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DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

GUATEMALA

BID: ESTRATEGIA DE PAÍS CON GUATEMALA

DICIEMBRE 2004

Este documento fue preparado por un equipo integrado por: Héctor Morena (RE2/OD3) (Jefe de Equipo); Ennio Rodríguez (RE2/OD3); Manuel Agosín (RE2/RE2); Ronán Le Berre (RE2/OD3); y Mariana Wettstein (RE2/DO3). Contribuyeron al equipo: Carolyn Robert (INT/ITD); Carlos Pineda (RE2/EN2); Sergio Ardila (RE2/EN2); Nathalie Alvarado (RE2/SC2); Juana Salazar (RE2/SC2); Carlos Trujillo (RE2/FI2); Mario Umaña (RE2/FI2); William Armstrong (RE2/FI2); Jesús Navarrete (RE2/FI2); Juan Manuel Fernández (RE2/SO2); Emma Naslund-Hadley (RE2/SO2); y Miguel Taborga (CGU). Sara Bojorge-Saénz (RE2/OD3); Cecilia Bernedo (RE2/OD3); y Roxana Arias (RE2/OD3), asistieron en la producción del documento.


ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO MATRIZ DE LA ESTRATEGIA DE PAÍS DEL BANCO CON GUATEMALA INTRODUCCIÓN PRINCIPALES DESAFÍOS AL DESARROLLO.................................................................. 1 A. El contexto......................................................................................................... 1 1. Contexto político ...................................................................................... 1 2. Contexto social ......................................................................................... 2 3. Contexto económico................................................................................. 2 B. Principales Desafíos .......................................................................................... 3 1. Acelerar el crecimiento económico en forma sostenible.......................... 3 2. Reavivar los Acuerdos de Paz a fin de crear las condiciones para una paz firme y duradera ....................................................................................... 9 3. Reducir la pobreza.................................................................................. 10 4. Mejorar la eficiencia del Estado en la generación de bienes públicos ... 14 C. El Programa de Gobierno ................................................................................ 15 D. Perspectivas Macroeconómicas 2004-2007 .................................................... 17 II. LECCIONES APRENDIDAS DE LA ESTRATEGIA ANTERIOR Y LA CARTERA .............. 19 A. Estrategia 2001-2003....................................................................................... 19 1. Logros..................................................................................................... 20 2. Lecciones aprendidas de la Estrategia anterior ...................................... 21 B. La Cartera ........................................................................................................ 21 1. Evolución y desempeño.......................................................................... 21 2. Lecciones aprendidas ............................................................................. 22 3. Situación actual y papel de la cartera en la nueva estrategia.................. 23 III. ESTRATEGIA DEL BANCO 2004-2007 ........................................................................ 23 A. Objetivos de la Estrategia................................................................................ 24 B. Criterios para la Formulación de la Estrategia ................................................ 24 C. Objetivos Estratégicos ..................................................................................... 25 1. Objetivo Estratégico I: Mejorar las condiciones para producir eficientemente e incorporar a los sectores excluidos al proceso productivo............................................................................................... 25 2. Objetivo Estratégico II: Incrementar el capital humano con criterio de equidad ................................................................................................... 29 3. Elemento Transversal: Fortalecimiento de la gobernabilidad................ 30 D. El Pilar Operativo de la Estrategia .................................................................. 31 E. El Programa: Tamaño, Secuencia e Instrumentos........................................... 32 F. Coordinación de la Cooperación Internacional ............................................... 34 G. Riesgos de la Implementación de la Estrategia ............................................... 35 H. Seguimiento de la Estrategia ........................................................................... 36 IV. AGENDA DE DIÁLOGO ............................................................................................... 36 I.


ANEXOS Anexo I

Programa Operativo del Banco 2004-2007

LINKS ELECTRÓNICOS DE ANEXOS TÉCNICOS Anexo II

Instrumentos del Banco para la Implementación de la Estrategia http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=510274 Anexo III Guatemala y los Objetivos de Desarrollo del Milenio http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=510306 Anexo IV Cartera en Ejecución en Apoyo Estrategia http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=510356 Anexo V Indicadores de Exposición y Calidad del Crédito http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=533337 Anexo VI Incorporación de las recomendaciones de OVE en la EVP http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=510362 Anexo VII Plan de Acción CAFTA http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=510397 Anexo VIII Prioridades del Grupo BID para el Fomento de la Inversión Privada en Guatemala http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=510788 Anexo IX Participación Otros Donantes en Áreas EBP http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=510794 http://opsws3.reg.iadb.org/idbdocswebservices/getDocument.aspx?DOCNUM=431948

Anexo X Anexo XI

Indicadores de la Estrategia http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=533396 Referencias http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=510802

BID: Estrategia de País con Guatemala


SIGLAS Y ABREVIATURAS ADPIC AEC BANCAFE BANGUAT BCIE BM CAFTA CAJ CFAA COVIAL CPAR CT DECOPAZ DGC EBP EMPAGUA ENCOVI FMI FOMIN FUNDESA GANA ICC IUSI IDH IEMA IGSS IETAP INE INFOM MARN MCCA CIV MINECO MINEDUC MINFIN MIPYME MSPAS ODM OMC OVE PARPA PBL PER PF

Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio Arancel Externo Común Banco del Café Banco de Guatemala Banco Centroamericano de Integración Económica Banco Mundial Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos Centro de Administración de Justicia Country Financial Accountability Analysis Unidad Ejecutora de Conservación Vial Country Procurement Assessment Report Cooperación Técnica Desarrollo Comunitario para la Paz Dirección General de Caminos Estrategia del Banco para el País Empresa Municipal de Agua Encuestas Condiciones de Vida Fondo Monetario Internacional Fondo Multilateral de Inversión Fundación para el Desarrollo de Guatemala Gran Alianza Nacional Iniciativa de la Cuenca del Caribe Impuesto Único sobre Inmuebles Índice de Desarrollo Humano Impuestos a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias Instituto Guatemalteco de Seguridad Social Impuesto Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz Instituto Nacional de Estadística Instituto de Fomento Municipal Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales Mercado Común Centroamericano Ministerio de Comunicación y Vivienda Ministerio de Economía Ministerio de Educación Ministerio de Finanzas Públicas Micro, pequeñas y medianas empresas Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Objetivos de Desarrollo del Milenio Organización Mundial del Comercio Office of Evaluation and Oversight Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva Agroalimentaria Policy Based Loan Public Expenditure Review Pacto Fiscal


PIB PPP PRONACOM PYMES RBM REDIMIF RRNN SAT SB SEGEPLAN SIAF SIEPAC SNIP SWAP UE UNDP URNG USAID VMCE WDI

Producto Interno Bruto Plan Puebla Panamá Programa Nacional de Competitividad Pequeñas y medianas empresas Reserva de la Biosfera Maya Red de Instituciones Microfinancieras Recursos Naturales Sistema de Administración Tributaria Superintendencia de Bancos Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Sistema Integrado de Administración Financiera Sistema de Interconexión Eléctrica para los Países de América Central Sistema Nacional de Inversión Pública Sector Wide Approach Unión Europea United Nations Development Programme Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca United States Agency for International Development Viceministerio de Economía Integración y Comercio World Development Indicator

BID: Estrategia de País con Guatemala


RESUMEN EJECUTIVO La Estrategia del Banco para Guatemala acompaña el nuevo ciclo político del país, 2004-2007, que se inicia con la administración del Presidente Berger, luego del proceso electoral que tuvo lugar a finales de 2003, mediante el cual se eligieron también los representantes del Congreso y de los gobiernos municipales. Las condiciones iniciales del nuevo ciclo político que comienza en Guatemala están definidas por un contexto político que demanda del Ejecutivo la búsqueda de consensos con un Congreso atomizado en un marco en el cual se ha iniciado una intensa campaña contra la corrupción. El contexto económico se dirige a la búsqueda de la estabilidad macroeconómica, que deberá asentarse en el fortalecimiento de las finanzas públicas, para lo cual se han tomado medidas de ingresos tributarios iniciales que necesitan profundizarse. En el contexto social, elevados niveles de pobreza basados en situaciones de exclusión social, que se concentran en la población indígena y rural, se conjugan con alta desigualdad. En este contexto, los principales desafíos al desarrollo de Guatemala son: (i) acelerar el crecimiento económico en forma sostenible, aprovechando en especial las oportunidades de CAFTA; (ii) reavivar los Acuerdos de Paz a fin de crear las condiciones para una paz firme y duradera; (iii) reducir la pobreza; y (iv) mejorar la eficiencia del Estado en la generación de bienes públicos. La Estrategia del Banco para el país tiene como objetivo central la reducción de la pobreza. Para lograr este fin el programa para el período 2004-2007 se plantea dos objetivos estratégicos interrelacionados: (i) mejorar las condiciones para producir eficientemente e incorporar a los sectores excluidos al proceso productivo; e (ii) incrementar el capital humano con criterio de equidad. Asimismo, la Estrategia incorpora como tema transversal la mejora de la institucionalidad del país, que apoye el fortalecimiento de la gobernabilidad, elemento necesario para que se den los avances que se plantean en ambas áreas. El Banco busca así apoyar la estrategia del Gobierno, centrada en la promoción de oportunidades para impulsar un mayor crecimiento económico y la generación de empleo con amplia participación de todos los sectores, que permita reducir los niveles de pobreza, en un marco de estabilidad macroeconómica. La relevancia de la cartera en ejecución para la consecución de los logros de la Estrategia lleva a la necesidad de mejorar la ejecución, monitoreo y seguimiento de los préstamos, como objetivos intermedios de la estrategia, así como los aspectos institucionales que posibilitarán su implementación. El tamaño del programa se definió en torno a dos escenarios que contemplan las posibilidades de absorción del país, su capacidad de ejecución, los instrumentos de préstamos utilizados y las necesidades de financiamiento ligadas a la posición financiera del sector público en línea con las simulaciones macroeconómicas. Los escenarios base y alto se ubican en un rango entre US$328 y US$604 millones respectivamente. Las metas que activan el escenario alto están definidas por mejoras en la gestión del sector público y en la ejecución de la cartera del Banco. La secuencia de la implementación de la Estrategia concentra inicialmente esfuerzos sustanciales para lograr mejoras en la ejecución de los préstamos de inversión en la cartera y fortalecer la gestión pública, mejorando especialmente la gestión social y apoyando programas de inversión en dicho sector. Esta etapa inicial, además comprende la promoción de la seguridad ciudadana, el apoyo para la implementación de la Estrategia de Pueblos Indígenas, el manejo sostenible de la Cuenca del lago Amatitlán, y la protección de la Reserva de la Biosfera Maya. Posteriormente, plantea un programa de apoyo a la competitividad y la integración, otro de electrificación rural, la continuación de las reformas en el sector justicia, un préstamo sectorial para la consolidación fiscal, el fortalecimiento institucional del Congreso, y aprovecha los avances en la gestión social para continuar impulsando inversiones en el sector. Asimismo, se iniciará la implementación de las acciones identificadas en el documento de lineamientos para el apoyo del Grupo BID al Sector Privado y los programas de turismo. Se han identificado como principales riesgos de la estrategia los problemas para lograr el respaldo del Congreso al programa de reformas; las dificultades para consolidar las finanzas públicas, lo que podría limitar el aumento de la inversión y con ello el crecimiento; las posibilidades de ocurrencia de un desastre natural; y la lenta recuperación de la capacidad de ejecución de los programas de inversión pondría también en peligro el alcance de los objetivos de la Estrategia. En el marco de la EBP se han previsto las acciones que permitirán la implementación de las atenuantes a los citados riesgos.


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MATRIZ DE LA ESTRATEGIA DE PAÍS DEL BANCO CON GUATEMALA Objetivo y Estrategia BID

Objetivo y Estrategia del País

Acciones otras Agencias

Cartera*

Acción BID Propuestas

Indicadores de Seguimiento BID País

Objetivo Central: Apoyar la reducción de la pobreza Evolución estimada variables macro. Crecimiento PIB: 5% 2007. Línea Base 2003: 2,1%. Pobreza 52% 2007. Línea Base 2002: 57%. Objetivo Estratégico I: Mejorar las condiciones para producir eficientemente e incorporar a los sectores excluidos al proceso productivo Finanzas: BM CT Objetivo específico Objetivo Préstamos Promover un entorno Gestión macroeconómica coherente y Apoyo consolidación Sectorial Fiscal macroeconómico que respalde la estable. Pacto Fiscal FOMIN competitividad de la economía. Construyendo capital Cooperativa Salcaja Estrategia (Remesas) social a través de la Estrategia Retomar Pacto Fiscal. Apoyar consolidación Pacto Fiscal: Reforma Fiscal No financieros Modernizar la SAT. Mejorar recaudación mejorar eficiencia, evaluación, Apoyo Estrategia comunic. tributaria ampliando base y haciendo más control y transparencia gasto descentralización social reforma fiscal eficientes recolección y cobro. público; aumentar eficiencia fiscal y gestión Estudios CFAA y manejo activos y pasivos públicos; financiera CPAR (BID/BM) e impulsar descentralización fiscal. Reg. remesas y polt. macroeconómica Energía: BM, Préstamos Préstamos Objetivo específico Objetivo Electrificación Rural Mejorar infraestructura básica en Aumentar efectividad inversión pública en BCIE Vial II (47%) transporte, electricidad y agua y infraestructura y generar condiciones Fortalecimiento Interconexión Vialidad: BM, saneamiento. propicias para inversión privada. Eléctrica A.C.(100%) Institucional y BCIE, Japón, Interconexión Elect. Acciones Prioritarias Alemania Estrategia Estrategia Manejo Sostenible Guatemala-México (a) inversión vial mantenimiento y Convertir al CIV en ente rector con gestión Agua y Cuenca Lago (100%) eficiente. Institucionalizar Fondo Vial. Elevar recuperación vías; Saneamiento: Amatitlán Inversión Agua (b) aumentar cobertura electricidad calidad red vial, buscar alternativas Alemania financiamiento. Potable (100%) CT áreas rurales y consolidar Impulsar planes de interconexión regional. reforma sector; Desarrollo Municipal Estrategia modernización e (c) promover integración física y Dar acceso universal servicios agua potable (95%) institucionalidad energética en el marco PPP; y saneamiento. Establecer tarifas que Combate Integral recursos hídricos (d) aumentar cobertura agua y permitan sostenibilidad financiera. Pobreza Urbana (99%) saneamiento en áreas rurales; y PRI CT (e) promover participación privada. Planta geotérmica Des. geotérmico Planta térmica PRI Plan de expansión CII DEORSA y DEOCSA Generación Eléctrica Tres Ríos FOMIN Apoyo sistema concesiones Fort. Reg. Eléctrico

Comprobación tendencia clara de aumento de la carga tributaria con miras a alcanzar el 12% del PIB. Base 2004: 10,3%. Aprobación Código Tributario Municipal. Incremento número gobiernos municipales administrando el IUSI en 2006, por definir equipo proyecto. Base 2004: 105.

