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RE-376

Evaluación del Fondo para Operaciones Especiales durante el Octavo Aumento General de Recursos (1994-2010) – Parte I Oficina de Evaluación y Supervisión, OVE

Banco Interamericano de Desarrollo Washington, D.C. Septiembre de 2010


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN I.

METODOLOGÍAS PARA ASIGNAR LOS RECURSOS DEL FOE ............................................1 A. B. C.

D. II.

FINANCIAMIENTO ..........................................................................................................24 A. B. C. D.

III.

El período 1994-2001 ...........................................................................................2 Los ajustes de 2002 a la metodología de asignación ............................................3 1. Efectos de la metodología de asignación de 2002-2006 ..............................6 La metodología de asignación de 2007-2010 .......................................................8 1. Justificación de la fórmula exponencial......................................................14 2. Efectos de la metodología de asignación de 2007-2010 ............................15 Las características distributivas de las metodologías de evaluación ..................23

Magnitud y utilización de los recursos del FOE.................................................24 Problemas relacionados con el ciclo de los proyectos en los préstamos del FOE ...............................................................................................................27 El énfasis en la pobreza y la equidad social del financiamiento con cargo al FOE .....................................................................................................................30 Distribución sectorial ..........................................................................................32

OBSERVACIONES FINALES.............................................................................................32


- ii -

ANEXOS

Anexo I Anexo II Anexo III Anexo IV Anexo V

Recuadros Fórmulas de asignación Gráficos Gráficos en los que se excluye Haití Demostraciones algebraicas


- iii -

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AIF ASD EPIN FFI FMI FOE FOMIN IADM IPC ISDP MSD ODM PPME PTI SEQ SMABD

Asociación Internacional de Fomento Análisis de Sostenibilidad de la Deuda Evaluación de las políticas e instituciones nacionales Facilidad de Financiamiento Intermedio Fondo Monetario Internacional Fondo para Operaciones Especiales Fondo Multilateral de Inversiones Iniciativa de Alivio de la Deuda Multilateral Índice de precios al consumidor Informe de Seguimiento del Desempeño del Proyecto Marco de Sostenibilidad de la Deuda Objetivos de Desarrollo del Milenio Países Pobres Muy Endeudados Inversión destinada a combatir la pobreza Equidad social Sistema Mejorado de Asignación Basada en el Desempeño


INTRODUCCIÓN

El Banco Interamericano de Desarrollo es una institución singular entre los bancos multilaterales, pues ha otorgado financiamiento concesional a sus países miembros desde el inicio de sus actividades por conducto del Fondo para Operaciones Especiales (FOE), creado en virtud del Convenio Constitutivo del Banco, de 1959. Esta evaluación tiene por objeto presentar al Directorio Ejecutivo, en momentos en que el BID está emprendiendo un nuevo aumento de su capital, un análisis del desempeño del instrumento de financiamiento concesional del Banco, a saber, el programa de préstamos del FOE durante el período del Octavo Aumento (1994-2010). Por ello, no se analiza la Facilidad de Financiamiento Intermedio (FFI) ni las operaciones de cooperación técnica no reembolsable financiadas con recursos del FOE1. Se trata de un ejercicio oportuno, pues los aumentos del capital del Banco representan ocasiones críticas para reponer el Fondo. La naturaleza concesional del FOE (tasas de interés más bajas y plazos de amortización más prolongados) implica que sus recursos no se pueden obtener en los mercados de capital, sino que deben provenir (en su mayoría) de las contribuciones de los países miembros y del ingreso que pueden generar sus préstamos, es decir, de la liquidez de las inversiones y de los intereses percibidos. Esta evaluación se compone de dos documentos que, habida cuenta de su contenido y extensión, se presentan por separado. En este primer documento se evaluarán asuntos relacionadas con la asignación, aprobación y ejecución de los recursos del FOE. En el segundo documento se analizarán los resultados financieros y de desarrollo.

1

La FFI constituía esencialmente un instrumento financiero destinado a subsidiar tasas de interés. En el documento titulado “Oversight Note on the Performance Criteria for Allocating Concessional Resources” (documento RE-279 del 18 de junio de 2003) se detalla la metodología de la FFI hasta 2002.


I. METODOLOGÍAS PARA ASIGNAR LOS RECURSOS DEL FOE 1.1

La limitada cuantía de capital que se puede suministrar con cargo a las fuentes de financiamiento concesional del Banco y las crecientes necesidades de la región han llevado, en el curso de los años, a una disminución en la disponibilidad relativa de recursos concesionales. En consecuencia, por cuanto los recursos concesionales son escasos y constituyen un subsidio, el Banco siempre ha estimado que es necesario contar con algunos criterios explícitos para la asignación de dichos recursos.

1.2

En un principio, el BID aplicó dos tipos de criterios para la asignación del financiamiento concesional: criterios de sectores y criterios de beneficiarios. Las prioridades sectoriales se enunciaron en diversos documentos relativos a la reposición de los recursos concesionales y, en general, favorecieron a los sectores sociales. A tenor de los criterios de beneficiarios, el Banco debía destinar sus recursos concesionales a los pobres. Sin embargo, al disminuir la disponibilidad de recursos concesionales, el Banco se apartó gradualmente del financiamiento de operaciones específicas (en un país) a favor de suministrar recursos a un número limitado de países (para cualquier tipo de operación) (véase el Recuadro 1.1 en el Anexo I)1.

1.3

Dicho proceso culminó durante el período del Octavo Aumento cuando, debido a la proyectada falta de recursos concesionales, se determinó que recibirían préstamos con cargo al FOE únicamente los cinco países más pobres del grupo D de la clasificación de países del Banco (países D2), a saber: Bolivia, Guyana, Haití, Honduras y Nicaragua2.

1.4

A medida que los criterios de países desplazaron a los criterios de sectores y beneficiarios, la cuestión relativa a cómo asignar los recursos del FOE pasó a ser fundamentalmente un debate respecto de qué constituye una distribución “justa” de los escasos recursos concesionales del Banco. Por cuanto el Banco nunca ha hecho un examen explícito y significativo de la justicia distributiva, el problema de la asignación de los recursos del FOE se tuvo que abordar por medio de procesos alternativos.

1.5

Se han utilizado cuatro enfoques metodológicos distintos para determinar la asignación de los recursos del FOE durante el período del Octavo Aumento. Las principales características de esos enfoques metodológicos se resumen brevemente en el siguiente cuadro.

1

Para más detalles de los cambios en el FOE, véanse, por ejemplo, los siguientes documentos: GN-2101 (2000), GN-1856-40 (2003), CA-474 (2006) y GN-2442-16 (2009).

2

Estos países del grupo D2 debían recibir exclusivamente préstamos con cargo a los recursos del FOE.


-2-

Cuadro 1.1 Metodologías de asignación de recursos del FOE durante el Octavo Aumento Período Elementos principales 1994-2001 La asignación de recursos del FOE se determinó de acuerdo con la población y el PNB per cápita (enfoque basado en las necesidades). 2002-2006 Se incorporan a la metodología las variables del desempeño de la cartera y el país. Las asignaciones a los países se determinan mediante una fórmula lineal que confiere mayor ponderación a las variables de desempeño que a las de necesidades (enfoque basado en el desempeño). 2007-2008 Aunque se definen mediante los mismos elementos usados en el período anterior, las asignaciones a los países combinan las fórmulas lineal y exponencial. Los préstamos son una combinación de recursos del FOE y del Capital Ordinario. 2009-2010 Metodología idéntica a la del período anterior pero las asignaciones a los países se definen exclusivamente mediante una fórmula exponencial. Los montos finales de los préstamos se siguen determinando mediante una combinación de recursos del FOE y del Capital Ordinario. Fuentes: Documentos RE-279, GN-1856, GN-1856-1, GN-1856-11, GN-1856-31, GN-1856-33, OP-203.

1.6

Estas modificaciones en la metodología produjeron cambios importantes en la estructura de los préstamos del Banco con cargo al FOE y han reportado beneficios y reducciones a los cinco miembros del Banco elegibles para recibir financiamiento concesional.

A.

El período 1994-2001

1.7

La metodología de asignación de recursos del FOE aprobada por el Directorio en 1994 utilizaba variables sustitutivas para captar las dos preocupaciones principales del Banco: la necesidad de financiamiento concesional de un país y la equidad en su distribución. Se estimó que la población era la variable sustitutiva óptima para valorar la necesidad de un país puesto que se ha considerado que la población es un indicador de las necesidades estimadas de los países, por cuanto se orientan más recursos a las poblaciones más grandes3. Aunque se atendió parcialmente a la preocupación relativa a la equidad con la decisión de limitar la elegibilidad exclusivamente a los países más pobres, se introdujo una segunda variable para medir la pobreza relativa, expresada del siguiente modo: “para reflejar el principio de equidad, se propone que se autoricen más recursos para los países con un PNB per cápita más bajo”4. La fórmula resultante incorporó, con iguales ponderaciones, la población y el PNB per cápita de cada país elegible (véase el Anexo II)5. En los documentos del Banco, este enfoque comúnmente se denomina metodología “basada en las necesidades”.

3

Propuesta de distribución de los recursos del FOE durante el período del Octavo Aumento (documento GN-1856, 23 de noviembre de 1994).

4

Ibíd.

5

La metodología se reiteró en los documentos GN-1856-1 (1995) y GN-1856-11 (1998).


-3-

1.8

Los recursos concesionales se asignaron mediante esta fórmula en ciclos bienales. Cuando los proyectos aprobados o categorizados como “A” en el inventario de proyectos para un país determinado durante el bienio no agotaban los recursos que tenían asignados, el saldo se distribuía a los demás países. A la luz de lo antes expuesto, es importante observar que el análisis en el presente capítulo se refiere a asignaciones “teóricas” de los recursos del FOE y no necesariamente a montos efectivamente aprobados, que se examinan en el capítulo siguiente.

1.9

En el Cuadro 1.2 se presentan los datos sobre la población y la RNB per cápita de los países D2 elegibles para recibir préstamos del FOE entre 1994 y 2010. Como se verá en las secciones siguientes, las diferencias en estas variables entre los cinco países desempeñaron un papel importante en la distribución de los recursos.

País Bolivia Guyana Haití Honduras Nicaragua

Cuadro 1.2 Población y RNB per cápita, países del FOE: 1994, 2008 Población RNB per cápita (US$) 1994 2008 1994 2008 7.315.414 9.684.093 830 1.460 757.032 763.437 590 1.420 7.689.405 9.780.064 230 660 5.438.089 7.241.503 630 1.800 4.561.169 5.677.771 400 1.080

Fuente: Indicadores del desarrollo mundial.

1.10

Como cabía esperar, habida cuenta de su población relativamente grande y su bajo nivel de ingresos, Haití recibió la mayor asignación de recursos del FOE, pues su participación media en los recursos del FOE distribuidos en el período 1994-2001 fue de aproximadamente 28%. La circunstancia de que la población de Guyana es significativamente más pequeña que la de los demás países tuvo dos consecuencias: simultáneamente produjo la participación más pequeña en los recursos del FOE (10% por término medio entre 1994 y 2001) y la mayor asignación per cápita, que en promedio fue más de cinco veces superior a la de Bolivia, el país que recibió la asignación más pequeña en términos per cápita.

B.

Los ajustes de 2002 a la metodología de asignación6

1.11

En 2002 se modificó la metodología de asignación a fin de introducir criterios de desempeño. El interés en el desempeño, que no era una novedad, respondía a tres preocupaciones. Primera, la preocupación práctica de que un país realmente no utilizara los recursos que se le asignaban, lo que privaría a otros países de acceso a este bien escaso. Segunda, la preocupación de que un desempeño institucional y de políticas deficiente pudiera disminuir u obstaculizar el aporte de las inversiones al

6

Para una evaluación más amplia de los criterios para asignar los recursos concesionales, véase el documento RE-279, en el cual se basa en gran medida el análisis presentado en esta sección.


