Intersetorialidade de políticas públicas

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Intersetorialidade de políticas públicas: Desafio aos 20 anos do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA)


Intersetorialidade de políticas públicas: Desafio aos 20 anos do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA)


INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos End: SCS - Qd. 08, Bl B-50 - Salas 431/441 Ed. Venâncio 2000, CEP 70.333-970, Brasília/DF/Brasil - Fone: (61) 3212- 0200, Fax: (61) 3212 0216 . E-mail: protocoloinesc@inesc.org.br Site: www.inesc.org.br; www.criancanoparlamento.org.br Conselho Diretor: Analuce Rojas Freitas, Eva Teresinha Silveira Faleiros, Fernando Oliveira Paulino, Jurema Pinto Werneck, Luiz Gonzaga de Araújo. Colegiado de Gestão: Atila Roque, Iara Pietricovsky, José Antônio Moroni. Assessoria: Alessandra Cardoso, Alexandre Ciconello, Cleomar Manhas, Edélcio Vigna, Eliana Magalhães, Lucídio Barbosa, Márcia Acioli, Ricardo Verdum. Assistente de Direção: Ana Paula Felipe

Copyright 2010 Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC). Realização: INESC. Parceria: Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) e Fundo das Nações para a Infância (UNICEF). Seminário 20 anos de Direitos de Crianças e Adolescentes, Brasília/DF, 2009. Sistematização do Seminário 20 anos de direitos, Inesc, 15 e 16 de outubro de 2009/ organizado por Cleomar Manhas – Brasília: Inesc, 2009. Tema: Políticas Públicas para Crianças e Adolescentes, Intersetorialidade de Políticas Públicas.

Instituições que apoiam o Inesc: ActionAid, Conanda, Charles Stewart Mott Foundation, Christian Aid, DFID, Evangelischer Entwicklungsdienst – EED, Fastenopfer, Fundação Avina, Fundação Ford, Instituto Heinrich Böll, International Budget Partnership – IBP, Kindernothilfe – KNH, Norwegian Church Aid, Oxfam, Oxfam Novib, União Europeia, Unicef, Unifem. O Inesc agradece a todas as pessoas que se prontificaram a participar e contribuir para a realização do “Seminário 20 anos de direitos”, especialmente, aos palestrantes, que doaram parte do seu tempo para colaborarem com a reflexão coletiva. Editora responsável: Cleomar Manhas Revisor: 3GB Consulting – Consultoria em Comunicação Corporativa www.3gbconsulting.com.br Projeto Gráfico/Diagramação: Alex Silva (Trilha Mundos) Apoio Diagramação: Ivone Melo Decupagem: Raphael Gomes Esta publicação contou com a parceria do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) e do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), e apoio do Fórum Nacional DCA, da Frente Parlamentar pelos Direitos de Crianças e Adolescentes e da Agência de Notícias dos Direitos da Infância – ANDI.

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Expediente:


Apresentação.................................................................................09 Programa.......................................................................................13 Seminário 20 anos de Direitos de Crianças e Adolescentes e Mobilização Nacional de Participação dos Adolescentes..........................................................................17 - Carta dos Adolescentes à Conferência..........................................20 - Texto base – Dezenove anos do Estatuto da Criança e do Adolescente: duas décadas de direitos da criança e do adolescente no Brasil......................................................................23 Intersetorialidade de políticas públicas como desafio aos 20 anos do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).........................................................................56 - O novo paradigma: crianças sujeitos de direitos..........................57 A legislação acerca da proteção e promoção de direitos de crianças e adolescentes como Sistema: Constituição, Convenção e ECA....................................................61 20 anos de Políticas Sociais: Conquistas e Desafios....................72 - O desafio intersetorial para os 20 anos do ECA............................73 - Assistência social..........................................................................75 - Saúde............................................................................................77 - Educação......................................................................................78 - Sistema de Garantia de Direitos...................................................80 - Publicidade infantil.......................................................................83 Considerações Finais.....................................................................90 - A intersetorialidade das políticas sociais como grande desafio aos 20 anos do ECA..............................................................91

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Sumário


Em outubro de 2009, realizou-se, na Câmara dos Deputados, o Seminário 20 anos de Direitos de Crianças e Adolescentes, em homenagem aos 20 anos de vigência da Convenção da ONU sobre os Direitos da Criança e aos 19 anos de aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). O evento reuniu entidades promotoras de direitos de crianças e adolescentes de todo o Brasil, conselheiros estaduais dos diferentes estados, alguns conselheiros municipais, representantes de fóruns estaduais, entidades governamentais que atuam na defesa e promoção de direitos de crianças e adolescentes.

Apresentação

O seminário se propôs a fazer um balanço do que ocorreu nesses 20 anos – os avanços e o que ainda precisa ser feito para a efetivação das políticas intersetoriais necessárias para a garantia da cidadania plena para o público em discussão. Além disso, havia a pretensão de se discutir o estado da arte das diversas políticas sociais tais como saúde, educação, assistência social, sistema de garantia de direitos.

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Intersetorialidade de políticas públicas como desafio aos 20 anos do ECA

Foram convidados técnicos governamentais, atores e atrizes da sociedade civil que atuam na área e conselheiros, para comporem as mesas de diálogo. Os principais momentos foram o balanço da trajetória, que discutiu a ação do Brasil frente às deliberações da Convenção; e 20 anos de políticas sociais, que dialogou sobre fortalezas e obstáculos à plena realização dos direitos. Várias questões relevantes, que precisam ser discutidas e amadurecidas na trajetória rumo aos 20 anos do ECA, foram trazidas à tona para reflexão. Dentre elas a violência da qual são vítimas adolescentes, especialmente os pobres e negros. A importância da aprovação da lei que cria o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE) foi demonstrada pela senadora Fátima Cleide (PT/RO), que relatou que, em Rondônia, nas cidades de Vilhena e Ji - Paraná, entre setembro e outubro de 2009, dois adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas em regime fechado foram assassinados.

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Mário Volpi, oficial de projetos do UNICEF, propôs uma reflexão acerca da Convenção e do ECA, perguntando se o país teria avançado como avançou em direitos se não houvesse essa legislação, e concluiu que a legislação propiciou as condições de avanço e universalização de políticas. No entanto, temos outro desafio após a universalização, que é chegar até o direito de cada um, de cada criança, em sua diversidade. Carmem Oliveira, subsecretária da Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente da Secretaria de Direitos Humanos (SDH), enfatizou os avanços alcançados pelo atual governo, que, apesar de ter atravessado um ano de crise, não retrocedeu nos investimentos em políticas sociais promotoras de direitos. Veet Vivarta, secretário executivo da Agência de Notícias dos Direitos da Infância (ANDI), destacou a importância de se discutir os direitos de crianças e adolescentes relacionados ao campo da comunicação – especialmente da propaganda, que carece de regulamentação, para que se possa formar cidadãos, e não meros consumidores.

que estejam em sintonia com a conjuntura e possam transmitir isso para crianças e adolescentes. O projeto ONDA: Adolescentes em Movimento Pelos Direitos, desenvolvido pelo INESC, foi representado pela adolescente Ludmila Rodrigues, que ressaltou que o ECA foi conquistado por meio de muita luta, que não deve ser desperdiçada. Destacou, ainda, que, desconhecendo seus direitos, crianças e adolescentes perdem a possibilidade de vivenciar infância e juventude com justiça e dignidade. Tiana Sento-Sé afirmou que o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) estava feliz em participar como um dos patrocinadores de um evento como aquele. Disse, também, que, nesses dezenove anos do ECA, é importante que se reforce a participação da sociedade civil. No entanto, o fato de estarem reunidos, dezenove anos depois, significa que está dando resultado, que há avanços no cumprimento do Estatuto e da Convenção.

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O deputado Luiz Couto (PT/PB), Presidente da Comissão de Direitos Humanos, destacou, ainda, que os jovens são as maiores vítimas da violência, e, por isso, devem-se criar medidas de prevenção e proteção.

Cleomar Manhas assessora do INESC.

O projeto Criança e Adolescente: Prioridade no Parlamento, promotor do evento, foi apresentado por José Antônio Moroni, colegiado do INESC. Ele falou da importância de se fazer controle social do Parlamento e promover o fortalecimento das instâncias de controle social não apenas em nível federal, mas também nos estados e municípios. Iolete Silva, representado o Fórum Nacional DCA, refletiu sobre a importância de se reinventar formas de atuação. Ainda, que o projeto Criança e Adolescente: Prioridade no Parlamento é uma forma de inovação e de chamada à participação, ao acompanhar as ações do Congresso Nacional e mobilizar diferentes entidades. O coordenador da Frente Parlamentar pelos Direitos das Crianças e dos Adolescentes, deputado Paulo Henrique Lustosa (PMDB/CE), relatou a importância de se ter uma legislação como o ECA, que, apesar de ter quase vinte anos, é extremamente inovadora. Ana Cláudia, do Plenarinho, ressaltou a importância de se contribuir para a difusão da educação para a cidadania para crianças e adolescentes. O fato de estarem dentro do Congresso Nacional, dentro da Câmara, faz com

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1) Seminário Nacional 20 Anos de Direitos da Criança e do Adolescente Mesa de abertura

Programa

Participantes: Tiana Sento Sé, representante do CONANDA; Carmem Oliveira representante da SEDH; Mário Volpi, representante do UNICEF; José Antônio Moroni, representante do INESC; Iolete Ribeiro, representante do Fórum Nacional DCA; Carlos Eli, representante da ANDI; deputado Paulo Henrique Lustosa PMDB/CE e Senadora Fátima Cleide PT/RO, representantes da Frente Parlamentar pelos Direitos da Criança e do Adolescente; deputado Luís Couto PT/PA, representante da Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados; Ana Lustosa, representante do Plenarinho; Ludmilla, adolescente do projeto ONDA; deputado Pedro Wilson PT/GO, coordenador da mesa.

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Programação dos eventos sistematizados nesta publicação:

Mesa 1 – 20 anos de direitos – Balanço de uma trajetória Palestrantes: Benedito Rodrigues dos Santos, pesquisador; Carmem Oliveira, SEDH; Salomão Ximenes, Ação Educativa; deputado Pedro Wilson (PT/GO), CDHM; Flávia Betoni Garcia, ANCED; Mário Volpi, UNICEF, coordenador da mesa.

Mesa 2 – 20 anos de políticas sociais Palestrantes: Maria de Salete Silva (Educação – UNICEF); Elsa Giugliani (Saúde - Ministério da Saúde); Aldaíza Sposati (Assistência Social- PUC/SP); Oto de Quadros (Sistema de Garantias- ABMP); Laís Fontenete (Publicidade Infantil- Instituto ALANA); deputado Pedro Wilson PT/GO, coordenador da mesa.

Mesa 3 – Plenária Final Apresentação das Conclusões dos Adolescentes – Carta dos Adolescentes. Apresentação da Sistematização do Seminário.

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Organização: CONANDA, SPDCA/SDH, INESC, UNICEF, Frente Parlamentar pela Criança e pelo Adolescente, Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados, ANDI, Fórum DCA.

2) Encontro Nacional de Adolescentes promovido pelo UNICEF: Mobilização Nacional de Participação dos Adolescentes1 Tema: A garantia dos direitos para crianças e adolescentes de todas as regiões e o respeito à diversidade étnico-racial.

Participantes: 50 adolescentes de todo o país, representando indígenas, quilombolas, adolescentes vivendo com HIV, adolescentes do Ensino Médio, eleitos como à 8ª Conferência. Seminário 20 anos de Direitos de Criança e Adolescente e Mobilização Nacional de Participação dos Adolescentes.

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O “Encontro Nacional de Adolescentes: Mobilização Nacional” foi promovido pelo UNICEF e Instituto Internacional para o Desenvolvimento da Cidadania (IIDAC).

15 Foto: IIDAC


O Seminário 20 anos de Direitos de Criança e Adolescente ocorreu nos dias 16 e 17 de outubro, na Câmara dos Deputados, em Brasília. O evento convergiu com a Mobilização Nacional de Participação dos Adolescentes. O Seminário teve o objetivo de discutir as políticas públicas de atendimento a meninos e meninas desde a Convenção Internacional da ONU sobre os Direitos da Criança, realizada em 1989, e da promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), de 1990 até os dias de hoje. O encontro, realizado pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) por meio do projeto Criança e Adolescente: Prioridade no Parlamento, contou com apoio e presença do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda), do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), da Agência Nacional dos Direitos da Infância (Andi), do Fórum Nacional de Defesa dos Direitos da Criança e Adolescente, da Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, da Comissão de Direitos Humanos e Minorias (CDHM) da Câmara dos Deputados, da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH/PR), do Instituto Internacional para o Desenvolvimento da Cidadania (IIDAC), entre outros. Também estavam presentes, nos momentos de convergência entre os eventos, mais de 50 adolescentes dos 26 estados brasileiros e do Distrito Federal, que vieram pela Mobilização Nacional de Participação Adolescente.

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Seminário 20 anos de Direitos de Crianças e Adolescentes e Mobilização Nacional de Participação dos Adolescentes

Os participantes fizeram balanço sobre os 20 anos da Convenção Internacional da ONU sobre os Direitos da Criança e dos 19 anos do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). A Subsecretária de Promoção e Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente Carmem Oliveira enfatizou que o Brasil é pioneiro no reconhecimento e na defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes, visto que a Constituição Federal de 1988 já previa a necessidade de tratamento diferenciado para eles. A subsecretária evidenciou, ainda, que o Brasil é reconhecido no mundo pelas articulações internas e ações voltadas para crianças e Foto: IIDAC

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humano normal. Nós temos 509 anos de convivência com o não índio, o principal preconceito que nós temos hoje é acharem que o índio não pode ter celular, não pode tirar foto, senão, não é índio”, defendeu o Warapinã, representante indígena adolescente da Bahia.

Os participantes abordaram vários assuntos dentro do tema principal, como redução da maioridade penal, o papel da mídia na construção da identidade infantil e as conquistas advindas da criação do ECA e seus desafios. “O grande avanço, e a mudança efetiva que os 18 anos do ECA nos trouxeram, foi a mudança de foco. Hoje as crianças e os adolescentes são sujeitos de direito, e por isso vocês todos estão aqui”, exalta Sérgio Marques, do Conanda, dirigindo-se ao público infantoadolescente presente.

Já a adolescente Joice, de Rondônia, representante da comunidade de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais – LGBTT –, afirmou que, de acordo com pesquisa do INEP de julho de 2009, 93% da comunidade escolar têm preconceito, e 98,9% da comunidade escolar quer distância de homossexuais. “Nós temos que nos policiar nas pequenas atitudes: quando você fala 'Ei seu gay!' de forma pejorativa. (...) Vamos fazer campanhas, todo mundo aqui tem voz, todo mundo aqui é líder. Eu espero que todos pensem, planejem e ajam!”, incitou Joice.

O consenso transmitido pelos participantes adultos e adolescentes é sobre o desafio de assegurar às crianças e aos adolescentes, daqui para frente, a efetiva participação nas políticas públicas de forma não figurativa. “Agora está na hora da gente defender os nossos direitos. (...) Eu não estou aqui representando apenas a Jéssica, estou aqui representando todos os adolescentes do Brasil”, afirmou a adolescente Jéssica, do Rio Grande do Norte. Mobilização Nacional de Participação Adolescente A Mobilização teve o objetivo de analisar e deliberar as diretrizes da Política Nacional dos Direitos da Criança e Adolescente, com vistas à elaboração do Plano Decenal, a ser construído na 8ª Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente. Além disso, os adolescentes puderam expor ideias, propostas e tirar dúvidas relativas aos direitos humanos da criança e do adolescente. O encontro ocorreu de 14 a 16 de outubro, em Brasília.

Ao final dos dois eventos, as crianças e os adolescentes redigiram carta com as recomendações delas para o Plano Decenal. Nela eles sugeriram, entre outras, o fortalecimento do sistema de garantias de direitos, a promoção dos direitos das crianças e dos adolescentes, o respeito nas abordagens policiais e conferências lúdicas. “Conferência lúdica é uma forma deliberativa e exclusiva dos adolescentes e das crianças”, explica o adolescente Fabrício, de São Paulo.

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adolescentes. “Os avanços nas políticas dos direitos das crianças e dos adolescentes se devem ao fato de nós termos mais sinergia entre Ministérios e outros setores públicos. Aplicar modelos diferenciados da lógica neoliberal é o que evidencia o Brasil”, afirmou Carmem.

Para o representante do Instituto Internacional para o Desenvolvimento da Cidadania (IIDAC) Gilson Scharnik, a carta redigida pelos adolescentes e pelas crianças reflete a mensagem que eles querem passar para o Brasil. “Os adolescentes e as crianças tiveram toda a liberdade neste evento para fazer valer a voz e a vez deles”, concluiu Gilson. Por Isabel Heringer Fonte: Observatório Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente.

O coordenador da Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, o deputado Paulo Henrique Lustosa, esclareceu questões relativas aos direitos humanos das crianças e dos adolescentes e pediu que estes se preparassem para os debates da 8ª Conferência dos Direitos da Criança e do Adolescente. “Com base em quais dados vocês vão opinar? 'Eu acho' não vale. Vocês têm que mostrar por que a sua proposta é a melhor. (...) Vamos garantir que a oportunidade que vocês estão tendo hoje, as crianças de cinco ou seis anos tenham amanhã”, ressaltou Lustosa. Os adolescentes seguiram com temas e preocupações que envolvem a diversidade presente no evento. “A sociedade não vê o índio como um ser

19 Foto: IIDAC


NÓS, CRIANÇAS E ADOLESCENTES PARTICIPANTES DA MOBILIZAÇÃO NACIONAL DE PARTICIPAÇÃO DOS ADOLESCENTES, EXIGIMOS: Parágrafo 1: PROMOÇÃO E UNIVERSALIZÇÃO DOS DIREITOS EM UM CONTEXTO DE DESIGUALDADES: I- Promoção dos direitos da criança e adolescentes indiferentemente de raça, orientação sexual, religião, etc. Parágrafo 2: PROTEÇÃO E DEFESA NO ENFRENTAMENTO DAS VIOLAÇÕES: A proteção e defesa no enfrentamento das violações aos direitos das crianças e dos adolescentes devem ser efetivadas com ações que respeitem a dignidade dos mesmos, tais como: I- O respeito nas abordagens policiais; II- Maior atenção às necessidades de crianças e adolescentes que cumpriram medidas sócio-educativas por estarem em conflito com a lei; III- Criação de medidas que atinjam as crianças e os adolescentes de forma intra e extrafamiliar, tendo em vista que a família e a sociedade exercem um papel importante na formação dos mesmos. Parágrafo 3: FORTALECIMENTO DO SISTEMA DE GARANTIA DE DIREITOS: I- Maior divulgação do ECA e dos serviços oferecidos pelo SUAS (Sistema Único de Assistência Social), pelos meios de comunicação e formação acadêmica; II- Capacitação continuada dos atores do SGD e no controle social (conselhos, redes, fóruns, e ministério público), no que refere às responsabilidades do sistema; III- Implementação de uma agenda de compromissos em redes para atuar de forma integrada no SGD. Parágrafo 4: PARTICIPAÇÃO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES: I- A constituição brasileira e a lei 8.069 (ECA) garantem ao cidadão, criança e adolescente a possibilidade de participar diretamente das decisões importantes de sua comunidade, cidade, estado e país;

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O texto da carta foi cedido ao Inesc pelo IIDAC.

II- Neste pensamento é importante que todos os estados venham aderir às conferencias de participação exclusiva de adolescentes (lúdica) como momento deliberativo das propostas que de fato são nossa realidade. III- Os Conselhos de Direitos devem criar mecanismos de participação nos espaços de decisões, somos contra que o adolescente seja responsável juridicamente pelos seus atos, por isso acreditamos que a participação deve se dada em comissões de adolescentes que darão parecer sobre os projetos em discussão; IV- Acreditamos que um dos problemas da participação, além da falta de espaço, é a divulgação do mesmo aonde de fato o adolescente se encontra, ou seja, escolas, entidades sociais, nos programas sociais do governo. V- Precisamos também constituir uma rede de adolescentes e crianças para mobilizar a participação dos mesmos em conferências, audiências públicas, espaços de discussões, etc.; VI- Uma política nacional de defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes só será efetiva se for capaz de nos ouvir, envolver-nos e responder aos nossos desejos, sonhos e aspirações.

