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Gestion financière des collectivités territoriales

Cette septième édition de Gestion financière des collectivités territoriales a été entièrement réécrite en octobre 2015 pour tenir compte de l’actualité financière et fiscale la plus récente. Depuis la précédente édition, l’ouvrage s’est également enrichi de nouveaux développements sur la loi NOTRe, les communes nouvelles, les métropoles et le projet de réforme de la DGF Sont développés, en des termes pédagogiques, les différents aspects méthodologiques et pratiques de la gestion territoriale : analyse financière et fiscale rétrospective et prospective, stratégie intercommunale et mutualisation des moyens, péréquation communale, départementale et régionale, choix des investissements publics, communication financière, analyse et contrôle des satellites, consolidation des comptes et des risques, évaluation des délégations de service public et des PPP, gestion de dette et de trésorerie avec les enjeux juridico-financiers des emprunts « toxiques », gestion de la TVA, autorisations de programme et d’engagement, règlement financier… Un chapitre consacré aux bases du calcul actuariel, un glossaire des termes budgétaires et financiers et près de 200 graphiques, tableaux et diagrammes contribuent à faire de cet ouvrage l’instrument de référence en matière de gestion financière des collectivités territoriales. Destiné aux élus, directeurs généraux, directeurs financiers et autres gestionnaires des collectivités locales, il intéresse également leurs partenaires (prêteurs, délégataires, sociétés d’économie mixte, associations…) ainsi que les fonctionnaires d’État (préfectures, trésoreries, chambres régionales des comptes…).

Gestion financière des collectivités territoriales

Sommaire Partie I. Principes de base Partie II. Analyse financière et fiscale des collectivités locales Partie III. Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité Partie IV. Péréquation Partie V. Gestions externes Partie VI. Gestion de la dette Partie VII. Gestion de trésorerie

Michel Klopfer Christian Escallier

Michel Klopfer, ingénieur de l’École Centrale de Paris et ancien élu local et Christian Escallier, ingénieur INAPG, sont l’un et l’autre formateurs auprès de la Cour des Comptes, et sont intervenus auprès de plusieurs ministères dont les Finances et l’Intérieur. Concepteurs entre autres du ratio de « capacité de désendettement », ils sont régulièrement auditionnés par des groupes de travail interministériels et des commissions d’enquête parlementaires et ont réalisé plusieurs études nationales pour le Sénat. Le Cabinet Michel Klopfer, qu’ils ont fondé ensemble au début des années 1990, est devenu le premier conseil français en finances locales ; il a réalisé en 25 ans près de 5 000 missions auprès de plus de 800 collectivités différentes, parmi lesquelles 24 des 27 anciennes régions et 87 des 101 départements.

Gestion financière des collectivités territoriales

Au terme d’un tiers de siècle de décentralisation (1982-2015), la gestion des villes, départements, régions et groupements s’est profondément transformée. Des méthodes novatrices de management et de financement se sont développées, mais elles se sont aussi accompagnées d’une montée des risques, dans les relations de la collectivité avec ses partenaires publics et privés.

Partie VIII. Organisation budgétaire

Analyse financière et fiscale Intercommunalité Péréquation communale, départementale et régionale Gestions externes : SEM, SPL, associations, OPH, SDIS, délégataires… Dette et trésorerie Organisation budgétaire

Michel Klopfer • Christian Escallier É

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ISSN 1255-1406 ISBN 978-2-281-13095-9

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Les ouvrages de la collection « Méthodes » proposent des outils et des solutions concrètes permettant de maîtriser en toute sécurité la gestion d’une opération de construction, l’exécution de contrat, etc. Modèles de documents, contrats-types, fiches, synthèses des méthodologies et recommandations pratiques font de ces manuels des ouvrages de référence utilisables au quotidien par les professionnels.

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Sommaire

Sigles et abréviations................................................................................................................................. 9 Glossaire.................................................................................................................................................... 13 Introduction............................................................................................................................................... 19 Partie 1

Principes de base........................................................................................................................... 21

1

Objectifs de la fonction financière en collectivité................................................................................... 23

2

Environnement financier des collectivités locales.................................................................................. 27

3

Éléments de mathématiques actuarielles................................................................................................ 37

4

Contraintes de la gestion financière......................................................................................................... 45

Partie 2

Analyse financière et fiscale des collectivités locales............................................ 51

5

Objectifs et méthodes de l’analyse financière......................................................................................... 53

6

Choix des indicateurs d’analyse............................................................................................................... 59

7

Signes avant-coureurs de dégradation..................................................................................................... 71

8

Analyse et prospective fiscales................................................................................................................. 77

9

Analyse et choix des investissements....................................................................................................... 91

10 Gestion du patrimoine territorial............................................................................................................. 99 11 Prospective et stratégie financières.......................................................................................................... 105 12 Communication financière....................................................................................................................... 121 Partie 3

Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité et de la réforme territoriale.................................................................................................... 131

13 Incidences fiscales des choix intercommunaux et autres regroupements.............................................. 135 14 Transferts de compétences : impacts budgétaires et patrimoniaux........................................................ 149

5

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Gestion financière des collectivités territoriales

15 Financement de la filière « déchets »....................................................................................................... 169 16 Stratégie financière de la ressource et de la charge du bloc communal................................................ 179 Partie 4

Péréquation........................................................................................................................................ 199

17 Outils de mesure des inégalités territoriales........................................................................................... 203 18 La péréquation verticale........................................................................................................................... 215 19 La péréquation horizontale...................................................................................................................... 229 Partie 5

Gestions externes.......................................................................................................................... 245

20 Présentation des gestions externes........................................................................................................... 247 21 Garanties d’emprunt................................................................................................................................. 255 22 Analyse financière des entreprises et application aux SEM et aux SPL............................................... 259 23 Analyse et contrôle des associations........................................................................................................ 279 24 Analyse financière des organismes de l’habitat...................................................................................... 287 25 Enjeux de gestion financière des services départementaux d’incendie et de secours.......................... 295 26 Évaluation financière d’une délégation de service public...................................................................... 305 27 Consolidation des comptes et consolidation des risques........................................................................ 323 Partie 6

Gestion de la dette........................................................................................................................ 333

28 Cadre juridique de l’emprunt................................................................................................................... 335 29 Taux d’intérêt et mode d’amortissement................................................................................................. 341 30 Risque de taux et stratégie d’endettement.............................................................................................. 349 31 Gestion active de l’encours....................................................................................................................... 363 32 Emprunts obligataires............................................................................................................................... 399 33 Financement de projet.............................................................................................................................. 413 Partie 7

Gestion de trésorerie................................................................................................................... 429

34 Contexte réglementaire............................................................................................................................ 431 35 Planification de la trésorerie.................................................................................................................... 435 36 Lignes et billets de trésorerie................................................................................................................... 439 37 Trésorerie zéro........................................................................................................................................... 445 6

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Partie IV

Péréquation

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Gestion financière des collectivités territoriales

Les années 2010 sont clairement marquées par une exigence de péréquation (du latin paraequare qui signifie égaliser). Deux raisons ont présidé à cette importante prise de conscience, partagée dans une large part entre la droite et la gauche, d’un rééquilibrage des situations financières entre les différentes collectivités d’un même niveau d’administration locale : −−d’une part, la stagnation et dorénavant la régression des concours de l’État ne permettent plus aussi facilement de distraire une part de la croissance de la ressource pour alimenter une péréquation verticale (émanant historiquement de l’État) qui en conséquence s’essouffle ; −−d’autre part, la réforme fiscale de 2010, à savoir le remplacement de l’ancienne taxe professionnelle par des ressources qui privilégient les territoires à vocation tertiaire et résidentielle, a accru les inégalités entre collectivités, et ce en faveur de celles qui étaient déjà fiscalement les plus riches, générant donc un besoin de péréquation horizontale (entre collectivités). Avant d’être compensées, les inégalités entre les territoires ont besoin d’être correctement mesurées et lorsque l’on souhaite comparer entre eux les communes, les communautés, les départements ou les régions se pose la question d’un outil pertinent de mesure des inégalités financières. En gros celles-ci sont de deux natures : −−l’importance des ressources mises à la disposition de la collectivité elle-même, en amont des décisions relatives à la pression fiscale, ce que l’on appelle couramment le potentiel fiscal (ne prenant en compte que la fiscalité) ou le potentiel financier (qui incorpore, outre la fiscalité, les dotations versées par l’État) ; −−l’importance des ressources de la population résidente et dont dépend nombre de charges qui seront à assumer par la collectivité, telles que le fonctionnement du Centre communal d’action sociale (pour les communes), l’attribution du RSA (pour les départements), l’exercice des compétences d’habitat ou de politique de la ville (pour les agglomérations), mais aussi la nécessité de prise en charge d’une tarification sociale pour des compétences telles que le transport, la petite enfance, le scolaire, les loisirs, etc. Ces ressources de la population peuvent être mesurées au travers de différents critères : revenu par habitant, taux de logements sociaux, nombre de bénéficiaires de l’aide personnalisée au logement (APL), etc.

regard d’un agrégat de richesse financière, le coefficient de Gini peut être calculé en rangeant : −−en abscisse, les collectivités par importance décroissante de l’indicateur de richesse que l’on souhaite mesurer (la plus riche, puis la deuxième et ainsi de suite jusqu’à la plus pauvre) ; −−en ordonnée, les valeurs cumulées de l’indicateur de richesse. Comme le montre le graphique 49, aussi bien l’abscisse que l’ordonnée sont étalonnés en pourcentage : x % de la population représente y % de la richesse cumulée, avec puisque l’on commence par les plus riches y > x, c’est-à-dire une courbe qui se situe au-dessus de la diagonale du rectangle.

Graphique 49. Le coefficient de Gini de mesure des inégalités Ainsi le coefficient de Gini est le rapport entre d’une part l’aire comprise entre la courbe de Gini et la diagonale et d’autre part l’aire du triangle supérieur. Il est toujours compris entre 0 et 1, 0 étant une situation de totale égalité, 1 une situation extrême où un seul individu détiendrait l’intégralité de la richesse.

Une fois cette liste établie, chacun de ces critères peut donner lieu à une mesure objective des inégalités, au moyen d’un outil mathématique que l’on appelle le coefficient de Gini, du nom d’un statisticien italien (1884-1965).

À la suite de la réforme fiscale de suppression de la taxe professionnelle, le rapport Durieux émanant de l’inspection des finances a établi en 2010 le caractère d’accroissement des inégalités de cette réforme, et ce au travers d’une majoration du coefficient de Gini comme le montre le graphique 50.

Applicable à la fois à des mesures relatives à la population (revenu, patrimoine…), à des contribuables entreprises (mesure des dominants en matière de TP puis de CVAE) et en l’occurrence à des typologies de collectivités au

On constate sur ce graphique : −−d’une part, que les inégalités sont plus fortes au sein du bloc communal (21,3 %) que dans les départements (14,2 %) et a fortiori les régions (13,3 %), ce qui se

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Péréquation – Partie IV

Graphique 50. L’incidence de la réforme fiscale de 2010 sur le coefficient de Gini comprend par le fait que plus un territoire est vaste, plus des compensations partielles en son sein peuvent s’opérer ; −−d’autre part, que principalement dans les départements et les régions le remplacement de la TP par le nouveau panier fiscal a accru les inégalités avec une augmentation du coefficient de Gini de 3 à 5 points ; −−enfin, que le dispositif initial de péréquation envisagé pour les départements et les régions (voir § 19.2.2 et

§ 19.3) et qui a été finalement abandonné après avoir été voté en décembre 2009, avait pour objet de compenser vigoureusement cette montée des inégalités territoriales occasionnée par la réforme fiscale. Seront examinés successivement les outils de mesure des inégalités territoriales (chapitre 17), la péréquation verticale (chapitre 18) et enfin la péréquation horizontale (chapitre 19).

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Chapitre Outils de mesure des inégalités territoriales

Tous les outils de mesure des inégalités se rattachent à deux grandes familles : −−les indicateurs de richesse du territoire dont les principales utilisés sont le potentiel fiscal, le potentiel financier et l’effort fiscal ; −−les indicateurs de charges, qui peuvent être appréhendés soit au regard de la richesse de la population (revenu par habitant, taux de logements sociaux, de bénéficiaires de l’aide personnalisée au logement…) soit par des indicateurs plus physiques (kilométrage de voirie, bénéficiaires d’allocations…). De tels indicateurs sont utilisés de longue date ainsi qu’en atteste le tableau 18 ci-dessous qui montre ce que représentaient les instruments de péréquation principalement verticale (à l’exception du FSRIF et de dispositifs intradépartementaux) antérieurs à 2010, c’est-à-dire avant la mise en œuvre de nouveaux agrégats post réforme fiscale. 17.1

La richesse du territoire

À l’époque de feu la taxe professionnelle, les inégalités de richesse entre communes pouvaient aller dans un rapport de 1 à 1 000 et cela a justifié le mécanisme de partage occasionné par la constitution des communautés centrées sur un bassin d’emploi. Mais même avec le développement de l’intercommunalité tout au long de la décennie 2000, les écarts de richesse fiscale sont restés significatifs. Ainsi la dernière année où la richesse fiscale était encore calculée à partir de la TP (2011), les écarts de potentiel fiscal allaient de 1 à 26 au sein des communautés d’agglomération, alors que les écarts de revenus par habitant ne dépassaient pas 1 à 5. Les deux indicateurs centraux de la richesse fiscale sont : −−le potentiel fiscal qui s’applique à toutes les catégories de collectivités, même s’il s’est vu substituer un indicateur plus approprié pour les régions (voir § 17.1.4). Le concept de base est le produit fiscal qui serait obtenu en appliquant les taux moyens nationaux ; −−le potentiel financier qui n’existe que pour les communes et les départements et qui additionne au potentiel fiscal des ressources complémentaires, en matière de dotations d’État.

