Page 1

r

I. Béguin, P. Bluteau

su r el nt i

nt i

el

su

L’e ss e Titulaire du DEA Droit de l’environnement et du DESS Contentieux de droit public de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Isabelle Béguin est avocat au barreau de Paris depuis février 2003. Elle intervient au quotidien en droit public local et a développé une expertise particulière en matière de statut des personnels et des élus. Diplômé de Sciences Po Paris (1997, section service public) et titulaire du DESS de juriste territorial de l’université Paris 2 Panthéon-Assas, Philippe Bluteau est avocat au barreau de Paris depuis janvier 2006. Il intervient au quotidien en droit public local, en droit électoral et en droit pénal pour les collectivités, leurs élus et leurs agents.

CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 978-2-8186-0890-6 www.territorial.fr [ISBN : ] Illustration couverture : © Elena R - Fotolia.com

Droits et devoirs de l’élu municipal et intercommunal

Depuis trente ans, la décentralisation s’est accompagnée de la reconnaissance progressive de droits au bénéfice des élus locaux. Foin de démagogie, ce « statut de l’élu » n’est pas un catalogue de privilèges, mais une condition de notre démocratie locale : en accordant le droit à la formation, à des indemnités de fonction, à des autorisations d’absence, à la suspension du contrat de travail ou à la protection fonctionnelle, la loi favorise l’égal accès de tous aux mandats. Et en garantissant aux élus le droit à l’information sur les questions en discussion, le droit à l’expression à l’oral comme à l’écrit ou le droit de disposer de moyens matériels, la loi permet à l’opposition d’exercer son rôle de contre-pouvoir. Cet ouvrage présente aux élus leurs droits dans tous ces domaines, en incluant ceux qui ont été reconnus par le juge administratif. Mais la décentralisation s’est également accompagnée de contraintes et de nouvelles responsabilités pour les élus. Ce guide traite donc aussi des obligations qui pèsent sur eux, qu’ils soient maires ou simples conseillers municipaux. Enfin, la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice de leur mandat par les élus locaux, dite loi « Gourault-Sueur », ainsi que la loi portant nouvelle organisation territoriale de République, dite loi « NOTRe », viennent toutes deux apporter des modifications importantes, qui sont intégrées dans l’ouvrage.

L’e ss e

Droits et devoirs de l’élu municipal et intercommunal

Droits et devoirs de l’élu municipal et intercommunal Isabelle Béguin Philippe Bluteau


Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal Isabelle Béguin et Philippe Bluteau Avocats au barreau de Paris

Collection « L’Essentiel sur » - Réf. : BK 291 - Juillet 2015 Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr


Vous souhaitez être informé de la prochaine actualisation de cet ouvrage ?

C’est simple ! Il vous suffit d’envoyer un mail nous le demandant à : jessica.ott@territorial.fr Au moment de la sortie de la nouvelle édition de l’ouvrage, nous vous ferons une offre commerciale préférentielle.

Avertissement de l’éditeur : La lecture de cet ouvrage ne peut en aucun cas dispenser le lecteur de recourir à un professionnel du droit.

Ce pictogramme mérite une explication. Son objet est d’alerter le lecteur sur la menace que représente pour l’auteur de l’écrit, particulièrement dans le domaine de l’édition technique, le développement massif du photocopillage.

Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des GrandsAugustins, 75006 Paris).

© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-0890-6 ISBN version numérique : 978-2-8186-0891-3 Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Août 2015 Dépôt légal à parution


Sommaire Avertissement au lecteur......................................................................................................... p. 7 Préface : Statut de l’élu local, la fin d’un tabou........................................................ p. 9

Partie 1 Les garanties statutaires des élus locaux I•L  a conciliation du mandat et d’une activité professionnelle.........................................................................p. 13 A - La suspension temporaire d’activité........................................................................................p. 13 1. L’élu salarié de droit privé................................................................................................................p. 13 2. L’élu fonctionnaire titulaire..............................................................................................................p. 15 3. L’élu agent non titulaire de droit public....................................................................................p. 18

B - Facilités et protection accordées aux élus qui conservent une activité professionnelle.........................................................................p. 18 1. Le dégagement de temps pour l’exercice du mandat........................................................p. 18 2. Le statut de salarié protégé au bénéfice de certains élus salariés de droit privé.....p. 21 3. Conservation du bénéfice d’un concours de la fonction publique territoriale pendant l’exercice d’un mandat..................................................................................................p. 22