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CARTA DOS ADOLESCENTES PARA A 8ª CONFERENCIA 2 DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

Parágrafo 5: GESTÃO POLÍTICA: I- A política nacional é um amplo espaço de discussão e construção do projeto nacional. Nós adolescentes de todo o Brasil propomos aos poderes da república que se pactuem sobre ações voltadas exclusivamente a crianças e adolescentes. II- Propomos também que os adolescentes sejam formados do processo de gestão de política, ou seja, através dos três poderes nas três esferas da administração pública. Temos que saber sobre aquilo que é nosso. III- Para tanto é necessário fazer com que as políticas públicas sejam claras e específicas, fazendo com que crianças e adolescentes conheçam, entendam e façam valer essas políticas. IV- Acreditamos que a descentralização político-administrativa é fundamental para a implementação dos direitos das crianças e dos adolescentes. V- No entanto é extremamente importante a articulação de vários segmentos na construção e consolidação dessas diretrizes. NA PERGUNTA DE “COMO VOCES SE VEEM NA PARTICIPAÇÃO DOS ADOLESCENTES NOS CONSELHOS DE CONSTRUÇÃO?”, RESPONDEMOS: QUANDO TEMOS DIREITO A VOZ E VOTO

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DEZENOVE ANOS DO ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE: DUAS DÉCADAS DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE NO BRASIL

Para finalizar fazemos nossas as palavras de madre Teresa de Calcutá, quando diz:

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Por Wanderlino Nogueira Neto

“SEI QUE SOU APENAS MAIS UMA GOTA NO OCEANO, MAS SEM ELA, ELE SERIA MENOR”. *Carta feita pelos adolescentes presentes na Mobilização Nacional de Participação Adolescente e entregue ao Conanda.

SUMÁRIO 1. Breve histórico. As últimas décadas de lutas pelos direitos infantoadolescentes. 2. Balanço dos dezenove anos do Estatuto da Criança e do Adolescente. Avanços e desafios. 3. Conclusão. Discursos e práticas multidimensionais.

1. HISTÓRICO Para melhor se entender o processo histórico de lutas pelos direitos da infância e adolescência no Brasil, é muito importante que se analise, em particular, o processo de construção legislativa do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei Federal 6.089, de 13 de julho de 1990), que integrou esse processo e foi um dos seus pontos culminantes e o mais visível. Nesse caso, necessário se faz que se desloquem as datas mais para trás, para a década de 1980, incluindo aí igualmente todo o tempo do processo Constituinte brasileiro, que desembocou na promulgação da Constituição Federal em 1988, a fechar assim o ciclo autoritário da ditadura militar no Brasil: são pouco mais de duas décadas de lutas democráticas, explicitamente pelos direitos de crianças e adolescentes no país, em que se incluem os 19 anos do Estatuto citado, que se está a comemorar neste ano de 2009. Preliminarmente, há que se reconhecer, neste breve resgate histórico, que, ao ser gestada no seio da nossa História, essa luta pelo reconhecimento e pela garantia de direitos de crianças e adolescentes, no país, teve frentes e vertentes variadas que se somaram, ultrapassando as naturais divisões que existiam entre pessoas e organizações. Em termos didáticos, poder-se-ia reduzir as forças produtoras de tal luta por direitos a três grandes blocos de influências (isto é, de pensamentos, ações, espaços públicos e personalidades): (1º) O movimento social; (2º) O pensamento acadêmico; (3º) A nova normativa internacional.

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SENTIMOS-NOS PROTAGONISTAS NA COSNTRUÇÃO DE ESPAÇOS DE CIDADANIA.

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Procurador de Justiça (aposentado) do Ministério Público do Estado da Bahia; Coordenador do Grupo de Trabalho para Monitoramento da Implementação da Convenção sobre os Direitos da Criança da Seção Brasil do “Defensa de los Niños Internacional” – DNI/DCI (Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e dos Adolescentes – ANCED); Pesquisador do Instituto Nacional de Direitos Humanos da Infância e da Adolescência – INDHIA; Coordenador de Projetos de Formação da Associação Brasileira dos Magistrados e Promotores da Infância e Juventude – ABMP.

22 Foto: IIDAC

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Em segundo lugar: essas duas décadas aqui em análise testemunharam a construção e a disseminação de novos saberes científicos igualmente contra-hegemônicos (jurídicos, sociológicos, psicológicos, antropológicos etc.), justificadores dessas novas práticas de atendimento e de outras pensadas e propostas por essas novas doutrinas científicas. Foi esse um tempo de rica produção de novos saberes científicos e habilidades técnicas, na área acadêmica e na das organizações sociais especializadas em estudos e pesquisas, a produzir uma peculiar e inovadora Teoria da Proteção 6 Integral , com sistematização peculiarmente brasileira, embasadora do novo 7 Direito da Criança, nascente entre nós : a Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), a Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), a Universidade Federal da Bahia (UFBA), a Universidade Santa Úrsula (RJ), a Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC-RS), a Universidade Metodista de São Bernardo (SP), a Universidade Católica de Goiânia (GO), a Universidade Federal de Pernambuco (PE), o Centro Luís Freire, o NUCEPEC (CE), o Núcleo de Estudos Direito Insurgente (NUDIN BA), o Centro Projeto Axé de Defesa e Proteção à Criança e ao Adolescente 8 (BA) e a Organização do Auxilio Fraterno (BA), por exemplo .

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Em primeiro lugar: esse período de tempo, em análise, testemunhou o desenvolvimento de experiências alternativas e inovadoras de atendimento a todas as crianças/adolescentes, sob a responsabilidade de determinadas expressões organizativas do movimento social, cumulado com o desenvolvimento também de um efetivo processo de mobilização social, contra-hegemônico. Foi um rico e frutífero processo de mobilização social desenvolvido pela sociedade civil organizada, por meio de seus movimentos 4 sociais de cunho emancipatório e igualmente dos processos de criação e implementação de diversificadas experiências de atendimento público não governamental, de caráter alternativo e com forte apelo de alteridade – como, por exemplo, o atendimento direto (verdadeiramente revolucionário à época) aos meninos e meninas de rua, aos adolescentes em conflito com a lei em meio aberto (como forma de educação social) e às crianças e adolescentes explorados no trabalho, e o combate ao extermínio de adolescentes em situação de risco –, que se tornaram ponta de lança desse processo mobilizatório inovador e de experimentação de novas tecnologias sociais. Nesse rol de atores sociais protagônicos, em tal campo dos movimentos sociais, incluía-se, por exemplo, o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua, o movimento sindical (com a CUT à frente), determinados serviços eclesiais (destacadamente, a Pastoral do Menor da CNBB), o Fórum Nacional de Defesa da Criança e do Adolescente (DCA), a ABRAPIA (RJ), a Sociedade Brasileira de Pediatria, o Centro Social Nossa Senhora das Graças (AM), o Projeto Alternativas de Atendimento a Meninos e Meninas de Rua (RJ), o Projeto Meninos e Meninas de Rua (PMMR - SP/São Bernardo) e algumas entidades de defesa de direitos humanos (Fundação Bento Rubião, Centro D. Helder Câmara, CENDHEC, CEAP, GAJOP, IBISS 5 etc.)

Foto: IIDAC 4

“Esse processo de transição contou com a colaboração indispensável dos movimentos sociais em defesa dos direitos da infância, que juntamente à reflexão produzida em diversos campos do conhecimento, inclusive àqueles considerados jurídicos, proporcionou a cristalização do Direito da Criança e do Adolescente com uma perspectiva diferenciada anunciando reflexos radicalmente transformadores na realidade concreta. Por isso, a teoria da proteção integral deixa de se constituir apenas como obra de juristas especializados ou como uma declaração de princípios propostos pela Organização das Nações Unidas uma vez que incorporou na sua essência a rica contribuição da sociedade civil brasileira”. CUSTÓDIO, André Viana. “Teoria da Proteção Integral: Pressuposto para a compreensão do Direito da Criança no Brasil” - NUPED-UNESC (Santa Catarina), 2008. 5 Registre-se aqui uma referência especial a figuras exponenciais da época, nesse campo de luta social, como Lia Junqueira, Bruno Sechi, Benedito Rodrigues dos Santos, Maria do Rosário Leite Cintra, Dom Luciano Mendes, Deodato Rivera, Irandi Pereira, Ivani dos Santos, Margarita Bosh, Eliana Athayde, Nanko van Buuren, Ruth Pistori, Reinaldo Bulgarelli, Julio Lancelotti, Zeni Soares, Rachel Niskier, Mario Volpi, Ana Vasconcellos, Marco Antonio da Silva de Souza (Marquinho), Giustina Zanato, Ana Jansen, Ana Dourado, Ademar de Oliveira Marques, José Moroni, Silvino Neto, Carlos Alberto Caetano, Jussara de Goiás, Rogério Dalló,Césare F. La Rocca, Clodoveo Piazza, por exemplo.

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Mais chamada de “doutrina da proteção integral”. pretensão de integração sistemática da teoria da pragmática pertinentes ao direito da criança e do adolescente certamente se constitui num dos objetivos primordiais a serem perseguidos pela teoria jurídica infanto-juvenil. Até porque uma das principais funções instrumentais oferecidas pela proposta da formatação daquela teoria jurídico-protetiva é precisamente oferecer procedimentos e medidas distintas por suas necessidades e especificidades no tratamento de novas emergências humanas e sociais, procurando-se, desta maneira, estabelecer outras estratégias e metodologias para proteção dos valores sociais democraticamente estabelecidos – como, por exemplo, direitos e garantias individuais fundamentais – pertinentes à infância e à juventude”. RAMIDOFF, Mário Luiz. In Direito da Criança e do Adolescente: por uma propedêutica jurídica protetiva transdiciplinar. 2007. Tese de Doutorado – Curso de Pós-Graduação em Direito, Universidade Federal do Paraná, Curitiba. 8 Registre-se aqui especial referência a figuras como Irene Rizzini, Vanda Engels, Maria do Carmo Brandt, Luís de la Mora, Benedito Rodrigues dos Santos, Edson Lucas, Fernando Silva, Maria Josefina (Mariazinha) Becker, Carmen Craidy, Esther Arantes e o próprio Autor – procurando atuarem de certa forma como “intelectuais orgânicos” (cfr. GRAMSCI).

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9 É de registrar com destaque o papel importante que o pessoal do Ministério Público de São Paulo, em particular, exerceu durante todo o processo, na construção de anteprojetos proto-históricos e no assessoramento às comissões do Congresso Nacional. 10 Registre-se aqui uma referência especial a Munir Cury, Paulo Afonso Garrido e Jurandir Marçura (MP-SP), Antonio Fernando do Amaral e Silva (PJ-SC), Olimpio Sotto Mayor (MP-PR), Antonio Carlos Gomes da Costa (FEBEM-MG), Wilson Donizete (PJ-RO), Luís Carlos Figueiredo (PJ-PE), Romero Andrade (MP-PE), Públio Caio Bessa Cyrino (MP-AM), Graça Prola (PJ-AM), Edson Seda (procurador da FEBEM), Marina Bandeira (presidente da FEBEM), Mauro Campelo (PJ-RO), Olga Câmara (SSP-PE). 11 Senador Ronan Tito, Deputado Nelson Aguiar (responsáveis pela apresentação do Projeto de Lei do Estatuto da Criança e do Adolescente ao Congresso Nacional) e Deputada Rita Camata (Relatora do Projeto de Lei do Estatuto citado). 12 Com especial destaque, nesse caso, para a atuação, no país, do UNICEF e, inicialmente, do então Representante Adjunto do UNICEF no Brasil, Césare Florio la Rocca, o grande estrategista nessa luta. 13 Em 20 de novembro de 1989, trigésimo aniversário da Declaração dos Direitos da Criança, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou, por unanimidade, a Convenção sobre os Direitos da Criança - CDC. A iniciativa de elaborar uma Convenção foi apresentada à Assembleia Geral em 1978 pela Polônia, que pretendia que a aprovação de um tratado internacional desses coincidisse com a celebração do Ano Internacional da Criança, em 1979. A intenção da Polônia subestimou seriamente a magnitude e a complexidade da tarefa, que, com dificuldades, recém pôde ser completada a tempo para o décimo aniversário do Ano Internacional da Criança, em 1989. O anteprojeto original apresentado pela Polônia, como observaram vários governos na consulta inicial feita em 1978, consistia essencialmente em mera reformulação dos direitos já reconhecidos na Declaração de 1959. A redação final da CDC, porém, transforma a criança de objeto de direito a receber uma proteção especial em sujeito de uma ampla gama de direitos e liberdades; esclarece o significado de praticamente toda a gama de direitos humanos para crianças e adolescentes; e estabelece um Comitê Internacional de especialistas em direitos da criança, com novas competências para a promoção de tais direitos. O processo de elaboração dessa Convenção contribuiu para ampliar e tornar mais dinâmicas as atividades das principais organizações internacionais cujos fins englobam a proteção à infância, entre eles o Fundo das Nações Unidas para a Infância – UNICEF – e muito contribuiu para a alteração da normativa interna dos Estados-Partes que a ratificaram, adequando-a a seus princípios jurídicos e aos paradigmas ético-políticos dos Direitos Humanos.

Tal processo de elaboração de novas fontes do Direito Internacional Público14 muito influiu igualmente sobre as lutas pelos direitos infantoadolescentes no Brasil. Naquele momento em que se passava no país por um processo de reconstrução e democratização de seus ordenamentos, normativo e político-institucional, por meio de um Congresso Constituinte, o Brasil teve o privilégio de se apropriar dessas informações sobre a nova normativa jurídica internacional, produto das discussões que se faziam em Nova Iorque (e em todo o mundo), em torno daquele projeto de convenção internacional. E teve-se, além do mais, por aqui, o privilégio de pô-las em obra, como se verá adiante. O processo de elaboração dessa convenção foi rico no influir na elaboração da Constituição Federal e do Estatuto criado, ao trazer para dentro deles, por exemplo, as ideias-forças da titularidade de direitos, da prevalência da garantia dos direitos sobre o atendimento de necessidades, o reconhecimento novo do direito de expressão da opinião e da participação, os princípios gerais da não discriminação e da prevalência do interesse superior etc. – como se examinará mais amiúde adiante. Sob esse ângulo da influência da normativa internacional, é de se destacar nessa 16 15 vertente o protagonismo de figuras destacadas do UNICEF , do Itamarati e do colégio de professores de Direito Internacional Público, no meio 17 acadêmico , como exemplos. Considerando-se esse pequeno bosquejo histórico do processo de luta pela garantia dos direitos fundamentais de crianças e adolescentes no Brasil, observa-se que quaisquer análises e avaliações dos resultados e impactos produzidos nesses 19 anos de vigência no Brasil do Estatuto da Criança e do Adolescente dependem muito de variados fatores, que condicionam a construção de indicadores necessários para essas análises e avaliações – ou seja, necessários para um bom balanço, em que se considerem os avanços alcançados e os retrocessos limitadores, que se transformam, ambos, em desafios para o desenvolvimento de estratégias novas que possibilitem a construção de cenários mais favoráveis, no futuro, para a garantia, promoção e proteção dos direitos humanos da infância e adolescência.

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E ao lado desses centros acadêmicos de produção e disseminação do saber, é de se registrar mais o papel preponderante que determinados agentes públicos integrantes de algumas instituições do Estado exerceram, a partir de suas reflexões sobre a citada Teoria da Proteção Integral, de suas práticas profissionais e seus compromissos políticos, em articulação com o 9 citado movimento social: por exemplo, o Ministério Público de São Paulo , de Pernambuco, do Paraná, do Amazonas e da Bahia (p.ex.), o Juizado de Menores de Blumenau (SC) e de Porto Velho (RO), a própria 10 FUNABEM/FEBEM – obviamente contando com o apoio e a intervenção imprescindível de nomes-chaves no Senado Federal e na Câmara de Deputados, que foram atuantes e definidores, no próprio processo 11 legisferante . Por fim, além do mais, registre-se como força produtora do processo de lutas por direitos a elaboração e edição da nova normativa internacional, então em construção pelas Nações Unidas, e a deflagração de estratégias de advocacy e de mobilização, desenvolvidas no Brasil por determinadas 12 agências e organismos internacionais . Esse período testemunhou o trabalho, na ONU, de elaboração do Projeto da Convenção sobre os Direitos da Criança, que viria modernizar e dar cunho jurídico-internacional à então vigente Declaração sobre os Direitos da Criança. Esse processo de elaboração desse tratado internacional iniciou-se com a apresentação e discussão na ONU do chamado ProjetoPolônia (1978), a partir daí em permanente diálogo com os paradigmas éticos 13 e políticos dos Direitos Humanos, isto é, de suas doutrinas embasadoras .

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Especificamente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, que consiste em "um sistema de normas, procedimentos e instituições internacionais desenvolvidos para implementar esta concepção e promover o respeito dos direitos humanos em todos os países, no âmbito mundial” (BILDER, Richard. Apud PIOVESAN, Flavia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 1996/97). 15 Registre-se aqui uma referência especial a John Donohue (Representante do UNICEF no Brasil, à época), Césare Florio la Rocca (Representante Adjunto), Salvador Herencia (responsável maior pelo processo mobilizatório na área da Comunicação no UNICEF), Emílio Garcia Mendez, Mario Ferrari, Ana Maria Brasileiro, Antonio Carlos Gomes da Costa, Arabela Chiarelli, Eduardo Bustelo, Ruben Cervin, Willy Bezold, Yves de Roussan, Lidia Galeano, Livia Cavalcanti, Ennio Cufino, Antenor Naspolini, Carmen Emilia Perez, Victoria Rialp, Roger Shrimpton, Aaron Lechting, Edgardo Cañon, América Ungaretti, Yves de Roussan, por exemplo. 16 Registre-se aqui uma referência especial à Embaixadora Marília Sardenberg, como exemplo. 17 Registre-se aqui uma referência especial ao professor doutor Antonio Augusto Cançado Trindade, Flávia Piovesan e inúmeros outros professores universitários (dentre eles o próprio Autor). E igualmente merecem destaque os frutos do convênio entre o UNICEF e o Ministério da Educação e Cultura do Brasil.

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A. Marcos ideais, construídos a partir da dimensão ética e política dos paradigmas dos Direitos Humanos; B. Marcos devidos, construídos a partir da dimensão normativa dos princípios gerais e das demais normas principiológicas e normas-regras dos instrumentos normativos do Direito Constitucional (Teoria Geral dos Direitos Fundamentais) brasileiro e do Direito Internacional dos Direitos Humanos; C. Marcos reais, construídos a partir da dimensão político-institucional dos espaços públicos e dos mecanismos de garantia, promoção e proteção dos direitos fundamentais, minimamente. Cumprindo essa ordem de priorização – na análise da situação da 19 infância-adolescência e na sua avaliação –, dever-se-ia dar prevalência aos 20 21 paradigmas éticos e políticos dos Direitos Humanos . Em seguida, deveriam ser considerados os princípios gerais do Direito Constitucional brasileiro (Teoria dos Direitos Fundamentais), as demais normas da nossa legislação infraconstitucional e igualmente toda normativa 22 internacional pertinente (Direito Internacional dos Direitos Humanos) . Por fim, em conta mais se deveria levar, nesse balanço, os resultados e 23 impactos das ações públicas desenvolvidas a partir dos espaços públicos e dos mecanismos de exigibilidade de direitos24 disponíveis, criados e postos em obra por esses instrumentos normativos, com base originalmente naqueles paradigmas éticos e políticos.

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2. BALANÇO DOS DEZENOVE ANOS DO ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. AVANÇOS E DESAFIOS. Para tentar-se analisar, monitorar e avaliar as possibilidades reais de desenvolvimento de ações públicas em favor da promoção e proteção, enquanto formas de garantia dos direitos fundamentais de crianças e 18 adolescentes, propõe-se recorrer aos seguintes marcos referenciais (refletindo as multidimensões da luta como apresentadas atrás), para a construção de indicadores, visando promover tal balanço avaliativo, nas últimas duas décadas:

Usa-se aqui a nomenclatura (“ideal, devido e real”) adotada pela Associação Brasileira dos Magistrados, Promotores e Defensores Públicos da Infância e Juventude (ABMP) nos seus eventos e documentos, relativamente aos fluxos operacionais para garantia de diversos direitos. 19 A Constituição Federal do Brasil reconhece como princípios fundantes da República a “prevalência dos direitos humanos”. 20 Paradigma (do grego Parádeigma) literalmente modelo, é a representação de um padrão a ser seguido. É um pressuposto filosófico, matriz, ou seja, uma teoria, um conhecimento que origina o estudo de um campo científico; uma realização científica com métodos e valores que são concebidos como modelo; uma referência inicial como base de modelo para estudos e pesquisas 21 Meta-jurídicos e multidimensionais: éticos, políticos, históricos, sociais etc.

