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17 Ano IV • nº 17 • novembro de 2003

E D I TOR I A L

Controle e participação

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á quase uma década, o Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc - se dedica ao monitoramento do orçamento público federal e à análise da execução orçamentária, convicto de que esse estudo gera um importante subsídio para a avaliação e o controle social das políticas públicas, por parte da sociedade civil organizada. Apesar de focar prioritariamente o orçamento federal, o Inesc sempre se preocupou com a necessidade de dar capilaridade ao tema, estimulando também a análise dos orçamentos municipais e estaduais em todo o país e, em alguns momentos, oferecendo cursos de capacitação para a sociedade civil organizada. A consciência sobre a importância de exercer o controle social do orçamento vem crescendo, e hoje já são muitas as experiências em andamento no Brasil. Um desses exemplos ocorre em Fortaleza e é relatado nesta edição do boletim “Orçamento & Política da Criança e do Adolescente”. Desde 99, o Centro de Defesa da Criança e do Adolescente do Ceará – Cedeca-Ceará – realiza em Fortaleza o monitoramento do chamado Orçamento Criança. O trabalho acaba de dar um salto qualitativo, ao incorporar grupos de jovens à discussão. A participação de adolescentes no projeto confere à experiência de Fortaleza um diferencial e uma certeza: a de que é preciso aliar, ao debate sobre o Orçamento Criança, o protagonismo infanto-juvenil.

Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc

O controle social do orçamento criança A experiência do Centro de Defesa da Criança e do Adolescente do Ceará – Cedeca-Ceará, no monitoramento do orçamento público, em especial do chamado “Orçamento Criança”, foi iniciada na cidade de Fortaleza em 1999. Com o objetivo maior de contribuir para o controle social das políticas e orçamentos públicos, o programa segue atualmente três linhas de ação complementares: a capacitação da sociedade civil no monitoramento do orçamento criança, com ênfase em grupos organizados de adolescentes; o subsídio técnico à participação da sociedade civil no monitoramento deste orçamento; e a promoção da mobilização da sociedade civil, bem

Desenho: Keila Pereira, Texto: Paulo Henrique Silva, Arquivo: MNMMR


como o lobby para o aprimoramento das políticas públicas para a infância e a adolescência. Narrar uma experiência é também contar uma história. Essa história, acreditamos, deve destacar avanços sem suprimir dificuldades e equívocos, caso contrário de pouco valerá. Sem contar as dificuldades e a criatividade usada para contorná-las, essa história seria de pouca utilidade; sem contar que várias vezes o horário de trabalho foi extrapolado em nome do acerto e do rigor, essa história seria incompleta; sem contar que a aprendizagem é diária e permanente, essa história seria mentirosa. Buscando fugir de qualquer uma dessas armadilhas, passemos à história. O nascimento do Cedeca-Ceará O Centro de Defesa da Criança e do Adolescente do Ceará – Cedeca-Ceará - surgiu de uma articulação de várias entidades de direitos humanos e organizações não-governamentais que trabalhavam com crianças e adolescentes na cidade de Fortaleza. Representantes dessas entidades discutiram conjuntamente o que esperavam de uma entidade de defesa jurídica dos direitos infantojuvenis. O Unicef, que tinha como uma de suas linhas de ação em 1993 o incentivo à formação e o apoio a organizações de defesa jurídico-social, ajudou na discussão, fazendo chegar até nós informações de outras experiências em várias partes do Brasil. Nesta época, centros como o Cedeca-ABC (SP), o Cendhec (PE), o Cedeca-

Bahia, o Dom Luciano (RJ), o Projeto Legal (RJ), o Cedeca-Emaus (PA) e vários outros já haviam formado uma rede e tinham forte atuação local e nacional. O trabalho do Cedeca-Ceará começou em março de 1994, tendo como meta executar o projeto coletivamente formulado. A equipe: três advogados saídos das entidades envolvidas na discussão do projeto. A sede: uma sala emprestada pelo Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente. Um projeto e muitos desafios. Os primeiros passos Desde o início, é prioridade do Cedeca-Ceará atuar nos casos onde o agente violador do direito é o Poder Público, por ação ou omissão. As estratégias principais são a educação para direitos, a mobilização social, a articulação com outras organizações e a defesa jurídico-social de direitos fundamentais. Hoje, o Cedeca-Ceará conta com uma equipe de 20 pessoas, entre técnicos e estagiários, e mantém cinco programas: Combate ao trabalho infantil, Defesa da educação de qualidade, Enfrentamento à violência sexual contra crianças e adolescentes, Defesa jurídica e Monitoramento do orçamento criança. Dentro da perspectiva de fortalecer a articulação da sociedade, participamos da Associação Brasileira de Ongs – Abong, como coordenadores da regional Nordeste III; da Associação Naci-

