................ 334 Annuité constante en cas de taux indexé............................................................................................... 334

29.3.2.1 29.3.2.2

Annuité quasi constante.............................................................................................................................. 334 Durée ajustable........................................................................................................................................... 334

29.3.3 Remboursement par tranche de capital constant................................................................................... 334 29.3.4 Différés....................................................................................................................................................... 335 29.3.4.1 29.3.4.2 29.3.4.3

Définition du différé..................................................................................................................................... 335 Différé partiel et « in fine »......................................................................................................................... 335 Différés en comptabilité M14...................................................................................................................... 335

29.3.5

Autres modes d’amortissement................................................................................................................ 336

30

Risque de taux et stratégie d’endettement........................................................................... 337 497


Gestion financière des collectivités territoriales

30.1 30.1.1 30.1.2

Risque de taux d’intérêt.......................................................................................................................... 337 Leçons de l’histoire récente...................................................................................................................... 337 Concept de « risque de marché »........................................................................................................... 337

30.1.2.1 30.1.2.2

Risque de change........................................................................................................................................ 337 Risque matière première.............................................................................................................................. 338

30.1.3 30.1.4

Définition du risque de taux..................................................................................................................... 338 Influence du profil d’amortissement........................................................................................................ 339

30.1.4.1 30.1.4.2

Durée de l’emprunt...................................................................................................................................... 339 Profil d’amortissement................................................................................................................................. 339

30.1.5

Duration et sensibilité............................................................................................................................... 340

30.2 30.2.1 30.2.2 30.2.3

Prise en compte de la courbe des taux................................................................................................. 341 Mode de formation des taux d’intérêt.................................................................................................... 341 Pente croissante ou décroissante de la courbe des taux....................................................................... 342 Prise en compte de la marge................................................................................................................... 342

30.3 30.3.1 30.3.2 30.3.3

Stratégie d’endettement.......................................................................................................................... 343 Principes de base...................................................................................................................................... 343 Faux critère du taux d’intérêt moyen de la dette................................................................................... 346 Raisonnement conjoncturel....................................................................................................................... 346

30.3.3.1 30.3.3.2 30.3.3.3 30.3.3.4 30.3.3.5

Choix du moment de l’appel à l’emprunt.................................................................................................... 346 Choix de taux d’intérêt................................................................................................................................ 346 Deux concepts différents de durée.............................................................................................................. 347 Relations entre le taux et la durée d’indexation.......................................................................................... 347 Durée du prêt et durée de l’investissement.................................................................................................. 348

30.3.4

Raisonnement structurel : minimiser la valeur actuelle nette (VAN) des flux...................................... 348

31

Gestion active de l’encours........................................................................................................... 351

31.1 31.1.1

Remboursements anticipés et « renégociations »................................................................................ 351 Enjeux d’un réaménagement de dette.................................................................................................... 351

31.1.1.1 31.1.1.2

Remboursements anticipés à l’initiative des collectivités.............................................................................. 351 Renégociations à l’initiative des banques................................................................................................... 352

31.1.2

Cadre juridique et budgétaire................................................................................................................. 353

31.1.2.1 31.1.2.2 31.1.2.3

Droits et devoirs des parties........................................................................................................................ 353 Décision de réaménagement....................................................................................................................... 353 Incidences budgétaires................................................................................................................................ 353

31.1.3

Modélisation mathématique : taux d’équilibre et résultat net actualisé.............................................. 353

31.1.3.1 31.1.3.2 31.1.3.3

Assimilation d’un remboursement anticipé et d’un placement..................................................................... 353 Taux d’équilibre........................................................................................................................................... 354 Résultat net actualisé (RNA) de l’opération................................................................................................. 354

31.1.4

Réaménagement des prêts à taux fixe.................................................................................................... 355

31.1.4.1 31.1.4.2

Indemnité actuarielle................................................................................................................................... 355 Indemnité forfaitaire.................................................................................................................................... 357

31.1.5

Réaménagement des prêts à taux indexé............................................................................................... 357

31.1.5.1 31.1.5.2

Réaménagement de marges adossées........................................................................................................ 357 Réaménagement de marges non adossées................................................................................................. 357

31.1.6 31.1.7

Allongement de l’encours......................................................................................................................... 358 Compactage et lissage............................................................................................................................. 358

498


Table des matières

31.1.7.1 31.1.7.2 31.1.7.3

Réduction du nombre de lignes................................................................................................................... 358 Lissage des échéances annuelles................................................................................................................ 358 Lissage infra-annuel..................................................................................................................................... 359

