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DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

MÉXICO

ESTRATEGIA DE PAÍS BID CON MÉXICO NOVIEMBRE 2010 - DICIEMBRE 2012

Este documento fue preparado por un equipo liderado por Ellis J. Juan e integrado por: Miguel Coronado, Juan Carlos de la Hoz, Ernesto López Córdova, Joaquín Lozano, Aurora Ramírez, Patricia Ramírez, Raquel Salgado (CID/CME); Anaí Herrera, Laura Alonso (CID/CID); Alberto Bucardo (MIF/CME); Mario Sánchez; Claudia Uribe; Consuelo Ricart; Jorge Burgos, Mónica Mesanza, Ma. Lucila García, Jeff Easum; Sergio Ardila, César Bustamante, Nancy Jesurún; Manuel Albornoz, Ricardo De Vecchi, Francisco Manjarres; Raimundo Arroio, Carlos Miranda, Luis Suárez; Dolores Barrientos; Gloria Coronel, Raúl Lozano, Alejandra Fleitas, Héctor Rabade, Felix R. Prieto, Deborah Sprietzer, Nelly C. Wheelock.


ÍNDICE I.

CONTEXTO ........................................................................................................................................ 1

II.

EL BID EN MÉXICO ......................................................................................................................... 2

III.

SECTORES PRIORITARIOS, 2010-2012 .......................................................................................... 2

A. B. C. D. E. F. G. H. I. J.

PROTECCIÓN SOCIAL ........................................................................................................................ 3 EDUCACIÓN ...................................................................................................................................... 4 MERCADOS LABORALES ................................................................................................................... 5 MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (MIPYMES) ............................................................... 5 VIVIENDA ......................................................................................................................................... 6 AGUA Y SANEAMIENTO..................................................................................................................... 6 TRANSPORTE..................................................................................................................................... 7 SECTOR AGROPECUARIO ................................................................................................................... 8 FINANZAS PÚBLICAS ......................................................................................................................... 8 CAMBIO CLIMÁTICO ......................................................................................................................... 9

IV.

MARCO DE FINANCIAMIENTO ....................................................................................................10

V.

SISTEMAS NACIONALES DE PAÍS ...............................................................................................11

VI.

RIESGOS............................................................................................................................................12

LISTA DE ANEXOS ANEXO A:

PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS Y SOCIALES

ANEXO B:

MARCO DE FINANCIAMIENTO

ANEXO C:

MATRIZ DE EFECTIVIDAD DEL DESARROLLO

- ii -


SIGLAS Y ABREVIATURAS ASF

Auditoría Superior de la Federación

Banobras

Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C.

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BM

Banco Mundial

EBP

Estrategia del Banco en el País

FONADIN

Fondo Nacional de Infraestructura

GDM

Gobierno de México (específicamente, el gobierno federal)

GEI

Gases efecto invernadero

GSN

Gobiernos subnacionales

MDL

Mecanismo de Desarrollo Limpio

MIPYMES

Micro, pequeñas y medianas empresas

Nafinsa

Nacional Financiera S.N.C.

PIB

Producto Interno Bruto

PECC

Programa Especial de Cambio Climático

PNI

Programa Nacional de Infraestructura

PROCAMPO

Programa de Apoyo Directos al Campo

SAGARPA

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

SEP

Secretaría de Educación Pública

SHF

Sociedad Hipotecaria Federal S.N.C.

SFP

Secretaría de la Función Pública

Sofoles

Sociedades Financieras de Objeto Limitado

- iii -


RESUMEN EJECUTIVO México ha conseguido avances notables en el manejo de las políticas públicas y en la gestión fiscal y macroeconómica, pero aún enfrenta el reto de estimular un crecimiento incluyente y sostenible que eleve el bienestar de su población. Los choques externos recientes se han traducido en una contracción económica importante, la pérdida de empleos y un aumento de la informalidad y la pobreza. Se espera que durante los próximos dos años la actividad económica se mantenga por debajo de su nivel potencial, por lo que el GDM ha adoptado un programa que busca mantener un equilibrio entre el impulso contra cíclico y las necesidades de sostenibilidad de las finanzas públicas. La demanda de financiamiento externo del GDM, incluyendo el proveniente de organismos multilaterales, disminuiría en la medida en que el entorno económico se fortalezca. La Estrategia del Banco en el país (EBP) cubrirá los últimos dos años del gobierno del Presidente Felipe Calderón y servirá de transición a una nueva estrategia que orientará la relación del Banco con el país a partir de 2013. Como tal, la EBP consistirá en un plan de acción dual que atienda los desafíos para mejorar el crecimiento económico de mediano y largo plazo, así como los retos coyunturales que enfrenta el país. Asimismo, independientemente de los requerimientos financieros del país, la demanda de asistencia técnica se mantendrá en niveles elevados, por lo que la agenda de conocimiento formará parte importante de la labor del Banco durante la vigencia de esta estrategia. En consecuencia, la EBP girará en torno a cuatro ejes que engloban diez sectores prioritarios en los que el Banco tiene una amplia experiencia y puede agregar valor al programa del GDM: (1) En materia social, se trabajará en apoyar mejoras en el diseño y eficiencia de los programas de protección social dirigidos a la población pobre; el aumento de la calidad de la educación y el acceso y permanencia en el sistema escolar; y una mejor inserción en los mercados laborales. (2) En el ámbito productivo, se actuará en sectores de gran impacto en la economía real, a través de la inversión en infraestructura de agua y saneamiento y transporte; acceso al financiamiento en el sector vivienda y de las MIPYMES; y una mayor productividad del sector agropecuario. (3) El fortalecimiento de las finanzas públicas a nivel federal, estatal y municipal. Y (4) el apoyo a la agenda de adaptación y mitigación del cambio climático, tanto a nivel federal como subnacional. El desarrollo de estados y municipios y la participación del sector privado serán componentes fundamentales y tendrán una presencia transversal en la EBP. En la medida que los mercados financieros globales tiendan a su normalización y los niveles de endeudamiento público en los países desarrollados disminuyan, México accederá de nuevo a los mercados de deuda privados en condiciones competitivas, reduciendo la demanda de recursos de la ventana soberana. Por lo tanto, la dimensión subnacional y del sector privado son de vital importancia para la estrategia a mediano plazo en el país. Los riesgos para la implementación de la EBP incluyen factores macroeconómicos que reducirían el espacio fiscal y que el Banco subsanaría mediante financiamiento; aquellos asociados a carencias de capacidad institucional, que el Banco mitigaría mediante el fortalecimiento de la gestión pública a nivel federal y subnacional; riesgos asociados al hecho de que la presente administración no cuenta con una mayoría en el Congreso, lo que podría diluir el alcance de las reformas que el país necesita; y riesgos de carácter fiduciario, que el Banco atendería mediante el fortalecimiento de los sistemas nacionales.

- iv -


Matriz de Resultados

Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista.

Sectores de Intervención BID A. Protección Social

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Objetivos Estratégicos BID

Mejorar el diseño y eficiencia de los programas de protección social dirigidos hacia la población pobre.

Mejorar la calidad de los servicios educativos.

Aumentar el acceso y la permanencia en el sistema educativo.

Porcentaje de hogares pobres urbanos con cobertura de programas de asistencia social.

Reducción en la prevalencia de desnutrición crónica infantil entre los menores de cinco años.

Tasa de desnutrición crónica infantil.

Mayor acceso de los beneficiarios de programas de protección social al sistema financiero formal. Mejora en los resultados de los exámenes estandarizados

Mejora en las condiciones de infraestructura educativa

Incremento en la tasa de terminación de educación media de los jóvenes de escasos recursos.

Mayor cobertura de la educación media superior

(*) (**)

Indicadores

Ampliación de la cobertura de los programas de protección social en zonas urbanas.

Mayor cobertura de educación básica en los 8 estados con mayor nivel de pobreza patrimonial (Oaxaca, Chiapas, Durango, San Luis Potosí, Puebla, Guerrero, Veracruz y Tabasco).

B. Educación

Mejorar la calidad, pertinencia y equidad de la oferta educativa.

Resultados Esperados de la Estrategia

Número de familias beneficiarias de programas de protección social que reciben transferencias a través de cuentas bancarias Calificación en el examen ENLACE de matemáticas y comprensión de lectura en los 125 municipios con menor Índice de Desarrollo Humano Número de planteles que presentan deficiencias en dotación de agua e infraestructura hidrosanitaria sin incluir CONAFE (Censo de infraestructura educativa, 2007)

Línea de base (Fuente *, Año base)

Metas indicativas ** (Año objetivo)

19.8% (ENIGH 2008, cálculos propios)

23% (2012)

12.7% (ENSANUT 2006)

10% (2012)

375,434 (SEDESOL, 2010)

2 millones (2012)

Español: 393.6 Matemáticas: 392.3 (SEP, 2009)

Español: 413.6 Matemáticas: 402 (2012)

23,860 (Censo de Infraestructura Educativa, SEP, 2007)

8,000 (2012)

Porcentaje de la población de 4 a 15 años matriculada en la educación básica en los estados correspondientes.

94.3% (PROSEDU, 2006)

99% (2012)

Tasa de deserción en secundaria en los estados correspondientes

7.62% (SEP Ciclo escolar 20072008)

7.4% (Ciclo escolar 2012-2013)

Tasa de terminación de educación media para jóvenes de familias que estén por debajo de la línea de pobreza de capacidades.