Déficit fiscal (S. Púb. combinado) 1,5% PIB 2008. Base 2003: 2% PIB. (S) Inicio implementación recomendaciones CFAA/CPAR

90% red vial pavimentada 90% carreteras en buen en buenas condiciones (en estado en 2008. Base rel. longitud total) en 2007. 2004: 45% estimado. (S) MI: 60%. Base 2004: 45% Incrementar cobertura estimado energía eléctrica al 90% Quintil más pobre con para 2008. Base 2002: cobertura eléctrica en 85%. (S) 2008: 64%. Base 2000: Incremento 20% 49%. viviendas con sistema 500.000 habitantes rurales agua en 2008. Base 2002: con soluciones agua potable 53%. (ODM) y sistemas operados por asociaciones comunitarias en 2008. Base: 0 50% basura recogida y dispuesta en relleno sanitario en municipios del programa en 2007. Base 2004: 30%.


Matriz Página 2 de 4 Acciones otras Acción BID Indicadores de Seguimiento Agencias Cartera* Propuestas BID País Objetivo Estratégico I: Mejorar las condiciones para producir eficientemente e incorporar a los sectores excluidos al proceso productivo Reducción 93% y 94% Crecimiento Préstamos Préstamos Capacidad Objetivo Objetivo específico Apoyo Compet. e Integración tiempo y costo trámite exportaciones 16% anual Aprovechar las oportunidades del Ampliar y diversificar participación Institucional: BCIE Comercio Exterior (54%) importación productos en 2008. Base 2003: mercados internacionales. CAFTA y mejorar la inserción CT Desarrollo vegetales, animales e US$2.698, 2 millones. (S) internacional. Apoyo cumplimiento CAFTA Reconversión fronterizo: BCIE Estrategia insumos agropecuarios Agroalimentaria Crear capacidad en preparación e FOMIN Estrategia en 2007. Base 2004: Acceso Mercados: (80%) Asist. Pymes CA requerimientos 3,5 horas y Q.474,53 Apoyar al país en el cumplimiento implementación tratados libre USAID Interconexión Eléct. acceso mercados CAFTA y generación de condiciones para comercio. A.C. (100%) beneficiarse de las oportunidades Fortalecer y crear instituciones para Apoyo dsllo comercio CAFTA, promover integración en promover y facilitar exportaciones e Inter. Eléct. Gatemala electrónico Mercado Común Centroamericano inversiones. México (100%) No financieros y Plan Puebla Panamá. Apoyo estrategia comunicación Impulsar planes de interconexión FOMIN Mod. aduanas y pasos social CAFTA/ Plan acción regional. CAFTA/ Barreras arancelarias fronterizos CA-México 33% cobertura con Crecimiento PIB 4-6% en Préstamos Objetivo específico Manejo Recursos Préstamos Objetivo Apoyo Competitividad e Ampliar las fuentes de crecimiento Impulsar competitividad nacional con Naturales y tierras: Reconversión manejo ecosistemas y 2008. Base 2003: 2,1%. Agroalimentaria Integración sostenible. BM, USAID enfoque en motores del desarrollo: biodiversidad 2008. (S) (80%) turismo, textiles, agroforestal y MI: 31% 2007. Base Reducción 10% costo Apoyo Estrategia Pueblos Estrategia Competitividad: agroindustria. 2002: 29% territorio empezar un negocio en Dsllo. Tecnológico Indígenas Apoyar diversificación economía y BM, BCIE nacional (95%) 2008. MI: 5% 2007. Base crecimiento sostenible. A través Desarrollo Sostenible RBM Estrategia Desarrollo local y Incremento anual 15% 2004: 62,8 (% ingreso Mundo Maya del: Elaborar e implementar de forma Petén (51%) rural: BM, BCIE, turistas 2008. MI: 8% pc). (BM) (a) la promoción del clima de consensuada política de desarrollo Cuencas Altas CT UE, USAID 2006. Base 2002: negocios de manera general, y rural. Apoyo Red gestores/Ev. s. (100%) 884.000 (5,9%) en particular la mejora de la informal/ Manejo ecosistemas Fortalecer sistema áreas protegidas y MIPYME: BCIE, Río Lempa (95%) competitividad rural; Al menos 125 PYMES UE RBM/ Participación RBM/ conservar biodiversidad. (b) apoyo a la inclusión de los incrementan sus Manejo Cuenca Petén Inza/ Fort. pueblos indígenas, a través de Consolidar destinos turísticos Min. Ambiente/ Fort. gob locales utilidades netas en un su incorporación al desarrollo tradicionales y desarrollar nuevos. mínimo de 5%. Base: CII Desarrollar capacidad emprendedora productivo; conforme avance Línea crédito Banco Occidente ejecución. (c) desarrollo sostenible recursos y fortalecer microempresas. Línea crédito Banco Industrial naturales; FOMIN (d) desarrollo turismo, a través Apoyo Dsllo. empresarial en el Circuito Maya Regional; y interior/ Fort. Competitividad/ (e) desarrollo MIPYMES. Banrural/ Dsllo. mercados seguros agrop. CA/ Instituto capacitación textile/ Ruta tri-nac. ecoturismo Golfo Honduras Objetivo y Estrategia BID

Objetivo y Estrategia del País

No financieros Lineamientos sector privado Estudio competitividad local Taller políticas sector rural

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Objetivo y Estrategia del Acciones País otras Agencias

Objetivo Estratégico II: Incrementar el capital humano con criterio de equidad. Objetivo Objetivo específico Cumplir Metas Acuerdos de Mejorar eficiencia y progresividad gasto social, y proteger nivel de gasto programas con Paz. Gestionar de manera eficaz y coordinada la mayor impacto en reducción pobreza. inversión social. Estrategia Mejorar coordinación fortaleciendo Gabinete Estrategia Fortalecer papel rector Social, Segeplan y Ministerios sectoriales; ejecutar inversión a través del SNIP; fortalecer Ministerios de Educación y capacidades gerenciales; y establecer sistema Salud. Uso más eficiente de monitoreo y evaluación impacto. recursos públicos, mediante Aumentar eficiencia fondos mejorando coordinación y alineando gastos con sistema focalización gasto y descentralización servicios. único de selección y ordenando gestión financiera. Establecer partidas presupuestarias y/o programas a proteger y montos a alcanzar por año, sujetos al cumplimiento de metas de desempeño. Objetivo específico Aumentar cobertura y calidad servicios sociales en municipios más pobres.

Objetivo Garantizar acceso equitativo a servicios sociales básicos. Estrategia Estrategia Promover participación Apoyar diseño e implementación componente social organizada en social estrategia reducción pobreza del procesos que promuevan y Gobierno Guate Solidaria: fortalezcan las capacidades a) Educación. Mejorar cobertura en preescolar de las personas en pobreza y y primaria, y calidad en primaria mediante pobreza extrema, rescatando apoyo al Programa Salvemos el Primer tejido social y familiar. Grado. Diseñar e implementar b) Salud. Reforzar modelo atención primaria e sistema georeferenciado implementar sistema de seguimiento y inversión pública. evaluación. c) Nutrición. Coordinar programas estableciendo modelo de atención integral.

Educación: BM, BCIE, USAID, UE, Alemania Salud: BM, USAID

Cartera*

Acción BID Propuestas

Indicadores de Seguimiento BID País

Préstamos Evidencia que demuestre que el Gasto educación no CT Programa menor a 2,5% PIB anual. Preparación presupuesto para 2007 del Mejoramiento (AP) Estrategia MSPAS y el MINEDUC fue Reducción Pobreza Calidad Gasto Social elaborado vinculando las Gasto salud no menor a asignaciones presupuestarias con 1,3% PIB anual. (AP) Programa CT metas. (Montos programas capacitación Apoyo programa protegidos por definir). gerencia social mejoramiento calidad Evaluación de al menos 2 programas sociales en gasto social Ejecución presupuestaria municipios Guate Solidaria a 2005 y 2006 de al menos No financieros través sistema seguimiento y 90% monto global Taller desarrollo local evaluación en 2008. protegido. y fondos inversión 75% inversión Fondos sociales Aumento 10% proporción sigue criterios acordados por gasto social que va a Directorio Fondos en 2007. MI: quintil más pobre en 50% 2006. Base 2004: 0. 2008. Base 2003: 14,1%. Aumento % gasto social que va a los municipios de Guate Solidaria en 2007. Base 2004: en proceso definición. Préstamos Programa Mejoramiento Servicios Salud II (92%)

Préstamos Programa Mejoramiento Calidad Gasto Social Proyecto Acción Social FIS II

CT Preparación Inversión Estrategia Social: BCIE, Reducción Pobreza CT UE Diagnóstico sectorial políticas educativas y mapeo sector. Programa de apoyo a la salud primaria en Tejutla, San Marcos Programa de la comunidad proveyendo salud y desarrollo para todos

BID: Estrategia de País con Guatemala

(Todos los datos son para 41 Tasa neta matrícula municipios Guate Solidaria) primaria 100% 2008. Aumento anual cobertura neta Base 2000: 84% 2000. primer grado 6% niños y 7% (S/ODM) niñas de 2005 a 2007. Línea base Tasa mortalidad infantil 2004: 42.536 niños y 39.847 39 por 1000 nacidos niñas. 2008. Base 2002: 44 por Disminución 5 pts. % repitencia 1000 nacidos. (ODM) 1º y 2º primaria para 2007. MI: 3 Mortalidad materna 133 pts. % 2006. Base 2003: 1º por 100.000 nacidos 27,16% (21.459); 2º 20% 2008. Base 2000: 169 (12.161) por 100.000 nacidos. Disminución deserción 3pts. % (ODM) 1º y 2º primaria en 2007. Base Disminución 20% 2004: 1º: 5,7% (4.169); 2º : 4% desnutrición infantil (2.432). crónica 2008. Base 2000: 70% mujeres embarazadas con al 44%. menos 2 controles prenatales atendidos por profesional médico en 2007. MI: 60% 2006. Base 2004: 25%. 85% niños entre 12 y 23 meses con inmunización Sarampión, Paperas y Rubéola en 2007. MI: 75% 2006. Base 2004: 54%.


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Objetivo y Estrategia del País

Acciones otras Agencias

Elemento transversal: Fortalecimiento de la Gobernabilidad Justicia: BM, UE, Objetivo específico Objetivo Fortalecer instituciones que respaldan el Fortalecer régimen democrático, USAID sistema democrático y preservan orden y basado en observancia derechos Corrupción: seguridad jurídica y ciudadana y aumentar humanos y garantizar vigencia USAID eficiencia en generación de bienes y Estado Derecho. Seguridad servicios públicos. Estrategia Ciudadana: UE Fortalecer Sistema Justicia. Estrategia (a) Mejorar Registro Civil y modernizar Proponer legislación tipificando Paz y discriminación como delito y Reconciliación: Congreso Nacional; revisiones Código Procesal Alemania (b) modernizar sector Justicia, Penal. protegiendo derechos indígenas; Fortalecer Defensoría Indígena Administración de (c) promover seguridad ciudadana; y PDH, Defensoría Mujer Indígena Tierras: BM, (d) mejorar la gestión pública a nivel y Dpto. Pueblos Indígenas en USAID central y local. Min. Trabajo. Gestión Pública: Formular Política Nacional Seguridad. Ampliar y mejorar BM Academia PNC. Descentralización: Modernizar y sistematizar UE, USAID Registro Electoral.

Cartera*

Acción BID Propuestas

Indicadores de Seguimiento BID País

(Líneas de base en proceso levantamiento) 50% leyes expedidas cuentan con apoyo y dictamen de calidad en técnica legislativa. 100% proy. legislativos con acceso público al registro actualizado del trámite. 80% población zonas Programa confirma mejora en el acceso a la Justicia en 2008, medida por atención por parte de los servicios que ofrece el Sistema Judicial. MI 2007: 60%. Base: N/A Disminución 30% violencia áreas programa en 2008. MI 2007: 15%. Base 2004: en proceso levantamiento. Incremento Nº gobiernos ción y gestión No financieros municipales administrando IUSI. financiera. Estudios CFAA y CPAR Base 2004: 105. (BID/BM) Aprobación Código Tributario Municipal. Pilar Operativo: Aumentar la relevancia, eficiencia y eficacia de la estrategia planteada y mejorar la capacidad de absorción del país. CT Aumento de la razón entre CT Objetivo específico: Apoyo coordinación Apoyo a Mejorar la ejecución de los programas de desembolsos del período y el saldo donantes organismos la Cartera y promover la profundización de disponible del período para ejecutores la coordinación del financiamiento externo. proyectos de inversión elegibles No financieros hasta alcanzar 25% en 2007. MI: Fortalecimiento Apoyo a la Estrategia: 20% 2005. Base 2004: 18%. organizacional implementació Revisar Cartera en ejecución para alinearla 80% Cartera activa con ejecución n y monitoreo Consulta y revisión de con las prioridades de la EBP y del país. satisfactoria en 2007. MI: 65% Objetivos procesos Simplificar diseños proyectos y 2005. Base 2004: 57%. Desarrollo del Taller sobre Enfoque flexibilizar ejecución, en el marco de 90% Cartera activa alcanza Milenio en AL Programático SWAP políticas del Banco. Objetivos de Desarrollo en 2007. y el Caribe para Coordinación de la MI: 80% 2005. Línea Base 2004: Fortalecer capacidad ejecución unidades 74%. Inversión ejecutoras. Fortalecer oficina Definición enfoque sectorial en un Documento mapeo y Representación del Banco. coordinación donantes área social en 2006. Base 2004: 0. Apoyar enfoque programático sectorial que Reducir en 4 días tiempo promedio facilite la programación y coordinación de desde ingreso solicitud en la inversión. Representación Banco hasta autorización en 2005. Base 2004: Promover el diálogo entre cooperantes, 12,9 días. autoridades y sociedad civil. Préstamos Préstamos Reforma Sector Modernización Congreso Justicia (20%) Nacional Mejoramiento Desarrollo Administración Justicia Municipal II (95%) Seguridad Ciudadana CT Programa Mejoramiento Agenda Calidad Gasto Social Nacional y Apoyo Competitividad e Mesas de Integración Diálogo CT Apoyo a la reducción de la Fortalecimiento Procuraduría Derechos pobreza Humanos Apoyo a la descentraliza- Apoyo registros civiles

Gasto Justicia y Min. Público 0,3% PIB anual. AP Incremento 15% índice Voice and Accountability en 2008. Base 2003: 35,4%. (BM) Incremento 15% índice Rule of Law en 2008. Base 2003: 21,6%. (BM)

Gabinete de Cooperación Internacional en operación y definiendo polt. de cooperación. Creación Unidad Técnica Seguimiento de Proyectos. Proyección de desembolsos Cartera préstamos elegibles alcanza 20% en Presupuesto 2006. Inicio implementación recomendaciones CFAA/CPAR

En negrita disparadores Escenario Alto Estrategia. *Entre paréntesis % por desembolsar.. MI: Meta intermedia. AP: Acuerdos de Paz. G: Gobierno. S: SEGEPLAN. Los indicadores de las operaciones en ejecución se han obtenido de l de Proyectos, actualizados por el ejercicio de “retro-fitting”. La selección de indicadores de las nuevas operaciones es preliminar y se completará con el desarrollo de los programas y proyectos.