17.1.1

17

Le potentiel fiscal et son évolution

Historiquement, le potentiel fiscal est la somme des produits des bases brutes de chacun des impôts par les taux moyens nationaux de ces impôts. Mais son mode de calcul a été affecté par trois changements majeurs depuis le début des années 2000. 17.1.1.1

L’adaptation régulière de son mode de calcul aux réformes de la fiscalité locale

La suppression des bases « salaires » puis « immobilisations » de la taxe professionnelle a été compensée par le transfert de dotations ou d’impôts d’État ainsi que par des échanges de flux fiscaux entre collectivités territoriales. En conséquence, l’indicateur a dû être aménagé : −−entre 1999 et 2003, pour prendre en compte la compensation versée par l’État au titre de la suppression des bases salaires ; −−en 2012, pour y intégrer ou en déduire les nouvelles recettes perçues ou transférées par les collectivités, ainsi que pour prendre en compte les prélèvements et les reversements destinés à assurer la neutralité de la réforme (dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle-DCRTP- et fonds de garantie individuelle de ressources-FNGIR-). On aurait pu supposer que ces ajustements n’affectent pas le niveau de l’indicateur, les nouvelles ressources intégrées dans le calcul ayant précisément vocation à compenser à l’euro la disparition des anciennes : seule sa composition était affectée. Or, dans les deux cas, en 1999-2003 comme en 2012, il y a eu de fortes variations du fait du remplacement massif, au sein du potentiel fiscal, de ressources modulables, valorisées au vu d’un taux moyen, par des ressources non modulables (dotations, impôts d’État ou nouveaux impôts mis en place à l’occasion de la réforme). Prenons sur le tableau 20 l’exemple extrême de deux collectivités, l’une (« A ») bénéficiant de bases relativement importantes et ayant donc voté un taux (10 %) moins élevé que la moyenne (15 %), et l’autre (« B ») moins dotée fiscalement et compensant donc cette pauvreté relative par l’application d’un taux un peu plus élevé (20 %). 203

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Gestion financière des collectivités territoriales

Avec la ressource constituée de cet impôt, A était deux fois plus riche que B, avec une dotation ou un impôt national récupéré en échange, la richesse fiscale est nivelée et les deux collectivités se retrouvent au même niveau. En d’autres termes, plus une collectivité affiche des taux élevés (respectivement bas) et plus elle apparaît riche (respectivement pauvre) lorsque la recette disparaît et se trouve compensée : on transforme une base en un produit.

À l’inverse, lorsqu’une nouvelle base fiscale est introduite, ce qui a été le cas en 2011 de la récupération de la TH départementale par le bloc communal ou de la récupération du FB régional par les départements, plus l’impôt légué affiche au départ des taux bas (respectivement hauts), plus le potentiel fiscal du récipiendaire augmente (respectivement baisse) : on transforme un produit en base.

Tableau 19. L’usage des outils de mesure pour les dispositifs de péréquation qui existaient avant 2010

Tableau 20. Évolution du potentiel fiscal lors du remplacement d’un impôt par une dotation

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Outils de mesure des inégalités territoriales – Chapitre 17

Ainsi en 2012 de très fortes variations ont été constatées sur les potentiels fiscaux de toutes les catégories de collectivités comme le montre le graphique 51 relatif aux départements. Ce système a conduit à des variations significatives de positionnement, induisant des entrées et des sorties dans les mécanismes de péréquation (voir § 18.1.1.1) qui ont pu paraître d’autant plus injustes que c’étaient des collectivités pauvres qui voyaient souvent leur richesse fiscale augmenter. REMARQUE La situation inverse étant celle du département de Paris qui, compte tenu du fait qu’il avait un taux de TP de 0 %, a vu sa richesse fiscale être réduite d’un tiers entre 2011 et 2012 : les bases existantes dans l’ancien mode de calcul ont été remplacées par zéro dans la mesure où elles n’étaient pas valorisées.

L’Assemblée des départements de France a préconisé à l’automne 2013 un retour au mode de calcul du potentiel fiscal d’avant la suppression de la TP avec un correctif correspondant aux seules variations enregistrées depuis lors sur les produits de remplacement. Le système le plus fidèle à cet esprit consisterait d’ailleurs à gommer également l’impact de la suppression des bases salaires entre 1999 et 2003 et qui avait eu le même effet, à savoir faire monter le potentiel fiscal des collectivités qui avaient des taux élevés de TP. Il est toutefois apparu difficile de revenir 10 ans en arrière sur une évolution qui avait été totalement digérée… La situation est encore plus exacerbée pour les régions et ce compte tenu de ce qu’il n’y a depuis 2011 plus un seul taux de fiscalité directe pilotable. Ainsi la région Île-deFrance qui avait des taux de fiscalité très bas est-elle para-

doxalement devenue l’une des plus pauvres, en matière de potentiel fiscal, des 26 régions de France. Cette distorsion a conduit pour les régions à l’abandon du critère du potentiel fiscal au profit de l’IRFR, indicateur de ressources fiscales (voir § 17.1.4). 17.1.1.2

L’adjonction de nouvelles rubriques dans le potentiel fiscal

Indépendamment même des deux réformes fiscales suscitées et qui ont conduit à intégrer, dans le calcul du potentiel fiscal, toutes les ressources de remplacement des impôts disparus, de nouvelles rubriques ont été ajoutées au fil des ans : −−pour les départements, la moyenne des droits de mutation perçus sur les cinq dernières années lors de la réforme de 2005 ; −−pour les communes et depuis 2012 trois recettes annexes que sont : −−le produit de jeux des casinos (192 communes concernées en 2014), −−la redevance des mines (335 communes concernées en 2014), −−la surtaxe sur les eaux minérales (51 communes concernées en 2014). Les recettes relatives aux ordures ménagères ainsi qu’à la couverture des services publics locaux (eau, assainissement, transport…) sont ignorées dans ce calcul. REMARQUE Le produit des remontées mécaniques avait été envisagé en 2011 comme recette annexe au même titre que les trois suscités. Ce projet a été retiré à la demande des élus de montagne.

Graphique 51. Évolution de richesse relative des départements suite à la disparition de la TP 205

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Gestion financière des collectivités territoriales

17.1.1.3

L’impact du phénomène intercommunal sur le potentiel fiscal

La règle choisie en TPU puis en FPU a été de créditer la variation de richesse intercommunale aux communes, ce qui d’une certaine manière obéit à une logique : si des bases fiscales levées par la communauté apparaissent sur le territoire, elles profitent indirectement aux communes qui peuvent bénéficier de nouveaux services ou équipements, voire même de DSC (voir § 14.2.2) de la part de la communauté. À l’inverse, si la communauté enregistre des pertes nettes liées à la fermeture d’une grande entreprise, celles-ci se répercutent sur ses capacités à irriguer financièrement l’ensemble de son territoire. Ces modes d’imputation sur les communes de la richesse algébrique supplémentaire ont toutefois évolué avec le temps : jusqu’en 2011 au prorata des anciennes bases de

TP levées par les communes et depuis 2012 au regard des attributions de compensation (voir § 14.2.3.2). 17.1.2

Du potentiel fiscal au potentiel financier

À partir de 2003 et de l’élimination définitive des bases salaires, le potentiel fiscal a intégré un élément qui n’était plus fiscal et qui a lui-même été basculé dans la DGF, à savoir la dotation de compensation : la DGF s’est retrouvée être influencée par une autre fraction de la DGF… Cela a été le prélude à une réflexion sur un concept de ressources globales à disposition d’une collectivité et qui a conduit à créer en 2005 le potentiel financier des communes et des départements : −−pour les communes en ajoutant la DGF forfaitaire, ellemême composée de :

Tableau 21. Contenu du potentiel fiscal suivant le régime de l’EPCI

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Outils de mesure des inégalités territoriales – Chapitre 17

−−une dotation liée à la population avec un coefficient logarithmique qui surpondère dans un rapport de 1 à 2 les zones urbaines, −−une dotation liée à la superficie, −−un complément de garantie qui représentait en 2005 l’écart lorsqu’il était positif entre la DGF historique de l’année précédente et la somme des dotations liées à la population et à la superficie ; REMARQUE La dotation de compensation (ancienne part salaire de la TP) fait elle aussi partie de la dotation forfaitaire des communes mais à partir du moment où elle était déjà dans le potentiel fiscal, on n’allait pas la compter deux fois…

−−pour les départements en ajoutant la DGF forfaitaire, elle-même composée principalement d’une dotation population et d’un complément de garantie et la dotation de compensation. REMARQUE Ce que l’on appelle la dotation de compensation des départements est d’une essence différente de celles des communes : il ne s’agit pas des anciennes bases salaires de la TP mais d’une fraction de l’ancienne dotation générale de décentralisation qui finançait des transferts de compétence.

Aussi bien pour les communes que pour les départements, les dotations dites péréquatrices (voir § 18.1.1.1 et § 18.1.2.1) n’ont pas été intégrées dans le calcul du potentiel financier. Celui-ci n’en est pas pour autant rigoureux puisque la dotation de compensation des départements ayant financé des transferts de compétence des années 1980, plus ces transferts avaient été consistants, plus le potentiel financier se retrouve être artificiellement élevé. REMARQUE Ainsi, la Corse du Sud s’est retrouvée être le deuxième département le plus riche de France en matière de potentiel financier, tandis que le Maine-et-Loire est le plus pauvre de métropole.

Dans le cadre d’une nouvelle réforme des indicateurs de richesse fiscale des départements qui était souhaitée en 2014 par l’ADF, le potentiel financier aurait tout simplement été amené à disparaître. Le système proposé aurait consisté à revenir purement et simplement au potentiel fiscal de 2011, fondé sur les bases des quatre taxes qui existaient en 2010 (TH, FB, FNB, TP) ainsi qu’à la moyenne des droits de mutation, et à prendre en compte la seule variation des recettes de substitution enregistrée depuis cette époque. Cette proposition de l’ADF n’a été que partiellement prise en compte dans le cadre de la loi de finance 2014, et ce uniquement dans le cadre du dispositif de péréquation horizontale mis en œuvre sur les droits de mutation pour financer les AIS (voir § 19.3.2) tous les autres dispositifs de péréquation verticale et horizontale des départements restant fondés sur les définitions données précédemment du potentiel

fiscal et du potentiel financier. Le changement de gouvernance intervenu en 2015 à l’ADF pourrait conduire à une vision différente des choses. 17.1.3

L’effort fiscal

Inspiré de la vieille doctrine « aide-toi le ciel t’aidera », l’effort fiscal continue d’être utilisé pour des mécanismes de péréquation en faveur de collectivités, généralement mais pas toujours, à bases fiscales modestes, et qui sont considérées ne plus pouvoir augmenter les impôts locaux pour les avoir déjà trop sollicités. La définition de l’effort fiscal est donnée § 6.3. L’usage de l’effort fiscal se heurte à une contrainte d’hétérogénéité, à savoir la très grande différenciation de bases cadastrales remontant à 1970 entre les différents types d’habitat d’une part et de paramètres régionaux d’autre part. Là où les bases fiscales sont notoirement très faibles, comme dans le Nord-Pas-de-Calais, les communes et communautés peuvent afficher des niveaux très élevés d’effort fiscal sans que pour autant cela traduise une pression fiscale excessive sur les contribuables. Un autre facteur pourrait venir à terme percuter le mode d’usage traditionnel de l’effort fiscal dans le cadre des mécanismes de péréquation : la tenue des objectifs de maîtrise de la dépense publique et son corollaire, un temps envisagé par le rapport Richard de 2006 sur la dette publique, à savoir la pénalisation des collectivités dépensières. Tel est le cas d’une certaine manière lorsque la réduction des concours de l’État programmée en 2014 (voir § 18.2.2.2) se fait au prorata des recettes réelles de fonctionnement. 17.1.4

L’indicateur de ressources fiscales des régions (IRFR)

Si l’on avait pris pour les régions des indicateurs de continuité du potentiel fiscal existant avant la suppression de la TP et par ailleurs calculé un potentiel financier en y ajoutant la DGF de base des régions, on aurait abouti à un renversement quasi total des hiérarchies antérieures de richesse fiscale comme le montre le graphique 52. Ainsi l’Île-de-France se serait retrouvée en 21e position ne devançant plus que les quatre régions d’Outre-mer et la Corse. C’est la raison pour laquelle ces critères de potentiel fiscal et de potentiel financier ont été abandonnés pour les Régions au profit d’un indicateur hybride, l’IRFR. Celui-ci résulte d’une cote mal taillée, on prend bien en compte le FNGIR reversé par la région Île-deFrance (voir § 11.3.7) mais on ignore volontairement la DCRTP et le FNGIR encaissés par l’ensemble des autres régions. Et même avec ces distorsions qui visent à remonter sa richesse fiscale relative, l’Île-de-France n’émarge qu’en 5e position. 207

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Gestion financière des collectivités territoriales

17.1.5

Les autres indicateurs de produits fiscaux

Dans cette catégorie, on peut ranger : −−le montant des produits post TP des communes qui sert au calcul de la dotation nationale de péréquation (DNP, voir § 18.1.1.1) ; −−le montant des produits post TP des régions qui donne lieu à la péréquation régionale depuis 2013 (voir § 19.3) et qui compte tenu du fait qu’elle n’intègre pas les cartes grises permet de relever la richesse relative de l’Île-de-France,

territoire dense et où, donc, la part des véhicules individuels et donc des ressources de cartes grises (non prises en compte dans l’indicateur) est proportionnellement modeste. 17.1.6

D’un bon usage des indicateurs de richesse

Il n’y a à ce jour aucune règle cohérente dans l’usage, tantôt du potentiel fiscal, tantôt du potentiel financier et exceptionnellement d’un des deux autres types d’indica-

Graphique 52. Les résultats d’une continuité du potentiel fiscal post réforme fiscale

Graphique 53. L’indicateur de ressources fiscales des régions 208

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Outils de mesure des inégalités territoriales – Chapitre 17

teurs décrits ci-dessus pour la définition de tel agrégat de péréquation de nature horizontale ou verticale. Le tableau 22 montre l’impact de chacun des agrégats sur la définition des mécanismes de péréquation étudiés ci-après. 17.2

Les indicateurs de charge

Si les indicateurs de charge ont acquis au cours des années 2010 une plus grande importance que par le passé, c’est en raison de deux facteurs dont l’effet s’est additionné : −−le remplacement de la TP par la CET a réduit les écarts relatifs de potentiels fiscaux qui pouvaient exister avec la forte concentration des équipements bruts mobiliers ; −−la crise économique a accru les sollicitations sur les budgets des collectivités les plus fragiles notamment au regard des ressources de leur population, qu’il s’agisse du RSA pour les départements, du CCAS pour les communes ou de la mise en œuvre de tarifs sociaux devant être assurés par les collectivités ou compensés à leurs délégataires. 17.2.1

Le revenu par habitant

Déjà rencontré dans le mode d’élaboration des dotations de solidarité communautaires (voir § 14.2.2) le revenu par habitant est devenu un indicateur central d’analyse et son poids se renforce régulièrement dans la mise en œuvre de dispositifs tels que le FPIC (voir § 19.1.2) le fonds de péréquation des DMTO (voir § 19.2.1 ou la dotation de solidarité rurale (voir § 18.1.1.1)). Pour les départements, les écarts de revenus moyens par habitant vont de 1 à 2,3 (graphique 54). Les détracteurs de cet indicateur considèrent qu’il ne reflète qu’imparfaitement les écarts de pouvoirs d’achat, et ce en raison des différences de standards de vie (à la fois de salaires et de niveau de charges) entre la région parisienne d’un côté et le reste du territoire de l’autre. Surpondérer le revenu par habitant, considèrent ces détracteurs, revient à opérer un transfert au détriment des banlieusards pauvres et au profit des ruraux. Une autre proposition d’ajustement de l’indicateur lié aux réflexions sur la réforme de la DGF (voir § 18.3) porte sur le calcul qui serait fait d’un revenu médian et non moyen, la moyenne étant souvent tirée à la hausse par un petit nombre d’individus et la médiane pouvant sembler plus représentative en tant que niveau qui sépare la population en deux parties égales. EXEMPLE Dans le département du Cantal, le revenu moyen par habitant était de 11 713 € en 2014 soit 84,7 % de la moyenne nationale. Mais sur les 260 communes du Cantal, la médiane de revenu par habitant est de 10 107 €, soit 14 % au-dessous du revenu moyen départemental, et à peine plus de 20 % des communes se situent au-dessus du revenu moyen.

