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GIS-GRALE-CNRS

DROIT et GESTION des Collectivités Territoriales

Groupement de recherche sur l’Administration locale en Europe

avec les métropoles, avec l’Union européenne, coopération transfrontalière). La seconde partie traite de l’actualité législative, réglementaire et jurisprudentielle de l’année au travers de chroniques thématiques qui détaillent l’administration territoriale et les aspects territorialisés de l’action publique (fonction publique territoriale, urbanisme, environnement, finances et fiscalité, etc.). Destiné aux acteurs publics locaux – services déconcentrés de l’État, élus locaux, agents territoriaux, directeurs financiers –, aux avocats, aux magistrats, aux enseignants-chercheurs et aux étudiants, le DGCT 2018, véritable encyclopédie de la décentralisation, fournit toutes les clés pour apprécier la portée des réformes institutionnelles. Le groupement de recherche sur l’administration locale en Europe (GRALE) est un groupement d’intérêt scientifique (GIS) rattaché au CNRS. Sa mission est de promouvoir des recherches sur la base d’un programme pluridisciplinaire.

Les grandes régions

Droit et gestion des collectivités territoriales (DGCT) décrypte, en deux parties, l’ensemble des évolutions législatives, réglementaires et jurisprudentielles de l’année échue dans le domaine des collectivités territoriales. Cette nouvelle édition aborde le thème des « grandes régions », à savoir la nouvelle carte de France composée de treize régions au lieu de vingt-deux, issue de la réforme territoriale, en vigueur depuis 2016. L’ouvrage propose donc une étude pluridisciplinaire de cette question de la refonte de la carte régionale autour de quatre grands axes : - la fusion des régions à l’épreuve de la pratique (étude de différents cas : Hauts-de-France, Bourgogne Franche-Comté, Grand-Est, etc.) ; - la gouvernabilité des grandes régions (fonctionnement des conseils régionaux, construction budgétaire, question des économies d’échelle) ; - les secteurs de compétences stratégiques des grandes régions (aides économiques, enseignement supérieur, développement durable, santé) ; - l’environnement des grandes régions (liens

DROIT et GESTION des Collectivités Territoriales

Les grandes régions

Textes Jurisprudence Doctrine et pratiques

GIS-GRALE-CNRS

DROIT et GESTION des Collectivités Territoriales

Les grandes régions

2018

GIS-GRALE-CNRS

9, rue Malher – 75181 Paris Cedex 4 – Tél. : 01 44 78 33 44 – Fax : 04 44 78 33 90

e-mail : grale@univ-paris1.fr – site : http://www.univ-paris1.fr/centres-de-recherche/grale/ ISBN 978-2-281-13312-7

2018 Textes Jurisprudence Doctrine et pratiques

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27/09/2018 12:47


I. INTRODUCTION

LA NOTION DE GRANDE RÉGION

Jean-Marie PONTIER Professeur émérite à l’université d’Aix-Marseille

Les qualificatifs sont souvent ambivalents. Qu’est-ce qui est le plus valorisant, le « grand » ou le « petit » ? Tout dépend du moment et des circonstances. En France, ce qui est « petit » est généralement vu de manière favorable et presque avec une certaine tendresse1. Ce sont « les petits » contre « les gros », ce dernier terme étant dévalorisant. Le terme de « grand », cependant, peut être valorisant : on parle des « grands » de ce monde, des « grands hommes » (au sens générique), de « grande réalisation », des « grandes villes », et un historien a pu parler, à propos de la France révolutionnaire, de « La grande nation »2. Qu’en est-il avec les « grandes régions » qui ont été consacrées en France en 2015 à la suite du redécoupage régional ? Les grandes régions sont-elles préférables aux « petites régions » ? Pour l’instant, la prudence s’impose, il semble n’exister aucune réponse tranchée, parce que le redécoupage est récent, parce que les incertitudes sont nombreuses, parce que les interrogations prédominent et doivent l’emporter sur les convictions. Avant de se demander ce qu’est une grande région, il faut s’interroger sur la région elle-même. Qu’est-ce que la région ? De nombreuses définitions sont possibles, ainsi que nous allons le voir, mais une chose est certaine, c’est la dimension politique que la région a toujours eue dans notre pays, même lorsque les préoccupations premières n’étaient pas Par exemple, on parle de « petit commerçant », de « petit artisan », que l’on oppose aux « gros », vus de manière défavorable. Il subsiste encore en France des magasins portant l’appellation « Au petit bonheur », comme si ce dernier était préférable (peut-être parce que plus accessible) au bonheur tout court. 2 J. GODECHOT, La grande nation. L’expansion révolutionnaire de la France dans le monde, 1789-1799, Aubier, 2 vol., 1956. 1

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politiques3. La région, en tant que collectivité territoriale, présente des caractéristiques particulières, une originalité, une spécificité, par rapport aux autres collectivités territoriales françaises. Il est vrai, pourrait-on dire, que chaque catégorie de collectivités territoriales présente dans notre pays des traits particuliers. Il est inutile de s’appesantir sur la commune, traitée de multiples fois, et dont chacun s’accorde à reconnaître, non seulement qu’elle est la collectivité de base – ce qui paraît difficilement contestable – mais, de plus, qu’elle est la collectivité la plus anciennement ancrée dans l’histoire puisqu’elle existait – les auteurs libéraux du XIXe siècle insisteront beaucoup sur ce point – avant l’État, ce qui lui confère une légitimité incontestable et explique toutes les difficultés pour la réformer. Le département présente une autre originalité, celle d’avoir été créé par le législateur révolutionnaire, ce qui lui a valu de traîner avec lui une réputation d’artificialité par rapport à la commune, collectivité « naturelle ». En fait, après le rejet du projet quelque peu surréaliste de Thouret, l’Assemblée est revenue à un plus grand réalisme dans la détermination des limites des départements, en se référant, non seulement aux distinctions naturelles (fleuves, montagnes, etc.), mais également à cette ancienne division ecclésiastique qu’était le diocèse. Après avoir été critiqué, le département a fini par être accepté, il s’est inscrit dans le paysage administratif et politique français. Tel n’a pas été le cas, jusqu’à une époque très récente dans notre histoire, de la région. C’est le principe même de la région qui a été longtemps contesté. La France, à travers sa représentation nationale, ne voulait pas de la région. La période la plus emblématique, de ce point de vue, est celle de la Troisième République où, malgré de nombreuses propositions, parlementaires et extraparlementaires, de création de régions, c’est toujours un refus qui a été opposé. Durant cette longue période, c’est la crainte, largement fantasmée, de resurgissement des provinces d’Ancien Régime, qui a été à l’origine de cette opposition. La « loi des réalités » a conduit, volens nolens, à la création des régions. Cela n’a pas été sans mal : il suffit de se souvenir du rejet du projet de 19694. Certes, le « non » au référendum a été motivé par des considérations diverses, il n’est pas certain que le rejet de la région ait été le motif principal, mais cela, on ne le saura jamais. Ce qui est certain, c’est qu’à cette date ni la classe politique ni les citoyens n’étaient vraiment prêts à accepter la région, qui apparaissait un peu comme un intrus. Et, notamment, les socialistes n’étaient pas encore convertis à l’idée régionale, il faudra attendre une dizaine d’années pour que cette conversion s’opère, et encore faut-il ajouter que le président F. Mitterrand était un « départementaliste » plus qu’un « régionaliste ». Aujourd’hui, la situation est totalement différente de ce qu’elle était il y a trentecinq ans. La région est acceptée, c’est le département dont l’existence est contestée. Mais si cette existence ne fait plus problème, d’autres questions ont surgi, ou ressurgissent, et c’est le cas du découpage des régions, qui dès le départ n’a pas donné satisfaction et était 3 Il n’est jamais possible de faire abstraction des considérations politiques : faire de l’économie (à laquelle on est souvent tenté de ramener la région), c’est faire de la politique. 4 Voir J.-M. PONTIER, « Retour sur une région refusée », AJDA 2009, p. 634.

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contestable parce que n’ayant jamais été pensé pour une collectivité territoriale, mais pour d’autres besoins. La contestation récurrente sur la dimension des régions est à l’origine du projet gouvernemental de remodelage des régions. La loi du 16 janvier 20155 réduit le nombre de régions à treize, si l’on s’en tient au territoire métropolitain. Nous avons désormais en France de grandes régions. Mais cela ne résout pas tous les problèmes, et de loin. La loi a été adoptée dans la précipitation, elle est loin d’avoir fait l’unanimité, ni même d’avoir fait consensus, ce qui soulève la question, très importante effectivement, du nombre de régions. La notion de grande région est évidemment liée au nombre de régions : plus le nombre de régions est réduit, plus la région peut être analysée comme une grande région. Mais ce qui ressemble à une lapalissade laisse sans réponse la question de savoir ce qu’est une grande région dans le cadre français. Plusieurs données sont à prendre en considération (I), et ces données sont elles-mêmes source d’interrogations (II).

I. Les données à prendre en compte Les données à prendre en compte sont particulières dans notre pays, en raison de l’opposition politique historique, jusqu’à une période récente, à l’institution de régions. Ce qui était en question, ce n’était pas la dimension de la région, c’était son existence. Il faut donc examiner les différentes données qui ont fait passer de l’absence à la reconnaissance, mais ces données, une fois réunies, ne fournissent finalement qu’une idée approximative de ce qu’est la grande région.

A. La pluralité des données Les données à prendre en considération sont nécessairement plurielles, elles sont d’abord d’ordre géographique et historique, elles sont également, et surtout, administratives et politiques.

1. Les données géographiques et historiques Un pays, c’est d’abord une géographie et une histoire. Les deux ne sont pas vraiment séparables, la géographie étant première puisqu’elle est un donné, et l’histoire ayant ajouté à cette dernière, la façonnant d’une certaine manière ou la recomposant.

Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales, et modifiant le calendrier électoral.

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La région existe-t-elle d’un point de vue géographique ? La question pourrait a priori surprendre : ne parle-t-on pas de « régions naturelles » et de géographie régionale6 ? Et l’un des fondateurs de la discipline « géographie » en France, P. Vidal de la Blache, parlait bien de régions7. Mais c’était surtout au sens de « paysage », cette notion étant essentielle pour les géographes. Cette notion de paysage, effectivement fondamentale, est cependant assez éloignée de la région telle que nous la concevons aujourd’hui8. Cependant, la question est plus complexe, et les géographes contemporains n’utilisent guère cette notion de « région ». On peut décrire la géographie des régions, mais la région elle-même n’est pas directement une notion géographique, ou n’est évoquée que restrictivement par les ouvrages de géographie. L’histoire est-elle plus éclairante ? Sous l’Ancien Régime, on parle de « provinces » et sous la IIIe République le refus des régions fut largement déterminé par la crainte des dirigeants de la reconstitution des provinces d’Ancien Régime qui, outre qu’elles rappelaient la monarchie, étaient perçues comme une atteinte, qui aurait été inacceptable, à l’unité nationale. Mais ces images sont-elles exactes, et que peut-on tirer de l’observation de l’Ancien Régime ? Il convient d’être plus que prudent dans les comparaisons qui pourraient être faites avec ce dernier9. En premier lieu, le mot même de province n’apparaît que tardivement. Il est évidemment d’origine latine, mais la provincia désigne d’abord un domaine d’attributions d’une autorité10 et, par ailleurs, le nombre de provinciae sur le territoire de ce qui est aujourd’hui notre pays a beaucoup varié, en fonction des conquêtes romaines. En deuxième lieu, la province n’a pas désigné une réalité unique : il y avait des provinces ecclésiastiques, des provinces judiciaires, des provinces fiscales, des provinces militaires, et ces délimitations, qui ont varié au fil du temps, ne se recoupaient pas. C’est pourquoi on a pu utiliser l’image de « l’habit d’Arlequin » pour caractériser la diversité de cette organisation administrative. En troisième lieu, ces provinces, qui ne furent d’ailleurs pas toutes dotées d’états particuliers, eurent un rôle très variable, et les tentatives pour les reconstituer, à la fin de l’Ancien Régime, furent un échec11.