BID: Estrategia de País con Guatemala


INTRODUCCIÓN La Estrategia del Banco para Guatemala acompaña el nuevo ciclo político del país 20042007, que se inicia con la administración del Presidente Berger, luego del proceso electoral que tuvo lugar a finales de 2003; mediante el cual se eligieron también los representantes del Congreso y de los gobiernos municipales. La elaboración de la presente EBP se enmarca en la estrategia institucional del Banco e incorpora como elementos centrales el Programa de Reactivación Económica del Gobierno, los Acuerdos de Paz, la Evaluación del Programa de País del Banco en Guatemala 1993-2003, los informes de revisión de cartera, los ejercicios de programación previos y la evaluación de progreso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. A su vez, la conformación del programa operativo toma en cuenta el espacio fiscal del programa macroeconómico para el período 2004-2007, la sostenibilidad de la deuda de Guatemala, el impacto de las intervenciones del Banco y sus correspondientes ventajas comparativas, y la participación de otras fuentes de financiamiento. La EBP se sustenta en un conjunto de estudios realizados por el Banco, en el marco de la preparación de la estrategia y aprovecha el trabajo analítico desarrollado por el país y por otras agencias e instituciones1. Además, se realizó una serie de actividades orientadas a desarrollar un proceso amplio y de consulta para la formulación de la estrategia. Dentro de estas actividades destacan: (i) la reunión de Diálogo de Políticas con el nuevo Gobierno, efectuada en marzo de 2004, en la cual se discutió el documento de Diálogo de Políticas preparado por el Banco, arribándose a un consenso preliminar sobre los desafíos de desarrollo que enfrenta el país; (ii) varios talleres en los cuales participaron las distintas unidades del Banco y otras instituciones; (iii) reuniones con OVE para compartir información y criterios sobre la estrategia anterior; (iv) revisión con las autoridades sobre los objetivos y áreas prioritarias de la estrategia; y (v) consulta con la sociedad civil de Guatemala sobre la EBP llevada a cabo el 17 de diciembre de 2004. Durante todo el proceso de formulación de la Estrategia, el Banco ha mantenido un fluido intercambio con las autoridades de la nueva Administración, con el FMI, el Banco Mundial y el resto de los cooperantes. Asimismo, el Banco procuró, desde el inicio del proceso de elaboración de esta Estrategia, fomentar el análisis y el diálogo con la sociedad civil. Bajo esta premisa, se realizó una Misión Preparatoria del Documento de Diálogo de Políticas (antecedente de esta Estrategia), en septiembre de 2003, la cual indagó con diversos sectores de la sociedad civil (academia; sector privado; partidos políticos; ONG trabajando temas indígenas, de género y derechos humanos; autoridades nacionales; e iglesias) los desafíos que enfrentaba el país y las opciones para enfrentarlos. Estas consultas contribuyeron a la definición de los principales desafíos a ser abordados por el Banco. Se recopiló la información existente y se elaboraron estudios en los temas en los que no se contaba con un diagnóstico adecuado (Desafíos del Crecimiento; Estructura Tributaria; Desarrollo y Competitividad Rural; Competitividad Sistema Portuario; Regulación Administrativa y Clima de Negocios; y Gestión del Gasto Social). Estos

1

Los trabajos preparados por el Banco están disponibles en la página Web http://re2.iadb.org/organization/od3/documentos.cfm Las referencias se detallan en el Anexo XI.

de

esta

Estrategia:


estudios fueron presentados públicamente en Guatemala2. Se organizaron mesas de discusión con la participación de representantes de centros académicos, de investigación, gobiernos nacional y locales, partidos políticos, Congreso, sector privado, medios de comunicación, y ONG. Este documento comprende cuatro secciones. La primera sección detalla el contexto en el cual se inicia la nueva estrategia e identifica los desafíos al desarrollo que enfrenta el país, describe el Programa de Gobierno y las perspectivas macroeconómicas. En la segunda sección, se analizan los principales resultados de la estrategia anterior, la ejecución de la cartera, y las lecciones aprendidas; así como la actual cartera en ejecución y su vinculación con la nueva estrategia. La tercera sección presenta la nueva estrategia propuesta: sus objetivos, áreas estratégicas, el programa operativo, seguimiento, y riesgos. Finalmente, en la cuarta sección se presenta la agenda para el diálogo. En el anexo I se detalla el Programa Operativo del Banco 2004-2007, y en el anexo II, los distintos instrumentos que se utilizarán para la implementación de la Estrategia.

2

Estructura Tributaria, realizado en la Capital y en Quetzaltenango en noviembre de 2003; Hacia un Gasto Social más Eficiente, Equitativo y Transparente; y Los Desafíos del Crecimiento, realizados en la Capital en diciembre de 2003 y junio de 2004 respectivamente.

BID: Estrategia de País con Guatemala


I.

PRINCIPALES DESAFÍOS AL DESARROLLO

A.

El contexto

1.1

Las condiciones iniciales del nuevo ciclo político que comienza en Guatemala están definidas por un entorno político, económico y social que incidirá en el proceso de gestión pública de la nueva Administración y por ende en el desempeño de la nueva estrategia que se plantea. 1.

Contexto Político

1.2

El arribo a la presidencia del candidato de una alianza nacional (GANA), producto de la coalición de tres partidos, sin mayoría en el Congreso, hace necesario que el Poder Ejecutivo mantenga un frente de negociación amplio y dinámico3. Esto le permitirá la construcción de consensos en el Congreso y con la sociedad civil, claves para lograr avanzar en las reformas y mantener la credibilidad en la lucha contra la corrupción, uno de los principales temas de la campaña electoral.

1.3

Al inicio de su gestión, el Gobierno ha logrado fortalecer su capital político con los avances logrados en la reestructuración del Ejército; la lucha contra la corrupción; el relanzamiento de los Acuerdos de Paz; la aprobación de un paquete de medidas fiscales, y el lanzamiento de un programa de reactivación económica y social. El desafío del manejo de las reivindicaciones solicitadas por los exPatrulleros de Autodefensa Civil (activos durante el período de guerra) complica la situación política del país. 2.

1.4

1.5

3

4 5

Contexto Social

Guatemala es un país con una población mayormente joven, indígena y rural4: 53% tiene menos de 20 años, 48% son indígenas y 54% vive en zonas rurales.

Gráfico I-1. Pobreza extrema 31,1% 30,8%

23% Guatemala es la economía más grande de 21,5% la región centroamericana, 57% de los guatemaltecos son pobres y 21,5% viven 12,9% en condiciones de pobreza extrema. La pobreza es mayormente indígena y rural: 4,9% 71,9% de los indígenas son pobres, comparado con 44% de los no indígenas, Total Urbana Rural Indígena No Hombres Indígena mientras 72,2% de los habitantes en zonas rurales viven en pobreza, comparado con Fuente: SNU, Informe Nacional Desarrollo Humano 2003. 28,1% en las zonas urbanas5. Este mismo patrón es seguido por la pobreza extrema. También las mujeres se encuentran en condiciones mucho más desfavorables; sólo dos países en el hemisferio occidental tienen índices de desarrollo de género más bajos. (Ver gráfico I-1)

Cabe destacar que el Gobierno se apuntó una victoria al lograr la aprobación de la reforma fiscal en el Congreso, a pesar de que en mayo de 2004, se retiró el Partido Patriota de la alianza GANA, y se debilitó el Pacto de Gobernabilidad suscrito a comienzos de año con los partidos UNE y PAN. Según el Censo de 2002. SNU, 2003.

15%

Mujeres


-21.6

La desigual distribución del ingreso en Guatemala, con un coeficiente de Gini de 58,3, sólo es superada en Latinoamérica por Brasil. Mientras el 10% más rico del país recibe el 46,8% del ingreso total, al 20% más pobre le corresponde el 2,4%6. Cerca de 50% de la desigualdad es explicada por la educación, un 10% por las diferencias entre las medias de ingreso de los indígenas y los no indígenas, y aproximadamente un 24% se explica por las disparidades entre zonas urbanas y rurales7. Cabe mencionar que en los últimos años las remesas han actuado como una red de protección social informal para una parte importante de la población pobre.

1.7

La pobreza extrema y la desigualdad están enraizadas en la exclusión de grupos específicos de guatemaltecos, los cuales han visto restringido su acceso a las oportunidades sociales, económicas y políticas. En particular, tres de cada cuatro indígenas viven en las zonas rurales, lo que aumenta sus probabilidades de ser pobres. El 81,4% de los indígenas trabaja en el sector informal, comparado con 58,9% de los no-indígenas, siendo su remuneración menor a la mitad de la percibida por este último grupo; y el 41,7% de los indígenas son analfabetas frente a 17,6% de los no-indígenas.

1.8

Dados los patrones de desigualdad y exclusión prevalecientes en el país, la mayor parte de la pobreza es crónica, vinculándose directamente a la carencia de activos de este segmento de la población, incluidos el acceso a educación, salud, servicios básicos, infraestructura, vivienda y tierra. A fin de atender esta situación, el Gobierno está generando una política para promover la incorporación de los excluidos al proceso productivo. 3.

Contexto Económico Gráfico I-2. Inflación y De ficit Fiscal 1999-2003

1.9

Luego de tres años de una gestión macroeconómica 10.0 prudente, respaldada por dos Inflación 8.0 acuerdos consecutivos de la 6.0 facilidad de contingencia 4.0 (“Stand-By”) con el FMI, Déficit Fiscal Guatemala ha logrado 2.0 avances significativos en la 0.0 consolidación de su 1999 2000 2001 2002 2003 estabilidad Fuente: BID sobre la base de Fuentes oficiales. macroeconómica. Redujo la tasa de inflación, la cual se mantuvo en el rango de las metas del Programa con el FMI, al instrumentar una activa política monetaria en un marco fiscal relativamente disciplinado. (Ver gráfico I-2)

1.10

Sin embargo, un entorno externo desfavorable al país, la calidad de un ajuste fiscal que privilegió como instrumento el recorte en los gastos de capital, la incertidumbre política generada por la carencia de diálogo y consenso entre los sectores público y privado y su efecto sobre la gestión del Gobierno, incidieron sobre la desaceleración de la actividad económica registrada en el período 20012003. Es así como el crecimiento del PIB promedió 2,2% durante ese período, lo

6

7

Un coeficiente de Gini de cero indica una distribución completamente igual; altos niveles del coeficiente señalan elevada desigualdad. Banco Mundial, 2003c. Banco Mundial, 2003a.

BID: Estrategia de País con Guatemala


-3que ante un crecimiento de la población que se ubicó alrededor de 2,7% trajo como resultado una caída del ingreso per cápita superior al 0,1% interanual. 1.11

Desde su inicio el nuevo Gobierno ha venido implementando una política fiscal austera, pero protegiendo el gasto social, lo que le generó hasta mayo de 2004 un superávit en las cuentas del Gobierno Central. Sin embargo, ha habido un atraso en el programa de inversión pública debido a un conjunto de factores, entre los que cabe mencionar el cambio de administración, el retraso hasta el mes de julio en la aprobación del programa de inversión y la poca flexibilidad en el Presupuesto establecida por el Congreso. A pesar de la reciente aprobación de medidas para aumentar los ingresos fiscales, estos continúan siendo insuficientes para ampliar el gasto y al mismo tiempo mantener la solidez financiera del sector público.

1.12

La apreciación registrada en el tipo de cambio durante los últimos años, a la cual han contribuido tanto el crecimiento de las remesas como la entrada de capitales, ha venido afectando la competitividad de las actividades productivas del país. Esta situación demanda continuar con una mezcla de política fiscal y monetaria que contribuya a promover la competitividad, al tiempo que apoye la estabilidad de precios. El Gobierno se encuentra en el proceso de negociación de un nuevo programa con el FMI, el cual prestará especial atención al fortalecimiento de las finanzas públicas.

B.

Principales Desafíos

1.13

El avance de Guatemala en el logro de su desarrollo se vincula al manejo eficiente de las oportunidades en cuatro áreas prioritarias: la aceleración del crecimiento sostenible, la consolidación de la paz, la reducción de la pobreza y mejoras en la gestión del estado. A continuación se presentan los desafíos en dichas áreas: 1.

1.14

1.15

8 9

Acelerar el crecimiento económico en forma sostenible 10

Gráfi co I-3. C re ci m i e n to PIB y PIBpc

8

PIB La significativa recuperación del 6 crecimiento económico registrada 4 en Guatemala durante la década 2 de los noventa (4,2%) no ha sido 0 suficiente para impulsar 19 6 1 19 6 4 19 6 7 19 70 19 73 19 76 19 79 19 8 2 19 8 5 19 8 8 19 9 1 19 9 4 -2 aumentos significativos en el PIB -4 per cápita (1,4%), lo que se ha PIBpc -6 visto agravado por la Fuent e: B anco M und ial, W DI 2 0 0 3 y B anco d e Guat emala desaceleración del crecimiento ocurrida durante el último trienio (2001-2003)8. (Ver gráfico I-3)

La inversión bruta en capital fijo ha sido inferior al promedio de Centroamérica9(ver gráfico I-4), permitiendo tan sólo una limitada incorporación de nuevas tecnologías en la economía. Sin embargo, las tasas de crecimiento

19 9 7 2 0 0 0 2 0 0 3

Gráfico 1-4. Tasas de Inversión bruta fija: Guatemala, Centroamérica y América Latina y el Caribe (Porcentaje del PIB) 25 20 15 10 5 0

1991-2000 Promedio anual 15% en Guatemala que se compara con 20% del promedio simple centroamericano.G uatem ala

2001-2003 CA

A L&C

Fuente: CEPAL y Fondo Monetario Internacional BID: Estrategia de País con Guatemala


-4del capital y del empleo han permanecido relativamente constantes, por lo que la desaceleración experimentada por el PIB a partir de 2001 estaría explicada, además de por la reducida actividad económica externa, por una mayor ineficiencia en las actividades productivas. Este comportamiento podría ser en parte explicado por el clima de inversión del país.10 1.16

Dentro de los desafíos que Guatemala deberá superar para lograr acelerar el crecimiento en forma sostenible destacan: (i) fortalecer las finanzas públicas; (ii) mejorar la infraestructura; (iii) aprovechar las oportunidades del CAFTA y mejorar la inserción internacional; (iv) dinamizar el desarrollo del sector rural; y (v) atenuar los riesgos de desastres naturales. A continuación se describen los aspectos más relevantes de los desafíos anotados, cuya atención contribuirá a mejorar el clima de negocios del país. El Clima de Negocios en Guatemala Desde el punto de vista del Banco, los principales obstáculos que afectan el normal desenvolvimiento de los negocios en Guatemala son: (i) los bajos niveles de seguridad ciudadana; (ii) los altos niveles de informalidad existentes en la actividad económica; (iii) la dificultad de acceso al crédito; (iv) la baja calidad de los servicios de infraestructura pública, en especial puertos y aeropuertos, y los altos costos de servicios eléctricos y de telecomunicaciones además de baja cobertura rural; (v) los problemas de gobernabilidad, reflejados en una baja eficiencia de las instituciones públicas y corrupción; (vi) las imperfecciones del mercado laboral y del capital humano; (vii) las debilidades del marco jurídico e institucional para el sector privado, (viii) las inadecuadas tecnologías e innovación; y (ix) la escasa atención al desarrollo de las PYMES. A estos factores se une la incertidumbre que genera la falta de definición acerca de la continuidad de la reforma fiscal y la reevaluación del Quetzal. El Programa de Reactivación Económica de la presente administración tiene como uno de sus puntos centrales la mejora en el clima de negocios.