Foto: IIDAC

22 Aí nesse bloco do ordenamento jurídico, especial destaque para o artigo 227 e 228 da CF, para a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) e para o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). 23 Varas da Infância, conselhos tutelares, conselhos dos direitos, entidades de defesa de direitos, instâncias de coordenação e execução das políticas públicas (educação, saúde, previdência e assistência social, segurança pública, habitação, relações exteriores, planejamento/orçamentação, trabalho etc.), o Parlamento, órgãos do Ministério Público e da Defensoria Pública, tribunais de contas, organizações sociais e seus fóruns etc. Cfr. Resolução 113 CONANDA. 24 Ações judiciais, práticas de mediação e restaurativas, mobilização social, empoderamento do destinatário, parcerização, monitoramento e avaliação, construção de capacidades etc. Cfr. Resolução 113 – CONANDA.

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Ou “administração de justiça”, usada aqui a expressão Justiça no seu sentido de Paradigma e Valor, e não no sentido institucionalorganizacional de Poder Judicial. Assim sendo, nesse campo se incluem também os conselhos tutelares, os círculos restaurativos, os espaços de mediação, as entidades sociais de defesa de direitos (OAB, CRP, CFSS, ANCED-CEDECA, por exemplo), os órgãos do Ministério Público e da Defensoria Pública (cfr. CAPELLETTI). 26 Conferir NOTA 10 (retro). 27 Ou, no máximo, acoplando minimamente ao sistema de justiça os conselhos dos direitos da criança e do adolescente e os conselhos tutelares. 28 Sistema ou ambiência holística no qual cada parte depende da outra e forma um todo coeso, em torno de paradigmas e de princípios, com acento na multidisciplinaridade, na intersetorialidade, no multiculturalismo, no multiprofissionalismo. A expressão “sistema” aqui não corresponde ao conceito de Sistema Operacional de Política Pública (por exemplo, SUS, SUAS, SENASP), mas ao de “ambiência sistêmica”.

Ou seja, por-se-ia o foco muito mais sobre os papéis de atuação do que sobre os espaços de poder e de competência – ou seja, menos sobre os “equipamentos”, sobre os espaços públicos institucionais e seus agentes/personalidades (como somos muito tentados a fazer, ainda). Por exemplo, poríamos menos foco em estratégias de fortalecimento institucional dos conselhos tutelares, dos conselhos dos direitos, dos fóruns de entidades (das próprias organizações sociais), dos equipamentos da assistência social, das escolas, das varas da infância e juventude – enquanto instâncias burocráticas apenas. E mais foco se daria ao fortalecimento dos mecanismos para a realização dos direitos de crianças e adolescentes que aquelas instâncias públicas deveriam possibilitar, no exercício de suas funções, no desempenho de seus papéis.

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Fica um primeiro desafio, diante disto: nesse balanço, dever-se-á sempre evitar restringir o campo de atuação e da incidência política e jurídica apenas ao desenvolvimento de políticas públicas. Deve sim, igualmente, assegurar que essa incidência sobre as políticas públicas ocorra de modo articulado e integrado, com uma incidência também sobre o “acesso à 25 justiça” (ou seja, procurando incidir também sobre a defesa legal de crianças e adolescentes com direitos ameaçados e violados e a responsabilização dos violadores desses direitos). Para que isso não se perca de vista, dever-se-á insistir sempre no aprofundamento da discussão sobre a institucionalização e o fortalecimento, no país, de um sistema de promoção e proteção de direitos humanos, particularmente em favor da infância e adolescência, como pano de fundo para as discussões especificas sobre (a) acesso à justiça, (b) desenvolvimento de políticas públicas e (c) controle social e institucional. Tudo isso, minimamente, na perspectiva do Sistema de Garantia de Direitos Humanos da Criança e do Adolescente (SGDH), como visto e institucionalizado pelo CONANDA, por meio da sua Resolução nº 113. E, também, na perspectiva maior do Sistema Internacional de Promoção e Proteção dos Direitos Humanos (geral e específico) da ONU, no qual o Brasil 26 se insere . Se nossa concepção a respeito do referido SGDH se firmasse mais nesses marcos conceituais e normativos acima citados, dois equívocos muito comuns ainda no país seriam evitados. Quais sejam (a) restringir-se esse 27 sistema de garantia de direitos meramente ao sistema de justiça ou (b) reduzir-se esse sistema holístico-estratégico citado a mais um dos sistemas operacionais de políticas públicas existentes (SUAS, SUS, SENASP etc.). O SGDH da Criança e do Adolescente (segundo o CONANDA e a ONU, cada qual em seu nível) é na verdade uma ambiência sistêmica, um sistema estratégico de promoção e proteção de direitos humanos, de caráter holístico28. Com isso, estrategicamente, tornar-se-iam mais visíveis os mecanismos de promoção e proteção de direitos.

Foto: IIDAC

2.1. UM BALANÇO A PARTIR DOS PARADIGMAS A História produziu – por suas amplas forças artífices – paradigmas éticos e políticos, colocados sob o manto da expressão Direitos Humanos. E a mesma História consequentemente produziu – por seus movimentos sociais –, em muitos casos, instrumentos normativos e mecanismos políticoinstitucionais correspondentes ou não a esses paradigmas emancipatórios. Reconheça-se inicialmente: é cultural a nossa dificuldade de fazer imergir nosso pensar e agir nos paradigmas dos Direitos Humanos, e isso, em nós todos, está muito arraigado. Somos uma nação construída sob mitos fundadores de dominação, opressão, exploração e violência próprios do colonialismo (extrativista e bandeirantista), do elitismo eurocêntrico, do corporativismo privilegiador, do formalismo cartorial. É preciso muito mais tempo que 60 ou 20 ou 19 anos, para afastá-los do imaginário de nossa população e, principalmente, de nossas elites dirigentes. Se quisermos construir cenários mais favoráveis, no futuro, para garantir a prevalência dos Direitos Humanos, eis um ponto a ser enfrentado.

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De um lado, observa-se, nessas últimas duas décadas, que alguns acentuam a necessidade da “proteção”, como estratégia única, quase que anulando a autonomia desse segmento populacional, vendo-os como “vulneráveis” em si, descapacitados, sem responsabilidade alguma por seus atos – necessitando de verdadeira tutela da família, da sociedade e do Estado. Nessa tendência, entende-se que a restrição no exercício de direitos e, principalmente, a institucionalização, são o melhor caminho. Para esses, o lugar dessas crianças e adolescentes marginalizados, credores de direitos, “em risco social e pessoal” 31 (michês, travestis, grafiteiros, drogaditos, funkeiros, meninos de rua, prostituídos, trabalhadores precoces, abandonados etc.) é no que chamaríamos de “ninho-gaiola”. Para eles, as 32 “redes de relações entre pares” desses marginalizados e a sua dinâmica local devem ser desconsideradas e olhadas sob suspeita. Não sabem como trabalhar com os agrupamentos informais (galeras, gangs, patotas etc.), ou então pretendem domesticá-los. Mas, quando não por essa linha, outros agentes de determinados atores sociais, por sua vez, caem na tendência oposta de colocarem exageradamente a tônica da sua reflexão e da sua ação na autonomia absoluta da criança e do adolescente e repudiam como “castradoras” todas e quaisquer formas de proteção. E desse modo acabam desconsiderando a responsabilidade parental e a responsabilidade do Estado e da sociedade, pela sobrevivência, pelo desenvolvimento, pela participação desses e pela proteção especial da criança e do adolescente com direitos violados. Em função disso, reforçam todos os aspectos negativos das redes primárias de pertença e da dinâmica local. Acaba-se lutando pelo pretenso “direito” das crianças e dos adolescentes, de tudo fazerem, no local, na hora e na medida em que quiserem. E se tornam verdadeiros “cúmplices”, tudo acobertando, tudo aceitando, falsamente, em nome da autonomia absoluta desse segmento. Em qualquer balanço que se fizer da situação da infância e adolescência no Brasil, vamos encontrar ainda um sem número de agentes públicos que assim pensa e age, um sem número de ações públicas (governamentais e não governamentais) que se firmam nesses dois entendimentos. Assim sendo, em um balanço avaliativo das últimas décadas no Brasil, como promoveríamos a negação dessas duas tendências aqui registradas, nos seus extremos?

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Um ponto a exigir ações, daqui para frente, na linha da “direção cultural” (GRAMSCI)29, num processo de combate à alienação das classes dominadas, dos grupos marginalizados. Um processo de conscientização e emancipação de crianças/adolescentes, de suas famílias e comunidades próximas. Verdadeiros processos de “educação política”, para magistrados, gestores, técnicos, agentes públicos (governamentais e societários) precisam urgentemente ser desenvolvidos, nessa linha, combatendo as ideologias castradoras e conservadoras, em favor de uma utopia histórica e verossímil, tendo, por exemplo, a dignidade, a liberdade, a igualdade e a pluralidade como bandeiras mobilizadoras e concientizadoras. Assim sendo, imprescindível se torna, primeiramente, que se desmascarem as ideologias de classe, gênero e raça (e geração, em nosso caso) que permeiam o discurso de determinados cientistas sociais e, mais especificamente, de alguns operadores técnico-jurídicos, entre nós. E, em segundo lugar, importa que se façam todos comprometidos com a construção desse saber e dessa prática engajada, verdadeiramente revolucionária e parteira da História. Nessa luta emancipatória em favor da infância e adolescência, tem-se que procurar alternativas novas, por meio de espaços públicos institucionais e de mecanismos estratégicos (políticos, sociais, econômicos, culturais e jurídicos) que se tornem verdadeiro instrumental de mediação ou “mediatização” 30, nessa luta pelo asseguramento da essencialidade humana e da identidade geracional, vencendo tal processo de desumanização, de dominação, de desclassificação social de crianças e adolescentes, no jogo hegemônico e contra-hegemônico, que condena grandes contingentes do público infantoadolescente a um processo mais específico e doloroso de marginalização e de não realização de direitos. Tem-se registrado a ocorrência de duas velhas alternativas tendenciais, antagônicas, diante dessa questão dos Direitos Humanos da Criança e do Adolescente, que podem ser apontadas como critérios e indicadores (negativos, por contraste), num balanço da nossa caminhada, no Brasil, nesta última década de luta por direitos. Dois velhos paradigmas de caráter assistencialista e repressor, que se conflitam aparentemente, mas se complementam no fundo, a nos levarem dialeticamente a uma necessária síntese de sua superação por novos paradigmas verdadeiramente emancipatórios.

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Cfr. GRAMSCI, Antonio. Memórias do Cárcere. 30 Aqui no sentido marxeano.

Expressão estranha ao Estatuto, que não a utiliza em nenhum momento, e na verdade própria corretamente da política sócio-assistencial (LOAS e SUAS). NOGUEIRA NETO, Wanderlino in Direitos Humanos Geracionais, 2003.

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Attachment and Loss Theory. GRAMSCI, Antonio: Memórias do Cárcere. NOGUEIRA NETO, Wanderlino. Conselhos paritários e democracia participativa, numa visão gramsciana. 1988. 36 FERRAJOLI, Luigi: Direito e Razão. 34

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Democrático de Direito e, principalmente, de sistema de garantia de 37 direitos . Também, com sua “sociologia das emergências”, Boaventura de Souza Santos38 muito influiu com a ideia de radicalização da democracia real, de valorização dos espaços locais e da territorialização (municipalização, entre nós), do controle pela sociedade civil organizada etc. Na pedagogia, Freire39, Piaget40, Vygotsky41 e outros mestres da pedagogia crítica e da pedagogia libertária42 foram base para uma rica reflexão que desembocou, no Brasil, na formulação da Teoria da Proteção Integral e, em nível mundial, a influir na construção dos paradigmas éticos e políticos dos Direitos Humanos. A partir dessas teorias e de inúmeras outras, bebidas nesses e em vários outros autores referenciais, tornou-se frequente no Brasil empregar essa expressão “proteção integral”, correta e emblematicamente, como um somatório de todas essas teorias científicas de caráter emancipatório e, mais, dos paradigmas éticos e políticos dos Direitos Humanos. Mas, às vezes, essa menção vem num sentido um tanto ambíguo, como o inspirador (talvez inconscientemente!) do Estatuto da Criança e do Adolescente: “A criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais da pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata essa lei (...) a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade” (grifei) (art.3º lei cit.).

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Responda-se: com uma postura positiva em favor da realização de todos os direitos de cada criança e de cada adolescente, abandonando-se radicalmente a descrença e o tutelarismo protecionista que nasce do “modelo do dano” ainda dominante em nosso país. E para tanto, teríamos que aprofundar muito mais nossa reflexão no país sobre os paradigmas dos Direitos Humanos. É preciso realmente aprofundar o sentido do que queremos dizer quando usamos a expressão Teoria (ou doutrina) da Proteção Integral em inúmeros textos nestas últimas décadas. Essa Teoria da Proteção Integral na verdade é um somatório e uma tentativa de sistematização de várias teorias no campo do Direito, da Ciência Política, da Antropologia, da Sociologia, da Psicologia e de outros campos do saber. Ou melhor, se dirá: variadas explicitações dos discursos justificadoras de novas práticas, em busca de uma teoria unificadora, definidora e explicativa. Um rico produto de construção multidisciplinar, superando o tradicional e reducionista modelo disciplinar prevalente no Brasil, que tanto dificulta a atuação intersetorial e multiprofissional. Por exemplo, no campo da psicologia e da psicanálise, uma teoria fortemente influenciou a nossa chamada “doutrina da proteção integral”: a 33 “teoria do apego e da perda” , formulada no Reino Unido por John Bowlby, para a OMS, quando analisava os aspectos negativos das diversas formas de proteção especial a crianças em condições especialmente difíceis (órfãs, abandonadas, deslocadas, negligenciadas etc.). Mostrava Bowlby que a institucionalização de crianças, especialmente em abrigos e por outras formas de acolhimento institucional, fazia com que elas sofressem vários transtornos em seu processo de desenvolvimento, a exigir, em substituição, uma proteção integral, em que a família fosse central, especialmente a figura materna, para além da figura da mãe biológica. No campo da ciência política, essa teoria da proteção integral em construção sofreu fortíssima influência de Gramsci 34, na visão de uma democracia mais radical, na qual se tivesse uma “visão ampliada do Estado”, para se ver, ao lado das instâncias e mecanismos da democracia indireta representativa (“governo dos funcionários”), igualmente, lado a lado, uma 35 democracia direta participativa (“sociedade civil organizada”) . 36 No campo jurídico, o “garantismo” ferrajoliano foi prevalente ao trazer para nossa discussão a ideia do devido processo legal, de Estado

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Inicialmente, a palavra “garantismo”, no contexto do trabalho de Ferrajoli, seria um "modelo normativo de direito". Tal modelo normativo se estrutura a partir do princípio da legalidade, que – afirma o autor – é a base do Estado de Direito. Tal forma normativa de direito é verificada em três aspectos distintos, mas relacionados. Sob o prisma epistemológico, pressupõe um “sistema de poder que possa já no viés político do termo, reduzir o grau de violência e soerguer a idéia de liberdade – não apenas no âmbito penal, mas em todo o direito”. No aspecto jurídico, percebe-se um dado curioso: o de se criar um “sistema de proteção aos direitos dos cidadãos que seria imposto ao Estado”. Ou garantias que devem por ele ser efetivados. Esse é o primeiro passo para a configuração seja, o próprio Estado, que pela dogmática tradicional tem o poder pleno de criar o direito e todo o direito, sofre uma limitação “garantista” ao seu poder. Assim, mesmo com sua "potestade punitiva", o Estado deve respeitar um “elenco sistêmico de um verdadeiro Estado Constitucional de Direito”. 38 SANTOS, Boaventura de Sousa:1987: Um Discurso sobre as Ciências; 1988: O Social e o Político na Transição Pós-moderna; 1989: Introdução a uma ciência pós-moderna. 39 FREIRE, Paulo: A Pedagogia do Oprimido, Educação como Prática de Liberdade, Pedagogia da Esperança. 40 PIAGET, Jean: A Epistemologia Genética e a Pesquisa Psicológica. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1974. A Epistemologia Genética. Trad. Nathanael C. Caixeira. Petrópolis: Vozes, 1971. 110p. A Equilibração das Estruturas Cognitivas. Problema central do desenvolvimento. Trad. Álvaro Cabral. Rio de Janeiro: Zahar, 1976. A Evolução Intelectual da Adolescência à Vida Adulta. Porto Alegre: Faculdade de Educação, 1993. Traduzido de: Intellectual Evolution from Adolescence to Adulthood. Human Development, v. 15, p. 1-12, 1972. A Formação do Símbolo na Criança. Imitação, jogo e sonho, imagem e representação. Zahar, 1971. A Linguagem e o Pensamento da Criança. Trad. Manuel Campos. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1959. 307p. A Noção de Tempo na Criança. Rio de Janeiro: Distribuidora Record, (s.d.). A Origem da Idéia do Acaso na Criança. Rio de Janeiro: Distribuidora Record, (s.d.). A Práxis na Criança. In.: Piaget. Rio de Janeiro: Forense, 1972. A Psicologia da Inteligência. Trad. Egléa de Alencar. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1958. 239p. A Representação do Mundo na Criança. Rio de Janeiro: Distribuidora Record, [s.d.]. 41 VYGOTSKY, Lev Semenovich. Pensamento e Linguagem. 1934. 42 Por exemplo : BOURDIEU, Pierre & PASSERON, Jean Claude. (1964) Les heritiers: les Étudiants et la Culture. Paris: Les Éditions de Minuit. GADOTTI, Moacir. (Org.). (1996) Paulo Freire: uma Biobibliografia. São Paulo: Cortez: Instituto Paulo Freire; Brasília, DF: UNESCO. GALLO, Silvio. (1995a) Educação anarquista: um paradigma para hoje. Piracicaba-SP: Editora da Universidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP). GIROUX, Henry A. (1983) Pedagogia Radical: subsídios. São Paulo: Editora Autores Associados e Cortez. GUTIÉRREZ, Francisco. (1998) Educação como práxis política. São Paulo: Summus. LUENGO, Josefa Martín [et.al.] (2000). Pedagogia Libertária: Experiências Hoje. São Paulo: Editora Imaginário. MCLAREN, Peter. (1997) A Vida nas Escolas: Uma introdução à pedagogia crítica nos fundamentos da educação. Porto Alegre: Artes Médicas. MORIYÓN, F. G. (Org.) (1989) Educação Libertária. Porto Alegre: Artes Médicas. PASSETTI, Edson. (1998) Conversações libertárias com Paulo Freire. São Paulo: Editora Imaginário.