Voir par exemple P. CLAVAL, Géographie régionale, A. Colin, coll. « U », 2006. Selon certains sites, Vidal de la Blache aurait proposé l’institution de régions autour d’une métropole, ce qui en ferait un précurseur. Mais je n’ai pu vérifier la validité de cette assertion, Gallica ne comportant rien sur ce supposé texte relatif aux régions. 8 Et il est significatif sans doute que dans son excellent ouvrage intitulé Histoire du paysage français (2 tomes, Tallandier, 2e éd., 1986), J.-R. PITTE ne parle pas des régions. 9 Dans un texte qui a disparu des nouvelles éditions de l’Encyclopédie des collectivités locales (Dalloz), et qui était intitulé « Historique des collectivités locales », J.-L. MESTRE expliquait bien cette évolution, et la relativité de la notion de province sous l’Ancien Régime. Voir également Les institutions régionales de 1789 à nos jours, BergerLevrault, 1969, p. 53 et s., § 55 et s. 10 Quant à la Provincia, elle désigne une partie de la Narbonnaise, la Provence. Sur la provincia, voir D. CRÉMER, « Province sans province. À propos de la provincia sous la République romaine », in E. GOJOSSO et A. VERGNE (dir.), La province. Circonscrire et administrer le territoire de la République romaine à nos jours, LGDJ/Université de Poitiers, 2010, p. 3 et s. 11 Tocqueville écrit : « On s’étonne de la facilité surprenante avec laquelle l’Assemblée constituante a pu détruire d’un seul coup toutes les anciennes provinces de la France, dont plusieurs étaient plus anciennes que la monarchie 6 7

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2. Les données administratives et politiques La région apparaît comme étant principalement une donnée administrative, mais une donnée administrative étroitement conditionnée par des facteurs politiques. Certes, cela vaut pour toutes les collectivités locales12, mais plus particulièrement pour les régions : redisons que si les régions n’ont vu le jour que si récemment c’est en raison d’une opposition politique qui se caractérise par une grande continuité jusqu’à une date récente. On le voit bien à travers les propositions comme les préoccupations13. Dans sa première phase, qui durera peu14, la Révolution est décentralisatrice, mais dans cette politique de décentralisation les dirigeants s’intéressent à la commune, ils créent le département, mais il n’est pas question de la région, dont l’institution aurait trop évoqué les provinces d’Ancien Régime, quelle qu’ait pu être la réalité de ces provinces. Durant cette période, personne ne propose vraiment la création de régions, c’est une question qui ne se pose pas. À plus forte raison en est-il ainsi lorsque la Révolution devient centralisatrice : tout ce qui pourrait rappeler une institution régionale est violemment rejeté, la Révolution, et encore plus l’Empire après elle, s’appuyant sur la structure départementale, qui est une structure d’État avant d’être une structure décentralisée15. Pour savoir ce que peut être une grande région, il est utile de reprendre les différentes propositions d’institution de la région qui ont été présentées jusqu’à notre époque, bien que ces propositions ne soient finalement guère exploitables pour répondre à la question de l’identification de la grande région. Il est possible de parler de pluralité de propositions, en ce sens qu’au cours de l’histoire, depuis la Révolution, et singulièrement sous la IIIe République, de nombreuses propositions d’institution de régions ont été présentées, ces propositions provenant tantôt du monde politique, tantôt de ce que nous appellerions aujourd’hui la société civile. C’est d’abord du côté de la société politique qu’il convient de se tourner pour trouver des propositions tendant à l’institution de régions dans notre pays. De manière plus précise, et bien qu’elles ne proviennent pas exclusivement de l’enceinte parlementaire, ce sont des parlementaires qui, de manière logique, ont déposé des propositions de loi en ce sens. Pour certains d’entre eux, il s’agissait clairement de ressusciter d’une autre manière les provinces d’Ancien Régime, ces parlementaires se situant à droite et à l’extrême droite de l’échiquier politique. D’autres propositions étaient moins marquées politiquement, et s’inspiraient de considérations diverses, notamment économiques, pour appuyer leur demande de création de régions. […]. Il semblait, en effet, qu’on déchirât des corps vivants : on ne faisait que dépecer des morts. » (L’Ancien Régime et la Révolution, Lévy, 1866, p. 111). 12 En se plaçant dans une perspective historique, il est préférable de parler de collectivité locale plutôt que de collectivité territoriale, car cette dernière expression est récente dans notre histoire, elle ne date que de la réforme constitutionnelle de 2003, jusque-là on ne parlait que de collectivité locale (et c’est d’ailleurs cette expression qui est utilisée dans les autres pays). 13 Voir M. BOURJOL, Les institutions régionales de 1789 à nos jours préc. 14 Voir J. BOURDON, J.-M. PONTIER, J.-C. RICCI, Droit des collectivités territoriales, PUF, 2e éd., 1998. 15 Il faut rappeler cet article 3 de la loi (qui fut célèbre, et paraissait insubmersible avant d’avoir été supprimée) du 28 pluviôse de l’an VIII (17 février 1800) : « Le préfet sera seul chargé de l’administration. »

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Le gouvernement, parfois, ne parut pas insensible à certains arguments allant dans le sens de la création de régions, mais en craignant les conséquences de l’éventuelle existence de ces dernières. Et, comme toujours lorsque les dirigeants veulent prendre le temps de la réflexion ou/et écarter en douceur la réforme, ils nomment une commission, parlementaire ou extraparlementaire, qui prend son temps, parfois ne rend jamais de rapport. C’est là une procédure classique pour « enterrer » une réforme. Les préoccupations tout au long de cette histoire qui va de la Révolution à nos jours vont être de deux ordres. La première série de préoccupations est d’ordre économique. Durant la première moitié du XIXe siècle, les considérations économiques n’apparaissent pas, parce que la révolution industrielle commence, et si elle a déjà des conséquences sociales, elle n’a pas encore d’incidences sur l’organisation administrative. Au cours de la seconde moitié du XIXe siècle, de grands changements se produisent dans la société, ils n’ont pas immédiatement de retentissement dans l’ordre administratif, l’une des explications proposées par les historiens étant que les pouvoirs publics se focalisent uniquement sur les problèmes politiques – notamment la lutte anticléricale – et ignorent les problèmes économiques16. Ces préoccupations économiques apparaissent avec les « régions Clémentel », ainsi dénommées en raison du nom du ministre qui en fut à l’origine, Clémentel. Dans une circulaire du 25 août 1917, ce dernier évoquait l’intérêt que présenteraient des groupements de chambres de commerce, qui existaient déjà, mais de manière informelle et n’avaient aucune permanence. L’idée était de permettre une coordination permanente, mais volontaire, des chambres de commerce à l’échelon régional. En application de cette idée, quinze groupements furent créés par un arrêté du 25 avril 1919. La personnalité juridique leur fut reconnue lorsqu’ils furent transformés, par un décret du 14 juin 1938, en établissements publics17. Les « régions Gentin » tenaient également leur nom du ministre du Commerce qui en fut à l’origine (décret du 28 septembre 1938). Mais, à la différence des « régions Clémentel » qui n’avaient pas de limites fixes, leur nombre étant variable, les « régions Gentin » avaient leur nombre fixé dès le départ (19) et elles devaient s’organiser autour d’un « centre administratif » leur servant de capitale, les géographes ayant attiré l’attention sur l’importance des « grandes villes ». Ces régions étaient chargées, notamment, de donner au gouvernement des avis sur les questions industrielles et commerciales et présenter leurs vues sur les moyens de développer la vie économique. Si l’on fait un bond dans le temps, les circonscriptions d’action régionale instituées par un décret du 2 juin 1960 sont également motivées par des préoccupations économiques, un cadre à l’échelon régional étant indispensable pour la territorialisation des dispositions prises dans le cadre du plan de développement économique et social dont la France se dote après la Libération. C’est d’ailleurs ce cadre qui sera retenu, contre toute logique, pour la détermination du territoire des régions créées en 1982. La réforme de 2015 est plutôt de C’est notamment l’analyse de F. GOGUEL, La politique des partis sous la Troisième République, 1946. Voir J.-M. PONTIER, « Collectivité régionale », Encyclopédie Dalloz des collectivités locales, 2017, p. 1710-1 et s.

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nature à satisfaire les économistes, mais ces derniers, tout en plaidant pour de grandes régions, ne définissent pas la grande région18. Les préoccupations administratives se ramènent à la recherche d’une cohérence dans les différentes circonscriptions administratives de l’État. D’une part, le cadre départemental avait été choisi par les administrations centrales pour y installer des « services extérieurs », ainsi qu’on les qualifiait, et, bien que la nécessité se fût fait sentir de dépasser ce cadre, rien n’était vraiment fait pour instituer des services à un échelon territorial supérieur19. D’autre part, ces circonscriptions administratives se chevauchaient, entravant l’action administrative et exaspérant les citoyens qui ne comprenaient pas de devoir aller dans des villes différentes selon les services de l’État.

B. Les données ne fournissent qu’une idée approximative de la grande région Les données qui viennent d’être rappelées sont non seulement utiles, mais indispensables pour comprendre l’institution de la région comme collectivité territoriale, en revanche elles sont décevantes si l’on y cherche des explications ou des clés de compréhension de ce que peut être une grande région. Il apparaît en effet clairement que les préoccupations qui ont été à l’origine de toutes les réalisations comme des réflexions n’ont pas été orientées autour de la question de la dimension, de sorte que la notion de grande région manque singulièrement de consistance.

1. Des préoccupations étrangères à l’idée de grande région Trois séries de préoccupations ont guidé aussi bien les réflexions sur la région que les dispositions qui ont été prises, des préoccupations politiques, des préoccupations économiques et des préoccupations administratives, la question de la dimension n’étant pas seulement au second plan, mais presque totalement ignorée. Les préoccupations politiques ou politiciennes sont présentes à tout moment, directement ou indirectement, au premier plan ou à l’arrière-plan. Sous la IIIe République, elles sont prépondérantes, en ce sens que les partisans et les adversaires de la région s’affrontent sur le principe même de la région, sur ce qu’elle représente politiquement, sur les images qui l’accompagnent20. Ceux qui souhaitent l’institution d’une région la veulent pour des raisons politiques, même s’ils invoquent quelquefois des raisons économiques, et la dimension de la région n’entre pas en ligne de compte. En témoigne le nombre

Voir par exemple les différentes contributions dans l’ouvrage publié sous la direction de M. ABADIE, J.-B. AUBY et O. RENAUDIE, Un nouveau système territorial ?, Berger-Levrault, 2017. 19 Il faut mettre à part, naturellement, les « régions judiciaires » (en fait, on ne parlait pas pour les juridictions judiciaires de « région », en revanche on a parlé de la carte judiciaire) et, plus encore, les « régions militaires » qui obéissent à des considérations spécifiques. 20 Voir M. BOURJOL, Les institutions régionales de 1789 à nos jours, op. cit., p. 99 et s., § 172 et s. 18