(i)

Fortalecer las Finanzas Públicas

1.17

Si bien la implementación del Pacto Fiscal, suscrito en 2000, marca el inicio de cambios en la política fiscal de Guatemala, los ingresos tributarios continúan siendo insuficientes. La relación ingresos tributarios/PIB alcanza apenas 10%, una de las más bajas de América Latina. Ello ha traído como resultado déficit primarios del Gobierno Central de 0,74% en promedio desde 1998, y ha obligado a la realización de recortes en los gastos sociales y de inversión11.

1.18

El sistema tributario guatemalteco tiene la estructura de todo sistema tributario moderno, basándose en cuatro impuestos: IVA, ISR e IETAP, ISC y DAI12. Sin embargo, esta estructura formal, similar a la de los demás países centroamericanos, oculta la presencia de evasiones y excesivas deducciones y exenciones, que explican la exigua recaudación. El rendimiento del IVA y la baja recaudación provenientes de los impuestos directos13 (ISR e IEMA), denotan además la elevada frecuencia del tratamiento tasa cero. Al mismo tiempo, la alta

10

11 12

13

Larraín conjetura que esto podría responder a los incentivos a los que se enfrentan los agentes privados, incertidumbre asociada a las reglas de juego o problemas de burocracia estatal. Larraín, Felipe (2004). La reducción en los gastos de inversión alcanzó 1,4% del PIB en 2003. IVA: Impuesto al Valor Agregado. ISR: Impuesto sobre la Renta. IETAP: Impuesto Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz;.ISC: Impuesto Selectivo al Consumo; y DAI: Derechos Arancelarios a la Importación. Inferior a 3% del PIB.

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-5participación del IVA en la recaudación total y la importancia de los impuestos a los combustibles y derivados del petróleo, así como las excesivas exenciones y deducciones del ISR de las personas naturales, llevan al carácter regresivo del sistema tributario14. 1.19

Guatemala muestra los niveles de deuda pública más bajos de la región. Desde la firma de los Acuerdos de Paz, la relación deuda pública/PIB se ha incrementado de 19,5% a 23,2% (aún entre las más bajas de América Latina), lo cual refleja en parte el aumento de la deuda pública del Banco Central para esterilizar las entradas de capitales y la expansión monetaria generada por las remesas.

1.20

La nueva administración ha iniciado acciones para atender el tema fiscal mediante la propuesta de una reforma fiscal integral. La última reforma propuesta sólo fue aprobada parcialmente por el Congreso, lográndose establecer medidas de ingresos compensatorias para restituir el impacto de la derogación del IEMA15. Se requerirá seguir avanzando en esta área para implementar en forma integral el Pacto Fiscal16, el cual permitirá alcanzar la meta de ingresos de 12% del PIB, compensar la caída en los ingresos que se dará con la entrada en vigencia del CAFTA, y respaldar los gastos sociales y de inversión que permitirán implementar los Acuerdos de Paz y alcanzar las Metas del Milenio. (ii)

Mejorar la infraestructura

1.21

El desarrollo de la infraestructura en Guatemala es un tema central en su agenda de política económica. Se ha estimado que el país podría agregar a su crecimiento un 1,1% anual si su infraestructura alcanzara niveles de cobertura y calidad que ubiquen a Guatemala en el grupo del 25% de los países de Latinoamérica con mejores servicios de infraestructura17.

1.22

Los costos de transporte y las demoras en las aduanas, a pesar del avance registrado recientemente en estas últimas, tienen mayor peso que los aranceles como obstáculo al desarrollo del comercio intra-regional. Además, para reducir los costos al comercio internacional se hace necesario elevar la productividad de dos de los tres puertos del país que movilizan un total de 11 millones de toneladas por año18 y mejorar el aeropuerto. El aprovechamiento de CAFTA hace más urgente las inversiones y las mejoras en la administración de la infraestructura.

1.23

Asimismo, el 45% de las carreteras no pavimentadas requiere rehabilitación y es necesario asegurar que la inversión en la red principal pavimentada permita aumentar la capacidad para responder al proceso de integración regional y a los mayores niveles de crecimiento económico, al tiempo que se asegure la sostenibilidad del mantenimiento. Una mayor participación del sector privado en las inversiones del sector podría darse con la utilización de concesiones, instrumento hasta ahora poco utilizado en el país.

14

Para mayor información sobre la estructura tributaria guatemalteca se recomienda ver Schenone, O. y Carlos de La Torre (2003). Declarado inconstitucional 16 El Pacto Fiscal contempla todas las dimensiones de la gestión fiscal: ingresos, gasto, déficit, deuda, administración, evaluación y descentralización fiscal. 17 Loayza et al (2002). 18 Puerto Barrios, operado bajo una concesión privada, moviliza 1,7 millones de TM por año, superando en cuatro veces la productividad de Puerto Quetzal (5 millones de TM/año) y en ocho veces la de Puerto Santo Tomas (4,5 millones) de propiedad estatal. 15

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-61.24

Las reformas que se han dado en el sector eléctrico han permitido importantes avances del sector, lo cual ha facilitado un crecimiento acelerado en los últimos años de la cobertura de electrificación rural, que pasó de un 53.3% en el año 1996 a un 83% en el año 2002. Asimismo se ha verificado la creación del Mercado Mayorista de Electricidad que ha permitido al sector disponer de un mercado eléctrico en el que generadores, distribuidores y grandes consumidores contratan libremente la energía. Sin embargo, la reforma del sector presenta un reto de sostenibilidad en el mediano y largo plazo, debido al reducido monto de energía que se transa en el mercado. Por otra parte, a pesar de contar con una importante participación de energía renovable, no se han desarrollado nuevos proyectos de este tipo. Para promover su desarrollo (energía hidroeléctrica, geotérmica, solar, cólica y de biomasa), en Noviembre del 2003 se aprobó la “Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable”, la cual estableció incentivos fiscales, económicos y administrativos para el efecto.

1.25

Al igual que en la mayoría de los países del Istmo Centroamericano, el sector agua y saneamiento se caracteriza por su baja cobertura, pobre calidad del servicio y deterioro de los activos por el bajo mantenimiento. La cobertura se ha venido incrementando, no obstante el 36% de la población no tiene acceso a servicios de agua, el 20% tiene acceso a distancia y, sólo el 44% tienen conexión en sus casas19. Destacan los problemas de mantenimiento en el sector, los cuales se asocian a esquemas tarifarios que no permiten la recuperación de los costos de operación de los sistemas. (iii)

Aprovechar las oportunidades de CAFTA y mejorar la inserción internacional

1.26

Las exportaciones de Guatemala han constituido en la última década alrededor del 12% de su PIB, lo que es relativamente bajo considerando el tamaño de su economía. Aunque han venido creciendo continuamente en los últimos 20 años (salvo en el último trienio, en el que han disminuido), sus tasas han sido muy volátiles e insuficientes para consolidar un crecimiento económico basado en ellas. Tradicionalmente, los principales destinos de las exportaciones de Guatemala han sido el Mercado Común Centroamericano (MCCA) con más del 40% del total y Estados Unidos con aproximadamente el 27% (sin contar la maquila.

1.27

Hasta ahora la relación comercial con los Estados Unidos se ha regido por los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio y por la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC). Bajo esta iniciativa los Estados Unidos otorgan libre acceso de aranceles a una gran cantidad de productos guatemaltecos, pero por tratarse de una iniciativa unilateral, Guatemala está sujeta al cumplimiento de condiciones a criterio del Gobierno de los Estados Unidos. Es por ello que la celebración de un Tratado de Libre Comercio, que establece reglas y disciplinas bilaterales, y un mecanismo de solución de diferencias, constituye un logro importante.

19

En cuanto a los servicios de saneamiento: 26% no tiene servicio, 15% tienen conexión de alcantarillado, 58% tiene soluciones individuales.

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-71.28

El pasado 28 de mayo en Washington DC los gobiernos suscribieron el Acuerdo, él cual deberá ser ahora ratificado por los respectivos Congresos. Como resultado de la negociación más del 90% de las exportaciones podrán ingresar a los Estados Unidos libres de aranceles.

1.29

Considerando lo anterior, el CAFTA presenta la oportunidad de generar un impacto positivo neto muy significativo sobre el comercio, la inversión extranjera, la transferencia de tecnología, el crecimiento y el empleo. La magnitud de tales beneficios potenciales dependerá principalmente del esfuerzo emprendedor y de las prácticas empresariales que ponga en ejecución el sector privado. No obstante, el efecto del CAFTA será facilitado o limitado también por las políticas que adopte el Gobierno para que la sociedad toda pueda aprovechar las oportunidades. La necesidad de que el Gobierno lleve a cabo acciones para la generación de un ambiente de negocios que favorezca la competitividad es independiente del CAFTA Este Acuerdo incrementa los costos de la inacción pero también aumenta los beneficios potenciales del aumento en la competitividad y la mejora en el clima de negocios.

1.30

Por tal motivo, el aprovechamiento del CAFTA se convierte en una especie de hilo conductor de la estrategia que enhebra las acciones en los terrenos fiscal y financiero, el desarrollo humano, la mejora de la competitividad y el fortalecimiento de las instituciones. Dos retos de gran magnitud son:

1.31

a.

El cumplimiento de los compromisos asumidos, para beneficiarse plenamente de las potencialidades del libre comercio. En este sentido, CAFTA requerirá modernizar y ajustar la legislación e instituciones de Guatemala a disciplinas modernas y elevados estándares. Entre las áreas de mayor prioridad se encuentran la propiedad intelectual; el mercado laboral; el fortalecimiento de medidas sanitarias y fitosanitarias; las aduanas; la profesionalización y automatización de la gestión pública, haciéndola más transparente y combatiendo la corrupción; y la coordinación interinstitucional que permita un monitoreo efectivo del cumplimiento de los compromisos adquiridos y de los problemas que puedan surgir, a fin de prevenir conflictos y facilitar la búsqueda de soluciones.

b.

La transición económica y socialmente eficiente. En este ámbito se destacan retos en términos de reformas de políticas económicas y sociales. En particular, los ajustes fiscales necesarios para compensar la pérdida de recaudación por concepto de ingresos aduaneros, para enfrentar el necesario aumento de las inversiones públicas en infraestructura, y el incremento en el gasto social asociado con la competitividad. También deberán tenerse presente los ajustes requeridos en las políticas sectoriales y sociales para garantizar una reconversión económica y socialmente eficiente en los sectores afectados por la competencia externa. El ajuste a la competencia internacional en los mercados agrícolas es un tema de central relevancia para Guatemala.

Más allá de la preponderancia de CAFTA, Guatemala enfrenta también los retos provenientes de: enfrentar el impacto de la eliminación de los incentivos a las exportaciones permitidos por la OMC; intensificar el proceso de integración centroamericana, prestando especial atención a las oportunidades que brinda el BID: Estrategia de País con Guatemala


-8PPP; y sacar ventajas de los acuerdos de libre comercio, tanto a nivel del MCCA como a nivel mundial. (iv)

Dinamizar el desarrollo del sector rural

1.32

La ampliación de las fuentes de crecimiento de Guatemala está vinculada al aumento de la participación de la economía rural. De ella proviene más de un tercio del valor agregado de la economía, concentra el 60% de la población, un 75% de los indígenas, y el 80% de la pobreza.

1.33

Aún cuando destaca la importancia del sector agropecuario en la economía (representa más del 20% del PIB, genera 40% de los empleos del país y concentra más del 55% del valor de las exportaciones20), su tasa de crecimiento ha venido declinando durante la última década y ha permanecido estancada en términos per cápita. Esta situación ha incidido sobre la pobreza rural, ya que los pobres dependen en buena parte de la agricultura como medio de vida.

1.34

Para lograr un nuevo patrón de crecimiento, inclusivo y en favor de la disminución de la pobreza, se requiere el desarrollo de fuentes de crecimiento rurales que incorporen otros sectores. Asimismo es necesario promover la incorporación de la población excluida al proceso productivo a través de su capacitación y el acceso a oportunidades de desarrollo. Sin embargo, la economía de mercado en las áreas rurales opera con muchas fricciones, que se desprenden de imperfecciones en el mercado de tierras y laboral, poca presencia de la banca comercial, baja cobertura en infraestructura y escasa presencia estatal.

1.35

Para mejorar la competitividad de la economía rural se enfrentan desafíos vinculados a la creación de un entorno dinámico para que funcionen mejor los mercados de los factores e insumos, así como la promoción directa del aumento de la productividad del sector. Ello se hace aún más necesario con la entrada en vigencia del CAFTA, ya que en gran parte el aprovechamiento de las oportunidades que brinda el Acuerdo dependerá de la competitividad de los sectores rurales y de la transformación que realicen para poder competir. (v)

Atenuar los riesgos de desastres naturales

1.36

Guatemala está localizada en una de las regiones más propensas a desastres naturales de América Latina. Entre 1988 y 2001 se registraron más de 2.400 desastres21, cuyas pérdidas afectaron el crecimiento y las finanzas públicas y privadas, y golpearon en mayor medida a la población más pobre.

1.37

No obstante, los esfuerzos realizados recientemente para incorporar la reducción de riesgos en la planeación nacional y municipal, la inversión que realiza Guatemala no es suficiente para reducir su vulnerabilidad frente a desastres, lo que incide adversamente sobre la percepción de riesgo del país. El país debe plantearse una estrategia financiera de gestión del riesgo y el establecimiento de un marco orientador de la inversión pública, que contemple los aspectos de sostenibilidad ambiental y manejo de riesgo.

20

21

Excluye el valor agregado de la maquila. Estos desastres naturales incluyen también pequeños eventos registrados a nivel local

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-92.

Reavivar los Acuerdos de Paz a fin de crear las condiciones para una paz firme y duradera

1.38

Los Acuerdos de Paz, suscritos en 1996, pusieron fin a 36 años de conflicto armado en el país. Si bien se han registrado avances importantes en su implementación, desde finales de 1998 las reformas ligadas a los citados Acuerdos perdieron parte de su impulso inicial.