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expressão, muitas vezes em certas afirmações, tem um caráter 43 peculiarmente brasileiro e reflete o ideário utópico que mobilizou o movimento social e os intelectuais que o assessoraram na luta por direitos nas duas últimas décadas. Falta estrategicamente, a nós todos que atuamos na área da infância e adolescência, destacarmos bem mais esses paradigmas éticos e políticos dos Direitos Humanos, dando-lhes a necessária base científica, para influir na interpretação e aplicação das normas do vigente ordenamento jurídico (do Estatuto, muito particularmente). O Estatuto há que ser lido e entendido nesse contexto. Talvez, à época (1980/1990), a reflexão sobre Direitos Humanos, em nosso meio de luta por direitos da criança e do adolescente, não tivesse a mesma força e explicitude que tem hoje. E a Teoria da Proteção Integral serviu exatamente não tanto como substrato científico, mas sim bem mais como bandeira mobilizadora, com excelentes resultados. Ou ambas as coisas. De qualquer maneira, urge que se aprofunde hoje mais e mais a análise desses paradigmas éticos e políticos dos Direitos Humanos, dando-os como base para o reordenamento normativo e o reordenamento políticoinstitucional. Tais paradigmas jus-humanistas citados foram acolhidos e consagrados na categoria de “valores supremos de uma sociedade fraterna” 44 e de “fundamentos do Estado Democrático de Direito”45, no Preâmbulo da nossa Constituição Federal e no próprio texto constitucional. E eles foram mais acolhidos e consagrados nas demais normas jurídicas 46 infraconstitucionais . Quando tivermos de avaliar (a) os processos de elaboração legislativa; (b) os processos de controle social e institucional; (c) os processos de aplicação em concreto dessas normas jurídicas pelos diversos órgãos contenciosos jurisdicionais e não jurisdicionais; e (d) os processos de desenvolvimento de políticas públicas pelos órgãos públicos políticoadministrativos de atendimento direto de crianças e adolescentes, os indicadores para essa tarefa múltipla (a+b+c+d) devem dar conta da consonância e adequação dessas formas todas de processos e procedimentos aos paradigmas éticos e políticos dos Direitos Humanos, aqui exemplificados. Seguimento - Isso significa, por exemplo, questionarmos, numa revisão de nossas práticas e dos nossos discursos justificadores, o seguinte:

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Ao mesmo tempo em que o Estatuto ancora os direitos fundamentais da criança e do adolescente nos paradigmas éticos da liberdade e da dignidade humana e nos correspondentes princípios gerais do direito (Preâmbulo e art. 1º - CF), ele coloca o que chama de “proteção integral” como possível limite ou condicionante, isto é, como ressalva para o gozo dos direitos fundamentais [“sem prejuízo da (...)”], como se aparentemente conflitassem, como se houvesse esse risco do conflito. Na verdade, quando se utiliza a expressão “proteção integral”, deverse-á fazê-lo levando-se em conta o paradigma jus-humanista da indivisibilidade dos Direitos Humanos e da integralidade na sua proteção. E, portanto gozo de direitos e proteção não se chocam, nessa perspectiva. Com isso se abandonaria a ideia de meramente referir-se a uma estratégia, a uma metodologia, a um modelo de atendimento – uma ressalva na busca da realização dos direitos fundamentais. E assim sendo, seria imprescindível que – quando da positivação legal desse paradigma jus-humanista citado – fossem, do mesmo modo, explicitamente positivados dogmaticamente, sempre, como normas jurídicas principiológicas, outros paradigmas éticos e políticos dos Direitos Humanos, em geral (e, em especial dos Direitos Humanos Geracionais, no caso, infantoadolescentes) – tais como, por exemplo, os paradigmas da universalidade dos direitos, da dignidade da pessoa humana, dos valores sociais do trabalho, do pluralismo político, da liberdade, do bem-estar, da igualdade, da justiça, do pluralismo, da não discriminação, da participação proativa de crianças e adolescentes, da proteção especial diante das violações de direito, da garantia da sobrevivência e do desenvolvimento, da prevalência do superior interesse infantoadolescente etc. Ora, o ordenamento jurídico brasileiro (especialmente o Estatuto multicitado) assim o faz corretamente em relação a todos esses paradigmas éticos ou valores supremos. Entretanto, quando se comenta o Estatuto e se escreve mais amplamente a seu respeito e a respeito das suas teorias científicas embasadoras, cria-se um hábito de se mencionar a Teoria da Proteção Integral, frequentemente, como algo que se tem “por suposto”, isto é, como algo dado e não em construção. Isto é, presume-se que o conceito de proteção integral já teria sido suficientemente explicitado e sistematizado, no campo das diversas ciências e técnicas/artes (em algum lugar e tempo anterior...?). Raramente, os diversos autores (não só no campo da exegese jurídica) mencionam a fonte dessa doutrina ou teoria, seus nomes exponenciais, especialistas, obras referenciais, conceitos primários, explicações etc. E mesmo nos falta reconhecer que o sentido que se dá a essa

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No real sentido de algo de positivo que está por vir e que não existe ainda aqui e agora. Preâmbulo da Constituição Federal. Artigo 1º da Constituição Federal. 46 P.ex.: Estatuto multicitado, LOS, LDB. LOAS, Leis Orgânicas da Magistratura, do Ministério Público e da Defensoria Pública, LDO. 44 45

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b) Em que medida nossos magistrados das diversas instâncias judiciais invocaram, nesse espaço de tempo, esses paradigmas jus-humanistas como chaves hermenêuticas na exegese de textos legais? Como ocorre, por exemplo, a invocação aos “valores supremos” da liberdade ou da dignidade humana no se discutir o uso massivo e sistemático de algemas em adolescentes aos quais se atribui a prática de ato infracional, especialmente quando oriundos das classes subalternizadas? Como, por exemplo, a invocação desses paradigmas dos Direitos Humanos, quando interpretarem e aplicarem dispositivos do Código Penal e determinados dispositivos do Estatuto da Criança e do Adolescente (normas penais extravagantes), no caso da responsabilização penal de exploradores sexuais, evitando as interpretações meramente gramaticais, numa linha puramente formalista e positivista. c) Em que medida nossos gestores, técnicos e demais agentes da Administração Pública, nesses últimos 19 anos, foram buscar esses paradigmas jus-humanistas para a fundamentação dos seus atos de gestão e de governo (“atos de império”)? Onde está a operacionalização direta dos paradigmas dos Direitos Humanos no agir gestionário brasileiro na questão dos direitos sexuais e reprodutivos, por exemplo? Transversalmente, sendo mais estratégicos, é de nos questionarmos, por exemplo, onde está, nos processos de formação política de todos nossos agentes públicos, essa necessária Educação para os Direitos Humanos?

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Preâmbulo da Constituição Federal. “(...) tratar desigualmente seres desiguais (...)”.

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2.2. UM BALANÇO A PARTIR DOS INSTRUMENTOS NORMATIVOS Nessa dimensão, um empenho maior deveria estar no colocar-se a normativa de promoção e proteção de Direitos Humanos da Infância e Adolescência (principalmente as normas de natureza principiológica) no seu lugar primordial merecido, acima das simples normas-regras: figurativamente, é preciso não perdemos o sentido afetivo do por que se faz um bolo de aniversário em nossas casas, nos atendo excessivamente ao número de ovos, aos gramas de farinha, de açúcar etc. “Os positivistas de sempre buscam a redenção na regra jurídica, olvidando-se ademais que os princípios são também cogentes” (ROSA, Alexandre Morais da - Introdução Crítica ao Ato Infracional. Princípios e Garantias Constitucionais). Por exemplo, por que a dificuldade em se entender o “garantismo jurídico” (FERRAJOLI, Luigi in “Direito e Razão”) como um dos Princípios Gerais do Direito Constitucional (Teoria dos Direitos Fundamentais), restringindo-o meramente às normas referentes às “garantias processuais penais”49? A prevalência das normas-princípios, no campo jurídico, há que ser defendida, na conjuntura de um país que se constrói no curto tempo de pouco mais de 500 anos de História, e onde as forças populares arregimentam-se aos poucos para assumirem uma participação mais proativa. É importante garantir-se um espaço maior, onde essas forças construam um novo Direito e o levem à positivação, a partir dos interesses, necessidades e desejos preponderantemente daqueles que “não têm vez nem voz” – operários, trabalhadores rurais, mulheres, crianças, jovens, idosos, afrodescendentes, seguimentos LGBTT, indígenas, povos tradicionais, pessoas com deficiência, populações tradicionais. O Direito só é indispensável pela necessidade de se encontrar uma solução impositiva para os conflitos individuais e sociais. Se assim é, para a compreensão do jurídico, torna-se importante o conhecimento daquilo que leva os homens ao conflito, que se manifesta (i) quer pela inelimitável interdependência entre os homens, (ii) quer pela escassez de bens apropriáveis ou produzíveis em quantidades e condições que se fazem necessárias, (iii) quer pela prevalência exploratória de interesses hegemônicos de classes ou grupos 50. Esse último ponto justifica que se tente fazer da contra-hegemonização jurídica um instrumento válido na luta emancipatória da infância e adolescência.

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Conferir NOTA 34. CALMON DE PASSOS, J.J. – Direito, Poder, Justiça e Processo.

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a) Em que medida nossos legisladores, em todos os três níveis, firmaram-se nas duas últimas décadas, pelo menos, nesses paradigmas jushumanistas, como fundamentos éticos e macropolíticos na elaboração das 47 leis no país? Como, por exemplo, a invocação aos “valores supremos” da 48 igualdade material e da pluralidade sem preconceitos, ao se normatizar possíveis ações afirmativas em favor da diversidade de raça/cor ou de orientação sexual, no âmbito das políticas de educação e saúde? Como, por exemplo, a invocação dos princípios da dignidade humana e da participação proativa do adolescente permearam a normatização da execução das medidas socioeducativas privativas de liberdade?

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O Direito e o Poder (político-ideológico, econômico e cultural) estão intimamente relacionados. Não há como fugir disso. CALMON DE PASSOS ensina a esse respeito: “O Direito é a técnica pela qual se dá a integração entre esses três poderes (político, econômico e ideológico), de modo a se lograr segurança e operacionalidade à ordem social impositivamente implementável (...). Apenas é possível, ao Direito, emprestar alguma segurança e previsibilidade à convivência social, mediante a decisão de conflitos, por um processo previamente institucionalizado, dentro de expectativas compartilhadas pelo grupo social, com o que contribui para consolidar e operacionalizar um sistema de produção e uma organização política que o precedem e lhe ditam a fisionomia e o destino (...)”. Autores como ARNOLD e RADBRUCH consideram o Direito como um elemento de primeira importância na conformação cultural de uma sociedade, enquanto HELLER, avançando ainda mais nesse sentido, entendia que o “direito é a forma mais avançada de domínio”. Nisso concorda GARCIA MENDES: “Se este último (autor) está certo em termos gerais, isto é, para as formações sociais do capitalismo central, tanto passadas como contemporâneas, o é com muito mais intensidade no contexto do capitalismo periférico; neste caso, ficou mais que demonstrada a importância e sobredeterminação da esfera política, esfera política que está composta por dois níveis claramente diferenciáveis, ainda que nem sempre diferenciados, o estritamente político (o Estado) e o estritamente jurídico (o direito)”. Será que isso explicaria um fenômeno que se manifesta na dificuldade de se “tirar do papel” várias leis, dentre elas o Estatuto multicitado, a Constituição Federal e a Convenção sobre os Direitos da Criança, só citando como exemplo? Neste balanço, é de se questionar: por que tal ordenamento jurídico, reconhecido como avançado, muitas vezes dá a impressão de "ineficaz" (fenômeno jurídico) e/ou "inefetivo" (fenômeno metajurídico)? De qualquer maneira, a aplicação defeituosa ou a baixa aplicação de uma lei podem levar seus destinatários à ideia de que aquela determinada legislação é inadequada, social e eticamente, perdendo essa norma, consequente e paulatinamente, efetividade político-institucional e eficácia jurídica. É isso que aconteceu nessas duas últimas décadas e, mais especificamente, nesses dezenove anos no Brasil, quando fazemos um balanço da efetividade e eficácia do Estatuto citado, nos últimos dezenove anos?

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É impossível se negar a correlação do poder jurídico com o poder político e econômico, a funcionar como condicionante dessa instrumentalização do Direito, a serviço da emancipação e extensão da cidadania de crianças e adolescentes. A realidade vincula necessariamente o poder jurídico ao poder político e ao poder econômico. E essa simbiose precisa ser explicitada e aprofundada: o Direito é um “discurso do poder”. Jurisdicionaliza-se a decisão política e, assim, institucionaliza-se um sistema jurídico. Para se entender o Direito, não basta conhecer e interpretar a norma jurídica em si. É preciso conhecer e entender minimamente esse jogo político e econômico e os seus discursos justificadores. O poder político-econômico que cria o Direito o faz necessariamente privilegiando determinados paradigmas éticos (ou antiéticos?), privilegiando um ou alguns segmentos sociais, em detrimento de outros. Mas o faz também na justa medida que o equilíbrio de forças socialmente contrapostas possibilita. O Poder pode... Mas nem tanto pode.

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Idem ibidem. “Direito, Poder, Justiça e Processo”, 1999. ARNOLD, Willhelm & RADBRUCH, Gustav. 54 Apud GARCIA MENDES, Emilio. 55 GARCIA MENDES, Emílio in “Autoritarismo y Control Social”, 1987. 52

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(1º) da sua capacidade real de provocar ou não uma cadeia de reordenamentos normativos decorrentes e satisfatórios, em nível local (estadual e municipal), com a edição de leis e normas regulamentares específicas, a partir das normas gerais do Estatuto; (2º) da sua capacidade real de deflagrar ou não um processo irreversível de reordenamento institucional, no qual a máquina do Estado, em nível federal, estadual e municipal viesse a ser adequada aos novos princípios jurídicos, com a implantação e implementação/fortalecimento de serviços/atividades e programas/projetos públicos, responsáveis pela satisfação das necessidades básicas de crianças e adolescentes, por meio da promoção e defesa dos seus direitos correspondentes; e (3º) da sua capacidade real de levar ou não a uma flagrante melhoria do atendimento público direto a essas necessidades e direitos, que resulte na qualificação da demanda e do serviço público. Todavia, as leis (e, portanto, o Estatuto citado!) carregam em si o germe da inefetividade político-institucional e da ineficácia jurídica quando lhes falta, em primeiro lugar, legitimidade social. Isso acontece, por exemplo, quando essas normas jurídicas são outorgadas, quando a produção do Direito se faz de maneira heteronômica e não socionômica. No caso do Estatuto, felizmente isso não ocorreu, se o passarmos por este crivo, no presente balanço. Por esse pecado ele não pagará e não poderá ser acusado. Muito pelo contrário! Ele nasceu de uma ampla discussão, de uma forte mobilização das expressões organizativas da sociedade, que, por sua vez, tinham legitimidade para falar pelo público infantoadolescente, em contraposição a setores determinados, mais corporativos, assistencialistas e repressores, que acabaram vencidos nesse confronto político. Igualmente, as leis (e, portanto o Estatuto citado!) carregam em si o germe da inefetividade político-institucional e da ineficácia jurídica, quando se limitam a estabelecer apenas conceitos abstratos. Ou quando não preveem instrumentos que operacionalizem sua implementação (isto é, mecanismos de exigibilidade de direitos e espaços públicos institucionais),

ou seja, quando não dão vez à construção de um sistema de garantia, promoção e proteção de direitos que lhes garantam essa efetividade e eficácia. No caso específico do Estatuto da Criança e do Adolescente, nos últimos dezenove anos, sua ainda baixa efetividade/eficácia não se pode creditar, preliminarmente, a falta nele de normas-regras, ou seja, de normas operacionalizadores das normas-princípios. Qualquer análise e avaliação que se fizer dele, a partir desse foco, nos mostrará que ele – sendo lei que dispõe sobre “proteção da infância e juventude” –, nesse caso, às “normas gerais” deveria se limitar 57, e, por isso, não poderia ir além do que foi. Para possibilitar melhor operacionalização dessas normas gerais, necessário se tornava que, a partir de sua edição, “normas suplementares” 58 fossem editadas pela União e pelos Estados, concorrentemente, melhor explicitando vários pontos que a prática fosse indicando (por exemplo, procedimentos de aplicação e execução de medidas socioeducativas, procedimentos de aplicação e execução de medidas de proteção especial pelos conselhos tutelares, procedimentos para formulação de políticas e para controle de ações, regime jurídico dos conselheiros tutelares, coordenação de políticas, gerenciamento de dados e informações). A falta dessa “suplementação” por normas mais detalhadoras (mais das vezes de caráter procedimental) pode ter prejudicado a elevação dos níveis de efetividade e eficácia do Estatuto da Criança e do Adolescente – algo que deve ser avaliado e que surge forte na pauta de discussão e de deliberação/normatização do CONANDA. Mas, no tocante à institucionalização de um sistema holístico (ou ambiência sistêmica), por algumas pequenas a-tecnias na sua redação, não ficou muito clara essa ambiência holística, em que as instâncias públicas (criadas e reformadas) e os mecanismos de exibilidade de direitos se articulariam naquilo que o Estatuto chama vagamente de “conjunto articulado de ações” 59. Tanto que, posteriormente, houve necessidade de ser mais explicita e claramente definido esse ponto pelo CONANDA. E este o fez como instância nacional e federal de formulação das políticas públicas em favor dos direitos da criança e do adolescente e de articulação e animação desse sistema de garantia de direitos humanos geracionais, (a) no âmbito das políticas públicas (educação, saúde, assistência social, previdência, trabalho, segurança pública, relações exteriores, planejamento e orçamentação, comunicação social, habitação), (b) no âmbito do acesso à justiça (nas esferas 57 58

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Preâmbulo da Constituição Federal.

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Art. 24, XV, combinado com o §1º do mesmo artigo – Constituição Federal. Art.24, §§ 2º, 3º e 4º – Constituição Federal. Art.86 – Estatuto multicitado.

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Para efeito deste balanço da promoção e proteção dos direitos humanos geracionais de crianças e adolescentes, no Brasil, nos últimos 19 56 anos, especificamente, sob a dimensão jurídico-normativa , considere-se que a garantia da eficácia jurídica e da efetividade político-institucional de uma lei qualquer (no caso presente em análise, do Estatuto) decorrem:

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Apesar desse pecado venial (por tantos motivos justificado e escusado), o Estatuto, como fruto de um discurso jurídico contrahegemônico, sofreu desafios maiores para sua efetividade e eficácia. Mas é de se desafiar aos que acusam dessa sobre-politização e sobre62 socialização : deveríamos ter uma lei perversa para uma realidade social perversora? Essa visão crítica da efetividade e eficácia do Estatuto da Criança e do 63 Adolescente permite estabelecer melhores perspectivas estratégicas, a serviço dos direitos, interesses, necessidades e desejos desse segmento da população infantoadolescente. Para o futuro, é preciso ter-se cuidado para não se tornar a-crítico em relação a determinado tipo de discurso jurídico adultocêntrico e permitir que ele assuma o papel, doravante, de produtor de um direito positivo, que venha normatizar essas relações geracionais, a partir de uma ótica a serviço da violência, da exploração, dos abusos, das discriminações, das negligências. Teríamos um direito positivo reformado, exatamente ao modo desejado pelo poder hegemônico, que, por exemplo, levará a medidas higienistas, como o toque de recolher, o rebaixamento da idade penal, o aumento da duração do cumprimento de medidas socioeducativas, a deformação e o enfraquecimento de órgãos públicos importantes, como, por exemplo, os conselhos dos direitos, os conselhos tutelares, as varas judiciais etc.

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jurisdicionais e não jurisdicionais das varas da infância, do Ministério Público, da Defensoria Pública, dos conselhos tutelares, das entidades de defesa, das instâncias de mediação etc.) e (c) no âmbito das instâncias de controle social e institucional (organizações sociais isoladamente ou articuladas em fóruns, conselhos, tribunais de conta, Parlamento, ouvidorias, auditorias, controladorias, corregedorias etc.). 60 Por força da falta de explicitude maior quanto a esse sistema de garantia de direitos humanos citado, algumas dúvidas restaram no ar, e as instâncias coordenadoras, formuladoras e controladoras da maior parte das políticas públicas, por exemplo, muitas vezes citam esse sistema de garantia de direitos humanos especial, de maneira reducionista, como se viu atrás. E quando não por esses motivos, por fim, os textos normativos (inclusive o Estatuto) também são portadores da sua própria inefetividade político-institucional e ineficácia jurídica, quando contêm igualmente o gérmen da "sobrecarga", isto é, quando o Direito traz mais do “mundo exterior” para dentro de si, do que é capaz de suportar – levando a uma 61 "sobre-politização e uma sobre-socialização da norma jurídica” , um excesso. O Direito não existe para "criar mundo exterior”, mas para normalizar as condutas sociais vividas nesse mundo exterior a si, a partir de uma utopia, de determinados valores ou paradigmas éticos. O Estatuto, talvez em muitos pontos, incorra nessa falha, a provocar uma diminuição dos seus índices de efetividade e eficácia. Mas isso se tornou realmente imprescindível (um risco calculado e conscientemente assumido), por suas peculiaridades acima citadas e pelo fato dele necessitar se tornar algo para além de uma norma jurídica e muito mais um instrumento político verdadeiramente revolucionário, a promover uma alteração profunda no pensamento e nas práticas (até então hegemônicas) de atendimento a crianças e adolescentes. Ele era também um instrumento político de construção de um discurso e uma prática contra-hegemônicos – exatamente como se deu com a Constituição Federal, à qual se faz a mesma acusação (“sobre-politização e sobre-socialização da norma jurídica”). Ela igualmente veio no bojo de um movimento social e político realmente revolucionário e originariamente instituinte-constituinte de derrubada de um regime autoritário, de uma ditadura militar.

