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EDIÇÃO

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ORÇAMENTO & POLÍTICA AMBIENTAL

Ano X - Fevereiro de 2011

E D I T O R I A L

E

ste boletim é o primeiro de uma série especial – de dois números focados na Amazônia brasileira. O objetivo principal dele é informar e propor questões que possam contribuir para aprofundar a reflexão e principalmente a ação política dos movimentos sociais, destinada a promoção dos direitos sociais e ambientais nessa região. Nele são apresentadas as mais importantes referências da atual abordagem metodológica do Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC), que integra três temas caros ao trabalho desenvolvido pelo Instituto ao longo dos últimos trinta anos: direitos, meio ambiente e orçamento público. A base da abordagem proposta é o método de análise do orçamento à luz dos Direitos Humanos construída pelo INESC em 2009 – a qual denominamos metodologia Orçamento e Direitos – e que vem orientando o nosso trabalho com orçamento público. Com este e o próximo boletim pretendemos contribuir para uma maior compreensão e capacidade de influência social nas políticas públicas em curso na região, na direção de torná-las mais coerentes com o desafio de melhorar as condições de vida da população amazônica. Esperamos, por fim, que esses dois boletins estimulem o diálogo com organizações e movimentos sociais comprometidos com a defesa de direitos sociais e ambientais na Amazônia e com a construção e fortalecimento de parcerias. Boa Leitura!

Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - INESC


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ORÇAMENTO & POLÍTICA AMBIENTAL

2 - Fevereiro de 2011

( Ricardo Verdum* )

A

lém de ser o primeiro ano do governo da presidente Dilma Rousseff, 2011 será importante para elaboração e aprovação de um novo plano plurianual, um novo PPA, o PPA 2012-2015.

Em sendo um ano de definição de prioridades e metas para os próximos quatro anos, para o governo federal e estadual, 2011 será muito especial às pessoas e comunidades que vivem na Amazônia. Ao mesmo tempo em que a Amazônia é tida como uma das regiões do planeta mais ricas em recursos naturais, onde dispõe de reservas de recursos naturais estratégicos em várias áreas (florestal, biodiversidade, mineral, água, hidroeletricidade etc.), estimativas recentes indicam estar lá um dos piores indicativos sociais do país: cerca de 9,5 milhões de pessoas viveriam abaixo da linha da pobreza e 5,5 milhões com não mais de que dois reais de renda por dia. Diante disso, não faltam pessoas no governo, empresários, banqueiros, instituições internacionais e organizações da sociedade civil promotoras da “boa governança”, que argumentam que o melhor caminho para transformar esta situação é incrementar a produtividade e a competitividade da região para melhor inseri-lá nos mercados globalizados. Na receita estão o “fortalecimento” da economia florestal, a instalação de uma logística e infraestrutura “mais adequada” à região, a exploração “sustentável” dos recursos minerais e o incremento da industrialização baseado no potencial hidroelétrico da região.

“ESTIMATIVAS RECENTES COMPROVAM UM DOS PIORES INDICATIVOS SOCIAIS DO PAÍS: CERCA DE

9,5 MILHÕES DE

PESSOAS VIVERIAM ABAIXO DA LINHA DA POBREZA E

5,5 MILHÕES COM

NÃO MAIS DO QUE DOIS REAIS DE RENDA POR DIA NA REGIÃO.”

Na realidade, esse “pacote de soluções” não é novo. Retrospectivamente, vira-emexe a região e os amazônidas são chamados a "contribuir" com o crescimento econômico e o desenvolvimento nacional. Geralmente realizado de forma compulsória e sem o direito de consulta “prévia, livre e informada”. Esse pacote tem gerado uma distribuição de benefícios de significância desigual, seja internamente na região, ou entre as demais regiões do país, especialmente com a região sul-sudeste. A isso se junta os benefícios que são “extraídos” da região e são acumulados e desfrutados em outros países e mercados, frequentemente no hemisfério norte. O ano de 2011, portanto, será muito especial. Ano de disputas e de convergências em relação ao quanto, ao como e ao destino (para quem, no que e onde) do gasto público realizado pela União e os estados. Ano de pensar e agir de forma organizada em favor de um modelo alternativo de desenvolvimento na região, o que passa pela definição das prioridades e metas do PPA 2012-2015.

*Ricardo Verdum, 51, doutor em antropologia pela Universidade de Brasília (UnB) é assessor político do Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC). verdum@inesc.org.br


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Fevereiro de 2011 - 3

NOVOS APORTES Em 2009-2010 o INESC deu corpo a dois instrumentos complementares de acompanhamento e análise dos fluxos financeiros aportados na Amazônia brasileira, sejam eles do orçamento público ou por intermédio de outros agentes e mecanismos –públicos, privado e misto. Um desses instrumentos é o Observatório dos Financiamentos e Investimentos da Amazônia. Uma iniciativa desencadeada pelo Instituto ainda no segundo semestre de 2009, que em 2010 tomou corpo com a realização de estudos iniciais sobre alguns agentes financeiros específicos (fundos de pensão e bancos privados) e os investimentos na região; e a definição de uma página específica para o Observatório na internet, dentro da página geral da instituição.