1.39

La construcción de una paz firme y duradera en Guatemala requiere realizar transformaciones profundas en temas centrales que abarcan la gobernabilidad del país, así como su gestión política y social. Entre ellos destacan: el proceso democrático, los sistemas de defensa, seguridad y justicia, el área fiscal y de presupuesto, la inversión pública, la construcción de una nación multicultural y la modernización del Estado. Constituye ésta una agenda ambiciosa que requiere la definición de prioridades de las actividades para reiniciar su implementación acelerada y efectiva.

1.40

Para lograr avances significativos en la implementación de los Acuerdos de Paz es necesario progresar en el cumplimiento de los compromisos en las siguientes áreas: (i)

Derechos humanos: profundizar la lucha contra la impunidad, consolidar el imperio de la ley, cumplir con recomendaciones de la Comisión de Esclarecimiento Histórico, en especial el resarcimiento de las víctimas. (ii) Reasentamiento de la población desarraigada por el enfrentamiento armado: promover la reintegración plena de las poblaciones desarraigadas o desplazadas y de la URNG. (iii) Identidad y derecho de los pueblos indígenas (donde se registra el avance más lento): legislación para proteger sus derechos, mejorar el acceso a la justicia, promover el acceso a activos y servicios, y continuar las reformas en la enseñanza para reflejar la diversidad lingüística y cultural del país. (iv) Aspectos socioeconómicos: cumplir con el Pacto Fiscal, incluida la meta de ingresos tributarios, poner en marcha una política de desarrollo rural, focalizar el gasto social para contribuir a reducir las desigualdades, y avanzar en la descentralización. (v) Desmilitarización y fortalecimiento del poder civil: continuar con la reestructuración de las fuerzas armadas y aumentar la transparencia en la rendición de cuentas de su gestión; y fortalecer los cuerpos de seguridad. 1.41

Igual importancia reviste la actualización de las metas de los Acuerdos, que han quedado desfasadas ante las necesidades crecientes del país, situación ésta que se agudiza al tomarse como referencia máxima las metas que se establecieron como mínimas. Estas metas a su vez deben ser revisadas de cara a los compromisos asumidos por el Estado guatemalteco en la Declaración del Milenio.

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-10-

3.

Reducir la pobreza

Gráfico I-5 Combinacione s de cre cimie nto y re ducción de sigualdad ne ce sarias para re ducir 50% pobre z a e xtre ma

El principal desafío que enfrenta Guatemala es lograr reducir en 50 51 forma significativa la pobreza. Se Crec.=1,6% 52 Red.desigualdad=10% requeriría un crecimiento del 53 54 ingreso per cápita de alrededor del 55 4% anual, equivalente a más del 56 57 doble del crecimiento promedio Crec.=4% Red.desigualdad=0 58 logrado en los noventa, para 59 reducir la pobreza extrema a la 60 0 1 2 3 4 5 mitad en 2015. Mientras que, con Crecimiento ingreso (per cápita %) una reducción del 10% de la Fuente: Marcano, Luis (2004) desigualdad, el crecimiento requerido sería de aproximadamente 1,6% anual.

1.43

Por lo tanto, esfuerzos combinados de crecimiento del PIB per cápita y reducción de la desigualdad permitirían lograr una reducción más acelerada de la pobreza. (Ver gráfico I-5). Para ello sería necesario que se diese un cambio en el patrón de crecimiento, a fin de que favorezca más a los pobres.

1.44

En este contexto el Estado tiene un papel central que cumplir para mejorar las oportunidades de los pobres promoviendo la acumulación de activos de calidad; reduciendo su vulnerabilidad; y estimulando su participación en la economía y la sociedad. Es así como los desafíos de la política social se centran en dos grandes áreas: (i) el desarrollo del capital humano; y (ii) mejoras en la gestión del gasto social.

Desigualdad (Gini)

1.42

(i) 1.45

1.46

22

23

El desarrollo del capital humano

Guatemala ocupa la posición Gráfico I-6. Objetivos de Desarrollo del No. 121 de un total de 177 Milenio. Progreso alcanzado países en el Índice de Desarrollo 7. Acceso a agua pot able 83% Humano22. 6. M ortalidad mat erna 30% La mortalidad infantil y la 5. M ort alidad infant il 73% materna se encuentran entre las 4. Equidad género 33% más altas de la Región, la 43% 3. M atrícula net a primaria desnutrición infantil es de las más elevadas del mundo, y el 2. Desnutrición inf antil 66% promedio de años de escolaridad 0% 1. Pobreza extrema entre los mayores de 14 años 1990 2000-2002 2015 %Logrado (4,3 años) sigue siendo el Fuente: BID sobre la base de datos del PNUD. %Por logr arse segundo más bajo de Latinoamérica después de Haití. Ante esta situación, Guatemala tendrá que realizar esfuerzos adicionales para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio23. (Ver gráfico I-6)

El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador del acervo de patrimonio humano. Aunque no pretende medir la pobreza, niveles bajos de IDH indican deficiencias en las inversiones en recursos humanos. El detalle de la situación de Guatemala en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio se presenta en el Anexo III.

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-111.47

A continuación se analizan los desafíos para lograr el desarrollo del capital humano de Guatemala en tres frentes: educación, salud y protección social24. a.

Educación

1.48

El progreso logrado en los últimos años no ha sido suficiente, y los niveles de cobertura de la educación en Guatemala siguen siendo bajos (la matrícula escolar neta es 23% en preescolar, 79% en primaria y 25% en secundaria), ubicándose en los últimos lugares en América Latina. Además, se observan importantes brechas; al ser la cobertura más baja entre las niñas, los pobres, los indígenas y en áreas rurales.

1.49

El país tiene la tasa de terminación de primaria más baja de toda la región después de Haití; de cada 100 niños que entran a la escuela sólo 37 logran graduarse de primaria. El fracaso escolar es explicado mayormente por el ingreso tardío a la escuela, y las altas tasas de repitencia y subsecuente deserción en los primeros años.25 Esto se agudiza entre los indígenas y los niños que vienen de hogares en pobreza extrema, ya que el 40% de ellos repite el primer grado.

1.50

Lograr el Objetivo de Desarrollo del Milenio en cobertura universal para educación primaria, aumentar la cobertura en preescolar y mantener a los niños por más tiempo en el sistema educativo, siguen siendo los principales retos del sector. Para esto es necesario concentrarse prioritariamente en preescolar, y primer y segundo grado de primaria, a fin de disminuir la repetición y deserción. b.

1.51

24

25 26 27

Salud

Guatemala presenta un perfil demográfico y epidemiológico diferente al del resto de los países de similar desarrollo relativo en Centroamérica. Las enfermedades infecciosas, las complicaciones del embarazo y el parto continúan siendo serios riesgos para la salud de las poblaciones de menor ingreso, de áreas rurales e indígenas26. Especialmente preocupante es la desnutrición crónica, que afecta al 49% de los niños guatemaltecos, siendo prácticamente el doble entre los niños indígenas que en la población no indígena. La principal causa de retraso en el crecimiento infantil en Guatemala es la desnutrición crónica; ésta se desarrolla principalmente antes de los dos años como resultado tanto del retraso en el crecimiento prenatal como postnatal. La desnutrición de los niños está fuertemente correlacionada con la educación de la madre y su estatus socioeconómico. 27

El concepto de desarrollo humano es integral y multidimensional abarcando muchas áreas, para focalizar la acción del Banco en el país se concentra el análisis en educación, salud y protección social. “La educación en Guatemala” UNESCO 2004. Este perfil se caracteriza además, por elevado crecimiento poblacional y una población marcadamente joven. Martorell, R. et al (2002). Este estudio, realizado para USAID, presenta un análisis a profundidad de la desnutrición en Guatemala.

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-12-

1.52

Desde la firma de los Acuerdos de Paz se ha duplicado la cobertura de salud, focalizando la expansión a los grupos más desfavorecidos a través del Sistema Integrado de Atención de Salud (SIAS)28. No obstante, aún persisten los problemas de acceso e importantes disparidades en cobertura y calidad entre las áreas rural y urbana. Se estima que un 59% de la población no tiene acceso efectivo a los servicios de salud29.

1.53

Uno de los principales retos del sector es lograr aumentar la cobertura de los servicios básicos de salud, como también aumentar la calidad de la prestación de estos servicios, especialmente en las zonas rurales. Estas acciones deben ser prioritarias si se pretende avanzar en la reducción de la mortalidad prevenible y prematura por enfermedades infecciosas, complicaciones del embarazo y el parto, y reducir la carga de enfermedad prevenible por desnutrición proteica y calórica. c.

Incorporando las guatemaltecas al desarrollo Las mujeres guatemaltecas continúan subrepresentadas en la vida pública y tropiezan con limitaciones para ejercer sus derechos en las esferas económica y laboral. Tienen menor acceso a la educación, sufren de desnutrición y de altas tasas de mortalidad materna. Dentro de las acciones prioritarias para apoyar la igualdad de género se encuentran: (i) incluir la salud reproductiva de las mujeres en la política de salud; (ii) promover el acceso de las mujeres al crédito, y su capacitación e inserción en el mercado laboral; (iii) promover el pleno ejercicio de los derechos de propiedad de las mujeres respecto a la tierra, vivienda y otros recursos; y (iv) promover asistencia a víctimas de violencia intra-familiar.

Protección social

1.54

Guatemala cuenta con 40 programas de asistencia social ejecutados por diversas agencias, las cuales abarcan una multiplicidad de áreas, cuyos gastos ascienden a 3,2% del PIB30. No existe una red integrada de atención por la falta de coordinación entre agencias, situación que genera dispersiones, superposiciones y contribuye a los problemas de focalización. La cuarta parte de los pobres en condiciones extremas y un quinto de la población en situación de pobreza no reciben ningún tipo de programa.

1.55

El desafío que enfrenta el país en esta área es establecer una red de protección social articulada y focalizada a la atención de los problemas centrales que enfrentan los grupos más vulnerables. En este sentido, por los niveles presentes en Guatemala y su impacto en el rendimiento educativo, el ataque a la desnutrición debe ser una prioridad nacional, para lo cual debe desarrollarse una estrategia integral que se concentre en las madres embarazadas y lactantes y en los niños menores de dos años.

28 29 30

Cerca del 80% de la población está cubierta con atención básica. Debe viajar más de una hora para llegar al centro de salud. (ENCOVI 2000). 1,6% correspondió a seguridad social; 0,7% a asistencia social (atención infantil, alimentación escolar, becas, subsidios, microcréditos, prevención de desastres, etc.); y 0,9% a los fondos sociales.

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-13(ii) 1.56

Mejoras en la gestión del gasto social

Guatemala presenta el nivel de gasto social más bajo de Centroamérica31 y muy inferior al que se estima necesario para Gráfico I-7. Incidencia gasto social erradicar la pobreza32, problema que se por nivel de ingreso (% gasto) agudiza por su mala focalización, ya 31 que el gasto social beneficia en mayor 28 Q5 medida a la población de mayores 25 ingresos. (Ver gráfico I-7) 22 Q4

19

1.57

Además de la escasez de recursos, a la Q2 16 baja efectividad de la gestión social del Q1 13 Estado, contribuyen los siguientes 10 factores: (i) la mala focalización; (ii) la Más Clase Clase alta pobres media débil capacidad de programación y Fuente: Marcano, Luis (2004) coordinación; (iii) la falta de liderazgo sectorial de los ministerios; (iv) la atomización del gasto, diluido en múltiples ejecutores sin coordinación; y (v) la ausencia de un sistema de monitoreo y evaluación.

1.58

Un fenómeno importante en Guatemala, es la existencia en paralelo al gasto social sectorial, de una amplia variedad de fondos de inversión social. Estos manejaron en 2002 recursos equivalentes al 0,9% del PIB. Los fondos sociales muestran gran volatilidad en la distribución sectorial del gasto y una diversidad de áreas de acción; escasa sostenibilidad de sus inversiones; problemas de coordinación entre estos fondos, así como con los ministerios sectoriales, lo que lleva a superposiciones y duplicaciones; y ausencia de mecanismos efectivos de monitoreo, evaluación y rendición de cuentas.

1.59

Las restricciones fiscales existentes en el país, derivadas de la insuficiencia de los ingresos tributarios, hacen aún más necesario aumentar la eficiencia, transparencia y equidad del gasto social, y asegurar que las distintas intervenciones del Estado contribuyan a incrementar el capital humano y reducir la pobreza. A tal fin, se requiere avanzar en la implementación de una política social con dos líneas estratégicas claramente definidas. La primera, de corto plazo, orientada a enfrentar la pobreza extrema, asociada a acciones de protección social. La segunda línea estratégica, a implementarse en paralelo, inicia acciones cuyo efecto se percibirá en el mediano plazo. Estas últimas acciones se orientan a atacar la transmisión intergeneracional de la pobreza, mediante intervenciones en educación, salud y nutrición que desarrollen el capital humano y promuevan la inclusión en la economía. Para ello, se precisa establecer nuevos modelos de gestión y financiamiento, con modalidades eficientes y eficaces de provisión de servicios, promoviendo el fortalecimiento institucional del sector y el mejoramiento de la calidad del gasto.

31

32

Q3

Los Acuerdos de Paz establecieron un nivel mínimo de gasto de 2,5% del PIB para educación, cultura y deportes, ciencia y tecnología, y 1,3% para salud pública (incluida la seguridad social), agua y saneamiento y medio ambiente. Estos niveles se han venido cumpliendo. Se ha estimado un costo mínimo anual equivalente al 8% del PIB. Este cálculo, basado en los niveles promedio de consumo de los pobres, es hipotético, ya que sólo comprende el costo de llevar a los pobres por encima de la línea de pobreza, sin incluir costos administrativos. (Banco Mundial, 2003a).

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-144.

Mejorar la eficiencia del Estado en la generación de bienes públicos

Gráfica I-8. Indicadores de Gobernabilidad Participación Electoral, década 90

1.60

1.61

1.62

33 34

Consolidar y profundizar el sistema democrático, reforzar el Estado de Derecho, y aumentar la eficiencia gubernamental y la transparencia, tanto en su regulación del mercado como en su función interna, son tareas fundamentales establecidas en los Acuerdos de Paz. A través de ellas se busca promover la inversión y la generación de los bienes públicos requeridos para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. En Guatemala, el apoyo a la democracia como sistema de gobierno es en la actualidad el más débil de la región centroamericana y está por debajo del promedio de Latinoamérica33. La estabilidad, y efectividad del sistema democrático se encuentran limitadas por: (i) el bajo nivel de participación electoral, especialmente de las mujeres y las desigualdades de influencia política en el sistema entre diversos grupos sociales; (ii) la débil capacidad de los partidos políticos para articular y agregar las necesidades de los ciudadanos y los diferentes grupos sociales; y (iii) la débil capacidad del legislativo para representar a los ciudadanos en la elaboración de leyes y el control del poder ejecutivo. Es por tanto necesario encarar reformas para mejorar la proporción de ciudadanos que se registran y participan en las elecciones. Se requiere, además, mejorar la capacidad del Congreso para representar a los ciudadanos, diseñar leyes efectivas y supervisar al Poder Ejecutivo.