Orçamento & Política da Criança e do Adolescente: uma publicação do INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos, em parceria com o Unicef – Fundo das Nações Unidas para a Infância. Tiragem: 3 mil exemplares - End: SCS - Qd, 08, Bl B-50 - Salas 431/441 Ed. Venâncio 2000 - CEP. 70.333-970 - Brasília/DF - Brasil - Fone: (61) 212 0200 - Fax: (61) 212 0216 - E-mail: protocoloinesc@inesc.org.br - Site: www.inesc.org.br - Conselho Diretor: Jackson Machado, Ronaldo Garcia, Elisabeth Barros, Gilda Cabral, Gisela Alencar, Nathali Beghin, Paulo Calmon, Pe. José Ernani - Colegiado de gestão: José Antônio Moroni, Iara Pietricovsky - Assessoria Técnica: Denise Rocha, Edélcio Vigna, Jair Barbosa Júnior, Jussara de Goiás, Luciana Costa, Márcio Pontual, Ricardo Verdum, Selene Nunes. Jornalista responsável: Luciana Costa (DRT 258/82) - Projeto gráfico: DataCerta Comunicação – Impressão: Vangraf Esta publicação utiliza papel reciclado

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onal de Centros de Defesa – Anced, integrando sua coordenação; e de vários fóruns estaduais. Uma articulação que consideramos valiosa é o Fórum Permanente das Organizações Não-Governamentais de Defesa da Criança e do Adolescente - Fórum DCA Nacional. Lutamos pela sua existência em âmbito estadual, por entender que sem ele o Sistema de Garantia dos Direitos da Criança perde sua base e essência. O Fórum DCA Nacional A participação no A discussão sobre Fórum DCA Nacional, direitos e políticas mais que um espaço de públicas não pode articulação política, foi estar dissociada do também uma grande conhecimento sobre escola. Foi lá que travaa destinação dos mos contato com tantas recursos públicos e e diversas organizações da intervenção e foi lá que começamos política no processo. Muito mais do que a perceber o que essa técnica, a leitura do história de orçamento tinha a ver conosco e orçamento é política com nosso trabalho. Em todos os encontros, o Inesc levava até o Fórum as informações sobre seu trabalho técnico no monitoramento da elaboração e da execução do orçamento da União, bem como informações sobre o andamento de projetos de normas que tramitavam no Congresso. O Fórum, por sua vez, fazia a análise política dessas informações e envolvia-se no trabalho de mobilização e lobby, com vistas a incluir ou fortalecer com mais recursos os programas destinados à criança e ao adolescente, e posicionando-se favorável ou contrário à aprovação de determinados projetos. Essa prática tornou evidente que a discussão sobre direitos e políticas públicas não pode estar dissociada do conhecimento sobre a destinação

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dos recursos públicos e da intervenção política no processo. Não se pode deixar de ressaltar que essa percepção, em nossa organização, vem dentro de um contexto mais geral no qual, durante os anos 90, a sociedade brasileira iniciou a construção do controle social das políticas públicas. Conselhos deliberativos de políticas com participação popular e experiências de orçamento participativo são exemplos de fatores que incidiram de forma dialética neste processo. A decisão de atuar de forma mais direta no monitoramento do orçamento público fez surgir a expectativa de ter no Ceará uma organização que estivesse presente no Parlamento e que nos fizesse chegar às mãos relatórios técnicos para que, então, pudéssemos agir política e juridicamente. Isso tinha uma razão. Acreditávamos que esse trabalho tinha que ser feito por alguém com formação em Economia, Contabilidade, finanças públicas ou algo afim, e em nossa equipe não havia nenhum desses profissionais. No entanto, percebemos, ao estudar o orçamento público de Fortaleza, que a tarefa não era assim tão difícil. Era perfeitamente possível fazer uma leitura e uma avaliação dos gastos previstos, e com o conhecimento que tínhamos sobre a realidade da criança em Fortaleza podíamos confrontar as informações e agir. Afinal, lá se podia ver ou constatar a ausência de políticas sobre as quais estávamos falando em todos os nossos espaços de atuação. Enfim, percebemos que muito mais do que técnica, a leitura do orçamento é política e, certamente, reflete visões de mundo e opções políticas. A capacitação da equipe Em agosto de 1999, a Rede de Intervenção em Políticas Públicas, recém-criada no estado do Maranhão, promoveu o curso “Orçamento Pú-