17.2.2

Les autres indicateurs de charge

Le nombre de logements sociaux, le nombre de bénéficiaires de l’allocation personnalisée au logement, le kilométrage de voirie, le nombre d’enfants scolarisés, la part de la population qui vit en zone franche ou sensible…, tels sont les indicateurs les plus souvent utilisés pour les mécanismes de péréquation du bloc communal. Un autre indicateur utilisé dans le bloc communal est celui de la pondération logarithmique de la population qui en multipliant le nombre d’habitants des communes ou communautés par un facteur pouvant aller jusqu’à deux, abaisse ipso facto le potentiel financier et fiscal ou augmente la dotation par habitant. De tels dispositifs fortement contestés par les maires ruraux existent pour la fixation de la part population de la DGF forfaitaire (voir § 17.1.2) pour l’écrêtement de la dotation forfaitaire (voir § 18.2.1) et pour la détermination du PFIA dans le cadre du calcul du FPIC (voir § 19.1.2). Pour les départements, on y ajoute souvent les données spécifiques aux trois allocations individuelles de solidarité (AIS) sous la forme du nombre de bénéficiaires rapportés à 1 000 habitants, soit sur le coût d’exercice de la compétence. Les règles couramment admises sont de recourir à des données estampillées État, nombre d’entre elles étant d’ailleurs présentes dans les fiches individuelles de DGF adressées chaque année par les ministères et d’autres peuvent être fournies par les ministères sociaux comme par exemple le nombre de bénéficiaires du RSA du graphique 55.

17.3

Effets de seuil ou indicateurs synthétiques

L’histoire récente des amendements parlementaires orientés qui modifient un texte dans un sens souhaité illustre le fait que les mathématiques ne jouent pas toujours un rôle prépondérant dans les choix effectués. Les distorsions qui apparaissent sont alors corrigées par d’autres distorsions avec deux exemples révélateurs : lorsqu’en 2012 le potentiel financier du département de Paris et celui de la région Île-de-France se sont effondrés, en liaison avec la prise en compte des recettes de substitution de la TP, il aurait été de mauvais goût de voir deux collectivités riches émarger au produit des dotations de péréquation. Aussi, il a opportunément été introduit deux contraintes supplémentaires opportunes qui n’existaient pas l’année précédente : le revenu par habitant du département tout comme le PIB régional devaient être inférieurs à un certain seuil pour pouvoir bénéficier de la péréquation… 209

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Table des matières

Sommaire................................................................................................................................................... 5 Sigles et abréviations................................................................................................................................. 9 Glossaire.................................................................................................................................................... 13 Introduction............................................................................................................................................... 19 Partie 1

Principes de base........................................................................................................................... 21

1

Objectifs de la fonction financière en collectivité............................................................... 23

1.1

Maîtriser les flux et les ressources......................................................................................................... 23

1.2 1.2.1 1.2.2

Optimiser le résultat financier................................................................................................................ 24 Coût financier du passif........................................................................................................................... 24 Coût politique des autres ressources....................................................................................................... 24

1.3

Instruire les dossiers en amont des décisions....................................................................................... 25

2

Environnement financier des collectivités locales............................................................... 27

2.1 2.1.1 2.1.2

Évolution du système financier français................................................................................................ 27 Une modernisation nécessaire................................................................................................................. 27 Durée des échéances................................................................................................................................ 28

2.1.2.1 2.1.2.2 2.1.2.3

Marché interbancaire.................................................................................................................................. 28 Marché des titres de créances négociables (TCN)...................................................................................... 29 Marché obligataire..................................................................................................................................... 29

2.1.3 2.1.4

Catégories d’intervenants......................................................................................................................... 29 Produits dérivés......................................................................................................................................... 29

2.1.4.1 Produits à terme.......................................................................................................................................... 29 2.1.4.2 Options....................................................................................................................................................... 29

2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4

Relations entre les banques et les collectivités..................................................................................... 30 Situation antérieure à 1982..................................................................................................................... 30 Liberté budgétaire et ouverture du marché financier (1982-1990).................................................... 30 Segmentation du marché liée à l’émergence du risque (1991-1995)................................................ 30 Concurrence accrue et émergence des produits structurés (1996-2007)........................................... 30

2.2.4.1 2.2.4.2

Des marges sacrifiées sur le papier............................................................................................................ 30 Les excès des renégociations et des produits structurés.............................................................................. 31

2.2.5

Impact de la crise financière et de celle des dettes souveraines (2007-2012).................................. 31 485

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Gestion financière des collectivités territoriales

2.2.6 2.2.7

La situation au 2e semestre 2015 : baisse des marges mais retour à la sélectivité bancaire........... 32 Du ratio Cooke aux ratios Bâle II puis Bâle III....................................................................................... 32

2.2.7.1 2.2.7.2 2.2.7.3 2.2.7.4 2.2.7.5

Les fondements............................................................................................................................................ 32 Bâle I........................................................................................................................................................... 33 Bâle II.......................................................................................................................................................... 33 Bâle III......................................................................................................................................................... 33 Les perspectives d’évolution à l’horizon 2019............................................................................................ 34

2.2.8

Les principaux prêteurs............................................................................................................................. 34

3

Éléments de mathématiques actuarielles............................................................................... 37

3.1

Principes d’analyse.................................................................................................................................. 37

3.2

Théorie du calcul actuariel...................................................................................................................... 38

3.3 Cas d’application du calcul actuariel.................................................................................................... 39 3.3.1 Périodicité.................................................................................................................................................. 39 3.3.2 Comptabilisation non à terme échu........................................................................................................ 39 3.3.2.1 3.3.2.2 3.3.2.3 3.3.2.4

Intérêts précomptés annuels......................................................................................................................... 39 Intérêts précomptés infra-annuels................................................................................................................. 39 Règlement précoce...................................................................................................................................... 40 Règlement tardif.......................................................................................................................................... 40

3.3.3 3.3.4

Calculs propres aux indices monétaires................................................................................................. 40 Commissions, frais de dossier, etc........................................................................................................... 40

3.4

Calcul d’échéances d’amortissement..................................................................................................... 40

3.5 3.5.1 3.5.2

Obligation réglementaire : TEG et taux de l’usure.............................................................................. 41 Le TEG et sa portée juridique.................................................................................................................. 41 Le taux de l’usure et sa portée juridique................................................................................................ 42

3.6

Calcul financier et négociation commerciale........................................................................................ 43

3.7

Exemple de calcul d’un taux actuariel sur tableur.............................................................................. 43

4

Contraintes de la gestion financière......................................................................................... 45

4.1

Différence de finalité................................................................................................................................ 45

4.2

Prise en compte du risque sur les fonds publics.................................................................................. 46

4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5

Contraintes budgétaires.......................................................................................................................... 46 Principe de l’annualité.............................................................................................................................. 46 Principe de l’unité..................................................................................................................................... 47 Principes d’universalité et de non-affectation......................................................................................... 47 Principe de la spécialité des dépenses.................................................................................................... 47 Règle de l’équilibre budgétaire............................................................................................................... 47

4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3

Contraintes du lieu de décision.............................................................................................................. 48 Règle de séparation de l’ordonnateur et du comptable........................................................................ 48 Mode de décision dans le circuit de l’ordonnateur............................................................................... 48 Contraintes de calendrier......................................................................................................................... 48

486

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Table des matières

Partie 2

Analyse financière et fiscale des collectivités locales............................................ 51

5

Objectifs et méthodes de l’analyse financière.................................................................... 53

5.1

Une technique spécifique et récente...................................................................................................... 53

5.2

Destinataires de l’analyse....................................................................................................................... 53

5.3

Cahier des charges de l’analyse............................................................................................................ 54

5.4

Matériaux de base de l’analyse............................................................................................................ 55

5.5 5.5.1 5.5.2 5.5.3 5.5.4

Retraitements comptables....................................................................................................................... 56 Restauration de l’annualité des comptes................................................................................................. 56 Charges et produits exceptionnels........................................................................................................... 56 Charges calculées..................................................................................................................................... 56 Ajustement de la dette.............................................................................................................................. 57

6

Choix des indicateurs d’analyse................................................................................................ 59

6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4

Indicateurs traditionnels et leurs limites................................................................................................ 59 Dette rapportée à la population.............................................................................................................. 59 Annuité rapportée aux recettes réelles de fonctionnement................................................................... 59 Épargne nette (ou marge d’autofinancement courant).......................................................................... 60 Encours rapporté aux recettes réelles de fonctionnement..................................................................... 60

6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4

Capacité de désendettement................................................................................................................... 61 Fondement de l’analyse de solvabilité.................................................................................................... 61 Mode de calcul du ratio........................................................................................................................... 61 Valeurs limites et valeurs moyennes........................................................................................................ 62 Facteurs de signification........................................................................................................................... 63

6.2.4.1 6.2.4.2

Signification absolue................................................................................................................................... 63 Signification relative.................................................................................................................................... 63

6.3 6.3.1 6.3.2

Effort fiscal................................................................................................................................................ 64 Mesure de la pression fiscale.................................................................................................................. 64 Correctifs à l’analyse................................................................................................................................ 66

6.4

Taux d’épargne brute.............................................................................................................................. 67

6.5 6.5.1 6.5.2 6.5.3 6.5.4 6.5.5

Autres indicateurs..................................................................................................................................... 68 Taux d’épargne de gestion ou d’excédent brut de fonctionnement..................................................... 68 Niveau de service rendu.......................................................................................................................... 68 Poids du personnel.................................................................................................................................... 68 Part de l’investissement dans le budget (ou poids de l’investissement rapporté aux recettes réelles de fonctionnement)........................................................................................................................ 68 Taux d’autofinancement de l’investissement........................................................................................... 68

7

Signes avant-coureurs de dégradation................................................................................... 71

7.1

Croissance relative des postes................................................................................................................ 71 487

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Gestion financière des collectivités territoriales

7.2

Mode de financement des équipements................................................................................................ 72

7.3 7.3.1 7.3.2

Analyse des reports................................................................................................................................. 73 Financement des reports par emprunt.................................................................................................... 73 Capacité de désendettement potentielle avec reports........................................................................... 73

7.4

Autorisations de programme et autorisations d’engagement........................................................... 73

7.5 7.5.1 7.5.2 7.5.3

Analyse du compte de gestion............................................................................................................... 74 Délai de règlement des fournisseurs....................................................................................................... 74 Comptes de liaison avec les budgets annexes et rattachés.................................................................. 74 Validité des créances de l’actif................................................................................................................ 74

7.6

Le dispositif d’alerte des ministères....................................................................................................... 75

8

Analyse et prospective fiscales................................................................................................... 77

8.1 8.1.1

Marges de manœuvre fiscales............................................................................................................... 78 Action sur les taux..................................................................................................................................... 78

8.1.1.1 8.1.1.2 8.1.1.3 8.1.1.4

Majoration spéciale du taux de CFE pour les communes et EPCI............................................................... 78 Déliaison supplémentaire à la hausse du taux de CFE pour les seuls EPCI à FPU...................................... 78 Réduction dérogatoire du taux des impôts ménages................................................................................... 78 Les taux de la taxe d’aménagement............................................................................................................ 79

8.1.2

Action sur les bases d’imposition............................................................................................................ 80

8.1.2.1 8.1.2.2 8.1.2.3 8.1.2.4

Abattements sur les bases de la taxe d’habitation...................................................................................... 80 Stratégies possibles en matière de politique d’abattements........................................................................ 80 Incidence des politiques d’exonération ou d’assujettissement additionnel.................................................. 82 Le cas particulier de la base minimum de CFE........................................................................................... 83

8.2 8.2.1 8.2.2

Amélioration du rendement de la fiscalité directe locale................................................................... 83 Contrôle de l’évaluation du foncier bâti................................................................................................. 83 Contrôle d’un recensement défaillant de la matière imposable........................................................... 84

8.2.2.1 8.2.2.2 8.2.2.3

Taxe d’habitation......................................................................................................................................... 84 Taxe sur le foncier bâti................................................................................................................................ 84 CFE et CVAE............................................................................................................................................... 84

8.3 8.3.1

Prospective fiscale.................................................................................................................................... 85 Taxe d’habitation....................................................................................................................................... 85

8.3.1.1 8.3.1.2

Hypothèse de revalorisation des bases....................................................................................................... 85 Variation physique des bases brutes d’imposition....................................................................................... 85

8.3.2 8.3.3

Taxe sur le foncier bâti............................................................................................................................. 85 CFE et CVAE.............................................................................................................................................. 86

8.3.3.1 8.3.3.2

Assiette de la CFE....................................................................................................................................... 86 Assiette de la CVAE.................................................................................................................................... 86

9

Analyse et choix des investissements...................................................................................... 91

9.1 9.1.1

Enjeux du choix des investissements..................................................................................................... 91 Notion stratégique de l’investissement.................................................................................................... 91

9.1.1.1 Facteur temps.............................................................................................................................................. 91 9.1.1.2 Incertitude.................................................................................................................................................... 91 488

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Table des matières

9.1.1.3 Polyvalence................................................................................................................................................. 91

9.1.2

Différentes catégories d’investissement................................................................................................... 92