-4-

desarrollo. Tercera, la preocupación de que los criterios existentes no establecían una estructura de incentivos para alentar a los países a mejorar su desempeño económico7. 1.12

Aunque preservó muchos de los atributos del anterior sistema de asignación “basado en las necesidades”, el marco de 2002 para la asignación de los recursos del FOE añadió dos dimensiones nuevas, a saber: una vinculada al desempeño de la cartera y otra vinculada a las políticas e instituciones del país —los indicadores de la evaluación de políticas e instituciones nacionales (EPIN)— que abarcaba las categorías de gestión económica, políticas estructurales, políticas de inclusión y equidad sociales y administración e instituciones del sector público. Ambas adiciones estuvieron influidas en gran medida por la práctica seguida por otras instituciones, en particular la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial. En el Recuadro 1.2 del Anexo I se presenta una descripción más detallada de la metodología; las fórmulas de asignación figuran en el Anexo II8.

1.13

En 2003, los Directores pidieron a OVE que evaluara la metodología basada en el desempeño que se había adoptado en fecha reciente9. OVE comprobó que cuatro elementos podían suscitar problemas, a saber: sesgo no deliberado, efectosincentivo, transparencia y objetividad y pertinencia a los efectos del desarrollo (documento RE-279): a. Sesgo no deliberado: Había sesgos imprevistos en las distribuciones producidos por la interacción de los diversos criterios de asignación. En particular, se comprobó que había un sesgo potencial contra los países con niveles de necesidad relativamente más elevados, pues esos países se beneficiarían relativamente menos de las mejoras en los puntajes de la EPIN. b. Transparencia y objetividad: Se comprobó que los indicadores de la EPIN eran sumamente subjetivos y no se sustentaban en datos objetivos. Aunque las clasificaciones de la EPIN eran resultado de un proceso interno del Banco, en el cual la subjetividad individual se controlaba con la revisión por homólogos,

7

En 2000, los Directores pidieron que el siguiente párrafo se incluyera en el informe de la Administración sobre la asignación de recursos concesionales: “En vista de que los recursos del FOE son sumamente escasos, es importante que sean asignados de manera que se pueda maximizar el impacto que causen en términos de desarrollo. La actual fórmula de asignación está basada en las condiciones de necesidad; no obstante, también es importante tener en cuenta la manera en que los países individuales utilizan los recursos. Por consiguiente, la Administración deberá presentar un documento, a más tardar el 30 de septiembre de 2000, en el que se pase revista a los posibles criterios de desempeño que podrían integrarse en el esquema de reasignación de recursos del FOE planeado para el año 2001. En tal sentido, se sugiere que la Administración proponga indicadores que sean prácticos y basados en datos que el Banco tenga a su disposición.” “Fondo para Operaciones Especiales: Propuesta de distribución de recursos para el período 2000-2003. Versión final revisada.” (Documento GN-1856-18, 10 de julio de 2000).

8

El Recuadro 1.4 del Anexo I presenta un breve análisis de la metodología de la AIF; véase también el párrafo 1.30.

9

“Oversight Note on the Performance Criteria for Allocating Concessional Resources” (documento RE-279, 18 de junio de 2003).


-5-

se concluyó que ese control no era transparente para las personas ajenas al grupo de revisión. Por ello, los puntajes de la EPIN mostraban una elevada subjetividad colectiva, incluso cuando se pudiera haber limitado la subjetividad individual. c. Efectos-incentivo: La metodología de la EPIN distribuía los recursos sobre la base del nivel corriente de desempeño de un país, y los países con alto puntaje obtenían asignaciones mayores. Aunque en teoría este podía ser un incentivo para que los países mejoraran sus puntajes en la EPIN, el propio método de la EPIN debilitaba considerablemente ese efecto-incentivo. En primer lugar, la falta de claridad en el proceso de asignación de puntajes de la EPIN (mencionada anteriormente) haría difícil que los países cuyas asignaciones se vieran afectadas por dicho proceso tuvieran una clara comprensión de los criterios de evaluación, limitando así los posibles efectos-incentivo que podrían haberse derivado del uso de criterios de asignación basados en el desempeño. En segundo lugar, para obtener mayores recursos, un país debía mejorar su puntaje en la EPIN en mayor medida que los demás países del grupo. Si todos los países están logrando ciertas mejoras y el diferencial de puntajes de la EPIN es amplio, a un país puede resultarle imposible mejorar su posición con el transcurso del tiempo, con la consiguiente atenuación de los efectos-incentivo. Por último, el enfoque basado en niveles del proceso de la EPIN discriminaba sobre la base de circunstancias y condiciones iniciales que escapaban al control de los países (por ejemplo, su población). d. Pertinencia para el desarrollo: Los criterios utilizados para asignar puntajes al desempeño de los países se basaban en insumos (la adopción de políticas consideradas deseables) o en esfuerzos, y no en resultados o en el desempeño real, con lo cual se descartaba la medición de resultados reales a favor de la medición de la conformidad con la ortodoxia normativa vigente10. En ese sentido, el término “asignación basada en el desempeño” era, en verdad, una denominación incorrecta e inapropiada de la metodología aplicada por el Banco y las demás instituciones multilaterales. 1.14

Las siguientes recomendaciones, propuestas por OVE, abordaban esas cuatro esferas motivo de preocupación: a. Debería realizarse una labor analítica referente a la interrelación entre los criterios de asignación, de modo de identificar y eliminar todo sesgo imprevisto e involuntario entre los países.

10

Los instrumentos normativos y las instituciones empleados para determinar los puntajes de la EPIN —por ejemplo, políticas monetarias y fiscales, políticas comerciales, organismos de protección del medio ambiente, actividades de salud preventiva y protección social, etc.— son insumos para generar (como productos) una menor tasa de inflación, déficits presupuestarios más bajos, un mayor volumen de exportaciones, una menor contaminación, un mayor número de personas vacunadas, un mayor acceso a la atención prenatal, etc., y, por último, efectos directos (mayor crecimiento, mejor distribución de la renta .— es decir, menor desigualdad—, menores índices de pobreza, menores tasas de morbilidad y mortalidad, aumento de los índices de alfabetización, etc.).


-6-

b. Deberían adoptarse medidas para que los indicadores de desempeño sean más objetivos y estén basados en mayor medida en datos, y el Banco debería avanzar hacia la meta de la plena transparencia en todos los juicios relativos a puntajes utilizados para determinar la asignación de recursos. c. Para reforzar los efectos-incentivo de los criterios de desempeño, los puntajes referentes a las variables de desempeño deberían tender a considerar, en mayor medida, las variaciones internas experimentadas en los países a lo largo del tiempo, más que las que se produzcan entre los diferentes países. d. Para establecer un vínculo entre la fórmula de asignación de recursos y los resultados reales en materia de desarrollo obtenidos mediante el financiamiento otorgado por el Banco en el pasado a los países elegibles, los criterios de desempeño centrados en resultados deberían incluir datos referentes a los resultados obtenidos en anteriores proyectos del Banco ejecutados en países elegibles, y no simplemente datos relativos al desempeño global del país11. 1.15

No se dio aplicación a ninguna de estas recomendaciones, de lo cual se desprende que los principales problemas identificados en el documento RE-279 y sintetizados en los apartados (a) a (d) del párrafo 1.14 todavía tienen vigencia. Sin embargo, debiera observarse que, al tiempo de prepararse el presente documento, la Administración está revisando su metodología de la EPIN, lo que significa un avance hacia una mayor objetividad y sustentación en datos. 1. Efectos de la metodología de asignación de 2002-2006

1.16

En el documento RE-279 se había observado que los efectos de la nueva metodología basada en el desempeño sobre la distribución de los recursos del FOE, a más de considerables, no serían neutrales. Como indica el análisis de los datos expuesto en el presente documento, así ocurrió ciertamente.

1.17

Si bien la introducción de criterios basados en el desempeño redujo la dispersión de las participaciones asignadas a cada país (véase el Gráfico A-1.1 del Anexo III)12, simultáneamente acrecentó la variación en la asignación media per cápita entre países aproximadamente en 86%, cuando se compara el promedio del período 1994-2001 con el promedio del período 2002-200613, resultado que se puede

11

Además de estos puntos, OVE recomendó también que la Administración considerara la conveniencia de incorporar al marco de asignación elementos que permitieran compensar los efectos de conmociones externos y el análisis de modelos alternativos de justicia distributiva y sus implicaciones para la asignación de recursos en futuras revisiones metodológicas.

12

La diferencia entre el país con la participación de recursos del FOE más elevada y el país con la participación más pequeña se redujo de aproximadamente 174%, por término medio, en el período 1994-2001, a un promedio de 66% en el período en el que estuvo en vigor la metodología basada en el desempeño introducida en 2002 (2002-2006).

13

La diferencia porcentual entre los países con las asignaciones per cápita más elevadas y más bajas aumenta de un promedio aproximado de 414% en el período 1994-2001 a un promedio de 768% en el período 2002-2006.


-7-

imputar fundamentalmente al sesgo de la fórmula a favor de “sobreasignar” recursos a los países de población pequeña. 1.18

Así pues, el efecto más notable de la nueva metodología fue la circunstancia de que benefició enormemente a Guyana e incidió negativamente en la asignación de Haití. Si se excluyen del cómputo los cambios en la disponibilidad del FOE, con la nueva metodología la asignación anual media per cápita a Guyana aumentó en 32% en 2002-2006 y se redujo la asignación per cápita a Haití, el país miembro más pobre del Banco, en 40%, como se indica en el Gráfico 1.1 a continuación14. Gráfico 1.1: Cambio porcentual en la asignación per cápita de los recursos del FOE Promedio de 2002-2006 en relación con el promedio de 1994-2001 40

Cambio porcentual porcentual en en la la asignación per cápita 2002-2006/1994-2001 Cambio

32,0 30

20

10 4,8 0 -4,3 -10

-8,0

-20

-30

-40 -40,0 -50 Bolivia

Guyana

Haití Haiti

Honduras

Nicaragua

Fuente: Cálculos estimados de OVE basados en datos de los siguientes documentos: CC-5325; GN-1856-11; GN-1856-18; GN-1856-33; GN-1856-43; GN-1856-48.

1.19

14

En síntesis, los datos disponibles indican que la fórmula basada en el desempeño tendió a “sobreasignar” recursos a los países con poblaciones pequeñas y, lo que es más importante, que la metodología tenía un sesgo no deliberado contra los países

Cuando la disponibilidad del FOE no se considera como factor en el cómputo, esto es, en el supuesto de un monto anual constante de recursos concesionales para todo el período 1994-2006, la nueva metodología basada en el desempeño representó un aumento promedio de 32% en la asignación per cápita para Guyana durante el período 2002-2006, en comparación con la asignación per cápita media del período 1994-2001. A la recíproca, la metodología redujo la asignación per cápita media para Haití en 40%.


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con un nivel elevado más de necesidades, lo que corrobora las conclusiones expuestas por OVE en el documento RE-279: no sólo el país más pobre de la región sufrió el mayor efecto negativo, sino que también Bolivia (el país más poblado) tuvo la segunda reducción más elevada en la asignación per cápita, y Nicaragua, el segundo país más pobre, es el único país, además de Haití, que tuvo reducciones en la asignación per cápita en todos los años del período 2002-2006 (Gráfico A-1.2 del Anexo III), a pesar de mejoras en el desempeño durante todo el período. C.