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extrêmement variable de régions à créer selon les propositions21. Cela va de moins de dix à une trentaine, autrement dit un nombre inférieur à celui des régions existant actuellement ou supérieur à celui des régions existant avant la réforme de 2015. Dans les débats, les auteurs des propositions n’invoquent jamais les avantages qui seraient ceux d’une grande région, c’est seulement la région par elle-même dont il est demandé la création. Et les dirigeants n’invoquent pas plus les avantages ou les inconvénients qui découleraient de la dimension de la région. En 1969, les débats sur le projet de référendum qui prévoit la création de régions collectivités territoriales22 portent sur l’opportunité de créer une collectivité régionale, sur les pouvoirs de cette assemblée, sur les rapports avec les départements, sur le contrôle de l’État sur cette collectivité, mais non sur la dimension de la région. En 1982 il est encore plus caractéristique que l’on ne s’interroge pas sur la dimension de la région : très rapidement, et en vue de faciliter la création des régions, les pouvoirs publics décident d’adopter comme territoire des régions le cadre territorial décidé en 1960, alors que la logique aurait dû conduire à réfléchir au meilleur cadre territorial pour la collectivité régionale, le cadre de 1960 n’ayant pas été conçu, pensé, pour une collectivité territoriale, mais pour l’État. Dès lors, la question de la dimension de la région sera totalement escamotée. Au début du XXe siècle comme au début du XXIe siècle, les préoccupations économiques s’imposent avec de plus en plus de force, mais ne conduisent pas au même résultat. Avec les régions Clémentel et les régions Gentin la préoccupation est avant tout pratique, on éprouve la nécessité de disposer d’un échelon auquel puisse avoir lieu une coordination des actions. Le nombre de régions est peu important, et l’on ne cherche pas à instituer la région la plus grande possible, le sujet n’est pas de savoir s’il faut de petites ou de grandes régions, il tient à la région en tant que telle. À la fin du XXe siècle, c’est encore cette idée de coordination qui commande principalement la détermination des compétences et des attributions des régions, la dimension des régions, sans être totalement absente, est cependant secondaire. Il en va différemment au XXIe siècle, ces considérations économiques vont peser dans le choix de régions plus grandes que celles existantes. Ainsi par exemple, France Stratégie, qui a succédé à des organismes gouvernementaux qui ont pris des dénominations diverses dont, notamment, celle de Commissariat général du plan23, a effectué, avant la Voir une liste, impressionnante par sa longueur (tout en n’étant pas exhaustive) donnée par A. BRENNETOT et S. DE RUFFRAY, dans « Découper la France en régions. L’imaginaire régionaliste à l’épreuve du territoire », Cybergeo : European Journal of Geography [en ligne]. 22 Certes, le projet de référendum comporte un autre volet, la réforme du Sénat, une seule réponse devant être donnée, ce qui, selon certains commentateurs, aurait conduit au rejet dudit référendum et au départ du pouvoir de De Gaulle qui en est résulté. Cependant, il ne faut pas oublier que les partis politiques (sauf celui qui soutenait le président) n’étaient pas encore convertis à la nécessité d’instituer des régions, qu’une partie de la population était réservée, les conseils généraux hostiles (voyant, avec quelque raison, dans la région un futur concurrent). Le « non » au référendum a pu couvrir un « non » à la réforme du Sénat, mais également un non à la région, sans oublier le « non » par principe à De Gaulle. 23 Cela, c’était du temps de la gloire du Plan, qualifié d’abord de plan de développement économique et social puis plan de la nation. Le Commissariat général du plan a été un acteur très actif de la planification dite « planification à la française ». 21

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réforme des régions de 2015, une étude sur la cohérence économique interne des régions24. Selon les auteurs de l’étude, l’approche poursuivie « cherche à identifier les régions dans lesquelles existent des liens économiques forts entre les territoires susceptibles de faciliter les décisions de politique économique ». L’étude a cherché à mesurer l’intensité des déplacements économiques entre les départements. L’étude en question déclare que le nouveau découpage régional n’est « pas très éloigné d’un découpage “optimal” »25, ce qui ne peut que laisser perplexes certains auteurs ou plus simplement les citoyens. On ne peut oublier, tout d’abord, que France Stratégie est une institution au service des pouvoirs publics, et qu’il serait étonnant qu’elle livre des conclusions allant à l’encontre des projets gouvernementaux. Ensuite, les analyses économiques, avec force schémas impressionnants à l’appui, doivent être accueillies avec quelques réserves, car elles ne disent pas une vérité, mais une manière d’appréhender un problème. Enfin, on ne peut qu’être surpris par des affirmations qui laissent quelque peu dubitatif26. D’autres préoccupations interviennent, qui sont à la fois administratives, financières et donc politiques. L’un des arguments avancés par les pouvoirs publics en faveur d’une réforme des régions – comme d’ailleurs en faveur de la réforme des collectivités territoriales en général27 – est celui des économies réalisées. La décentralisation est peutêtre en elle-même une réforme d’un coût élevé – encore qu’aucune étude complète du coût de la décentralisation n’ait été effectuée, si tant est qu’elle soit possible – mais ce qui est certain, c’est que cet argument d’économies a été invoqué par le pouvoir central à l’appui de sa réforme. Il restera à vérifier avec le recul du temps, si toutefois l’organisation territoriale se maintient telle quelle pendant un certain nombre d’années, si cette assertion se vérifie.

2. La grande région, une notion qui manque de consistance Nous savons ce qu’est la région, une collectivité territoriale désormais à statut constitutionnel28, avec des compétences et des pouvoirs assez clairement définis par la loi. Mais nous ne savons pas ce qu’est une « grande région », car cette notion n’a rien de juridique, c’est une appréciation qui est toujours, par définition, très relative. A. AMABILE, C. BERNARD et A. EPAULARD, Une évaluation de la cohérence économique interne des régions, France Stratégie, mai 2015, n° 2015-01. 25 Étude précitée p. 23. 26 Un exemple est celui de la région PACA dont les auteurs déclarent qu’elle est une « région cohérente » (p. 16). Cela vaut peut-être pour les échanges économiques entre les départements, mais ne dit rien de l’essentiel, à savoir que les Niçois ne se sentent pas faire partie de cette région, que la distance culturelle entre Marseille et Nice n’a rien à voir avec les facteurs économiques, elle est profonde et difficilement surmontable. 27 Notamment la réforme, qui consiste en une limitation, des financements croisés, d’abord par la loi de 2010, puis par la loi NOTRe de 2015. 28 Ce statut a été jusqu’en 2003 – le Conseil constitutionnel ayant validé en 1982, et, quelles que soient les réserves que la décision en question peut inspirer, la création des régions par la loi – un statut législatif. Cela constituait, au minimum, une bizarrerie, les collectivités composantes de la région (communes, départements) ayant un statut constitutionnel, alors que la région n’avait « qu’ » un statut législatif. Il a été mis fin à cette anomalie par la réforme de 2003. 24

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ÉTUDES

Il faut d’abord relever, au vu des développements qui précèdent, et comme le faisait observer un géographe, que « le territoire français, de par ses structures et son histoire, est un des espaces politiques les plus difficiles à régionaliser »29 parce que l’on ne crée pas de région par voie législative, on en reconnaît seulement l’existence par tous les aspects d’une vie économique et sociale. Or, ajoutait l’auteur, « si la France a bien été départementalisée, non seulement elle n’est pas régionalisée, mais elle s’est dérégionalisée à travers des siècles d’une centralisation renforcée par le progrès des communications et la croissance de l’agglomération parisienne. La faible densité du peuplement de l’espace français, la faiblesse de l’armature urbaine et, en particulier, la pauvreté en grandes villes métropolitaines, rendent très difficile une régionalisation réelle »30.

Une telle appréciation est certes datée (1984) et, de ce fait, et par définition presque, ne correspond plus exactement à la réalité, dans la mesure où les régions, qui ont plus de trente ans d’existence, se sont imposées et sont une réalité tangible. Elle est cependant très intéressante en ce qu’elle constitue un résumé de la problématique de la région, et des différents facteurs qui sont à prendre en compte lorsque l’on parle de cette évolution. Ainsi que le relevait déjà Vidal de la Blache, et ainsi que nous le voyons aujourd’hui avec l’institution des métropoles, la région ne peut être pensée sans référence à la ville, plus exactement à l’idée de métropole. Et l’analyse de la « grande ville » qu’est la métropole éclaire la problématique de la grande région. Car l’on parle de grande ville comme l’on parle de grande région, et il n’est pas inintéressant de relever que dans les deux cas la notion est vague, flottante. Qu’est-ce qu’une grande ville ? La notion est toute relative dès lors que l’on procède à des comparaisons. Nous parlons en France de grande ville, et certains rapports, tel le rapport Vivre ensemble31, fixent même un seuil à partir duquel on pourrait de grande ville, le seuil de 200 000 habitants. Mais cette appréhension de la grande ville dans notre pays est très différente de celle que font d’autres peuples. Si l’on compare par exemple à l’Asie une ville de 200 000 habitants est, au mieux, une ville moyenne, le plus souvent elle est considérée comme une petite ville. Les grandes villes dans le monde sont des villes millionnaires en habitants. Le terme utilisé le plus souvent n’est d’ailleurs plus celui de ville, mais de mégapole. Certes, la France n’est pas la Chine, le Japon, ou n’importe quel autre pays dans lequel on trouve de telles mégapoles. Et certes, une comparaison a ses limites. Mais précisément, de même que la notion de grande ville est différente dans un pays tel que la France de ce qu’elle est dans d’autres pays, de même la notion de grande région est à relativiser, comme sont à relativiser les comparaisons avec les autres pays, y compris les

Ph. PINCHEMEL, La France, milieux naturels, populations, politiques, t. 1, A. Colin, 1984, p. 220. Ph. PINCHEMEL, op. cit., p. 220. 31 Vivre ensemble – Rapport de la commission de développement des responsabilités locales, appelé encore, du nom de son président, « rapport Guichard », LDf, 1976. Ce rapport demeure, à l’heure actuelle, l’un des meilleurs, par sa réflexion, de tous ceux qui ont été rédigés sur l’organisation territoriale française. 29 30

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INTRODUCTION : LA NOTION DE GRANDE RÉGION

pays européens qui nous sont proches32. Les références ou les repères sont toujours à prendre avec précaution, il est toujours possible de contester la pertinence ou la validité d’une comparaison, ce que n’ont pas manqué de faire à maintes reprises les parlementaires lorsqu’il était question d’instituer de grandes régions. En effet, c’est la comparaison avec les institutions de nos voisins européens qui constitue l’argument principalement avancé et que l’on trouve notamment dans l’étude d’impact qui a précédé l’adoption de la loi du 16 janvier 2015. Évoquant les nouvelles compétences remises aux régions, l’étude d’impact ajoute : « Pour exercer ces compétences accrues de façon efficiente et pouvoir se comparer avec les échelons administratifs de nos voisins européens, il convient d’atteindre une taille régionale critique suffisante33. »

Et un peu plus loin, l’étude reprend la même idée en affirmant : « L’objectif poursuivi est de doter les régions françaises d’une taille critique qui leur permette d’exercer à la bonne échelle les compétences stratégiques qui leur sont attribuées, de rivaliser avec les collectivités comparables en Europe et de réaliser des gains d’efficience34. »

Ainsi c’est pour mettre nos régions « au niveau » des autres régions en Europe que la réforme est intervenue. Cette politique n’est pas sans rappeler la politique tendant à fusionner les universités en vue de les faire entrer dans les classements internationaux35. Les piètres résultats obtenus à la suite de ces fusions incitent à quelque scepticisme sur les résultats à attendre de ce point de vue dans la réduction du nombre de régions. La notion de grande région est ainsi une notion en creux, dont on peut même se demander si elle existe. Dans les textes, on parle de donner aux régions une taille suffisante, mais il n’est guère question de grande région. La réforme a été motivée par le « constat » selon lequel les régions d’avant 2015 auraient été trop petites. La grande région est-elle uniquement celle qui n’est pas petite ? Les critères énoncés en faveur de la réforme sont des présupposés et non des preuves de la pertinence des références. En tout état de cause, à supposer que nos régions étaient trop nombreuses36, la question de savoir quel serait le bon découpage demeure entière nonobstant les analyses un peu trop favorables au pouvoir en place de France Stratégie. La grande région demeure une notion très incertaine.