Informações oficiais do PAC estão disponíveis no site http://www.brasil.gov.br/pac

O outro instrumento é a incorporação da dimensão ambiental na nova abordagem metodológica do INESC no trato do orçamento público. Desenvolvida em 2009, essa abordagem se baseia na noção de Direitos, na promoção e proteção de direitos, e é intitulada Orçamento e Direitos. A opção do INESC por focar o trabalho de avaliação do orçamento público à luz dos direitos humanos na Amazônia decorre da decisão de territorializar a análise da política orçamentária governamental. Também está ligada a uma maior preocupação do INESC com o presente e o futuro da região e a população que vive lá. A Amazônia é alvo de disputas envolvendo inúmeros atores e redes sociais inte ressadas nas terras e nos recursos naturais lá disponíveis. O que tem provocado transformações cada vez mais aceleradas nos modos de vida e nas condições ambientais dessa região. Mais de 14% da área de cobertura florestal da Amazônia brasileira desapareceu nas últimas décadas, para dar lugar a áreas de pastagem e monocultivos agrícolas ou ser inundada em decorrência do represamento de rios e igarapés. Apesar da queda dos índices de desmatamento na Amazônia a partir de 2007, é difícil avaliar a sustentabilidade desta tendência. Essa dúvida decorre dos efeitos potenciais que poderá ter o conjunto de obras de infraestrutura previstas no Programa de Aceleração do Crescimento (P AC) para a região ∂. Componente nacional da denominada Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), que hoje passa por revisões e transformações políticas, jurídicas e institucionais para ser incorporada como a dimensão hardware da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL)∑.

Criado em Quito, 10 de agosto de 2009, e com estatuto aprovado em 18 de junho de 2010, o Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) da UNASUL tem entre suas atribuições ser um espaço de promoção de entendimentos políticos e estratégicos entre os países para a construção de redes integradas de infraestrutura, transportes e telecomunicações. Mais informações sobre a IIRSA ver na internet www.iirsa.org.br

Há expectativa de que, por exemplo, o corredor que segue até a Guiana Francesa estimule o turismo e a produção de grãos no Amapá. Já a ponte em Assis Brasil (AC), associada com as melhorias a serem realizadas nas rodovias BR-364 e BR-370, possibilitarão maior acesso rodoviário do centro-sul ao extremo oeste do País, até a região litorânea peruana, alcançando e dando maior acesso à regiões nacionais mais remotas e isoladas dos centros econômicos mais dinâmicos. Também parece próximo o licenciamento ambiental das obras de “recuperação” da BR-319 (Manaus-Porto Velho), que cortará a área mais preservada de floresta da região. A rodovia integra o Macrozoneamento Ecológico-Econômico da Amazônia Legal (Macrozee), cujo decreto foi assinado pelo ex- presidente Luiz Inácio Lula da 3. Silva em 02/12/2010l Além disso, as decisões tomadas em relação ao Código Florestal, em debate no Congresso Nacional brasileiro, e as alterações em cursos nas legislações ambientais estaduais, numa clara tática do setor do agronegócio de “comer pelas beiradas”, de verão influir decisivamente na dinâmica de ocupação territorial e nas condições sociais e ambientais da região.

Decreto Nº. 7.378, de 01/12/2010, publicado no Diário Oficial da União no dia 02/12/2010, Seção 1. Mais detalhes no site: www.mma.gov.br/sitio/index. php?ido=conteudo.monta&id Estrutura=28


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Mas para colocar em prática o Observatório e a metodologia Orçamento e Direitos, só fará sentido ao INESC se ambos os instrumentos estiverem ancorados em legiti midade e força política na região. O INESC não pretende realizar isso sozinho, mas em parceria com os movimentos e organizações sociais, socioambientalistas e de justiça ambiental na Amazônia. Ao INESC é aí, que reside de fato a capacidade de qualificar as análises e o potencial de influir no rumo das políticas. Estabelecer essa interlocução é importante para formular e aplicar os indicadores qualificados, que permitem analisar desde os sujeitos de direito a dotação orçamentária e a aplicação dela, os impactos gerados, a efetivação progressiva de direitos, e etc. Esse procedimento é imprescindível ao objetivo de formulação de um “orçamento alternativo” ao estabelecido desde os grupos atualmente hegemônicos no aparelho Estatal e as prioridades deles.

ORÇAMENTO PÚBLICO E DIREITOS Em linhas gerais, o enfoque baseado em Direitos implica em mudar a lógica do processo de elaboração de políticas públicas. O ponto de partida do desenho deixa de ser a existência de pessoas e comunidades com “necessidades” ou que devem ser “assistidas”, para a condição de titulares ou sujeitos de direitos aos quais é garantido poder jurídico e político de exigir do Estado determinado comportamento. Ele condiciona o Estado a agir, inclusive, com medidas afirmativas se necessário, como meio de proteger e promover grupos ou setores da população tradicionalmente discriminados. T rata-se, portanto, de TRATA-SE, PORTANTO, DE VIRAR virar a mesa no modo como “costumeiramente” são deA MESA NO MODO COMO finidas as prioridades, metas e o planejamento das ações: de cima para baixo.