La metodología de asignación de 2007-2010

1.20

El proceso de análisis y deliberación que llevó a la elaboración de la siguiente metodología de asignación de recursos fue prolongado. Comenzó, en verdad, en 2003, cuando, en atención a las conclusiones y recomendaciones que OVE había presentado en el documento RE-279, el Directorio Ejecutivo pidió que se hiciera una revisión del sistema de asignación del Banco basado en el desempeño. En junio de 2004, la Administración presentó el documento GN-2314 que contenía una serie de recomendaciones15: a. Respecto de la fórmula de asignación: en el documento se enuncia un firme argumento en favor del mantenimiento de una fórmula lineal, en lugar de reemplazarla con un marco exponencial como el que utilizaban otras instituciones multilaterales, en particular la AIF: “la ventaja principal de la fórmula [lineal], en parte debido a su claridad y sencillez, es que plasma la intención del Directorio Ejecutivo del Banco mejor que una fórmula [exponencial] que sea difícil de captar intuitivamente. Transparencia y claridad son las piedras fundamentales de la metodología de asignación de recursos concesionales empleada por el Banco. Cuanto más fácil sea de comprender la fórmula, tanto más claramente se comunicarán sus incentivos y fundamento a los países elegibles” (párrafo 2.8). b. Respecto de la transparencia: como se desprende de lo antedicho, la Administración aparentemente reconocía la importancia de la claridad y la transparencia en una fórmula basada en el desempeño, como había sostenido OVE en el documento RE-279. En verdad, el párrafo 2.10 esencialmente reproducía la posición de OVE: “La divulgación de la información acerca del sistema de asignación de recursos concesionales es importante a efectos de su credibilidad entre los países miembros, así como para lograr el objetivo de dar incentivos a los prestatarios para que mejoren su desempeño. Es de presumir que los resultados de una asignación que no se conocen y comprenden con claridad difícilmente se traducirán en cambios positivos en el desempeño.” Al parecer, sin embargo, gran parte de ese énfasis en la transparencia quedó limitado al nivel de discurso. A pesar de declaraciones enérgicas, la propuesta que se planteó en el documento fue una tímida recomendación de divulgar

15

“Ajustes de la metodología para la asignación de recursos concesionales” (4 de junio de 2004). El análisis se sustentó en un estudio realizado por un consultor externo.


-9-

únicamente los puntajes intermedios que constituyen el puntaje global de la EPIN —y no los juicios que habían determinado los puntajes de los países— por temor a los efectos que una mayor transparencia pudiera tener sobre la opinión pública y la comunidad financiera16. La sola divulgación de los puntajes intermedios de la EPIN, con todo, no iba a aclarar la evaluación del desempeño de los países, pues no abordaba el principal problema de transparencia que existe en la metodología basada en el desempeño —la falta de claridad en el proceso de clasificación de la EPIN es lo que dificulta la clara comprensión de los criterios de evaluación— y, por lo tanto, “[esos] resultados […] difícilmente se traducirán en cambios positivos en el desempeño”, como se había querido. Además, es difícil entender cómo se puede sostener un argumento económico a favor de la vaguedad y la falta de claridad. c. Respecto de los sesgos de la metodología: aunque en el estudio se reconoció el sesgo presente en la fórmula a favor de los países de población pequeña, por lo cual se recomendó un aumento “a 75% [en] la ponderación atribuida a la población con la correlativa disminución a 25% de la ponderación atribuida al ingreso per cápita” (párrafo 3.7), no se discutieron ni evaluaron los posibles efectos que ese cambio podría tener en el sesgo contra los países de nivel más alto de necesidades que se había identificado en el documento RE-279. En verdad, de las demostraciones algebraicas presentadas por OVE en dicho documento se desprende que el cambio propuesto no iba a resolver ese problema. d. Respecto de las variables de desempeño: en el documento se recomendó que se siguieran usando, sin modificación, las metodologías aplicadas para determinar el desempeño de la cartera y el desempeño de las políticas e instituciones. Ello significa que la Administración no iba a abordar la crítica relativa a la pertinencia para el desarrollo hecha por OVE, a saber, que los criterios empleados para puntuar el desempeño se basaban en insumos o esfuerzos y no en resultados (efectos directos) (véanse el párrafo 1.13 d) y la nota de pie de página 10). e. Respecto del cambio en el desempeño: como ya se hizo ver en la sección anterior, nunca se dio efecto a la propuesta planteada en el documento de introducir una variable para medir el cambio en el desempeño, que hubiera plasmado una de las recomendaciones de OVE17. 1.21

El documento GN-2314 inspiró una serie de interrogantes por parte del Directorio Ejecutivo durante un período de más de 15 meses después de su examen inicial,

16

Documento GN-2314, párrafo 2.10: “… los países prestatarios, cuyo desempeño de políticas e instituciones se califica, están atentos a la opinión del público y de la comunidad financiera que podría verse influida por las calificaciones”.

17

Además de estos puntos, en el documento se recomienda que el proceso de asignación continúe siendo bienal y que de la metodología de la FFI se excluya la variable del coeficiente de servicio de la deuda.


- 10 -

esto es, hasta septiembre de 200518. Muchas o la mayoría de esas preguntas se referían a “la recomendación de la Administración de que se siga usando la fórmula lineal, en lugar de la fórmula exponencial que prefieren otros bancos multilaterales de desarrollo”19. La Administración defendió enérgicamente su propuesta y se fundó en el argumento principal de que las demás instituciones multilaterales que empleaban la fórmula exponencial disponían de otros mecanismos para determinar las asignaciones de los países, en particular las preasignaciones, ya que “la suma que se asignaría aplicando exclusivamente la fórmula exponencial no bastaría para mantener un programa de financiamiento en países de escasa población”20, en tanto el Banco determinaba la asignación de recursos concesionales exclusivamente mediante su fórmula basada en el desempeño. Así, pues, según la Administración, “[c]omparar las dos fórmulas como determinantes independientes de las asignaciones finales para los países sería ilustrativo desde el punto de vista técnico, pero no permitiría apreciar en su justa medida la conveniencia de una u otra fórmula para el BID, ya que éste tendría que adoptar un sistema de asignación previa para mantener un programa aplicable también a sus países de menor población”21, 22. 1.22

Mientras se celebraban esos debates, se propuso una nueva iniciativa de alivio de la deuda que modificó radicalmente la naturaleza de las deliberaciones sobre el financiamiento concesional.

1.23

A mediados de 2005, los países del Grupo de los Ocho propusieron una nueva iniciativa de alivio de la deuda con objeto de ayudar a los llamados países pobres muy endeudados (PPME) a lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Esa iniciativa, en la que intervenían el Fondo Monetario Internacional (FMI), la AIF y el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), se denominó Iniciativa de Alivio de la Deuda Multilateral (IADM)23.

1.24

Por cuanto originalmente no se había contemplado que el BID participara en la IADM, el Banco no hizo provisiones financieras ni asumió compromisos de financiamiento. Sin embargo, puesto que “[c]iertos países miembros del BID

18

Véanse los documentos GN-2314-1, GN-2314-2, GN-2314-3 y GN-2314-4. El último de esta serie de documentos se examinó el 26 de septiembre de 2005 y el documento GN-2314 se examinó el 4 de junio de 2004.

19

“Ajustes de la metodología para la asignación de recursos concesionales” (documentos GN-2314 y GN-2314-1). Preguntas presentadas por los miembros del Comité de Programación del Directorio Ejecutivo (documento GN-2314-3, 7 de septiembre de 2005).

20

Documento GN-2314-3, párrafo 2.

21

Ibíd., párrafo 3.

22

La Administración adujo también que la fórmula exponencial podría producir grandes diferenciales en las asignaciones entre países debido a cambios en el desempeño (documento GN-2314-3, párrafos 1.3 a 1.5).

23

A diferencia de la “Iniciativa de los PPME” de 1996 y la “Iniciativa reforzada para los PPME” de 1999, en que intervinieron todos los acreedores multilaterales, bilaterales oficiales y comerciales, la IADM se limitó a las instituciones multilaterales.


- 11 -

solicitaron que la Administración considerara una propuesta en el sentido de que el Banco aporte recursos para otorgar alivio adicional de la deuda a los cuatro países miembros del BID elegibles como PPME y Haití”24, el Banco comenzó a analizar las implicaciones que tendría su participación en la IADM25. Se comprobó que el valor presente de la iniciativa de alivio de la deuda, de aplicarse a los cinco países miembros del Banco, podría ascender a aproximadamente US$4.000 millones, que se financiarían enteramente con cargo a recursos internos del FOE26. Habida cuenta de que la situación financiera del FOE ya adolecía de limitaciones (véase el Recuadro 1.3 del Anexo I), la participación del BID en otra iniciativa de cancelación de la deuda (que se denominó Alivio BID 2007) “obligaría al Banco a reformar la manera en la cual se extenderían los préstamos concesionales en el futuro”27. 1.25

La solución que se encontró para atender a las limitaciones adicionales impuestas por la IADM a los recursos concesionales del Banco fue la adopción de una estructura de préstamos “paralelos” o “combinados”. En este régimen, el nivel más bajo de financiamiento del FOE se complementa con recursos del Capital Ordinario28. Mediante estas disposiciones, la ventanilla concesional del Banco podría funcionar sin un déficit de fondos hasta 201529. En el proyecto de resolución que dimanó de la reunión que el Comité de la Asamblea de Gobernadores celebró en noviembre de 200630 se establecieron las condiciones generales para el alivio de la deuda y, en relación con los recursos concesionales, se confirmó el mecanismo

24

“Análisis de los factores financieros, operacionales y jurídicos de una propuesta sobre alivio de la deuda y recursos concesionales” (documento GN-2402, 16 de febrero de 2006). Los cuatro países elegibles para recibir asistencia en virtud de la Iniciativa para los PPME eran Bolivia, Guyana, Honduras y Nicaragua. Se pensó también que la exclusión del Banco y de las demás instituciones regionales multilaterales de la IADM pondría en situación desventajosa frente a los países africanos a los países de América Latina y el Caribe, habida cuenta de que el BID era el principal acreedor multilateral de estos países. En ese sentido, el trato “equitativo” de todos los países elegibles para recibir asistencia de la Iniciativa para los PPME requería la participación del Banco en la IADM (véase “G8 Proposals for Extended Debt Relief: Implications for the IDB”, documento CS-3655, 21 de septiembre de 2005).

25

Véanse los documentos CS-3655, CS-3675, GN-2402, GN-2402-1 y GN-2402-2.

26

El análisis de las iniciativas de alivio de la deuda del Banco escapa con mucho al alcance del presente documento, que se centra en la relación que guardan las iniciativas de alivio de la deuda con el FOE y su efecto sobre dicho Fondo.

27

Documento GN-2402, párrafo 3.8.

28

“[E]l BID diseñó la propuesta de préstamos paralelos a fin de poder brindar el máximo de alivio de la deuda garantizando al mismo tiempo la sostenibilidad financiera de la ventanilla concesional.” “Implementación del alivio de la deuda multilateral y reforma del financiamiento concesional en el BID. Propuesta para la implementación de un Marco de Sostenibilidad de la Deuda y un sistema mejorado de asignación basada en el desempeño.” Documento GN-2442, 7 de febrero de 2007.

29

Los principales elementos de la nueva modalidad de financiamiento se analizaron y definieron en 2006 y principios de 2007 en los siguientes documentos: GN-2402, GN-2402-1, GN-2402-2, CA-474, CA-474-1, CA-474-2, CA-474-3, CA-474-4, AB-2504, AG-09/06, AB-2508 y AB-2508-1.

30

“Acuerdo sobre recursos concesionales del Banco”, documento AB-2504, 22 de noviembre de 2006.