Foto: IIDAC

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Por exemplo, o Paraguai, no seu Código de la Ninez y la Adolescencia (lei 1680/2001), é muito mais claro e explícito nesse ponto, quando adequou sua legislação nacional ao disposto na Convenção sobre os Direitos da Criança, instituindo um “sistema nacional de protección y promoción de los derechos de la niñez” (arts.37 a 68). 61 Cfr. HABERMAS, J.

O mote para essa acusação injusta era a afirmação de que “se tratava de lei para o Primeiro Mundo”, ou seja, no dito Terceiro Mundo, a violência, exploração, opressão deveriam sempre pôr a seu serviço um discurso jurídico, um direito positivo justificador dessa opressão?promoción de los derechos de la niñez” (arts.37 a 68). 63 Que vale, de certa forma, para Convenção sobre os Direitos da Criança, para a Constituição Federal e para todas as outras normas jurídicas infraconstitucionais, instrumentos normativos do sistema de garantia de direitos humanos de crianças e adolescentes.

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Cláusula de direito fundamental, como art.227. Mundialização do mercado, ajustes estruturais, enfraquecimento do poder nacional, androcentrismo-patriarcalista etc. "A inexistência de hegemonia plena en el plano de lo económico e do lo político-ideológico, en la relación entre el bloco dominante e los sectores populares, puede ser atenuada en parte de sus consecuencias negativas para los primeros por la existencia de relaciones hegemónicas en el plano de lo jurídico" – GARCIA MENDEZ, Emilio, 1987: "Autoritarismo y control social". Buenos Aires: Ed. Hammurabi. 67 Em um sentido marxeano, “conselhista”: instâncias e mecanismos de intermediação, de conscientização da classe proletária, dos explorados e oprimidos mais amplamente (cf. Karl Marx e Anton Pannekoek).

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2.3. MECANISMOS DE EXIGIBILIDADE DE DIREITOS Procuramos analisar e avaliar o funcionamento dos espaços públicos responsáveis pela realização dos direitos de crianças e adolescentes (promoção e proteção), não tanto os vendo como espaços burocráticos a serem fortalecidos68 , mas sim como responsáveis pelo desenvolvimento de mecanismos para a realização de direitos infantoadolescentes, para a promoção e proteção de Direitos Humanos. Dentro dessa linha e como estabelece a Resolução n. 113 do CONANDA, poder-se-ia avaliar nossa caminhada, nessas últimas décadas no Brasil, a partir de um enfoque estratégico, que nos faria questionar: (a) Qual o nível de realização dos direitos fundamentais de crianças e adolescentes que se alcançou por meio de ações, de programas, serviços de promoção dos seus direitos, em todas as políticas públicas (educação, cultura, saúde, assistência social, trabalho, segurança pública etc.)? (b) Qual o nível de realização desses direitos fundamentais que se alcançou por meio da defesa ou do acesso democratizado ao sistema de justiça, quando tais direitos forem ameaçados ou violados? © Qual o nível alcançado de realização desses direitos, por meio do controle da sociedade organizada e dos sistemas institucionais de correição e fiscalização das ações públicas, ou seja, dos conselhos dos direitos e de políticas públicas, dos órgãos do Ministério Público, dos tribunais de contas, das casas do Parlamento, por exemplo?

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Essa tem sido uma forte tendência a dominar os trabalhos legislativos atualmente do Congresso Nacional, onde encontram guarida, por exemplo, 64 propostas aventureiras e retrógradas de alteração do art. 228 , para rebaixamento da idade de responsabilização/imputabilidade penal. Mas como neutralizar esses riscos no presente e no futuro? Em primeiro lugar, aceitando-se o desafio! Não fugindo do risco! Reconhecendose que essa imposta e hegemônica "ordem de geração", de caráter adultocêntrico, está a serviço de determinados interesses sócioeconômico65 políticos-culturais . Isso significa que esse bloco dominante adultocêntrico, para se manter, depende da construção de uma aparente legitimidade, apelando para uma forma constante e permanente de coação, assegurando sua manutenção como hegemônica. Os blocos dominantes, na História, sempre sustentaram sua hegemonia econômico-política também na 66 construção de uma hegemonia cultural e de uma hegemonia jurídica . Aí o risco: a reforma das normas jurídicas que regulam as "relações de geração", no futuro, pode resultar igualmente numa normatização jurídica que tenha efeitos perversos de regular-controlar, numa linha assistencialistarepressora. Aos blocos dominantes (e suas franjas subterrâneas, marginais e criminosas) interessam, pois, a construção/manutenção de sua hegemonia jurídica, reforçadora da sua hegemonia econômica, social, política e cultural. Só interessa a normatização jurídica ou jurisdicialização das relações geracionais (crianças/adolescente, jovens e idosos) se os movimentos e organizações sociais tiverem capacidade de fazer prevalecer sua reflexão e prática. E se puderem se apropriar e se beneficiar desse processo – num contexto de correlação de forças, de construção de contra-hegemonia, na ótica dos Direitos Humanos, num contexto de mediatização dos interesses e desejos de todos os que não têm vez nem voz, ou seja, de mediatizar os interesses e desejos de todo segmento infantoadolescente da população, especialmente daqueles que vivem em circunstâncias especialmente difíceis. Verdadeiramente, só será possível construir-se essa capacidade real de "mediatizar"67, nesses moldes, se incorporada for a essa intervenção jurídica uma sociedade civil forte, organizada/mobilizada, política e tecnicamente qualificada, realmente participativa.

A partir minimamente desses três indicadores acima, é de reconhecerse que, no país, ainda se destacam pontualmente determinadas situações indesejadas, fruto de deformadas visões reducionistas, que se esgotam, ora meramente na linha exclusiva da proteção de direitos (acesso à justiça), ora meramente na linha exclusiva da promoção de direitos (desenvolvimento de políticas públicas). Essa primeira visão protetivo-reducionista, de espírito nitidamente tutelarista e menorista, pode levar a um rançoso hiperdimensionamento da figura do juiz dentro do sistema de garantia de direitos humanos, em oposição a todo avanço que se conseguiu nesse ponto em relação à esquizofrênica "doutrina da situação irregular", firmada na ideia do juiz-pai, do juiz-administrador, do juiz-terapeuta. Na forma do Estatuto citado, não caberia ao juiz, ao promotor, ao delegado de polícia, ao conselho tutelar 68

Estratégia essa que nos tem levado, no país, a certas distorções, tais como o fortalecimento do corporativismo de categorias profissionais, o equipamentalismo-patrimonialista e o super-dimensionamento das superestruturas burocráticas.

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e adolescentes no Brasil, a partir do processo de efetivação da normativa jurídica nacional e internacional e do reordenamento político-institucional da máquina estatal.

Foto: IIDAC

Por exemplo, quando temos de avaliar nossos resultados e impactos sociais nos esforços pela realização dos direitos afetivo-sexuais da infância e adolescência e, consequentemente, quando temos de enfrentar a chamada "violência sexual contra crianças e adolescentes" (ou seja, o abuso e a exploração sexual-comercial), esses indicadores poderiam nos levar a reconhecer ou não a existência de certa tendência a se restringir nossa reflexão teórico-conceitual e nosso agir político-jurídico preponderantemente à mera e exclusiva responsabilização penal dos 69 abusadores e exploradores sexuais ou a sua psiquiatrização e demonização maniqueistamente. Em detrimento do simultâneo e complementar, (1) atendimento médico e/ou psicossocial do(a)s abusado(a)s e do(a)s explorado(a)s, em serviços ou programas especializados; (2) da sua inclusão com garantia da permanência com sucesso na escola; (3) o seu atendimento especializado por serviços do sistema único de saúde; (4) a inclusão das suas famílias (ou dos próprios beneficiários, conforme a idade) em programas de geração de ocupação, emprego e renda; (5) ou em programas de erradicação do trabalho infantil (especialmente os de eliminação imediata das piores formas de trabalho); etc. etc. E além do mais, igualmente, nesses casos de realização de direitos sexuais e de combate à violência sexual, dever-se-ia assegurar o acompanhamento, o monitoramento e a avaliação (= controle), tanto das ações judiciais quanto desse atendimento direto pelas políticas públicas administrativamente.

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fazerem indevidamente o papel de gestores de políticas públicas. São resquícios dessa visão reducionista, por exemplo, os juízes que normatizam ampla, abusiva e ilegalmente por meio de portarias; os que procuram desenvolver diretamente serviços e programas públicos; os que confundem controle judicial dos atos administrativos com supervisão hierárquicoadministrativa; os que transformam conselhos tutelares em suas equipes multiprofissionais; etc. Em uma avaliação mais genérica, nesses últimos anos, ainda se observa, pelos levantamentos dos diversos órgãos de controle institucional ou social, situações como essas, que deveriam constituir uma agenda de deformações a serem combatidas e de experiências exitosas, igualmente, para se possibilitar a construção de melhores cenários no futuro. Por sua vez, o oposto deve ser igualmente condenado: a redução da garantia de direitos fundamentais exclusivamente à promoção de direitos, ou seja, ao mero atendimento direto em programas e serviços de assistência social, educação e saúde, sem a responsabilização jurídica (civil, penal, administrativo-disciplinar etc.) dos violadores, sem a necessária justicialização das demandas. Muitos de nós, hoje gestores públicos e técnicos, lutamos muito para que se desse sede constitucional e também infraconstitucional à ideia democrática de que as “as políticas públicas sociais básicas são um direito de todos e um dever do Estado”. Mas quando da operacionalização das políticas, o sonho vira pesadelo... Muitos de nós mesmos estranhamos o rico processo de justicialização da garantia de direitos por meio de ações judiciais. Essa postura equivocada leva ao EstadoBenemerente. Leva à impunidade e à perpetuação do ciclo perverso de violações de direitos fundamentais, com as justificativas mais canalhas. O hiperdimensionamento dos programas e serviços das políticas públicas também tem suas mazelas e remete ao velho assistencialismo (clientelista, primeiro-damista, meramente de travessia, de franja etc.), ao higienismo, ao menorismo, que não viam essa criança/adolescente como sujeito de direitos, e sim como “objeto de tutela”, como “cabeça-financiada” e quejando. E não, como agora, na perspectiva dos paradigmas ético-políticos dos Direitos Humanos e do Direito Internacional dos Direitos Humanos e do Direito Constitucional (Teoria dos Direitos Fundamentais), como sujeitos, fazendo jus a uma promoção e proteção a seus direitos, pelo sistema de justiça e pelos sistemas de todas as políticas públicas, numa ambiência holística ou sistêmica, a qual se convencionou chamar de “sistema de garantia de direitos da criança e do adolescente”. Estes (e outros pontos) podem ser escolhidos como indicadores para avaliarmos o esforço maior pela realização dos direitos humanos de crianças

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Por exemplo, o uso impróprio e estendido ilegitimamente da expressão “pedofilia” e “pedófilos”, para abranger indiscriminadamente todas as situações de violência sexual e os abusadores e exploradores sexuais, esquecendo-se que esses termos se referem a uma parafilia, a uma perversão sexual, um quadro sindrômico da psiquiatria, da psicanálise, mais especificamente. Não são tão comuns assim os casos de pedofilia no universo do abuso e da exploração sexual.

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(e) Valorizamos os espaços participativos, como por exemplo, os nossos conselhos dos direitos da criança e do adolescente e organizações sociais, todavia acrescendo-se mais compromissos de envolvermos, nesses processos e espaços públicos participativos e permanentes, crianças e adolescentes, coisa que no Brasil temos dificuldades em fazê-lo. É necessário que as políticas públicas para a infância e adolescência sejam o produto consensual de um processo participativo e democrático. “(...) Isso implica que devem se estabelecer espaços de participação permanente para as crianças e os adolescentes, que se desenhem e executem modelos metodológicos também para ampliar as experiências e canais de participação e organização infantoadolescente” 74.

(b) Os conselhos tutelares tornaram-se ou não, em nosso dia a dia, “instituições de defesa de direitos humanos”71, órgãos contenciosos não jurisdicionais, funcionalmente autônomos, sem submissões ao juiz, ao promotor, ao prefeito, ao gestor, requisitando serviços públicos e representando pelo cumprimento de suas decisões?

(f) Há um compromisso outro em favor da municipalização das políticas públicas “(...) que junto com a elaboração de políticas públicas nacionais para a infância e a adolescência que se desenham nos Estados Iberoamericanos se devem criar políticas públicas locais que aproximem mais o 75 Estado dos espaços da vida cotidiana de crianças e adolescentes” ?

© As políticas públicas, por suas ações, seus programas e serviços, articulam-se e integram-se verdadeiramente como políticas públicas para a infância e adolescência, amplamente, ao moldes do que reza o Estatuto (art.86), ou ainda estamos sendo sempre tentados a retornarmos a uma política única e centralizada para crianças e adolescentes? Reconhecem seus gestores e técnicos a “incompletude institucional e profissional”72 dos seus programas e serviços e a necessidade de se colocar seus sistemas únicos operacionais no bojo de uma ambiência sistêmica (holística) de garantia de direitos humanos?

(g) Reconhece-se no Brasil a existência real de um sistema de garantia de direitos em favor de crianças e adolescente, fortalecendo-o, dotando-o de mecanismos orçamentários e jurídicos para garantir sua efetividade em favor do seu público-destinatário, sem se esquecer de se contemplar, nesse compromisso, o papel do Sistema Judicial? Isto é, “(...) que realicen las reformas presupuestarias y jurídicas necesarias para dotar a los Sistemas Nacionales de Protección de los Derechos de los mecanismos necesarios para que los mismos puedan ser demandados por niñas, niños y adolescentes. En este sentido es necesario adecuar los procedimientos judiciales y administrativos para que niñas, niños y adolescentes vulnerados en sus derechos, al igual que sus familiares o testigos, tengan un mejor acceso a la justicia. Que en materia de Justicia de Adolescentes los Estados de Iberoamérica se orienten a partir de la Observación General no. 10 del Comité de los Derechos del Niño de la ONU” 76.

(d) Priorizamos a discussão e a luta pelo crescimento dos investimentos públicos, em favor da infância e adolescência, fazendo a devida conexão entre política econômica e políticas sociais, vez que não se poderão ter boas políticas sociais, sem políticas econômicas mais justas? “É necessário que avancemos na construção de modelos adequados para medir o investimento público, como base para aumentá-lo, fazê-lo eficiente e dar conta do impacto do mesmo, assim como o efeito das políticas econômicas e sociais no exercício dos direitos” 73. 70

Encontro Ibero-Americano e Caribenho de Ministros de Estado e Altas Autoridades para a Infância e Juventude. Pucón / Chile – maio, 2007 e Encontro Ibero-Americano e Caribenho de ONG pela Infância e Juventude. Villarrica / Chile – maio, 2007. Princípios de Paris – Resolução da Assembleia Geral da ONU. 72 GOMES DA COSTA, Antonio Carlos. 73 Idem ibidem nota 23.

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Desse modo, a partir dessa avaliação dos mecanismos de exigibilidade de direitos e das instâncias públicas (e seus modos de gestão), ficam pra nós avaliações nesse balanço que nos desafiam para mais adiante se avançar no futuro: (a) Os conselhos dos direitos da criança e do adolescente, no país, desenvolvem ou não seu núcleo básico de atribuições, estabelecendo diretrizes gerais para a promoção dos direitos humanos geracionais por intermédio de todas as políticas públicas e, em especial, da política de promoção dos direitos humanos? “E ao mesmo tempo, exercem sua função primordial de controlo externo da gestão publica, instituindo um sistema permanente de acompanhamento e monitoramento das ações públicas”70?

(h) Criamos um sistema de gerenciamento de dados e informações mais aperfeiçoado e com capacidade de desagregações necessárias, a respeito da infância e adolescência, que permita o monitoramento e a 74

Idem ibidem nota 23. Idem nota 23. 76Idem nota 23.

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Foto: IIDAC

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Idem nota 23.

3. CONCLUSÃO: DISCURSOS E PRÁTICAS MAIS CONSOANTES COM A LUTA PELA PREVALÊNCIA DOS PARADIGMAS DOS DIREITOS HUMANOS, PELA A EFETIVIDADE DOS PRINCÍPIOS DOS DIREITOS E POR BOAS EXPERIÊNCIAS DE MECANISMOS DE ATENDIMENTO A CRIANÇAS E ADOLESCENTES, DESENVOLVIDOS POR ESPAÇOS PÚBLICOS INSTITUCIONAIS. A situação da infância e adolescência no Brasil está marcada por profundas fraturas provocadas pela pobreza e por desigualdades várias, especialmente as desigualdades por localização geográfica (semiárido e Amazônia Legal, por exemplo). A normativa internacional e nacional apontanos para a necessidade de atendermos necessidades e desejos desse público no marco dos Direitos Humanos, fazendo prevalecer os Princípios Gerais do Direito Internacional dos Direitos Humanos e do Direito Constitucional brasileiro (Teoria dos Direitos Fundamentais). E por sua vez, o fortalecimento do controle social e institucional sobre essas ações se deve eleger como mecanismo privilegiado para garantir a deflagração de um processo de transformação social dessa situação de iniquidade, a partir desses paradigmas éticos emancipatórios dos Direitos Humanos. Mas qual nossa meta, nosso horizonte, nossa utopia histórica e verossímil, nossa bandeira mobilizatória atual? Poderia, por exemplo, ser a busca da coesão social, em níveis crescentes? 78 A Teoria da Coesão Social surge ante a necessidade de se encarar os sérios problemas que, apesar de alguns avanços alcançados nos últimos anos, ainda perduram na América Latina, no Brasil: altos níveis de pobreza e uma extrema desigualdade, que resultam nas diversas formas de discriminações, abandonos, explorações, violências e exclusão social. Pobreza e desigualdade que atingem ainda mais agudamente os segmentos da população que foram reduzidos a “minorias políticas” isto é, os mais atingidos por esses diversos processos de opressão de responsabilidade dos grupos hegemônicos dominantes (sóciopolítico-econômico-jurídicoculturais): crianças/adolescentes, jovens, idosos, mulheres, indígenas, afrodescendentes, segmentos LGBTT, pessoas com deficiência, comunidades faveladas e periurbanas, por exemplo. Os atores sociais que poderiam ser chamados a construir espaços e mecanismos de interação positiva e de superação dessa situação de pobreza e desigualdade não contam com espaços e mecanismos de cooperação e de comunicação, baseados em paradigmas éticos e políticos que não dão 78

CEPALC.

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exigibilidade de direitos? Isto é, dados e informações “(...) que cumplan con el compromiso de estabelecer sistemas de información estadística a través de indicadores específicos que permitan el monitoreo y exigibilidad de los derechos en forma sistemática y comparativa, con datos desagregados geográficamente y por sexo, grupo étnico y edad” 77.

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sustentação a esse quadro de iniquidade, de pobreza e desigualdade. As razões desses desencontros são múltiplas, mas se destaca entre elas o débil nível de coesão social, vez que o problema transcende à mera satisfação de necessidades materiais. Para superar isso, há que se reconhecer a relevância dos valores democráticos no desenvolvimento de políticas públicas que fortaleçam essa coesão social e no acesso à Justiça, igualmente fortalecendo a coesão social. Mas além dessa relevância ética em razão da equidade, isso também é relevante para testemunhar a solidez do Estado de Direito, da ordem social democrática e da governabilidade. A coesão social é mais um desejo ético e político, a se realizar no futuro a partir de esforços no presente, fortemente condicionadora do desenvolvimento humano sustentado, como um seu elemento obstaculizador ou facilitador. Trata-se de criar sinergias positivas entre crescimento econômico e equidade social, por meio da garantia, promoção e proteção de direitos fundamentais e do fortalecimento de uma democracia real, inclusiva e participativa. Considerando-se que o desempenho econômico e a distribuição dos frutos do desenvolvimento gravitam decisivamente em torno do bem-estar das pessoas, as políticas públicas que incidem sobre as condições objetivas, mais claramente relacionadas com o bem-estar e a qualidade de vida das pessoas, precisam ser mais efetivas, para além da eficiência e da eficácia. Assim sendo, necessário se torna celebrar um verdadeiro compromisso de coesão social, entre gestores e outros agentes públicos que integram os atores sociais do sistema de garantia dos direitos humanos da infância e adolescência (especialmente, os que atuam em nível municipal), o que permitiria construir uma agenda mínima em torno desse objetivo, disponibilizando os recursos econômicos, políticos e institucionais viáveis, ao máximo de seus esforços. Proteção integral, sim! Todavia, para mais coesão social! Eis um salto para as futuras décadas: afirmar-se mais a ideia de identidade na diversidade e o sentido de pertença na inclusão social.