32 Ainsi que le relevait le rapport d’information fait au nom de la mission commune d’information chargée de dresser le bilan de la décentralisation « il n’y a pas de modèle unique en Europe » (Pour une République territoriale, J.-P. Delevoye, président, M. Mercier, rapporteur, Sénat, 28 juin 2000, n° 447, p. 123). 33 Étude d’impact, p. 4. 34 Étude d’impact précitée, p. 10. 35 Et, en particulier, les pouvoirs publics (et les médias) ont les yeux rivés sur le « classement de Shanghai » qui est ou apparaît aux yeux des dirigeants comme la référence suprême. 36 Problème qui ne coïncide pas entièrement avec le découpage des régions, qui n’était pas justifié du point de vue de la décentralisation avant 2015 et qui ne l’est toujours pas après 2015.

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ÉTUDES

L’observation de M. Bourjol, faite il y a près d’un demi-siècle, et qui s’interroge sur la « grande région »37 demeure pour partie valable aujourd’hui : « La région se présente […] sous forme de “nébuleuse” aux contours imprécis, totalement détachée des conceptions classiques présidant à la délimitation des circonscriptions administratives. Elle ne répond pas, non plus, à la définition de collectivités humaines nouvelles qui pourraient servir de base à un nouveau découpage administratif spécialisé38. »

En revanche, le fait que des regroupements de régions aient eu lieu n’est pas neutre, cela induit des conséquences, qui se présentent surtout, à l’heure actuelle, sous forme de questions.

II. Les questions soulevées par la grande région Ces questions se posent à partir du moment où il y a des régions, mais elles sont aiguisées par la réforme des régions. Elles sont de deux ordres, les premières touchant aux relations avec les autres collectivités, les secondes concernant l’identité.

A. La grande région et les relations avec les autres collectivités La région en tant que telle soulève un certain nombre d’interrogations relatives aux relations avec les autres personnes publiques de la région, la grande région – quel qu’en soit le contenu – accentuant certaines nécessités.

1. Les interrogations soulevées par la région en tant que telle La région n’est pas la seule catégorie de collectivités territoriales, et, il faut ajouter, de personnes publiques, elle n’est pas non plus la première. Il faut donc organiser les relations avec ces autres personnes publiques. Ces collectivités et autres personnes publiques sont représentées, d’une part, par les départements, d’autre part, par les métropoles. La région ne peut être pensée sans le département, l’inverse étant vrai depuis que les régions existent. La naissance et le développement de la région se sont effectués avec constamment à l’esprit le département. Celui-ci a, en tant que collectivité, déterminé en partie les traits de la région, même si, aujourd’hui, cela est de moins en moins perceptible, et si la perspective s’est quelque peu inversée. Le législateur de 1982 ne pouvait pas ne pas

Et nul doute que, pour l’auteur, étant donné la manière dont il en parle, la « grande région » ne correspond pas du tout à celle que nous considérons comme telle aujourd’hui. 38 M. BOURJOL, Région et administration régionale, Berger-Levrault, p. 99, § 180. 37

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INTRODUCTION : LA NOTION DE GRANDE RÉGION

penser à l’échec de 196939, et le Sénat, traditionnel protecteur des collectivités locales dont il est, constitutionnellement, le représentant, s’est chargé à de multiples reprises de rappeler la nécessité de protéger le département. Deux exemples montrent combien la région telle que nous l’avons connue jusqu’à présent a été conditionnée par le département. Le premier exemple est celui du partage des responsabilités40 dans le domaine de l’enseignement : les départements sont responsables des collèges, les régions des lycées. A priori quoi de plus « normal », de plus justifié qu’un tel partage : n’y a-t-il pas deux cycles dans l’enseignement secondaire ? Remettre la responsabilité du premier cycle aux départements, celle du second cycle aux régions paraît « équilibré ». En réalité, il n’en est pas du tout ainsi : le partage entre le département et la région est plus source de complications que de cohérence dans l’organisation. D’ailleurs à plusieurs reprises, il a été question d’unifier, au profit d’une catégorie de collectivités, et les régions ont pu faire valoir qu’elles étaient prêtes à assurer la responsabilité des deux cycles41. En 1982 et 1983, lorsqu’il a été question de déterminer les compétences et les responsabilités des régions, les représentants des départements, à l’affût, se sont évidemment opposés à ce que les compétences des régions soient « prises » sur celles des départements, et ont revendiqué un transfert au profit de ces derniers de compétences et de responsabilités. Le second exemple est celui de la réforme de 2004, avec la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales42. Le projet initial, déposé par un gouvernement dont le Premier ministre (M. Raffarin) était « régionaliste », était largement en faveur des régions. Les représentants des départements au Sénat ont fait en sorte de réorienter la réforme en faveur d’un rééquilibrage au profit des départements43. Un troisième exemple pourrait éventuellement être cité, c’est celui de la réforme de 2015 avec la loi NOTRe. Car le département était normalement condamné à disparaître, un Premier ministre ayant exprimé son sentiment, à la suite de rapports préconisant la suppression des départements, que le département devait disparaître, la région apparaissant alors comme l’héritière normale et souhaitable du département. Mais les départements ont réussi à se maintenir, s’ils ont été affaiblis, ils n’ont pas été supprimés. C’est dire qu’aujourd’hui comme hier, et même avec des perspectives et des problématiques différentes, la région, quelle que soit sa dimension, ne peut être pensée sans que soit pris en compte simultanément, dans le raisonnement, le département. Et si de « petites » régions semblaient impliquer la disparition des départements, en raison de la

39 C’est bien parce qu’ils avaient à l’esprit cet échec de 1969 que les dirigeants ont choisi, en 1972, la formule intermédiaire de l’établissement public territorial (EPT), pour ne pas heurter trop brutalement les sensibilités et les susceptibilités, notamment celles des départements. 40 La loi parle, à juste titre, de « responsabilités » et non de compétences en ce domaine : si les collectivités territoriales se voient reconnaître un rôle important (construction et reconstruction des établissements scolaires), l’essentiel demeure de la compétence de l’État (statut des enseignants, programmes, pédagogie, etc.). 41 Voir par exemple le rapport d’information fait au nom de la mission commune d’information chargée de dresser le bilan de la décentralisation (Pour une République territoriale, J.-P. Delevoye président, M. Mercier rapporteur, Sénat, 28 juin 2000, n° 447). 42 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. 43 Voir J.-M. PONTIER, « Les nouvelles compétences de la région », AJDA 2004, p. 1968 et s.

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ÉTUDES

proximité dimensionnelle avec ces derniers, les arguments en faveur de cette suppression sont affaiblis par l’existence de grandes régions. Enfin, il ne faut oublier que la dépendance des régions à l’égard des départements, quelles qu’elles soient, et jusqu’à aujourd’hui, se caractérise par le fait que les réformes tiennent compte des limites départementales, il n’y a pas eu de recomposition du territoire à partir de données, quelles qu’elles puissent être, mais simple réassemblage des départements, alors que la logique aurait voulu qu’à partir du moment où l’on estimait indispensable de procéder à un nouveau découpage, il eût fallu redécouper les départements eux-mêmes. Les régions ne peuvent plus être pensées, non plus, aujourd’hui, sans référence à une autre institution, qui n’est pas une collectivité territoriale, celle des métropoles44. Les questions posées par le « couple » régions/métropoles sont susceptibles de supplanter à terme la problématique du couple régions/départements, tout au moins dans les régions où sont instituées des métropoles45. En effet, la répartition des compétences résultant de la loi n’est pas toujours claire, et des conflits de compétences, en même temps qu’une concurrence sont de nature à se développer entre une métropole et la région dans laquelle elle se trouve.

2. Des questions multipliées par la grande région Le « fait » de la grande région multiplie les interrogations, car le rôle renforcé de coordination qui lui est attribué, l’étendue de son territoire et l’ampleur des compétences qui lui sont remises impliquent de nouveaux modes de relations avec les autres collectivités. En témoigne la création d’une conférence territoriale de l’action publique (CTAP) dont on ne sait pas très bien, à l’heure actuelle, si elle facilitera les relations avec les autres collectivités, ou si elle sera un facteur de tensions avec ces dernières. Deux orientations, qui suscitent un certain nombre de questions, découlent des dernières lois de décentralisation, notamment de la loi NOTRe. Une première orientation est celle de la notion de collectivité chef de file. Depuis environ une quinzaine d’années se pose la question de la collectivité chef de file. De quoi s’agit-il ? De confier à une collectivité une fonction d’orientation, de coordination, à l’égard des autres collectivités, dans un domaine déterminé et en vue d’un objectif déterminé lui aussi. Dans ces conditions, dira-t-on, où est la difficulté ? Elle est double. Elle est d’abord d’ordre juridique : est-il possible de confier à une collectivité, qui peut être une collectivité inférieure territorialement (commune, département, à l’égard d’autres collectivités et, notamment, de la région) un tel rôle de coordination ? L’interdiction par la réforme constitutionnelle de 2003, de toute tutelle d’une collectivité sur une autre46 a constitué, 44 Une métropole fait exception, la métropole de Lyon, reconnue par la loi comme étant une collectivité territoriale à statut particulier, ce qui a été considéré comme constitutionnel. 45 Mais de plus en plus de villes demandent à être reconnues comme métropole, à la fois pour des raisons symboliques et en raison des compétences étendues des métropoles. 46 Une telle interdiction était, à tout le moins, maladroite, car elle a pendant un temps « bloqué » les évolutions souhaitables. La hantise de voir la tutelle d’une collectivité territoriale se substituer à la tutelle de l’État, ce qui aurait été encore plus insupportable, a conduit à édicter des dispositions rigides qui se retournent contre l’objectif poursuivi.

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INTRODUCTION : LA NOTION DE GRANDE RÉGION

pendant un temps, un obstacle à l’institution de la notion de collectivité chef de file. Après un certain nombre de péripéties, et l’acceptation constitutionnelle de cette notion, le législateur de la loi NOTRe a consacré la notion de collectivité chef de file au profit, selon les cas, d’une collectivité ou d’une autre. Il importe peu ici de connaître le détail de cette histoire. Ce qui importe, c’est que cette reconnaissance était indispensable à la suite des diverses réformes de l’organisation administrative locale. La pluralité des intervenants comme la pluralité des financements, les compétences partagées comme la possibilité de déléguer certaines compétences, imposaient de pouvoir instituer, dans un certain nombre d’hypothèses, l’existence d’une collectivité chef de file chargée de coordonner l’ensemble des actions conduites par les diverses collectivités. Et plus une collectivité a un territoire vaste, plus s’impose une telle exigence. Une seconde orientation, encore plus évidente, est celle du conventionnement. Le conventionnement – on peut également parler de contractualisation – est une technique ancienne et banale lorsqu’elle s’applique entre des personnes privées ou entre une personne publique et une personne privée. Elle est beaucoup moins banale appliquée aux collectivités publiques avec une contractualisation entre des collectivités publiques. L’État a développé depuis plusieurs décennies cette contractualisation avec des collectivités territoriales, sous des noms et avec des modalités très variables. L’originalité de la grande région est d’entraîner nécessairement une multiplication de ce conventionnement, non plus seulement entre l’État et les collectivités territoriales, mais entre la région et les collectivités ou établissements publics membres de la région. La loi NOTRe comporte ainsi plusieurs types de contractualisations. L’une des formes les plus significatives, mais pas forcément la plus évidente, est celle des conventions d’exercice concerté de la compétence47.