“COSTUMEIRAMENTE” SÃO

A análise da política orçamentária possibilita conDEFINIDAS AS PRIORIDADES, METAS E O dições de perceber quais são as prioridades do Estado (ou melhor, do governo de plantão) e para onde ele está direPLANEJAMENTO DAS : cionando preferencialmente as ações e os recursos financeiros (e humanos, logísticos etc.) a elas associadas. Per.” mite também algum nível de percepção de quais grupos sociais estão se beneficiando da arrecadação e principalmente da distribuição desses recursos. Permite entender que isso depende da correlação de forças/poder dentro da sociedade e nas instâncias de decisão no interior do aparelho de Estado.

AÇÕES DE CIMA PARA BAIXO

Nesse sentido, ao INESC a análise da política orçamentária deve ir além de verificar quanto de recurso financeiro foi ou não alocado para determinada política ou programa e projeto, ou quanto foi efetivamente utilizado no final das contas. Outras duas questões devem ser respondidas. A primeira é em que medida os programas e as ações governamentais estão efetivamente orientados para a promoção dos direitos e o combate às desigualdades, de forma progressiva e sustentável. Isso implica num esforço de análise dos programas e ações considerando o seguinte:  Se houve uma definição clara da população a ser direta e indiretamente impactada; se ela está devidamente circunstanciada e contextualizada, inclusive levando em consideração as realidades localizadas e a especificidade dos diferentes processos de territorialização existentes;  A existência e a qualidade dos diagnósticos de desigualdades e déficits de direitos que serviram de base das propostas de políticas, programas e ações públicas, e se eles foram realizados de maneira participativa – caracterizada como “prévia, livre e informada”;


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 O nível de desagregação dos indicadores sociais e de direitos humanos aplicados nos diagnósticos (incluídas a dimensão geracional e de gênero) e se esses são suficientes para identificar o déficit de direitos da população (ou grupo social) sujeito da ação;  A existência e a consistência das metas de curto, médio e longo prazo de realização progressiva de direitos;  Se existem mecanismos de acompanhamento e de avaliação do ritmo e qualidade dos impactos gerados, ao longo do tempo, na melhoria dos indicadores de acesso da população aos seus direitos;  Se os recursos orçamentários disponibilizados e executados são coerentes com as metas estabelecidas no tempo;  E por fim, o nível de transparência e controle social sobre o volume de recurso financeiro destinado e aplicado nas políticas, programas e ações. A segunda questão a ser respondida é “quem está” e “como estão” sendo financiadas as políticas públicas, programas e ações governamentais. Qual a origem do recurso que está financiando a política para determinado grupo social (étnico, racial, etário, gênero etc.), como a de saúde, saneamento e educação escolar; assim como ações de natureza ecológica, como a de “recuperação” de ecossistemas impactados. Preocupa-nos identificar sobre quem recai a arrecadação tributária do Estado brasileiro e onde estão sendo aplicados os recursos financeiros arrecadados. Isso porque partimos do princípio de que o financiamento das políticas públicas – inclusive as chamadas políticas sociais – deve se basear na justiça tributária. A arrecadação deve evitar ser uma geradora da reprodução das estruturas sociais que promovem e aprofundam as desigualdades sociais e a injustiça ambiental e climática. É necessário avaliar os riscos e os danos gerados, devido o estabelecimento de uma relação de dependência do financiamento de políticas sociais universais com uma atividade que ocasiona significativos impactos ambientais e sociais negativos no plano local, ou mesmo globais, como é o caso de emissões de gases derivados da extração de petróleoπ. Para se ter uma ideia, estima-se que as commodities representarão em 2010 cerca de 70% da receita de exportação brasileira; e que a receita de apenas três commodities (minério de ferro, complexo soja, e petróleo e derivados) deverá ultrapassar a casa dos 30% das receitas totais do Brasil nesse ano∫. O problema é que são exatos esses setores da economia extrativa os principais responsáveis por contaminação de solo e cursos d’água; o crescimento do desmatamento e das queimadas; o deslocamento de populações; o adoecimento de indivíduos e comunidades por múltiplas causas; a escassez de recursos; o colapso dos modos de vida e das fontes de sustentação de famílias e comunidades locais; de conflitos pela posse da terra, entre outros. Há outro problema: o sistema tributário brasileiro é responsável pela produção e manutenção da discriminação e das desigualdades sociais, porque o modelo adotado no país é regressivo, ou seja, recai maior parte sobre a parcela da população de mais baixa renda, diminuído progressivamente, regredindo na medida em que vai subindo a faixa de renda da pessoa. Como salienta Evilásio Salvador (2009)ª, no Brasil os estudos sobre o financiamento do Estado limitam-se a comentar o expressivo crescimento da carga tributária dos últimos 12 anos. Mas é necessário ir ao cerne da questão para desvendar sobre quem recaiu este aumento de tributos ou em outras palavras, quem de fato pagou e paga a conta. A questão-chave é: quem financia o Estado brasileiro?

É o caso do Fundo Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (FunPSA), objeto do Projeto de Lei (PL) nº 792/2007, que estabelece simultaneamente a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais e cria o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (ProPSA) e o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais. Segundo o texto do PL, o Fundo poderá ter como fonte financeira até 40% dos recursos do MMA sobre a participação especial paga pela exploração de petróleo em grande volume ou grande rentabilidade.

Ver Informativo de Comércio Exterior, Ano XI, número 102, agosto 2010. Acessado em 10/09/2010.