A - L’indemnité de fonction....................................................................................................................p. 23 1. Nature de l’indemnité.......................................................................................................................p. 23 2. Conditions du versement de l’indemnité de fonction........................................................p. 24 3. La détermination du montant des indemnités de fonction..............................................p. 27 4. Le cumul d’indemnités ....................................................................................................................p. 32

B - Les remboursements de frais.........................................................................................................p. 33 1. Remboursement de frais exposés dans le cadre d’un mandat spécial.........................p. 33 2. Remboursement de frais exposés dans le cadre de réunions hors du territoire de la commune................................................................................................p. 34 3. Remboursement des frais de garde d’enfants et d’assistance aux personnes..........p. 35 4. Dépenses exceptionnelles d’assistance et de secours des maires et adjoints............p. 36 5. Indemnités du maire pour frais de représentation...............................................................p. 36

III • La protection sociale.......................................................................................................p. 37 A - La Sécurité sociale des élus............................................................................................................p. 37 1. L’affiliation obligatoire de tous les élus à la Sécurité sociale.............................................p. 37 2. Les conditions d’assujettissement aux cotisations sociales ...............................................p. 37 3. Les droits aux prestations.................................................................................................................p. 38 Sommaire

3 « L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

II • Les droits financiers...........................................................................................................p. 23


B - La retraite des élus...............................................................................................................................p. 39 1. La retraite complémentaire obligatoire : l’Ircantec...............................................................p. 39 2. La retraite par rente : une retraite facultative.........................................................................p. 40 3. Le régime général de base de la Sécurité sociale..................................................................p. 40

IV • La protection fonctionnelle des élus locaux....................................p. 40 A - Les élus concernés................................................................................................................................p. 41 B - Les cas d’ouverture de la protection........................................................................................p. 43 1. L’élu condamné civilement.............................................................................................................p. 43 2. L’élu victime d’attaques....................................................................................................................p. 43 3. L’élu poursuivi pénalement.............................................................................................................p. 45 4. L’objet de la protection.....................................................................................................................p. 46

V • Les droits à la formation.............................................................................................p. 46 A - Le droit à des actions de formation.........................................................................................p. 46 B - Le droit au congé de formation pour les salariés et agents publics...................p. 48 C - Le droit individuel à la formation (DIF)................................................................................p. 48 D - La compensation de la perte de rémunération subie par les salariés et agents publics...............................................................................................p. 49

VI • Les garanties postmandat.......................................................................................p. 49 A - L’allocation différentielle de fin de mandat........................................................................p. 49

4

B - Les facilités de réinsertion dans le monde du travail....................................................p. 50 1. Stage de remise à niveau, formation professionnelle et bilan de compétences......p. 50

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

2. Validation des acquis de l’expérience.........................................................................................p. 51

Partie 2 Les droits politiques I • Le droit à l’information..................................................................................................p. 56 A - La représentation dans les commissions...............................................................................p. 56 B - La convocation aux séances..........................................................................................................p. 58 C - L a communication des informations sur les points à l’ordre du jour................p. 59 D - La note de synthèse............................................................................................................................p. 60 E - Les missions d’information et d’évaluation.........................................................................p. 61 F - Le droit à la confidentialité des correspondances...........................................................p. 62

II • Le droit à des moyens matériels

......................................................................p. 63

A - Les moyens d’accès à l’information.........................................................................................p. 63 B - Le local de réunion..............................................................................................................................p. 64 C - L e matériel de bureau.......................................................................................................................p. 65 Sommaire


III • Les droits d’expression.................................................................................................p. 66 A - L’expression orale.................................................................................................................................p. 66 1. La publicité des séances....................................................................................................................p. 66 2. Le droit d’exprimer son opinion pendant la séance............................................................p. 67 3. Le contrôle du recours au huis clos.............................................................................................p. 68 4. Le scrutin public...................................................................................................................................p. 68 5. Les questions orales............................................................................................................................p. 69 6. Le droit de siéger côte à côte........................................................................................................p. 69

B - L’expression écrite.................................................................................................................................p. 69 1. Le principe du droit aux tribunes libres.....................................................................................p. 69 2. Les bénéficiaires du droit aux tribunes libres..........................................................................p. 70 3. Les supports concernés.....................................................................................................................p. 71 4. La portée pratique du droit d’expression.................................................................................p. 71