- 12 -

de préstamos paralelos y se instó a que se adoptaran “medidas para reforzar los sistemas de asignación basados en el desempeño que usan el FOE y la FFI”31. 1.26

El marco de asignación actual es el resultado de esas instrucciones y se compone de dos elementos básicos, que tienen por objeto combinar “las condiciones financieras con los niveles de préstamos, en forma consecuente con la capacidad de endeudamiento de los países y sus límites de absorción”32: (i) la adopción del Marco de Sostenibilidad de la Deuda (MSD) elaborado por el Banco Mundial y el FMI en el contexto de la IADM; y (ii) un sistema mejorado de asignación basada en el desempeño (SMABD).

1.27

El MSD, que funciona como mecanismo de coordinación entre las instituciones multilaterales, tiene por objeto reducir el riesgo de sobreendeudamiento mediante evaluaciones de la deuda y la definición de estrategias de endeudamiento y financiamiento en forma consecuente con la capacidad de absorción de los países33.

1.28

En este nuevo marco, la evaluación del sobreendeudamiento define el grado de concesionalidad del país —es decir, la relación FOE/Capital Ordinario para los préstamos paralelos o combinados— y los países de mayor riesgo de sobreendeudamiento reciben niveles más elevados de concesionalidad34, en tanto que el SMABD define el nivel de financiamiento, y los países de mejor desempeño reciben una mayor cuantía de recursos. Estos dos componentes configuran la matriz de préstamos:

31

Documento AB-2504, párrafo 3 (f).

32

Documento GN-2442. Este el documento principal producido por la Administración que expone con detalle el nuevo marco de asignación.

33

La evaluación de sobreendeudamiento del MSD se apoya en el uso de “(i) umbrales indicativos para determinar los indicadores de carga de la deuda externa y (ii) el análisis de sostenibilidad de la deuda y pruebas de tensión asociadas para evaluar su vulnerabilidad ante conmociones”. Documento GN-2442, párrafo 18.

34

Dentro del MSD, el riesgo de sobreendeudamiento se clasifica en las tres categorías que figuran a continuación. Bajo riesgo (“Todos los indicadores de la deuda permanecen bastante por debajo de los umbrales indicativos aplicables. Las hipótesis alternativas y las pruebas de tensión no llevan los indicadores a rebasar considerablemente los umbrales). Riesgo moderado (“La hipótesis del caso básico no indica rebasamiento de los umbrales. Las hipótesis alternativas y las pruebas de tensión muestran un alza sustancial en la relación deuda/servicio de la deuda durante el período de proyección. Como consecuencia, la relación deuda/servicio de la deuda puede llegar a su umbral indicativo, mientras las relaciones deuda/saldo de deuda acumulada pueden rebasarlo). Riesgo alto (“La hipótesis de caso básico indica un rebasamiento de los niveles de acumulación de deuda y/o servicio de la deuda durante el período de proyección, situación que se agudiza en las hipótesis alternativas y pruebas de tensión”). Todas las citas se han tomado del documento GN-2442, párrafo 22.


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Riesgo de endeudamiento Bajo por ej., Bolivia y Honduras Moderado por ej., Guyana y Nicaragua Alto por ej., Haití

Cuadro 1.3 Matriz de préstamos del FOE, 2007-2010 Sistema Mejorado de Asignación Basada en el Desempeño Fuerte Mediano Débil Baja Baja concesionalidad Baja concesionalidad concesionalidad Mediano nivel de Bajo nivel de Alto nivel de préstamos préstamos préstamos Concesionalidad Concesionalidad Concesionalidad moderada moderada moderada Alto nivel de Mediano nivel de Bajo nivel de préstamos préstamos préstamos Alta Alta concesionalidad Alta concesionalidad concesionalidad Mediano nivel de Bajo nivel de Alto nivel de préstamos préstamos préstamos

Fuente: Documento GN-2442.

1.29

Los análisis de endeudamiento de 2007-2010 clasificaron a Bolivia y Honduras como países con bajo riesgo de sobreendeudamiento, con lo cual se define una estructura de préstamos compuesta de 30% de recursos del FOE y 70% de recursos del Capital Ordinario; Guyana y Nicaragua se clasificaron como países con un riesgo de endeudamiento moderado, lo cual les da acceso a una estructura de préstamos con un nivel más elevado de concesionalidad (50% FOE/50% Capital Ordinario). Las particulares circunstancias de Haití y su elevado riesgo de sobreendeudamiento han llevado al Banco a asignarle únicamente financiamiento no reembolsable durante todo el período 2007-201035.

1.30

El SMABD contiene los mismos elementos que el marco de 2002-2006: (i) la población (como sustituto de la necesidad global); (ii) la RNB per cápita (como sustituto del potencial económico); (iii) el desempeño de la cartera (como indicador de la capacidad de desembolso del país); y (iv) los puntajes de la EPIN (como indicadores de la calidad de las políticas institucionales y económicas del país). Sin embargo, ese sistema adopta una especificación exponencial (en lugar de la fórmula lineal introducida en 2002), de manera similar a la que entonces aplicaban la AIF y las demás instituciones multilaterales, para determinar la asignación de recursos. Las ecuaciones definidas por la metodología del SMABD se presentan en el Anexo II; en el Recuadro 1.4 del Anexo I se recoge una sinopsis de la metodología de la AIF.

35

En el marco MSD/SMABD, el mecanismo de la FFI de subsidios a las tasas de interés fue sustituido por una combinación de recursos del FOE (20%) y el Capital Ordinario (80%). En 2007 y 2008, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay y Suriname fueron elegibles para recibir recursos del FOE y se les asignó un monto (total) anual de US$50 millones. Sólo Guatemala y Paraguay fueron designados países elegibles para el FOE entre los países de los grupos C y D1 en 2009 y 2010.


- 14 -

1.31

En consonancia con el principio de que el nuevo mecanismo de asignación basada en el desempeño debería reforzar “el vínculo entre el desempeño del país y la asignación de recursos concesionales”36, la fórmula exponencial eleva al cuadrado el indicador de desempeño del país —la combinación ponderada del desempeño de la cartera (ponderación de 30%) y el puntaje de la EPIN (ponderación de 70%)— asignándole así un efecto más que proporcional en la asignación de los recursos del FOE. El ingreso per cápita del país, por otra parte, entra en la fórmula como su inverso, esto es, se eleva al exponente -1, con lo cual privilegia a los países más pobres, pero en forma no lineal; por otra parte, la población del país tiene un efecto menos que proporcional en la asignación de los recursos, pues se eleva al exponente 0,5.

1.32

El nuevo marco pone fin también a los traspasos y reasignaciones dentro del bienio en el cual se programan las asignaciones del FOE. Esta medida implica que los recursos del FOE que no se programen y aprueben antes del final del año se “pierden” y se restituyen a la cuenta general del FOE, con la mira de eliminar así la “la noción de los derechos históricos”37. Si bien se podría considerar atinada, esta disposición puede producir un “incentivo perverso”, que llevaría con mayor frecuencia a que se aprueben proyectos para agotar los recursos concesionales asignados para el año (véase el próximo capítulo). 1. Justificación de la fórmula exponencial

1.33

La adopción de la fórmula exponencial significa que el BID decidió en 2007 contrariar la recomendación que el propio Banco había formulado pocos años antes en el documento GN-2314 (véanse los párrafos 1.20 y 1.21). Sin embargo, la Administración al parecer no puede presentar argumentos persuasivos para justificar el cambio en la fórmula.

1.34

En verdad, es relativamente interesante observar que los principales argumentos de sencillez y claridad que se adujeron en 2004 para justificar la preferencia por una ecuación lineal, frente a una especificación exponencial, se aducen, tres años después, para justificar la fórmula exponencial: “Esta fórmula [exponencial] tiene varias ventajas, a saber, es transparente, sencilla y apropiada para incluir el desempeño del país como uno de los principales criterios para asignar los recursos concesionales38.” Aunque la fórmula misma se puede considerar sencilla y transparente, su interpretación, en particular respecto de los cambios de las participaciones en las asignaciones del FOE producidos por variaciones en los

36

“Implementación del alivio de la deuda multilateral y la reforma del financiamiento concesional en el Banco Interamericano de Desarrollo”, documento CA-474-2, 22 de diciembre de 2006.

37

Documento GN-2442, párrafo 40.

38

Documento GN-2442, párrafo 34.


- 15 -

elementos de la fórmula, no es intuitiva y puede ser difícil de interpretar o aislar39. En ese sentido, el problema de transparencia señalado por OVE en el documento RE-279 bien puede haberse agravado. 1.35

La Administración aduce también que la nueva fórmula basada en el desempeño: (a) proporciona acceso a niveles más altos de financiamiento basados en criterios de riesgo y desempeño; (b) crea incentivos para reducir los riesgos de endeudamiento y reforzar el desempeño con miras a lograr acceso a más recursos; y c) permite que el Banco aumente la magnitud del programa total de préstamos basado en el desempeño y la capacidad de absorción de la deuda40. Todas estas afirmaciones son verdaderas debido a la introducción de elementos de riesgo de endeudamiento en el marco del BID para la asignación de los recursos del FOE, si bien nada se dice que se relacione específicamente con la fórmula exponencial, pues también serían aplicables si el Banco hubiera mantenido la especificación lineal.

1.36

Por último, se debe observar que el Banco nunca ha explicado la forma en que se derivaron los exponentes en la fórmula, esto es, no ha presentado una justificación de los parámetros elegidos. En ese sentido, el Banco nunca ha demostrado que esta especificación produzca la distribución óptima o “más justa” de sus recursos concesionales. Es interesante observar que, cuando el Banco estaba aplicando su fórmula exponencial, la AIF por su parte estaba modificando su metodología. Esa modificación incluía un aumento del exponente de desempeño de 2 a 5, a fin de mantener constante la dispersión de los recursos de la AIF, preocupación que aparentemente no ha formado parte del programa del Banco, como se verá más adelante. 2. Efectos de la metodología de asignación de 2007-2010 a. Efectos de la fórmula exponencial

1.37

Según podrá observar el lector, en el análisis que figura a continuación se incluye a Haití, a pesar de que el monto de recursos asignados a ese país durante el período 2007-2010 no se determinó utilizando la fórmula de asignación. La decisión de incluir a Haití se debe a que era considerado beneficiario del FOE cuando se

39

Se debe recordar que se requieren dos pasos para determinar la asignación de la participación de cada país en el FOE (véase la descripción de la fórmula en el Anexo II): primero se calcula el monto de asignación y luego se determina la participación del país en las asignaciones en base al valor relativo de su monto de asignación en relación con los de los otros países. Así, por ejemplo, si bien cada aumento de 1% en el desempeño genera un aumento de 2,01% en el monto de asignación (usando los parámetros de países para 2007-2008), todo este cambio no necesariamente se traduce en aumentos en la participación de un país en los recursos del FOE. Esto dependerá de todos los elementos de la fórmula: el valor de los parámetros de necesidades, esto es, la RNB per cápita y la población, como se demostrará en la subsección siguiente, y el valor absoluto del puntaje de desempeño por sí mismo, pues el efecto que las mejoras en el desempeño tienen en la participación de un país disminuye a medida que se eleva el puntaje de desempeño.

40

Documento GN-2442, párrafo 40.


- 16 -

concibió la metodología de 200741. Es más, la inclusión de Haití permite realizar comparaciones entre todas las metodologías de asignación adoptadas por el Banco durante el período del Octavo Aumento de Recursos. 1.38

Para asegurar que se lleva a cabo un análisis exhaustivo, OVE ha recalculado los resultados de asignación de todo el período 1994-2010 excluyendo a Haití y ha comprobado que, a menos que se especifique lo contrario, las conclusiones que aparecen a continuación siguen siendo válidas. En el Anexo IV se facilitan gráficos que se corresponden con los que figuran en el resto de este capítulo y en los que se excluye a Haití. Esos gráficos siguen una estructura de numeración idéntica a la de los párrafos que figuran a continuación.