Ver Evilásio Salvador, “Como fazer a elite pagar conta?”, artigo disponível na página do INESC; ver ainda “A distribuição da carga tributária: quem paga a conta?”, In: João Sicsú. (Org.), Arrecadação (de onde vem?) e gastos públicos (para onde vão?). São Paulo: Boitempo Editorial, 2007, p. 79-92.


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Historicamente, afirma Evilásio, os recursos fiscais do país foram usados para subsidiar e financiar a acumulação de capital, enquanto os recursos contributivos cobrados na folha de salários financiavam o social. A arrecadação tributária permanece centrada em tributos indiretos, significando que os mais pobres pagam proporcionalmente mais tributos em relação à renda deles do que os mais ricos. Esta sobrecarga de impostos sobre os trabalhadores assalariados também se expressa na política dos impostos diretos no Brasil, via objetos consumidos, que incidem predominantemente sobre a renda deste setor. É na base da pirâmide onde está situada uma parcela considerável da população negra e a população indígena, sistematicamente depauperada pelo processo de colonialismo interno, que expropriou territórios e o acesso aos recursos naturais, inclusive alimentares básicos. Considerando o sexo, em 2009, a PNAD indica que o rendimento médio mensal das mulheres (R$ 786) representou nesse ano 67,1% do obtido por homens (R$ 1.171). Em 2004, este percentual era de 63,6%, numa trajetória ascendente. Já os ricos, diz Evilásio, que se encontram no topo da pirâmide social, pagam cada vez menos impostos, principalmente após 1994, com as inúmeras modificações realizadas na legislação tributária que caminharam na contramão da justiça social. Aliás, observa, este é um tema ausente na agenda de debates sobre reforma tributária após a Constituição de 1988.

Esta perspectiva vai ao sentido desenvolvido por ACSELRAD, Henri ET AL O que é justiça ambiental (Rio de Janeiro: Garamond, 2009), e por ALIER, Joan M. O ecologismo dos pobres (São Paulo: Contexto, 2007).

Em síntese, o sistema de tributação operante no país é indiscutivelmente um fator duplamente gerador de desigualdades sociais e de injustiça ambiental.

DIREITOS E AMBIENTE NO ORÇAMENTO A agenda ambiental nacional, a biodiversidade e as florestas, os direitos coletivos dos povos indígenas e comunidades tradicionais (território, terra e recursos naturais), o clima e as mudanças climáticas, a proteção e a gestão sustentável dos recursos hídricos (rios, lagos e aqüíferos) e os impactos ambientais e sociais decorrentes de obras de infraestrutura, foram objeto do INESC na análise da política orçamentária do go verno federal na última década. Reconhecendo-se como situado no campo da ecologia política, que analisa a problemática ambiental em função do contexto e das circunstâncias socioeconômicas e político-ideológicas em que essa se insere e relaciona. O INESC no exame da política orçamentária governamental tem buscado tratar a “questão ambiental” de duas perspectivas: a da justiça ambientalº e a da justiça ecológicaΩ. Na primeira, a análise da política orçamentária é enriquecida pela incorporação das lutas e demandas por justiça social; o direito a um ambiente seguro, sadio e produtivo para as atuais e futuras gerações; o direito de não submeter-se e de resistir às pressões de ter que arcar com os danos ambientais decorrentes do denominado desenvolvimento econômico. Destacam-se aí os orçamentos indigenistas, quilombola e de mudanças climáticasæ. Na segunda, tomando a Natureza como um “sujeito de direito”, com valores intrínsecos independentes de usos e valores outorgados pelos humanos; como sujeito a quem deve ser garantido o direito de não ser colocado em risco de sobrevivência, tanto de ecossistemas quanto de espécies; sujeito com direito à restauração das condições ecológicas prévias a um impacto. Essa perspectiva foi incorporada na carta constitucional do Equador e encontra ressonância nas cosmovisões de vários povos indígenas, comunidades tradicionais e correntes ecologistas contemporâneas. Essa perspectiva é provavelmente a mais complexa e a mais sujeita a desvios em decorrência da natura lização de concepções antropocêntricas e economicistas no trato com a Natureza.

Ver GUDYNAS, Eduardo, Los derechos de La naturaleza y La construcción de La justicia ambiental y ecológica en Ecuador, In: Los derechos de la naturaleza y la naturaleza de sus derechos. Ecuador: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Ecuador, 2010.

Ver notas técnicas e boletins na página do INESC na internet: www.inesc.org.br


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Dessa perspectiva, as reparações, compensações e indenizações econômicas e financeiras outorgadas às pessoas afetadas – por uma rodovia, uma barragem ou a instalação de um complexo mineral-metalúrgico – podem ser importantes e desejadas por elas, ser um direito seu, mas são insuficientes à Natureza. Esses direitos estão focados nas pessoas, nos danos causados nos seus modos de vida, no direito cidadão, mas não da Natureza. Ainda que tímida, a Constituição brasileira de 1988 reconhece algum direito à Natureza. No Artigo 225 ela estabelece que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Embora predomine no caput do Artigo a narrativa que trata a natureza como um objeto, um recurso e/ ou um bem ou um serviço, como algo que está ao serviço do bem estar das pessoas, os parágrafos que o complementam, em especial o primeiro ao qual daremos destaque a seguir, apontam alguns direitos à Natureza. Senão vejamos: § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem TODOS TÊM DIREITO AO MEIO AMBIENTE sua proteção;

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO, BEM DE

POVO E ESSENCIAL À SADIA QUALIDADE DE VIDA, USO COMUM DO

IMPONDO-SE AO PODER PÚBLICO E À COLETIVIDADE O

DEVER DE

DEFENDÊ-LO E PRESERVÁ-LO AS PRESENTES E FUTURAS GERAÇÕES”.