Partie 3 Les devoirs I • Les obligations............................................................................................................................p. 74 A - La tenue des bureaux de vote......................................................................................................p. 74 1. La présidence des bureaux de vote.............................................................................................p. 74 2. La fonction d’assesseur d’un bureau de vote..........................................................................p. 75

B - Les obligations déclaratives...........................................................................................................p. 76

5

A - La démission d’office..........................................................................................................................p. 78 1. La démission d’office pour inéligibilité ou incompatibilité................................................p. 78 2. La démission d’office pour manquement aux obligations................................................p. 79

B - La suspension et la révocation....................................................................................................p. 80 C - Le blâme.....................................................................................................................................................p. 81

Annexe La charte de l’élu local..............................................................................................................p. 84

Sommaire

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

II • Les sanctions administratives................................................................................p. 78


Avertissement au lecteur Une proposition de loi « visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat », dite « Gourault-Sueur » (du nom de ses deux signataires originels), est en cours de discussion au Parlement et sera vraisemblablement adoptée dans les mois à venir, sans que sa date d’adoption définitive n’ait toutefois été arrêtée.   Dans ces conditions et afin de permettre, à la fois, une utilisation immédiate de cet ouvrage et l’anticipation des changements susceptibles d’advenir, il a été fait le choix : - de consacrer cet ouvrage au droit actuellement en vigueur, sans intégrer les dispositions de la proposition de loi ; - de placer le texte de cette proposition de loi en annexe, telle qu’elle résulte des premières étapes de la discussion parlementaire, en commentant ses dispositions pour permettre à chacun d’en saisir la portée.  

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

7

Avertissement


Préface Statut de l’élu local, la fin d’un tabou

Préface

9 « L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

L’Association des petites villes de France a toujours été particulièrement sensible à la question des conditions d’exercice des mandats locaux. Depuis la publication de son livre blanc sur cette question en 2001, qui avançait de multiples propositions de réformes, l’APVF a constamment plaidé pour que des garanties statutaires et des droits nouveaux soient ouverts aux élus municipaux et, désormais, intercommunaux, non pas pour rendre plus agréable le déroulement de leur mandat, mais pour leur permettre d’exercer effectivement leurs missions et pour tendre à l’égalité des chances devant l’accès au mandat, qui constitue un impératif démocratique. Car si Montaigne pouvait écrire au xvie siècle que la fonction de maire était « une charge qui doit sembler d’autant plus belle qu’elle n’a ni loyer, ni gain autre que l’honneur de son exécution » (Essais, III, X), le mythe originel ne correspond plus à ce qu’est devenu, un demi-siècle plus tard, l’exercice d’un mandat local, qui requiert tout à la fois, désormais, technicité et disponibilité et qui est susceptible d’engager la responsabilité personnelle de son titulaire.   Aujourd’hui, nous sommes heureux de constater que les esprits ont évolué sur cette question. La nécessité de consacrer un véritable « statut de l’élu » fait désormais consensus. Après le livre blanc de l’APVF en 2001, la loi dite « démocratie de proximité » en 2002 a comporté de substantiels progrès. Dans les mois qui viennent, la proposition de loi initiée par les sénateurs Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur pourrait consacrer de nouvelles avancées pour les élus. L’APVF soutient cette initiative et appelle à l’adoption rapide de ce texte.   Mais quelles que soient les réformes réalisées par le Parlement en la matière, elles resteront lettre morte si les principaux intéressés, les élus locaux, ne sont pas correctement informés de leurs droits et leurs devoirs. C’est le mérite des auteurs de cet ouvrage, Me Isabelle Béguin et Me Philippe Bluteau, avocats au barreau de Paris, qui connaissent bien les difficultés de notre action au quotidien, d’avoir su en présenter les contours, de manière pédagogique et synthétique, tout en plongeant leur plume dans le dernier état du droit, y compris les dernières évolutions révélées par la jurisprudence. C’est l’objet d’une association comme l’APVF que de contribuer,


non seulement à la réflexion commune, mais également à cette diffusion de l’information. Je ne doute pas que cet ouvrage s’imposera comme un compagnon précieux des élus de petites villes.   Olivier DUSSOPT Député de l’Ardèche, maire d’Annonay, président de l’APVF  