B. La grande région et la question de l’identité La question de l’identité appliquée à un groupe est devenue une question d’actualité, voire une problématique que l’on qualifie de « sensible » : si, en effet, la question de l’identité personnelle, tout en se posant (quelquefois) avec une acuité qu’elle n’avait pas eue précédemment, représente aujourd’hui une interrogation dans notre pays, c’est la question de l’identité des groupes, notamment de la communauté nationale, qui soulève facilement des passions. Et, curieusement, par une sorte d’inversion historique48, alors que l’identité nationale est suspectée, l’identité locale ou régionale est facilement valorisée. Mais – et s’agissant de la France, car dans les autres pays la problématique est différente – l’identité régionale existe-t-elle ? On répondra brièvement ici que l’identité régionale, déjà difficile, dans le cadre des anciennes régions, est rendue quasiment impossible dans les grandes régions. Sur ces conventions, et les problèmes qu’elles soulèvent, voir l’intéressant rapport de B. ACAR et P. REIX, Délégation de compétences et conférence territoriale d’action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale, Inspection générale de l’administration, mai 2017 (publication en septembre 2017). 48 Les identités locales étaient vues avec une certaine suspicion sous toute la Troisième République, alors que l’identité nationale était entretenue, notamment à l’école (c’est-à-dire principalement l’école primaire). 47

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ÉTUDES

1. Une identité difficile à discerner dans les anciennes régions Une conviction parfois sincère, mais plus souvent encore le mensonge politique ou la tendance à la facilité, a conduit à parler de l’identité régionale. Ces affirmations énoncées parfois avec grandiloquence n’ont que peu de réalité. Lorsque les régions sont créées, en 1982, il faut leur trouver une légitimité, et pas seulement une constitutionnalité, la première étant beaucoup plus forte dans les esprits que la seconde. Cette légitimité était d’autant plus indispensable que la région n’avait jamais existé dans notre pays, et que les pouvoirs publics s’étaient opposés pendant longtemps avec constance à leur création. La région partait avec un handicap, évident par rapport aux communes49, et même certain par rapport aux départements50, il fallait leur trouver une raison d’être qui ne soit pas purement rationnelle, purement utilitariste. L’identité est ce qui permet le mieux d’être accepté parce qu’elle est de nature à susciter un lien qui, même impalpable, et quoique mal définissable, est bien plus fort que le lien administratif ou économique que l’on peut avoir avec une institution, une collectivité51. Si l’on veut que les citoyens éprouvent un attachement pour une cause, une collectivité, une communauté, il faut leur donner autre chose que des démonstrations économiques ou financières. C’est pourquoi, après la création des régions en 1982, et leur naissance en 198652, les hommes politiques se sont précipités pour parler de l’identité régionale, exalter celle-ci. Et l’on se demande si les discours sur l’identité régionale n’ont pas été d’autant plus vibrants que leurs auteurs n’étaient pas convaincus de l’existence de cette dernière. Or, mis à part deux ou trois cas (la Corse a une identité, mais c’est une île, ce qui aiguise toujours le sentiment d’identité ; l’Alsace a une véritable identité, la Bretagne également, mais ses limites sont discutées), les régions françaises n’avaient pas d’identité, nonobstant tous les discours contraires (que l’on peut comprendre, ce qui ne veut pas dire que sur le fond ils sont justifiés). Plus encore, dans de nombreuses régions il y avait plusieurs pôles qui, historiquement, ont donné des identités différentes53 et, dans certaines régions, il n’y avait aucune identité du tout. Dire qu’il n’y avait pas d’identité dans les régions instituées en 1982-1986 ne veut pas dire qu’il n’y en aurait jamais eu : l’identité n’est pas quelque chose qui se décrète, 49 La légitimité des communes s’enracine dans le temps, c’est précisément en raison de cette légitimité ancrée dans l’histoire que les autorités publiques ont éprouvé tant de mal à les regrouper, et c’est l’évolution générale de la société (la désertification rurale) qui facilite aujourd’hui ces regroupements. 50 Ces derniers ont traîné longtemps avec eux une réputation d’artificialité, mais avec le temps (ils ont tout de même plus de deux siècles aujourd’hui) ils ont progressivement acquis cette légitimité. 51 C’est pourquoi toutes les analyses faites par des organismes tels que France Stratégie (et d’autres) sont désincarnées et ne disent rien de « l’âme » de la collectivité. 52 Il y a eu dissociation entre les deux parce qu’il n’y a pas eu coïncidence entre la création par la loi et les premières élections des conseils régionaux au suffrage universel direct, élections auxquelles le législateur luimême avait subordonné la naissance des régions. 53 Que l’on songe, par exemple, à ces deux pôles qui sont si différents dans la région PACA, avec Marseille d’un côté, Nice de l’autre.

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INTRODUCTION : LA NOTION DE GRANDE RÉGION

mais un produit du temps et de multiples facteurs que l’on qualifiera de « culturels » au sens large. Et c’est le rôle des autorités régionales de créer les conditions de l’émergence d’une identité. Mais affirmer, contre l’évidence, qu’il y a identité relève de l’autosuggestion ou du mensonge. Cette identité malaisée à repérer dans les régions d’avant 2015 est encore plus difficile à obtenir dans les régions issues de la réforme de 2015.

2. Une identité encore plus difficile à percevoir ou à attendre dans les nouvelles régions Si, dans les « anciennes » régions d’avant 2015 il n’y avait pas, sauf les exceptions précitées, de véritables identités, comment a fortiori pourrait-il y en avoir dans les nouvelles régions issues de la réforme de 2015 ? Ce serait là un prodige ou une opération de prestidigitation. Mais tel n’est pas le cas, il ne peut y avoir d’alchimie qui aurait transformé des régions sans identité en régions disposant d’une telle identité. Certes, l’on va dire que les langues régionales sont désormais reconnues, consacrées, que la région est compétente en ce domaine, et que cela ne peut que favoriser la naissance d’une identité. En réalité, il faut y regarder de plus près. La Constitution reconnaît les langues régionales dans son article 75-1, rajouté par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, et selon lequel « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France54. » Dans le même ordre d’idées, la loi NOTRe consacre, d’une manière qui a donné lieu à de fausses interprétations et à de faux espoirs55, la diversité culturelle qui semble donner compétence à la région pour développer son identité culturelle, d’autant que, parallèlement, les régions disposent, en matière de culture, d’une compétence partagée56. Et, pour éviter tout malentendu, il faut dire que les langues régionales (avec les débats que le terme « régionale » peut susciter en raison de son caractère vague et ambigu) doivent être reconnues, protégées, encouragées57. Mais ceci étant dit, tout le reste – c’est-à-dire le discours sur l’identité – n’est que palinodie et coquecigrue. En premier lieu, il existe, dans chaque région, non pas une, mais deux ou plusieurs identités, que l’on peut qualifier de locales ou de régionales au choix, peu importe, tout dépendant de ce que l’on entend par ces termes. Aucune des régions créées ne peut se prévaloir d’une identité unique qui serait partagée par l’ensemble des populations de la région (si ce n’est la Corse, cas particulier, on l’a dit). En deuxième lieu, le ressentiment 54 Sur les langues régionales du point de vue juridique, voir J.-M. PONTIER, Droit de la langue française, Dalloz coll. « Connaissance du droit », 1997. 55 La notion de droits culturels est faussement claire. Voir pour un aperçu sur cette question J.-M. PONTIER, La décentralisation culturelle, LGDJ-Lextenso, coll. « Systèmes », 2018. 56 Fort sagement (pour une fois), le législateur a maintenu la culture (comme le sport et le tourisme) comme compétence partagée entre toutes les collectivités territoriales. Ce n’est que du réalisme, ainsi que l’aveu d’une impuissance à créer des blocs de compétences auxquels le législateur a souvent rêvé, l’enchevêtrement des compétences en matière culturelle étant tel qu’il serait vain de vouloir distinguer les compétences des différentes collectivités. 57 La difficulté est double. D’une part, la qualification de langue « régionale » peut prêter à discussion parce qu’il convient de savoir ce que l’on prend en considération (à partir de quand y a-t-il « langue » et non pas dialecte ou patois ? Les linguistes en discutent) ; d’autre part, le nombre de langues recensées est très élevé (75 pour la France selon le rapport Cerquiglini, la plupart outre-mer).

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TABLE DES MATIÈRES GÉNÉRALE Le GRALE. Un partenariat au service de la recherche .................................................

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Centres de recherche et institutions scientifiques participant au réseau GRALE .........

11

Réseau national .............................................................................................................

11

Réseau international ......................................................................................................

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Publications récentes du GRALE .................................................................................

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Liste des auteurs ............................................................................................................

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In memoriam Gérard Marcou. Nouveaux modèles du droit public. Souveraineté populaire contre souveraineté parlementaire : le rôle de la communauté. Entre démocratie de la représentation et démocratie participative ................................ Alberto LUCARELLI

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PREMIÈRE PARTIE : ÉTUDES 1. Les Grandes régions ..........................................................................................

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AVANT-PROPOS ........................................................................................................ Virginie DONIER

57

I. INTRODUCTION. LA NOTION DE GRANDE RÉGION ...................................................... Jean-Marie PONTIER I. Les données à prendre en compte ........................................................................ A. La pluralité des données................................................................................ 1. Les données géographiques et historiques ............................................... 2. Les données administratives et politiques ................................................ B. Les données ne fournissent qu’une idée approximative de la grande région ... 1. Des préoccupations étrangères à l’idée de grande région......................... 2. La grande région, une notion qui manque de consistance ........................ II. Les questions soulevées par la grande région ..................................................... A. La grande région et les relations avec les autres collectivités ....................... 1. Les interrogations soulevées par la région en tant que telle ..................... 2. Des questions multipliées par la grande région ........................................ B. La grande région et la question de l’identité ................................................. 1. Une identité difficile à discerner dans les anciennes régions ................... 2. Une identité encore plus difficile à percevoir ou à attendre dans les nouvelles régions ............................................................................

59 61 61 61 63 65 65 67 70 70 70 72 73 74 75


DROIT ET GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1re partie : La fusion des régions à l’épreuve de la pratique II. LA RÉGION HAUTS-DE-FRANCE, ISSUE DE LA FUSION DES RÉGIONS NORD-PAS-DE-CALAIS ET PICARDIE ........................................................................ François RANGEON I. La préparation de la fusion .................................................................................. II. La nouvelle organisation des services entre centralisation et déconcentration ... III. L’impact de la fusion ........................................................................................ III. LA CONSTITUTION DE LA RÉGION GRAND-EST ......................................................... Roselyne ALLEMAND I. Mise en place de la nouvelle région Grand-Est ................................................... A. Une fusion contestée ..................................................................................... B. Une fusion anticipée ..................................................................................... C. Une organisation administrative éclatée ....................................................... D. Un défi managérial ....................................................................................... II. Élaboration d’une stratégie de développement et d’aménagement ..................... A. De nouvelles compétences régionales .......................................................... B. Le SRDEII ou la définition d’ambitions économiques communes ............... C. Le SRADDET : un outil intégré de développement durable du territoire..... IV. LA FUSION DE LA RÉGION BOURGOGNE-FRANCHE-COMTÉ ...................................... Aurore GRANERO I. De la phase de préfiguration à la phase de réorganisation des services ............... A. Le dispositif provisoire ................................................................................. B. La méthode choisie : transparence et participation ....................................... II. Les incidences de la fusion sur la gestion administrative et le budget régional . A. Le fonctionnement en « bi-site » et les défis de la transversalité.................. B. Des économies en suspens ............................................................................ III. L’évaluation de la fusion ................................................................................... V. L’OCCITANIE, UNE NOUVELLE RÉGION PIONNIÈRE ? ................................................ Gérald ORANGE I. Des dispositions immédiates à forte portée politique .......................................... II. Des structures de concertation qu’on ne retrouve pas ailleurs ! ......................... III. Des impacts notables de la loi NOTRe ............................................................. IV. Conclusion ........................................................................................................ V. Documents utilisés .............................................................................................