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. § 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei. § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. § 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.


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Como vemos a preocupação com os direitos da Natureza esteve, em alguma medida, no leque de preocupações da Assembleia Constituinte ao escrever a Constituição Brasileira de 1988. Na análise da política orçamentária governamental para a Amazônia, pretendemos estar atentos a essas duas concepções igualmente importantes e complementares no marco da “sustentabilidade”.

PARA PROTEGER TERRITÓRIOS E PAISAGENS Em agosto de 2010, o Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amazônia (IMAZON) divulgou em relatório que entre 2008 e 2009 a Amazônia perdeu pelo menos 49 mil quilômetros quadrados de áreas protegidas por causa da extinção e redução de unidades de conservação (UCs) e terras indígenas. Uma área equivalente aos estados de Alagoas e Sergipe juntos. Entre as medidas que contribuíram para isso estão projetos legislativos, ações judiciais, decretos, portarias e propostas de zoneamento econômico-ecológico. Um dos casos é a Floresta Nacional de Roraima, reduzida por decreto legislativo. Outro é a Floresta Nacional do Bom Futuro, em Rondônia, próxima às usinas do Rio Madeira, envolvida em negociações entre o Ministério do Meio Ambiente e o governo do estado. Em julho de 2010, além desses quase 50 mil km², outros 86,5 mil km² corriam o mesmo risco – eram alvos de 13 projetos legislativos e ações judiciais em tramitação. Engana-se, portanto, quem pensa que qualquer área protegida está imune ou a salvo de ser suprimida ou reduzida. De outro lado, fortalecer a fiscalização e consolidar as áreas protegidas é fundamental, sem isso será difícil esse direito ser garantido.

“HOJE SÃO 66ÁREAS PROTEGIDAS FEDERAIS EM QUE

VIVEM COMUNIDADES TRADICIONAIS,

Em 13/04/2006, por intermédio do Decreto N. 5758, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) instituiu o Plano EsSOBRETUDO NA REGIÃO AMAZÔNICA”. tratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), com a finalidade de estabelecer no Brasil “um sistema abrangente de áreas protegidas, ecologicamente representativo e efetivamente manejado, integrado a paisagens ter restres e marinhas mais amplas, até 2015”. O PNAP parte do reconhecimento da necessidade de se estabelecer uma política intersetorial destinada às áreas protegidas que possa contribuir com a implementação de ações que assegurem a conservação e o uso sustentável da biodiversidade no âmbito do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), nas Terras Indígenas, nas Terras de Quilombos, e nos demais espaços especialmente protegidos como as áreas de preservação permanente (APPs) e as reservas legais, numa abor dagem ecossistêmica. O conceito de áreas protegidas inclui, portanto, um conjunto amplo de direitos e de “bens e serviços” ambientais, tais como: a garantia de direitos territoriais de povos indígenas e comunidades tradicionais; a provisão de alimentos, fibras e energia; a qua lidade e purificação do ar e da água; a manutenção da fertilidade do solo e do ciclo de nutrientes; a manutenção de recursos genéticos para diferentes fins (farmacológicos, agrícolas e industriais); a possibilidade de estudos e de recreação; a estabilização do clima; os benefícios estéticos e culturais, entre outros. Hoje são 66 áreas protegidas federais em que vivem comunidades tradicionais, sobretudo na região Amazônica. O PNPA resultou de um processo de “construção coletiva” com diferentessetores do governo e da sociedade civil, no qual foram definidos os princípios, diretrizes, objetivos e estratégias, com vistas a levar o país a contribuir com a redução da taxa de perda de biodiversidade. Essa redução é um compromisso assumido pelo governo


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brasileiro para implantação do Programa de Trabalho sobre Áreas Protegidas da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB). O SNUC foi instituído pela Lei Federal N. 9.985/00, que estabelece diversas categorias de unidades de conservação, nos níveis federal, estadual e municipal, subdivididas em dois conjuntos: Uso Sustentável (UCUS) –aqui estão as Áreas de Proteção Ambiental (APA); Áreas de Relevante Interesse Ecológico (ARIE); Florestas Nacionais (FN); Reservas Extrativistas (Resex); Reservas de Fauna; Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS); e Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN). Nessas áreas se busca compatibilizar o “uso sustentável” dos recursos naturais existentes com a “conservação da natureza”; a exploração e o aproveitamento econômico direto são permitidos desde que de forma planejada e regulamentada. Proteção Integral (UCPI) – aqui estão incluídas as categorias Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural; e Refúgio de Vida Silvestre. A prioridade é garantir a “conservação da biodiversidade”, a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes nos limites. A pesquisa científica é permitida desde que autorizada pelo órgão público responsável, e algumas admitem a visitação pública para objetivos educacionais amplos ou restritos, sujeitas às normas estabelecidas pelo órgão responsável e por aquelas previstas em regulamento. De um total de 304 unidades de conservação federais hoje regularizadas, as de “uso sustentável” são em número de 173 e somam 38.835.516,35 hectares; já as 313 unidades federais de “proteção integral” somam um total de 35.656.870,61 hectares de áreaø. Em 2009, as unidades de conservação (UCs) estaduais eram em número de 532. Grande parte das UCs encontra-se na Amazônia compreendendo 26% da área desse bioma, o que representa 13% da área do território brasileiro. Mas muitas não saíram do papel ou são “mantidas” de forma precária, numa situação bastante aquém do seu potencial de conservação da biodiversidade, redução das emissões de gases de efeito estufa, redução dos danos à saúde relacionados com a degradação ambiental, e promoção de desenvolvimento local sustentável.