31.1.8

Autres techniques de réaménagement.................................................................................................... 360

31.1.8.1 Novation..................................................................................................................................................... 360 31.1.8.2 Gestion des MOF........................................................................................................................................ 361

31.1.9 Conclusion................................................................................................................................................. 362 31.2 31.2.1

Produits dérivés et instruments de couverture..................................................................................... 362 Présentation des produits dérivés............................................................................................................ 362

31.2.1.1 31.2.1.2 31.2.1.3

Ne rien faire............................................................................................................................................... 363 Neutraliser le risque de taux....................................................................................................................... 363 Garantir le taux........................................................................................................................................... 364

31.2.2

Réglementation des produits dérivés....................................................................................................... 367

31.2.2.1 31.2.2.2 31.2.2.3 31.2.2.4 31.2.2.5

Cadre général............................................................................................................................................. 367 Réglementation de 1992............................................................................................................................. 367 Évolution de 2002-2003............................................................................................................................. 368 Évolution de 2010...................................................................................................................................... 368 Impact du règlement EMIR.......................................................................................................................... 368

31.2.3

Pratique des produits dérivés................................................................................................................... 369

31.2.3.1 31.2.3.2 31.2.3.3 31.2.3.4

Différence opérationnelle avec une opération de prêt................................................................................ 369 Taux synthétiques......................................................................................................................................... 369 Stratégie de transformation......................................................................................................................... 369 Trois principes de bon sens......................................................................................................................... 370

31.3 31.3.1

Produits structurés et toxiques................................................................................................................ 371 Émergence et développement des produits structurés........................................................................... 371

31.3.1.1 31.3.1.2 31.3.1.3

Fondement de l’offre................................................................................................................................... 371 Escalade des risques................................................................................................................................... 371 Présentation administrative des produits...................................................................................................... 373

31.3.2

Typologie technique des produits structurés........................................................................................... 373

31.3.2.1 31.3.2.2 31.3.2.3 31.3.2.4 31.3.2.5 31.3.2.6 31.3.2.7

Produits bâtis à partir d’un prêt classique et d’un swap............................................................................. 373 Produits bâtis à partir d’un prêt classique et d’une vente d’option............................................................. 374 Produits à effets de levier............................................................................................................................ 374 Produits de pente à très fort effet de levier................................................................................................. 375 Produits à risque de change........................................................................................................................ 375 Risques liés à des indices propriétaires....................................................................................................... 375 Snowballs.................................................................................................................................................... 375

31.3.3

Évaluation et valorisation des produits................................................................................................... 376

31.3.3.1 31.3.3.2

Matrice de risque........................................................................................................................................ 376 Valorisation financière et comptable des produits structurés....................................................................... 376

31.3.4

Traitement du flux et évolutions règlementaires..................................................................................... 378

31.3.4.1 31.3.4.2 31.3.4.3 31.3.4.4

La charte de 2009 et la circulaire de 2010............................................................................................... 378 Le rapport de la Commission d’enquête de 2011...................................................................................... 379 Incidences de la loi bancaire du 26 juillet 2013....................................................................................... 379 Guide pratique du provisionnement des emprunts à risque........................................................................ 380

31.3.5

Élimination du stock : négociations, assignations et interventions de l’État........................................ 380

31.3.5.1 31.3.5.2 31.3.5.3

Un débat récurrent...................................................................................................................................... 380 La position des emprunteurs........................................................................................................................ 381 La stratégie des banques............................................................................................................................. 384 499


Gestion financière des collectivités territoriales

31.3.5.4

Le point de vue de l’État et du contribuable national.................................................................................. 384

32

Emprunts obligataires...................................................................................................................... 387

32.1

Cadre juridique......................................................................................................................................... 387

32.2

Opportunité d’une émission obligataire............................................................................................... 387

32.3 32.3.1

Organisation d’une émission obligataire.............................................................................................. 388 Présentation des différents types d’opérations....................................................................................... 388

32.3.1.1 32.3.1.2 32.3.1.3 32.3.1.4 32.3.1.5 32.3.1.6

Placement public......................................................................................................................................... 388 EMTN (Euro Medium Term Note)................................................................................................................ 389 Placement privé........................................................................................................................................... 389 Émissions grand public................................................................................................................................ 389 Émissions socialement responsables............................................................................................................ 389 Émissions groupées..................................................................................................................................... 390

32.3.2

Partenaires de l’émetteur.......................................................................................................................... 390