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

10

Préface


Les garanties statutaires des élus locaux

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Partie 1

11


« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

12

Il est traditionnellement admis que la fonction élective n’est pas un métier, en raison du fait que les représentants du peuple agissent pour le bien public, avec désintéressement. Cependant, il n’était pas acceptable que les élus, sur qui pèse une responsabilité importante en raison de la technicité croissante de l’action locale, exercent leurs mandats sans aucune garantie.   Par conséquent, sans parler de véritable statut qui renvoie trop à la professionnalisation du mandat, le Code général des collectivités territoriales n’en accorde pas moins aux élus locaux de véritables droits individuels pour leur permettre d’exercer au mieux leurs missions d’intérêt général.   Ces garanties sont exposées, pour les élus communaux, aux articles L.2123-1 à L.2123-35.   Ces articles sont, sauf dispositions particulières propres, applicables aux membres des communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles par renvoi effectué par les articles L.5216-4, L.5215-16 et L.5217-7 du même code.   Concernant les communautés de communes, la situation est plus délicate. Les articles L.5214-8 et L.5211-14 du CGCT ne renvoient qu’à des articles limitativement énumérés.  

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


I•L  a conciliation du mandat et d’une activité professionnelle Tout élu peut choisir de mener de front son activité professionnelle et son mandat électif ou de mettre entre parenthèses sa carrière professionnelle pour se consacrer exclusivement à sa fonction élective locale. Dans tous les cas, il bénéficiera de garanties pour l’aider à assumer son choix.

A - La suspension temporaire d’activité L’élu peut choisir de mettre temporairement un terme à son activité professionnelle, pour se consacrer exclusivement à l’exercice de son (ou ses) mandat(s). Sa situation diffère alors selon qu’il est salarié de droit privé ou agent public.

1. L’élu salarié de droit privé

1

L.5214-8 du CGCT.

2

L.5215-16 du CGCT.

3

L.5217-7 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux

13 « L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

En vertu des dispositions combinées des articles L.2123-9 du CGCT, L.5214-18 et L.3142-60 du Code du travail, les maires, les présidents des communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles, les adjoints au maire des communes de plus de 10 000 habitants, les vice-présidents des communautés de communes de plus de 10 000 habitants1, des communautés d’agglomération, des communautés urbaines2 et des métropoles3 peuvent bénéficier, s’ils le souhaitent, d’une suspension de plein droit de leur contrat de travail, à condition toutefois qu’ils justifient d’une ancienneté minimale d’une année chez leur employeur à la date de leur entrée en fonction.   L’élu salarié qui remplit les conditions pour bénéficier d’une suspension de droit de son contrat de travail doit en faire la demande à son employeur par lettre recommandée avec avis de réception. La suspension prend alors effet quinze jours après la réception du courrier par l’employeur.


« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

14

Dans les autres cas, l’employeur est libre d’accorder ou non une suspension du contrat. Pendant la durée de la suspension du contrat de travail, le salarié n’est pas rémunéré et n’acquiert pas de droits à congés payés ni d’ancienneté.   Cependant, le temps passé au titre du mandat local est assimilé à une durée d’activité pour l’octroi du congé de bilan de compétences et du congé de formation4 à l’issue du mandat.   À l’expiration de son mandat, y compris après un premier renouvellement, l’élu retrouve son précédent emploi ou un emploi analogue assorti d’une rémunération équivalente, dans les deux mois suivant la date à laquelle il a avisé son employeur de son intention de reprendre cet emploi. Il bénéficie alors de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l’exercice de son mandat.   Lorsque la fin du mandat survient au cours ou à l’issue du troisième mandat consécutif, le salarié bénéficie simplement d’une priorité de réembauche pendant un an. En cas de réemploi, il bénéficiera de tous les avantages qu’il avait acquis au moment de son départ.   Dans tous les cas, la demande de réemploi doit être adressée à l’employeur au plus tard dans les deux mois qui suivent l’expiration du mandat.   En outre, s’il le demande, le salarié bénéficie : - d’un stage de remise à niveau en cas de changement de techniques, de méthodes de travail utilisées dans l’entreprise ou d’évolution du poste de travail5 ; - d’une formation professionnelle ; - d’un bilan de compétences.