9.1.2.1 9.1.2.2 9.1.2.3 9.1.2.4 9.1.2.5

Investissement de renouvellement................................................................................................................ 92 Investissement de productivité..................................................................................................................... 92 Investissement de capacité.......................................................................................................................... 92 Investissement de diversification.................................................................................................................. 92 Investissements non productifs..................................................................................................................... 92

9.2 Dossier fonctionnel d’investissement..................................................................................................... 92 9.2.1 Nature du besoin...................................................................................................................................... 92 9.2.2 Définition du champ du projet................................................................................................................. 93 9.2.3 Dimensionnement...................................................................................................................................... 93 9.2.4 Impact des projets liés ou concurrents.................................................................................................... 93 9.3 9.3.1 9.3.2

Chiffrage de l’investissement.................................................................................................................. 94 Éléments non récurrents............................................................................................................................ 94 Éléments récurrents................................................................................................................................... 94

9.3.2.1 9.3.2.2 9.3.2.3 9.3.2.4

Nouvelles dépenses..................................................................................................................................... 94 Manque à dépenser.................................................................................................................................... 94 Nouvelles recettes....................................................................................................................................... 94 Manque à gagner....................................................................................................................................... 94

9.3.3

Amortissements et frais financiers........................................................................................................... 95

9.3.3.1 9.3.3.2

Dotations aux amortissements..................................................................................................................... 95 Frais financiers............................................................................................................................................ 95

9.3.4

Durée de vie et valeur résiduelle en fin de vie....................................................................................... 95

9.3.4.1 9.3.4.2

Durée de vie................................................................................................................................................ 95 Valeur résiduelle.......................................................................................................................................... 96

9.4 9.4.1 9.4.2 9.4.3

Analyse des investissements productifs................................................................................................. 96 Calcul de la valeur actuelle nette (VAN)................................................................................................. 96 Calcul du taux de rendement interne (TRI)............................................................................................. 96 Pay-back ou durée de retour................................................................................................................... 97

9.5 9.5.1 9.5.2

Analyse des investissements non productifs......................................................................................... 97 Subvention interne.................................................................................................................................... 97 Destruction annuelle de capital................................................................................................................ 98

9.6

Analyse de sensibilité.............................................................................................................................. 98

10

Gestion du patrimoine territorial............................................................................................... 99

10.1 Présentation du patrimoine..................................................................................................................... 99 10.1.1 Immobilisations corporelles...................................................................................................................... 99 10.1.2 Immobilisations financières...................................................................................................................... 99 10.1.3 Stocks......................................................................................................................................................... 99 10.1.4 Créances.................................................................................................................................................... 100 10.1.5 Comptes financiers.................................................................................................................................... 100 10.2 10.2.1

Analyse du patrimoine en gestion publique......................................................................................... 100 La gestion patrimoniale dans le système de type M14......................................................................... 100 489

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Gestion financière des collectivités territoriales

10.2.1.1 10.2.1.2 10.2.1.3

Gestion des biens renouvelables................................................................................................................. 100 Comptes patrimoniaux de dettes et créances.............................................................................................. 100 Provisions : variations négatives du patrimoine.......................................................................................... 100

10.2.2

Vision patrimoniale à compléter.............................................................................................................. 100

10.2.2.1 10.2.2.2 10.2.2.3

Absence de certaines dettes et créances..................................................................................................... 101 Provisions non inscrites................................................................................................................................ 101 Dépréciations de l’actif à corriger............................................................................................................... 101

10.3 10.3.1 10.3.2

Marges de manœuvre sur le patrimoine.............................................................................................. 101 Travail sur le patrimoine financier........................................................................................................... 102 Travail sur le patrimoine physique.......................................................................................................... 102

10.3.2.1 10.3.2.2 10.3.2.3 10.3.2.4 10.3.2.5

Facteurs de coût.......................................................................................................................................... 102 Marges de manœuvre sur les actifs............................................................................................................ 102 Analyse globale sur l’actif........................................................................................................................... 102 Analyse sur un équipement donné.............................................................................................................. 103 Exemple de rentabilisation d’un élément de patrimoine............................................................................. 103

11

Prospective et stratégie financières.......................................................................................... 105

11.1

Objectifs de la prospective...................................................................................................................... 105

11.2 11.2.1 11.2.2 11.2.3 11.2.4

Méthode de construction d’une prospective......................................................................................... 106 Analyse sur le compte administratif........................................................................................................ 106 Champ de la consolidation...................................................................................................................... 106 Horizon de la prospective........................................................................................................................ 106 Architecture de la prospective................................................................................................................. 107

11.2.4.1 11.2.4.2

Mode de présentation................................................................................................................................. 107 Scénarios décisionnels................................................................................................................................ 107

11.3 11.3.1 11.3.2

Contenu de la prospective....................................................................................................................... 107 Évaluation des investissements................................................................................................................. 107 Évaluation des dépenses de gestion........................................................................................................ 108

11.3.2.1 11.3.2.2

Problématique spécifique à une prospective sur les frais de personnel...................................................... 108 Autres charges de gestion........................................................................................................................... 109

11.3.3

Évaluation des recettes de fonctionnement............................................................................................. 110

11.3.3.1 11.3.3.2

Bases fiscales.............................................................................................................................................. 110 Dotations d’État........................................................................................................................................... 110

11.3.4

Évaluation de la charge de la dette........................................................................................................ 111

11.3.4.1 11.3.4.2 11.3.4.3

Dette existante............................................................................................................................................. 111 Dette future.................................................................................................................................................. 111 Intérêts courus non échus (ICNE)................................................................................................................. 111

11.3.5 11.3.6 11.3.7

Bouclage des scénarios............................................................................................................................ 111 Sensibilité aux risques.............................................................................................................................. 112 Impact du FNGIR...................................................................................................................................... 113

11.4 11.4.1 11.4.2 11.4.3

Stratégies de pilotage de la solvabilité................................................................................................. 113 L’épargne brute, régulateur entre le fonctionnement et l’investissement.............................................. 113 Absorption d’un investissement nouveau................................................................................................ 113 Risque de surendettement et risque de mise sous tutelle....................................................................... 114

11.4.3.1

Dérive de la dette........................................................................................................................................ 114

490

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Table des matières

11.4.3.2 11.4.3.3

......................................................................................................................... 114 Risque de mise sous tutelle Dérive en stock et dérive en ................................................................................................................ flux 115

11.4.4 11.4.5 11.4.6 11.4.7

Existe-t-il des situations financières trop saines ? ................................................................................. 115 Problématique emprunt-fiscalité.............................................................................................................. 116 Une voie douteuse: l’allongement de l’encours ................................................................................... 116 Choix du scénario cible ........................................................................................................................... 116

11.4.7.1 11.4.7.2

Justification de la limite .............................................................................................................................. 116 Corrections impératives sur les paramètres ................................................................................................ 117

11.5

Une prospective financière nationale sur l’impact à l’horizon 2018 de la baisse des dotations d’État ......................................................................................................................................................... 117

12

Communication financière............................................................................................................ 121

12.1 12.1.1

Attentes des tiers en matière de communication ................................................................................ 121 Les différents publics................................................................................................................................ 121

12.1.1.1 12.1.1.2 12.1.1.3

Prêteurs ....................................................................................................................................................... 121 Citoyen ....................................................................................................................................................... 121 État ............................................................................................................................................................. 121

12.1.2

Dispositions légales en matière de transparence .................................................................................. 121

12.1.2.1 12.1.2.2 12.1.2.3

Dispositions antérieures à la loiATR « » .................................................................................................... 121 Obligations de la loi ATR « » ..................................................................................................................... 122 Réforme comptable..................................................................................................................................... 122

12.2 12.2.1

Émergence de la communication financière ........................................................................................ 122 Conditions de communication des budgets et comptes ........................................................................ 122

12.2.1.1 12.2.1.2 12.2.1.3

Bénéficiaires du droit d’accès .................................................................................................................... 122 Collectivités concernées.............................................................................................................................. 122 Documents communicables par les services déconcentrés de l’État ........................................................... 123

12.2.2

De la communication budgétaire à la communication financière ...................................................... 123

12.2.2.1 12.2.2.2 12.2.2.3

Débat d’orientations budgétaires (DOB) et vote du budget ....................................................................... 123 Adoption du compte administratif .............................................................................................................. 123 Trois temps forts .......................................................................................................................................... 124

12.3 12.3.1 12.3.2 12.3.3 12.3.4 12.3.5

Préalables à la communication financière ........................................................................................... 124 Situation financière.................................................................................................................................. 124 Visibilité financière à moyen terme ........................................................................................................ 124 Maîtrise des gestions externes ................................................................................................................ 124 Arbitrage de l’exécutif sur les enjeux ..................................................................................................... 124 Interdictions légales.................................................................................................................................. 124

12.4 12.4.1 12.4.2 12.4.3

Cibles et messages.................................................................................................................................. 124 Les élus...................................................................................................................................................... 125 Les fonctionnaires territoriaux................................................................................................................. 125 La population............................................................................................................................................ 125

12.4.3.1 12.4.3.2 12.4.3.3 12.4.3.4

Communication classique........................................................................................................................... 125 Cas particulier du plan de redressement .................................................................................................... 126 Cas particulier d’un appel public à l’épargne ........................................................................................... 126 La notation sociale et environnementale ..................................................................................................... 126

12.4.4

Les entreprises.......................................................................................................................................... 126 491

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Gestion financière des collectivités territoriales

12.4.5

Les banques.............................................................................................................................................. 127

12.4.5.1 12.4.5.2 12.4.6

Optimisation du coût du financement extérieur .......................................................................................... 127 Communication de crise ............................................................................................................................. 127 Les fournisseurs........................................................................................................................................... 128

12.4.7

Les services de l’État ................................................................................................................................ 128

12.5 12.5.1 12.5.2 12.5.3

Rapport annuel........................................................................................................................................ 128 Types de présentation.............................................................................................................................. 128 Types de contenu du volet institutionnel ................................................................................................. 128 Partie financière....................................................................................................................................... 129

Partie 3

Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité ................................................................................................... 131 et de la réforme territoriale

13

Incidences fiscales des choix intercommunaux et autres regroupements ............ 135

13.1 13.1.1 13.1.2

Techniques de fiscalité additionnelle ..................................................................................................... 135 Contributions fiscalisées des syndicats ................................................................................................... 135 Fiscalité propre additionnelle .................................................................................................................. 136

13.1.2.1 13.1.2.2 13.1.2.3 13.1.2.4

Taux de la première année ........................................................................................................................ 136 Taux à partir de la deuxième année .......................................................................................................... 136 Conséquences pour les contribuables ........................................................................................................ 137 Politique d’abattements.............................................................................................................................. 137

13.1.3

Fiscalité professionnelle de zone (FPZ) .................................................................................................. 137

13.1.3.1 13.1.3.2 13.1.3.3

Objectifs ..................................................................................................................................................... 137 Taux de CFE............................................................................................................................................... 137 Limites à l’application de la FPZ ................................................................................................................ 137

13.1.4

Fusion d’EPCI à fiscalité additionnelle ................................................................................................... 138

13.2 13.2.1

Fiscalité professionnelle unique (FPU) ................................................................................................... 138 Mode de calcul du taux de CFE ............................................................................................................. 138

13.2.1.1 13.2.1.2

Calcul du TMP ............................................................................................................................................ 138 Fixation du taux de FPU ............................................................................................................................. 139

13.2.2

Incidences sur les taux de CFE applicables aux contribuables ........................................................... 139

13.2.2.1 13.2.2.2 13.2.2.3 13.2.2.4

Durée de convergence............................................................................................................................... 139 Taux annuel de chaque commune .............................................................................................................. 139 Mécanisme de correction uniforme ............................................................................................................ 140 Évolution ultérieure du taux de CFE ........................................................................................................... 140

13.2.3

Cotisation minimum à la CFE ................................................................................................................. 141

13.2.3.1 13.2.3.2

Problématique et évolution dans le temps .................................................................................................. 141 Réglementation et choix à effectuer ........................................................................................................... 142

13.2.4

Incidences sur les contribuables aux impôtsménages « » .................................................................. 143

13.2.4.1 13.2.4.2

La FPU et la fiscalité mixte .......................................................................................................................... 143 Les trois cas de figure ................................................................................................................................. 144

13.2.5

Problématiques fiscales spécifiques aux métropoles ............................................................................. 145

13.2.5.1 13.2.5.2 13.2.5.2

Régime général.......................................................................................................................................... 145 Régime fiscal de la Métropole de Lyon ...................................................................................................... 145 Régime fiscal de la Métropole du Grand Paris .......................................................................................... 145

13.2.6

Modifications ultérieures de périmètre ................................................................................................... 146

492

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Table des matières

13.2.6.1 13.2.6.2 13.2.6.3

.......................................................................................................................... 146 Adhésion d’une commune Retrait d’une commune ............................................................................................................................... 146 Fusion de communautés............................................................................................................................. 147

13.3

Impacts fiscaux de la commune nouvelle ............................................................................................ 147

14

Transferts de compétences: impacts budgétaires et patrimoniaux ........................ 149

14.1

Incidences en cas de fiscalité additionnelle ......................................................................................... 149

14.2 14.2.1

Incidences de la FPU ............................................................................................................................... 149 Attribution de compensation (AC) .......................................................................................................... 149

14.2.1.1 14.2.1.2 14.2.1.3

Compensations et ressources assimilées ..................................................................................................... 150 Flux financiers sur les mouvements d’impôtsménages « » ......................................................................... 151 Transferts de charges et de recettes ........................................................................................................... 151

14.2.2

Dotation de solidarité communautaire (DSC) ........................................................................................ 160

14.2.2.1

Problématique de calcul de la DSC ........................................................................................................... 160

14.2.3

Autres incidences budgétaires pour les communes .............................................................................. 164

14.2.3.1 14.2.3.2 14.2.3.3 14.2.3.4 14.2.3.5

Les fonds de concours ................................................................................................................................ 164 Les dotations des communes ...................................................................................................................... 164 Les flux liés aux lois sur l’habitat ................................................................................................................ 165 Autres incidences....................................................................................................................................... 165 Le FPIC....................................................................................................................................................... 165

14.3 14.3.1 14.3.2 14.3.3

Problématique de partages patrimoniaux ........................................................................................... 165 Le corpus juridique ................................................................................................................................... 166 Les apports jurisprudentiels..................................................................................................................... 166 Méthode d’évaluation.............................................................................................................................. 166