32.3.2.1 Arrangeur.................................................................................................................................................... 390 32.3.2.2 Agents placeurs (dealers)............................................................................................................................ 390 32.3.2.3 Domiciliataire.............................................................................................................................................. 391

32.3.3 Calendrier.................................................................................................................................................. 391 32.4 Notation de l’émission............................................................................................................................. 391 32.4.1 Notation en direct..................................................................................................................................... 391 32.4.2 Rehaussement............................................................................................................................................ 392 32.5 32.5.1 32.5.2 32.5.3 32.5.4 32.5.5

Compétitivité de l’émission obligataire................................................................................................. 392 Coût de l’opération................................................................................................................................... 392 Comparaison bancaire-obligataire......................................................................................................... 394 Résultats des émissions de 2013............................................................................................................. 395 Situation du marché obligataire des emprunts locaux.......................................................................... 399 Les perspectives de l’Agence France locale (AFL).................................................................................. 399

32.6 32.6.1 32.6.2

Incidences de gestion de dette et de trésorerie.................................................................................... 400 Obtention des fonds.................................................................................................................................. 400 Gestion de dette........................................................................................................................................ 401

32.6.2.1 32.6.2.2 32.6.2.3

Rachat en bourse........................................................................................................................................ 401 Offre publique d’échange........................................................................................................................... 401 Compensation dette bancaire-dette obligataire........................................................................................... 401

32.6.3 Remboursement......................................................................................................................................... 401 32.7

Incidences budgétaires............................................................................................................................ 401

Conclusion................................................................................................................................................. 402

33

Financement de projet..................................................................................................................... 403

33.1 33.1.1 33.1.2

Différentes formes de projet................................................................................................................... 403 Taille financière......................................................................................................................................... 403 Unité économique..................................................................................................................................... 403

500


Table des matières

33.1.3 33.1.4 33.1.5

Statut fiscal................................................................................................................................................. 403 Niveau de risque....................................................................................................................................... 404 Polyvalence du dossier............................................................................................................................. 404

33.2 33.2.1 33.2.2 33.2.3

Modes de financement............................................................................................................................ 404 Appel à l’emprunt..................................................................................................................................... 404 Opérations sous mandat.......................................................................................................................... 406 Crédit-bail classique................................................................................................................................. 406

33.2.3.1 Caractéristiques........................................................................................................................................... 406 33.2.3.2 Coût du crédit-bail....................................................................................................................................... 407 33.2.3.3 Renégociation du crédit-bail........................................................................................................................ 407

33.2.4 33.2.5 33.2.6

Crédit-bail défiscalisé............................................................................................................................... 407 Bail emphytéotique (BEA)......................................................................................................................... 408 Partenariat public-privé (PPP).................................................................................................................. 409

33.2.6.1 33.2.6.2 33.2.6.3 33.2.6.4 33.2.6.5 33.2.6.6

Filiation des anciens METP.......................................................................................................................... 409 Définition et données statistiques................................................................................................................. 409 Caractéristiques financières d’un montage PPP........................................................................................... 409 Spécificité et déroulement de l’évaluation préalable................................................................................... 411 Phase d’instruction et de dialogue ............................................................................................................. 414 Vie du contrat ............................................................................................................................................. 416

33.3 33.3.1 33.3.2 33.3.3 33.3.4

Stratégie globale de la gestion de projet............................................................................................. 417 De quelle collectivité relève l’équipement ?............................................................................................ 417 Financement public ou financement privé ?........................................................................................... 417 Comment minimiser l’impact de la TVA payée ?................................................................................... 418 Comment lisser dans le temps la montée en régime des dépenses et des recettes ?......................... 418

Partie VII Gestion de trésorerie................................................................................................................... 419

34

Contexte réglementaire.................................................................................................................. 421

34.1

Règle du dépôt au Trésor........................................................................................................................ 421

34.2

Gratuité des dépôts.................................................................................................................................. 421

34.3 Règles dérogatoires................................................................................................................................. 422 34.3.1 Placements................................................................................................................................................. 422 34.3.2 Prêts et avances......................................................................................................................................... 422 34.4

Avances du Trésor.................................................................................................................................... 422

34.5 34.5.1 34.5.2 34.5.3 34.5.4

Relations État-collectivités sur la trésorerie........................................................................................... 422 Réseau du Trésor....................................................................................................................................... 422 Compte d’avances.................................................................................................................................... 423 Incidence des dépôts................................................................................................................................. 423 Voies de réforme....................................................................................................................................... 423