58% (ENIGH 2008, cálculos propios)

65% (2012)

Tasa de matrícula de la población de 16 a 18 años en el nivel de media superior Tasa de deserción de la educación media superior

60.9 % (SEP, Ciclo escolar 20072008) 15.3% (SEP, Ciclo escolar 20072008)

65% (Ciclo escolar 2012-2013) 13.7% (Ciclo escolar 2012-2013)

Los indicadores numéricos reportados son actualmente monitoreados por diferentes agencias en el país y se actualizan periódicamente. Las metas indicativas serán revisadas o reemplazadas, según sea el caso, a través de los Documentos de Programación de País a ser elaborados durante el período de la Estrategia de País.

-v-


Objetivos Estratégicos BID

Promover una mejor inserción laboral.

Promover la creación, desarrollo y consolidación de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES).

Aumentar el acceso de las MIPYMES al financiamiento.

Ampliar el acceso al financiamiento para vivienda de los segmentos de la población más desfavorecidos, así como para emprender proyectos de construcción.

(*) (**)

E. Vivienda

Promover políticas públicas que contribuyan a generar las condiciones en el mercado laboral para incentivar la creación de empleos de alta calidad en el sector formal

C. Mercado Laboral

Sectores de Intervención BID

D. MIPYMES

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Resultados Esperados de la Estrategia

Mejora en los servicios de intermediación laboral

Mayor empleabilidad de los alumnos egresados de la educación técnica en el nivel de media superior

Aumentar el acceso del sector vivienda al financiamiento.

Mayor acceso de las MIPYMES al financiamiento.

Mayor disponibilidad de crédito hipotecario.

Indicadores Número de buscadores atendidos a través de las distintas ventanillas (internet, por un consejero, becas de capacitación) del Servicio Nacional de Empleo e Intermediación Laboral (SNE). Tasa de colocación de los beneficiarios del Programa de Apoyo al Empleo. Porcentaje de egresados de escuelas de educación técnica que se incorporan al mercado laboral tres meses después de haberse graduado.

Participación de MIPYMES respecto al total de empresas que recibieron crédito de la banca comercial a nivel nacional (%).

Créditos hipotecarios a hogares que perciben en promedio 7 salarios mínimos como porcentaje del total de créditos hipotecarios. Número de créditos hipotecarios a hogares que perciben en promedio 7 salarios mínimos. Porcentaje de hipotecas financiadas por el sector privado.

Mayor disponibilidad de financiamiento a la construcción.

Monto de créditos puente otorgados por SHF. Número de intermediarios financieros operando crédito puente

Línea de base (Fuente *, Año base)

Metas indicativas ** (Año objetivo)

3’945,942 (Registros del SNE, 2009)

5’837,826 (2012)

55 % (INEGI, Encuestas ENCOPE, 2009)

62.5% (2012)

25% (INEGI, Encuesta ENILEMS, 2009)

40% (2012)

17.8% (Programa Sectorial de Economía, 2006)

20.8% (2012)

21% (SHF, 2009)

30% (2012)

2.900 créditos (SHF, 2009)

9.300 créditos (2012)

18% (Asociación Hipotecaria Mexicana, 2010) $1,500 millones de pesos (SHF, 2009) 5 (SHF, 2009)

40% (2012) $5,000 millones de pesos (2012) 13 (2012)

Los indicadores numéricos reportados son actualmente monitoreados por diferentes agencias en el país y se actualizan periódicamente. Las metas indicativas serán revisadas o reemplazadas, según sea el caso, a través de los Documentos de Programación de País a ser elaborados durante el período de la Estrategia de País.

- vi -


Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Sectores de Intervención BID

Objetivos Estratégicos BID

Resultados Esperados de la Estrategia

Línea de base (Fuente *, Año base)

Metas indicativas ** (Año objetivo)

Cobertura Urbana Alcantarillado 2 Cobertura Rural Alcantarillado 2

90.3% (CONAGUA, 2008) 94.3% 76.8% 86.4% (CONAGUA, 2008) 93.9% 61.8%

92% (2012) 96% 78% 88% (2012) 95.6% 63%

Índice de Eficiencia Global (M3 recaudados/M3 producidos)

42.2% (CONAGUA, 2008)

50% (2012)

Cobertura de tratamiento de aguas residuales municipales 3

40.2% (CONAGUA, 2008)

60% (2012)

.0622 (PNI, 2010)

.0712 (2012)

Por determinar4

Reducción de 28%5

Indicadores

Garantizar el acceso y ampliar la cobertura de infraestructura y servicios de transporte.

G. Transporte

Incrementar la cobertura de agua potable y alcantarillado; lograr un manejo integrado y sustentable del agua.

F. Agua y saneamiento

Cobertura Nacional Agua Potable1

Incrementar la cobertura y mejorar la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento.

Ampliar la red de carreteras y mejorar los servicios de transporte urbano.

Aumento de la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento.

Mayor eficiencia de los organismos operadores, con énfasis en ciudades de entre 10 mil y 250 mil habitantes. Aumento en los volúmenes de tratamiento de aguas residuales, con énfasis en zonas urbanas.

Cobertura Urbana Agua Potable 1 Cobertura Rural Agua Potable 1 Cobertura Nacional Alcantarillado 2

Mayor cobertura de la red de carreteras del país.

Densidad de la red de carreteras (Km de carreteras / Mil Km2 superficie).

Mejores servicios de transporte urbano.

Tiempo de traslado promedio de los pasajeros del sistema de transporte público urbano.

1

Núm. de viviendas (nacional, urbano o rural, según corresponda) conectadas a la red de agua potable / núm. de viviendas totales (nacional, urbano o rural, según corresponda) Núm. de viviendas (nacional, urbano o rural) conectadas a la red de alcantarillado sanitario)/ núm. de viviendas totales (nacional, urbano o rural, según corresponda) 3 Volumen de aguas residuales municipal sometido a procesos de tratamiento / Volumen total de aguas residuales producido a nivel municipal 4 La línea base varía según las condiciones específicas de las localidades donde se lleve a cabo la intervención del Banco y, por lo tanto, se determinará caso por caso. 5 La información disponible sobre el desempeño de diversos sistemas de transporte tipo BRT sugiere que la reducción en los tiempos promedio de traslado es cercana a 28%. 2

(*) (**)

Los indicadores numéricos reportados son actualmente monitoreados por diferentes agencias en el país y se actualizan periódicamente. Las metas indicativas serán revisadas o reemplazadas, según sea el caso, a través de los Documentos de Programación de País a ser elaborados durante el período de la Estrategia de País.

- vii -


Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Sectores de Intervención BID

Objetivos Estratégicos BID

Mejorar los ingresos de los productores rurales, incrementando la presencia en los mercados globales, vinculándolos con los procesos de agregación de valor y vinculándolo con la producción de bioenergéticos.

H. Sector Agropecuario

Mejorar la eficiencia y la efectividad de los sistemas sanidad e investigación agraria.

Aumentar el financiamiento al sector agropecuario

Mejoramiento de la capacidad técnica de SENASICA para promover la sanidad animal y vegetal.

Fortalecimiento del Sistema Nacional de Investigación y Transferencia Agraria. Mayor financiamiento a la producción agropecuaria. Atención oportuna a los productores rurales por parte de SAGARPA.

Mejorar la eficiencia y equidad del gasto público rural.

(*) (**)

Resultados Esperados de la Estrategia

Indicadores Reconocimiento internacional del estatus libre de la plaga de mosca del Mediterráneo. Índice de capacidad técnica en materia de sanidad animal y vegetal de SENASICA. Número de publicaciones en revistas arbitradas. Número de variedades mejoradas entregadas a productores en un ciclo de 5 años. Crédito total del sistema bancario al sector agropecuario, silvícola y pesquero (saldo al final del período en millones de pesos). Tiempos de espera para el pago de beneficios (Días / horas) Número de beneficiarios atendidos en forma virtual.

Mayores niveles de equidad del PROCAMPO.

Transferencias a productores elegibles con predios de hasta 10 hectáreas (porcentaje del total).

Mayores niveles de eficiencia operativa del PROCAMPO.

Número de días para el proceso, generación, distribución y cobro de los pagos. Establecimiento de un instrumento de análisis de impacto.

Diagnóstico de la política pública actual hacia el sector rural, en particular en cuanto a los programas Ingreso Objetivo, Activos Productivos y apoyos a la comercialización.

Presentación de propuesta de reforma a los instrumentos de política pública para el sector rural.

Línea de base (Fuente *, Año base)

Metas indicativas ** (Año objetivo)

Existe (SAGARPA, 2010)

Se mantiene (2012)

65.7% (SENASICA, 2010)

81.4% (2014)

0.14 (SAGARPA, 2009)

0.20 (2012)

61 (SAGARPA, 2009)

67 (2014)

28,500 (Banco de México, 2009)

31,000 (2012)

Más de 60 días (SAGARPA, 2010) 0 (SAGARPA, 2010)

8 horas (2012) Más 6 millones (2012)

56% (SAGARPA, 2008)

66% (2013)

66 días por transferencia (SAGARPA, 2009)

33 días por transferencia (2012)

No existe (SAGARPA, 2010)

Informe de evaluación. (2012)

No existe (SAGARPA, 2010)

Propuesta de reforma. (2012)

Los indicadores numéricos reportados son actualmente monitoreados por diferentes agencias en el país y se actualizan periódicamente. Las metas indicativas serán revisadas o reemplazadas, según sea el caso, a través de los Documentos de Programación de País a ser elaborados durante el período de la Estrategia de País.