1.39

A fin de comprender mejor los efectos de la nueva metodología, OVE, en sus cálculos y simulaciones, aisló los efectos de la fórmula exponencial de la combinación de recursos del FOE y el Capital Ordinario. El análisis indica que, si se hubiera aplicado la fórmula exponencial por sí sola —es decir, sin utilizar las diferentes estructuras de préstamos definidas por el análisis del sobreendeudamiento— se habrían invertido los principales cambios introducidos por la fórmula lineal de 2002 en la distribución de los recursos del FOE, es decir, la fórmula exponencial habría hecho que Haití resultara beneficiado y Guyana habría experimentado un efecto negativo42. La fórmula exponencial elevaría la participación de Haití en los recursos del FOE en un promedio de 74% en el período 2007-2010, en relación con el promedio del período precedente (20022006), y reduciría la participación de Guyana en 62% (Gráfico 1.2 infra)43.

41

Por ejemplo, en el documento GN-2442, el caso de Haití se considera un resultado de circunstancias especiales. “Haití recibiría inicialmente recursos no reembolsables, habida cuenta de su alto riesgo de endeudamiento excesivo” (documento GN-2442, párrafo 28, énfasis añadido). Se preveía que Haití recibiría una combinación de recursos no reembolsables y préstamos del FOE después de 2009 (documento AB-2508, 30 de enero de 2007).

42

Según se señaló anteriormente, como se le asignaron montos no reembolsables fijos en el período 20072010, Haití no formó parte de los cálculos del Banco durante la estimación de las participaciones del FOE en esos años. Para obtener series coherentes para las comparaciones intertemporales, OVE ha vuelto a estimar toda la serie de 1994-2010 con parámetros reales, creando dos conjuntos de datos distintos: uno con Haití en todo el período y el otro sin Haití. En el período 2007-2010 hemos clasificado a Haití como país de alto riesgo de sobreendeudamiento, asignándole únicamente recursos del FOE.

43

Efectos similares se observan en términos de la asignación media per cápita: la de Haití aumenta en aproximadamente 71%, y la de Guyana se reduce en 62%.


- 17 -

Gráfico 1.2: Cambio porcentual en la asignación de participaciones en los recursos del FOE Promedio de la fórmula exponencial en 2007-2010 en relación con el promedio de 2002-2006 100

% Changes in Relation to 2002-2006 Cambio porcentual en relación con 2002-2006

80

74,0

60

40

20

11,3

0 -10,6 -20 -25,6 -40

-60 -62,2 -80 Bolivia

Guyana

Haití Haiti

Honduras

Nicaragua

Fuente: Cálculos estimados de OVE basados en datos de los siguientes documentos: GN-1856-33; GN-1856-43; GN-1856-48; GN-2442-16; GN-2442-20. Nota: Los datos de 2007-2010 corresponden a resultados derivados del uso de la fórmula exponencial por sí sola, es decir, no incluyen la combinación de recursos del FOE y el Capital Ordinario.

1.40

44

El importante efecto negativo sobre la asignación de recursos del FOE a Guyana era de esperar debido a su pequeña población. En verdad, como ya se dijo (véase el párrafo 1.21), este efecto potencial se había señalado en 2004 en el documento GN-2314 y se empleó entonces como parte de la justificación para mantener la fórmula lineal. Por lo tanto, aunque en ningún momento se indica de manera explícita, el efecto de la nueva fórmula de asignación para Guyana probablemente habría sido el principal factor favorable a la adopción de un período de transición en la metodología de asignación en 2007 y 2008: en esos dos años, el marco de asignación lineal anterior se aplicó a la mitad de los recursos disponibles del FOE y la fórmula exponencial a la otra mitad “[p]ara reducir y contener la inestabilidad que se deriva de un cambio completo en el sistema de asignación”44. La combinación de ambas fórmulas durante el período de transición ciertamente atenúa la reducción de la participación de Guyana en la asignación de recursos del FOE:

Documento GN-2442, párrafo 41.


- 18 -

del 62% que habría producido la aplicación de la fórmula exponencial por sí sola a aproximadamente el 30%. 1.41

El aumento en la participación de Haití se explica por la combinación de su mayor población (en particular) y su menor ingreso per cápita. Es interesante, sin embargo, que pese a los bajos puntajes de desempeño de Haití —que tuvo los puntajes de desempeño más bajos en todos los años desde 2002— la nueva fórmula exponencial, que supuestamente debía armonizar mejor con el desempeño del país, casi duplica la participación de Haití en los recursos del FOE. Este resultado se puede atribuir a que las diferencias en los puntajes de desempeño entre países (incluso cuando estos puntajes se elevan al cuadrado) no son tan grandes como las diferencias que existen entre los tamaños de población relativos y los niveles relativos de ingreso per cápita45.

1.42

Estos efectos sobre Haití y Guyana también producirían un aumento significativo en la dispersión de las participaciones en los recursos del FOE (Gráfico A-1.3 del Anexo III). En verdad, la especificación exponencial crea la mayor “amplitud” de participaciones en el FOE de las tres fórmulas que el Banco ha adoptado, como se ve claramente en el Gráfico A-1.4 del Anexo III, que presenta la evolución de las participaciones de los países en todo el período 1994-201046.

1.43

Debe observarse, sin embargo, que la nueva fórmula ha producido el efecto opuesto sobre la dispersión de la asignación per cápita de recursos del FOE. Aunque la amplitud es todavía muy grande —en 2007-2010, la diferencia porcentual entre el país con la máxima asignación per cápita y el país con la mínima asignación fue, por término medio, de 307%— es la distribución más compacta de los recursos del FOE en términos per cápita de las tres fórmulas que el Banco ha empleado47, 48.

45

Se debe recordar que la participación de un país se define por su monto de asignación en relación con el de los demás países. Haití ocupa el segundo lugar entre los países del FOE de más población, y como los valores de población se expresan en raíces cuadradas, la diferencia frente a Bolivia (el país de más población) se reduce sustancialmente. Asimismo, la inversa de la RNB per cápita de Haití es tres veces mayor que la de Honduras (el país con la mayor RNB per cápita) y también significativamente mayor que todos los demás. Por otra parte, la relación entre los puntajes de desempeño elevados al cuadrado de Honduras y Haití (mayor y menor, respectivamente) es sólo 1,8.

46

Aunque no hay nada intrínsecamente problemático en que haya grandes dispersiones en la asignación de los recursos del FOE, los cambios metodológicos que se han producido a lo largo del tiempo han dado lugar a variaciones significativas en la amplitud dentro de la cual se distribuyen las participaciones del FOE, y estos cambios podrían preocupar a los países miembros del Banco.

47

La dispersión (promedio) de la asignación per cápita de los recursos del FOE en 2007-2010 es inferior en 60% al promedio del período anterior. La diferencia es también 25% más pequeña que el promedio del período entre 1994 y 2001. Estos resultados se deben al gran efecto negativo que la fórmula exponencial tiene sobre Guyana.

48

Es interesante observar que, nuevamente, los efectos introducidos por la fórmula exponencial van en la dirección opuesta a los generados por el marco lineal basado en el desempeño introducido en 2002: como se analiza en el párrafo 1.17, la fórmula lineal había reducido la dispersión de las participaciones y acrecentado la dispersión de la asignación per cápita de los recursos del FOE.


- 19 -

1.44

Si bien podrían sentir preocupación por la distribución de las participaciones y la asignación per cápita resultante de los recursos del FOE producidas por una metodología dada, los países miembros del Banco también podrían sentir inquietud por la incidencia de las distintas metodologías en la posición relativa de los países beneficiarios. A ese respecto, se pueden observar los siguientes resultados principales (véanse los Gráficos A-1.5 y A-1.6 del Anexo III)49: a. A pesar de que las distintas metodologías han tenido efectos importantes en la asignación de los recursos del FOE a Guyana, el país ocupa el último lugar en las clasificaciones de los tres marcos metodológicos en términos de la cuantía de su participación y en primer lugar en términos de la asignación per cápita. Ambos resultados se explican por el tamaño muy pequeño de la población en relación con los demás países del FOE. b. La posición relativa de Nicaragua también se mantiene estable: las tres metodologías asignan a Nicaragua la segunda participación y asignación per cápita más elevadas de recursos del FOE. c. Si bien beneficiaría a Haití (debido a su menor ingreso per cápita y mayor tamaño de población), la fórmula exponencial empeoraría también las posiciones relativas de Bolivia y Honduras50. El efecto negativo sobre Bolivia se puede explicar debido a su RNB per cápita relativamente elevada y sus puntajes de desempeño relativamente bajos (Bolivia se coloca en segundo lugar entre los peores puntajes de desempeño durante todo el período 20072010). El caso de Honduras, sin embargo, es más difícil de comprender, pues si bien el país presenta la mayor RNB per cápita, tiene una población relativamente grande y exhibió los mejores puntajes de desempeño en todos los años del período 2007-2010. El efecto negativo de la fórmula exponencial sobre la posición relativa de Honduras podría ser resultado de que las diferencias en los puntajes de desempeño del país, incluso cuando se elevan al cuadrado, no son muy grandes (véase el análisis en la nota de pie de página 45). Se debe recalcar, con todo, que es sorprendente observar que la clasificación de Honduras empeora cuando se aplica una especificación que supuestamente debía claramente premiar el desempeño del país.

1.45

El hecho de que el empleo de la fórmula exponencial produzca un incremento significativo en las participaciones de Haití (párrafo 1.41), el país con los más bajos puntajes de desempeño, y empeore la clasificación relativa de Honduras, el país con los mejores puntajes de desempeño, sugiere que la fórmula, en su especificación actual, no está haciendo hincapié efectivamente en el desempeño del país. Para compensar las grandes diferencias que existen en cuanto a la población y el ingreso

49

Las comparaciones se refieren a los promedios de cada uno de los tres períodos definidos por los ajustes metodológicos que se han hecho durante el período del análisis: 1994-2001, 2002-2006 y 2007-2010.

50

Cuando se excluye a Haití, el empeoramiento en la clasificación de Bolivia y Honduras sólo ocurre en términos de su participación y no en términos de su ingreso per cápita (véanse los gráficos A-1.5A y A-1.6A del Anexo IV).


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per cápita se necesitaría un exponente incluso más elevado para el indicador de desempeño. Sin embargo, desaconsejan esa medida la subjetividad y falta de transparencia que existen en la determinación de los puntajes de desempeño, que se señalan tanto en el documento RE-279 como en la presente evaluación, además del hecho de que ello reduciría aún más la importancia de las variables más objetivas relacionadas con las necesidades. b. Sesgo no deliberado 1.46

OVE ha comprobado que la fórmula exponencial contiene un sesgo no deliberado contra los países de nivel de necesidades más elevado, similar al observado en la especificación lineal: si los demás elementos se mantienen constantes, las mejoras en el desempeño producen aumentos porcentuales relativamente más pequeños en la participación de los países de menores ingresos y/o mayor población que en los países más prósperos o menos poblados.

1.47

Estos resultados aparecen en simulaciones con datos reales de los cinco países del FOE y se demuestran algebraicamente en el Anexo V, donde se muestra que, con iguales mejoras en el desempeño: a. Un país con menos población e ingreso per cápita más elevado, es decir, un país con un menor nivel de necesidades, tendría un mayor aumento porcentual en su participación en el FOE que un país de nivel de necesidades más elevado (esto es, un país con una población mayor y un ingreso per cápita menor). b. Un país con un ingreso per cápita más elevado tendría un mayor aumento porcentual en su participación que un país más pobre con el mismo tamaño de población. c. Un país de pequeña población tendría un mayor aumento porcentual en su participación en el FOE que un país con mayor población y el mismo nivel de ingresos51.

1.48

La explicación radica en el hecho de que los resultados estáticos de la fórmula son distintos de sus efectos dinámicos. Si bien la fórmula asigna mayores participaciones a los países de menores ingresos o mayor población, porque produce rendimientos marginales decrecientes en todos sus elementos, los aumentos de las participaciones declinan a medida que aumentan los componentes de la fórmula.