LAC Nicaragua Perú Costa Rica Panamá Bolivia México Honduras Ecuador Guatemala El Salvador 0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Indice de Estado de Derecho

0.8 0.6 0.4 0.2 0 CR

PN

BO

ME

PE

ES

Valores reales

EC

NI

GU

HO

LAC

Valores esperados

Co sto crimen y vio lencia para nego cio s 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0

Confianza en el Poder Judicial 35 30 25 20 15 10 5 0 CR

PN

HO

ES

BO

NI

ME

GU

PE

EC

LAC

Indice de Efectividad del Go bierno 40 30 20 10 0 PN

ME

CR

PE

EC

BO

NI

ES

HO

GU

LA C

Fuente: Payne, et. al (2003); Kaufmann, et. al. (2003); World Economic Forum 2002-2003; Latinobarómetro (2003),.

Por otra parte el Estado de Derecho se ve afectado por la debilidad institucional y escasa coordinación de los organismos del sector justicia, aún en etapa de consolidación, lo cual restringe el acceso y afecta la eficiencia y calidad de los servicios prestados por el sector, especialmente a las poblaciones rural e indígena. La confianza en el Poder Judicial es baja y se conjuga con baja eficiencia del marco legal para la defensa de la seguridad jurídica34. La inseguridad y la violencia representan un costo para hacer negocios (ver gráfico I-8), y también afectan la calidad de vida de los ciudadanos. A tales efectos se requiere hacer efectiva la instancia de coordinación

De acuerdo con Latinobarómetro fue 21% en 2003, mientras que el promedio latinoamericano se ubicó en 28,25%. Guatemala se ubica dentro de los países con un índice de protección efectiva de los acreedores más bajos (Lora, 2003) con poca capacidad institucional para llevar a la práctica la protección de los derechos de propiedad.

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-15del sector justicia y definir una estrategia común para todas las instituciones que actúan en el área; fortalecer a dichas instituciones con más recursos financieros y personal profesionalizado; y ampliar los esfuerzos desarrollados hasta ahora en materia de accesibilidad a la justicia. 1.63

En el área de regulación de mercados y de promoción económica el Estado de Guatemala enfrenta los siguientes desafíos: (a) la debilidad de los derechos de propiedad, la cual afecta la necesaria previsibilidad que las inversiones y los contratos requieren; y (b) la falta de capacidad pública para la promoción de mercados competitivos y abiertos y la conducción de procesos de concertación socioeconómica.

1.64

Una acción básica es la actualización de la legislación correspondiente a la propiedad, a la protección de derechos de los acreedores y a la utilización de garantías bancarias para el desarrollo de negocios. Es necesario mejorar la provisión de los bienes cuasi-públicos básicos para el desarrollo económico, en donde el Estado tiene un papel legítimo a jugar (investigación científica, acceso a tecnología, sistema de estadísticas nacionales, programas de promoción de sectores exportadores, sistemas de registros catastrales, y entrenamiento fuerza laboral). Asimismo se debe promover la transparencia de las decisiones de oficiales públicos con relación a contratos y políticas de gobierno, simplificar el sistema de regulaciones administrativas para la creación de empresas, aumentar la capacidad de las instituciones encargadas del control regulativo en materias de los servicios públicos privatizados y de los relativos al medio ambiente.

1.65

Finalmente, la gestión pública se ve afectada por la fragmentación institucional que se da por la superposición de unidades de gestión, y que conduce a la falta de coordinación. Por lo que es necesario desarrollar un plan estratégico de gestión, que incluya la formulación de planes por Ministerio o dependencia y la creación de indicadores de gestión. Paralelamente debe diseñarse y ponerse en funcionamiento un sistema de monitoreo de la gestión del Estado que sea accesible en forma electrónica para los legisladores y los ciudadanos en general. Asimismo, se requiere consolidar el sistema de compras gubernamentales y afianzar los avances realizados en materia de administración tributaria en la SAT. Cabe mencionar que la actual administración viene realizando importantes mejoras en la gestión pública, especialmente en materia presupuestal y en la implementación de sistemas de seguimiento y evaluación de sus políticas y programas.

1.66

La descentralización se convierte en pieza clave para consolidar la democracia y recomponer el tejido social mejorando la inclusión y participación. Desde la firma de los Acuerdos de Paz se han registrado importantes avances en esta área, y en julio de 2004 se aprobó la Política Nacional de Descentralización del Órgano Ejecutivo. Por tanto, es necesario consolidar los logros y seguir avanzando en el proceso fortaleciendo a las instancias locales.

C.

El Programa de Gobierno

1.67 35

La política económica de la administración del Presidente Berger, definida en el Programa de Reactivación Económica y Social, VAMOS GUATEMALA35, busca

Una presentación del programa Vamos Guatemala está disponible en el siguiente sitio: http://www.mineco.gob.gt/mineco/despacho/presentacionvamosguatemala.pps

BID: Estrategia de País con Guatemala


-16generar las condiciones para conducir al país hacia una senda sostenida de crecimiento económico. El programa se orienta a articular y ordenar las acciones del Estado, y persigue los objetivos fundamentales de armonía social, competitividad y confianza a través de tres componentes: Guate Solidaria, Guate Crece y Guate Compite. 1.68

La activación económica estará basada en el fortalecimiento de la competitividad del aparato productivo nacional, así como en la creación y mantenimiento de un clima de confianza que favorezca la inversión productiva (Guate Crece y Guate Compite).

1.69

Asimismo, y en consonancia con los Acuerdos de Paz, se ejecutarán acciones tendientes a promover la participación social organizada, el fortalecimiento de las capacidades de las personas y de las comunidades, así como programas de inversión social que garanticen el acceso equitativo a servicios básicos, particularmente a los grupos más vulnerables (Guate Solidaria).

1.70

VAMOS GUATEMALA se sustenta en tres elementos base. El primer elemento es el de seguridad integral. El objetivo es garantizar el orden público y la seguridad, tanto de las personas como de sus bienes. Las acciones están orientadas a que los ciudadanos puedan tener certeza y confianza en los instrumentos y mecanismos legales y jurídicos. Además, para reducir las amenazas impuestas por la delincuencia común y el crimen organizado, se realizarán acciones innovadoras, tales como la seguridad comunitaria y la seguridad preventiva.

1.71

El segundo elemento es la modernización del Estado, orientada a generar instituciones eficaces, eficientes y transparentes. Para ello, se propicia el acceso irrestricto a la información estatal y la apertura de las instituciones a la vigilancia y escrutinio del público y de la Prensa. Por otra parte, para una efectiva descentralización, se promueve la participación ciudadana y el desarrollo local.

1.72

El tercer elemento contextual es una gestión macroeconómica coherente y estable basada en la coordinación tanto de las políticas fiscal y monetaria, como de éstas con las políticas cambiaria, comercial y laboral, cuyas acciones inciden en la inversión productiva. En materia fiscal sobresale el compromiso de contener el déficit fiscal a niveles cercanos al 1% del PIB, de acuerdo con lo que establece el Pacto Fiscal.

1.73

A la espera de nuevas medidas legislativas en el marco del Pacto Fiscal para incrementar los ingresos del Estado, los esfuerzos están orientados a mejorar la eficiencia, efectividad y transparencia del gasto público. En el ámbito de la recaudación, se ejecuta una estrategia para aumentar la eficiencia de la SAT, que permita reducir la evasión de impuestos.

1.74

En el componente social del Programa de Reactivación, Guate Solidaria, las acciones previstas están diseñadas en función de promover: (i) un desarrollo social que reduzca la pobreza; (ii) el fomento de las capacidades productivas del área rural; (iii) un marco que propicie la participación social con responsabilidad; y, (iv) una mayor atención a la población migrante guatemalteca. El objetivo es que los municipios de mayor pobreza gocen de servicios sociales, y que logren tejer las redes necesarias para el desarrollo local. BID: Estrategia de País con Guatemala


-171.75

El desarrollo social es esencial para darle sostenibilidad a la reactivación económica. En este sentido, Guate Solidaria busca articular acciones de individuos e instituciones que, en el marco de la equidad étnica y de género, garanticen el acceso a: (i) protección social, para manejo de riesgos y acompañamiento a grupos vulnerables; (ii) educación y capacitación; (iii) servicios sociales básicos; y (iv) proyectos dirigidos al aumento de ingresos familiares.

1.76

Los componentes estratégicos que integran el Programa se enmarcan también en el compromiso con la Sostenibilidad Ambiental, entendida como la búsqueda del balance entre la satisfacción de las necesidades humanas y la necesidad de preservar el entorno, a través de la utilización sostenible de los recursos naturales y la protección del ambiente. Para ello se desarrolló el eje ambiental del Programa VAMOS GUATEMALA, Guate Verde, el cual pretende viabilizar integralmente las acciones de los tres componentes estratégicos a fin de que conjuntamente con las inversiones en capital humano y capital físico, las inversiones en patrimonio natural permitan aumentar la productividad a largo plazo, consoliden las ventajas comparativas del país y aseguren el crecimiento económico sustentable, a la vez que se mejora la calidad de vida de la población.

D.

Perspectivas Macroeconómicas 2004-2007

1.77

Las perspectivas macroeconómicas para el período de vigencia de la Estrategia giran en torno a cuatro variables: (i) la situación fiscal; (ii) el entorno externo; (iii) el clima de negocios interno; y (iv) la entrada en vigencia del CAFTA.

1.78

Desde el punto de vista macroeconómico, la Estrategia contempla dos simulaciones, cuyo pivote lo constituyen los avances en el desafío fiscal. La simulación conservadora, supone que no se logran aumentar los ingresos tributarios para llegar a la meta de 12% del PIB y se cierra la brecha fiscal mediante recortes en el gasto. Por su parte, la simulación optimista, supone que la nueva Administración es capaz de impulsar medidas fiscales en la primera parte de su mandato, para lograr finalmente superar la meta del 12% del PIB hacia fines de su período de gobierno. En ambas simulaciones, se supone una entrada en vigencia del CAFTA en 2005, la continuación de una política monetaria disciplinada y la consolidación de la reforma financiera. En la simulación optimista se cuenta con el cumplimiento de un programa bajo la facilidad de contingencia del FMI.

1.79

En la simulación conservadora, se estima una reducción progresiva del déficit fiscal desde 2% del PIB en 2004 hasta llegar a un nivel de 1% del PIB en 2007, a través de la restricción de la inversión pública. El gasto social apenas se mantiene por encima del 5% del PIB, mínimo establecido en los Acuerdos de Paz. Los gastos de infraestructura y de inversión social son insuficientes para cambiar el patrón de crecimiento económico a fin de que éste sea más sostenible y pro-pobre. La posición de cuenta corriente se deteriora al no aumentar el ahorro interno, lo que incrementa la vulnerabilidad de la economía y eleva la tasa de interés, desestimulando la inversión. En ese contexto, el país no puede aprovechar totalmente los beneficios del CAFTA. Como resultado de esta situación la tasa de crecimiento de la economía no supera el 3,5% en 2007. BID: Estrategia de País con Guatemala


-181.80

En la simulación optimista, los ingresos fiscales adicionales permiten aumentar el gasto social, que llegan a un 6% del PIB en 2007, y las inversiones públicas, manteniéndose el mismo perfil de reducción de déficit de la simulación conservadora. La tasa de crecimiento se acelera hasta 5,5% al final del período, aprovechando los primeros dividendos de los gastos en infraestructura física y humana que pudieron realizarse gracias a los ingresos adicionales. Este entorno de disciplina fiscal, acompañado por inversiones en infraestructura y desarrollo humano, promueve tanto la inversión doméstica privada como la inversión externa directa, consolidando la aceleración del crecimiento.

1.81

En ambas simulaciones, se supone que las autoridades prefieren financiar el déficit fiscal a través de endeudamiento externo. Con un endeudamiento externo de 14% del PIB y un endeudamiento público total de 23% del PIB en 2004, Guatemala no tiene problemas de sostenibilidad de deuda. Esta situación se confirma mediante un análisis basado en una serie de Stress Tests36. Incluso, una combinación de grandes choques sobre la cuenta corriente, el crecimiento del PIB real y la tasa de cambio, aumentaría la deuda externa de Guatemala hasta 43% del PIB en 2009. La deuda total del sector público se mantiene por debajo de 25% del PIB en la simulación conservadora y permanecería por debajo de 30% del PIB aún aplicando cualquier Stress Test individual. Cuadro 1. Perspectivas Macroeconómicas 2004-2007

Indicadores macroeconómicos

2000

2001

2002

2003

PIB (tasa de crecimiento)

3,6

2,2

2,2

Inflación fin de año (tasa crec.) Carga Tributaria (% PIB) Gastos sociales (% PIB) Ahorro Corriente Gobierno (% PIB) Gastos de Capital (% PIB) Déficit Gobierno Central (% PIB) Déficit Sector Público (% PIB) Cuenta corriente (% PIB) Reservas internacionales (meses imp.) Necesidades Financ Brutas S. Público (% PIB) Financiamiento Organismos Multilaterales (% PIB) Financiamiento BID (% PIB) Otras Fuentes Financiamiento (% PIB)

4,9 9,4 5,0 1,6 3,7 -2,4 -2,2 -5,4 3,6

8,9 9,7 5,5 1,5 4,1 -2,4 -2,3 -6,0 4,0

6,3 10,6 5,1 2,7 3,6 -0,3 -0,8 -5,3 3,7

Simulación Conservadora

Simulación Optimista

2004 proy.

2005 proy.

2006 proy.

2007 proy.

2004 proy.

2005 proy.

2006 proy.

2007 proy.

2,1

2,6

3,0

3,2

3,5

2,6

3,5

4,2

5,0

5,7 10,7 5,3 1,7 4,1 -2,3 -2,0 -4,3 4,2

7,0 9,7 4,9 1,5 3,3 -2,1 -1,8 -4,2 4,2

6,0 10,4 5,0 2,0 3,9 -1,8 -1,5 -4,0 4,0

6,0 10,7 5,1 2,2 3,7 -1,5 -1,3 -4,0 3,9

6,0 10,9 5,2 2,3 3,3 -1,0 -0,8 -4,0 3,8

7,0 9,7 4,9 1,5 3,3 -2,1 -1,8 -4,2 4,2

6,0 10,5 5,1 2,1 3,9 -1,8 -1,5 -3,9 4,3

5,5 12,0 5,9 3,0 4,5 -1,5 -1,3 -3,7 4,3

5,0 12,5 6,1 3,4 4,4 -1,0 -0,8 -3,7 4,3

2,9

2,7

3,0

2,6

2.1

2,7

3,0

2,6

2,1

1,9 0,2 1,0

1,9 0,4 0,7

0,9 0,3 2,1

1,5 0,5 2,0

1,0 0,3 1,8

1,9 0,4 0,7

0,9 0,3 2,1

1,5 0,6 2,0

1,0 0,4 1,8

Fuente: BID sobre la base de datos del BANGUAT.