14.3.3.1 14.3.3.2 14.3.3.3 14.3.3.4 14.3.3.5

L’inventaire du patrimoine.......................................................................................................................... 166 La reconstitution des amortissements .......................................................................................................... 166 L’identification du passif............................................................................................................................. 167 La fixation des clés de partage .................................................................................................................. 167 Les bases du règlement transactionnel ....................................................................................................... 167

14.4

Transposition à d’autres configurations des problématiques intercommunales de transferts ...... 167

15

Financement de la filière déchets « »...................................................................................... 169

15.1 15.1.1 15.1.2

Règles juridiques en matière de financement des ordures ménagères ........................................... 169 Collecteurs possibles de la recette .......................................................................................................... 169 Lien entre financement et exercice de la compétence .......................................................................... 170

15.1.2.1 15.1.2.2 15.1.2.3

Principe de base........................................................................................................................................ 170 Régime dérogatoire.................................................................................................................................... 170 Harmonisation des calendriers ................................................................................................................... 170

15.2 15.2.1 15.2.2 15.2.3 15.2.4 15.2.5

Incidences sur les contribuables ou redevables .................................................................................. 171 Passage d’une recette à l’autre ............................................................................................................... 171 Application de la TEOM .......................................................................................................................... 173 Application de la REOM ......................................................................................................................... 174 État spécial annexé au budget en cas de TEOM .................................................................................. 174 Problématique et limites de la redevance spéciale ............................................................................... 174 493

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Gestion financière des collectivités territoriales

15.2.6

La redevance incitative............................................................................................................................ 175

15.3 15.3.1 15.3.2

Incidences en matière de DGF intercommunale .................................................................................. 175 Présentation des mécanismes .................................................................................................................. 175 Incidence du mode de financement ....................................................................................................... 175

15.4

Éléments de stratégie intercommunale de gestion des ............................................................... OM 176

16

Stratégie financière de la ressource et de la charge du bloc communal .............. 179

16.1 16.1.1

Paramètres de la DGF d’intercommunalité .......................................................................................... 179 Principes de base du dispositif ............................................................................................................... 179

16.1.1.1 16.1.1.2 16.1.1.3

Grande et petite intercommunalité ............................................................................................................. 179 Partage en trois strates de population ........................................................................................................ 179 Concurrence des groupements pour leurs dotations ................................................................................... 180

16.1.2 16.1.3

Formule de calcul de la DGF .................................................................................................................. 180 L’intégration fiscale................................................................................................................................... 180

16.1.3.1 16.1.3.2

Mode de calcul du coefficient d’intégration fiscale ........................................................................... (CIF) 180 Effet des transferts...................................................................................................................................... 180

16.1.4

Régime transitoire et mécanisme de garanties ..................................................................................... 181

16.1.4.1 16.1.4.2 16.1.4.3 16.1.4.4 16.1.4.5 16.1.4.6 16.1.4.7

Première année dans une catégorie ........................................................................................................... 181 Seconde année dans une catégorie ........................................................................................................... 181 Troisième année et suivantes ...................................................................................................................... 182 Mécanismes de garantie permanente ........................................................................................................ 182 Garantie spécifique des communautés urbaines et métropoles .................................................................. 182 Garantie spécifique des syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) ......................................................... 183 Spécificité de calcul de la DGF bonifiée des....................................................................................... CC 183

16.1.5

Modélisation de la DGF et stratégie de gestion de la ressource ......................................................... 183

16.1.5.1 16.1.5.2 16.1.5.3 16.1.5.4

Relation entre potentiel fiscal et CIF ........................................................................................................... 183 Effet de mutualisation de la garantie .......................................................................................................... 183 Positionnement d’une communauté par rapport aux seuils ........................................................................ 183 La course à l’intégration fiscale .................................................................................................................. 185

16.2 16.2.1 16.2.2 16.2.3

Spécificités de l’analyse financière des communautés à ........................................................... FPU 186 Indépendance juridique et interdépendance financière ....................................................................... 186 Des recettes de fonctionnement incertaines ........................................................................................... 186 Ratios d’analyse financière d’un EPCI ................................................................................................... 187

16.2.3.1 16.2.3.2 16.2.3.3

Objectifs en matière de ratios .................................................................................................................... 187 Dimensionnement correct de la surface financière ..................................................................................... 187 Consolidation des comptes........................................................................................................................ 187

16.3 16.3.1 16.3.2 16.3.3

Pactes communautaires, mutualisation et stratégies de décision ..................................................... 188 Philosophie générale de conduite de l’intercommunalité ..................................................................... 188 Choix en matière de ressources ............................................................................................................. 188 Problématique décisionnelle des compétences à transférer ................................................................. 189

16.3.3.1 16.3.3.2 16.3.3.3 16.3.3.4 16.3.3.5

Rythme de mise en œuvre .......................................................................................................................... 189 Cohérence des transferts............................................................................................................................ 189 Logique du chiffrage.................................................................................................................................. 189 Évolution ultérieure des coûts ..................................................................................................................... 189 Pistes d’évolution à terme ........................................................................................................................... 189

494

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Table des matières

16.3.4 16.3.5 16.3.6

Partage des fruits de la croissance et effets pervers ............................................................................. 190 Volume et choix des investissements communautaires ......................................................................... 190 Problématique de la mutualisation ......................................................................................................... 191

16.3.6.1 16.3.6.2 16.3.6.3

Règles génériques sur le transfert des personnels ...................................................................................... 191 Cadre réglementaire de la mutualisation ................................................................................................... 191 Mise en œuvre de la mutualisation ............................................................................................................ 192

16.4 16.4.1 16.4.2 16.4.3 16.4.4 16.4.5

Le cadre des interactions financières de la Métropole du Grand........................................... Paris 194 Dotations d’État........................................................................................................................................ 194 Reversements de la MGP aux communes .............................................................................................. 194 Relations financières EPT-communes...................................................................................................... 194 Reversements de la MGP aux EPT .......................................................................................................... 195 Les clarifications à intervenir ................................................................................................................... 195

16.5

Les incitations financières à la constitution de communes nouvelles ............................................... 195

Partie 4

Péréquation ....................................................................................................................................... 199

17

Outils de mesure des inégalités territoriales ....................................................................... 203

17.1 17.1.1

La richesse du territoire .......................................................................................................................... 203 Le potentiel fiscal et son évolution .......................................................................................................... 203

17.1.1.1 17.1.1.2 17.1.1.3

L’adaptation régulière de son mode de calcul aux réformes de la fiscalité..................................... locale 203 L’adjonction de nouvelles rubriques dans le potentiel fiscal ....................................................................... 205 L’impact du phénomène intercommunal sur le potentiel fiscal .................................................................... 206

17.1.2 17.1.3 17.1.4 17.1.5 17.1.6

Du potentiel fiscal au potentiel financier ............................................................................................... 206 L’effort fiscal.............................................................................................................................................. 207 L’indicateur de ressources fiscales des régions (IRFR) ........................................................................... 207 Les autres indicateurs de produits fiscaux ............................................................................................. 208 D’un bon usage des indicateurs de richesse ......................................................................................... 208

17.2 17.2.1 17.2.2

Les indicateurs de charge ....................................................................................................................... 209 Le revenu par habitant ............................................................................................................................ 209 Les autres indicateurs de charge ............................................................................................................ 209

17.3

Effets de seuil ou indicateurs synthétiques .......................................................................................... 209

18

La péréquation verticale ................................................................................................................ 215

18.1 18.1.1

Péréquation verticale positive ................................................................................................................ 215 Péréquation vers le bloc communal ........................................................................................................ 215

18.1.1.1 18.1.1.2 18.1.1.3

Dotations issues de la DGF ........................................................................................................................ 215 La dotation d’intercommunalité des groupements ...................................................................................... 218 Autres péréquations verticales du bloc communal ..................................................................................... 218

18.1.2

Péréquation vers les départements ......................................................................................................... 218

18.1.2.1 18.1.2.2

Dotations issues de la DGF ........................................................................................................................ 218 Autres péréquations verticales vers les départements ................................................................................. 219

18.1.3

Péréquation vers les régions ................................................................................................................... 220

18.2

Péréquation verticale négative.............................................................................................................. 221 495

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Gestion financière des collectivités territoriales

18.2.1 18.2.2

Ponctions sur le bloc communal .............................................................................................................. 221 Ponctions sur les départements ............................................................................................................... 222

18.2.2.1 18.2.2.2

Écrêtement de la dotation de garantie jusqu’en 2014 puis de la forfaitaire à partir ................. de 2015 223 Réfaction globale sur les concours de l’État sur la période 2014-2017 .................................................... 223

18.2.3

Ponctions sur les régions ......................................................................................................................... 223

18.3

Perspectives de réforme globale de la DGF ........................................................................................ 226

19

La péréquation horizontale .......................................................................................................... 229

19.1 19.1.1 19.1.2 19.1.3

Péréquation inter bloc communal ......................................................................................................... 229 Le Fonds de solidarité de la Région Île-de-France (FSRIF) ................................................................... 229 Le Fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC) ............................................................. 231 Les redistributions internes à un groupement ........................................................................................ 235

19.2 19.2.1 19.2.2 19.2.3 19.2.4

Péréquation interdépartementale.......................................................................................................... 235 Le fonds de péréquation sur les droits de mutation (DMTO) ............................................................... 235 Le fonds de péréquation sur la CVAE des départements ..................................................................... 237 Le second fonds de péréquation DMTO lié aux............................................................................ AIS 239 Le fonds de péréquation interdépartemental propre à l’Île-de-France ............................................... 241

19.3

Péréquation interrégionale..................................................................................................................... 241

Partie 5

Gestions externes......................................................................................................................... 245

20

Présentation des gestions externes ......................................................................................... 247

20.1 20.1.1 20.1.2 20.1.3

Exercice du service par la collectivité ................................................................................................... 247 Régie directe............................................................................................................................................. 247 Budget annexe doté de l’autonomie financière .................................................................................... 247 Régie avec personnalité morale ............................................................................................................. 248

20.2 20.2.1 20.2.2 20.2.3 20.2.4 20.2.5 20.2.6 20.2.7

Établissements publics spécialisés......................................................................................................... 248 Centre communal d’action sociale (CCAS) et centre intercommunal d’action sociale (CIAS) ......... 248 Caisse des écoles..................................................................................................................................... 248 Service départemental d’incendie et de secours (SDIS) ....................................................................... 248 Offices publics de l’habitat ..................................................................................................................... 248 Hôpitaux.................................................................................................................................................... 249 Collèges et lycées..................................................................................................................................... 249 Caisses de crédit municipal (CCM) ........................................................................................................ 249

20.3 20.3.1

Groupements intercommunaux............................................................................................................. 249 Organismes sans fiscalité propre ........................................................................................................... 250

20.3.1.1 20.3.1.2

Syndicats .................................................................................................................................................... 250 Syndicats mixtes......................................................................................................................................... 250

20.3.2

Organismes à fiscalité propre ................................................................................................................ 250

20.3.2.1 20.3.2.2 20.3.2.3 20.3.2.4

Métropoles ................................................................................................................................................. 250 Communautés urbaines.............................................................................................................................. 250 Communautés d’agglomération.................................................................................................................. 250 Communautés de communes ...................................................................................................................... 251

496

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Table des matières

20.3.2.5

................................................................................................ 251 Syndicats d’agglomération nouvelle (SAN)

20.4 20.4.1

Organismes de statut privé .................................................................................................................... 251 Sociétés d’économie mixte (SEM) ........................................................................................................... 251

20.4.1.1 20.4.1.2 20.4.1.3

Objet des SEM ........................................................................................................................................... 251 Contrôle des SEM...................................................................................................................................... 251 Limite aux interventions de la collectivité ................................................................................................... 252

20.4.2 20.4.3

Sociétés publiques locales (SPL) et sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) .................... 252 Associations .............................................................................................................................................. 252

20.4.3.1 20.4.3.2 20.4.3.3

Objet du recours aux associations ............................................................................................................. 252 Contrôle des associations ........................................................................................................................... 253 Limites aux interventions de la collectivité .................................................................................................. 253

20.5 20.5.1 20.5.2 20.5.3 20.5.4 20.5.5

Modes de gestion déléguée ................................................................................................................... 253 Gérance .................................................................................................................................................... 253 Régie intéressée........................................................................................................................................ 253 Partenariat public-privé (PPP)................................................................................................................. 253 Affermage ................................................................................................................................................. 253 Concession ................................................................................................................................................ 253

21

Garanties d’emprunt....................................................................................................................... 255

21.1 21.1.1 21.1.2

Cadre juridique des garanties d’emprunt ............................................................................................ 255 Portée de la garantie ............................................................................................................................... 255 Règles prudentielles.................................................................................................................................. 255

21.1.2.1 21.1.2.2 21.1.2.3 21.1.2.4

Plafonnement pour la collectivité ................................................................................................................ 255 Plafonnement pour le bénéficiaire .............................................................................................................. 256 Division du risque ....................................................................................................................................... 256 Plafonnement global (ordonnance n° 2013-544 du 27juin 2013).......................................................... 256

21.1.3 21.1.4

Règles de communication ........................................................................................................................ 256 Cautionnement et provision.................................................................................................................... 256

21.2 21.2.1 21.2.2 21.2.3 21.2.4 21.2.5

Gestion des garanties d’emprunt .......................................................................................................... 256 Négociation de la caution ....................................................................................................................... 257 Informations à recevoir ............................................................................................................................ 257 Gestion des sûretés.................................................................................................................................. 257 Participation à une société de garantie ................................................................................................. 258 Gestion de la dette garantie ................................................................................................................... 258

22

Analyse financière des entreprises et application aux SEM et aux ................ SPL 259

22.1 22.1.1 22.1.2

Signification du bilan et du compte de résultat .................................................................................. 259 Débit et crédit........................................................................................................................................... 259 Mouvements jouant sur le résultat .......................................................................................................... 259

22.1.2.1 22.1.2.2

Écritures de typeA ..................................................................................................................................... 259 Écritures de type ..................................................................................................................................... B 260

22.2 22.2.1 22.2.2

De la comptabilité privée à l’analyse financière ................................................................................ 261 Matériaux de base................................................................................................................................... 261 Retraitements comptables........................................................................................................................ 262 497

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Gestion financière des collectivités territoriales

22.2.2.1 22.2.2.2 22.2.2.3 22.2.2.4

262 Rangement de l’actif et du passif suivant le critère de ..................................................................... durée Contenu des principaux postes du bilan financier ..................................................................................... 262 Apport des normes comptables IFRS .......................................................................................................... 264 Soldes intermédiaires de gestion ................................................................................................................ 264