1.49

Esta característica se opone al objetivo declarado del marco de crear un incentivo para las mejoras en el desempeño y penaliza a los países con características que son inherentes y/o no se pueden modificar en el corto a mediano plazo, por ejemplo, el tamaño relativo de su población e ingreso per cápita. Estos resultados refuerzan la recomendación que OVE formuló en el documento RE-279 de que el Banco

51

La comparación de un país con una población mayor y un ingreso más elevado con un país de menor población e ingreso más bajo no produce un resultado exento de ambigüedad.


- 21 -

considere variables que incorporen en su metodología de asignación los cambios internos en los países a lo largo del tiempo. c. El efecto de combinar recursos del FOE y el Capital Ordinario 1.50

En esta subsección analizamos los efectos de adoptar el marco MSD/SMABD integral mediante la incorporación de la combinación de recursos del FOE y del Capital Ordinario en los resultados de asignación producidos por la fórmula exponencial. La designación de diferentes porcentajes de recursos del FOE y el Capital Ordinario de acuerdo con el riesgo de endeudamiento del país produce efectos importantes en la asignación de recursos concesionales. Como era de esperar, la participación final de un país en las asignaciones aumentará a medida que tenga más acceso al Capital Ordinario del Banco, dado que se atenúa la restricción impuesta por la muy limitada disponibilidad de recursos del FOE observada desde 2007.

1.51

En ese sentido, Bolivia y Honduras, con proporciones de combinación de 30% del FOE y 70% del Capital Ordinario —resultado de su mejor perfil de riesgo de endeudamiento— ven aumentadas sus participaciones (considerando ahora los recursos tanto del FOE como del Capital Ordinario) en más de 54% en relación con las que se les hubieran asignado si se hubiera usado únicamente la fórmula exponencial. Haití, si formara parte del proceso de asignación, se ubicaría en el otro extremo, y sus participaciones en los recursos concesionales serían casi 54% más pequeñas que las que habría producido la fórmula exponencial, de resultas de que se habría financiado exclusivamente con recursos del FOE52. Guyana y Nicaragua también ven reducidas sus participaciones a causa de su menor acceso a los recursos del Capital Ordinario, pero en menor medida (Gráfico 1.3 infra). Una pauta similar se observa en términos de la asignación per cápita.

52

Estos resultados no incorporan la fórmula de transición de 2007-2008, sino que simulan más bien el uso de la estructura de combinación en todo el período 2007-2010. También incorporan a Haití.


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Gráfico 1.3: Cambio porcentual en la asignación de participaciones (FOE y Capital Ordinario), 20072010 Marco MSD/SMABD integral frente a la fórmula exponencial solamente

% Changes in Relation to the Formula Cambio porcentual en relación conExponential la fórmula exponencial

60

54,6

54,1

40

20

0 -7,3

-7,4

-20

-40

-53,6 -60 Bolivia

Guyana

Haití Haiti

Honduras

Nicaragua

Fuente: Cálculos estimados de OVE basados en datos de los siguientes documentos: GN-2442-16 y GN-2442-20.

1.52

De hecho, en términos de acceso al financiamiento, Honduras es el país que resulta más beneficiado de la adopción del marco MSD/SMABD integral. No sólo obtiene los máximos aumentos en las participaciones en 2007-2010 —ya sea en comparación con el promedio del marco basado en las necesidades de 1994-2001, o el promedio de la especificación lineal de 2002-2006— sino que es también el único país que se beneficia de aumentos en su asignación media per cápita en relación con las otras dos metodologías (Gráficos A-1.7 y A-1.8 del Anexo III).

1.53

Estos resultados implican que la introducción de la estructura de combinación de recursos también produce cambios importantes en la clasificación de los países en términos de las participaciones asignadas. Como cabía esperar, la clasificación de Honduras mejora: si bien la fórmula exponencial por sí sola le asignaría la tercera participación más importante en los recursos, con la introducción de la combinación de recursos del FOE y el Capital Ordinario, Honduras pasa a ser el país que recibe la máxima participación en los recursos. Haití, por otra parte, pasa de ser el país al que se le asigna la mayor participación de recursos concesionales de acuerdo con la fórmula exponencial a ser el país que recibe la segunda asignación más pequeña. El caso de Guyana es interesante por el hecho de que su riesgo de endeudamiento moderado —lo que implica duplicar la asignación del FOE con una igual


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participación en los recursos del Capital Ordinario— es insuficiente para contrarrestar el efecto de su población pequeña en la asignación de recursos: Guyana sigue siendo el país que recibe la más pequeña participación de recursos concesionales (Gráfico A-1.9 del Anexo III). Se debe observar, con todo, que Guyana sigue teniendo la máxima asignación per cápita de recursos concesionales, pero que el marco MSD/SMABD reduce esa suma en aproximadamente 7% en relación con la asignación que habría resultado de adoptar la fórmula exponencial solamente. 1.54

Por último, cabe mencionar que, a pesar de los cambios antes señalados, la estructura de combinación de recursos no afecta de manera significativa la dispersión de las participaciones y de la asignación per cápita. En comparación con los resultados derivados de la adopción de la fórmula exponencial, la introducción adicional de la estructura de combinación paralela acentúa la dispersión de las participaciones destinadas a los países en 3% y reduce la dispersión de la asignación per cápita de recursos concesionales en aproximadamente 7%. d. (Falta de) transparencia y subjetividad

1.55

OVE señaló en el documento RE-279, y reiteró en la presente evaluación, la circunstancia de que el proceso que lleva a la definición de las clasificaciones de desempeño de los países carece de transparencia y se caracteriza por un grado elevado de subjetividad. Esta crítica encuentra corroboración en el documento anterior debido a las grandes diferencias que existían entre el BID y la AIF respecto de la clasificación de desempeño de políticas e instituciones de los cinco países miembros del Banco53. Al parecer, este problema persiste: los datos disponibles para 2005-2008 indican que los puntajes de la EPIN son en el 90% de los casos inferiores a los de la AIF, y en 12 de las 20 observaciones la diferencia porcentual es de dos dígitos, yendo de 10% a 26%. En términos absolutos, la diferencia llega a 0,73, en una escala de 1 a 6. La importancia de estas disparidades puede verse en el hecho de que si los puntajes de la EPIN se aplicaran en el contexto de la AIF, Bolivia pasaría del segundo quintil del desempeño, esto es, de estar entre el 40% de los países con mejor desempeño, al cuarto quintil, y Guyana pasaría del segundo o tercer quintil a estar entre el 20% de los países de la AIF con peores puntajes de desempeño.

D.

Las características distributivas de las metodologías de evaluación

1.56

Con objeto de captar algunas de las características distributivas de las distintas metodologías empleadas por el Banco desde 1994, OVE elaboró curvas e índices de concentración basados en los tres elementos que determinan la asignación por el Banco de los recursos del FOE: ingreso per cápita, población y desempeño del país (véanse los Gráficos A-1.10 a A-1.12 del Anexo III; el Recuadro 1.5 del Anexo I presenta una explicación más amplia de estas curvas).

53

Documento RE-279, párrafo 3.12.


- 24 -

1.57

De los datos en los gráficos se desprenden los siguientes resultados generales: la fórmula basada en las necesidades exhibe ciertamente una pauta distributiva, que tiende a ser “favorable a los pobres” y “favorable a las poblaciones grandes”54; lo mismo podría decirse respecto de la fórmula exponencial si se aplicara por sí sola, pues la introducción de la estructura de préstamos combinados, es decir, la adopción de la metodología MSD/SMABD integral55, ha producido el efecto distributivo opuesto, ya que ha “privilegiado” a los países del FOE menos pobres y no tan poblados. Por otra parte, la metodología MSD/SMABD integral ha producido una distribución de recursos que favorece a los países con mejores puntajes de desempeño (tal como se define el desempeño en el contexto de la asignación de los recursos del FOE). Por último, es interesante observar que la fórmula lineal ha producido una distribución de participaciones más coherente con el desempeño que la fórmula exponencial. II. FINANCIAMIENTO

A.

Magnitud y utilización de los recursos del FOE

2.1

Entre 1994 y 2009, el Banco aprobó 276 proyectos financiados con recursos concesionales para los cinco países del FOE, por un valor total de US$7.300 millones (o US$8.900 millones en términos reales)56. Estas cifras corresponden al 23% del número de operaciones y el 6% del monto total aprobado por el Banco en el mismo período57, y muestran que el monto promedio de los

54

Sobre la línea de igualdad en el Gráfico A-1.10 hay dos curvas: con un índice de concentración de -0,14, la más distante de la línea es la curva de concentración que produciría la fórmula exponencial sin la estructura de préstamos combinados; la otra curva, como cabía esperar, es la que muestra la asignación media de la fórmula basada en las necesidades del período 1994-2001 (índice de concentración de -0,09). Es interesante observar que la adopción del marco MSD/SMABD integral, esto es, la adición de la estructura de préstamos combinados, desplaza la curva de concentración por debajo de la línea de igualdad, con lo que genera un índice de concentración de 0,14, lo que indica que esta metodología ha “privilegiado” a los países más prósperos. La fórmula lineal basada en el desempeño muestra una distribución que, en general, se aproxima más a la línea de igualdad, lo que se refleja en un índice de concentración cercano a cero (0,03). Cuando los países se ordenan por el tamaño de su población, de los más poblados a los menos poblados, a fin de reflejar el concepto de necesidad, como ocurre en el Gráfico A-1.11, vemos que, si bien todas las curvas tienden a estar sobre la línea de igualdad —de ahí los cuatro índices de concentración negativos— sólo las metodologías de necesidad y exponencial tienen un efecto distributivo importante a favor de los países de más población (los clasificados en los lugares 1 y 2 en el gráfico), en tanto que el marco MSD/SMABD integral, en particular, ha tenido un sesgo a favor de los países menos poblados.

55

Se debe recordar que la curva del marco MSD/SMABD integral es esencialmente la curva exponencial más la estructura de préstamos combinados.

56

En dólares de los Estados Unidos de 2009, ajustados por el índice de precios al consumidor (IPC) de los Estados Unidos. El período termina en 2009 porque este es el último año completo para el que se dispone de datos. Estos montos incluyen la parte del Capital Ordinario de los proyectos combinados aprobados entre 2007 y 2009.

57

Por razones de coherencia, todas las comparaciones excluyen las operaciones del sector privado y del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN).


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préstamos del FOE es aproximadamente el 26,5% del monto de la operación media del Banco58. 2.2

Los datos de aprobación de proyectos muestran también que el BID es la fuente principal de financiamiento concesional para los cinco países miembros más pobres del Banco. Entre 1994 y 2009, la AIF aprobó 189 operaciones para los mismos cinco países D2, esto es, el 68% del número de operaciones aprobadas por el BID, por un total de aproximadamente US$4.400 millones (US$5.400 millones en términos reales), que aproximadamente corresponde al 60% de las aprobaciones del Banco en igual período59.

2.3

Es interesante observar que, si bien las aprobaciones del FOE y de la AIF habían estado sumamente correlacionadas hasta el final de la década de 1990, esa tendencia se invirtió a principios de la década de 2000, cuando la correlación entre las aprobaciones del FOE y la AIF pasa a ser negativa60. De hecho, de los datos se desprende que la “volatilidad” del financiamiento concesional total, esto es, FOE más AIF, se ha reducido desde principios de la década de 2000 (véase el Gráfico A-2.1 del Anexo III)61. Sin embargo, no queda claro si esto se debe al comportamiento estratégico de los países o de ambas instituciones, o si se debe a la casualidad, pues la cuestión no se examina ni en las estrategias del Banco para los países ni en los documentos de asignación del FOE.