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2e partie : La gouvernabilité des grandes régions : vers une plus grande efficacité de l’action publique régionale ? VI. RÉFORME ET GOUVERNABILITÉ DES GRANDES RÉGIONS .......................................... Damien AUGIAS I. La décentralisation conduit-elle forcément à la régionalisation ? ........................ II. La nouvelle gouvernance régionale est-elle le signe d’une « différenciation » de la gouvernance territoriale ? ............................................................................... III. Enjeux et impacts des réformes territoriales sur l’organisation des régions...... IV. Des régions plus coopératives et plus « gouvernables » ? ................................ V. Bibliographie ...................................................................................................... 758

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TABLE DES MATIÈRES GÉNÉRALE

VII. LE FONCTIONNEMENT DÉMOCRATIQUE DES CONSEILS RÉGIONAUX : INTERROGATIONS SUR L’OPPOSITION RÉGIONALE .................................................. Aurore GRANERO I. À la recherche d’une nouvelle définition de l’opposition régionale.................. A. L’opposition régionale et la notion de groupe d’élus .................................... B. L’identification politique de l’opposition régionale ...................................... II. Le renforcement inégal des droits de l’opposition dans les assemblées régionales face à la prépondérance de l’exécutif .................................................. A. Des garanties fondamentales dominées par l’exécutif régional .................... B. L’inefficacité des nouvelles règles de transparence et de déontologie .......... VIII. LA CONSTRUCTION BUDGÉTAIRE À L’ÉPREUVE DE LA FUSION DES RÉGIONS : LE CAS DE LA NOUVELLE-AQUITAINE ................................................................... Lisa PASSAVANT-GUION I. La conduite du changement : la « mise en ordre » de la nouvelle institution par la domination .................................................................................................. II. Quelques pistes de réflexion pour étudier les processus de fusion .................. III. Bibliographie .................................................................................................. IX. LES RÉGIONS ISSUES DE LA FUSION VONT-ELLES CONNAÎTRE DES ÉCONOMIES D’ÉCHELLE ? ......................................................................................................... Gérald ORANGE I. Un constat de taille : les régions prennent du poids ! ........................................ II. L’hypothèse des économies d’échelle dans les collectivités territoriales est-elle crédible ? .................................................................................................. III. Comment cerner statistiquement l’hypothèse des économies d’échelle ? ...... IV. Analyse des résultats : reprise des dépenses en 2017, particulièrement dans les nouvelles régions ! .................................................................................. V. Faut-il voir dans ce constat une dérive et s’inquiéter pour l’avenir ? .............. VI. Conclusion...................................................................................................... VII. Bibliographie ................................................................................................ VIII. Encart technique .......................................................................................... IX. Annexe. Tableaux ayant servi à la confection synthétique des tableaux 4 et 5 ................................................................................................

121 122 122 124 125 125 128 131 132 138 139 141 142 145 146 147 151 152 152 153 153

3e partie : Les secteurs stratégiques des grandes régions : quelles marges de manœuvre pour quelles compétences ? X. LES RÉGIONS ET LE DROIT DES AIDES ÉCONOMIQUES ............................................... Tiphaine ROMBAUTS-CHABROL I. Une primauté régionale renforcée ........................................................................ A. Une fonction planificatrice consacrée ........................................................... B. La maîtrise du développement économique confirmée ................................. II. Une primauté régionale inachevée ...................................................................... A. Une primauté à consolider : l’incontournable bloc communal ..................... B. Un leadership à construire : le département ignoré .......................................

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DROIT ET GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

XI. LES POLITIQUES DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE DANS LES NOUVELLES RÉGIONS VUES DE L’OCCITANIE ET D’AILLEURS ................... Delphine ESPAGNO-ABADIE I. Les cadres des politiques publiques régionales d’enseignement supérieur et de recherche depuis la fusion .............................................................................. II. La mise en œuvre de ces politiques et instruments dans les régions fusionnées, regard critique ......................................................................................................... XII. LES RÉGIONS ET LE DÉVELOPPEMENT DURABLE DES TERRITOIRES LITTORAUX ...... Catherine RIBOT I. De l’aménagement de l’urbanisation au développement touristique durable ...... A. De la protection des rivages à la surveillance des espaces naturels .............. B. Du droit de l’occupation des sols au droit de l’aménagement durable du territoire littoral ............................................................................................ II. De la protection des territoires à la gestion des risques naturels ........................ A. Protection contre les inondations, changement climatique et lutte contre l’érosion ...................................................................................... B. Sécurité littorale et gouvernance régionale ................................................... XIII. LES GRANDES RÉGIONS ET LA SANTÉ PUBLIQUE.................................................... Olivier RENAUDIE I. La régionalisation de la santé publique ................................................................ A. Les motifs de la régionalisation .................................................................... B. L’incarnation de la régionalisation ............................................................... C. Les outils de la régionalisation ..................................................................... II. Le conseil régional, nouvel acteur de la santé publique ..................................... A. La prévention sanitaire ................................................................................. B. La formation des professionnels de santé ..................................................... C. La lutte contre les déserts médicaux .............................................................

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4e partie : L’environnement des grandes régions XIV. LES LIENS ENTRE LES GRANDES RÉGIONS FUSIONNÉES ET LES MÉTROPOLES MODERNISÉES : LA DIFFICILE RECHERCHE D’UN ÉQUILIBRE .................................. Émilie MARCOVICI I. Un schéma institutionnel incohérent, porteur de déséquilibres entre les grandes régions fusionnées et les métropoles ........................................ A. Des métropoles initialement conçues comme des capitales régionales, un objectif non atteint ........................................................................................ 1. Des métropoles destinées à être des capitales régionales ......................... 2. Les incohérences de la première carte des grandes régions fusionnées et des métropoles, obstacles à la métropole-capitale ................................... B. Les correctifs apportés par le législateur, pour mettre fin aux incohérences institutionnelles, facteurs de nouveaux déséquilibres ........................................ 1. Un statut métropolitain attractif dans les grandes régions fusionnées ..... 2. Les grandes régions fusionnées, facteurs d’affaiblissement de la métropole ............................................................................................

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TABLE DES MATIÈRES GÉNÉRALE

II. Le fonctionnement du couple grande région fusionnée-métropole : entre complémentarité et concurrence ............................................................... A. L’exercice complémentaire des compétences ............................................ 1. Vers un équilibre dans la répartition des compétences entre les grandes régions fusionnées et les métropoles ......................................................... 2. Les moyens et l’impact d’une action équilibrée entre les grandes régions fusionnées et les métropoles ......................................................... B. La concurrence entre les grandes régions fusionnées et les métropoles ..... 1. L’objet de la concurrence ...................................................................... 2. Les conséquences de la concurrence ..................................................... XV.

ÉTUDE DE CAS : LES RELATIONS ENTRE LA RÉGION GRAND-EST ET SES MÉTROPOLES............................................................................................ Nadine DANTONEL-COR I. Les relations privilégiées entre les trois métropoles et la région Grand-Est ... A. La place affirmée des trois métropoles dans le SRDEII............................. B. La contribution des métropoles au SRADDET .......................................... II. La mise en œuvre du partenariat métropolitain sur le territoire de la région Grand-Est ........................................................................................................... A. La conventionnalisation des métropoles avec leurs partenaires institutionnels (État, collectivités territoriales) ............................................... B. Les relations non exclusives entre la région Grand-Est et les métropoles ..

XVI. LES NOUVELLES RÉGIONS ET LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE – L’EXEMPLE DU GRAND-EST ................................................................................ Reine WAKOTE I. Une ambition réitérée ..................................................................................... A. Une ambition préexistante à l’instauration du Grand-Est .......................... B. Une ambition renouvelée par la région Grand-Est ..................................... II. Les défis à relever ......................................................................................... A. Un équilibre à instaurer au sein de la coopération transfrontalière ............ B. Les difficultés d’articulation des compétences au sein de la région ........... XVII. LA RELATION DES GRANDES RÉGIONS AVEC LE MARCHÉ INTÉRIEUR DE L’UNION EUROPÉENNE ................................................................................... Laurence POTVIN-SOLIS I. La soumission des granges régions, indépendamment de leur taille, aux règles du marché intérieur ........................................................................... A. L’interdiction des entraves régionales aux libertés de circulation ............. B. Les grandes régions et l’interdiction des atteintes à la concurrence ........... II. La réception des intérêts régionaux face aux règles du marché intérieur ...... A. Les intérêts régionaux aux limites des règles du marché intérieur ............. B. Les aides régionales compatibles avec le marché intérieur ........................

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DROIT ET GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

2. Chronique internationale NOTE INTRODUCTIVE SUR LES RÉGIONS EN EUROPE ................................................ Hellmut WOLLMANN I. UNIES DANS LA DIVERSITÉ RÉGIONALE : LA QUESTION DES RÉGIONS DANS LA GRÈCE CENTRALISATRICE ......................................................................... Nikos HLEPAS I. Évolutions institutionnelles.................................................................................. II. Dimension politique ........................................................................................... III. Compétence régionale ....................................................................................... IV. Finances ............................................................................................................ V. Bibliographie ...................................................................................................... II. DÉVOLUTION AU ROYAUME-UNI – UN PROCESSUS ET NON UN ÉVÉNEMENT ............ Martin LAFFIN I. Les trois lois de dévolution de 1998 .................................................................... II. Évolutions en Écosse .......................................................................................... III. Évolutions récentes au pays de Galles .............................................................. IV. La réaction anglaise .......................................................................................... V. Les relations intergouvernementales .................................................................. VI. Relations intergouvernementales et dispositions financières ............................ VII. Conclusion ....................................................................................................... VIII. Bibliographie .................................................................................................. III. LES RÉGIONS ITALIENNES ........................................................................................ Claudia TUBERTINI I. Les régions italiennes : statut constitutionnel et principales caractéristiques ...... II. L’organisation institutionnelle : les organes de gouvernement et leurs compétences ............................................................................................... III. Les rapports avec l’Union européenne et l’État ................................................ IV. Les instruments ................................................................................................. A. Le pouvoir législatif...................................................................................... B. Le pouvoir administratif ............................................................................... C. L’autonomie financière ................................................................................. IV. LES RÉGIONS EN ESPAGNE FACE À LA CRISE DE L’ÉTAT AUTONOMIQUE................... Fernando GARCÍA RUBIO I. L’organisation territoriale de l’Espagne, prémisse des autonomies régionales ... A. Antécédents des nationalismes territoriaux espagnols .................................. B. Le régime juridique des régions en Espagne et ses particularités ................. C. Le financement autonomique, l’éternel problème ........................................ II. L’origine du conflit actuel .................................................................................. III. Le processus indépendantiste en Catalogne ...................................................... IV. Les conséquences de ce processus sur le modèle autonomique ........................