- viii -


Contar con una hacienda pública que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad económica y garantice una mayor eficiencia, transparencia y rendición de cuentas del gasto público. Asistir a los gobiernos subnacionales en el fortalecimiento de capacidades institucionales que permita una mejor acción en todos los niveles de gobierno.

(*) (**)

Sectores de Intervención BID

Objetivos Estratégicos BID

Aumentar la capacidad de generar ingresos, tanto a nivel federal como subnacional. I. Finanzas Públicas

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Mejorar la efectividad y eficiencia del gasto público, tanto a nivel federal como subnacional.

Resultados Esperados de la Estrategia

Indicadores

Línea de base (Fuente *, Año base)

Metas indicativas ** (Año objetivo)

Aumento en la recaudación tributaria no petrolera

Ingresos tributarios no petroleros (% PIB)

9.4 % (SHCP, 2009)

10.9% (2012)

Menores niveles de evasión a nivel del gobierno federal.

Tasa de evasión agregada del IVA, ISR y IEPS no petrolero.

23.36% (SAT, 2008)

22% (2012)

Aumento de la recaudación de los gobiernos subnacionales.

Recaudación propia como porcentaje de los ingresos totales de los estados

10% (SHCP, 2009)

12% (2012)

Mayor transparencia y control del ejercicio del gasto público.

Porcentaje de los gobiernos estatales que utiliza clasificadores armonizados de finidos por el Consejo Nacional de Armonización Contable en la elaboración del presupuesto del estado.

0% (SHCP, 2010)

100% (2012)

Mejor composición del gasto de los gobiernos subnacionales, con un aumento en los niveles de inversión.

Gasto en inversión como porcentaje del gasto total de los gobiernos estatales (promedio nacional).

13% (SHCP, 2005)

18% (2012)

Los indicadores numéricos reportados son actualmente monitoreados por diferentes agencias en el país y se actualizan periódicamente. Las metas indicativas serán revisadas o reemplazadas, según sea el caso, a través de los Documentos de Programación de País a ser elaborados durante el período de la Estrategia de País.

- ix -


Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Sectores de Intervención BID

Objetivos Estratégicos BID

Resultados Esperados de la Estrategia

(i) Reducir las emisiones de gases efecto invernadero. (ii) Impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático.

J. Cambio Climático

Mayor capacidad institucional tanto a nivel federal como subnacional para la implementación de programas de mitigación y adaptación al cambio climático

Apoyar la implementación de la agenda de adaptación y mitigación del cambio climático, tanto a nivel federal como subnacional.

Reducción de las emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI)

Contribución al Marco de Políticas de Adaptación al Cambio Climático del GDM en su Primera Etapa (2008-12), relacionada con la evaluación de vulnerabilidad del país y valoración económica de medidas prioritarias

Indicadores

Línea de base (Fuente *, Año base)

Metas indicativas ** (Año objetivo)

Núm. de entidades con programas de mitigación y/o adaptación.6

47 (SEMARNAT, 2009)

8 (2012)

29 (SEMARNAT, 2009)

6 (2012)

0 (SEMARNAT, 2009)

2.0 Millones de toneladas de CO2 equivalentes11 (2012)

18 MtCO2e/año (PECC, 2009)

129.03 MtCO2e 12/año (2012)

9 MtCO2e /año (SEMARNAT, 2009)

13MtCO2e /año (2012)

0 (SEMARNAT, 2009)

2 reportes/ publicaciones/ atlas de riesgos (2012)

Núm. de estados con Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático (PEACCs).8 Volumen de reducción de emisiones de GEI anualmente derivado de programas de financiamiento a proyectos bajos en carbono.10 Volumen de reducción de emisiones de GEI anualmente derivado del logro de las metas establecidas en el PECC por el gobierno federal. Volumen de reducción de emisiones de GEI anualmente derivado de un mayor acceso al mercado de carbono.13 Análisis y estudios, a nivel nacional y subnacional, de adaptación al cambio climático del Sistema Integral de Adaptación.14

6

Las entidades deberán formar parte de la Banca de Desarrollo y los sectores de Generación y Uso de Energía; Agricultura y Bosques, Desechos, y Manejo de Riesgos y Adaptación. Secretaría de de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Instituto Nacional de Ecología (INE), Secretaría de Energía (SENER) y Nafinsa. Se planea nuestra acción en entidades como Banobras, FONADIN, FIRA, FIRCO, SAGARPA, CONAFOR, SEDESOL, entre otras. 8 Para ser considerados, los PEACCs publicados deberán incluir un inventario de GEI, un análisis y estrategia de vulnerabilidad, así como la identificación de áreas prioritarias para proyectos de mitigación y adaptación. 9 Distrito Federal: Programa de Acción Climática de las Ciudad de México 2008-2012; mayo de 2008. Veracruz: Programa Veracruzano Ante el Cambio Climático; junio de 2009. 10 Para ser considerados, los proyectos deben estar relacionados con las áreas de Energía Renovable, Vivienda, Eficiencia Energética, Biocombustibles y REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation). 11 Se considera1.6MtCO2e/anual derivada del programa de energía renovable y 0.4 MtCO2e/anuales derivado del programa de eficiencia energética. 12 Meta establecida en el PECC para el periodo 2008-2012 (acumulado). 13 El mayor acceso al mercado de carbono será a través del registro de proyectos en el MDL y otros mercados lo que se refleja en una reducción de emisiones GEI certificadas de parte de los sectores público y privado. 14 Los análisis y estudios deberán estar enfocados en áreas relacionadas a gestión integral de riesgos; recursos hídricos; agricultura, ganadería, silvicultura y pesca; ecosistemas; energía, industria y servicios; infraestructura de transportes y comunicaciones; ordenamiento territorial y desarrollo urbano y salud pública. 7

(*) (**)

Los indicadores numéricos reportados son actualmente monitoreados por diferentes agencias en el país y se actualizan periódicamente. Las metas indicativas serán revisadas o reemplazadas, según sea el caso, a través de los Documentos de Programación de País a ser elaborados durante el período de la Estrategia de País.

-x-


Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Sectores de Intervención BID

Objetivos Estratégicos BID

Resultados Esperados de la Estrategia

Indicadores

Línea de base (Fuente *, Año base)

Metas indicativas ** (Año objetivo)

6% (2010)

12% (2012)

Gestión y calidad del gasto público como medio para fortalecer el diseño y la efectividad de las políticas públicas en todos los niveles de gobierno

K. Gestión Financiera y Contrataciones Públicas

Sistema de Gestión Financiera Aumentar el uso de los informes del Sistema Integrado de Contabilidad y Presupuesto (SICOP) para la rendición de gastos al BID.

El SICOP es utilizado para la rendición de gastos al BID.

Porcentaje de la cartera que se ejecuta y rinde gastos con informes del SICOP

Sistema de Contrataciones Públicas

Fortalecer la estructura y funciones del sistema de contrataciones públicas del país

Plan de Acción elaborado para mejorar las políticas y regulación de la industria de consultoría.

Indicador OCDE, en escala de 0 a 3 [Subindicador 2 (d).- Marco Legislativo].15

Nivel 1 (2010)

Nivel 2 (2012)

Utilización de aquellos Subsistemas nacionales de adquisiciones que sean validados.

Utilización de alguno de los subsistemas nacionales en la ejecución de proyectos del Banco. (a identificar según validación)16

Solo se utiliza un subsistema para dar Publicidad a las Licitaciones (2010)

Utilización de nuevos subsistemas (2012)

15

Subindicador 2 (d) – Procedimientos adecuados para la contratación de servicios u otros casos en los que la capacidad técnica es un criterio clave: Si la capacidad y calidad técnica es un criterio para la selección de servicios de consultoría u otros, la ley debe especificar claramente de qué modo habrá de considerarse este aspecto. Mientras que las calificaciones técnicas pueden evaluarse mediante una revisión basada en el concepto de cumple/no cumple, en muchos casos se considera necesario realizar una evaluación de las calificaciones técnicas sobre la base de criterios previamente establecidos a fin de seleccionar la propuesta mejor calificada, incluyendo la consideración de precio y otros factores. En el caso de consultores y otros servicios profesionales, también debe autorizarse una selección hecha solamente sobre la base de las calificaciones técnicas. 16 Los Subsistemas de Adquisiciones corresponden a los distintos métodos de selección o Sistemas Electrónicos previstos en las Leyes de Contratación Pública de México. (*) (**)

Los indicadores numéricos reportados son actualmente monitoreados por diferentes agencias en el país y se actualizan periódicamente. Las metas indicativas serán revisadas o reemplazadas, según sea el caso, a través de los Documentos de Programación de País a ser elaborados durante el período de la Estrategia de País.

- xi -


I.