Página do ICMBio, consultada em 30/11/2010.

“É necessário também que se promovam mais estudos sobre potenciais usos econômicos das UCs e que se implementem as UCs efetivamente, de maneira que gerem renda e empregos locais, além de conservar os ecossistemas. Essa implementação deve também estar alinhada com outras políticas públicas, como educação, saúde e infraestrutura, para que levem a uma efetiva melhora na qualidade de vida das populações locais”, afirma um grupo de pesquisadores que tem em comum falarem 11 . de dentro do MMAl Ao contrário de outros biomas, a Amazônia tem para si uma ação específica do poder público destinada ao tema: áreas protegidas, com o Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA). Instituído pelo Decreto Presidencial nº 4.326, em agosto de 2002, o ARPA foi apresentado pelo Brasil à comunidade internacional durante a “cúpula ambiental” conhecida como Rio+10, realizada em Johanesburgo, na África do Sul, em setembro desse ano. O ARPA apóia a criação e a consolidação de unidades de conservação (UCs) em áreas prioritárias da Amazônia brasileira. O objetivo é conservar uma parcela relevante e ecologicamente representativa da biodiversidade da Amazônia brasileira, com seus ecossistemas, sua biodiversidade e suas paisagens, inclusive em sua interação com as comunidades locais.

Ver GURGEL, Helen C. ET AL “Unidades de Conservação e o falso dilema entre conservação e desenvolvimento”, Boletim Regional, Urbano e Ambiental, nº 3 (dezembro/2009), Brasília, IPEA.


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ORÇAMENTO & POLÍTICA AMBIENTAL

Nos seis primeiros anos de atuação (dados de outubro/2010), o ARP A foi res ponsável pela criação de 44 novas unidades de conservação na região e pela consolidação de outras 18 áreas, num total de 62 unidades de conservação (UCs) apoiadas. Juntas essas 62 unidades de conservação somam 32 milhões de hectares. As áreas de “proteção integral” são em número de 31 e somando 21 milhões de hectares; as áreas de “uso sustentável” são em igual número, mas somam cerca de 12 . 11 milhões de hectaresl Aos povos indígenas está em discussão desde 2004 a criação de uma Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas (PNGATI), que fundamente um Programa específico que abranja somente na Amazônia Legal por volta de 23% da área dessa sub-região. Uma versão preliminar (minuta) de decreto da PNGATI foi debatida em 27 de agosto passado, na 14ª Reunião Ordinária da Comissão Nacional de Política Indigenista (CNPI). No documento, o objetivo da política é “garantir e promover a proteção, a recuperação, a conservação e o uso sustentável dos recursos naturais das terras indígenas, assegurando a integridade do patrimônio indígena, a melhoria da qualidade de vida e as condições plenas de reprodução física e cultural das atuais e futuras gerações dos povos indígenas, respeitando a autonomia deles e formas próprias de gestão territorial e ambiental”. Mas não obstante os avanços que houve desde a instituição do PNPA em 2006, a implementação do SNUC não caminha no ritmo necessário e desejado. Segundo o mesmo grupo de pesquisadores acima mencionado, em artigo recente sobre o falso dilema entre conservação e desenvolvimento:

Lançado em outubro passado durante 10ª Conferência das Partes da Convenção sobre Diversidade Biológica (COP 10/CDB), realizado em Nagoya, no Japão, o relatório com um balanço dos primeiros seis anos de implementação do Programa está disponível na internet, no endereço http://assets.wwfbr.panda.org /downloads/arpa___programa _areas_protegidas_da_amazo nia___portugues.zip

“Atualmente o nível de implementação das UCs é muito heterogêneo, variando das muito bem estruturadas, como o Parque Nacional de Iguaçu, a unidades que não dispõem da infraestrutura necessária para seu funcionamento devido à falta de recursos. De acordo com estimativas, para que o SNUC funcione plenamente, seriam ne cessários gastos correntes anuais da ordem de R$ 543 milhões para o sistema federal e de R$ 361 milhões para os sistemas estaduais, além de R$ 611 milhões em investimentos em infraestrutura e planejamento no sistema federal e de R$ 1,18 bilhão nos sistemas estaduais. Entretanto, os valores disponíveis nos orçamentos da União e dos estados têm estado muito abaixo disso. Em 2008, as UCs federais receberam somente R$ 316 milhões do orçamento federal. Além disso, de 2001 a 2008, a receita do MMA revertida para as UCs federais aumentou 16,35%, enquanto a área somada das UCs federais teve uma expansão de 78,46%”.