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blico: possibilidades de intervenção social”, que teve a assessoria técnica do Inesc. A participação do Cedeca-Ceará no curso foi fundamental. Além de abordar os aspectos mais técnicos ligados ao ciclo orçamentário, a classificação de receitas e despesas e a tramitação dos projetos de lei, o curso debateu sobre as possibilidades de participação social no monitoramento do orçamento público, ou seja, as organizações participantes puderam começar a desenhar, Construir um cada uma a seu modo, e, no sistema capaz de dar caso da Rede promotora do visibilidade à criança curso, de forma articulada, e ao adolescente nos uma intervenção possível. orçamentos públicos Em Brasília, conheceé um desafio que mos de perto a experiência temos. Sem vencêlo, jamais seremos nacional, em três oportunicapazes de dades. Na visita ao Inesc, timonitorar o vemos informações sobre o cumprimento da trabalho de acompanhadeterminação legal mento junto ao Congresso das leis, que Nacional, sobre a elabora- garantem prioridade ção dos relatórios técnicos absoluta a crianças e e o programa de inforadolescentes mática usado para esse acompanhamento. Além disso, pudemos ter uma avaliação sobre a pertinência dos primeiros passos pensados no projeto do Cedeca. Discutimos o conceito e a constituição do chamado “Orçamento Criança”, tema sobre o qual, pela polêmica e relevância, trataremos adiante. A visita ao Fórum DCA Nacional nos trouxe informações a respeito da mobilização feita a partir dos dados do Inesc, e sobre o trabalho de lobby junto ao Congresso. Outro encontro importante e inspirador foi com a Frente Parlamentar pela Infância, onde ficou clara a necessidade dessa proximidade com o Poder Legislativo, tendo alguns parlamentares como pessoas de referência e apoio.

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É certo que várias diferenças existem entre orçamentos municipais ou estaduais e o da União. Os tipos de programas, a dinâmica, a tramitação, o acesso às informações e outros pontos são exemplos dessa diferença. No entanto, as experiências alheias, inclusive essa sobre a qual tratamos nesse artigo, não podem nem devem ser exatamente copiadas, mas podem inspirar e apontar caminhos e referências para as novas. Sem dúvida, essas visitas contribuíram para isso. O Orçamento Criança Utilizamos aqui o conceito estrito senso de “Orçamento Criança” elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea, para definir o conjunto de atividades e projetos previstos em orçamento que se destinem, exclusiva ou prioritariamente, a crianças e adolescentes. Quando mencionamos que a definição do que deveria compor o orçamento criança não é tema pacífico, falamos do fato de que a visibilidade de crianças e adolescentes não é nítida nas leis orçamentárias. Além disso, todas as despesas previstas, de uma maneira ou de outra, atingem as famílias da cidade, e nelas estão também as crianças. Programas voltados, por exemplo, à moradia, ao saneamento, à geração de emprego e renda têm impactos importantes na qualidade de vida de crianças e adolescentes; no entanto não poderíamos dizer que estão voltados exclusiva ou prioritariamente para este público. Construir um sistema capaz de dar visibilidade à criança e ao adolescente nos orçamentos públicos é um desafio que temos. Sem vencê-lo, jamais seremos capazes de monitorar o cumprimento da determinação legal, contida na Constituição Federal e no art. 4o do Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA, de garantia de prioridade absoluta para crianças e adolescentes, principalmente quando se trata da destinação privilegiada de recursos públicos.

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Podemos tomar como uma referência para a construção desse sistema um interessante projeto realizado pela Universidad del Pacífico (Lima-Peru), em parceira com Save the Children (Suécia), sob a coordenação do professor Enrique Vasquez, onde se promoveu o estudo relatado na publicação “¿Los niños...primero? El gasto público social focalizado en niños e niñas en el Perú:1990-2000”. O estudo levou à construção de um sistema com dados sobre educação, saúde, nutrição, bem-estar e justiça, onde não apenas são medidos e comparados os montantes de recursos utilizados ao longo da década em questão, mas também investigados quão eficientes, eficazes, eqüitativos e transparentes foram esses gastos. A legislação brasileira sobre orçamento também determina que o poder público defina o planejamento a partir de diagnósticos e análises de programas já realizados. Perguntar sobre a qualidade dos serviços e seus reais impactos sobre o bem-estar da população não é matéria alheia ao tema orçamento; pelo contrário, decidir sobre os gastos para a continuidade de um programa de saneamento, por exemplo, pressupõe avaliar mudanças nos indicadores de saúde, como a mortalidade infantil e outros. O certo é que, até que tenhamos montado um sistema mais amplo e capaz de medir os impactos T abela 1