22.2.3

Tableau de financement........................................................................................................................... 265

22.3 22.3.1 22.3.2

Conduite de l’analyse financière ........................................................................................................... 265 Diptyque structure-rentabilité.................................................................................................................. 265 Principaux ratios...................................................................................................................................... 266

22.3.2.1 22.3.2.2 22.3.2.3

Structure financière..................................................................................................................................... 266 Rentabilité ................................................................................................................................................... 266 Indicateur de synthèse structure-rentabilité ................................................................................................. 267

22.3.3

Méthodes d’évaluation de l’entreprise ................................................................................................... 267

22.3.3.1 22.3.3.2 22.3.3.3 22.3.3.4

Cas d’application....................................................................................................................................... 267 Méthode patrimoniale................................................................................................................................ 268 Méthode de rendement.............................................................................................................................. 268 Limite des méthodes d’évaluation ............................................................................................................... 268

22.4 22.4.1 22.4.2 22.4.3 22.4.4 22.4.5

Typologie des SEM et des SPL parmi les entreprises .......................................................................... 268 Éléments d’organisation et de fonctionnement ...................................................................................... 268 Capital social des SEM et des ......................................................................................................... SPL 269 Objet social des SEM .............................................................................................................................. 270 Règles de fonctionnement des EPL .......................................................................................................... 270 Conventions conclues entre les collectivités locales et les.............................................................. EPL 271

22.5 22.5.1 22.5.2 22.5.3 22.5.4 22.5.5 22.5.6

Risques financiers des SEM et SPL ........................................................................................................ 271 Garanties d’emprunt................................................................................................................................ 271 Autres concours........................................................................................................................................ 271 Recapitalisation ........................................................................................................................................ 272 Comblement de passif............................................................................................................................. 272 Existence de sous-filiales pour les SEM .................................................................................................. 272 Relations financières avec les autres actionnaires des SEM ................................................................ 273

22.6 22.6.1

Analyse financière appliquée aux SEM et .................................................................................... SPL 273 Spécificités de l’analyse financière des SEM et ............................................................................. SPL 273

22.6.1.1 22.6.1.2 22.6.1.3

Dispersion d’activités.................................................................................................................................. 273 Nécessité d’un contrôle des imputations comptables ................................................................................. 273 Nécessité d’éclairer les relations financières avec les actionnaires ........................................................... 274

22.6.2

Analyse des EPL d’aménagement, d’équipement et de construction .................................................. 274

22.6.2.1 22.6.2.2 22.6.2.3 22.6.2.4

Structure financière..................................................................................................................................... 274 Rentabilité ................................................................................................................................................... 275 Indicateur de synthèse structure-rentabilité ................................................................................................. 276 Évaluation ................................................................................................................................................... 276

22.6.3

EPL gestionnaires de services publics ou parapublics .......................................................................... 276

22.6.3.1 22.6.3.2 22.6.3.3 22.6.3.4 22.6.3.5

Relations financières avec la collectivité ..................................................................................................... 276 Évaluation des actifs incorporels ................................................................................................................ 277 Structure financière..................................................................................................................................... 277 Rentabilité ................................................................................................................................................... 277 Évaluation ................................................................................................................................................... 277

498

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Table des matières

23

Analyse et contrôle des associations ...................................................................................... 279

23.1

Relations avec le monde associatif ....................................................................................................... 279

23.2 23.2.1 23.2.2

Dossier d’analyse de l’association ........................................................................................................ 279 Contenu du dossier.................................................................................................................................. 279 Mode d’instruction des dossiers .............................................................................................................. 280

23.2.2.1 23.2.2.2 23.2.2.3

Risque inacceptable................................................................................................................................... 280 Risque significatif........................................................................................................................................ 281 Risque faible............................................................................................................................................... 281

23.3 23.3.1 23.3.2 23.3.3 23.3.4

Étude du statut fiscal de l’association ................................................................................................... 281 Nature de la gestion ................................................................................................................................ 281 Pas de situation de concurrence ............................................................................................................. 281 Absence de liens privilégiés avec des entreprises ................................................................................ 281 Situation spécifique au regard de la .............................................................................................. TVA 282

23.4 23.4.1 23.4.2

Analyse financière appliquée aux associations .................................................................................. 282 Liens financiers avec la collectivité ......................................................................................................... 282 Comptes de l’association ......................................................................................................................... 282

23.4.2.1 23.4.2.2 23.4.2.3

Bilan ........................................................................................................................................................... 282 Hors bilan................................................................................................................................................... 283 Compte de résultat..................................................................................................................................... 283

23.4.3

Indicateurs d’analyse............................................................................................................................... 284

23.4.3.1 23.4.3.2 23.4.3.3 23.4.3.4 23.4.3.5 23.4.3.6 23.4.3.7 23.4.3.8

Autonomie de l’association........................................................................................................................ 284 Équilibre financier...................................................................................................................................... 284 Marge de manœuvre................................................................................................................................. 284 Trésorerie .................................................................................................................................................... 284 Endettement et solvabilité........................................................................................................................... 285 Politique d’amortissement........................................................................................................................... 285 Rigidité des charges ................................................................................................................................... 285 Mesure des évolutions relatives .................................................................................................................. 285

23.5

Convention type....................................................................................................................................... 285

23.6

Procédures de suivi................................................................................................................................. 286

24

Analyse financière des organismes de l’habitat ............................................................... 287

24.1 24.1.1 24.1.2

Spécificités financières des organismes HLM....................................................................................... 287 Documents disponibles............................................................................................................................ 288 Contraintes et abondements .................................................................................................................... 288

24.1.2.1 24.1.2.2

Contraintes de gestion ................................................................................................................................ 288 Abondements ............................................................................................................................................. 288

24.1.3

Existence de références financières précises ......................................................................................... 288

24.2 24.2.1

Structure financière des organismes de l’habitat ............................................................................... 289 Structure par durée de ressources .......................................................................................................... 289

24.2.1.1 24.2.1.2 24.2.1.3

Fonds de roulement.................................................................................................................................... 289 Besoin en fonds de roulement .................................................................................................................... 289 Trésorerie .................................................................................................................................................... 290 499

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Gestion financière des collectivités territoriales

24.2.2

Structure par nature de ressources ......................................................................................................... 290

24.2.2.1 24.2.2.2 24.2.2.3

Endettement à terme ................................................................................................................................... 290 Politique d’amortissement........................................................................................................................... 290 Politique de provisionnement ...................................................................................................................... 290

24.3 24.3.1

Indicateurs du compte de résultat ......................................................................................................... 291 Indicateurs de synthèse de la rentabilité ................................................................................................ 291

24.3.1.1 24.3.1.2

Taux d’autofinancement brut...................................................................................................................... 291 Taux d’autofinancement net ........................................................................................................................ 291

24.3.2

Soldes intermédiaires de gestion ............................................................................................................ 291

24.3.2.1 24.3.2.2 24.3.2.3 24.3.2.4 24.3.2.5 24.3.2.6

Taux de marge brute locative ..................................................................................................................... 291 Marge brute locative/Marge brute totale .................................................................................................. 291 Valeur ajoutée............................................................................................................................................ 292 Ratio sur les impôts et taxes ....................................................................................................................... 292 Politique de provision ................................................................................................................................. 293 Poids des frais financiers ............................................................................................................................ 293

24.4

Capacité de désendettement .................................................................................................................. 293

25

Enjeux de gestion financière des services départementaux d’incendie et de secours ....................................................................................................................................... 295

25.1 25.1.1 25.1.2

Cadre financier et décisionnel des SDIS ............................................................................................... 296 Répartition des recettes ............................................................................................................................ 296 Répartition des responsabilités............................................................................................................... 296

25.2 25.2.1 25.2.2

Particularités de l’analyse financière des SDIS ................................................................................... 297 Mode de comparaison des agrégats ..................................................................................................... 297 Analyse consolidée entre le SDIS et le département ............................................................................ 297

25.3 25.3.1 25.3.2 25.3.3 25.3.4

Marges de manœuvre financières et budgétaires .............................................................................. 298 Programmation financière pluriannuelle ................................................................................................ 298 Reprise anticipée des résultats ................................................................................................................ 299 Gestion en autorisation de programme et autorisation d’engagement .............................................. 300 Pilotage de la politique d’amortissement ............................................................................................... 300

25.3.4.1 25.3.4.2

Champ d’application de l’amortissement ................................................................................................... 300 Durée d’amortissement............................................................................................................................... 301

25.3.5

Gestion de la dette et de trésorerie ........................................................................................................ 301

25.4

Convention de partenariat..................................................................................................................... 302

26

Évaluation financière d’une délégation de service public ............................................ 305

26.1

Insuffisance historique du raisonnement financier en ................................................................ DSP 305

26.2 26.2.1 26.2.2

Cadre financier d’une délégation ......................................................................................................... 306 Paramètres d’analyse............................................................................................................................... 306 Valeur actuelle nette(VAN) des flux payés ou reçus ............................................................................ 306

26.2.2.1 26.2.2.2 26.2.2.3

Usager non solvable ................................................................................................................................... 306 Usager solvable.......................................................................................................................................... 306 Usager plus que solvable ........................................................................................................................... 306

500

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Table des matières

26.2.2.4

306 Situations intermédiaires (exemple du haut et du très haut .............................................................. débit)

26.2.3 26.2.4 26.2.5

Rendement du délégataire...................................................................................................................... 307 Rendement consolidé du groupe délégataire ........................................................................................ 308 Mesure du risque pris par le délégataire .............................................................................................. 308

26.3 26.3.1 26.3.2 26.3.3 26.3.4

Incidences fiscales de la délégation ...................................................................................................... 309 Principes généraux................................................................................................................................... 309 Régime des immobilisations concédées ou affermées .......................................................................... 309 Régime des subventions de fonctionnement à des délégations pour lesquelles l’usager n’est pas solvable ..................................................................................................................................................... 310 Clauses résolutoires.................................................................................................................................. 311

26.4 26.4.1 26.4.2 26.4.3 26.4.4 26.4.5 26.4.6

Cahier des charges financier ................................................................................................................. 311 Objet ......................................................................................................................................................... 311 Intégration des données techniques et économiques ............................................................................ 312 Comptes de résultat prévisionnels .......................................................................................................... 312 Plans de financement............................................................................................................................... 312 Bilans prévisionnels.................................................................................................................................. 312 Ratios prudentiels de surveillance .......................................................................................................... 313

26.5 26.5.1 26.5.2 26.5.3 26.5.4 26.5.5 26.5.6

Déroulement de la négociation ............................................................................................................. 313 Éclairage des paramètres techniques ..................................................................................................... 313 Discussion sur les sécurités et garanties ................................................................................................. 314 Négociation du TRI opérationnel et du TRI financier ............................................................................ 314 Négociation de la contribution à TRI constant ...................................................................................... 314 Les clauses d’intéressement..................................................................................................................... 315 Mise au point du contrat ......................................................................................................................... 316

26.5.6.1 26.5.6.2 26.5.6.3 26.5.6.4

Statut des immobilisations.......................................................................................................................... 316 Validité des hypothèses et clauses d’indexation et de renégociation ......................................................... 317 Les clauses coercitives................................................................................................................................ 317 Les clauses de fin de contrat ...................................................................................................................... 318

26.6 26.6.1

Problématique du contrôle de DSP ....................................................................................................... 318 Données de base et données additionnelles ......................................................................................... 318

26.6.1.1 26.6.1.2 26.6.1.3

Données comptables.................................................................................................................................. 318 Données qualitatives................................................................................................................................... 319 Exécution du service ................................................................................................................................... 319

26.6.2

Contenu du contrôle ................................................................................................................................. 319

27

Consolidation des comptes et consolidation des risques .............................................. 323

27.1 27.1.1

Consolidation légale............................................................................................................................... 323 Contenu de l’annexe consolidée ............................................................................................................. 323

27.1.1.1 27.1.1.2 27.1.1.3 27.1.1.4 27.1.1.5 27.1.1.6 27.1.1.7

Ratios.......................................................................................................................................................... 323 Concours aux associations ......................................................................................................................... 324 Résultat agrégé des budgets annexes ........................................................................................................ 324 Organismes liés.......................................................................................................................................... 324 Tableau de la dette garantie ...................................................................................................................... 324 Délégations de service public .................................................................................................................... 324 Mouvements immobiliers............................................................................................................................ 324 501

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Gestion financière des collectivités territoriales

27.1.1.8

PPP ............................................................................................................................................................. 324

27.1.2

Limites de l’annexe consolidée ............................................................................................................... 324

27.2 27.2.1

Consolidation des comptes ..................................................................................................................... 325 Objet de la consolidation ........................................................................................................................ 325

27.2.2 27.2.2.1 27.2.2.2 27.2.2.3 27.2.2.4 27.2.3 27.2.3.1 27.2.3.2 27.2.3.3 27.2.3.4

Champ de la consolidation ........................................................................................................................ 325 Société-mère ............................................................................................................................................... 325 Sociétés dépendantes................................................................................................................................. 326 Sociétés associées...................................................................................................................................... 326 Sociétés en communauté d’intérêt .............................................................................................................. 326 Méthodes de consolidation comptable ....................................................................................................... 326 Intégration globale..................................................................................................................................... 326 Intégration proportionnelle......................................................................................................................... 326 Mise en équivalence.................................................................................................................................. 326 Retraitements comptables........................................................................................................................... 327

27.2.4

Limites d’une transposition au secteur public local ............................................................................... 328

27.2.4.1 27.2.4.2

Difficulté de définir le groupe ville ............................................................................................................. 328 Impossibilité de consolider les organismes privés ...................................................................................... 328

27.3 27.3.1 27.3.2

Consolidation des risques...................................................................................................................... 329 Enjeux ........................................................................................................................................................ 329 Définition des risques ............................................................................................................................... 330

27.3.2.1 27.3.2.2

Risques internes.......................................................................................................................................... 330 Risques externes......................................................................................................................................... 330

27.3.3 27.3.4

Capacité de désendettement consolidée ................................................................................................ 330 Audit des satellites................................................................................................................................... 330

27.3.4.1 27.3.4.2

Méthode de «scoring » ............................................................................................................................. 330 Risque de dérive financière ou de thésaurisation ....................................................................................... 331

Partie 6

Gestion de la dette ....................................................................................................................... 333

28

Cadre juridique de l’emprunt ..................................................................................................... 335