2.4

Dada la importancia del BID como fuente de financiamiento concesional, la declinación en la disponibilidad de estos recursos que se produjo durante el período del Octavo Aumento es causa de especial preocupación, como se reconoció explícitamente durante las deliberaciones sobre el nuevo aumento del capital del Banco: “Los recursos disponibles para otorgar financiamiento concesional también se redujeron considerablemente entre 1994 y 2008. La disminución es más pronunciada después de la aplicación de las iniciativas de alivio de la deuda…”62.

2.5

No se observa con claridad, sin embargo, si esta declinación se plasmó en una restricción de la oferta o si los problemas de capacidad de absorción constituyen restricciones vinculantes. Responder a la cuestión relativa al monto “óptimo” de los

58

La distinción entre el financiamiento del FOE y el financiamiento FOE+Capital Ordinario no es pertinente al análisis en este capítulo. Por esa razón, nos referimos a cualquiera de las operaciones de préstamo aprobadas para los cinco países del FOE como operación o préstamo del FOE, ya sea que se hayan financiado exclusivamente con recursos del FOE o con recursos del FOE y el Capital Ordinario, esto es, con un préstamo combinado.

59

Salvo indicación contraria, todas las cifras y comparaciones monetarias se hacen en términos reales.

60

El coeficiente de correlación de las aprobaciones del FOE y la AIF para el período 1994-2000 fue de 0,73, y si bien el coeficiente de correlación de -0,32 del período 2001-2009 no es elevado (en términos absolutos), el cambio con respecto al período anterior es sustancial.

61

El coeficiente de variación de las aprobaciones del FOE+AIF, por ejemplo, se reduce sustancialmente del período 1994-2000 al período 2001-2009: de 0,47 a 0,19.

62

“Informe sobre el Noveno Aumento General de Recursos del Banco Interamericano de Desarrollo”, documento CA-511, 18 de febrero de 2010.


- 26 -

préstamos —monto “óptimo” en el sentido de incorporar las cuestiones relacionadas con la demanda y la capacidad de absorción, el tamaño y la calidad del inventario, así como los análisis del endeudamiento y la sostenibilidad de la deuda— escapa al ámbito de la presente evaluación, y es más propio de las deliberaciones sobre el aumento general del capital del Banco. No obstante, en los próximos párrafos se examinarán algunos de estos asuntos porque guardan relación con los préstamos que el Banco otorga con cargo al FOE y sus características. 2.6

Los datos sobre aprobaciones de proyectos del Banco correspondientes al período 1994-2009 ciertamente sugieren que podría haber habido un problema de oferta. Hubo una diferencia sustancial de 80% entre el monto total aprobado para los cinco países del FOE y los cinco países miembros del Banco que se pueden considerar como países más próximos en la comparación, esto es, los países D1, a saber: Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay y la República Dominicana63, 64. Incluso si restringimos el análisis a los países D1 más pobres, Guatemala y Paraguay65, la aprobación media por país para ambos países fue superior en 60% a la aprobación media por país de los cinco países del FOE66.

2.7

Las comparaciones de las cifras de oferta y demanda indican también una insuficiencia de fondos. Por cuanto es muy difícil dimensionar la demanda pasada de financiamiento concesional por parte de los países —ya que este tipo de análisis no fue un elemento central en las deliberaciones que llevaron a los procesos de asignación— hemos utilizado estimaciones de la demanda futura como variables sustitutivas de la demanda pasada. Los cálculos hechos por la Administración para el noveno aumento de capital indican que la demanda anual de recursos concesionales de los cinco países del FOE será de US$1.000 millones en los

63

Para facilitar las comparaciones hemos mantenido en ambos grupos el mismo número de países. A ese fin, hemos excluido al sexto país D1, Belice, de nuestro grupo de comparación. La decisión de excluir a Belice se basó en su ingreso per cápita relativamente elevado —pues en 2008 tiene el PIB per cápita más elevado de los países D1 (medido en dólares de los Estados Unidos; último año para el que se dispone de datos)— y su limitada relación con el Banco: entre 1994 y 2009 el Banco aprobó sólo 16 proyectos para Belice (un promedio de una operación de préstamo por año).

64

Debiera observarse que hay diferencias significativas entre el ingreso per cápita de la República Dominicana, Ecuador y El Salvador, que oscilan entre US$3.500 y US$4.300 (cifras de 2008), y los países del FOE que, como se indica en el Cuadro 1.2, llegan a un nivel máximo de aproximadamente US$1.800.

65

De hecho, Guatemala y Paraguay son actualmente elegibles para préstamos con recursos del FOE.

66

Si se excluye a Haití de los cálculos debido a su reducido número de aprobaciones (véase el párrafo 2.8), la diferencia entre el promedio de aprobaciones por país de Guatemala y Paraguay y los otros cuatro países del FOE es de casi 50%. Cuando excluimos a Guyana y Haití, la diferencia es de aproximadamente 24%.


- 27 -

próximos 10 años67. Este monto es superior en 70% a la asignación anual media del período 1994-2009, que fue de US$587 millones. También es superior en 70% al monto de US$585 millones de dólares asignado para 2009, que ya incluía recursos del Capital Ordinario y fondos suplementarios para ayudar a los países a hacer frente a la crisis financiera mundial. En el supuesto de que la demanda pasada no sea sustancialmente diferente de la demanda proyectada para los próximos 10 años, o como mínimo que no llegue casi a la mitad, parecería que la ventanilla concesional del Banco ha tenido un financiamiento insuficiente. 2.8

A pesar de las cifras que sugieren la presencia de restricciones de oferta, los datos indican que la utilización y la capacidad de absorción también han sido problemáticas, particularmente en los casos de Guyana y Haití. Aunque entre 1994 y 2009 se utilizó el 96% de los recursos totales asignados a los cinco países del FOE, los datos por países muestran que Haití y Guyana han tenido dificultades para utilizar sus participaciones en las asignaciones de recursos del FOE. Sólo se aprobaron el 63% y el 88% de los recursos asignados a Haití y Guyana, respectivamente, lo que sugiere que estos dos países, en particular Haití, acaso no hayan tenido restricciones de oferta, sino problemas relacionados con la capacidad de absorción. Bolivia, Honduras y Nicaragua, por otra parte, han recibido montos superiores a los de sus participaciones en 9%, 2% y 15%, respectivamente68.

B.

Problemas relacionados con el ciclo de los proyectos en los préstamos del FOE

2.9

Habida cuenta de la capacidad técnica más reducida de los países del FOE, cabría esperar que la preparación de proyectos insumiera más tiempo en esos países que en los demás países miembros del Banco. Sin embargo, los datos de 1994-2009 indican que el plazo medio de preparación de un proyecto de inversión del FOE (17 meses)69 fue más breve que el de un proyecto en los países D1 usados en la comparación y que el de los países de los grupos A, B y C en su conjunto (20 y 19 meses, respectivamente). Este resultado inesperado se podría atribuir a los incentivos creados por los ciclos de asignación que recortan los recursos una vez

67

De acuerdo con la Administración, estas estimaciones tienen en cuenta la capacidad de absorción y las condiciones de endeudamiento del país. Véanse, por ejemplo, los siguientes documentos: “Evaluación de la necesidad de un aumento general de capital del Capital Ordinario y una reposición de recursos del Fondo para Operaciones Especiales: análisis financiero del FOE”, documento GN-2518-11, 6 de agosto de 2009; “Evaluación de la necesidad de un aumento general de capital del Capital Ordinario y una reposición de recursos del Fondo para Operaciones Especiales. Segundo documento de trabajo: Principales conclusiones y opciones emanadas del análisis técnico. Versión revisada”, documento GN-2518-16, 20 septiembre de 2009; e “Informe sobre el Noveno Aumento General de Recursos del Banco Interamericano de Desarrollo”, documento CA-511, 18 de febrero de 2010.

68

Según se mencionó en el capítulo anterior, la distribución de los recursos concesionales definida por la metodología de asignación es teórica, esto es, los montos utilizados por cada país mediante las aprobaciones de proyectos no son necesariamente iguales a los montos asignados.

69

El plazo de preparación se mide por el número de meses transcurridos entre el momento en que el proyecto se incorpora al inventario de proyectos del Banco y su aprobación.


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que ha terminado la rueda de asignaciones. Incluso si esta hipótesis no se puede probar de manera directa, los datos de aprobaciones y las cifras de cancelaciones intra-anuales indican que los incentivos presentes en los préstamos del Banco con cargo al FOE pueden constituir determinantes importantes del comportamiento. 2.10

La pauta intra-anual de aprobaciones indica que los países del FOE tienen una concentración relativamente mayor de aprobaciones en el cuarto trimestre del año: alrededor del 54% de los proyectos aprobados para los cinco países del FOE se aprobaron en el cuarto trimestre de cada uno de los años del período 1994-2009, en comparación con el 47% para los países D1 y el 49% para los países de los grupos A, B y C. Además, la acumulación en el cuarto trimestre entre los países del FOE es incluso más pronunciada en el último año de cada ciclo bienal de asignación70.

2.11

Más importante es el hecho de que esta diferencia se acentuó extraordinariamente debido a la eliminación de los traspasos en 2007 cuando, por término medio, el 72% de los proyectos del FOE se aprobaron en el cuarto trimestre de cada uno de los años del período 2007-2009, en tanto se mantuvieron relativamente estables en los demás grupos de países (véase el Gráfico 2.1 infra). En este sentido, quizás se haya hecho realidad la preocupación expresada en el párrafo 1.32 de que la nueva norma puede producir el “incentivo perverso” de inducir aprobaciones de proyectos, con objeto de agotar la asignación correspondiente al año71.

70

Así pues, la proporción de proyectos del FOE aprobados en el cuarto trimestre fue como sigue: 1996 (50%) – 1997 (56%); 1998 (44%) – 1999 (53%); 2000 (42%) – 2001 (56%); 2002 (45%) – 2003 (58%); 2004 (30%) – 2005 (38%). La excepción a esta pauta es el ciclo de 1994-1995, en el que casi el 82% de los proyectos del FOE se aprobaron en el cuarto trimestre de 1994 y el 47% en 1995.

71

La muy buena pauta de aprobaciones del período 2007-2009, en que se usaron el 93%, el 100% y el 99% de los recursos asignados, se puede considerar como corolario de este fenómeno.


- 29 -

Gráfico 2.1: Porcentaje promedio de proyectos financiados con cargo al FOE aprobados en el cuarto trimestre del año: 1994-2006 y 2007-2009. 80

Porcentaje de las % aprobaciones of 4th Quarter enApprovals el cuarto trimestre

70

60

50

40

30

20

10

0

Promedio Average 1994-2006 Países del FSO FOE Countries

Promedio Average 2007-2009 Países del D1 Countries grupo D1

Países del ABC grupoCountries A, B y C

Fuente: Cálculos estimados de OVE sobre la base de datos de Oveda.

2.12

Habida cuenta de las características financieras y estructurales de los países del FOE —por ejemplo, restricciones presupuestarias severas, capacidad técnica limitada y deficiencias institucionales— cabría también esperar que los proyectos en estos países tuvieran pautas de desembolso más lento. En verdad, ese fue uno de los supuestos que se incorporaron al establecimiento del FOE durante el Octavo Aumento: “Debido a las limitaciones internas, institucionales y de recursos, generalmente los períodos de [ejecución] de los proyectos en los países menos desarrollados son relativamente más largos”72. Sin embargo, como ocurre con los plazos de preparación, los datos disponibles presentan una imagen diferente.