55 Foto: IIDAC


Intersetorialidade de políticas públicas como desafio aos 20 anos do Estatuto da Crianção e do Adolescente (ECA) Mesa - 20 anos de direitos: Balanço de uma trajetória

“Depois do desencantamento com as nossas velhas utopias, o melhor remédio, o caminho alternativo ao ceticismo e ao imobilismo é atuar na produção de novos sentidos. Nós, da área da infância, estamos operando na produção da mais nova utopia contemporânea: a ruptura com a sociedade adultocêntrica por intermédio de uma luta intransigente na construção de relações de poder mais igualitárias entre adultos e crianças, particularmente, dentro de nossas casas e nossas escolas. (...) A forma de celebrar esse momento histórico em que crianças e adolescentes começam a tomar a defesa dos seus direitos em suas mãos é necessariamente com os mais novos sujeitos da humanidade”. (Benedito dos Santos) O ECA está prestes a fazer vinte anos, e, depois de todo esse tempo, o paradigma inscrito tanto na Convenção sobre os Direitos da Criança quanto no Estatuto da Criança e do Adolescente ainda está em construção, visto que mudanças culturais não ocorrem com a mesma rapidez com que se elaboram normas. De acordo com Benedito dos Santos, pesquisador da área da infância, o movimento social brasileiro pelos direitos de crianças e adolescentes participou da fase de elaboração da Convenção, que coincidiu com o processo de abertura, final da ditadura no país, quando havia uma intensa mobilização de diversas áreas da sociedade civil organizada. Além disso, havia sintonia entre o Brasil e o movimento internacional naquele momento pós-ditadura. O ápice do movimento de defesa da criança do adolescente no mundo ocorreu no mesmo período em que a ditadura brasileira vivia o seu ocaso e vivia-se intensa mobilização social, favorecendo a construção de uma legislação que incorporasse o acúmulo gerado pelo movimento de defesa dos direito da criança. Conseguiu-se congregar princípios bastante avançados. Santos participou da mesa responsável pelo balanço dos 20 anos da Convenção e centrou sua análise na proposta de construção do paradigma “crianças sujeitos de direitos”, que ele diz ser uma perspectiva que vem sendo construída de 1960 para cá, mas que ainda não se efetivou – por isso, essa é a uma batalha a ser vencida; no entanto, a legislação existente abre a perspectiva para o fortalecimento desse paradigma.

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O Novo Paradigma: Crianças Sujeitos de Direitos

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proteger, outra hora um que quer emancipar. A gente precisa resolver essa tensão? Talvez não, mas precisamos conhecer essa tensão para sabermos a hora em que se deve deixar de proteger a criança para ajudá-la no processo de emancipação”.

É necessário fortalecer-se a democracia e desfazer o paradigma adultocêntrico, possibilitando que crianças possam viver sem estarem submetidas a algum julgo autoritário, pois, para Santos, a sociedade caminha para a radicalização da democracia entre adultos e crianças. No entanto, Santos destaca a dificuldade de se instalar o novo paradigma, especialmente por vivermos em uma sociedade com muitos ranços autoritários, cujos representantes dos nichos de poder não querem abrir mão de seus pequenos poderes. “(...) Tanto que nós temos hoje muito claro que os setores mais resistentes à implementação do ECA são policiais, professores e pais. E justamente pelo seguinte: são pessoas que ainda tem uma relação de autoridade”.

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“(...) No momento em que nós vamos construindo esse sujeito de direitos, a criança sujeito de direitos do ponto de vista jurídico, vários movimentos vão seguindo no sentido de desconstruir o paradigma do adulto e implementar o paradigma da criança e do adolescente”.

Os movimentos sociais ligados à promoção de direitos de crianças e adolescentes historicamente lutaram para transformar esses atores em portavozes de si mesmos, com o poder de tomar as rédeas da construção das políticas a eles destinadas. É importante destacar, nesse movimento, a liderança do Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR), que foi concebido com dois sujeitos políticos: criança/adolescente e educadores/ativistas, que caminhavam juntos e dialogavam acerca da construção de direitos. O principal desafio, então, é a participação efetiva de crianças e adolescentes, o protagonismo infantojuvenil. E de acordo com Santos, o CONANDA acertou quando estabeleceu o tema como um dos eixos da 8ª Conferência da Criança e do Adolescente, pois ele acredita ser inconcebível que conselhos de direitos que nasceram para formular políticas para crianças e adolescentes não criem mecanismos para a participação desses atores. Outro grande desafio relaciona-se com o reconhecimento da tensão existente na legislação entre proteção e emancipação. “(...) O problema agora é que a Convenção e o ECA trabalham com uma tensão permanente entre a proteção da criança e do adolescente e a emancipação. Essas duas tensões, uma hora tem um grupo que quer

59 Foto: IIDAC


“(...) Então, experimentamos a dificuldade de ter uma legislação mais avançada do que as possibilidades imediatas da sua implementação. Ou seja, essa tradicional distância que o poeta chama da distância entre a intenção e o gesto”.

A legislação acerca da proteção e promoção de direitos de Crianças e Adolescentes como sistema: Constituição, Convenção e ECA

Oliveira menciona que as normas muitas vezes precedem mudanças culturais. O ECA é um exemplo claro disso: parte da sociedade, em vários momentos, não consegue perceber o avanço, especialmente quando se fala em sujeitos de direitos e evocam normas ultrapassadas – o que ocorre especialmente com relação à criminalização de adolescentes pobres e negros.

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Carmem Oliveira, da SDH, ressaltou, durante o Seminário, que no Brasil a Convenção chegou, praticamente, junto com a nova legislação, o ECA, evitando o que nomeou por esquizofrenia jurídica, que, de acordo com a palestrante, foi vivenciada por outros países – “a Convenção e a velha lei regulando a mesma matéria e muitas vezes de forma antagônica”. No entanto, ressaltou que uma coisa é a aprovação de uma nova lei, outra é a mudança cultural exigida para a acomodação dessa legislação, tarefa bem mais complexa.

“(...) Queria lembrar aqui também o que eu chamo da 'volúpia punitiva das elites', que banalizam a 'prisionalização' dos adolescentes, especialmente dos adolescentes pobres, e não somente banalizam como demandam esta criminalização, bem como a banalização que todos nós fazemos dos assassinatos dos adolescentes pobres, que são considerados, infelizmente, hoje, na nossa sociedade, 'matáveis'. (...) Então, há certa dupla perversa, aqueles que defendem o estado social mínimo são aqueles que também defendem o estado penal máximo”. Destacou outra questão importante acerca das políticas públicas: houve, ao longo da implementação do ECA, um foco excessivo na Assistência Social, e há o grande desafio de se pensar o Estatuto com um olhar da intersetorialidade, no marco dos direitos humanos. O que é a Convenção O promotor Oto de Quadros, da Associação Brasileira de Magistrados, Promotores de Justiça e Defensores Públicos da Infância e da Juventude (ABMP), em sua exposição acerca do Sistema de Garantias de Direitos,

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“(...) Importante salientar que a Convenção é equivalente a uma norma constitucional. Na Constituição Federal, dispõe-se que «os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros por ela adotados, ou dos Tratados Internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte» (art. 5°, § 2°). Mais recentemente, com a Emenda Constitucional 45, de 8 de dezembro de 2004, estabeleceu-se que «os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais» (art. 5º, § 3º)”. E para as Convenções anteriores à Emenda 45, que não foram votadas com quorum especial de aprovação, para o STF não são nem emendas, nem leis: elas ganharam o status normativo de “supralegal” dos tratados internacionais sobre direitos humanos subscritos pelo Brasil. Para Salomão Ximenes, da Ação Educativa, é possível dizer que temos hoje no país um “sistema jurídico legal de declaração proteção dos direitos da infância que é constituído pela Constituição, em nível mais alto; a Convenção, com os seus princípios; e o ECA”. Convenção como realidade Salomão Ximenes, em sua análise do processo de incorporação da Convenção ao sistema de normas acerca de crianças e adolescentes, ressalvou que no Brasil, apesar de internacionalmente já existir o texto da

Convenção, o Estatuto chegou antes e, possivelmente por esse motivo, para o movimento social, sempre teve prioridade. No Brasil, quando ratificamos a Convenção, já existia a Constituição de 1988 e o ECA. Por esse motivo, Ximenes ressalta que, durante algum tempo, no Brasil o texto da Convenção foi esquecido e desconsiderado; talvez por isso o Estado tenha atrasado onze anos para entregar o primeiro relatório para o comitê internacional de monitoramento das ações propostas pela Convenção – ou seja, o próprio Estado a desconsiderou.

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ressaltou a importância de se posicionar historicamente a Convenção, visto que ela é o primeiro instrumento “internacional juridicamente vinculante, que incorpora todos os direitos humanos, civis, políticos, econômicos, sociais e culturais. Reúne todos os assuntos pertinentes aos direitos da criança”. A Convenção, para Quadros, representa um esforço de reafirmação e consolidação dos direitos da criança, juridicamente, como sujeito de “todos os direitos reconhecidos pelo ordenamento jurídico internacional como «direito de toda pessoa»”. Outro aspecto importante da Convenção é a incorporação vinculante “ao Direito Internacional de alguns direitos previamente reconhecidos em declarações tais como: não discriminação (art. 2º); interesse superior da criança (art. 3º); direito à vida, à sobrevivência máxima e ao desenvolvimento (art. 6º); oportunidade de ser ouvida e ter a opinião considerada (art. 12)”.

Foto: IIDAC

Tensão entre proteção e emancipação

“(...) precisamos conhecer essa tensão para sabermos a hora em que se deve deixar de proteger a criança pra ajudá-la no processo de emancipação”. (Benedito dos Santos) Ximenes destaca que há princípios na Convenção que podem favorecer a leitura de algumas teses do Estatuto. Eles acordam com o que Santos nomeia por paradigma da criança sujeito de direitos. Dentre eles, o principal é o que trata do interesse superior da criança, que no Estatuto está traduzido como prioridade absoluta. No entanto, Ximenes diz que o princípio vai além disso, pois o interesse superior da criança vai além do princípio da prioridade absoluta, envolve a discussão do que é o interesse de todas as crianças e de cada criança, visto que esse interesse coletivo e individual deve ser considerado nas decisões políticas e legislativas.

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“(...) Um último principio, que é essencialmente a base do ECA, é a ideia da proteção integral, a criança como sujeito de direitos, possuidora dos direitos gerais inerentes à pessoa humana e de direitos especiais decorrentes da sua condição de criança”. Justiça Social como desafio Ximenes estabelece como desafios a responsabilidade do governo brasileiro de atualizar com regularidade o relatório de monitoramento das ações previstas na Convenção e a criação de uma instância de monitoramento de Direitos Humanos, pois é inadmissível que não nos responsabilizemos com o cumprimento do que foi previsto internacionalmente e ratificado pelo Brasil. A instância nacional de monitoramento de Direitos Humanos não pode ser a SEDH, ou o CONANDA, ou mesmo o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), pois não estão de acordo com os Princípios de Paris em termos de capacidade jurisdicional e de monitoramento. Nessa discussão as organizações do campo da infância deveriam se articular com um campo mais amplo de defesa dos Direitos Humanos em geral. Dentre os diversos desafios impostos ao Brasil, o Comitê internacional destacou a urgente e necessária melhoria nos indicadores de promoção da redução da desigualdade, tais como educação, saúde, segurança pública e as enormes diferenças regionais. Apesar de termos avançado nos últimos anos, ainda estamos muito longe de realizar a justiça social, desafio fundamental e número um na agenda. Como materializar as desigualdades para saná-las? Esse também é um desafio, materializar as desigualdades para que se possa atacá-las e resolvê-las. Uma das maneiras de se desvendar o mistério é o controle social. Para Ximenes, o INESC tem feito essa discussão a partir da análise do orçamento. A materialidade por meio dessa análise passa pelas prioridades de governo colocadas no texto da Lei Orçamentária, nos

contingenciamentos, na Desvinculação das Receitas da União, no pagamento do juro da dívida pública. É preciso resistir ao desmonte do ECA. Para tanto, é necessário e importante o acompanhamento diário do Legislativo. Um dos últimos desafios apontado por Ximenes foi a resistência ao desmonte do ECA e de suas concepções, visto que, no momento em que essa lei foi aprovada, a mobilização social era muito mais intensa – apenas dois anos após a aprovação da Constituição de 1988. “O que se conseguiu aprovar no estatuto estava em um patamar superior de pretensões de ideias e direitos”. E no momento seguinte, menos aguerrido e menos mobilizado, o texto da lei seria criticado, não apenas com relação à idade penal – ponto sempre atacado, como se estabelecesse a impunidade - , mas também com relação a outras políticas sociais como educação, saúde, assistência. Portanto, outro grande desafio colocado é o monitoramento constante do Legislativo, para resistir à pretensão de desmantelamento dessa legislação tão avançada. As contradições entre os direitos da criança e o modelo de desenvolvimento vigente, outro desafio. Ximenes destaca como desafio os conflitos existentes entre o modelo de desenvolvimento e os direitos da criança. A isso poderíamos associar quase todos os outros, visto que decorrem dessa árvore, especialmente a falta de justiça social, aprofundando as desigualdades. O Plano Plurianual (PPA) previu dois importantes caminhos, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e a Agenda Social, que em vários momentos são conflitantes. Perguntamos em que medida a população está sendo ouvida com relação às grandes obras e em que medida ela tem sido respeitada em suas especificidades culturais.

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Outro princípio da Convenção a ser destacado é o da participação das crianças nas tomadas de decisão, que para Ximenes é um princípio da Convenção que não está claro no Estatuto, que apenas o menciona, sem nele se aprofundar. A Convenção deixa mais explicitado o paradigma da criança como sujeito de direitos e reforça a emancipação, enquanto o ECA estaria mais voltado para a proteção.

“(...) Então, esse conflito de modelo de desenvolvimento “sessentista”, baseado numa expansão de consumo de energia com o conjunto de reconhecimento de direitos de populações diferentemente consideradas, em que medida esse conflito está sendo considerado por todos nós? Esse é outro grande desafio”. A importância dos conselhos e do exercício do controle social O deputado Pedro Wilson também explicitou a necessidade de resistir, sociedade e parlamento, ao desmonte do ECA. Lembrou que o momento que o transformou em lei estava permeado pela energia mobilizadora que gestou

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66 Foto: IIDAC

Falas da Plenária Joel Sampaio de Arruda Câmara presidente da comissão de mobilização pela aprovação do Estado de Carajás

O assunto que é tratado aqui eu trato há 48 anos. Em 1965, com Tancredo Neves, Ulisses Guimarães e Mário Covas, iniciamos um movimento de pacificação nacional, que tinha como norte a educação e a orientação dos jovens. A elaboração do ECA começou a ser discutida em 1979. Tem 19 anos de aprovação, mas tem 30 anos de história. E ele, originalmente, só tinha 50 artigos, não era “casuístico”. Era estrategicamente objetivo. O Sinase, que tinha outro nome, não se destinava à criminalidade, ele se destinava a todas as crianças e adolescentes do Brasil. Por tudo o que os senhores disseram e por tudo o que eu vi aqui, o Congresso não está servindo ao povo. Por tudo o que os senhores disseram, nós estamos em uma ditadura capitalista. A gente tem de ir à LOA e colocar verba suficiente para que a antiga Funabem se transforme num centro com psicólogos, psiquiatras e pedagogos, com instalações dignas, para todos aqueles que cometeram alguma irregularidade.

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a Constituição. No entanto, o deputado destaca que, mesmo naquele momento, houve forças conservadores que tentaram “conservar” políticas sustentadoras das desigualdades, como o chamado Centrão, que hoje se materializa contra a reforma agrária e contra a legislação que proíbe o trabalho infantil. Wilson reforçou a ideia de se fortalecer os conselhos, como parte do Sistema de Garantias de Direitos e como forma de reforçar o controle social sobre os poderes. Entretanto, lembrou que, em vários locais, os conselhos estão entregues aos gestores municipais e se reúnem apenas quando precisam de uma ata para receberem recursos, inviabilizando a fiscalização das ações dos executivos locais. Como alternativa a isso, ele propõe que os conselhos sejam compostos majoritariamente pela sociedade civil. Com relação aos conselhos tutelares, o deputado reconhece o papel importantíssimo que eles desempenham; no entanto, diz que muitos se transformam em trampolim para eleição de vereadores e deputados, ou seja, são instrumentalizados como veículos de iniciação de carreiras políticas. A sociedade civil não pode prescindir do exercício do controle social sobre o Executivo e sobre o Legislativo. É preciso que se acompanhem de perto os parlamentares eleitos e se verifique se os respectivos representantes estão votando de acordo com os interesses da sociedade e com vistas a se atingir maior equidade. Wilson diz ainda que os conselhos precisam ser mais propositivos com relação ao orçamento e procurar ampliar o acesso ao Parlamento no momento de aprovação da Lei Orçamentária. Normalmente os conselhos estão ausentes das câmaras, assembleias e do Congresso Nacional nesse momento, deixando o espaço livre apenas para os empresários, que estão sempre presentes.

Henrique Viana Maracanaú (CE) conselheiro tutelar

Gostaria de falar da dificuldade, estando “lá na ponta”, de representar a legislação em relação ao próprio ECA. Eu sinto essa dificuldade. Recentemente nós tivemos alterações na lei no que se refere à adoção (senadora Patrícia Saboya). Foi aprovada a Lei n.º 12.038, de 1º de outubro de 2009 [determina o fechamento definitivo de hotel, pensão, motel ou congênere que reiteradamente hospede crianças e adolescentes desacompanhadas dos pais ou responsáveis, ou sem autorização]. Regulamentou o artigo 250 (ECA). O que a gente vê é que na lei, às vezes, são feitas alterações, e nós que trabalhamos na ponta, se não tivermos interesse em “correr atrás” e pesquisar, nós que somos coautores na responsabilidade dessas crianças e adolescentes ficamos a ver navios. Eu sinto a falta de uma participação maior em relação aos programas. Que haja recurso para a capacitação do atendimento a crianças e suas famílias. É necessário que os recursos cheguem às comunidades carentes, e não que fiquem apenas na esfera federal. Existe o PSE (Programa Saúde na Escola), mas alguns nem

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Flor Fontenele Fórum DCA (CE)

A gente vem dizendo, lá no Ceará, que essa “ditadura é psicológica”. Os defensores de direitos nesse país não estão mais com os corpos sumidos, mas a angústia é tremenda, o vexame é constante, o constrangimento público maior ainda, porque nós estamos defendendo os direitos da infância e da adolescência e, infelizmente, a parcela da sociedade não esclarecida entende como “defensor do vagabundo”, do infrator, e por aí vai. É importante desvincular direitos humanos na área da infância e adolescência da assistência social somente. Comenta o caso de uma adolescente de 13 anos que pesquisou na sua escola (e apresentou o resultado na conferência municipal) se os estudantes conheciam o ECA. Os alunos entrevistados disseram que sim. Quando a jovem perguntou “o que é o ECA”, esses estudantes disseram que “o ECA é a lei das crianças pobres”. Isso é emblemático. Há anos nós vimos lutando no contexto da violação de direitos, entendendo a violação apenas no contexto econômico e social. E isso não é verdade. O ECA garante os direitos em todos os níveis. E aí nós vemos crianças de classe “A” ou “B”, alimentadas, mas violadas; estudando, mas violadas. Violadas pela falta de afeto e em várias instâncias. É importante ampliar a discussão sobre classificação indicativa. No Ceará nós criamos um movimento com todas as redes ao “toque de acolher” e várias ações no “toque de acolher”, entre elas a regulamentação dos espaços de convivência familiar e comunitária. A criança não tem que ter restringido seu direito de “ir e vir”. Liberdade com dia e hora marcada. Isso não é liberdade, é restrição de ir e vir. É preciso regulamentar a classificação indicativa. Regulamentação da profissão do Educador Social. O ECA é maior do que uma lei. Por trás dele existe um projeto político. É também preciso que o CONANDA nos ajude na questão da participação dos adolescentes nos conselhos de direitos. Porque no processo de eleição das entidades é exigido 18 anos. Então, como podemos garantir a participação de adolescentes? Não há aparato legal. Uma sociedade que não consegue pronunciar o verbo “deverá”, no contexto da promoção e defesa dos direitos de crianças e adolescentes, num futuro muito breve vai pronunciar outros bem mais fortes, como o “temer”, “morrer”, “pagar”.