28.1

Textes de référence .................................................................................................................................. 335

28.2 28.2.1 28.2.2 28.2.3 28.2.4

Contrôle de légalité des décisions d’emprunt ..................................................................................... 335 Décision d’emprunter............................................................................................................................... 335 Affectation des ressources d’emprunt .................................................................................................... 335 Affectation du service de la dette ........................................................................................................... 336 Caractère de dépense obligatoire .......................................................................................................... 336

28.3

Dette au regard du Code des marchés publics ................................................................................... 337

28.4 28.4.1 28.4.2 28.4.3

Droit des prêts entre collectivités locales .............................................................................................. 338 Principes généraux................................................................................................................................... 338 Prêts des communes................................................................................................................................. 338 Prêts des départements et des régions ................................................................................................... 338

28.5

Autres dispositions juridiques................................................................................................................ 339

502

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Table des matières

29

Taux d’intérêt et mode d’amortissement .............................................................................. 341

29.1 29.1.1

Taux d’intérêt du marché ....................................................................................................................... 341 Indices monétaires ou interbancaires ..................................................................................................... 341

29.1.1.1 29.1.1.2 29.1.1.3 29.1.1.4 29.1.1.5 29.1.1.6 29.1.1.7

EONIA ....................................................................................................................................................... 341 T4M ............................................................................................................................................................ 341 TAM ............................................................................................................................................................ 341 TAG ............................................................................................................................................................ 341 Taux EURIBOR............................................................................................................................................ 342 Taux LIBOR................................................................................................................................................. 342 Autres taux interbancaires .......................................................................................................................... 342

29.1.2

Indices obligataires.................................................................................................................................. 342

29.1.2.1 29.1.2.2 29.1.2.3 29.1.2.4

BTF et BTAN............................................................................................................................................... 342 OAT et TEC................................................................................................................................................ 343 Les obligations et bons indexés sur l’inflation ............................................................................................ 344 TME et TMO ............................................................................................................................................... 344

29.1.3

Indice LivretA ........................................................................................................................................... 344

29.2 29.2.1 29.2.2 29.2.3

Taux fixe et taux indexé ......................................................................................................................... 345 Prêts à taux fixe ........................................................................................................................................ 345 Prêts à taux indexé .................................................................................................................................. 345 Formules intermédiaires........................................................................................................................... 345

29.3 29.3.1 29.3.2

Mode d’amortissement........................................................................................................................... 346 Taux fixe– annuités constantes............................................................................................................... 346 Annuité constante en cas de taux indexé .............................................................................................. 346

29.3.2.1 29.3.2.2

Annuité quasi constante............................................................................................................................. 346 Durée ajustable.......................................................................................................................................... 346

29.3.3 29.3.4

Remboursement par tranche de capital constant .................................................................................. 346 Différés ...................................................................................................................................................... 347

29.3.4.1 29.3.4.2 29.3.4.3

Définition du différé .................................................................................................................................... 347 Différé partiel et in « fine » ........................................................................................................................ 347 Différés en comptabilité M14 ..................................................................................................................... 347

29.3.5

Autres modes d’amortissement............................................................................................................... 348

30

Risque de taux et stratégie d’endettement .......................................................................... 349

30.1 30.1.1 30.1.2

Risque de taux d’intérêt ......................................................................................................................... 349 Leçons de l’histoire récente ..................................................................................................................... 349 Concept de «risque de marché» .......................................................................................................... 349

30.1.2.1 30.1.2.2

Risque de change ....................................................................................................................................... 349 Risque matière première ............................................................................................................................. 350

30.1.3 30.1.4

Définition du risque de taux .................................................................................................................... 350 Influence du profil d’amortissement ....................................................................................................... 351

30.1.4.1 30.1.4.2

Durée de l’emprunt ..................................................................................................................................... 351 Profil d’amortissement................................................................................................................................ 351

30.1.5

Duration et sensibilité.............................................................................................................................. 352

30.2 30.2.1

Prise en compte de la courbe des ................................................................................................ taux 353 Mode de formation des taux d’intérêt ................................................................................................... 353 503

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Gestion financière des collectivités territoriales

30.2.2 30.2.3

Pente croissante ou décroissante de la courbe des ...................................................................... taux 354 Prise en compte de la marge .................................................................................................................. 354

30.3 30.3.1 30.3.2 30.3.3

Stratégie d’endettement.......................................................................................................................... 355 Principes de base..................................................................................................................................... 355 Faux critère du taux d’intérêt moyen de la .................................................................................. dette 355 Raisonnement conjoncturel...................................................................................................................... 357

30.3.3.1 30.3.3.2 30.3.3.3 30.3.3.4 30.3.3.5

Choix du moment de l’appel à l’emprunt ................................................................................................... 357 Choix de taux d’intérêt ............................................................................................................................... 358 Deux concepts différents de durée ............................................................................................................. 359 Relations entre le taux et la durée d’indexation ......................................................................................... 359 Durée du prêt et durée de l’investissement ................................................................................................. 360

30.3.4

Raisonnement structurel: minimiser la valeur actuelle nette (VAN) des flux..................................... 360

31

Gestion active de l’encours .......................................................................................................... 363

31.1 31.1.1

Remboursements anticipés et renégociations « » ............................................................................... 363 Enjeux d’un réaménagement de dette ................................................................................................... 363

31.1.1.1 31.1.1.2

Remboursements anticipés à l’initiative des collectivités ............................................................................. 363 Renégociations à l’initiative des banques .................................................................................................. 364

31.1.2

Cadre juridique et budgétaire ................................................................................................................ 365

31.1.2.1 31.1.2.2 31.1.2.3

Droits et devoirs des parties ....................................................................................................................... 365 Décision de réaménagement ...................................................................................................................... 365 Incidences budgétaires............................................................................................................................... 365

31.1.3

Modélisation mathématique: taux d’équilibre et résultat net actualisé .............................................. 365

31.1.3.1 31.1.3.2 31.1.3.3

Assimilation d’un remboursement anticipé et d’un placement .................................................................... 365 Taux d’équilibre.......................................................................................................................................... 366 Résultat net actualisé (RNA) de l’opération ................................................................................................ 366

31.1.4

Réaménagement des prêts à taux fixe ................................................................................................... 367

31.1.4.1 31.1.4.2

Indemnité actuarielle.................................................................................................................................. 367 Indemnité forfaitaire................................................................................................................................... 369

31.1.5

Réaménagement des prêts à taux indexé .............................................................................................. 369

31.1.5.1 31.1.5.2

Réaménagement de marges adossées ....................................................................................................... 369 Réaménagement de marges non adossées ................................................................................................ 369

31.1.6 31.1.7

Allongement de l’encours........................................................................................................................ 369 Compactage et lissage............................................................................................................................ 370

31.1.7.1 31.1.7.2 31.1.7.3

Réduction du nombre de lignes .................................................................................................................. 370 Lissage des échéances annuelles ............................................................................................................... 370 Lissage infra-annuel.................................................................................................................................... 371

31.1.8

Autres techniques de réaménagement ................................................................................................... 372

31.1.8.1 31.1.8.2

Novation .................................................................................................................................................... 372 Gestion des MOF ....................................................................................................................................... 373

31.1.9

Conclusion ................................................................................................................................................ 373

31.2 31.2.1

Produits dérivés et instruments de couverture .................................................................................... 374 Présentation des produits dérivés ........................................................................................................... 374

31.2.1.1 31.2.1.2 31.2.1.3

Ne rien faire.............................................................................................................................................. 374 Neutraliser le risque de taux ...................................................................................................................... 374 Garantir le taux .......................................................................................................................................... 376

504

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Table des matières

31.2.2

Réglementation des produits dérivés ...................................................................................................... 378

31.2.2.1 31.2.2.2 31.2.2.3 31.2.2.4 31.2.2.5

Cadre général............................................................................................................................................ 378 Réglementation de 1992 ............................................................................................................................ 379 Évolution de 2002-2003 ............................................................................................................................ 380 Évolution de 2010..................................................................................................................................... 380 Impact du règlement EMIR ......................................................................................................................... 380

31.2.3

Pratique des produits dérivés .................................................................................................................. 380

31.2.3.1 31.2.3.2 31.2.3.3

Différence opérationnelle avec une opération de ............................................................................... prêt 380 Taux synthétiques........................................................................................................................................ 380 Stratégie de transformation........................................................................................................................ 381

31.3 31.3.1

Produits structurés et toxiques ............................................................................................................... 382 Émergence et développement des produits structurés .......................................................................... 382

31.3.1.1 31.3.1.2 31.3.1.3

Fondement de l’offre.................................................................................................................................. 382 Escalade des risques.................................................................................................................................. 383 Présentation administrative des produits ..................................................................................................... 384

31.3.2

Typologie technique des produits structurés .......................................................................................... 384

31.3.2.1 31.3.2.2 31.3.2.3 31.3.2.4 31.3.2.5 31.3.2.6 31.3.2.7

Produits bâtis à partir d’un prêt classique et d’un ............................................................................ swap 385 Produits bâtis à partir d’un prêt classique et d’une vente d’option ............................................................ 385 Produits à effets de levier ........................................................................................................................... 386 Produits de pente à très fort effet de levier ................................................................................................ 386 Produits à risque de change ....................................................................................................................... 386 Risques liés à des indices propriétaires ...................................................................................................... 387 Snowballs ................................................................................................................................................... 387

31.3.3

Évaluation et valorisation des produits .................................................................................................. 387

31.3.3.1 31.3.3.2

Matrice de risque....................................................................................................................................... 387 Valorisation financière et comptable des produits structurés ...................................................................... 388

31.3.4

Traitement du flux et évolutions réglementaires .................................................................................... 390

31.3.4.1 31.3.4.2 31.3.4.3 31.3.4.4

La charte de 2009 et la circulaire de 2010 .............................................................................................. 390 Le rapport de la Commission d’enquête de 2011 ..................................................................................... 390 Incidences de la loi bancaire du juillet 26 2013....................................................................................... 391 Guide pratique du provisionnement des emprunts à risque ....................................................................... 391

31.3.5

Élimination du stock: négociations, assignations, et interventions de l’État ...................................... 392

31.3.5.1 31.3.5.2 31.3.5.3 31.3.5.4

Un La La Le

32

Emprunts obligataires..................................................................................................................... 399

32.1

Cadre juridique........................................................................................................................................ 399

32.2

Opportunité d’une émission obligataire .............................................................................................. 399

32.3 32.3.1

Organisation d’une émission obligataire ............................................................................................. 400 Présentation des différents types d’opérations ...................................................................................... 400

32.3.1.1 32.3.1.2 32.3.1.3 32.3.1.4

Placement public........................................................................................................................................ 400 EMTN (Euro Medium Term Note) ............................................................................................................... 401 Placement privé.......................................................................................................................................... 401 Émissions grand public ............................................................................................................................... 401

débat récurrent..................................................................................................................................... 392 position des emprunteurs ....................................................................................................................... 392 stratégie des banques ............................................................................................................................ 395 point de vue de l’État et du contribuable national ................................................................................. 396

505

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Gestion financière des collectivités territoriales

32.3.1.5 32.3.1.6

........................................................................................................... 401 Émissions socialement responsables Émissions groupées.................................................................................................................................... 401

32.3.2

Partenaires de l’émetteur ......................................................................................................................... 402

32.3.2.1 32.3.2.2 32.3.2.3

Arrangeur ................................................................................................................................................... 402 Agents placeurs (dealers)........................................................................................................................... 402 Domiciliataire ............................................................................................................................................. 402

32.3.3

Calendrier ................................................................................................................................................. 403

32.4 32.4.1 32.4.2

Notation de l’émission ............................................................................................................................ 403 Notation en direct.................................................................................................................................... 403 Rehaussement ........................................................................................................................................... 404

32.5 32.5.1 32.5.2 32.5.3 32.5.4 32.5.5

Compétitivité de l’émission obligataire ................................................................................................ 404 Coût de l’opération.................................................................................................................................. 404 Comparaison bancaire-obligataire........................................................................................................ 405 Résultats des émissions de 2014 ............................................................................................................ 406 Situation du marché obligataire des emprunts locaux ......................................................................... 406 La mise en œuvre de l’Agence France locale ............................................................................. (AFL) 407

32.6 32.6.1 32.6.2

Incidences de gestion de dette et de trésorerie ................................................................................... 410 Obtention des fonds ................................................................................................................................. 410 Gestion de dette....................................................................................................................................... 410

32.6.2.1 32.6.2.2 32.6.2.3

Rachat en bourse....................................................................................................................................... 410 Offre publique d’échange.......................................................................................................................... 410 Compensation dette bancaire-dette obligataire .......................................................................................... 410

32.6.3

Remboursement ........................................................................................................................................ 411

32.7

Incidences budgétaires........................................................................................................................... 411

33

Financement de projet .................................................................................................................... 413

33.1 33.1.1 33.1.2 33.1.3 33.1.4 33.1.5

Différentes formes de projet .................................................................................................................. 413 Taille financière........................................................................................................................................ 413 Unité économique.................................................................................................................................... 413 Statut fiscal................................................................................................................................................ 413 Niveau de risque ...................................................................................................................................... 413 Polyvalence du dossier............................................................................................................................ 414

33.2 33.2.1 33.2.2 33.2.3

Modes de financement........................................................................................................................... 414 Appel à l’emprunt.................................................................................................................................... 414 Opérations sous mandat......................................................................................................................... 415 Crédit-bail classique................................................................................................................................ 416

33.2.3.1 33.2.3.2 33.2.3.3

Caractéristiques .......................................................................................................................................... 416 Coût du crédit-bail ...................................................................................................................................... 416 Renégociation du crédit-bail ....................................................................................................................... 417

33.2.4 33.2.5 33.2.6

Crédit-bail défiscalisé.............................................................................................................................. 417 Bail emphytéotique (BEA)........................................................................................................................ 418 Partenariat public-privé (PPP)................................................................................................................. 419

33.2.6.1 33.2.6.2

Filiation des anciens METP ......................................................................................................................... 419 Définition et données statistiques ................................................................................................................ 419

506

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Table des matières

33.2.6.3 33.2.6.4 33.2.6.5 33.2.6.6

Caractéristiques financières d’un montage PPP .......................................................................................... 419 Spécificité et déroulement de l’évaluation préalable .................................................................................. 421 Phase d’instruction et de dialogue ............................................................................................................. 424 Vie du contrat ............................................................................................................................................. 426