35

Planification de la trésorerie........................................................................................................ 425 501


Gestion financière des collectivités territoriales

35.1

Du fonds de roulement à la trésorerie.................................................................................................. 425

35.2 35.2.1 35.2.2

Procédures de saisie................................................................................................................................ 425 Saisie traditionnelle................................................................................................................................... 425 Transmission informatique........................................................................................................................ 426

35.3 35.3.1

Construction du plan de trésorerie........................................................................................................ 426 Préalables méthodologiques.................................................................................................................... 426

35.3.1.1 35.3.1.2

Indépendance du plan et du budget........................................................................................................... 426 Suivi par grandes masses........................................................................................................................... 427

35.3.2

Mode d’élaboration.................................................................................................................................. 427

35.3.2.1 35.3.2.2 35.3.2.3

Approche mensuelle.................................................................................................................................... 427 Arrondissement à la hausse ou à la baisse................................................................................................. 428 Cinq courbes............................................................................................................................................... 428

35.3.3

Suivi du plan............................................................................................................................................. 428

35.3.3.1 35.3.3.2

Sortie par le haut du chenal........................................................................................................................ 428 Sortie par le bas du chenal......................................................................................................................... 429

36

Lignes et billets de trésorerie....................................................................................................... 431

36.1 Objectifs..................................................................................................................................................... 431 36.2 36.2.1 36.2.2

Réglementation des lignes de trésorerie............................................................................................... 431 Caractéristiques décisionnelles et budgétaires....................................................................................... 431 Logistique des lignes de trésorerie.......................................................................................................... 432

36.2.2.1 36.2.2.2

Anciens abus du règlement par chèque...................................................................................................... 432 Resserrement de la réglementation.............................................................................................................. 432

36.3 Coût des lignes de trésorerie.................................................................................................................. 432 36.3.1 Indice de référence................................................................................................................................... 432 36.3.2 Marge......................................................................................................................................................... 432 36.3.2.1 36.3.2.2

Valeur nominale de la marge...................................................................................................................... 432 Valeur actuarielle de la marge.................................................................................................................... 432

36.3.3 Dates de valeur et horaires limites.......................................................................................................... 433 36.3.4 Commissions.............................................................................................................................................. 433 36.3.5 Effets de seuil............................................................................................................................................. 433 36.4 36.4.1 36.4.2 36.4.3 36.4.4

Pratique des lignes de trésorerie........................................................................................................... 434 Saturation de la ligne............................................................................................................................... 434 Appel intermittent...................................................................................................................................... 434 Fonctionnement optimisé.......................................................................................................................... 434 Ligne de trésorerie comme outil d’arbitrage de taux............................................................................ 435

36.5

Billets de trésorerie................................................................................................................................... 435

37

Trésorerie zéro..................................................................................................................................... 437

37.1

Chiffrage de l’objectif.............................................................................................................................. 437

37.2

Fonctionnement de la trésorerie zéro.................................................................................................... 438

502


Table des matières

37.2.1

Relations quotidiennes ordonnateur-comptable..................................................................................... 438

37.2.1.1 37.2.1.2 37.2.1.3

Régime de croisière..................................................................................................................................... 438 Phase préalable de simulation.................................................................................................................... 438 Actualisation permanente de l’échange d’information................................................................................ 439

37.2.2

Substitution du court terme au long terme.............................................................................................. 439

37.2.2.1 37.2.2.2 37.2.2.3 37.2.2.4

Principe de fonctionnement......................................................................................................................... 439 Opportunité de remboursements anticipés secs.......................................................................................... 440 Choix des contrats à déstocker................................................................................................................... 440 Solutions palliatives..................................................................................................................................... 441

37.2.3

Négociation de la ligne de trésorerie..................................................................................................... 442

37.3 37.3.1 37.3.2

Aspects budgétaires de la trésorerie zéro............................................................................................ 442 Gestion de la phase de transition........................................................................................................... 442 Arbitrage permanent long terme-court terme........................................................................................ 442

37.3.2.1 37.3.2.2

Stratégie à la clôture de l’exercice.............................................................................................................. 442 Comment arbitrer entre ligne de trésorerie et emprunt budgétaire............................................................. 444

Conclusion................................................................................................................................................. 444

Partie VIII Organisation budgétaire.......................................................................................................... 447

38

Gestion des engagements............................................................................................................. 449

38.1 38.1.1

Contexte réglementaire........................................................................................................................... 449 Une redondance nécessaire..................................................................................................................... 449