A montagem do Orçamento Criança de Fortaleza O acesso aos projetos de leis orçamentárias era restrito aos parlamentares e seus assessores; em Fortaleza, o tema orçamento público somente tinha trânsito entre os técnicos do Poder Executivo e da Câmara de Vereadores. Mas, a partir de 1999, começamos a quebrar esse ciclo. O Cedeca-Ceará passou a ter acesso a leis e projetos de leis orçamentárias contando com o apoio de vereadores da bancada de oposição, já que a bancada de sustentação da Administração não tinha interesse em democratizar essas informações. O primeiro passo foi trabalhar com a lei em vigor, a do exercício financeiro de 1999, realizando uma leitura completa e destacando as atividades e projetos dirigidos exclusiva ou prioritariamente às crianças e aos adolescentes, isto é, montando o conjunto de dotações orçamentárias que comporiam o “Orçamento Criança de Fortaleza”.

Programas da Fundação da Criança da Cidade

ATIVIDADES Racionalização e Informatização Desenvolvimento e Capacitação de Recursos Humanos Projeto Adolescente Cidadão Projeto Criança Urgente Núcleo de Atendimento ao Adolescente Usuário de Drogas República da Criança da Cidade Projeto Crescer com Arte Programa Integração da Criança à Sociedade Projeto Semear Execução da Política de Assistência ao Menor Centro de Assistência à Criança e à Família Projeto Família Cidadã TOTAL

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dos gastos públicos na vida de nossas crianças e nos indicadores sociais, é importantíssimo que as dotações orçamentárias e os gastos em programas que se destinem exclusiva ou prioritariamente para crianças e adolescentes sejam monitorados, e que a sociedade intervenha para aprimorá-los.

Orçamento 1999 15.000 76.000 317.000 401.000 550.000 374.000 1.045.000 2.049.000 1.240.000 567.000 462.000 ——7.096.000

Proposta 2000 15.000 152.000 237.000 511.000 280.000 840.000 1.440.000 814.000 1.479.000 775.000 467.000 879.000 7.889.000

em R$ Variação 0% 100% -25% 27% -49% 125% 38% -60% 19% 37% 01% ——11%

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Em quase todos os órgãos, até mesmo no Gabinete do Prefeito, encontramos programas do Orçamento Criança, como era o caso da manutenção dos Conselhos Tutelares e Conselhos de Direitos. O conjunto dessas dotações era de 19,52% do orçamento total, com destaque para os gastos na área de educação. Com a chegada do projeto de lei orçamentária para o exercício financeiro de 2000, os dados de 1999 já estavam no computador e puderam ser comparados e analisados em um relatório, assim dividido: Fundação da Criança da Cidade, Conselhos de Direitos e Tutelares, Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, Saúde, Educação Infantil, Educação Fundamental, Ensino Médio e Educação Especial. Além disso, encontramos também algumas despesas nas diferentes secretarias regionais, já que parte da administração de Fortaleza está regionalizada. Assim como fazemos até hoje, foi preparado um relatório onde a previsão de despesas pudesse ser mais facilmente visualizada. A idéia é, através dos relatórios, facilitar a leitura das informações contidas nos projetos de lei orçamentárias, subsidiando a intervenção da sociedade civil organizada. Para exemplificar a forma utilizada em nossos relatórios, apresentamos, na tabela 1, um quadro relativo à Fundação responsável pela execução das políticas de atendimento à criança e ao adolescente da Prefeitura de Fortaleza. O relatório tratou ainda da transcrição dos objetivos e das metas de atendimento de cada um desses programas, informando também sobre as fontes dos recursos. No caso da referida Fundação, percebeu-se que a maior parte de seus recursos tinha como fonte os convênios, como mostra o gráfico 1.

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G ráfico 1

Fontes de recursos da Fundação da Criança da Cidade

Também quando analisadas as fontes de recursos para o Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente notava-se a mesma tendência, ou seja, a baixa previsão de recursos do Tesouro, pois 56% do montante que se autorizava a gastar no Fundo vinha da fonte “recursos diretamente arrecadados” através de doações ou multas. A avaliação dos gastos da educação levantou problemas gravíssimos, que pareciam demonstrar que o planejamento das despesas era feito de forma aleatória. Verificou-se que não havia uniformidade de previsão de recursos entre os mesmos programas nas Secretarias Executivas Regionais. Isso ficou muito claro na educação infantil, onde, dividindo-se o valor total do programa pelo número de alunos atendidos, encontravam-se os mais variados valores per capita. Por exemplo, o valor gasto por criança na Regional I seria de R$368,00/ano; já na Regional V, esse valor caía para R$195,00/ano. Além disso, constatou-se a preocupante diminuição da previsão de atendimento em creche e pré-escola, principalmente num momento em que a legislação impunha a municipalização do atendimento nesse nível de ensino. Fortaleza, ao invés de prepararse para a maior demanda, estava planejando re-