CUSTEANDO A PROTEÇÃO O Ministério do Meio Ambiente (2009), estima que para o SNUC alcançar um patamar mínimo de estruturação são necessário investimentos de, ao menos, R$ 611 milhões. Com 836 unidades de conservação, 304 federais e 532 estaduais (não con sideradas as RPPN - Reservas Particulares do Patrimônio Natural), o MMA estima ainda um custo recorrente de R$ 360,8 milhões para manutenção do sistema nacional, isso pressupondo a instalação de toda a infraestrutura mínima para o funcionamento 13 dos sistemas estaduaisl . Um rápido exame do desempenho orçamentário em 2010 indica que essa meta está difícil de ser alcançada no volume e velocidade necessária. Escolhemos três programas identificados mais diretamente com a promoção e proteção da biodiversidade e particularmente das áreas protegidas, são eles:  Conservação e uso sustentável da biodiversidade e dos recursos genéticos (CUSBRG);

Ministério do Meio Ambiente. Pilares para o Plano de Sustentabilidade Financeira do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. 2ª edição. Brasília: MMA, (setembro) 2009.


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 Conservação e recuperação dos biomas brasileiros (CRBB);  Conservação, manejo e uso sustentável da agrobiodiversidade (CMUSA). Quatro ministérios participam da execução desses programas, são eles os Mi nistérios do Meio Ambiente (MMA); da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA); do Desenvolvimento Agrário (MDA); e da Integração Nacional (MIN). A análise global do desempenho orçamentário em 2010 desses três programas indica um valor autorizado de R$ 166,258 milhões. Desse total, até 30 de novembro havia sido liquidado cerca de R$ 49,705 milhões, o equivalendo a 29,89% do aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva. O MMA foi o ministério com mais recursos orçados: R$ 158,070 milhões, tendo liquidado até essa data cerca de R$ 47,240 milhões (29,88%). Em relação aos programas, o CUSBRG teve aprovado um orçamento de R$ 39,973, liquidando até 30/11 aproximadamente R$ 10,416 milhões, ou 26,44%. Dos R$ 102,657 milhões destinados ao programa CRBB, foram liquidados até 30/11 cerca de 34,35%. Por fim, no programa CMUSA foram liquidados nessa data aproximadamente R$ 3,869 milhões (16,37%) de um total de R$ 23,627 milhões. O gráfico abaixo dá uma noção visual do quanto distancia o orçamento aprovado do recurso financeiro efetivamente executado pelo governo federal até 30/11/2010.

ORÇAMENTO 2010 (em milhões de R$)

Orçamento

Liquidado em 30/11

Fonte: Senado Federal – Siga Brasil

Criado pela Lei 11.516/2007, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) tem entre suas atribuições realizar a gestão de 304 Unidades de Conservação (atualmente), propor a criação de novas áreas protegidas e apoiar aproximadamente 500 Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN). Para a execução das ações que integram os programas Conservação e uso sustentável da biodiversidade e dos recursos genéticos (CUSBRG) e Conservação e recuperação dos biomas brasileiros (CRBB), o Instituto teve autorizado, em 2010, um orçamento de R$ 100,630 milhões. Deste total, até 30/11 havia liquidado pouco mais de R$ 36,678 milhões (36,44%). A promoção e proteção das áreas protegidas dependem fundamentalmente, mas não exclusivamente de financiamento, como também de planejamento e capacidade de gestão. Nesse sentido, o investimento insuficiente, somado com o contingenciamento dos recursos financeiros, nos níveis federal e estadual, têm se constituído num importante limitante a esse objetivo. Isso a nosso ver reflete a baixa prioridade política dada à “questão ambiental” no país, que por sua vez decorre parte da ganância que impera sobre os recursos territoriais disponíveis, parte da “incompreensão” em relação ao potencial das políticas de conservação para o desenvolvimento do Brasil e das comunidades locais em particular – sem falar às futuras gerações.


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ORÇAMENTO & POLÍTICA AMBIENTAL

O sistema de planejamento e orçamento público A Constituição Federal de 1988 estabeleceu nos artigos 165 a 169 o ar cabouço legal básico do processo de planejamento e de orçamento em uso no Brasil. Nesses artigos está definido que o chamado Plano Plurianual é o principal instrumento de planejamento em médio prazo do gover no, e que esse Plano deve conter , em grandes números, a alocação dos recursos financeiros do orçamento da União, englobando as despesas do Executivo, do Legislativo e do Judiciário. Três são os instrumentos básicos do ciclo de gestão das políticas públicas, egulados r por lei específica: a Lei do Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Com vigência de quatro anos, o PPA tem a função de estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para o período, materializada em programas e ações. Cada programa é um conjunto articulado de ações orientadas por um objetivo. O programa seria, então, o instrumento de organização das ações governamentais, definindo objetivos e metas a serem alcançados para solucionar o problema que o originou. As ações são aquilo que os programas realizam na prática. Os programas podem ser setoriais, quando articulam ações de um único ministério; ou multisetoriais, quando envolvem ações de mais de um ministério. No PPA, o governo consolida o seu plano de ação. Esse plano é elaborado inicialmente pelo Poder Executivo, que o encaminha ao Congresso Nacional, na forma de projeto de lei (PL), até o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial. No Congresso Nacional, o PPA é debatido, sofre emendas, e deve ser aprovado até o final do ano legislativo. O Plano Plurianual 2008/2011, por exemplo, foi elaborado no primeiro ano do segundo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 2007, e sua execução estará concluída no final de 2011, ano em que o novo governo federal deverá elaborar e aprovar no Congresso Nacional um novo Plano, o de 2012/2015. A LDO é encaminhada ao Congresso Nacional na forma de projeto de lei (PL) até o dia 15 de abril de cada ano. Nela, o governo apresenta as metas e prioridades para o exercício financeiro e os limites de receita e despesa do ano subsequente. Para a elaboração dessa Lei, o gover no toma como r eferência os programas e as ações contidos no PPA. A LDO é elaborada ano a ano e determina o que deverá constar na Lei Orçamentária Anual (LOA). Na LOA devem estar previstas as projeções de receitas e os limites de despesas para o ano, considerando a projeção de metas físicas do governo para os três anos seguintes. O terceiro instrumento é a LOA. Ela é encaminhada pelo Executivo ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto. Nela, o governo explicita suas prioridades e prevê a programação das despesas com programas e ações ao longo do ano seguinte. Constitucionalmente o Congresso Nacional tem até o último dia de trabalho do ano para apr ovar o orçamento do ano subsequente, o que nem sempre tem se mostrado factível por razões várias.