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247

251 251 255 257 258 260 261 261 263 264 265 266 266 267 267 269 269 271 272 274 274 275 276 279 279 279 280 281 283 284 286


TABLE DES MATIÈRES GÉNÉRALE

V. LE FÉDÉRALISME ALLEMAND, DE LA DÉCENTRALISATION À LA (RE)CENTRALISATION ? LE CAS DE « L’AUTONOMIE EN MATIÈRE DE CULTURE ET D’ÉDUCATION » DES LÄNDER .......................................................... Hellmut WOLLMANN I. Tradition et évolution du fédéralisme et de la décentralisation ............................ II. Caractéristiques principales du statut fédéral des Länder ................................... III. Phases de l’évolution ......................................................................................... A. La réforme constitutionnelle de 1969 ........................................................... B. Tâches communes ......................................................................................... C. Modification de l’article 75 de la Loi fondamentale sur la « législation-cadre » ................................................................................. D. Réforme de 2006 ........................................................................................... E. Suppression de l’article 75 de la Loi fondamentale ...................................... F. Modification de l’article 91b de la Loi fondamentale ................................... G. Inauguration de « l’Initiative d’excellence » par le gouvernement fédéral en 2005 .............................................................................................................. H. Révision (en 2015) de l’article 91b ............................................................... I. Introduction d’un nouvel article 104c à la Loi fondamentale en 2017 ........... J. Modification de l’article 104c de la Loi fondamentale en 2018 ? .................. IV. Remarques conclusives ..................................................................................... V. Bibliographie ......................................................................................................

289 289 290 291 291 292 293 294 294 294 296 296 297 297 298 298

DEUXIÈME PARTIE : CHRONIQUES 1. Chronique législative et réglementaire Michel VERPEAUX Christine RIMBAULT

I. INTRODUCTION GÉNÉRALE....................................................................................

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II. RÉPERTOIRE CHRONOLOGIQUE DES LOIS, DÉCRETS, ARRÊTÉS ET CIRCULAIRES PUBLIÉS AU COURS DE L’ANNÉE 2017 ...................................................................... I. Dispositions générales.......................................................................................... A. Construction .................................................................................................... B. Élus locaux et démocratie locale...................................................................... C. Finances locales/fiscalité locale ....................................................................... D. Sécurité publique ............................................................................................. II. Communes et intercommunalités........................................................................ Métropoles............................................................................................................... III. Départements institutions interdépartementales ................................................ IV. Régions ............................................................................................................. V. Collectivités sui generis .....................................................................................

309 309 309 309 309 310 310 310 310 311 311

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DROIT ET GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

2. Jurisprudence administrative (Pau Droit Public) I. INSTITUTIONS ....................................................................................................... Françoise SEMPÉ

315

II. ÉLECTIONS .......................................................................................................... Jean-Claude DOUENCE Françoise SEMPÉ

323

III. COOPÉRATION ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ...................................... Françoise SEMPÉ

329

IV. OUTRE-MER ....................................................................................................... Jean-Claude DOUENCE

335

V. CONTENTIEUX ..................................................................................................... Jean-Claude DOUENCE

351

VI. COMPÉTENCES LOCALES, SERVICES PUBLICS LOCAUX ....................................... Jean-Claude DOUENCE

361

VII. FINANCES ET FISCALITÉ .................................................................................... Frédéric LAFARGUE

379

VIII. POLICE ............................................................................................................ Pierre BON

411

IX. DOMAINES ET BIENS .......................................................................................... Maylis DOUENCE I. Domaine public – Régime de protection.............................................................. II. Domaine public – Régime d’utilisation .............................................................. III. Domaine privé – Aliénation ..............................................................................

421

X. CONTRATS ET MARCHÉS PUBLICS ........................................................................ I. Délégations de service public .............................................................................. Jean-Claude DOUENCE II. Marchés publics .................................................................................................. Antoine BOURREL Jean GOURDOU A. Notion de contrat administratif ........................................................................ B. Notion de marché public.................................................................................. C. Passation du marché ........................................................................................ D. Exécution du marché ....................................................................................... E. Responsabilité .................................................................................................. F. Contentieux ......................................................................................................

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421 426 432 437 137 451 451 453 454 455 460 464

XI. URBANISME ....................................................................................................... Philippe ZAVOLI Juliette BARBIER

467

XII. FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE ................................................................ Annie FITTE-DUVAL

475

TABLE ALPHABÉTIQUE DES INTITULÉS DES DÉCISIONS .............................................

489


TABLE DES MATIÈRES GÉNÉRALE

3. Jurisprudence pénale de la gestion locale Jérôme Lasserre CAPDEVILLE

I. DÉLITS INTENTIONNELS ........................................................................................ I. Prise illégale d’intérêt. Article 432-12 du Code pénal ......................................... II. Favoritisme - Article 432-14 du Code pénal....................................................... III. Détournement de fonds publics par négligence – Article 432-16 du Code pénal .......................................................................................................... IV. Diffamation publique - Article 29 et s. de la loi du 29 juillet 1881 ................... V. Injure publique – Articles 29 et 33 de la loi du 29 juillet 1881 ..........................

502 503 504

II. DÉLITS NON INTENTIONNELS ............................................................................... Homicide involontaire - Article 221-6 du Code pénal ............................................

509 509

497 497 500

4. Économie et finances locales Matthieu LEPRINCE

I. Une trajectoire d’évolution très optimiste pour la capacité de financement des APUL ................................................................................................................ A. Contexte macroéconomique ............................................................................ B. Trajectoire d’évolution des déficits publics ..................................................... II. Dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale ........................ A. Exonérations et dégrèvements de TH maintenus ou remplacés ....................... B. Nouveau dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale ...... 1. Contribuables concernés par le nouveau dégrèvement de TH .................... 2. Compensation des communes et des EPCI ................................................. C. Simulation de la réforme .................................................................................. D. Suppression de la taxe d’habitation ................................................................. III. Transferts financiers et renforcement de la péréquation .................................... A. Transferts de l’État aux collectivités territoriales ............................................ 1. Prélèvement sur recettes ............................................................................. 2. Crédits budgétaires de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ................................................................................................... 3. Contreparties des dégrèvements d’impôts locaux ....................................... B. Double transfert interne à l’enveloppe plafonnée et à la DGF ......................... C. Renforcement de la péréquation ...................................................................... 1. Abondement de la DSU et la DSR .............................................................. 2. Paradoxe du renforcement de la péréquation .............................................. IV. Maîtrise de la dépense et de la dette .................................................................. A. Objectifs d’évolution de la dépense publique locale : article 8 ....................... B. Évolution de la dépense de fonctionnement et de la dette locales : articles 13 et 29..................................................................................................... 1. Contractualisation des objectifs d’évolution des grandes collectivités ....... 2. Mécanisme de correction de l’écart entre objectifs et résultats................... C. Nouvelle règle prudentielle d’endettement ......................................................

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DROIT ET GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

5. La fonction publique territoriale

François CAFARELLI I. ÉVOLUTIONS AFFECTANT L’ENSEMBLE DES ACTEURS DES COLLECTIVITÉS LOCALES .................................................................................................................. A. Réforme de l’action publique et de la fonction publique................................. B. Mise en œuvre de la médiation préalable obligatoire ...................................... C. Déontologie ..................................................................................................... D. Rémunération des fonctionnaires .................................................................... 1. Recul de l’entrée en vigueur du PPCR ....................................................... 2. Gel du point d’indice .................................................................................. 3. Augmentation de la CSG et compensation ................................................. 4. Rétablissement du jour de carence.............................................................. E. Mobilité des fonctionnaires.............................................................................. F. Recours au contrat ............................................................................................

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II. ÉVOLUTIONS SPÉCIFIQUES AFFECTANT CERTAINS AGENTS DES COLLECTIVITÉS LOCALES .................................................................................................................. A. Sapeurs-pompiers professionnels et volontaires .............................................. B. ATSEM ...........................................................................................................

551 552 552

6. Innovation et gestion des grands services publics locaux INTRODUCTION ........................................................................................................ Guy SIAT I. ACTION CULTURELLE ........................................................................................... Stéphane BRUNELLA I. Réalisations – Innovations ................................................................................... II. Législation – Réglementation ............................................................................. III. Bibliographie ..................................................................................................... II. ACTION ÉCONOMIQUE ......................................................................................... Stéphane BRUNELLA Réalisations – Innovations ...................................................................................... III. ACTION SOCIALE – SOLIDARITÉ ......................................................................... Élisabeth SCHOCH I. Réalisations – Innovations ................................................................................... A. Les schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services à la population ...................................................................................................... 1. Le contexte national .................................................................................... 2. Le contexte des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ..................... 3. Le contenu du schéma alsacien ................................................................... 4. La pertinence des schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public par rapport aux schémas régionaux et nationaux ........ B. La réforme de la tarification des EHPAD ........................................................ 1. Les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) ..................... 2. La rénovation des règles d’allocation de ressources ................................... 3. Une réforme de la tarification contestable et contestée .............................. C. L’inversion de la courbe… en matière de RSA ? ............................................ 766

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TABLE DES MATIÈRES GÉNÉRALE

II. Législation – Réglementation ............................................................................. III. Bibliographie .....................................................................................................

578 578

IV. DÉCHETS – ENVIRONNEMENT ............................................................................ Guy SIAT I. Réalisations – Innovations ................................................................................... II. Législation – Réglementation ............................................................................. III. Bibliographie .....................................................................................................

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V. EAU – ASSAINISSEMENT ..................................................................................... Christophe WITTNER I. Réalisations – Innovations ................................................................................... A. Loi NOTRe : quel paysage pour l’organisation administrative des services d’eau et d’assainissement ? ................................................................................... B. Attribution d’une compétence de gestion de l’eau à la Bretagne ..................... C. Grand Paris : quelle échelle de territoire pour le petit cycle de l’eau ? ............ D. L’état de vétusté des canalisations .................................................................. II. Législation – Réglementation ............................................................................. III. Bibliographie .....................................................................................................

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VI. ENSEIGNEMENT – FORMATION PROFESSIONNELLE............................................. Guy SIAT I. Réalisations – Innovations ................................................................................... A. De l’école communale au regroupement pédagogique intercommunal ........... B. Les cantines scolaires....................................................................................... C. La réforme des rythmes scolaires .................................................................... D. L’utilisation des manuels numériques : le lycée du futur ................................ E. L’apprentissage et la formation professionnelle .............................................. F. Les écoles privées hors contrat ......................................................................... G. La question de l’illettrisme .............................................................................. II. Législation – Réglementation ............................................................................. III. Bibliographie ..................................................................................................... VII. INFORMATION – COMMUNICATION ................................................................... Karine FAVRO I. La multiplication des expériences de budget participatif ..................................... A. Quelles collectivités concernées ? ................................................................... B. La Civic Tech .................................................................................................. C. Quels projets ?.................................................................................................. II. Des innovations tempérées par l’existence de fractures territoriales .................. A. La fracture culturelle ....................................................................................... B. La possible valorisation des données personnelles .......................................... 1. Pourquoi valoriser des données personnelles ? ........................................... 2. Dans quel cadre ? ........................................................................................ III. Législation – Réglementation ............................................................................ IV. Bibliographie .....................................................................................................