CONTEXTO

1.1

México ha construido un marco macroeconómico sólido y ha avanzado reformas que le han permitido mejorar sus indicadores económicos y sociales. El país ha consolidado un sólido marco macroeconómico y ha estado a la vanguardia en el diseño de programas sociales que han contribuido a la reducción de los niveles de pobreza, de 47% de la población total en 1996, a 25% en 2008 Asimismo, ha jugado un activo papel en las discusiones internacionales sobre cambio climático.

1.2

Sin embargo, México enfrenta el reto de estimular un crecimiento incluyente y sostenible que eleve los niveles de bienestar de su población. La expansión de la economía durante las últimas décadas ha sido modesta. En el país viven 27 millones de personas pobres (cifras oficiales, 2008) y se observa un proceso de urbanización de la pobreza. El panorama social denota profundas desigualdades entre grupos socioeconómicos y entre regiones del país. Lo anterior se debe, entre otros factores, a una limitada recaudación tributaria y a debilidades en la calidad del gasto público; a una oferta educativa de baja calidad; a políticas sociales que incentivan la informalidad; a restricciones al acceso al financiamiento; y a la baja productividad por la asignación deficiente de los factores de producción. Adicionalmente, el cambio climático amenaza el potencial de crecimiento, con un costo económico potencial estimado entre 4% y 15% del PIB para el año 2050.

1.3

En los últimos tres años México ha sido sacudido por una serie de choques que han tenido un serio impacto en la actividad económica y en el bienestar social: la crisis financiera internacional más aguda de la posguerra; una caída precipitada de la producción petrolera y de los ingresos públicos asociados a ella; la epidemia de influenza A/H1N1; y el aumento de la violencia vinculada al crimen organizado. En particular, la crisis financiera llevó a la contracción más profunda de la economía mexicana desde 1932, la pérdida de 180 mil empleos formales en 2009 y el aumento de la pobreza a más del 30% de la población total en 2010.

1.4

A pesar de ello, la solidez de los fundamentos macroeconómicos le ha permitido al país adoptar diversas acciones para apuntalar a la economía. En 2008 y 2009 el GDM adoptó medidas de estímulo equivalentes a 2.5% del PIB, tales como políticas de gasto anticíclicas, mayores transferencias a familias y comunidades marginadas, un incremento en la inversión, así como medidas para contener la volatilidad financiera e inyectar liquidez a los mercados crediticios. Sin embargo, la recesión mermó los ingresos públicos a nivel federal y subnacional, lo cual, aunado a la caída de los ingresos petroleros, limita el espacio fiscal para profundizar las medidas anticíclicas sin afectar la calificación crediticia del país.

1.5

Para el período 2010-2012 el GDM ha adoptado un programa que busca mantener un equilibrio entre el impulso contracíclico y la sostenibilidad de las finanzas públicas. Simultáneamente, el GDM busca avanzar una agenda de reformas que aumente el potencial de crecimiento de la economía y eleve los niveles de bienestar de la población. Esto exige mejorar la eficiencia del gasto público, atraer la participación privada para el desarrollo de infraestructura, 1


focalizar programas para fomentar a los sectores con mayor impacto en empleo y producción, y acelerar la agenda de mitigación y adaptación al cambio climático. II.

EL BID EN MÉXICO

2.1

El posicionamiento del Banco en el país está fundamentado en seis factores: (i) un enfoque programático en áreas como protección social y agricultura; (ii) participación en programas con marcos de resultados y procesos de evaluación bien definidos, que permiten trascender el ciclo político; (iii) desarrollo de conocimiento sectorial que apoya el diseño, la implementación y la evaluación de políticas públicas; (iv) la originación y apoyo en la formulación de proyectos de inversión pública a nivel federal y subnacional, y con el sector privado; (v) una respuesta rápida y oportuna en períodos de crisis; y (vi) un modelo de negocios que permite otorgar financiamiento vía los vehículos más apropiados, en paralelo con una agenda de conocimiento focalizada en las áreas de mayor prioridad.

2.2

Adicionalmente, el Banco ha venido incursionando en nuevas modalidades de intervención que podrían transformarse en importantes avenidas de apoyo al desarrollo de México. El Banco ha iniciado el desarrollo de asociaciones estratégicas con intermediarios financieros que le han permitido potenciar su contribución en nuevos segmentos, como infraestructura, cambio climático, vivienda, MIPYMES y microcréditos, así como el desarrollo del mercado de capitales. Igualmente, se ha incursionado a nivel subnacional, apoyando el desarrollo de la capacidad de planificación, administración y gestión fiscal de las entidades federativas en estados como Yucatán, Tabasco y Michoacán.

2.3

La coordinación con otros organismos financieros internacionales ha permitido desarrollar un esquema de cofinanciamiento a programas y proyectos con un diseño de ejecución y de evaluación único que mejora la calidad, aumenta la canalización de recursos a programas prioritarios y simplifica la ejecución de los programas. La mayor coordinación del BID ocurre con el Grupo del Banco Mundial (BM), donde destaca el trabajo conjunto en el financiamiento a vivienda, cambio climático y protección social (Programa Oportunidades). III. SECTORES PRIORITARIOS, 2010-2012

3.1

Las secuelas de la crisis financiera persistirán durante el período 2010-2012. Tomando en cuenta el contexto coyuntural y la experiencia del Banco en sectores clave para aumentar el crecimiento y paliar los efectos de las crisis, el foco de la Estrategia del Banco en el país (EBP) girará en torno a cuatro ejes que engloban diez sectores prioritarios: (1) En materia social, se trabajará en mejorar el diseño y eficiencia de los programas de protección social dirigidos a la población pobre; el aumento de la calidad en el sector educación y el acceso y permanencia en el sistema escolar; y una mejor inserción de los trabajadores en los mercados laborales. (2) En el ámbito productivo, se actuará en aquellos sectores de mayor impacto en la economía real, promoviendo la inversión en infraestructura de agua y saneamiento y transporte; el acceso al financiamiento en el sector vivienda y de las MIPYMES; y una mayor productividad del sector agropecuario. (3) El 2


fortalecimiento de las finanzas públicas a nivel federal y subnacional. Y (4) el apoyo a la agenda de adaptación y mitigación del cambio climático. 3.2

El Banco acompañará su trabajo en estos sectores con iniciativas a nivel estatal y municipal, evaluando la posibilidad de apoyar el desarrollo subnacional por la vía de las ventanas no soberanas del Banco (por ejemplo, desarrollando vehículos financieros locales eficientes), además de la tradicional asistencia vía préstamos de la ventana soberana.

3.3

El fomento a la participación del sector privado formará parte esencial de la EBP. Lograr mayor financiamiento privado es un eje central del programa del GDM. En tal sentido, la dimensión privada estará presente en los sectores estratégicos, construyendo sobre la experiencia que ha desarrollado el Banco en sectores específicos mencionados anteriormente. SCF, FOMIN y Oportunidades para la Mayoría (OMJ) participarán activamente en vivienda, MIPYMES, agua y saneamiento, transporte, sector agropecuario y cambio climático. Se mantendrá una coordinación constante respecto a estos trabajos con el GDM.

3.4

Por último, las operaciones por programarse en cada uno de los sectores de la EBP podrán contribuir al logro de las metas financieras establecidas por el “Noveno Aumento General de Recursos del BID” (GCI-9). Específicamente, intervenciones en Protección Social, Educación, Mercados Laborales, Vivienda, MIPYMES, Agua y Saneamiento, y Sector Agropecuario podrán contribuir a las metas de reducción de pobreza y aumento de equidad; mientras que las acciones en los sectores de Agua y Saneamiento, Transporte y Cambio Climático podrán respaldar la meta en materia de energía sostenible y sostenibilidad ambiental.

A. Protección Social 3.5

La contracción económica ha llevado a un incremento de la pobreza. Las cifras oficiales muestran que la pobreza de capacidades en el país aumentó de 20.7% en 2006 a 25.1% en 2008, y se estima que en 2010 afectará a más del 30% de la población. Por otro lado, desde principios de la década se observa un proceso de urbanización de la pobreza (la pobreza urbana pasó de 33% en 2000 a 38% en 2008), que podría haberse acentuado con la crisis, dada la mayor dependencia del ingreso laboral de las familias urbanas respecto a las rurales. Dada la crisis, la preocupación radica en que los hogares de menores recursos pudieran haberse visto obligados a adoptar estrategias de adaptación en detrimento de sus capacidades futuras de generación de ingresos, tales como la reducción en niveles de nutrición a estándares inadecuados. Asimismo, para muchos hogares, la eventual recuperación económica sería insuficiente para superar su condición de pobreza en el corto plazo. Para responder a esta situación estructural, desde 1997 el GDM ha utilizado al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades como el principal instrumento de protección social, dirigido a fortalecer las capacidades de los hogares para superar su condición de pobreza por medios propios en el mediano plazo. Sin que este haya sido su propósito original, Oportunidades ha jugado un papel central en contener el impacto social de la crisis. No obstante, Oportunidades enfrenta retos importantes para mejorar su efectividad, entre los 3


que destaca una mayor vinculación con la oferta de servicios sociales cuya demanda promueve y una expansión del Programa en zonas urbanas acompañada de un mejor diseño y pertinencia para las familias pobres urbanas. 3.6

Para mejorar el diseño y la eficiencia de Oportunidades y atender algunos de los retos que el mismo enfrenta para mitigar el impacto en los niveles de extrema pobreza, el Banco brindará apoyo a través de: (i) la consolidación del modelo de intervención urbano para cerrar brechas de cobertura e incrementar la pertinencia del programa; (ii) fortalecimiento en la calidad de la oferta de los servicios de desarrollo infantil temprano, educación y salud, ajustando el programa de manera que sea pertinente a la población pobre y que genere los incentivos necesarios a la prestación de servicios básicos de calidad; y (iii) la bancarización de beneficiarios para reducir los costos en que incurren al participar en el programa.