Alexandre Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente (RJ)

Eu queria destacar, na fala da mesa, esse momento atual que a gente vive, de construção do plano decenal, que para mim aponta para integralização de todas as políticas que a gente construiu ao longo desses anos. Temos vários planos: ECA, Sinase, OCA, Plano de Convivência Familiar e Comunitária, Plano de Enfrentamento da Violência Sexual. Há necessidade de integração dessas políticas. Mas eu creio que a gente não consiga sustentar essa agenda da maneira como está constituída. Porém, vejo com mais preocupação o que vem sendo apontado como resultado das conferências e para o que se aponta para a conferência nacional. Eu vejo oportuno esse momento que a gente está vivendo nesse seminário, quando estão presentes os conselhos estaduais. E minha fala vai no sentido de sintonizar essa agenda nacional com a agenda das conferências estaduais. Particularmente no Rio de Janeiro a gente quer ter, até junho do ano que vem [2010], o nosso plano decenal construído. A gente quer que os nossos candidatos a governador se comprometam com o Plano Estadual. Então, como fazer isso de forma articulada com o CONANDA? Esse momento de discussão dos 20 anos da Conferência é importante para dar início às comemorações dos 20 anos do ECA. Não dá para perder essa possibilidade de mobilização nacional. É fundamental que as organizações nacionais e internacionais se mobilizem em torno de uma campanha dos 20 anos, mas os conselhos estaduais têm de estar juntos para que esse processo se capilarize na base, junto aos municípios. Para mim, esses 20 anos do ECA integralizam as diversas políticas do plano decenal como política de Estado. Faço uma autocrítica do nosso movimento, pois estamos sempre numa postura reativa [quando se discute sobre idade penal], estamos sempre a reboque de uma situação midiática. A gente tem de aproveitar esse momento para mostrar o que de fato conseguimos avançar nesses 20 anos do ECA e analisar se esse plano político, se é que a gente ainda acredita nele, é possível de ser realizado. Ângela

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sabem disso. É necessária a integração dos Conselhos Tutelares. Alguns conselheiros tutelares são omissos não por vontade, mas porque dependem daquele salário e daquelas condições para desenvolver seu trabalho.

líder comunitária de Brasília

A promoção de direitos humanos é o carro chefe de nossa comunidade. Muitas pessoas desconhecem seus direitos. Há quatro anos que nós assistimos nove crianças sofrerem agressões físicas, situação

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Fórum DCA de São Paulo

Nós estamos caminhando para a construção de uma política nacional para a criança e para o adolescente. O plano decenal é um plano de Estado, e é percebido que são dados e ações fragmentadas. Ariel Castro, Flávia Betoni e Carmen Oliveira apresentaram vários dados que, se agrupados, nos dão um diagnóstico para construção de um plano de proteção integral. Talvez eu colocasse como uma reflexão (...) porque a Flavia colocava mais ações nas consequências do que ações nas causas (a maioria). Acho importante o orçamento ser imperativo, ao invés de ser autorizativo. Mas coloco uma reflexão: nós discutimos o aumento do orçamento, só que essa dificuldade da universalização dos conselhos faz a gente pensar. Porque os editais de projetos do Fundo da Criança não são baseados num plano de proteção integral (não digo todos), mas a política talvez deva ser refletida. Se você não sabe onde estão as demandas, como é que você constrói um edital?

Nós temos 22 municípios no meu Estado, dos quais quatro não têm acesso por estrada ou água. É só aeroporto de “teco-teco”, com custo R$ 6 mil para levar um promotor ou um delegado lá. Quando alguém adoece, o prefeito tem de pagar para levar alguém [médico] ao município. Segunda reflexão: já li relatórios de organizações não governamentais [relatórios alternativos da Convenção Sobre os Direitos da Criança]. Tem lá indicadores da criança indígena. Perguntei quais foram as crianças indígenas avaliadas, e me disseram que foram do estado de São Paulo. Nós temos várias etnias, e a grande maioria dos índios no nosso país está na Amazônia, mas eles não foram entrevistados para o relatório. Terceira reflexão. É com respeito à propaganda em torno do Prefeito Amigo da Criança. O prefeito da nossa capital foi agraciado com esse título. Ele ficou quatro anos, foi reeleito e não construiu nenhuma creche. Pelo contrário, diminuiu uma, enquanto esta estava em reforma. Eu não entendi como ele foi agraciado! Eu gostaria de fazer uma reflexão para que a gente deixe de entender que direitos de crianças e adolescentes são coisas apenas de assistência social. É muito mais que isso. Ela inclui uma discussão multifacetada e precisa ser entendida como algo que envolve assistência social, educação, trabalho, meio ambiente, porque só assim nós vamos ter a modificação dos direitos na nossa realidade.

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vexatória, abuso psicológico e maus tratos, denunciados no SOS Criança, na Vara da Infância, e o juiz aqui de Brasília colocou “encerre as atividades com essa senhora” e pronto. Eu fiquei perplexa. Onde está a aplicação do Estatuto na Vara da Infância? Fui à Delegacia da Criança e do Adolescente e a pessoa que me atendeu disse: “Se o juiz não viu o crime, eu também não verei”. No Conselho Tutelar, a pessoa que me atendeu disse: “Reze, perdoe essa pessoa”. Então, para que existe disque denúncia, disque isso, disque aquilo, e, na hora de acontecer o ECA, uma senhora que é amiga de juiz ignora as mães e as crianças? Carlos Nambo

Raimundo Dias Acre

Gostaria de deixar algumas reflexões pontuais. A primeira é que nós falamos em um Sistema de Garantia de Direitos entendendo que o juiz, o promotor e o defensor público, além dos conselhos de direitos e tutelar, formam um cinturão de proteção indispensável à garantia dos direitos de crianças e adolescentes. Nós temos vários municípios que não têm juízes, promotores e nem promotor, e dizem que é porque não tem concurso. Como se cria um município, e aí eu deixo como reflexão, com um prefeito, vários vereadores, se constrói uma estrutura administrativa enorme e não se tem condições de pôr lá um delegado, juiz, promotor e defensor público? Como mudar isso?

71 Foto: IIDAC


A professora Aldaíza Sposati, acerca da política de assistência social para crianças e adolescente, destacou que não se pode falar de políticas desconectadas, visto que não podemos desagregar política social e política econômica, e não podemos desagregar “valores civilizatórios”. É necessário que se vença o desafio da intersetorialidade e que se situem os direitos sociais no âmbito dos direitos humanos. “Portanto, ao falar de política social, nós estamos falando de direito social e direito humano; da concretização desses direitos”. É fato que, nos últimos 20 anos, o país avançou em direitos e em implementação de políticas sociais. No entanto, ainda há muito que fazer para que alcancemos patamares civilizatórios favoráveis.

20 anos de Políticas Sociais: Conquistas e Desafios

Mesa- 20 anos de políticas sociais

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O Desafio intersetorial para os 20 anos do ECA

“(...) Se refletirmos acerca dos últimos 20 anos, então de fato nós avançamos nas políticas sociais. Ninguém pode dizer que não, se formos comparar a situação em que estávamos antes da constituição, não só pela ditadura militar, como pela ausência de Estado de Direito, pela falta de expressão, pela ausência da democracia. Agora, se nós fizermos a seguinte pergunta “será que nós avançamos o que queríamos e desejávamos”, vamos dizer que não. Acho que é exatamente essa dualidade que marca essa avaliação dos 20 anos. Há avanços, mas há também insatisfação”. A insatisfação está radicada na não satisfação de vários direitos e na incapacidade de governos e sociedade civil promoverem e monitorarem políticas intersetoriais. Além disso, não resolvemos a questão da intersetorialidade das políticas. Houve avanços setoriais, no entanto não avançamos de maneira integrada. A partir da Constituição de 1988, lutou-se muito pela real descentralização das políticas como forma de diminuir as desigualdades regionais tão acentuadas. No entanto, ainda é preciso trilhar um longo caminho para a real efetivação do empoderamento da sociedade nos diversos entes federados, para que o controle social se efetive e os conselhos funcionem como demandantes e fiscalizadores de políticas. Para que se efetive a municipalização, e não a prefeiturização, conforme caracterização de Sposati.

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“(...) Estive falando com a presidente da Fundação Casa sobre as diferentes formas existentes, no país ou no próprio Estado de São Paulo, do atendimento ao adolescente, em conflito com a lei, na aplicação da medida de privação de liberdade. Nós não temos uma leitura clara, objetiva, de como é que estão sendo trabalhadas as crianças nas várias cidades. Temos que cair na real nas suas expressões mais concretas para que a gente possa realmente avançar”.

Assistência Social Para avançarmos na perspectiva dos direitos, precisamos saber quais os serviços estão sendo oferecidos nas diversas políticas sociais, tais como educação, saúde, assistência social, pois não basta termos o serviço, mas é preciso que saibamos que serviço é esse. Nesse sentido, faz-se necessário que se avance, também, em concepções de políticas. Para Sposati, o ECA antecedeu a atual política de assistência social — pensada como uma política de Estado e com concepção emancipatória—, visto que a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) só foi aprovada em 1993 e implementada efetivamente em 2004. Por ter-se transformado em lei antes da Loas, o ECA traz uma visão antiga de assistência social, ou seja, como uma política de favor, e não de direito.

“(...) O tratamento da assistência social no ECA foi um tratamento anterior a LOAS, revelando muito mais o que era uma assistência social no passado, isto é, uma área de ação absolutamente descomprometida com os direitos e mais comprometida com a política de favor. Realmente a Constituição de 1988 revoluciona sobre o conceito da seguridade social, mas há uma dificuldade imensa de essa revolução conceitual se aplicar na prática”.

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Para que possamos avançar, além de construirmos a verdadeira municipalização, faz-se necessário que vençamos a velha marca do patrimonialismo e do coronelismo, especialmente nos municípios aonde a informação chega com mais vagar. Para Sposati, um dos sintomas do patrimonialismo e o consequente nepotismo é a presença constante de primeiras-damas na gestão das áreas sociais. Para termos uma política realmente republicana, precisamos acabar com esses ranços. O ECA, em seus quase 20 anos de existência, precisa superar-se. Faz-se necessário que se pense em códigos de qualidade para as políticas voltadas para crianças e adolescentes, e o ECA não chegou até aí. Sposati acredita que a lei cumpriu seu papel histórico, mas está mais para uma proposta de adesão do que para uma legislação com exigências claras; para avançarmos no campo dos direitos, precisamos de clareza de exigências de qualidade nas políticas públicas. Um bom exemplo da falta de controle social sobre a qualidade das políticas voltadas para crianças e adolescentes é o atendimento a adolescentes, em conflito com a lei, em cumprimento de medidas de privação de liberdade. A sociedade não tem ideia de que políticas são desenvolvidas com esses sujeitos, mesmo depois da implementação do SINASE (Sistema de Nacional de Atendimento Socioeducativo).

“Nós vamos ter, somente em 2004, a Política Nacional de Assistência Social, 11 anos após a aprovação da LOAS. O ECA trata a assistência social como uma área suplementar, descarta a ideia de política básica. Há, na verdade, uma concepção de que falar da assistência social é falar de assistencialismo – exatamente contrapondo a questão do direito e desse alcance necessário que temos de ter dentro da proteção integral da criança e de uma política de proteção social”. Sposati reflete, ainda, acerca das diversas políticas públicas que têm como alvo indireto crianças. Ela cita o Benefício de Prestação Continuada, que não atende só idosos, mas também pessoas com deficiência; o Bolsa Família, que tem a frequência escolar de crianças entre as suas condicionalidades; o salário família pago pela Previdência Social. No entanto, não se sabe quem são essas crianças, qual o perfil de cada uma delas. Para avançar em qualidade, é necessário “desocultar” o público atendido pelas políticas.

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“(...) Hoje temos uma unidade fundamental da política de assistência social que é o CRAS (Centro de Referência de Assistência Social) e o CREAS (Centro de Referencia Especializado de Assistência Social). Mas não temos ainda uma conexão, por exemplo, entre a responsabilidade dos CREAS de trabalhar com todas as famílias que tenham adolescentes em conflito com a lei. Isso, de certa forma, exigiria da rede efetiva de serviços a garantia de um padrão de atendimento. (...) As situações mais graves da proteção, que seriam os riscos, a violência, o abandono, em todo esse campo, a assistência social tem que atuar, mas também a saúde, a educação. Precisamos de uma forte interdisciplinaridade e intersetorialidade de políticas”. Não se pode pensar que já se alcançou um patamar favorável e que o marco legal dos direitos vai conseguir efetivá-los. Ainda se tem um longo caminho a percorrer. O balanço é positivo, mas muito inquietante, porque podemos nos conformar apenas com o que já avançou. Temos de pensar em políticas públicas em sua totalidade e em todo o seu desenho. Precisamos, então, conhecer de fato as condições objetivas em que as diversas políticas de atenção à criança e ao adolescente ocorrem. Elas precisam sair do varejo, mas com a devida qualidade. A assistência social, por exemplo, deve caminhar sempre na linha preventiva, e não no atuando após os fatos ocorridos.

A política de saúde da criança Elsa Giugliani, coordenadora da saúde da criança do Ministério da Saúde, apresentou, durante o Seminário, a política de saúde voltada à infância e adolescência. No entanto, lembrando os questionamentos de Sposati quanto à intersetorialidade das diferentes áreas sociais, percebe-se que ainda se tem muito a caminhar. A saúde tem interface com as políticas de educação, assistência, segurança pública, etc. No entanto, de acordo com o apresentado, não foi possível enxergar conexões entre as diversas áreas exatamente por não termos uma cultura intersetorial. Giugliani apresentou o marco legal ao qual se associam as políticas desenvolvidas pelo governo federal voltadas a crianças, evidenciando os compromissos com os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), dentre os quais estão a redução da mortalidade infantil, além do pacto assinado pela redução da mortalidade materna e neonatal. Segundo a coordenadora, há boas notícias, visto que o Brasil provavelmente atingirá suas metas; no entanto, para acelerarmos a redução da mortalidade materna e infantil, precisamos, também, enfrentar as desigualdades regionais, visto que os maiores índices estão nas regiões Norte e Nordeste. O processo de desenvolvimento do/da adolescente não é destacado como uma ação Ministerial. Pode-se inferir que esse seja um dos motivos de se ter uma incidência tão significativa de gravidez na adolescência. A cultura de paz também foi destacada como ação importante do Ministério da Saúde para a infância.

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A desintegração de políticas dificulta que os gestores façam as devidas articulações na ponta, ou que os diversos campos das políticas promovam uma real intersetorialidade, o que facilitaria a ampliação com qualidade do atendimento à indivisibilidade dos direitos humanos.

“(...) Na questão da Prevenção da Violência e Promoção da Cultura de Paz, o Ministério da Saúde faz a comunicação às autoridades competentes de casos de suspeita ou de confirmação de maus tratos contra crianças e adolescentes atendidos pelas unidades do SUS”. Contudo, não há uma política de cultura de paz que integre segurança pública, saúde, educação, direitos humanos, assistência, para oferecer tratamento adequado aos adolescentes, em cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto ou com privação de liberdade, por exemplo. Nesse aspecto, apesar dos quase 20 anos do ECA, ainda não se conseguiu que a lei fosse cumprida na essência.

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77 Foto: IIDAC


Entre os desafios aos 20 anos do ECA, um dos mais falados, em todas as mesas, foi a necessidade de o Brasil enfrentar as suas desigualdades. Salete, do UNICEF, destaca quatro desigualdades graves, que dificultam o acesso com equidade à educação. Uma das desigualdades que mais afronta um país de dimensões continentais como o nosso são as diferenças regionais, além das diferenças dentro das próprias regiões, ou mesmo nas cidades – por exemplo, a cidade de São Paulo possui inúmeras “São Paulos”, com extremadas diferenças sociais. Salete destaca, ainda, a cor da pele, a adolescência, que, a seu ver, tem menos “direito” à educação, e as deficiências.

“(...) A primeira desigualdade diz respeito à região ou local onde a criança vive. É flagrante a diferença, no acesso e na garantia dos direitos para crianças, do Semiárido brasileiro, da Amazônia Legal e de periferias de centros urbanos. O lugar onde a criança vive é gerador de desigualdades. O local em que ela vive dentro de um centro urbano é gerador de desigualdades. Aqui no Distrito Federal, onde se encontram as maiores rendas per capita é, também, onde reside a maior desigualdade. 60% da renda estão nas mãos de 10% das pessoas”. “A segunda desigualdade é a cor da pele das crianças. Das 680 mil crianças que estão fora da escola, aproximadamente 60% são negras. E essa não é a proporção de população negra no Brasil – se fosse, você poderia dizer que está repetindo o padrão. Não está repetindo o padrão. O acesso, a permanência e a aprendizagem são mais negadas à população negra e indígena do que à população branca”.

“A quarta desigualdade relaciona-se à condição da pessoa. Estamos chamando a atenção para criança com deficiência. Você vê que a criança com deficiência tem enorme dificuldade para progredir nos estudos. 71% das que estudam estão no ensino fundamental, e só 2,5% estão no ensino médio – ou seja, o adolescente com deficiência tem mais dificuldade ainda de progredir e alcançar o final da educação básica”. Assim como a saúde pública, a educação pública também trata de forma secundarizada o público adolescente. Salete chama a atenção sobre a educação voltada para esses jovens quando estão fora das grades curriculares do sistema educacional. A Educação de Jovens e Adultos (EJA) não possui metodologia adequada ao público adolescente, que requer uma proposta voltada para a riqueza de sua idade. “O UNICEF fala muito que o adolescente não é problema, é solução. Nós temos que saber construir com os adolescentes o caminho e o espaço que eles precisam ter na escola”. É urgente e necessário enfrentar as desigualdades e promover a intersetorialidade das políticas.

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O Direito a Aprender: por uma educação de qualidade

“(...) Conhecer e reconhecer essas desigualdades, para construir políticas que possam enfrentá-las. Garantir intersetorialidade de políticas públicas – isso é um consenso difícil de atingir. Ninguém imagina que uma criança terá condição de aprendizagem se ela não tiver uma boa condição de saúde, se o meio em que ela vive não for saudável, estimulante. Então, a intersetorialidade para nós é fundamental”. O País tem uma enorme dívida social, especialmente com a parcela mais pobre de sua população. Por isso, é necessário que o gasto social seja ampliado, a ponto de resolver as desigualdades e promover a equidade. O gasto com educação tem de alcançar patamares que consigam sanar a dívida histórica.

“A terceira desigualdade diz respeito à idade. Adolescentes brasileiros têm menos direito à educação do que as crianças. Se compararmos o números de crianças e adolescentes fora da escola, veremos que o de adolescentes é bem maior. Na faixa etária compreendida entre 15 a 17 anos, 20% estão fora da escola. E dos que estão na escola, metade está retida no ensino fundamental, porque não consegue sair, por repetência”.

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79 Foto: IIDAC


O promotor Oto de Quadros, da Associação Brasileira de Magistrados e Promotores de Justiça da Infância e Juventude (ABMP), como palestrante do Seminário 20 anos de Direitos, falou acerca do Sistema de Garantias de Direitos, e nos diz que é impossível falar de sistema de garantia de direitos sem ressaltar o papel que a história sempre delegou e ainda delega a crianças e adolescentes: o de objeto. E hoje, no limiar do novo paradigma “criança sujeito de direitos”, faz-se necessário observar se houve mudança de postura da justiça para com esse público, ou se ainda são tratados como objetos, especialmente, adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas, como ocorria antes da década de 1980, quando se encontravam sob a tutela do Estado. De acordo com Quadros, nessa época vigia o paradigma da situação irregular representada pelo Código de Menores, “para o qual interessava o controle social da infância abandonada, sendo a família, através do instituto do pátrio poder a instância de controle e socialização”. Para o palestrante, o Código de Menores incorporava uma visão higienista de proteção do meio e do indivíduo, com uma visão jurídica repressiva e moralista, na qual o jurista e o médico representavam as forças hegemônicas no controle da questão social da infância abandonada.