38.1.1.1 38.1.1.2

Décret de 1962........................................................................................................................................... 449 Loi ATR........................................................................................................................................................ 449

38.1.2

Gestion des engagements et contrôle budgétaire.................................................................................. 449

38.1.2.1 38.1.2.2 38.1.2.3 38.1.2.4

Sincérité du compte administratif................................................................................................................ 449 Engagements donnés.................................................................................................................................. 450 Engagements reçus...................................................................................................................................... 450 Circulaire du 7 février 1995....................................................................................................................... 450

38.1.3

Engagements et seuil des marchés.......................................................................................................... 450

38.2 38.2.1 38.2.2 38.2.3

Objectifs internes de la gestion des engagements.............................................................................. 450 Développer une information de gestion.................................................................................................. 450 Développer une information externe....................................................................................................... 451 Améliorer la prospective financière........................................................................................................ 451

38.3 Organisation d’une comptabilité des engagements............................................................................ 451 38.3.1 Problématique............................................................................................................................................ 451 38.3.1.1 38.3.1.2

Engagement décentralisé............................................................................................................................ 451 Engagement centralisé................................................................................................................................ 451

38.3.2 38.3.3

Cahier des charges de l’application....................................................................................................... 452 Étapes séquentielles.................................................................................................................................. 452

38.3.3.1 38.3.3.2 38.3.3.3

Notion d’engagement juridique.................................................................................................................. 452 Adossement à un engagement comptable.................................................................................................. 453 Tenue de la comptabilité............................................................................................................................. 454

503


Gestion financière des collectivités territoriales

39

Gestion en autorisations de programme et d’engagements et en crédits de paiement (AP-CP et AE-CP)..................................................................................................... 455

39.1 39.1.1

Présentation de la démarche pluriannuelle.......................................................................................... 455 Cadre réglementaire................................................................................................................................. 455

39.1.1.1 39.1.1.2 39.1.1.3

Fondement de la pluriannualité en investissement....................................................................................... 455 Fondement de la pluriannualité en fonctionnement..................................................................................... 455 Cadre juridique global de la pluriannualité................................................................................................ 456

39.1.2 Définitions.................................................................................................................................................. 457 39.1.2.1 39.1.2.2

Autorisations de programme (AP) et autorisations d’engagement (AE)....................................................... 457 Crédits de paiement (CP)............................................................................................................................ 457

39.2 39.2.1

Objectifs de la gestion pluriannuelle..................................................................................................... 457 Cinq enjeux majeurs de gestion.............................................................................................................. 457

39.2.1.1 39.2.1.2 39.2.1.3 39.2.1.4 39.2.1.5

Taux de réalisation amélioré....................................................................................................................... 457 Rapprochement budget-compte administratif............................................................................................... 458 Réduction des reports d’emprunt................................................................................................................. 458 Contribution à la prospective décisionnelle................................................................................................ 458 Meilleure planification technique................................................................................................................ 458

39.2.2 39.2.3 39.2.4

Pilotage par les AP-CP............................................................................................................................. 458 Différences entre les AE et les AP............................................................................................................ 458 Cas pratique de passage de l’annuel au pluriannuel........................................................................... 458

39.3

Risques propres aux AP et AE................................................................................................................ 459

39.4 39.4.1 39.4.2 39.4.3

Sécurisation des lignes pluriannuelles................................................................................................... 462 De l’usage du débat d’orientation budgétaire....................................................................................... 462 Programmation physico-financière des interventions............................................................................ 462 Lien avec un plan pluriannuel.................................................................................................................. 463

39.5 Cycle de vie des opérations.................................................................................................................... 464 39.5.1 Vote des AP et des AE.............................................................................................................................. 464 39.5.2 Affectation.................................................................................................................................................. 465 39.5.3 Engagement des AP et AE....................................................................................................................... 465 39.5.4 Mandatements et reports.......................................................................................................................... 465

Conclusion................................................................................................................................................. 466

40

Règlement financier.......................................................................................................................... 467

40.1 40.1.1 40.1.2 40.1.3 40.1.4

Objectifs du règlement financier............................................................................................................ 467 Synthèse de la réglementation financière............................................................................................... 467 Améliorer la gestion financière à travers une référence commune..................................................... 467 Une validation des choix de gestion....................................................................................................... 468 Une expression concrète de la transparence financière....................................................................... 468