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DROIT ET GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

VIII. POPULATION ................................................................................................... Guy SIAT I. Réalisations – Innovations ................................................................................... A. Démographie – Recensement .......................................................................... B. État civil .......................................................................................................... C. Transfert de l’enregistrement du PACS aux mairies ....................................... D. Gens du voyage ............................................................................................... II. Législation – Réglementation ............................................................................. III. Bibliographie ..................................................................................................... IX. SANTÉ PUBLIQUE ............................................................................................... Anne HULNÉ I. Réalisations – Innovations ................................................................................... A. Santé publique et offre de soins en France ...................................................... B. La santé publique et la territorialisation de la politique de santé ..................... C. La santé publique et la vaccination .................................................................. II. Législation – Réglementation ............................................................................. III. Bibliographie ..................................................................................................... X. SÉCURITÉ PUBLIQUE ........................................................................................... Anne HULNÉ I. Réalisations – Innovations ................................................................................... A. La protection de l’ordre public républicain ..................................................... B. L’état d’urgence ............................................................................................... C. La police de sécurité du quotidien : la résurrection de la police de proximité ? . II. Législation – Réglementation ............................................................................. III. Bibliographie ..................................................................................................... XI. TRANSPORTS PUBLICS ........................................................................................ Guy SIAT I. Réalisations – Innovations ................................................................................... A. Le transfert des transports scolaires et interurbains aux régions ..................... B. Transport par voie d’eau .................................................................................. C. Le transport ferroviaire régional ...................................................................... D. Transports collectifs urbains............................................................................ II. Législation – Réglementation ............................................................................. III. Bibliographie ..................................................................................................... XII. URBANISME ...................................................................................................... Jean-Philippe STREBLER I. Réalisations – Innovations ................................................................................... A. Le label « Architecture contemporaine remarquable ».................................... B. La poursuite de la démarche « Démonstrateurs industriels pour la ville durable » (DIVD) ............................................................................. C. Le plan « Ville durable » : ÉcoQuartiers et ÉcoCités ...................................... D. L’organisation et les aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ......... E. Les conséquences des réformes institutionnelles en matière d’urbanisme ...... F. Les réformes « sectorielles » du droit de l’urbanisme ...................................... 768

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TABLE DES MATIÈRES GÉNÉRALE

II. Législation – Réglementation ............................................................................. A. Lois et ordonnances ......................................................................................... B. Décrets ............................................................................................................. C. Arrêtés ............................................................................................................. D. Circulaires et instructions ................................................................................ III. Bibliographie ..................................................................................................... A. Réflexions juridiques générales ....................................................................... 1. Droit de l’urbanisme ................................................................................... 2. Législations connexes ................................................................................. B. Les outils de l’aménagement et de l’urbanisme ............................................... 1. Documents d’urbanisme ............................................................................. 2. Autorisations d’urbanisme .......................................................................... 3. Droit de préemption .................................................................................... 4. Opérations d’aménagement......................................................................... 5. Contentieux de l’urbanisme ........................................................................ C. Sélection d’ouvrages publiés en 2017 ..............................................................

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XIII. VOIRIE PUBLIQUE ............................................................................................ Anne HULNÉ I. Réalisations – Innovations ................................................................................... A. La voirie publique et les ouvrages d’art........................................................... B. La voirie publique et la sécurité routière ......................................................... C. Les nouvelles règles du Code de la route en ville ............................................ D. La voirie publique et le stationnement ............................................................. II. Législation – Réglementation ............................................................................. III. Bibliographie .....................................................................................................

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7. Les collectivités territoriales et les institutions européennes I. L’UNION EUROPÉENNE ......................................................................................... Jean-Claude NÉMERY I. Les villes européennes ......................................................................................... II. Septième rapport sur la cohésion économique sociale et territoriale .................. II. LES TRAVAUX DU COMITÉ DES RÉGIONS .............................................................. Jean-Michel BRICAULT III. LES TRAVAUX DU CONSEIL DE L’EUROPE (CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX) ........................................................................................................ Jean-Michel BRICAULT

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8. Rapports, études et avis des organismes consultatifs I. RAPPORT 2018 DE LA COUR DES COMPTES ........................................................... Laurent DERBOULLES I. L’analyse des finances publiques ......................................................................... II. Observations des juridictions financières ........................................................... A. L’alimentation en eau potable de la métropole du Grand Paris ....................... B. Les piscines et centres aquatiques publics ....................................................... C. Le tourisme en Languedoc-Roussillon ............................................................

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DROIT ET GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

III. Suivi des observations des juridictions financières ........................................... A. Le suivi des recommandations en 2017 ........................................................... B. Les « suites » ................................................................................................... II. AVIS RENDUS PAR LE CONSEIL D’ÉTAT CONCERNANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES. RAPPORT 2017 DU CONSEIL POUR L’ANNÉE 2016 ......................... Arnaud COUTANT I. Les communes touristiques et les stations de tourisme ........................................ A. Le logement des travailleurs saisonniers ......................................................... B. Les offices de tourisme .................................................................................... II. Les avis financiers .............................................................................................. A. La dotation globale de financement................................................................. B. Les finances communales ................................................................................ 1. Reversements financiers au sein du bloc communal .................................. 2. Augmentation de la contribution obligatoire de la commune en cas de manquement à l’obligation d’un minimum de logements sociaux ............. III. L’organisation des collectivités territoriales ..................................................... A. Le département, chef-lieu et dénomination ..................................................... 1. Le chef-lieu d’un arrondissement créé ........................................................ 2. Choix du chef-lieu du département ............................................................. 3. Choix du nom d’un canton ......................................................................... B. L’organisation des régions ............................................................................... C. Collectivités de la région Île-de-France ........................................................... 1. Première thématique : la création de la collectivité à statut particulier Ville de Paris .................................................................................................. 2. Deuxième thématique : la création d’une commission permanente et d’une assemblée délibérante ....................................................................... 3. Troisième thématique : le regroupement d’arrondissements ...................... 4. Quatrième thématique : les pouvoirs de police ........................................... 5. Précisions .................................................................................................... III. AVIS ET RAPPORTS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL EN 2017 ................................................................................................................... Fabrice THURIOT I. Répondre aux besoins des territoires ................................................................... A. Logements ....................................................................................................... B. Soins médicaux ................................................................................................ C. Transition écologique et solidaire à l’échelon local ........................................ II. Améliorer des politiques nationales et territoriales ............................................ A. Pôles de compétitivité ..................................................................................... B. Vers la démocratie culturelle ........................................................................... C. Tourisme et numérique ....................................................................................

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9. Annexe bibliographique Jean-Luc PISSALOUX André DAUTERIBES SÉLECTION D’OUVRAGES PUBLIÉS EN 2017.............................................................. 770

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TABLE DES MATIÈRES GÉNÉRALE

I. Administration, gestion des collectivités territoriales et services publics locaux .... II. Aménagement du territoire, planification et urbanisme ...................................... III. Droit des collectivités locales ............................................................................ IV. Finances locales ................................................................................................ V. Fonction publique territoriale .............................................................................

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TROISIÈME PARTIE : PRIX DE THÈSE DU GRALE – PRIX GEORGES-DUPUIS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES. PRIX DE THÈSE DU CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

PRÉSENTATION. LE PRIX DE THÈSE 2017 DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES......... Nicolas KADA

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I. LES FINANCES RÉGIONALES SAISIES PAR LA SCIENCE POLITIQUE........................... Lisa Passavant-Guion I. Un accroissement progressif du pouvoir financier dans les institutions régionales .. A. L’insertion d’outils similaires .......................................................................... B. Une montée en puissance de la fonction financière ......................................... II. Des outils financiers gouvernés par le pouvoir politique .................................... III. Bibliographie .....................................................................................................

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II. PERSONNES PUBLIQUES LOCALES ET ÉNERGIE ..................................................... Laura DAYDIE I. Les personnes publiques locales, autorités organisatrices de l’énergie dans l’exercice de leur compétence historique ........................................................ A. Des personnes publiques locales en mesure d’exercer au mieux leur compétence d’organisation de la distribution d’énergie ................................ B. Des personnes publiques locales freinées dans l’exercice de leur compétence d’organisation de la distribution d’énergie ........................... II. Les personnes publiques locales, autorités organisatrices de l’énergie dans l’exercice de leurs compétences contemporaines ............................................ A. Des interventions énergétiques locales libérées ............................................... B. Des interventions énergétiques locales complexes .......................................... III. ÉTAT DES LIEUX DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LOCAL FRANÇAIS ....................... Euridyce BLED I. Le cadre d’analyse du développement durable local............................................ A. La préservation de l’environnement ................................................................ 1. La gestion du patrimoine ............................................................................ 2. Les politiques d’urbanisme ......................................................................... 3. Les politiques de déplacements................................................................... 4. La prévention des déchets ........................................................................... 5. La politique énergétique ............................................................................. 6. La préservation de l’air ............................................................................... 7. La gestion de l’eau et de l’assainissement .................................................. 8. La préservation des paysages et de la biodiversité ...................................... 9. La lutte contre les nuisances sonores ..........................................................

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10. La gestion des espaces publics.................................................................. 11. La gestion des risques ............................................................................... 12. La gestion des chantiers ............................................................................ B. Les politiques de progrès social ....................................................................... C. Les politiques pour une économie viable ........................................................ D. Les politiques pour une gouvernance participative ......................................... II. Étude empirique des pratiques de développement durable local ........................ A. Une méthodologie quantitative appliquée à plus de 300 collectivités possédant un Agenda 21 local .............................................................................. B. Résultats concernant la réalisation du développement durable local en France . C. Un bilan mitigé et déséquilibré du développement durable local .................... III. Conclusion ........................................................................................................ IV. Bibliographie ....................................................................................................

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IV. METTRE EN ŒUVRE LES PROGRAMMES DE RÉNOVATION URBAINE AU SEIN DES MÉTROPOLES DE PARIS ET DE CHICAGO ............................................... Clément BOISSEUIL I. La mise en œuvre encadrée : analyse des institutions et des modes de gouvernance de la rénovation urbaine ................................................................ II. La mise en œuvre au concret : sociologie des pratiques et des représentations des « metteurs en œuvre » ....................................................................................... III. La mise en œuvre et l’apprentissage sous contraintes : les réformes du renouvellement urbain depuis 2012 ............................................... IV. Conclusions et enseignements .......................................................................... V. Bibliographie ......................................................................................................

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V. PALMARÈS DES PRIX DE THÈSE 2018 ...................................................................

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Groupement de recherche sur l’Administration locale en Europe

avec les métropoles, avec l’Union européenne, coopération transfrontalière). La seconde partie traite de l’actualité législative, réglementaire et jurisprudentielle de l’année au travers de chroniques thématiques qui détaillent l’administration territoriale et les aspects territorialisés de l’action publique (fonction publique territoriale, urbanisme, environnement, finances et fiscalité, etc.). Destiné aux acteurs publics locaux – services déconcentrés de l’État, élus locaux, agents territoriaux, directeurs financiers –, aux avocats, aux magistrats, aux enseignants-chercheurs et aux étudiants, le DGCT 2018, véritable encyclopédie de la décentralisation, fournit toutes les clés pour apprécier la portée des réformes institutionnelles. Le groupement de recherche sur l’administration locale en Europe (GRALE) est un groupement d’intérêt scientifique (GIS) rattaché au CNRS. Sa mission est de promouvoir des recherches sur la base d’un programme pluridisciplinaire.

Les grandes régions

Droit et gestion des collectivités territoriales (DGCT) décrypte, en deux parties, l’ensemble des évolutions législatives, réglementaires et jurisprudentielles de l’année échue dans le domaine des collectivités territoriales. Cette nouvelle édition aborde le thème des « grandes régions », à savoir la nouvelle carte de France composée de treize régions au lieu de vingt-deux, issue de la réforme territoriale, en vigueur depuis 2016. L’ouvrage propose donc une étude pluridisciplinaire de cette question de la refonte de la carte régionale autour de quatre grands axes : - la fusion des régions à l’épreuve de la pratique (étude de différents cas : Hauts-de-France, Bourgogne Franche-Comté, Grand-Est, etc.) ; - la gouvernabilité des grandes régions (fonctionnement des conseils régionaux, construction budgétaire, question des économies d’échelle) ; - les secteurs de compétences stratégiques des grandes régions (aides économiques, enseignement supérieur, développement durable, santé) ; - l’environnement des grandes régions (liens

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Textes Jurisprudence Doctrine et pratiques

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2018

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9, rue Malher – 75181 Paris Cedex 4 – Tél. : 01 44 78 33 44 – Fax : 04 44 78 33 90

e-mail : grale@univ-paris1.fr – site : http://www.univ-paris1.fr/centres-de-recherche/grale/ ISBN 978-2-281-13312-7

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