“O Código de Menores, de 1979, reservava o mesmo tratamento à criança ou adolescente que estivesse na rua, desprovido de assistência, como ao adolescente autor de ato infracional. Em ambos os casos, o “menor” era considerado “em situação irregular”, o que autorizava a intervenção do juiz de menores, figura invariavelmente localizada numa comarca distante, que reúne diversos municípios”. A partir da década de 1980, os movimentos sociais, sufocados pela ditadura, começam a mostrar as suas caras e a se mobilizarem em torno de suas propostas. Não foi diferente com o movimento pela infância e adolescência.

sociais, a sociedade civil organizada, souberam aproveitar a intolerância com o paradigma vigente e coletaram mais de um milhão e trezentas mil assinaturas, para sugerir ao legislador constituinte dispositivos que garantissem os direitos da criança e do adolescente com prioridade absoluta”. A partir de 1988, com a nova Constituição surge, então, uma nova ordem institucional, nascida de uma intensa mobilização das organizações da sociedade civil, voltadas à promoção e proteção dos direitos de crianças e adolescentes, que garantiram a inclusão de artigos importantes na Constituição, dentro do paradigma criança sujeito de direitos. Além disso, o cenário internacional estava propício às mudanças na área da infância, com a discussão acerca da Convenção, como nos esclarece Quadros:

“(...) A partir do início da década de 1980, começa a difundir-se no contexto latino-americano o processo de discussão da Convenção sobre os Direitos da Criança. Pela primeira vez, os movimentos sociais concentram sua atenção e, consequentemente, seus esforços no instrumento internacional de caráter jurídico. A Convenção introduz, pela primeira vez, a dimensão jurídica dos problemas da infância-adolescência na ação dos movimentos sociais. O período mais intenso desse processo coincide, no Brasil, com o momento da enorme discussão da Assembleia Constituinte encarregada de redigir nova Constituição. Desse modo, os movimentos sociais conseguem plasmar, na nova Constituição, os princípios básicos contidos na Convenção Internacional, muito antes que esta última fosse aprovada, em 20 de novembro de 1989”.

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Sistema de Garantias de direitos (SGD)

“O primeiro rompimento com esse modelo foi feito pela Assembleia Nacional Constituinte, que se reuniu, a partir de fevereiro de 1987, para elaborar aquela que se tornou a Constituição de 1988. Os movimentos

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“(...) Na garantia dos direitos da criança e do adolescente, há órgãos públicos judiciais como Tribunais e, especialmente, varas da infância e da juventude. O Ministério Público, que atua por meio das promotorias de justiça, procuradorias de justiça, centros de apoio operacional das Promotorias de Justiça de Defesa da Infância e da Juventude; a Advocacia Geral da União e as procuradorias gerais dos estados; o Sistema de Segurança Pública, principalmente as polícias civil e militar; conselhos tutelares; ouvidorias e entidades de defesa de direitos humanos, incumbidas de prestar proteção jurídico-social. Hoje são 5.104 conselhos municipais dos direitos da criança e do adolescente, cobrindo 92% dos municípios; 5.004 conselhos tutelares, cobrindo 88% dos municípios brasileiros; dezenas de núcleos especializados em infância e juventude das Defensorias Públicas (presentes em 21 Estados da federação). Os Conselhos dos Direitos e Tutelares foram os dois mecanismos de exigibilidade dos direitos da criança e do adolescente incorporados aos Estados brasileiros pelo Estatuto da Criança e do Adolescente. Juntos, eles compõem uma rede de mais 70 mil pessoas que, cotidianamente, trabalham na construção da cidadania de crianças e adolescentes. Essa rede atua hoje como um dinamizador do Sistema de Garantia de Direitos”. Esse avanço em termos de legislação já havia sido ressaltado anteriormente; no entanto, ainda se tem desafios em todas as áreas para os 20 anos do ECA. Com relação ao SGD, Quadros destaca a necessidade de se criar conselhos de direitos e tutelares onde ainda não existam, além de aprimorar o funcionamento e dar mais estrutura aos existentes. Há que se capacitar e regular o funcionamento dos conselhos tutelares, visto que eles atuam com uma gama complexa de problemas, bem como criar varas especializadas e expandir os núcleos especializados em criança e adolescente nas defensorias públicas, além de qualificar os núcleos já existentes.

A importância da regulação da publicidade voltada para crianças, ou a mercantilização da infância como mais um desafio aos 20 anos do ECA. Laís Fontenele, responsável pelo projeto “Criança e Consumo”, do Instituto Alana, discorreu sobre a importância de se lançar um olhar avaliador sobre a publicidade voltada ao publico infantojuvenil, sob pena de se estar mercantilizando a infância. E nos traz os seguintes questionamentos:

“(...) Por que a nossa infância foi mercantilizada? Porque a criança é vista nos dias de hoje como uma consumidora antes de ela estar apta ao exercício pleno da sua cidadania. E é aí que se instaura o problema. Porque as crianças até os 12 anos, segundo os maiores teóricos do desenvolvimento infantil, não têm capacidade crítica e de abstração do pensamento para lidar com essas imagens persuasivas e de apelo ao consumo. As crianças entre 6 e 8 anos ainda confundem a programação infantil com a publicidade”.

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Dentro desse marco legal, o que é o Sistema de Garantia de Direitos (SGD)?

A publicidade é feita de maneira fantasiosa. Imaginemos isso na cabeça das crianças, que ainda não têm a capacidade crítica de lidar com essas imagens. A publicidade diz às crianças que para “serem” precisam “ter” determinados objetos. Vive-se na sociedade de consumo, em que muitas vezes as relações afetivas são mediadas pelos objetos de consumo. Fora isso, esses objetos nos servem de “ingresso social”.

“(...) Hoje em dia existe uma educação informal, que é veiculada pelas mídias, que está educando as nossas crianças também. A infância mudou, como a vida moderna mudou. Os espaços públicos estão mais violentos, o que faz com que as crianças fiquem mais confinadas a espaços privados, numa suposta proteção a violência. As crianças acabam passando mais tempo em frente à televisão do que na escola e no convívio com os pais. A criança brasileira é a que mais assiste à televisão no mundo. Elas passam, em média, 5 horas do dia assistindo à televisão, segundo os últimos dados do IBOPE. E apenas 3,5 horas por dia na escola. Há sérias consequências da publicidade na infância: o consumismo é a primeira delas; 30% da população infantojuvenil brasileira é considerada obesa; 15%, com sobrepeso; há o estresse familiar; a

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Outra questão implicada nessa temática é a violência provocada pelo excesso de consumo de poucos, confrontado com a pobreza e carência de outros tantos, visto que “ter” é um ingresso para a vida social, de acordo com a moral transmitida pela maior parte da publicidade voltada ao público infantil.

Falas da Plenária Regina Mendes Frente de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente de Minas Gerais

Na época da elaboração da Constituição de 1988, a sociedade estava envolvida, empolgada com o processo. Os atores sociais estavam articulados. O que mudou hoje? Na minha avaliação, houve uma acomodação muito grande do movimento social. E se muito vale o já feito, mais vale o que será. Eu não tenho dúvida de que esse tipo de debate deve continuar acontecendo. Mas eu acho também que o movimento social precisa caminhar nessa mobilização. A gente precisa retomar essa mobilização. Agora é o momento da unidade, de trabalharmos juntos. Acho que a educação é um segmento privilegiado para trabalharmos a defesa dos direitos de crianças e adolescentes. É preciso trabalharmos nos microespaços, para termos mudanças realmente.

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diminuição das brincadeiras criativas — a criança aprende a se socializar a partir das brincadeiras —; o consumo precoce de álcool e tabaco; a violência pela busca de produtos caros. O problema do consumismo na infância, como se pode observar, é urgente e gravíssimo. Por isso, a criança tem que ser protegida. Para além disso, há ainda impactos ambientais graves. Se as crianças continuarem expostas ao consumo sem reflexão, além dos problemas de formação, será necessário que tenhamos outros tantos planetas Terra para suportar os impactos do consumo”.

Ivanise Andrade CEDCA/MS e Fórum DCA/MS

Vivemos um momento histórico da Conferência de Comunicação. É um novo momento de concepção da comunicação. Hoje todos nós somos gestores de conteúdos, produtores de conteúdo, e temos inúmeras ferramentas de comunicação das quais podemos nos apropriar, para além da mídia convencional. Temos de nos preocupar, sim, com a divulgação dos direitos da criança e do adolescente, mas também nos preocupar com o como fazer a troca de experiências bem-sucedidas – e também em assegurar a participação de adolescentes nos debates sobre políticas públicas. Carlos Nambo Fórum DCA/SP

Antes de iniciar, queria colocar uma proposta de ação pró-ativa desse seminário. Seria importante um seminário antes da concretização do Plano Decenal, porque esse seminário pode contribuir com todas essas reflexões em pontos que vamos precisar encarar para a construção dessa política nacional. Muitas políticas públicas estão baseadas em diagnóstico macro. Não há uma descentralização. Nós vemos, às vezes, que o PPA, a LDO e a LOA não são construídas coletivamente. Não conseguimos contemplar aquilo que é pertinente a crianças e adolescentes.

84 Foto: IIDAC

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Muitas vezes a televisão é o lazer das crianças nas comunidades mais pobres. Quem tem feito o processo de educação – ou “des”educação – tem sido a mídia. Isso é uma questão que precisa, de fato, ser bem discutida. Já que avançamos muito do ponto de vista do direito, do marco legal, isso nos leva a continuar com as inquietações. Outro grande desafio é que, no interior do país, faltam juízes, faltam promotores comprometidos, defensores públicos. Essa discussão mais macro do direito tem ficado muito mais nos grandes centros, e não tem descido ao interior do país.

Julane Associação Tocantinense de Conselheiros Tutelares

Não se ouve falar de Varas Especializadas para julgar crimes contra crianças e adolescentes, que são muitos. Fala-se muito em julgar o que a criança comete e falam pouco em julgar o que cometem contra a criança. Surgir propostas de dentro das conferências estaduais [dos direitos da criança] referentes a toque de recolher e redução da idade penal é preocupante.

Eu não senti, nas falas da mesa, a contextualização da questão do trabalho infantil com relação à saúde e à educação. O que a gente percebe é que isso é problema de saúde e de educação. No meu estado, crianças que estão no PETI continuam trabalhando. Outra questão é que os professores não estão preparados para atender crianças com deficiência. A criança na escola está lá “porque tem de estar”, mas não tem um crescimento porque não tem pessoas capacitadas. Aí se fala de uma inclusão na educação meramente ilustrativa. Outra questão é que, no meu estado, tem adolescentes cumprindo medidas socioeducativas em cadeias.

Fátima

Márcia Acioli

Vanzelé Fórum DCA/ES

Fórum DCA/RO

Em Rondônia nós temos apenas uma Vara de Proteção, que foi fruto de muita luta da sociedade civil organizada. Essa Vara funciona na capital, em outras cidades não há. No relatório apresentado por Salete Silva (UNICEF), nós vimos parcelas da sociedade que sofrem com a exclusão escolar. Entre os citados, eu senti falta especialmente dos adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de internação. Sabemos que até ocorre a inserção escolar em algumas unidades, mas isso não é geral. Já passou da hora de pensarmos alguma forma de inclusão escolar desses adolescentes. Nazaré Fórum DCA/PA

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educação, com outros. Eu sinto falta de que criemos um espaço para monitorar o que está sendo feito. Dentro da saúde, por exemplo, quais das ações previstas estão sendo realizadas? Uma outra questão é o que nós temos de políticas de esporte, cultura e lazer para as nossas crianças e adolescentes? Não se discutiu isso aqui. Nós que estamos nos espaços de deliberação das políticas temos que ter uma clareza da necessidade da articulação com os outros conselhos setorizados que definem essas políticas públicas.

Os conselhos de direitos necessariamente deveriam ser o carro chefe de articulação da discussão dessas políticas, mas não são. Eu percebo que as informações são muito setorizadas. A saúde chega com uns dados, a

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Edinaldo Fórum DCA/SE

INESC

Em primeiro lugar, eu gostaria de destacar uma fala que o Mário Volpi fez, dizendo que, à época da luta pelo Estatuto, foi necessário lutar contra a lei. Essa atitude de lutar contra a lei é aquela atitude corajosa que geralmente está na juventude e adolescência, que tem coragem de romper com os paradigmas e até transgredir, quando transgredir significa também a conquista da dignidade para todos. Eu queria também dizer que, na luta pelos direitos de crianças e adolescentes, nós temos alguns desafios. Primeiro, destacar o desconhecimento, assim como a Ludmila falou: é violento não saber que têm direitos. Isso é uma violência estruturante que dá sequência a uma série de outras violências. Outro desafio tremendo é educar a sociedade adulta, em especial os educadores e as educadoras. O desafio maior desse projeto [Projeto ONDA] nas escolas é convencer que o Estatuto não é lei de bandido, não passa a mão na cabeça de criança. Esse é um diálogo muito árduo e, claro, parte disso se

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Raimundo Dias CEDCA/AC

Gostaria de deixar alguns questionamentos. O primeiro é quanto à responsabilização do gestor público que descumpre o preceito constitucional da prioridade absoluta nas políticas públicas. O segundo é a dificuldade de executar as ações previstas nos planos. O Sistema de Garantia de Direitos está totalmente fragilizado no interior, e a redução da mortalidade infantil, na maioria dos municípios, não está conseguindo índices razoáveis.

Acabamos não vendo a família com uma centralidade. Não adianta pensar em projetos e ações se você não se preocupa com a família. A família tem que ser a centralidade das discussões. Lenise CEDCA/AM

Antes de vir para, cá recebi a ligação de um juiz querendo saber de uma adolescente que tinha ficado conosco por seis anos. A menina estava na faculdade, morando sozinha e trabalhando – já com 18 anos. O juiz perguntou se o caso dela [que sofreu abuso sexual do pai] poderia ser arquivado. Uma coisa é o que está escrito, é conhecer a lei, outra coisa é você fazer parte da vida de crianças e adolescentes que tiveram direitos violados. Eles cobram e você não sabe o que responder.

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deve à imprensa, que privilegia o lado da transgressão do adolescente. Eu queria falar de um problema que eu acho que é do movimento em geral, incluindo governo e não governo. É muito nítida a diferença de uma fala de governo e de uma fala de não governo, quando ambos deveriam caminhar juntos. A fala do governo deveria ser um pouco mais articulada, para trazer a complexidade dos desafios que estão colocados no mundo. Tem avanços? Tem. Mas estamos muito longe da universalidade dos direitos.

Alexandre Nascimento Fórum DCA/RJ

Queria falar que é visível e declarado esse processo de assistencialização da política de direitos humanos de crianças e adolescentes no Brasil; a implantação do SUAS vem causando muita preocupação em alguns municípios; alguns CREAS têm substituído a função de conselho tutelar. Fica essa reflexão de modelo de CREAS que está sendo implantado e que quer dar conta de direitos humanos de crianças, mulheres, deficientes, negros, e essa questão da qualidade de serviço. Como a gente garante isso num modelo que parece insustentável? Com relação ao Ministério Público, queria falar da judicialização da política de infância. Como que a gente não conseguiu romper com essa lógica da justiça, ditando quais são as regras das políticas de crianças e adolescentes? E essa lógica de submissão do Conselho Tutelar ao Ministério Público? Maria José Projeto Arte Popular / Sergipe

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A política está muito fragmentada, como todos colocaram. O discurso acaba sendo fragmentado e, lógico, as ações não poderiam ser diferentes.

89 Foto: IIDAC


Cleomar Manhas 79 José Antônio Moroni 80

“(...) Não se pode desagregar política social e política econômica e não se podem desagregar valores civilizatórios. É necessário que se vença o desafio da intersetorialidade e que se situe os direitos sociais no âmbito dos direitos humanos”. (Aldaíza Sposati)

a) a Legislação acerca da proteção e promoção de direitos de crianças e adolescentes como Sistema: Constituição, Convenção e ECA.

Considerações finais

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A Intersetorialidade de Políticas sociais como Grande Desafio aos 20 anos do ECA

O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) está completando 20 anos, e temos vários desafios a enfrentar, para transformar o texto da lei em políticas públicas promotoras de direitos. Um importante desafio é a conquista da participação efetiva de crianças e adolescentes na formulação e controle social dessas políticas, ou seja, o protagonismo infantojuvenil. E para tanto, precisamos reconhecer que existe na legislação uma tensão entre proteção e emancipação. E não precisamos resolver essa tensão, precisamos reconhecê-la e perceber se a estamos dosando com maestria, para não atrapalhar o desenvolvimento daqueles que queremos emancipados. A Convenção é mais explicita com relação à participação das crianças na tomada de decisão, ou seja, a criança realmente como sujeito de direitos. No Estatuto, essa perspectiva é mais tímida – prevalece a proteção. Então, um grande desafio para os 20 anos seria emancipar de fato a nossa infância, para que consigam se perceber como sujeitos de direitos. O Brasil é signatário da Convenção; no entanto, ainda não regularizou a sua prestação de contas com relação às ações governamentais voltadas às crianças. E ainda não possui uma instância de monitoramento de direitos humanos, o que dificulta o controle democrático sobre as políticas. 79

Assessora do INESC. Colegiado de Gestão do INESC.

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b) 20 anos de Políticas Sociais: Conquistas e Desafios Um grande desafio, talvez o principal nesses 20 anos do ECA, é a conquista de políticas públicas populares e integradas, visto que a plena realização dos direitos só é possível com a realização de todos os direitos. A cidadania só é possível quando os cidadãos e as cidadãs podem acessar todas as políticas promotoras de direitos, tais como saúde, educação, assistência social, segurança pública, moradia de qualidade. Para tanto, precisamos reinventar o nosso modelo de desenvolvimento e erradicar a praga do patrimonialismo que assola nosso país desde o seu processo de colonização – especialmente nos municípios distantes, aonde a informação chega com mais vagar, e as pessoas, muitas vezes por não terem conhecimento, ficam a mercê de governantes oportunistas, que se apropriam de direitos da população, oferecendo-os como se fossem favores, deixando-a sempre como devedora. Além disso, esse ranço patrimonialista traz consigo outro grave problema, o nepotismo. Notadamente, as políticas de assistência social e de promoção de direitos de crianças e adolescentes ficam a cargo das primeirasdamas, nem sempre preparadas para o exercício de tal tarefa, dificultando o caminho à consolidação de políticas realmente republicanas. Outro desafio não menos importante é um olhar sobre os adolescentes, visto que a maioria das políticas públicas secundariza esse público. Com relação à saúde pública, por exemplo, o processo de

desenvolvimento dessa faixa etária não é destacado como uma ação ministerial. Podemos até mesmo inferir que esse seja um dos motivos de se ter uma incidência tão significativa de gravidez na adolescência. O mesmo acontece com a segurança pública, visto que esse público é alvo constante da violência; também se reflete na educação, pois uma parcela significativa de adolescentes está fora das escolas de ensino médio. A falta de integração de políticas também impede que se tenha uma política de cultura de paz, unindo segurança pública, educação, saúde, direitos humanos, assistência para oferecer tratamento adequado, por exemplo, aos adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas. Aliás, esse é um público totalmente invisível aos olhos da sociedade, não havendo controle social algum sobre as ações desenvolvidas no âmbito das instituições que atendem esses adolescentes. Isso tudo nos faz lembrar o que bem disse a professora Aldaíza Sposati acerca da verdadeira realização das políticas: não basta estar na lei; devem ser oferecidas com qualidade, de outra forma não passarão de protocolo de intenções. O salto de qualidade está na mobilização em torno da realização dos direitos, por meio do oferecimento de todas as políticas públicas, com qualidade e integradas. Por fim, com relação ao Sistema de Garantia de Direitos, os desafios aos 20 anos do ECA são a necessidade de se criar conselhos de direitos e tutelares onde ainda não existam, além de aprimorar o funcionamento e dar mais estrutura aos existentes; capacitar e regular o funcionamento dos conselhos tutelares, visto que eles atuam com uma gama complexa de problemas; criar varas especializadas e expandir os núcleos especializados em criança e adolescente nas defensorias públicas, além de qualificar os núcleos já existentes.

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Intersetorialidade de políticas públicas como desafio aos 20 anos do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA)

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Isso é uma ação imediata, em razão da qual os movimentos sociais devem se mobilizar para que se resolva. A legislação relacionada à promoção de direitos de crianças e adolescente é avançada; no entanto, é importante que exerçamos o controle social, para que setores conservadores da sociedade não promovam o retrocesso com relação a direitos que sequer estão sendo exercidos, visto que só existem na legislação. Desafios importantes, por conseguinte, são a preparação para o efetivo controle social, o exercício desse controle e a mobilização para que políticas essenciais ao gozo da cidadania sejam de fato colocadas em prática pelos governos, com a vigilância da sociedade. As desigualdades sociais explicitam cotidianamente que a legislação e as políticas ainda não promovem equidade. É necessário que materializemos nosso fosso social para podermos diminuí-lo, ou erradicá-lo – afinal, as utopias são necessárias.

Foto: IIDAC

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