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duzir em 2000 a pequena estimativa de atendimento feita em 1999. Percebemos também que algumas políticas, há muito reivindicadas, não apareciam na previsão de despesas para o ano seguinte, como o caso do atendimento às vítimas de exploração sexual. O primeiro relatório do Orçamento Criança foi apresentado à imprensa, com boa repercussão, às entidades do Fórum DCA Ceará, ao Fórum de Creches, uma articulação das creches comunitárias de Fortaleza, e em duas reuniões de entidades comunitárias. Desde o início, o Fórum DCA local abraçou a idéia de monitorar o Orçamento Criança e, de lá para cá, essa parceria somente tem avançado. Mesmo com o aumento no número de exposições sobre o relatório, que nos últimos anos acontece também nos Conselhos de Direitos, em audiências públicas da própria Câmara Municipal, ou nos encontros consultivos regionais que a Prefeitura vem realizando, o Fórum DCA local continua sendo um parceiro destacado, tanto na análise das informações como no trabalho de lobby junto ao Parlamento municipal. A sociedade civil e o Parlamento Em cada uma dessas apresentações surgiram propostas de emendas e foram escolhidos representantes para a redação das mesmas. As propostas de correção nas previsões para a educação infantil foram apresentadas à Comissão de Educação da Câmara, para que as emendas fossem coletivas. Mas foram poucos os itens aprovados. T abela 2

Emendas elaboradas e aprovadas - Fortaleza

Programas Atendimento a Adolescentes Usuários de Drogas Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente Manutenção dos Conselhos Tutelares

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O Fórum DCA priorizou a luta pela aprovação de três propostas. Visitando todos os gabinetes, foram conseguidas várias adesões de vereadores, mais do que o número regimentalmente exigido para a apresentação de emendas. No entanto, as emendas somente foram aprovadas com valores inferiores aos reivindicados pelas entidades, como mostra a tabela 2. As tabelas e considerações apresentadas referem-se aos resultados alcançados no primeiro ano do projeto e se prestam apenas a exemplificar a metodologia da intervenção. Ao longo dos anos seguintes, o trabalho do Cedeca-Ceará manteve o acompanhamento da tramitação de todas as leis do ciclo orçamentário: o Plano Plurianual -PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual –LOA. Outras emendas foram apresentadas, aprovadas ou não, e o relatório foi aperfeiçoado a fim de que sua leitura se tornasse mais simples e agradável. Vale destacar, nesta caminhada, que o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, em todos os anos, teve sua previsão de recursos acrescida através de emendas e hoje tem dotação aproximada de mais de R$ 1,5 milhão, apoiando 38 projetos. Também foi possível verificar uma mudança nas fontes dos recursos destinados ao Orçamento Criança: hoje, não mais que 30% provêm de convênios ou arrecadação própria, e passamos a contar majoritariamente com recursos do Tesouro. No gráfico 2, apresentamos a evolução das dotações orçamentárias para o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente nas leis orçamentárias.

Emendas elaboradas 1999 320.000,00 200.000,00 150.000,00

em R$

Emendas aprovadas 2000 110.000,00 100.000,00 50.000,00

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G ráfico 2

Evolução das Dotações Orçamentárias Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente

A Frente Parlamentar pela Infância Tomando, mais uma vez, a experiência de Brasília como referência, o Fórum DCA-Ceará definiu como uma de suas prioridades para 2001 a luta pela criação, no estado, da Frente Parlamentar pela Infância. A expectativa era impulsionar a formação da Frente na Assembléia Legislativa e, com ela, promover a criação de Frentes em âmbito municipal. A então deputada estadual e hoje senadora da República, Patrícia Saboya Gomes, abraçou a idéia. Ela esteve em Brasília para conhecer a experiência nacional e trouxe ao Ceará a assessora do Inesc Jussara de Goiás, para falar do trabalho em parceria com a Frente. A Frente Estadual foi formada com a adesão de um terço dos deputados e tem como um de seus principais objetivos monitorar o Orçamento Criança. Nos anos seguintes, todas as discussões em torno do orçamento estadual foram promovidas pela Frente. Em seminário realizado em 2001, foram apresentadas nove propostas de emendas à Lei Orçamentária de 2002, todas elas aprovadas. A Frente, mesmo agora, na nova legislatura, continua levando ao Legislativo e trazendo à sociedade várias discussões importantes, mas ainda não conseguiu avançar em dois relevantes aspectos. Não foram criadas as Frentes municipais e