3.7

El principal riesgo para la ejecución de la EBP es la falta de incentivos para que los GSN y las agencias del GDM coordinen la ejecución del gasto en salud y educación con las intervenciones necesarias para incrementar la efectividad de Oportunidades. La asistencia técnica del Banco permitirá identificar con mayor claridad estos riesgos y proponer acciones de mitigación.

B. Educación 3.8

Los indicadores de cobertura y calidad educativa colocan a México en los últimos lugares de la OCDE. El problema de cobertura y deserción se acentúa en la educación secundaria y media superior, donde la cobertura apenas alcanza un 94.2% y 60.9%, y existe una elevada deserción (6.8% y 15.3%, respectivamente). En cuanto a la calidad, los resultados en las pruebas nacionales (ENLACE) e internacionales (PISA) muestran un desempeño muy bajo. En 2009, 67.2% de los estudiantes de primaria obtuvo un nivel de logro insuficiente o apenas elemental en español y 68.9% en matemáticas (ENLACE). Los problemas de cobertura y calidad afectan particularmente a comunidades de alta marginación. En 2005, en las localidades de menos de 2,500 habitantes, un 6.5% de los niños de 8 a 14 años no sabía leer ni escribir y los alumnos presentaban un mínimo aprovechamiento educativo. Por otro lado, un gran número de escuelas carece de servicios básicos de agua, electricidad y drenaje, así como de infraestructura adecuada. En 2007, un total de 33,445 escuelas fue evaluada con condiciones de infraestructura “malas” o “pésimas”. De ellas, 85% se encuentra en localidades rurales y, de ellas, 67% se ubica en localidades de alta y muy alta marginación.

3.9

Ante esta problemática, los objetivos estratégicos del Banco en materia educativa son: (i) mejorar la calidad de los servicios y (ii) aumentar el acceso y la permanencia en el sistema educativo. Para ello, en los próximos años el Banco apoyará con financiamiento y asistencia técnica los esfuerzos de la SEP por reducir el rezago en el acceso, permanencia y logro académico en zonas de alta marginación y por mejorar las condiciones de seguridad y salubridad en escuelas de educación básica. Asimismo, el Banco apoyará otros programas que se enmarquen dentro de los objetivos de cobertura y calidad aquí planteados.

4


3.10

La economía política del sector hace difícil avanzar en una agenda de reformas profundas. Para mitigar este riesgo, la participación del BID en el sector deberá contemplar, dentro de un enfoque federalista, la creación de consensos y el fortalecimiento de los procesos participativos en todas sus acciones.

C. Mercados Laborales 3.11

En materia laboral se observan cuatro grandes tendencias: (i) insuficiente creación de trabajos bien remunerados –55% de los trabajadores gana menos de tres salarios mínimos (US$15/día); (ii) baja productividad laboral –en el sector industrial, la productividad laboral respecto a EE.UU cayó de 80% en las últimas cuatro décadas; (iii) bajo nivel educativo de la fuerza laboral –la escolaridad promedio de la población económicamente activa es de sólo 9 años; y (iv) crecimiento del sector informal, donde se observa que dos terceras partes de los trabajadores no tiene acceso a los servicios de salud que provee el empleo formal.

3.12

El objetivo estratégico en este sector es promover una mejor inserción laboral. El Banco apoyará en la focalización de políticas para lograr una intermediación laboral encaminada a mejorar la inserción en empleos formales bien remunerados. Para ello, se apoyarán programas para desempleados y buscadores de un primer empleo; servicios de vinculación y de intermediación y capacitación laboral; y el incremento de las competencias de trabajadores a través de programas de capacitación y mediante el apoyo de FOMIN. El apoyo al GDM en el desarrollo de sistemas eficaces de educación técnica será prioritario, enfatizando una mayor empleabilidad de los egresados de la educación técnica.

3.13

Los principales riesgos en el sector están ligados a la voluntad política de los actores sociales y de gobierno –manifestada, por ejemplo, a través de la disposición para aprobar reformas a la legislación laboral– y al interés de las empresas en participar en los programas laborales. El Banco mitigará estos riesgos mediante asistencia técnica para el diseño de políticas efectivas.

D. Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES) 3.14

Las MIPYMES representan el 99% de las empresas mexicanas, genera más del 50% del PIB y emplea al 75% de los trabajadores. Sin embargo, el 60% sólo accede a financiamiento de proveedores con tasas de interés altas y plazos cortos, mientras que la participación del sistema bancario en su financiamiento fue de sólo 12.7% en 2007. La crisis financiera agudizó esta situación, provocando una contracción del 4% del crédito bancario a las empresas en 2009. Por consiguiente, el acceso al financiamiento representa un obstáculo fundamental, tanto coyuntural como estructural, al crecimiento y sobrevivencia de las MIPYMES.

3.15

El objetivo estratégico del Banco será mejorar el acceso al financiamiento de las MIPYMES. Para ello, promoverá: i) financiamiento y asistencia técnica a la banca de desarrollo para la implementación, desarrollo y/o ampliación de sus programas; (ii) el uso de nuevos instrumentos financieros (p.ej., garantías); y (iii) el desarrollo de intermediaros financieros privados que atiendan las necesidades

5


de estas empresas. Asimismo, a través de la ventana no soberana (SCF, FOMIN), el Banco impulsará alternativas de financiamiento para que instituciones financieras reguladas y no reguladas incrementen el crédito a las MIPYMES. 3.16

Los efectos de la crisis podrían extenderse más de lo esperado, prolongando la escasez de liquidez en los mercados, reduciendo la rentabilidad de las MIPYMES y limitando su capacidad de ser sujetas de crédito. El financiamiento del Banco mitigará las restricciones crediticias que pudieran surgir bajo tal escenario.

E. Vivienda 3.17

Después de una década (1996-2008) de recuperación y dinamismo en la que el mercado hipotecario mexicano tuvo un crecimiento anual promedio de 5.2%, en la actualidad el sector enfrenta retos importantes. En tanto que el rezago habitacional actual se calcula en 8.9 millones de familias, durante 2009 se produjo una fuerte restricción al crédito a la construcción, con una caída anual de 17%, lo que llevó a una disminución de 39% en la oferta de vivienda en 2009. Por otro lado, la crisis financiera ha mostrado la fragilidad del segmento de Sofoles, el cual contribuyó con la mayor originación de crédito hipotecario privado entre 1995 y 2007. Algunas Sofoles han sufrido una contracción de su cartera cercana al 18%, obligando a las autoridades financieras a inyectar liquidez para mantener el flujo de financiamiento a la vivienda y sostener el ritmo de crecimiento del sector.

3.18

El Banco trabajará a través de las ventanas soberana y no soberana (SCF, FOMIN) en la canalización de recursos para promover el acceso a financiamiento de vivienda, con especial atención a los sectores de menores ingresos. Se dotará de liquidez a la actividad hipotecaria y a la construcción de nuevas viviendas a través de los mercados hipotecarios primarios, utilizando intermediarios financieros, y de los mercados secundarios apoyando el mercado de capitales relacionado con bonos respaldados por hipotecas o activos inmobiliarios.

3.19

El principal riesgo es que persista la falta de liquidez y la incertidumbre en los mercados financieros y que ello se traduzca en mayores complicaciones para las entidades del sector privado en la captación de fondeo para actividad hipotecaria. Las acciones del Banco mitigarían dicha falta de liquidez.

F. Agua y Saneamiento 3.20

En México hay 10 millones de habitantes sin servicio de agua entubada y 14 millones que carecen de conexión al servicio de alcantarillado. Sólo el 40% de las aguas residuales municipales y el 18% de las aguas residuales industriales recibe algún tipo de tratamiento. Se estima que el costo económico derivado de la degradación ambiental del recurso hídrico representa el 0.3% del PIB nacional y que el costo económico de la contaminación del agua es de US$6,000 millones anuales. Por otro lado, los organismos operadores denotan una baja eficiencia técnica y comercial, elevados gastos operativos e insuficiente recaudación, limitando su autosuficiencia y capacidad de expansión y mejora de los servicios.

6


3.21

El objetivo estratégico en el sector será incrementar la cobertura y mejorar la gestión de los servicios de agua y saneamiento, para lo cual el Banco, a través de las ventanas soberana y no soberana (SCF), brindará asistencia encaminada a promover: (i) la autogestión y las soluciones de bajo costo en las comunidades rurales y urbanas; (ii) la eficiencia de los organismos operadores, mediante programas urbanos de inversión condicionada; (iii) una mayor participación de la iniciativa privada; y (iv) el desarrollo de programas para el tratamiento de aguas residuales.