2.13

El plazo total promedio de ejecución de los proyectos de inversión aprobados para los países del FOE entre 1994 y 2009, medido por el tiempo transcurrido entre la confirmación de elegibilidad y el desembolso total (incluidas las prórrogas), es relativamente similar a la pauta observada en los cinco países D1 usados en la comparación e incluso a la de los países de los grupos A, B y C en su conjunto: 70 meses, en comparación con 71 y 73 meses, respectivamente. Sin embargo, las

72

“Propuesta relativa a los recursos concesionarios en el Octavo Aumento de Recursos”, documento GN-1763-9, 19 de febrero de 1993. En el texto original se usa la palabra “gestación” para referirse a la ejecución de los proyectos. Hemos reemplazado el término para evitar una interpretación errónea.


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prórrogas han sido más largas —el índice del plazo de ejecución transcurrido en exceso del plazo de ejecución originalmente planificado para los países del FOE es de 1,69, en comparación con el índice de 1,54 observado para los países D1— lo que sugiere que el Banco podría haber sobreestimado la capacidad de ejecución de estos países. 2.14

Por último, los datos indican que los proyectos financiados con recursos del FOE tienen tasas de cancelación significativamente menores. Sólo se ha cancelado el 4% de los recursos aprobados para los países del FOE entre 1994 y 2009, en comparación con el 19% para los cinco países D1 y el 15% para los países de los grupos A, B y C73. Estas diferencias importantes no se pueden atribuir a la calidad de ejecución de los proyectos. El porcentaje de informes de seguimiento del desempeño del proyecto (ISDP) que muestran problemas de ejecución es, por término medio, superior en 11% en las operaciones de inversión con recursos del FOE que en los proyectos de inversión aprobados para los países D1 e inferior en alrededor de 5% en comparación con el de los proyectos en los países de los grupos A, B y C74. Por lo tanto, es posible que la explicación de las bajas tasas de cancelación y los mayores índices de prórroga radique en la estructura de incentivos, encarnada en las condiciones de bajo costo de estas operaciones, y posiblemente también en las múltiples iniciativas de alivio de la deuda.

C.

El énfasis en la pobreza y la equidad social del financiamiento con cargo al FOE

2.15

A tenor de los datos disponibles, los préstamos del FOE no se caracterizan por un mayor énfasis en proyectos orientados hacia los pobres y/o encaminados a reducir injusticias sociales. De hecho, las cifras indican una declinación importante en la proporción de proyectos del FOE orientados a mejorar la equidad social. Esos resultados son contrarios a los objetivos originales de reducción de la pobreza, equidad y mejora social presentes en el FOE desde su establecimiento.

2.16

Los datos de aprobaciones para el período de estudio— entre mayo de 1997 y el final de 2009— no indican que los países del FOE presenten una proporción sustancialmente mayor de proyectos de inversión clasificados como inversiones destinadas a combatir la pobreza (PTI) que los países D1 usados en la comparación75: aproximadamente 45% y 41%, respectivamente76.

73

A fin de obtener una serie para todo el período 1994-2009, hemos sustituido las cancelaciones por la diferencia entre los montos de las aprobaciones actuales y los montos de las aprobaciones originales. Aunque esta sustitución pueda no concordar exactamente con la definición formal de cancelación, los datos disponibles sugieren que las diferencias no son sustanciales (alrededor del 10%).

74

Los datos corresponden al período 1997-2009, únicos años para los que se dispone de datos.

75

Entre junio de 1995 y abril de 1997, todos los proyectos aprobados para los cinco países del FOE se clasificaron automáticamente como PTI (inversiones destinadas a combatir la pobreza). Por esa razón hemos restringido nuestras comparaciones al período posterior a abril de 1997.

76

La proporción de proyectos de inversión aprobados para los países de los grupos A, B y C después de abril de 1997 y clasificados como PTI fue, sin embargo, más pequeña: 33%.


- 31 -

2.17

Más importante, sin embargo, es el hecho de que la proporción de proyectos de inversión financiados con recursos del FOE que se clasifican como SEQ (equidad social) declinaron de manera sostenida y sustancial entre 1997 y 2009 (véase el Gráfico 2.2 infra), con dos consecuencias principales77. Primera, la proporción de proyectos clasificados como SEQ en los cinco países del FOE se redujo a menos de la mitad: de 83% en 1997 a 40% en 2009. Segunda, los países del FOE pasan de ser el grupo de países con la proporción más elevada de proyectos de inversión clasificados como SEQ en 1997 a ser el grupo de países con el porcentaje más pequeño de proyectos SEQ en 200978.

Gráfico 2.2: Porcentaje de proyectos de inversión financiados con recursos del FOE clasificados como SEQ: 1997-2009 100

Porcentaje de proyectos de inversión financiados con recursos % of FSO-Financed Investment Projects Classified as SEQ del FOE clasificados como SEQ

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Estimaciones de OVE basadas en datos del almacén de datos del Banco.

77

Los siguientes criterios definen un proyecto SEQ: todas las operaciones para sectores sociales; toda operación PTI; y proyectos para un sector que no sea un sector social y que no sean PTI que previsiblemente tendrán un efecto significativo y directo sobre la reducción de la pobreza y el aumento de la equidad.

78

Mientras que en 1997 la proporción de proyectos del FOE clasificados como SEQ fue similar a la proporción observada entre los países D1 (83% y 82%, respectivamente) y sustancialmente superior a la de los países de los grupos A, B y C en su conjunto (46%), en 2009, tanto los países D1 como los países de los grupos A, B y C tuvieron proporciones mayores de proyectos clasificados como SEQ (60% y 45%, respectivamente).


- 32 -

D.

Distribución sectorial

2.18

En cuanto a la distribución sectorial de las aprobaciones del FOE, de los datos no se desprende ninguna pauta particular que se pueda relacionar directamente con la naturaleza concesional de los préstamos. El hecho de que estos países tengan acceso a recursos concesionales no parece impulsar sistemáticamente la distribución temática o sectorial de los proyectos aprobados cuando se los compara con los países D1 usados en la comparación o los países de los grupos A, B y C.

2.19

Una excepción podría darse en relación con el financiamiento de grandes inversiones en infraestructura. Los datos sectoriales indican que los países del FOE han tenido, en relación con el tamaño de sus carteras, un mayor número de operaciones en energía de mayor escala que los países D1 y los países de los grupos A, B y C. Esta circunstancia, junto con el hecho de que el transporte es el sector con la segunda concentración más elevada de aprobaciones —casi el 18% del monto aprobado por el Banco para los países del FOE entre 1994 y 2009— puede sugerir que estos países, en alguna medida, pueden haber usado los recursos relativamente económicos del FOE (en moneda fuerte) para financiar inversiones de mayor escala79. III. OBSERVACIONES FINALES

3.1

79

El período del Octavo Aumento se caracterizó por ajustes importantes en la metodología de asignación de los recursos concesionales del Banco. Dichos ajustes han tenido efectos importantes en la distribución de estos recursos entre países; esos efectos se sintetizan en el Cuadro 3.1 y en el Gráfico 3.1 que aparecen a continuación.

Tres sectores han concentrado más del 50% del número de operaciones y el volumen de recursos aprobados por el Banco para los cinco países del FOE entre 1994 y 2009: reforma y modernización del Estado (aproximadamente 21% de las aprobaciones (en términos reales) y 24% del número de proyectos); transporte (casi 18% del monto aprobado y 11% del número de proyectos); e inversión social (17% en términos de monto y número de operaciones).


- 33 -

Cuadro 3.1 Algunos efectos de los cambios metodológicos Cambio en la metodología Fórmula lineal basada en Fórmula basada en las el desempeño → fórmula necesidades → fórmula lineal exponencial basada en el basada en el desempeño desempeño

Efecto

Principal beneficiario Principal perjudicado Dispersión Participaciones Asignación per cápita Sesgo no deliberado Clasificación media de los países (asignación de participaciones) Bolivia Guyana Haití Honduras Nicaragua

Fórmula exponencial basada en el desempeño → préstamos combinados (MSD/SMABD integral)

Guyana Haití

Haití Guyana

Honduras Haití

Disminuye (mínimo) Aumenta (máximo) Sí

Aumenta Disminuye Sí

Aumenta (máximo) Disminuye (mínimo) Sí

3→3 5→5 1→4 4→1 2→2

3→4 5→5 4→1 1→3 2→2

4→2 5→5 1→4 3→1 2→3

Gráfico 3.1 Participaciones medias de los países (porcentaje) en los recursos concesionales: 1994-2010 100%

90%

80%

CountrydeShares (%) Participaciones los países

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 1994-2001

2007-2010 Fórmula 2007-2010 Exponential exponencial Formula

2002-2006

Bolivia

Guyana

Haití Haiti

Honduras

2007-2010Full MSD/SMABD 2007-2010 DSF/EPBA integral

Nicaragua

Fuente: Cálculos estimados de OVE basados en datos de los siguientes documentos: CC-5325; GN-1856-11; GN-1856-18; GN-1856-33; GN-1856-43; GN-1856-48; GN-2442-16; GN-2442-20.


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3.2

El hecho de que estos cambios metodológicos hayan afectado positivamente a algunos países y perjudicado a otros suscita algunos interrogantes importantes: ¿Se vio algún país “indebidamente” afectado por la adopción de una nueva fórmula? ¿O se vio algún país “excesivamente” favorecido en alguno de estos ajustes? Desde un punto de vista más general, ¿cuál es el parámetro apropiado para valorar los cambios en la asignación de los recursos a causa de los ajustes metodológicos?

3.3

Lamentablemente, no es posible ahora dar respuesta a estos interrogantes, pues requieren una definición explícita de algunos conceptos de equidad o justicia distributiva que puedan servir de parámetro para valorar esos cambios, tarea que el Banco no está dispuesto a realizar, o no está en condiciones de emprender. El hecho es que no sabemos qué quiere lograr el Banco con sus metodologías de asignación. De resultas de ello, bien podría sostenerse que el Banco ha introducido nuevos instrumentos para asignar sus recursos financieros más escasos entre sus países miembros más necesitados sin los instrumentos y principios rectores necesarios para evaluarlos debidamente y, por lo tanto, comprender adecuadamente sus efectos.

3.4

Las cuestiones señaladas por OVE en 2003 en el documento RE-279 —sesgo no deliberado contra los países con mayor necesidad y problemas de transparencia y objetividad, efectos-incentivo inadecuados y limitada pertinencia para el desarrollo— siguen estando presentes en la actual metodología de asignación del Banco. En ese sentido, aunque cabe acogerlos con beneplácito, los esfuerzos actuales del Banco por mejorar la objetividad de los puntajes de la EPIN no resuelven la cuestión más general de la transparencia, que es inherente al proceso de determinación de puntajes. Por último, debe observarse que la nueva fórmula exponencial al parecer no satisface adecuadamente su propósito de premiar el desempeño, en la forma en que el concepto está definido en la metodología de asignación, pues tiende a basarse en insumos o esfuerzos, y no en los resultados o el desempeño real.

3.5

Por último, preocupan algunas cuestiones de carácter operacional: (a) los datos probatorios disponibles sugieren que el acceso al financiamiento con recursos concesionales durante el período del Octavo Aumento podría haberse visto limitado por restricciones de oferta. El Banco debería analizar la cuestión relativa a saber si esas restricciones han llevado a los países del FOE a recurrir a otras fuentes de financiamiento, más onerosas, que puedan incidir negativamente en sus perfiles de endeudamiento; (b) la circunstancia de que las operaciones del FOE no presenten un claro sesgo a favor de los pobres y la declinación significativa en el porcentaje de proyectos del FOE clasificados como promotores de la equidad social contradicen los principios fundamentales que sirvieron de base a la ventanilla de recursos concesionales del Banco; (c) el fin de los traslados parece haber producido el “incentivo perverso” de inducir la aprobación de proyectos a fin de agotar los recursos concesionales asignados para el año; y (d) la baja pauta de cancelaciones de operaciones del FOE bien puede significar que el bajo costo de estos proyectos y/o las iniciativas de alivio de la deuda han creado un riesgo moral.

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