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não se conseguiu monitorar a execução das emendas aprovadas. São desafios que ainda precisam ser superados. Acompanhamento da execução do orçamento A Lei Anual do Orçamento confere ao Executivo apenas a autorização para o gasto público. Não se pode realizar despesa não autorizada, mas não se está obrigado a realizar todas as despesas, podendo o Executivo inclusive decidir não executar certas ações durante um exercício financeiro ou delas reduzir recursos. Junte-se a isso o fato de que a Lei Orçamentária também autoriza o Prefeito Municipal a alterar as dotações orçamentárias ao longo do ano, através de Decreto. Em Fortaleza, essa autorização gira em torno de 25% da previsão de receita. Isto torna ainda mais incerta a execução de despesas não priorizadas pela administração. Portanto, tão importante quanto intervir na elaboração da lei é monitorar a sua execução. Dessa forma, várias vezes peticionamos à Secretaria de Finanças do Município para obter as informações sobre os gastos realizados ao longo do ano, sem obter resposta. Entendemos que as informações sobre a execução são de interesse público e seu acesso ga-

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rantido pela Constituição Federal de 1988, pelo Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Não sendo assim, como verificar se a destinação de recursos está seguindo a determinação legal de prioridade absoluta? Somente através do acompanhamento do efetivo gasto é que poderemos perceber divergências entre o que estava legalmente previsto no orçamento anual e sua execução, o que nos permite agir política e judicialmente, juntamente com a sociedade civil organizada, para pressionar pela execução dos programas destinados a crianças e adolescentes. No entanto, o entendimento do poder público é bem diverso do nosso; não há disposição para transparência e não se quer permitir o monitoramento por parte da sociedade civil sobre as suas contas. Aliás, sequer os vereadores de Fortaleza, apesar de sua função de fiscalizar o Executivo, têm acesso a essas informações. A negativa no fornecimento de informações impediu a produção dos relatórios trimestrais previstos no projeto, sobre a execução do orçamento municipal, e nos levou a ingressar com uma ação civil pública1 contra o Município de Fortaleza, requerendo a disponibilização de relatórios mensais sobre a execução orçamentária não só para o Cedeca como para qualquer organização da sociedade civil, cidadão ou parlamentar. O processo, ajuizado em 2001, teve seus autos desaparecidos da Secretaria da Vara onde tramita e teve que ser reconstituído. Em razão disso, ainda hoje aguardamos a decisão judicial. Sem as informações sobre os gastos do ano em curso, a equipe concluiu que seria importante fazer uma análise sobre os gastos com crianças e adolescentes realizados em anos anteriores, cujos relatórios já estão disponibilizados. Esse

estudo está em andamento e abrangerá os anos de 1999 a 2003. A capacitação em orçamento público Como o projeto tem o olhar voltado para o controle social das políticas públicas e o objetivo de promover a participação popular na definição e no acompanhamento das leis orçamentárias, toda a sua metodologia é pensada no sentido de apoiar, incentivar e facilitar essa participação. Nessa perspectiva, participamos como facilitadores ou palestrantes de uma série de eventos que visavam difundir conhecimentos sobre a dinâmica orçamentária. Vários foram os grupos com os quais pudemos trabalhar nesses quatro anos, chegando a atingir 244 representantes de ongs e organizações comunitárias, acentuadamente aquelas com participação em Fóruns do Estado, sendo que destacamos, pelo potencial multiplicador, o Fórum DCA; o Fórum de Defesa da Criança da Cidade do Crato, município de médio porte na Região do Cariri, sul do Ceará; educadores sociais; conselheiros tutelares e educadores comunitários do projeto Capacitação em massa. Em geral, as capacitações abordam os temas: Estado e administração, Ciclo orçamentário, Receitas e despesas e Tramitação das leis orçamentárias. De acordo com a carga horária disponível, temos variado as metodologias utilizadas nas capacitações, mas sempre buscamos quebrar o mito de que esse é um assunto para técnicos, se possível fazendo com que os participantes possam manusear uma Lei Orçamentária Anual ou a Lei de Diretrizes Orçamentárias, além de discutir sobre as formas de participação da sociedade na definição dos gastos públicos. Apesar do projeto dar enfoque especial ao Orçamento Criança, não temos restringido nossas