3.22

El intrincado arreglo institucional, la multiplicidad de actores y la insuficiente capacidad de gestión en los diferentes niveles de gobierno podrían limitar la efectividad de las intervenciones del Banco en el sector. La asistencia al sector partirá de un claro entendimiento del contexto institucional del sector para mitigar tal riesgo.

G. Transporte 3.23

La infraestructura de transporte refleja deficiencias respecto a países comparables, ocupando el lugar 49° en el mundo y 6° en América Latina, debido a su baja calidad, superando levemente al promedio mundial de 3.7 (escala de 1 a 7), y a un bajo índice de kilómetros de carretera por kilómetros cuadrados de territorio, levemente inferior al de Brasil (0.19) y muy por debajo del de España (1.32). Por otro lado, el transporte urbano es ineficiente e inseguro. Aunque atiende a 52 millones de usuarios en 31 zonas metropolitanas, llega a exhibir un índice de densidad de 175,000 habitantes por kilómetro, lo que equivale a casi 10 veces el índice de los sistemas de transporte urbano en ciudades de países desarrollados. La participación de los gobiernos federal, estatal y municipal en el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte y la falta de capacidad institucional, sobre todo a nivel subnacional, dificultan la atención de las deficiencias descritas.

3.24

Los objetivos del BID serán apoyar la ampliación de la red de carreteras del país y mejorar los servicios de transporte urbano. Para ello, el Banco y su ventana no soberana (SCF) trabajarán simultáneamente en tres vertientes: (i) apoyo al desarrollo de un sistema logístico eficiente y seguro, conectando las regiones con bajo acceso a la red de carreteras principal; (ii) desarrollo de sistemas de transporte urbano tipo BRT (bus rapid transit), reconocidos como sistemas de transporte masivo modernos, limpios, eficientes y seguros; (iii) fortalecimiento de capacidades técnicas e institucionalidad de los gobiernos subnacionales en la implementación de la cartera de proyectos de infraestructura de transportes incluida en el Programa Nacional de Infraestructura (PNI); y (iv) financiamiento para proyectos de infraestructura de transporte a nivel federal y subnacional.

3.25

Los riesgos en el sector emanan del complejo entramado institucional que podría obstaculizar el desempeño de los programas federalizados de apoyo a la implementación del PNI. La asistencia técnica que el Banco ofrezca al GDM y GSN reducen la posibilidad de que tales riesgos se materialicen.

7


H. Sector Agropecuario 3.26

Aunque México ha adoptado importantes cambios en la política dirigida al sector agropecuario, los indicadores de desempeño del sector son insatisfactorios. Los factores que afectan los niveles de productividad, tanto en las unidades de producción como en el sector en su conjunto, incluyen la subinversión en sanidad e investigación y desarrollo tecnológico (0.45% del PIB vs 2% en OCDE); y el bajo acceso al financiamiento que inhibe la reconversión de cultivos, la inversión y la disponibilidad de capital de trabajo. A pesar de que el gasto público agrícola en México es comparable al de EE.UU. (14.2% del valor bruto de las ventas), este se destina a la provisión de bienes privados (24% del total) y a la transferencia de ingresos (64%), más que a la creación de bienes públicos (8%). Lo anterior viene acompañado de problemas de eficiencia e inequidad. Se estima que el Programa Ingreso Objetivo tiene una pérdida de eficiencia equivalente a 33% de su presupuesto, a la vez que promueve la falta de equidad al deprimir el precio de los granos, afectando a productores no beneficiarios del programa. Además, coexisten programas con objetivos contradictorios, p.ej., aquellos que promueven la autosuficiencia alimentaria y los que enfatizan las ventajas comparativas del país.

3.27

La EBP tiene como objetivos: (i) Mejorar la eficiencia y efectividad de los sistemas de sanidad e investigación agraria, para lo cual apoyará la producción de bienes públicos rurales –reducción de enfermedades fitozoosanitarias y fortalecimiento del sistema de investigación y transferencia agraria. (ii) Aumentar el financiamiento al sector agropecuario, incluyendo la actividad forestal y silvícola. La ventana no soberana (SCF, FOMIN) promoverá el acceso de los productores rurales al financiamiento a través de proyectos que aumenten la competitividad de los agronegocios. (iii) Mejorar la eficiencia y equidad del gasto público rural, mediante el fortalecimiento de los mecanismos de atención a los productores rurales, el perfeccionamiento de PROCAMPO, el análisis detallado de los programas existentes y la formulación de propuestas de reformas de políticas.

3.28

Los intereses creados por la permanencia prolongada de los programas de apoyo limitan la viabilidad de las reformas en el sector. Para mitigar este riesgo es importante analizar la secuencia del proceso de reformas y generar un buen nivel de información pública. Asimismo, la ampliación del gasto público en áreas prioritarias, en un contexto fiscal con limitaciones, podría requerir que SAGARPA realice reasignaciones internas entre programas.

I. Finanzas Públicas 3.29

Las finanzas públicas se han visto afectadas recientemente por dos factores: uno de carácter estructural, vinculado a la caída de 23% de la producción petrolera entre 2004 y 2009, que llevará a menores ingresos públicos de forma permanente; y otro de carácter cíclico, ligado a la reducción de los ingresos no petroleros (11.5% en 2009) a raíz de la crisis. La crisis financiera también ha puesto de 8


manifiesto la vulnerabilidad de las finanzas subnacionales, dada la baja recaudación local (menor al 10% de los ingresos estatales, en promedio) y, por consiguiente, la elevada dependencia de las transferencias federales. Por otro lado, las autoridades han aprobado una serie de normas, decretos y leyes que buscan modernizar la gestión pública, mejorar la calidad del gasto, evaluar las inversiones y programas en marcha y dar transparencia a la utilización de fondos públicos. Esta amplia modernización dista de concretarse. Los GSN, en particular, presentan debilidades en materia de planeación estratégica, compras públicas, gestión financiera, recaudación de ingresos propios, capacidad de formulación de proyectos de inversión viables, y monitoreo y difusión de resultados, entre otras. 3.30

Los objetivos en materia de finanzas públicas, tanto a nivel federal como subnacional, son aumentar la capacidad para generar ingresos y mejorar la efectividad y eficiencia del gasto público. En cuanto al primer objetivo, el Banco apoyará las reformas tributarias recientemente adoptadas por el GDM y el fortalecimiento de la administración tributaria y aduanera federal para reducir la evasión. A nivel subnacional, se brindará asesoría para: desarrollar la capacidad de recaudación estatal y municipal por la vía de mejoras en la gestión de ingresos y de la modernización catastral; la implementación de medidas que aumenten los ingresos tributarios estatales; y mejorar la eficiencia y eficacia en la captación y uso de las transferencias federales. En cuanto al segundo objetivo, se apoyará una mayor transparencia y control del gasto mediante el apoyo a un sistema contable público homogéneo; así como una mayor efectividad del gasto subnacional mediante la creación y/o fortalecimiento de sistemas de inversión estatal y la identificación e implementación de carteras de proyectos subnacionales con un alto impacto socio-económico y viabilidad técnica, financiera y ambiental. No se contemplan actividades a través de la ventana no soberana.

3.31

El fortalecimiento de las finanzas públicas en el ámbito federal estará supeditado a la construcción de consensos políticos que permitan avanzar en una reforma fiscal de profundidad. Asimismo, la compleja economía política entre los distintos niveles de gobierno determinará el grado de avance en materia fiscal a nivel estatal y municipal. La asistencia técnica y el conocimiento aportado por el Banco contribuirá a construir acuerdos entre los distintos actores políticos.

J. Cambio Climático 3.32

El principal instrumento en la agenda de cambio climático del país es el Programa Especial de Cambio Climático (PECC). Este propone una política integral que reconozca la meta de reducir en 50% las emisiones de GEI al 2050 (respecto al 2000), impulse medidas de mitigación y adaptación, y promueva la coordinación y transversalidad de las políticas en sectores, instituciones y niveles de gobierno. Sin embargo, la implementación de la agenda de adaptación y mitigación del PECC enfrenta desafíos: (i) Una limitada capacidad institucional para adoptar programas de mitigación y adaptación en la mayoría de las entidades del gobierno federal (sólo cuatro de ellas participan hoy en día en el logro de las metas del PECC). Tales limitaciones son aún mayores en los GSN; sólo dos estados han

9


adoptado Planes Estatales de Acción ante el Cambio Climático (PEACCs). (ii) Un número reducido de programas de financiamiento a proyectos bajos en carbono, resultado de la falta de capacidad técnica para estructurar proyectos de este tipo y a la baja participación de la banca pública de desarrollo y de la banca comercial en sectores prioritarios. (iii) Limitado acceso a mercados de carbono a través del registro de proyectos en el MDL y mercados voluntarios, principalmente de parte de las empresas estatales. (iv) Carencias en materia del conocimiento requerido para realizar evaluaciones de vulnerabilidad y valoración económica de medidas prioritarias de adaptación. 3.33

El objetivo estratégico del Banco es apoyar la implementación de la agenda de adaptación y mitigación del cambio climático. Con tal fin, se brindará asistencia al GDM y los GSN a través de las ventanas soberana y no soberana (SCF, FOMIN) para: (i) Fortalecer la capacidad institucional para la implementación de programas de mitigación y adaptación, mediante capacitación y asistencia técnica a las entidades del GDM y los GSN. (ii) Reducir las emisiones de GEI a través del financiamiento a los sectores público y privado en proyectos bajos en carbono y la asistencia técnica para un mayor acceso a los mercados de carbono. (iii) Apoyo en materia de conocimiento a través del desarrollo de herramientas científicas y tecnológicas para la evaluación y reducción de la vulnerabilidad en sectores prioritarios y a una mejor toma de decisiones en el área de adaptación; dicho apoyo incluirá asistencia técnica para el desarrollo y uso de mecanismos de cobertura contra desastres naturales y trabajos de reconstrucción.