EDIÇÃO

Uma última informação: O PPA da União e de cada estado da federação é elaborado e aprovado seguindo o mesmo calendário. Ou seja, em 2011 estarão sendo aprovados nos respectivos legislativos o PPA federal e o PPA de cada estado; já o novo PPA de cada município só será elaborado em 2013. Esse “descompasso” entre por um lado a União e os estados, e de outro as administrações municipais se deve ao calendário eleitoral e a regra que estabelece que o novo PPA de cada ente da federação é elaborado e aprovado no primeiro ano de gestão do novo governo. Fique atento! Se organize e vá à luta!

24 Ano X

uto de C o do Institômicos - INES Publicaçã Socioecon Estudos

NTO ORÇAME AMBIENTAL & POLÍTICA

- Fevereiro

de 2011

I A L T O R E D I

dois cial– de série espe objetivo de uma ileira. O primeiro possam zônia bras tim é o tões que a ação na Ama ste bole or ques focados mar e prop principalmente dos direitos números dele é infor a reflexão e promoção principal fundar inada a l r para apro tos sociais, dest da atua contribui ências imen es refer ômicos dos mov a região. ica rtant ness is polít impo Socioecon pelo Estudos e ambienta adas as mais nvolvido uto de sociais apresent iente do Instit ao trabalho dese Nele são s meio amb dológica m meto temas caro anos: direitos, ra três a abordage os trint que integ ise do (INESC), o dos últim de anál ao long método INESC em e Instituto público. proposta é o a pelo – to truíd tos to e Direi e orçamen abordagem anos cons da tos Hum Orçamen público. A base to dologia dos Direi orçamen to à luz mos meto r para orçamen denomina o trabalho com os contribui a qual nas o o noss 2009 – pretendem ência social mais orientand imo boletim e de influ torná-las que vem e o próx capacidad na direção de nsão e Com este vida da o, de pree regiã ições na r com em curso melhorar as cond uma maio públicas de o diálogo políticas desafio estimulem s com o boletins s com a coerente amazônica. esses dois prometido população s, por fim, que tos sociais com zônia e Esperamo ões e movimen na Ama ientais . nizaç is e amb parcerias com orga tos socia ento de de direi e fortalecim defesa trução cons a com ra! Boa Leitu

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Orçamento & Política Ambiental é uma publicação do INESC – Instituto de Estudos Socioeconômicos, em parceria com o Climate and Land Use Alliance - CLUA, Instituto Heinrich Böll e Charles Stewart Mott Foundation. Tiragem 1,5 mil exemplares. INESC – End: SCS – Qd, 01, Bloco L – 13º andar - Cobertura – Ed. Márcia – CEP. 70.307-900 – Brasília/DF – Brasil – Tel: (61) 3212 0200 - Fax: (61) 3212-0216 – E-mail: protocoloinesc@inesc.org.br – Site: www.inesc.org.br. Conselho Diretor: Analuce Rojas Freitas; Eva Teresinha Silveira Faleiros; Fernando Oliveira Paulino; Jurema Pinto Werneck; Luiz Gonzaga de Araújo. Colegiado de Gestão: Atila Roque, Iara Pietricovsky, José Antônio Moroni. Assessores: Alessandra Cardoso, Alexandre Ciconello, Cleomar Manhas, Edélcio Vigna, Eliana Graça, Márcia Acioli, Ricardo Verdum, Lucídio Bicalho Barbosa. Assistente de Direção: Ana Paula Soares Felipe. Comunicação: Vértice / Gisliene Hesse.

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INSTITUIÇÕES QUE APÓIAM O INESC: ActionAid, Charles Stewart Mott Foundation, Christian Aid, Climate Works Foundation membro do Climate and Land Use Alliance; Conanda, Dfid, EED, Fastenopfer, Fundação Avina, Fundação Ford, Instituto Heinrich Böll, International Budget Partnership, KNH (KinderNotHilfe), Norwegian Church Aid, Oxfam Novib, Oxfam GB, União Européia, Unicef, Unifem.


Boletim Orcamento Socioambiental 24