1 A ação está disponível em www.cedecaceara.org.br

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parcerias a movimentos ligados à defesa dos direitos infanto-juvenis estrito senso. Um exemplo disso é o trabalho conjunto, para capacitação de lideranças, com o Núcleo de Habitação e Meio Ambiente, uma articulação de ongs que intervém na temática urbanístico-ambiental. O trabalho com adolescentes A percepção da existência de grupos organizados de adolescentes em Fortaleza, discutindo direiNão se pode falar tos e políticas públicas, e a em democracia, sua ausência nos espaços de participação ou controle social decisão sobre essas polítiexcluindo. cas, levou-nos a repensar o Essa compreensão projeto. Esse foi o começo de um caminho que nos dá nos levou a priorizar, em 2003, o trabalho a convicção de que não se com grupos pode falar em democracia, organizados de participação ou controle adolescentes social excluindo uma parcela tão significativa da população, ainda mais quando o assunto são as políticas voltadas para esse grupo. “Crianças e adolescentes são o futuro do país” e “Cuidar da criança é cuidar do amanhã” são típicos exemplos de um discurso que excluiu historicamente crianças e adolescentes de qualquer participação política ou mesmo de ter sua opinião levada em conta em sua família ou grupos de convívio como a escola. Fazem parte de uma visão que ainda não toma a criança e o adolescente como sujeitos de direitos, mas como seres incompletos, quase gente, quase cidadãos, porque quase adultos. São discursos e posturas que fundamentam ações e projetos feitos “para” a criança e não “com” e “a partir” dela. Essa compreensão nos levou a priorizar, em 2003, o trabalho com grupos organizados de ado-

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lescentes, mesmo sabendo que essa decisão trazia para a equipe a necessidade de capacitar-se para isso. Foi o encontro com uma entidade da cooperação internacional, especialmente voltada para o tema da participação de crianças e adolescentes, que nos possibilitou implementar a atividade. Save the Children (Suécia) é uma organização que vem apoiando o trabalho com orçamentos públicos em outros países e desenvolvendo várias ações para a garantia do direito à participação de crianças. A entidade nos ajudou na capacitação da equipe, possibilitando intercâmbios com experiências no Brasil e fora dele, como os projetos: Orçamento Participativo Criança, em Recife (PE); Prefeito Criança, Camaragibe (PE); Municípios Escolares, Lima (Peru); Movimento de Meninos e Meninas Trabalhadores, Lima (Peru); Centro Cultural Luiz Freire, Recife e Orçamento Participativo, Porto Alegre (RS), além de vários outros durante o Fórum Social Mundial em Porto Alegre. Também foram realizadas oficinas em Fortaleza sobre temas como: protagonismo juvenil, políticas públicas e juventude, gênero e políticas públicas e educação popular. Atualmente, trabalhamos com um grupo de 50 adolescentes ligados a duas outras ongs de Fortaleza, a Diaconia e a Sociedade da Redenção. Há oito meses estamos discutindo sobre orçamento público, numa abordagem que poderíamos dizer mais técnica, bem como construindo formas de participação deles e de outros adolescentes no monitoramento das leis orçamentárias. Tendo iniciado o trabalho com a discussão sobre direitos e o diagnóstico da aplicação desses direitos em diferentes pontos da cidade, passamos pela capacitação sobre todo o ciclo orçamentário e sua tramitação no legislativo municipal para hoje, juntos, iniciarmos a leitura e avaliação do projeto de Lei Orçamentária para

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2004. Pretendemos, brevemente, publicar toda a metodologia do projeto de participação de adolescentes no ciclo orçamentário. Se ainda restavam dúvidas sobre a pertinência de um projeto que unisse orçamento público e protagonismo juvenil, hoje elas foram substituídas pela certeza de que a participação é algo necessário não só para eles, como para a cidade. As articulações nacionais Em 2003, a Abong e a Inter-Redes envolveram-se na organização de Fóruns Estaduais sobre o Plano Plurianual 2004/2007 do Governo Federal. Os Fóruns aconteceram nos 27 Estados e reuniram representantes de segmentos da sociedade que, em geral, não discutem juntos: empresários, trabalhadores, movimentos sociais e igrejas. Nunca tantas pessoas e tantos grupos dedicaram-se a “estudar” e analisar uma lei orçamentária federal e a discutir um modelo de desenvolvimento para o país. No Ceará, o Cedeca representou a Abong na coordenação do Fórum e podemos dizer que, mesmo com todos os problemas que uma experiência inédita como essa poderia trazer, temos aí o início de um desenho de planejamento participativo em nível federal a ser concluído. Para o Cedeca, a experiência foi interessante também porque abriu novas possibilidades de parcerias locais e envolveu outras articulações na discussão sobre o orçamento público. A Associação Nacional de Centros de Defesa - Anced, que congrega 30 centros de defesa de todo o país, passou a discutir a inclusão do orçamento público como um de seus temas para os grupos de trabalho. É importante esse destaque, porque na última assembléia oito centros de diferentes estados declararam-se interessados em iniciar projetos com este tema.