4

L.2123-11-1 du CGCT.

5

L.2123-11 du CGCT et L.3142-61 du Code du travail.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


2. L’élu fonctionnaire titulaire a) Le détachement

6

L.5214-8 du CGCT.

7

L.5215-16 du CGCT.

8

L.5217-7 du CGCT.

9

Article 14 bis de la loi n° 83-634.

10 Article 5 du décret n° 2007-1796 du 19 décembre 2007 et article 5 du décret n° 2007-173 du 7 février 2007.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux

15 « L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Tout fonctionnaire de l’une des trois fonctions publiques peut demander à être détaché pour remplir sa fonction élective. En vertu de l’article L.2123-10 du CGCT, le détachement est accordé de droit s’il s’agit d’un mandat de maire, de président de communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine et métropole, d’adjoint au maire des communes de plus de 10 000 habitants, de vice-président de communauté de communes de plus de 10 000 habitants6, de communauté d’agglomération, de communauté urbaine7 et de métropole8. Dans les autres cas, il est accordé sous réserve des nécessités du service9.   Le fonctionnaire détaché ne perçoit plus aucune rémunération mais continue à bénéficier, dans son corps ou cadre d’emplois d’origine, de ses droits à l’avancement et à la retraite.   La cotisation salariale calculée par application du taux en vigueur dans le régime spécial de retraite sur la base du traitement indiciaire brut fait l’objet d’un précompte sur l’indemnité perçue en qualité d’élu. En revanche, aucune cotisation patronale n’est due pour le risque vieillesse10.   Pour les autres risques (maladie, maternité, invalidité et décès, accident du travail et allocations familiales), l’administration d’origine du fonctionnaire détaché demeure redevable des cotisations patronales d’assurance maladie, maternité, invalidité et décès et d’allocations familiales assises sur le traitement indiciaire brut (circulaire interministérielle n° DSS/5B/DGCL/2013/1 93 du 14 mai 2013 relative à l’affiliation au régime général de Sécurité sociale des titulaires de mandats locaux ainsi qu’à l’assujettissement des


« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

16

indemnités de fonction qui leur sont versées – http://www.sante.gouv.fr/ fichiers/bo/2013/13-06/ste_20130006_0000_0049.pdf). Au terme de leur mandat, les fonctionnaires élus sont réintégrés selon les conditions de droit commun. Il n’existe aucune disposition propre aux fonctionnaires détachés pour l’exercice de fonctions publiques électives, ce qui ne va pas sans difficultés en cas de fin anticipée du mandat.   Ainsi, à l’expiration normale du détachement, les fonctionnaires territoriaux sont réintégrés à la première vacance ou création d’emploi dans un emploi correspondant à leur grade. À défaut, ils sont maintenus en surnombre pendant un an dans leur collectivité d’origine, puis pris en charge par le Centre national de la fonction publique territoriale ou le centre de gestion selon leur grade11.   Les fonctionnaires de l’État sont quant à eux réintégrés immédiatement et au besoin en surnombre dans leur corps d’origine12. Ils bénéficient d’une priorité pour retrouver le poste qu’ils occupaient avant leur détachement13.   Enfin, les fonctionnaires hospitaliers sont réintégrés sur un poste vacant correspondant à leur grade. Cependant, s’il n’existe pas d’emploi vacant, ils sont placés en disponibilité d’office14. Pendant un an, l’autorité administrative compétente de l’État doit leur proposer au moins trois emplois vacants correspondant à leur grade dans le département siège de leur établissement d’origine pour les personnels d’exécution et dans la région pour les autres. À noter toutefois qu’en ce qui concerne les personnels de direction, les ingénieurs, les pharmaciens résidents, les directeurs des soins et les psychologues, les propositions sont faites dans l’ensemble des établissements énumérés à l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986 à la diligence du ministre chargé de la Santé.   L’hypothèse où l’élu viendrait à cesser d’exercer son mandat de manière anticipée apparaît défavorable au fonctionnaire.  

11 Article 67 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. 12 Article 22 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l’État, à la mise à disposition, à l’intégration et à la cessation définitive de fonctions. 13 Article 23 du décret précité. 14 Article 56 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux

Droits et devoirs de l elu municipal et intercommunal  
Droits et devoirs de l elu municipal et intercommunal