3.34

El Banco proveerá asistencia técnica para asegurar una adecuada implementación de nuevas leyes y reglamentos en materia de energías renovables y eficiencia energética, mitigando así el riesgo de que una deficiente implementación pudiera afectar la atracción de inversiones en proyectos bajos en carbono. IV. MARCO DE FINANCIAMIENTO

4.1

Las medidas fiscales adoptadas por el GDM han fortalecido la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo. Se prevé un déficit fiscal de 0.7% del PIB en 2010 y 0.3% en 2011, regresando a una situación de equilibrio en 2012. Aunque la deuda del sector público se mantendrá por encima de los niveles observados en 2007 (38.2% del PIB), ésta se estabilizará en 44.4% entre 2011 y 2013 y disminuirá a 43.3% en 2015. La deuda es sostenible bajo distintos escenarios de crecimiento, tasas de interés y evolución de los ingresos petroleros.

4.2

Es de esperar que la demanda de financiamiento externo neto del sector público disminuya gradualmente. En un escenario base, el GDM reducirá paulatinamente la demanda de financiamiento multilateral, a medida que el déficit fiscal disminuya, las condiciones en los mercados de capitales se tornen más favorables y el GDM profundice su estrategia de fomentar un mayor desarrollo y uso de los mercados financieros domésticos. Se estima que las aprobaciones del Banco para México en este período ascenderán a US$5.800 millones: US$2.800 millones en 2010, US$1.500 millones en 2011 y US$1.500 millones en 2012 (Cuadro 1). Cabe señalar que las necesidades de financiamiento serían aún menores si la brecha del 10


producto se cerrara más rápido de lo previsto, en cuyo caso la demanda de recursos del BID sería inferior, aunque se considera que tal escenario es por ahora poco probable. En contraste, en un escenario alto de lenta recuperación económica y de condiciones de mercado menos favorables, el endeudamiento con el BID podría incrementarse sensiblemente (ver Anexo B). El diseño y ejecución del programa previsto se acompañará con recursos no reembolsables de asistencia técnica cercanos a US$15 millones anualmente. Cuadro 1: Flujos Financieros - Escenario Base (Cifras en millones de USD) 2010

2011

2012

Promedio anual durante el período 2010-2012

1,700.0 2,800.0 2,000.0 480.8

2,500.0 1,500.0 1,500.0 461.2

2,500.0 1,500.0 1,500.0 432.5

2,233.3 1,933.3 1,666.7 458.2

Cartera y flujos financieros Escenario Base Cartera disponible por desembolsar al inicio del período Aprobaciones Desembolsos Amortizaciones Memo: Deuda del Sector Público (% del PIB) Deuda Externa Total/ Deuda del Sector Público Deuda Multilaterales/ Deuda Externa Total Deuda BID/ Deuda Multilaterales

43.1% 29.8% 21.4% 37.2%

42.7% 28.7% 23.4% 37.3%

41.8% 27.8% 24.2% 38.4%

Nota: Con base en información disponible al 29 de octubre de 2010.

V.

SISTEMAS NACIONALES DE PAÍS

5.1

México ha avanzado en el uso de sus sistemas nacionales de administración financiera y adquisiciones para la gestión de los proyectos del Banco (ver Nota Técnica Fiduciaria). El país presenta una perspectiva positiva para avanzar de una gestión tradicionalmente fragmentada hacia una gestión integral. Destaca la Ley General de Contabilidad Gubernamental (diciembre 2008) que promulga la armonización contable a todos los niveles de gobierno para el año 2012. En los proyectos financiados por el Banco se utilizan los sistemas nacionales de presupuesto, tesorería, contabilidad y control interno.

5.2

Las funciones de control gubernamental son desempeñadas por: (i) la Secretaría de la Función Pública (SFP), en lo que hace al establecimiento del sistema de control interno y al ejercicio de la función de auditoría interna; (ii) la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en lo que respecta a la función de auditoría independiente externa; y (iii) un comité permanente de transparencia y anti11


corrupción, que congrega a las distintas secretarías del gobierno federal. Los proyectos financiados por el Banco son auditados por firmas privadas contratadas por la SFP; la ASF realiza auditorías en algunos proyectos particulares. Durante el período de la EBP se espera una mayor coordinación con el BM y SFP para armonizar los TGRs y los criterios de elegibilidad y designación de auditores externos que realiza actualmente la SFP. 5.3

Respecto a los sistemas de adquisiciones, el país cuenta con un diagnóstico del Sistema Federal de Compras Públicas realizado en 2007 por el BID y el BM, en el cual se identifican áreas de mejora tales como la contratación de consultorías. A 2009 se han logrado avances importantes con la reforma de dos leyes de adquisiciones del gobierno federal y sus respectivos reglamentos, destacando la inclusión de nuevos métodos de selección, como la subasta inversa, las compras consolidadas, los contratos marco, selección de consultorías, así como mejoras al sistema electrónico de compras públicas (COMPRANET), entre los principales cambios. Estas innovaciones son en gran parte consistentes con las políticas de adquisiciones del Banco y agregan valor para el ejercicio de los recursos dentro de un marco de eficiencia y transparencia. Adicionalmente, el país cuenta con 5 documentos estándar armonizados entre SFP-BM-BID para la selección y contratación de obras, bienes y consultorías, así como un modelo de contrato para consultores individuales, actualizados en 2010, que se utilizan en las contrataciones con financiamiento del BID. En 2010 también se llevó a cabo un estudio para SFP, que generará una agenda de acción para mejorar las políticas y regulación de la industria de consultoría. El Banco adelantará el proceso de identificación de aquellos sistemas o subsistemas que puedan ser utilizados, de conformidad con la “Estrategia para el Fortalecimiento y Uso de los Sistemas País” (GN-2538). El Banco podrá descansar gradualmente en los informes de revisión que elaboren los auditores externos y podrá apoyarse en la labor de los Órganos Internos de Control (OIC) para la revisión posterior de los procesos de adquisiciones, con base en el proceso de armonización de los términos de referencia y los formatos de revisión ex post de adquisiciones acordados con la SFP para las auditorías. Esto permitirá reducir los costos de las auditorías externas y de las revisiones ex post de adquisiciones por parte del ejecutor, agentes financieros y BID. El Banco está apoyando el desarrollo de un plan de capacitación y dotación de herramientas para preparar a los OIC y/o auditores externos en la aplicación y revisión de las políticas de adquisiciones del BID. VI. RIESGOS17

6.1

17

Riesgos vinculados con el entorno macroeconómico. Las finanzas públicas seguirán siendo afectados por la coyuntura económica y la disminución de la producción petrolera. Los recursos del Banco mitigarán en parte las necesidades de financiamiento del país. Sin embargo, incidir en sus indicadores de desarrollo dependerá sobre todo de los consensos políticos en materia fiscal y del sostenimiento de un marco de políticas macroeconómicas sólido.

Los riesgos y las medidas de mitigación estarán sujetas a seguimiento a lo largo del período de la EBP.

12


6.2

Riesgos de índole política. La viabilidad de la agenda de reformas del GDM dependerá de la capacidad de las fuerzas políticas de construir acuerdos. El status de honest broker del Banco le permitirá mitigar este tipo de riesgos en las intervenciones en las que participe.

6.3

Riesgos asociados con la gestión institucional. Carencias técnicas y en los marcos de gestión institucional podrían afectar el cumplimiento de los objetivos de la EBP. En consecuencia, la EBP plantea acciones para fortalecer la gestión pública a nivel federal y subnacional. El modelo de intervención desarrollado con varios estados permitirá identificar acciones y programas de apoyo a la implementación de una gestión eficiente y transparente de los recursos administrados por los GSN.

6.4

Riesgos fiduciarios. Posibles cambios en la administración pública federal podrían incidir sobre el avance en la adopción de los sistemas nacionales de país. El Banco monitoreará el proceso de desarrollo y consolidación de leyes, reglamentos y procedimientos de los sistemas nacionales, para verificar que éstos sean consistentes con estándares internacionales y con las políticas del Banco.