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No Rio Grande do Sul, o Cedeca Bertholdo Weber-Proame, de São Leopoldo, começou a trabalhar tanto em nível municipal como estadual, e o início do projeto foi marcado pela publicação “Orçamento Criança – sociedade e governo construindo a prioridade absoluta”, contendo informações sobre as fases do orçamento e os quadros específicos sobre as leis orçamentárias locais e seus prazos. O Orçamento Criança enfocado é o do município sede da organização e também o do Estado do Rio Grande do Sul. Para a atuação estadual, foi feita uma parceria com o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente. No âmbito municipal, durante a tramitação da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2004, propostas de emendas foram apresentadas e aprovadas pela Câmara Municipal e, mesmo tendo recebido vetos do Prefeito, assinalaram o início de mais uma experiência. Articulações com as quais o Cedeca-Ceará considera que precisa fortalecer laços são o Fórum Brasil de Orçamento e o Fórum Nacional de Participação Popular, certamente mais duas fontes onde poderemos beber experiências e compartir desafios. Perspectivas Nos próximos anos, pretendemos reafirmar nossa opção preferencial por trabalhar, de forma mais sistemática, com grupos de adolescentes. A expectativa é de que possamos contar com os jovens já envolvidos no projeto para chegar a outros grupos, apoiando a participação e promovendo a capacitação, com o aprimoramento da metodologia utilizada neste primeiro ano do projeto. Mais esforços serão dedicados para que possamos ter acesso aos relatórios da execução orçamentária a cada mês, sem os quais a participação social na fase de elaboração das leis poderá ser frustrada.

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Esperamos que o trabalho de análise dos gastos do Orçamento Criança nos últimos quatro anos, no município de Fortaleza, seja um exercício para a construção de um sistema mais eficiente de monitoramento, que contemple indicadores dos impactos causados na vida de crianças e adolescentes, comparando-os com a realização das despesas orçamentárias. Planejamos, ainda, aprofundar a intervenção no orçamento estadual do Ceará. Conclusões • Para que fosse iniciada a experiência do Cedeca-Ceará no monitoramento do Orçamento Criança, foi importante a compreensão de que a luta em defesa de direitos passa pela implementação de políticas públicas e essas, necessariamente, pelos orçamentos públicos. Afinal, orçamentos, mais do que leis, são planejamentos, priorizações, definições e opções políticas. • O contato com diferentes experiências de intervenção no orçamento público foi fundamental para que pudéssemos criar nossa própria metodologia de trabalho, misturando coisas, criando outras. • O conceito de Orçamento Criança, ou qualquer outro conjunto que se crie, partindose do grupo a quem se dirige, como Orçamento Mulher, Orçamento Idoso etc, deverá estar em constante discussão. Não poderá ser estanque, até porque, cada vez mais, reivindicamos que as políticas sejam transversais e que as políticas básicas contemplem esses grupos. • Tarefa do poder público, mas que podemos impulsionar com propostas metodológicas, é a avaliação dos gastos públicos, não apenas em termos absolutos, mas vinculada aos in-

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dicadores sociais, para que se possa, de fato, mensurar seus impactos na vida de crianças e adolescentes. • Em um programa de monitoramento do orçamento público, todas as fases são importantes: planejamento, execução e avaliação. A experiência aqui apresentada precisa vencer o problema da falta de acesso às informações sobre a execução orçamentária ao longo do ano, possibilitando a intervenção para a efetivação dos gastos. • A parceria com o Parlamento, pela sua função na aprovação das leis orçamentárias, é fundamental. A formação de Frentes Parlamentares pela infância facilita o acesso às informações e contribui nos momentos de pressão para a aprovação de emendas ou projetos de interesse dos movimentos sociais. • A exclusão de crianças e adolescentes de qualquer tipo de discussão e intervenção política é a exclusão de parte da cidadania. Nada justifica que uma parcela considerável da população esteja alijada das decisões sobre as políticas públicas que lhe dizem respeito. Hoje, consideramos que o trabalho unindo orçamento público e protagonismo juvenil é a parte mais rica da experiência do Cedeca-Ceará no monitoramento do orçamento público. • O controle social do orçamento público é condição para que haja uma mudança no modelo de desenvolvimento excludente que impera em nosso país e para que os direitos humanos de crianças e adolescentes sejam realmente respeitados. Neiara de Morais Cedeca - Ceará Coordenadora do Programa de Monitoramento de Orçamento Criança de Fortaleza neiara@cedecaceara.org.br

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Boletim DCA 17