40.1.4.1 40.1.4.2 40.1.4.3

À l’égard des services................................................................................................................................. 468 À l’égard des élus....................................................................................................................................... 468 À l’égard des tiers....................................................................................................................................... 469

40.2

Qualités du règlement financier............................................................................................................. 469

504


Table des matières

40.2.1 40.2.2 40.2.3 40.2.4 40.2.5 40.2.6

Une élaboration concertée et participative............................................................................................ 469 Une forte légitimité.................................................................................................................................... 469 Un document succinct et dense................................................................................................................ 469 Un accès aisé............................................................................................................................................ 470 Un étalonnage permanent....................................................................................................................... 470 Un complément : le guide des procédures financières......................................................................... 470 Bibliographie............................................................................................................................................. 471 Index.......................................................................................................................................................... 473

505


Gestion financière des collectivités territoriales

Cette sixième édition de Gestion financière des collectivités territoriales a été entièrement réécrite pour tenir compte de l’actualité financière et fiscale la plus récente, avec en particulier la création de trois chapitres supplémentaires relatifs à la péréquation. L’ouvrage s’est également enrichi de nouveaux développements sur la stratégie décisionnelle des assemblées locales face à la raréfaction de la ressource et à l’effet de ciseau. Sont développés, en des termes pédagogiques, les différents aspects méthodologiques et pratiques de la gestion territoriale : analyse financière et fiscale rétrospective et prospective, stratégie intercommunale et mutualisation des moyens, péréquation communale, départementale et régionale, choix des investissements publics, communication financière, analyse et contrôle des satellites, consolidation des comptes et des risques, évaluation des délégations de service public et des PPP, gestion de dette et de trésorerie avec les enjeux juridico-financiers des emprunts « toxiques », gestion de la TVA, autorisations de programme et d’engagement, règlement financier... Un chapitre consacré aux bases du calcul actuariel, un glossaire des termes budgétaires et financiers et près de 200 graphiques, tableaux et diagrammes contribuent à faire de cet ouvrage l’instrument de référence en matière de gestion financière des collectivités territoriales. Destiné aux élus, directeurs généraux, directeurs financiers et autres gestionnaires des collectivités locales, il intéresse également leurs partenaires (prêteurs, délégataires, sociétés d’économie mixte, associations...) ainsi que les fonctionnaires d’État (préfectures, trésoreries, chambres régionales des comptes...).

Gestion financière des collectivités territoriales

Sommaire Partie I. Principes de base Partie II. Analyse financière et fiscale des collectivités locales Partie III. Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité Partie IV. Péréquation Partie V. Gestions externes Partie VI. Gestion de la dette Partie VII. Gestion de trésorerie Partie VIII. Organisation budgétaire

Michel Klopfer Christian Escallier

Michel Klopfer, ingénieur de l’École Centrale de Paris et ancien élu local et Christian Escallier, ingénieur INAPG, sont tous deux formateurs auprès de la Cour des Comptes, et sont intervenus auprès de plusieurs ministères dont ceux des Finances et de l’Intérieur. Concepteurs entre autres du ratio de « capacité de désendettement », ils sont régulièrement auditionnés dans des groupes de travail interministériels et parlementaires. Le Cabinet Michel Klopfer, qu’ils ont fondé ensemble au début des années 1990, est devenu le premier conseil français en finances locales ; il a réalisé quelque 4 000 missions auprès de plus de 800 collectivités différentes, parmi lesquelles 24 des 26 régions et 84 des 100 départements.

Gestion financière des collectivités territoriales

Au terme d’un tiers de siècle de décentralisation (1982-2014), la gestion des villes, départements, régions et groupements s’est profondément transformée. Des méthodes novatrices de management et de financement se sont développées, mais elles se sont aussi accompagnées d’une montée des risques, dans les relations de la collectivité avec ses partenaires publics et privés.

Analyse financière et fiscale Intercommunalité Péréquation communale, départementale et régionale Gestions externes : SEM, SPL, associations, OPH, SDIS, délégataires... Dette et trésorerie Organisation budgétaire

Michel Klopfer – Christian Escallier É

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ISSN 1255-1406 ISBN 978-2-281-12974-8

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Les ouvrages de la collection « Méthodes » proposent des outils et des solutions concrètes permettant de maîtriser la gestion d’une opération de construction en toute sécurité. Modèles de documents, fiches opérationnelles, synthèses des méthodologies et recommandations pratiques font de ces manuels des ouvrages de référence utilisables au quotidien par les professionnels de la construction.

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Gestion financiere des collectivites territoriales  
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