33.3 33.3.1 33.3.2 33.3.3 33.3.4

Stratégie globale de la gestion de projet ............................................................................................ 427 De quelle collectivité relève l’équipement ? ........................................................................................... 427 Financement public ou financement privé ? .......................................................................................... 427 Comment minimiser l’impact de la TVA payée ? .................................................................................. 427 Comment lisser dans le temps la montée en régime des dépenses et des ?recettes ........................ 428

Partie 7

Gestion de trésorerie .................................................................................................................. 429

34

Contexte réglementaire................................................................................................................. 431

34.1

Règle du dépôt au Trésor ....................................................................................................................... 431

34.2

Gratuité des dépôts ................................................................................................................................. 431

34.3 34.3.1

Règles dérogatoires................................................................................................................................ 432 Placements ................................................................................................................................................ 432

34.3.2

Prêts et avances .......................................................................................................................................... 432

34.4

Avances du Trésor................................................................................................................................... 432

34.5 34.5.1 34.5.2 34.5.3 34.5.4

Relations État-collectivités sur la trésorerie .......................................................................................... 432 Réseau du Trésor...................................................................................................................................... 432 Compte d’avances.................................................................................................................................... 432 Incidence des dépôts ................................................................................................................................ 433 Voies de réforme...................................................................................................................................... 433

35

Planification de la trésorerie ....................................................................................................... 435

35.1

Du fonds de roulement à la trésorerie ................................................................................................. 435

35.2 35.2.1 35.2.2

Procédures de saisie............................................................................................................................... 435 Saisie traditionnelle.................................................................................................................................. 435 Transmission informatique....................................................................................................................... 436

35.3 35.3.1

Construction du plan de trésorerie ....................................................................................................... 436 Préalables méthodologiques................................................................................................................... 436

35.3.1.1 35.3.1.2

Indépendance du plan et du budget .......................................................................................................... 436 Suivi par grandes masses ........................................................................................................................... 436

35.3.2

Mode d’élaboration................................................................................................................................. 437

35.3.2.1 35.3.2.2 35.3.2.3

Approche mensuelle................................................................................................................................... 437 Arrondissement à la hausse ou à la baisse ................................................................................................ 437 Cinq courbes.............................................................................................................................................. 438

35.3.3

Suivi du plan ............................................................................................................................................. 438

35.3.3.1 35.3.3.2

Sortie par le haut du chenal ....................................................................................................................... 438 Sortie par le bas du chenal ........................................................................................................................ 438 507

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Gestion financière des collectivités territoriales

36

Lignes et billets de trésorerie ...................................................................................................... 439

36.1

Objectifs .................................................................................................................................................... 439

36.2 36.2.1 36.2.2

Réglementation des lignes de trésorerie .............................................................................................. 439 Caractéristiques décisionnelles et budgétaires ...................................................................................... 439 Logistique des lignes de trésorerie ......................................................................................................... 440

36.2.2.1

Anciens abus du règlement par chèque ..................................................................................................... 440

36.2.2.2

Resserrement de la réglementation ............................................................................................................. 440

36.3 36.3.1 36.3.2

Coût des lignes de trésorerie ................................................................................................................. 440 Indice de référence.................................................................................................................................. 440 Marge ........................................................................................................................................................ 440

36.3.2.1

Valeur nominale de la marge ..................................................................................................................... 440

36.3.2.2

Valeur actuarielle de la marge ................................................................................................................... 440

36.3.3 36.3.4 36.3.5

Dates de valeur et horaires limites ......................................................................................................... 441 Commissions ............................................................................................................................................. 441 Effets de seuil ............................................................................................................................................ 441

36.4 36.4.1 36.4.2 36.4.3 36.4.4

Pratique des lignes de trésorerie ........................................................................................................... 442 Saturation de la ligne .............................................................................................................................. 442 Appel intermittent..................................................................................................................................... 442 Fonctionnement optimisé......................................................................................................................... 442 Ligne de trésorerie comme outil d’arbitrage de ........................................................................... taux 443

36.5

Billets de trésorerie .................................................................................................................................. 443

37

Trésorerie zéro.................................................................................................................................... 445

37.1

Chiffrage de l’objectif............................................................................................................................. 445

37.2 37.2.1

Fonctionnement de la trésorerie zéro ................................................................................................... 446 Relations quotidiennes ordonnateur-comptable.................................................................................... 446

37.2.1.1

Régime de croisière .................................................................................................................................... 446

37.2.1.2

Phase préalable de simulation ................................................................................................................... 446

37.2.1.3

Actualisation permanente de l’échange d’information ............................................................................... 447

37.2.2

Substitution du court terme au long terme ............................................................................................. 447

37.2.2.1

Principe de fonctionnement........................................................................................................................ 447

37.2.2.2

Opportunité de remboursements anticipés secs ......................................................................................... 448

37.2.2.3

Choix des contrats à déstocker .................................................................................................................. 448

37.2.2.4

Solutions palliatives.................................................................................................................................... 449

37.2.3

Négociation de la ligne de trésorerie .................................................................................................... 449

37.3 37.3.1 37.3.2

Aspects budgétaires de la trésorerie zéro ........................................................................................... 450 Gestion de la phase de transition .......................................................................................................... 450 Arbitrage permanent long terme-court terme ....................................................................................... 450

37.3.2.1

Stratégie à la clôture de l’exercice ............................................................................................................. 450

37.3.2.2

Comment arbitrer entre ligne de trésorerie et emprunt budgétaire ............................................................ 452

508

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Table des matières

Partie 8

Organisation budgétaire.......................................................................................................... 453

38

Gestion des engagements ............................................................................................................ 455

38.1 38.1.1

Contexte réglementaire.......................................................................................................................... 455 Une redondance nécessaire .................................................................................................................... 455

38.1.1.1 38.1.1.2

Décret de 1962 .......................................................................................................................................... 455 Loi ATR....................................................................................................................................................... 455

38.1.2

Gestion des engagements et contrôle budgétaire ................................................................................. 455

38.1.2.1 38.1.2.2 38.1.2.3 38.1.2.4

Sincérité du compte administratif ............................................................................................................... 455 Engagements donnés................................................................................................................................. 456 Engagements reçus..................................................................................................................................... 456 Circulaire du 7février 1995 ...................................................................................................................... 456

38.1.3

Engagements et seuil des marchés ......................................................................................................... 456

38.2 38.2.1 38.2.2 38.2.3

Objectifs internes de la gestion des engagements ............................................................................. 456 Développer une information de gestion ................................................................................................. 456 Développer une information externe ...................................................................................................... 457 Améliorer la prospective financière ....................................................................................................... 457

38.3 38.3.1

Organisation d’une comptabilité des engagements ........................................................................... 457 Problématique ........................................................................................................................................... 457

38.3.1.1 38.3.1.2

Engagement décentralisé........................................................................................................................... 457 Engagement centralisé............................................................................................................................... 457

38.3.2 38.3.3

Cahier des charges de l’application ...................................................................................................... 458 Étapes séquentielles................................................................................................................................. 458

38.3.3.1 38.3.3.2 38.3.3.3

Notion d’engagement juridique................................................................................................................. 458 Adossement à un engagement comptable ................................................................................................. 459 Tenue de la comptabilité ............................................................................................................................ 459

39

Gestion en autorisations de programme et d’engagements et en crédits de paiement (AP-CP et AE-CP) .................................................................................................... 461

39.1 39.1.1

Présentation de la démarche pluriannuelle ......................................................................................... 461 Cadre réglementaire................................................................................................................................ 461

39.1.1.1 39.1.1.2 39.1.1.3

Fondement de la pluriannualité en investissement ...................................................................................... 461 Fondement de la pluriannualité en fonctionnement .................................................................................... 461 Cadre juridique global de la pluriannualité ............................................................................................... 462

39.1.2

Définitions ................................................................................................................................................. 463

39.1.2.1 39.1.2.2

Autorisations de programme (AP) autorisations et d’engagement (AE) ...................................................... 463 Crédits de paiement (CP) ........................................................................................................................... 463

39.2 39.2.1

Objectifs de la gestion pluriannuelle .................................................................................................... 463 Cinq enjeux majeurs de gestion ............................................................................................................. 463

39.2.1.1 39.2.1.2 39.2.1.3 39.2.1.4 39.2.1.5

Taux de réalisation amélioré ...................................................................................................................... 463 Rapprochement budget-compte administratif .............................................................................................. 463 Réduction des reports d’emprunt ................................................................................................................ 463 Contribution à la prospective décisionnelle ............................................................................................... 464 Meilleure planification technique............................................................................................................... 464

39.2.2

Pilotage par les AP-CP ............................................................................................................................ 464 509

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Gestion financière des collectivités territoriales

39.2.3 39.2.4

Différences entre les AE et les ........................................................................................................... AP 464 Cas pratique de passage de l’annuel au pluriannuel .......................................................................... 464

39.3

Risques propres aux AP et ............................................................................................................... AE 465

39.4 39.4.1 39.4.2 39.4.3

Sécurisation des lignes pluriannuelles .................................................................................................. 467 De l’usage du débat d’orientation budgétaire ...................................................................................... 467 Programmation physico-financière des interventions ........................................................................... 468 Lien avec un plan pluriannuel ................................................................................................................. 468

39.5 39.5.1 39.5.2 39.5.3 39.5.4

Cycle de vie des opérations ................................................................................................................... 469 Vote des AP et des ............................................................................................................................. AE 469 Affectation................................................................................................................................................. 470 Engagement des AP et AE ...................................................................................................................... 471 Mandatements et reports ......................................................................................................................... 471

40

Règlement financier......................................................................................................................... 473

40.1 40.1.1 40.1.2 40.1.3 40.1.4

Objectifs du règlement financier ........................................................................................................... 473 Synthèse de la réglementation financière .............................................................................................. 473 Améliorer la gestion financière à travers une référence commune .................................................... 473 Une validation des choix de gestion ...................................................................................................... 474 Une expression concrète de la transparence financière ...................................................................... 474

40.1.4.1 40.1.4.2 40.1.4.3

À l’égard des services ................................................................................................................................ 474 À l’égard des élus ...................................................................................................................................... 474 À l’égard des tiers ...................................................................................................................................... 474

40.2 40.2.1 40.2.2 40.2.3 40.2.4 40.2.5 40.2.6

Qualités du règlement financier ............................................................................................................ 475 Une élaboration concertée et participative ........................................................................................... 475 Une forte légitimité ................................................................................................................................... 475 Un document succinct et dense ............................................................................................................... 475 Un accès aisé........................................................................................................................................... 476 Un étalonnage permanent ....................................................................................................................... 476 Un complément: le guide des procédures financières ........................................................................ 476 Bibliographie ............................................................................................................................................ 477 Index ......................................................................................................................................................... 479

510

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Gestion financière des collectivités territoriales

Cette septième édition de Gestion financière des collectivités territoriales a été entièrement réécrite en octobre 2015 pour tenir compte de l’actualité financière et fiscale la plus récente. Depuis la précédente édition, l’ouvrage s’est également enrichi de nouveaux développements sur la loi NOTRe, les communes nouvelles, les métropoles et le projet de réforme de la DGF Sont développés, en des termes pédagogiques, les différents aspects méthodologiques et pratiques de la gestion territoriale : analyse financière et fiscale rétrospective et prospective, stratégie intercommunale et mutualisation des moyens, péréquation communale, départementale et régionale, choix des investissements publics, communication financière, analyse et contrôle des satellites, consolidation des comptes et des risques, évaluation des délégations de service public et des PPP, gestion de dette et de trésorerie avec les enjeux juridico-financiers des emprunts « toxiques », gestion de la TVA, autorisations de programme et d’engagement, règlement financier… Un chapitre consacré aux bases du calcul actuariel, un glossaire des termes budgétaires et financiers et près de 200 graphiques, tableaux et diagrammes contribuent à faire de cet ouvrage l’instrument de référence en matière de gestion financière des collectivités territoriales. Destiné aux élus, directeurs généraux, directeurs financiers et autres gestionnaires des collectivités locales, il intéresse également leurs partenaires (prêteurs, délégataires, sociétés d’économie mixte, associations…) ainsi que les fonctionnaires d’État (préfectures, trésoreries, chambres régionales des comptes…).

Gestion financière des collectivités territoriales

Sommaire Partie I. Principes de base Partie II. Analyse financière et fiscale des collectivités locales Partie III. Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité Partie IV. Péréquation Partie V. Gestions externes Partie VI. Gestion de la dette Partie VII. Gestion de trésorerie

Michel Klopfer Christian Escallier

Michel Klopfer, ingénieur de l’École Centrale de Paris et ancien élu local et Christian Escallier, ingénieur INAPG, sont l’un et l’autre formateurs auprès de la Cour des Comptes, et sont intervenus auprès de plusieurs ministères dont les Finances et l’Intérieur. Concepteurs entre autres du ratio de « capacité de désendettement », ils sont régulièrement auditionnés par des groupes de travail interministériels et des commissions d’enquête parlementaires et ont réalisé plusieurs études nationales pour le Sénat. Le Cabinet Michel Klopfer, qu’ils ont fondé ensemble au début des années 1990, est devenu le premier conseil français en finances locales ; il a réalisé en 25 ans près de 5 000 missions auprès de plus de 800 collectivités différentes, parmi lesquelles 24 des 27 anciennes régions et 87 des 101 départements.

Gestion financière des collectivités territoriales

Au terme d’un tiers de siècle de décentralisation (1982-2015), la gestion des villes, départements, régions et groupements s’est profondément transformée. Des méthodes novatrices de management et de financement se sont développées, mais elles se sont aussi accompagnées d’une montée des risques, dans les relations de la collectivité avec ses partenaires publics et privés.

Partie VIII. Organisation budgétaire

Analyse financière et fiscale Intercommunalité Péréquation communale, départementale et régionale Gestions externes : SEM, SPL, associations, OPH, SDIS, délégataires… Dette et trésorerie Organisation budgétaire

Michel Klopfer • Christian Escallier É

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ISSN 1255-1406 ISBN 978-2-281-13095-9

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Les ouvrages de la collection « Méthodes » proposent des outils et des solutions concrètes permettant de maîtriser en toute sécurité la gestion d’une opération de construction, l’exécution de contrat, etc. Modèles de documents, contrats-types, fiches, synthèses des méthodologies et recommandations pratiques font de ces manuels des ouvrages de référence utilisables au quotidien par les professionnels.

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Gestion financière des collectivités territoriales 7e édition 2015  
Gestion financière des collectivités territoriales 7e édition 2015