1.82

36

De tal manera que un entorno macroeconómico de relativa estabilidad, una posición de reservas muy fuerte, debido en parte a las elevadas remesas que actualmente representan un monto superior al 11 por ciento del PIB, y el acceso a los mercados internacionales de bonos en condiciones relativamente favorables, definen una situación en la que el Gobierno de Guatemala podría no utilizar las fuentes multilaterales de financiamiento. De acuerdo con su programación del financiamiento externo, este se limitará al financiamiento del déficit fiscal. En estas circunstancias las simulaciones macroeconómicas permiten apreciar que el gobierno tiene suficiente capacidad de absorción para el escenario alto de préstamos planteado. De modo que la capacidad de absorción no depende de modificaciones de las políticas macroeconómicas.

Ver cuadros 13 y 14 del IMF Staff Report, 2004.

BID: Estrategia de País con Guatemala


-191.83

A su vez, este conjunto de circunstancias significa que dada la congruencia de objetivos sociales y de crecimiento entre la nueva administración y el Banco, la mejor manera de promover políticas en beneficio de los más pobres y de promoción del crecimiento económico es a través la oferta de una combinación adecuada de instrumentos financieros y no financieros mediante los cuales el Gobierno acepte trabajar con el Banco en el logro de los objetivos de desarrollo compartidos II. LECCIONES APRENDIDAS DE LA ESTRATEGIA ANTERIOR Y LA CARTERA

A.

Estrategia 2001-2003

2.1

La Estrategia del Banco en Guatemala para el período 2001-2003 (EBP) tenía como objetivo central la reducción de la pobreza, planteando su logro a través de acciones en tres pilares estratégicos: (i) promover el crecimiento económico sostenible, la estabilidad macroeconómica y la competitividad; (ii) apoyar la equidad, la protección social y el desarrollo del capital humano; y (iii) fortalecer la modernización del estado y la gobernabilidad. La Estrategia se enmarcó en los Acuerdos de Paz, guardando estrecha correspondencia con las prioridades del Plan del Gobierno37 y la Estrategia Institucional del Banco, asegurando de esa manera su relevancia.

2.2

La Estrategia planteaba un escenario base de US$565 millones que incluía un préstamo sectorial, 17 de inversión, y un significativo apoyo a través de 21 cooperaciones técnicas y operaciones del FOMIN. El escenario alto, por US$999 millones, comprendía ocho operaciones más, cuya implementación dependía de decisiones políticas para cada operación. El grado de implementación de ambos escenarios dependía también de la concreción de reformas fiscales en pos de la meta del 12% de PIB para la carga tributaria. Además, se contaba con una cartera de 27 préstamos con un saldo por desembolsar de más de US$470 millones, con cuatro operaciones iniciando desembolso y cinco pendientes de firma.

2.3

Si bien la Estrategia propuesta fue relevante para la cobertura de los retos del País identificados, la propuesta de áreas potenciales de intervención probó ser muy optimista y la importante cantidad de proyectos ya en ejecución o en trámite, predeterminó que la acción del Banco se enfocara en una multiplicidad de sectores.

2.4

La implementación de la Estrategia, a través del programa propuesto, fue afectada negativamente por: (i) la demora en la aprobación de la Estrategia por parte del Banco y la discontinuidad en el diálogo, dada la tardanza del Gobierno en definir sus prioridades; (ii) un entorno externo negativo, con recesión prolongada que afectó la inversión pública; (iii) un clima interno poco propicio dado el distanciamiento entre el Gobierno y sector privado que derivó en la no concreción del aumento en la carga tributaria a la meta prevista y en restricciones presupuestarias importantes; (iv) frecuentes cambios en las autoridades del Gobierno38, así como problemas de coordinación entre las distintas dependencias; y (v) lento y decreciente ritmo de ejecución de la Cartera, por las razones

37 38

Matriz de Política Económica 2000-2004, Gobierno de Guatemala. Esto fue especialmente grave en el caso del Ministerio de Agricultura donde durante el período hubo cinco Ministros.

BID: Estrategia de País con Guatemala


-20anteriores y otras que se analizarán en la próxima sección, en las que también incidió la gestión del Banco. 2.5

En este contexto, y aún cuando el Gobierno contaba con la mayoría legislativa, del programa del Banco para el referido trienio se aprobaron operaciones por tan sólo 66% del monto indicativo del escenario bajo de la estrategia (US$441 millones). 1.

Logros

2.6

Lo antes expuesto llevó a que los objetivos de la Estrategia se cumplieran en forma parcial. Entre los impactos concretos y relevantes de la acción del Banco en Guatemala debe mencionarse que el país logró mantener su estabilidad macroeconómica mediante la reforma fiscal de 2001, que aumentó la carga tributaria por encima del histórico 10% del PIB, y la suscripción del Acuerdo de Contingencia con el FMI. A través del Sectorial Financiero se avanzó en la reforma del sector, mediante acciones dirigidas a modernizar el marco legal y fortalecer la capacidad de supervisión y regulación. Aunque es temprano para medir el impacto de estos cambios, se ha mejorado la percepción sobre la supervisión y la capacidad para el manejo de los riesgos del sistema. También se avanzó en el marco regulador de las MIPYME, que facilita la ampliación de los servicios financieros a este sector, al tiempo que se respalda la ampliación de la oferta de servicios de desarrollo empresarial; la modernización del sistema aduanero y la automatización de los trámites de exportación. Asimismo se respaldó la legalización de más de 45.000 hectáreas de tierras productivas, y se continuó con la restauración del patrimonio cultural en Petén y con el desarrollo de servicios de turismo.

2.7

En materia social, si bien se dieron retrocesos en algunos de los logros de la década de los noventa39, al aumentar la pobreza extrema entre 2000 y 2002, pasando de 15,7% a 21,5%40, se lograron progresos en indicadores claves, como la expansión de la cobertura de los servicios de educación y salud, y su extensión a las zonas rurales, y la disminución de la tasa de deserción y repitencia escolar y de la mortalidad infantil. A pesar de que la estrategia prevista para el sector no pudo ser implementada en su totalidad, el Banco jugó un papel importante, ya que la reforma fiscal permitió cumplir con los niveles de gasto social establecidos en los Acuerdos de Paz, y la acción catalizadora de las reuniones de Grupo Consultivo permitió reanudar temporalmente el diálogo y adelantar medidas de implementación de esos Acuerdos. En educación, se respaldó la reforma del sector a través del desarrollo e implementación de un nuevo currículo nacional básico, la promoción de la educación bilingüe intercultural y el apoyo al programa de educación preescolar. El cambio de estrategia del Gobierno no hizo posible avanzar en la fase II del programa del Banco, que era parte de una estrategia integral para el sector.

2.8

La acción del Banco también ha sido relevante en la promoción de la inversión social a nivel rural, lo que ha permitido la ampliación de la cobertura de servicios

39

40

Cálculos realizados por OVE, para su CPE 1993-2003, son más optimistas acerca del progreso logrado en la reducción de la pobreza en los noventa, al reportar una reducción de la pobreza extrema de 39,7% entre 1989 y 2000, lo que implica un progreso del 80% en el alcance de la Meta del Milenio. La incidencia de la pobreza global también aumentó de 56,1% a 57%.

BID: Estrategia de País con Guatemala


-21públicos básicos, promoviendo al mismo tiempo el trabajo y la organización comunitaria. A través de DECOPAZ se han financiado cerca de 2.300 proyectos en las áreas más afectadas por el conflicto interno, capacitando a las comunidades; y mediante el apoyo al FIS se está implementando un modelo de gestión participativa, en forma coordinada con 35 municipalidades. 2.9

Finalmente, para promover la modernización del Estado y la gobernabilidad, el Banco viene contribuyendo a mejorar el acceso a la justicia mediante la puesta en marcha de Centros de Administración de Justicia y el establecimiento o renovación de Juzgados de Paz y fiscalías distritales en las áreas afectadas por el conflicto y marginadas geográficamente. En el último año y medio se atendieron 18.162 casos, siendo resueltos más de la mitad.

2.10

Con respecto a los instrumentos utilizados, el sectorial financiero mostró ser un instrumento muy efectivo, al promover la adopción de reformas claves, y reforzar las finanzas públicas en un momento crítico. Las CT jugaron un papel relevante como complemento a las operaciones y permitiendo la maduración de los proyectos, así como manteniendo activos temas relevantes para el país, y preparando el terreno para operaciones futuras. Una gran sinergia se logró al apuntalar operaciones de préstamo con proyectos del FOMIN. 2.

Lecciones Aprendidas de la Estrategia Anterior

2.11

El análisis de la Estrategia y su implementación lleva a extraer las siguientes lecciones: (i) deben focalizarse las intervenciones en un número limitado de áreas y acciones; (ii) la Estrategia debe ser aprobada dentro del primer año del Gobierno; siendo fundamental mantener un diálogo fluido y regular entre el Gobierno y el Banco, involucrando más activamente al Poder Legislativo y a la sociedad civil; (iii) la evaluabilidad de la Estrategia debe mejorarse estableciendo indicadores adecuados y monitoreando su implementación conjuntamente con las Misiones de Cartera; y (iv) los préstamos sectoriales, las operaciones tipo “timeslice”, las operaciones FOMIN, así como el desarrollo de proyectos con las comunidades, especialmente con grupos excluidos, han dado buenos resultados por lo que conviene la continuación de estas modalidades, aplicando los ajustes que sean necesarios.

B.

La Cartera 1.

2.12

41

Evolución y desempeño

Durante el período de vigencia de la anterior EBP, 2001-2003, el monto de la cartera (medida en términos de recursos por desembolsar) creció un 13%, hasta alcanzar US$531 millones. El número de proyectos se mantuvo relativamente estable, disminuyendo de 22 a 20. El monto de desembolsos anuales presentó una elevada volatilidad (ver gráfico II-1), explicada por los desembolsos del Sectorial Financiero, pero con una caída constante en los desembolsos de los préstamos de inversión41. En el período se logró un flujo neto acumulado del Banco con Guatemala de sólo US$66 millones.

El descenso de los préstamos de inversión se correspondió con la tendencia registrada por los desembolsos de otras instituciones multilaterales.

BID: Estrategia de País con Guatemala


G r áf i c o I I - 1: D es e mb o l s o s B I D 19 9 6 - 2 0 0 3

-22-

250,000

Total

2.13

Además de los factores ya 200,000 indicados, en el análisis de la 150,000 implementación de la Estrategia 100,000 anterior, deben mencionarse como Inversión factores que afectaron el 50,000 desempeño de la cartera las 0 demoras en la aprobación legislativa de las operaciones y en Fuente: BID el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad. Asimismo, incidieron negativamente, la complejidad de los proyectos; la variación en la prioridad del Gobierno; problemas administrativos y de gestión en la Representación42; la falta de coordinación dentro del Gobierno y entre los donantes, y las debilidad de las unidades ejecutoras (lo cual se corresponde con el ciclo electoral por el cambio total en los planteles al iniciarse cada nuevo período).

2.14

Los indicadores de desempeño de la cartera muestran un deterioro hacia el final del período de vigencia de la EBP. El número de proyectos considerados problema pasó de uno a cinco (llegando a representar en monto el 23,2% del saldo disponible), lo cual refleja las dificultades de la ejecución, pero también es resultado de una mejora en la calidad de la evaluación de los indicadores de su desempeño. Esta situación se vio acompañada por algunas dificultades administrativas en el manejo de la cartera por parte de la oficina de Representación del BID en Guatemala, lo cual ha motivado el fortalecimiento de la oficina y la revisión de procesos y procedimientos con miras a simplificarlos para que sean más efectivos.

2.15

Pese a esas dificultades, la participación del financiamiento del Banco en la inversión pública total continuó siendo relevante durante el período de la EBP, representando los desembolsos del Banco en promedio 13% de la inversión, relación similar a la alcanzada durante la EBP previa (1996-2000). Cuadro 2. Antigüedad de la Cartera e Indicadores de Desempeño, 1999-2003 Antigüedad de la Cartera Más de 5 años

Año

5 años o menos

No de Monto Saldo No de Monto Proyectos % % Proyectos % 1999 5 9,7 4 18 90,3 2000

No de Proyectos 1/23

Monto % 3,7

Proyectos Ejecución Insatisfactoria

Saldo % 7,2

No de Proyectos 0/23

Monto % 0

Saldo % 0

6

10,7

15

18

89,3

96,2

2/24

3,2

4,3

5/24

21

7,1

2001 8 2002 5 2003 4 Fuente: BID

28 17 14,5

7 5 2

14 15 16

72 83 85,5

92,6 95 98

2/22 1/20 5/20

28% 72% 13,6

16,2% n.d 23,2

1/22 1/20 5/20

53,6 23,9 30

5,50% n.d 27,5

2. 2.16

42

Saldo % 96,2

Proyectos Problema

Lecciones aprendidas

Del análisis de la Cartera y su desempeño pueden extraerse algunas lecciones para la presente Estrategia: (i) acompañar la ejecución de las operaciones con el fortalecimiento técnico-administrativo de los ejecutores, evitando la creación de estructuras paralelas y temporales que cambien con el ciclo político; (ii) en coordinación con el Gobierno, realizar actividades de apoyo al ejecutor en la

A tales efectos se tomaron medidas decisivas que incluyeron cambios en el personal internacional, así como medidas disciplinarias cuando correspondió.

BID: Estrategia de País con Guatemala


-23búsqueda de consenso con el Congreso y la sociedad civil, para mejorar la viabilidad de la aprobación legislativa de los préstamos y de su ejecución; (iii) acelerar y facilitar la implementación de operaciones reduciendo las condiciones para primeros desembolsos mediante el cumplimiento antes de su aprobación; y (iv) sincronizar la cartera con los espacios presupuestarios generados por el marco macroeconómico, simplificando procedimientos y reduciendo los costos de transacción; y (v) fortalecer administrativamente la Representación e iniciar una reingeniería de los procesos con miras a la simplificación de los trámites en la ejecución de los préstamos. 3.

Situación actual y papel de la cartera en la nueva estrategia

2.17

La Cartera en ejecución43 comprende 20 préstamos con US$397 millones por desembolsar, de la cual el 50% corresponde a siete proyectos aprobados en los últimos tres años (dos de los cuales todavía no tienen contrato firmado). Nueve proyectos están en alerta44 y dos están clasificados como problema. Además, se encuentran en ejecución cinco pequeños proyectos por US$1,4 millones, 20 cooperaciones técnicas de FOMIN por US$20,4 millones, 37 cooperaciones técnicas por US$11,5 millones, dos proyectos de la CII por US$16 millones, y un préstamo del Departamento del Sector Privado por US$25 millones. Los programas que comprende la cartera en ejecución, cuyo detalle puede verse en el Anexo IV, se vinculan con los objetivos de la nueva estrategia del Banco en el país y son congruentes con las prioridades establecidas por la nueva administración.