13


ANEXO A. INDICADORES MACROECONÓMICOS Y SOCIALES 2007

2008

2009

2010e

2011e

2012e

3.3 3.8

1.5 6.5

-6.1 3.6

4.7 4.5

3.4 3.9

4.1 3.6

Balance tradicional del sector público (% PIB) b Ingresos presupuestarios (% PIB) b Gasto neto presupuestario (%PIB) b Deuda bruta total del sector público (% PIB) b Deuda interna total del sector público (% deuda total) b Deuda externa total del sector público (% deuda total) b Producción de petróleo (miles de barriles diarios) c SECTOR EXTERNO

0.0 22.2 22.2 38.2 73.0 27.0 3,076

-0.1 23.6 23.7 43.3 70.3 29.7 2,792

-2.3 23.6 25.9 44.6 73.1 26.9 2,601

-2.6 22.0 24.7 44.6 75.5 24.5 2,577

-2.3 21.8 24 44.2 77.3 22.7 2,550

-1.6 21.7 23.7 43.4 79.0 21.0 n.d

Tipo de Cambio (final del periodo, MXN/USD) a Cuenta corriente (% PIB) a IED (miles de millones USD) d Exportaciones totales (var. %) a Importaciones totales (var. %) a Remesas (millones de USD) d Remesas (var. %) d Reservas Internacionales (miles de millones USD) a INDICADORES SOCIALES

10.9 -0.8 29.1 8.8 10.1 26,050 1.9 77.9

13.8 -1.5 24.9 7.2 9.5 25,134 -3.5 85.3

13.1 -0.7 14.5 -21.1 -24.0 21,181 -15.7 90.8

12.5 -0.9 20.0 23.4 24.5 20,084 -5.2 111.6

12.6 -1.4 19.0 6.2 8.1 21,013 4.6 125.7

13.1 -1.6 25.0 6.0 6.5 25,994 23.7 135.4

Población (millones) e Esperanza de vida (años) e Tasa de Desempleo (% de la PEA, promedio ) d Hogares en Pobreza Alimentaria (%) f Hogares en Pobreza de Capacidades (%) g Hogares en Pobreza de Patrimonio (%) h Tasa de alfabetización de la población entre 15 y 24 años de edad i Tasa de término de educación primaria (% del grupo de edad relevante) i Tasa de mortalidad de la población menor a 5 años (por cada 1,000) j Tasa de mortalidad materna (por cada 100,000 nacimientos) j Tasa de mortalidad infantil (por cada 1,000 nacimientos) e Porcentaje de la población que usa fuentes mejoradas de agua i Porcentaje de la población que usa infraestructuras de saneamiento mejoradas Proporción de mujeres en la Cámara de Diputados i Uso de energía por $1,000 PIB (intensidad energética) i Número de usuarios de internet por 100 habitantes i

105.8 75.0

106.7 75.1

3.7

4.0 18.2 25.1 47.4 98.4 104.1 17.5 85.0

107.6 75.3 5.5

108.4 75.4 5.6 24.3 30.6 52.8

109.2 75.6 5.7

110.0 75.7 5.4

14.7

14.2

13.7

13.2

23.2

27.6

SECTOR REAL PIB (var. %) a Inflación (final del periodo, var. %) a FINANZAS PÚBLICAS

Fuentes:

a

Latin Focus Consensus Forecast (Nov 2010).

Economist Intelligence Unit (Nov 2010).

e

b

98.2 103.8 18.5 15.7 i

22.6 132.0 20.8

15.2 94.0 85.0 23.2

16.8

21.7

FMI (Marzo 2010). c Programa Económico 2011 y Criterios Generales de Política Económica 2011

Consejo Nacional de Población y Vivienda

f

d

Pobreza alimentaria: incapacidad para obtener una canasta básica

alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar para comprar sólo los bienes de dicha canasta. g Pobreza de capacidades: insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en educación, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada más para estos fines. h Pobreza de patrimonio: insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, así como para realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educación, aunque la totalidad del ingreso del hogar sea utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios. Los pronósticos de las cifras de pobreza para 2010 son del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria de la Cámara de Diputados y no representan estimaciones oficiales. i Indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, División Estadística de las Naciones Unidas. j World Development Indicators

A-1


ANEXO B. MARCO DE FINANCIAMIENTO

1. Utilizando el modelo de programación financiera elaborado para México, se proyectó el endeudamiento externo neto del país durante 2010-2012. Se proyectaron dos escenarios: un escenario con baja demanda externa de financiamiento (escenario base), que partió de los supuestos contenidos en los Criterios Generales de Política Económica 2011; y un escenario con alta demanda de financiamiento externo (escenario alto), que supuso una reactivación de la economía y de los mercados internacionales de capital más lenta que en el escenario bajo. 2. En el escenario base, las necesidades de financiamiento externo neto del país durante el período 2010-2012 serán de alrededor de US$5,787.5 millones en promedio anual. Este escenario supone para el periodo una tasa de crecimiento anual promedio de 4.2% y una plataforma de producción y precio del petróleo de 2,559 miles de barriles diarios (mdb) y US$64.4 por barril en promedio anual, así como un endeudamiento interno de 75.9% del total en 2010 y de 84.1 en 2011-2012. El supuesto sobre la participación de la banca multilateral en el endeudamiento externo total, producto de discusiones con las autoridades hacendarias, parte de un nivel de 75% en 2010 hasta ubicarse en un nivel de 44% en 2012. 3. En el escenario alto, en el que se considera un lento restablecimiento de la economía y de los mercados de capital, las necesidades de financiamiento externo del país durante el período 2010-2012 serán de alrededor de US$7,364.1 millones en promedio anual. Este escenario supone una caída en la tasa de crecimiento y en la plataforma de producción del petróleo de media desviación estándar equivalente a 1.61 puntos porcentuales y a 158 miles de barriles diarios, respectivamente. Se parte de nivel de endeudamiento interno de 75.9% en 2010 hasta ubicarse en 80% en 20112012. El supuesto sobre la participación de la banca multilateral en el endeudamiento externo total es de 75% en 2010 hasta situarse en 65% en 2012.

B-1


Cuadro B.1 Escenarios financieros (Cifras en millones de USD) 2010 Requerimientos de financiamiento externo neto del sector público

2011

2012

Promedio anual durante el período 2010-2012

Escenario Bajo Endeudamiento Externo Neto Total - Endeudamiento Externo Neto Multilaterales

7,846.3 5,884.7

4,849.6 2,727.9

4,666.6 2,041.6

5,787.5 3,551.4

Escenario Alto Endeudamiento Externo Neto Total - Endeudamiento Externo Neto Multilaterales

7,846.3 5,884.7

7,252.8 5,076.9

6,993.4 4,545.7

7,364.1 5,169.1

Escenario Base Cartera disponible por desembolsar al inicio del período Aprobaciones Desembolsos Amortizaciones

1,700.0 2,800.0 2,000.0 480.8

2,500.0 1,500.0 1,500.0 461.2

2,500.0 1,500.0 1,500.0 432.5

2,233.3 1,933.3 1,666.7 458.2

Escenario Alto Cartera disponible por desembolsar al inicio del período Aprobaciones Desembolsos Amortizaciones

1,700.0 2,800.0 2,000.0 480.8

2,500.0 2,500.0 2,500.0 461.2

2,500.0 2,500.0 2,500.0 432.5

2,233.3 2,600.0 2,333.3 458.2

Cartera y flujos financieros

Memo: Escenario base: Deuda del Sector Público (% del PIB) Deuda Externa Total/ Deuda del Sector Público Deuda Multilaterales/ Deuda Externa Total Deuda BID/ Deuda Multilaterales

43.1% 29.8% 21.4% 37.2%

42.7% 28.7% 23.4% 37.3%

41.8% 27.8% 24.2% 38.4%

Escenario alto: Deuda del Sector Público (% del PIB) Deuda Externa Total/ Deuda del Sector Público Deuda Multilaterales/ Deuda Externa Total Deuda BID/ Deuda Multilaterales

43.1% 29.8% 21.4% 37.2%

43.9% 28.9% 25.0% 37.7%

44.1% 28.1% 27.3% 38.8%

Nota: Con base en información disponible al 29 de octubre de 2010.

B-2


ANEXO C. MATRIZ DE EFECTIVIDAD DEL DESARROLLO ESTRATEGIA DE PAÍS: MATRIZ DE EFECTIVIDAD EN EL DESARROLLO En agosto de 2008 el Directorio Ejecutivo aprobó el Marco de Efectividad en el Desarrollo (documento GN-2489) para aumentar la evaluabilidad de todos los productos de desarrollo del Banco. La Matriz de Efectividad en el Desarrollo para las Estrategias de País es una lista de verificación de los elementos necesarios para evaluar una estrategia de país. Está basada en los criterios de evaluación elaborados por el Grupo de Cooperación en materia de Evaluación de los Bancos Multilaterales de Desarrollo en las "Normas de buena práctica para la evaluación de estrategias de país y programas". La Matriz de Efectividad en el Desarrollo para las Estrategias de País es un sistema de respuestas por sí/no con un puntaje parcial para cada uno de los cuatro criterios de evaluación. PUNTAJE I. PERTINENCIA

10.0

A. Identificación y alineación: establecimiento de la congruencia entre los objetivos de la estrategia de país y los planes y prioridades del gobierno

10.0

B. Coherencia: establecimiento de (i) la definición del enfoque de la estrategia de país en términos de los resultados previstos y (ii) la integración en los distintos instrumentos y productos del Banco

10.0

II. EFECTIVIDAD

8.5

A. Marco de resultados de la estrategia

9.5

B. Transferencias financieras

10.0

C. Establecimiento y uso de los sistemas nacionales

4.0 No aplica. Por definirse en el Documento de Programación.

III. EFICIENCIA

IV. RIESGOS

10.0

C-1


méxico: estrategia de país del bid (2010-2012)