2.18

Durante las Misiones Sectoriales del primer semestre de 2004 y la Misión de Revisión de Cartera 2004, se analizó en detalle con el Gobierno la cartera en ejecución, en general, se concluyó que la cartera coincidía con las prioridades del Gobierno y se acordó un plan de acción detallado para ajustar aspectos específicos de la cartera y mejorar su ejecución. Como resultado de este proceso el programa Mercado Laboral fue cancelado, y se están modificando componentes del préstamo de Salud, y coordinando el listado de obras del Vial II, con el objeto de aligerar la ejecución y ajustarlos a las prioridades del nuevo Gobierno. Además, el ejercicio de “retroffitting” permitirá continuar mejorando la medición del impacto de los proyectos y el cumplimiento de los objetivos planteados.

2.19

Además, el Banco apoyará al Gobierno en el fortalecimiento de su capacidad de ejecución y promoverá la simplificación de la ejecución de los programas, en el marco de las políticas del Banco y en coordinación con programas de otras fuentes de financiamiento. Estas acciones permitirán recobrar la capacidad de ejecución de los préstamos de inversión en la cartera, en la medida en que sean acompañados con el fortalecimiento de la Representación, para poder responder rápidamente en el proceso de reactivación de la cartera. III. ESTRATEGIA DEL BANCO 2004-2007

43 44

Al 31 de agosto de 2004. Sólo tres de los proyectos en alerta corresponden a la estrategia 2001-2003.

BID: Estrategia de País con Guatemala


-24A.

Objetivos de la Estrategia

3.1

La Estrategia del Banco con Guatemala (EBP) 2004-2007 tiene como objetivo central la reducción de la pobreza, mediante el apoyo a los esfuerzos del Gobierno por alcanzar un mayor crecimiento económico y generación de empleo. Esta es una condición básica para lograr construir una paz firme y duradera que se asiente en la participación plena de la población en el proceso de desarrollo económico y social.

3.2

Considerando la relación crecimiento-reducción de pobreza, el objetivo de corto plazo de la EBP se concentra en el aumento del impacto de la acción del Banco en apoyo a la promoción de un crecimiento económico sostenible, de amplia base, liderado por la diversificación de la economía y la incorporación de todos los sectores de la población al proceso productivo.

3.3

La EBP focaliza el programa del Banco en el logro de dos objetivos estratégicos interrelacionados: (i) mejorar las condiciones para producir eficientemente, e incorporar a los sectores excluidos al proceso productivo; e (ii) incrementar el capital humano con criterio de equidad. La Estrategia incorpora como tema transversal: la mejora de la institucionalidad del país, que apoye el fortalecimiento de la gobernabilidad45, elemento necesario para que se den los avances que se plantean en ambas áreas46.

3.4

La relevancia de la cartera en ejecución para la consecución de los logros de la Estrategia conduce al establecimiento de un pilar operativo que se concentra en los aspectos de ejecución de los programas y su impacto. En este pilar, se definen metas operativas concretas, vinculadas a mejoras en la ejecución, monitoreo y seguimiento de los préstamos. Estas metas se constituyen en objetivos intermedios de la estrategia. Paralelamente, se definen las actividades que permitirán mejorar las instituciones a cargo de la ejecución.

B.

Criterios para la formulación de la Estrategia

3.5

La Estrategia que se presenta ha contemplado en su formulación los siguientes criterios:

45

46

Apoya la estabilidad macroeconómica del país, guardando consistencia con el programa macroeconómico, al tiempo que respalda el cumplimiento de las metas de gastos e inversión contempladas en los Acuerdos de Paz y requeridas para avanzar en el desarrollo del país Asimismo toma en cuenta los niveles de exposición del Banco en el país, los cuales se detallan en el Anexo V.

Se concentra en las áreas prioritarias del Gobierno en las cuales el Banco tiene ventajas comparativas y coordina su acción con las correspondientes a otras fuentes de financiamiento del país, contribuyendo con ello a aumentar la eficiencia del proceso de inversión pública y de asignación de recursos.

Si bien con metas modestas de impacto en cuanto a la capacidad de las operaciones planteadas para contribuir significativamente al aumento de la gobernabilidad en el país. El marco conceptual en que se ampara esta Estrategia es el documento GN-1894-7 Estrategia para la reducción de la pobreza y promoción de la equidad social. Ver particularmente párrafo3.3

BID: Estrategia de País con Guatemala


-25-

C.

Asigna elevada prioridad a la cartera en ejecución, mediante la adecuación de su tamaño y su ejecución a las necesidades de financiamiento del país. Al mismo tiempo, apoya el fortalecimiento institucional para la ejecución.

Respalda el diseño de enfoques programáticos en los sectores de vialidad, sociales y descentralización, a fin de aumentar el impacto de las inversiones y lograr la simplificación requerida para acelerar la ejecución de los programas de la cartera.

Selecciona instrumentos y plantea su secuencia en forma tal que: (i) aumente el impacto de la acción del Banco en los sectores prioritarios; (ii) se aprovechen las sinergias de las distintas ventanillas del Banco; y (iii) se corresponda el programa con la capacidad de absorción del país y su situación institucional, en especial con la capacidad fiduciaria del sector público.

Contempla una revisión de medio término, que permita evaluar la implementación de la Estrategia y realizar los ajustes requeridos para lograr sus objetivos.

Promueve el aumento de la coordinación y armonización de la cooperación internacional, respaldando el desarrollo de enfoques sectoriales en el marco de los Acuerdos de Paz.

Incorpora las recomendaciones de la Evaluación del Programa del Banco en Guatemala 1993-2003, cuya vinculación con la nueva estrategia propuesta se explica en el Anexo VI, y del documento Evaluability Assessment Comments-Banks Strategy for Guatemala, también elaborado por OVE.

Objetivos Estratégicos 1.

Objetivo Estratégico I: Mejorar las condiciones para producir eficientemente e incorporar a los sectores excluidos al proceso productivo

3.6

La aceleración del crecimiento en forma sostenible está asociada al aumento de la productividad en la generación de bienes y servicios. Para apoyar este proceso, en el marco de la iniciativa para el mejoramiento del clima de negocios suscrita con el país en 2004, la acción del Banco estará orientada a mejorar las condiciones para producir eficientemente mediante el logro de los siguientes objetivos específicos: a) promover un entorno macroeconómico que respalde la competitividad de la economía; b) mejorar la infraestructura básica en vialidad, electricidad y agua y saneamiento; c) aprovechar las oportunidades de CAFTA y mejorar la inserción internacional; y d) ampliar las fuentes de crecimiento sostenible y la participación económica de la población excluida.

3.7

Asimismo, durante el último trimestre de 2004, se elaborará un documento definiendo las prioridades para el apoyo del GRUPO BID al desarrollo del sector privado. En este documento se realizará un análisis sobre las limitaciones a la inversión, el cual se nutrirá de estudios de base y de consultas con el sector empresarial y las autoridades del país. A la luz de sus resultados se definirán las prioridades de acción para las distintas unidades del GRUPO BID que apoyan directamente al sector privado y se identificarán los principales temas específicos que serán incluidos en la Iniciativa de Clima de Negocios. BID: Estrategia de País con Guatemala


-263.8

A continuación se detallan las acciones contempladas en esta Estrategia para alcanzar los objetivos específicos propuestos: a)

Promover un entorno macroeconómico que respalde la competitividad de la economía

3.9

La estrategia se plantea el apoyo al fortalecimiento de la posición financiera del sector público, que genere la mezcla de política fiscal y monetaria consistente con la estabilidad de precios, promoviendo al mismo tiempo la competitividad.

3.10

El Banco apoyará la consolidación del Pacto Fiscal, respaldando la profundización de la reforma tributaria, que permita la generación eficiente de ingresos requerida para financiar los gastos sociales y de inversión. La reforma también abarca la esfera del gasto público, a fin de mejorar su eficiencia, evaluación, control y transparencia, mediante la modernización y fortalecimiento del proceso presupuestario; aumentos en la eficiencia del manejo de activos y pasivos públicos y el avance del proceso de descentralización fiscal.

3.11

Todo este proceso será respaldado por el préstamo de reforma de política Apoyo a la Consolidación Fiscal, el apoyo técnico para el diseño de una estrategia de comunicaciones sobre la reforma fiscal, y tres cooperaciones técnicas actualmente en ejecución47 enfocadas al diseño de las reformas y la búsqueda de consensos. El desarrollo de dos estudios es central en la ejecución de la estrategia: la evaluación de la capacidad fiduciaria del sector público y la evaluación de los procesos de compras y contrataciones del Estado. Sus resultados sentarán las bases para la utilización de instrumentos más flexibles de préstamos de inversión.

3.12

Paralelamente, se respaldarán las mejoras en la intermediación financiera de las remesas y se promoverá la canalización de dichos recursos a la inversión mediante una cooperación técnica del FOMIN y un producto no financiero48. b)

Mejorar la infraestructura básica en transporte, electricidad y agua y saneamiento

3.13

La EBP se orienta a apoyar la reducción de los costos logísticos de hacer negocios en el país y a mejorar el acceso de los habitantes de las zonas rurales a los servicios públicos. Para ello, la estrategia focalizará sus actividades en el logro de los siguientes objetivos: (i) dirigir la inversión vial al mantenimiento y la recuperación de vías secundarias y terciarias; (ii) aumentar la cobertura de electricidad en las áreas rurales y apoyar la consolidación de la reforma del sector eléctrico mediante el fortalecimiento de la regulación; (iii) promover la integración física y energética de Centroamérica en el marco del PPP; (iv) aumentar la cobertura del servicio de agua y saneamiento en las áreas rurales; y (v) promover la participación privada en los sectores de infraestructura, vía concesión e inversión.

3.14

Con las operaciones de la cartera en ejecución se respaldará la expansión de cobertura de los sectores de transporte, eléctrico y, agua y saneamiento49; y la

47

48

Las cooperaciones técnicas son: Apoyo Consolidación del Pacto Fiscal, Construyendo Capital Social a través de la Reforma Fiscal, y Apoyo a la Descentralización y Gestión Financiera. Cooperativa Salcaja y el estudio Regulación remesas y política macroeconómica.

BID: Estrategia de País con Guatemala


-27integración vial y energética. Estas intervenciones se complementarán con un programa de Electrificación Rural, el Fortalecimiento Institucional y Acciones Prioritarias para el Manejo Sostenible de la Cuenca del Lago Amatitlán, y una cooperación técnica para la Estrategia de Modernización e Institucionalidad de los Recursos Hídricos en Guatemala. Además el PRI tiene previstas dos operaciones Planta Geotérmica Amatitlán y Planta Térmica; y la Corporación una, Generación Eléctrica Tres Ríos. El Banco también está apoyando los esfuerzos del gobierno en el campo de energías renovables, a través del proyecto de cooperación técnica ATN/PD-8135-GU con el Instituto Nacional de Electrificación – INDE y el Ministerio de Energía y Minas – MEM para el desarrollo de varias iniciativas de energía geotérmica. c)

Aprovechar las oportunidades de CAFTA y mejorar la inserción internacional

3.15

La EBP se orientará a apoyar al país para que pueda aprovechar las oportunidades que brinda el CAFTA (en el Anexo VII se presenta un Plan de Acción detallado para el apoyo del Banco a Guatemala en el marco del CAFTA), y promover la integración de Guatemala en el marco del Mercado Común Centroamericano y su participación en el Plan Puebla Panamá, a fin de profundizar su inserción en los distintos mercados.

3.16

Con programas de la cartera en etapas tempranas de ejecución, se apoyará el fortalecimiento institucional para la implementación de los acuerdos comerciales, la modernización de los servicios de exportación y la integración física y energética de Centroamérica (mencionadas en la sección previa)50. Además, la estrategia contempla una cooperación técnica para Apoyar el Cumplimiento de las Condiciones del CAFTA; dos operaciones del FOMIN, Apoyo al Desarrollo del Comercio Electrónico y Asistencia Pymes Centro América sobre Requerimientos Acceso Mercados bajo CAFTA, ésta última de carácter regional; y los productos no financieros Apoyo estrategia de comunicaciones CAFTA, Plan de acción CAFTA y Estudio barreras arancelarias Centro América-México. Un instrumento clave en al aprovechamiento del CAFTA será el préstamo de Apoyo a la Competitividad y la Integración, que integraría acciones de competitividad con la integración económica en el marco del MCCA y de los demás acuerdos comerciales que ha firmado Guatemala. d)

3.17

49

50

Ampliar las fuentes de crecimiento sostenible

A fin de apoyar la diversificación de la economía guatemalteca, la EBP se concentra en el apoyo del desarrollo de los sectores de la economía que permitirán potenciar el crecimiento sostenible del país en las áreas con mayor densidad de recursos naturales, humanos y patrimonio histórico y cultural. Ello permitirá mejorar la competitividad rural del país y abrir oportunidades de inserción en la economía a la población rural, en especial la indígena.

Rehabilitación y Modernización Vial II; Interconexión Eléctrica América Central e Interconexión Eléctrica entre Guatemala y México; Programa de Inversión Agua Potable; Desarrollo Municipal; Combate Integral Pobreza Urbana; Desarrollo Geotérmico (CT); Plan de Expansión DEORSA y DEOCSA (PRI); Apoyo Sistema Concesiones (FOMIN) y Fortalecimiento ente Regulador Eléctrico (FOMIN). Programa Apoyo al Comercio Exterior; Programa Apoyo Reconversión Productiva Agroalimentaria; Interconexión Eléctrica América Central e Interconexión Eléctrica entre Guatemala y México; y Modernización Aduanas y Pasos Fronterizos (CAFTA).

BID: Estrategia de País con Guatemala


-283.18

En este contexto la EBP respaldará: (i) la promoción del clima de negocios de manera general, y en particular la mejora de la competitividad rural; (ii) el apoyo a la inclusión de los pueblos indígenas, a través de su incorporación al desarrollo productivo; (iii) el desarrollo sostenible de los recursos naturales y culturales, con especial atención a la Reserva de la Biosfera Maya y a las cuencas; (iv) el desarrollo del sector turismo, aprovechando las economías de escala que se presentarán con el Circuito Maya Regional; y (v) el desarrollo de las MIPYME, mediante el cual se promoverá el aumento de los activos productivos de la población de menores ingresos.

3.19

Para el desarrollo sostenible de las áreas rurales, se utilizará la cartera en ejecución, que se orienta a la atención de cuencas, reconversión productiva agrícola, incorporación de tecnología a los procesos productivos y apoyo a la pequeña y mediana empresa51. La Estrategia contempla reforzar las acciones en este eje con nuevos programas para el Apoyo a la Competitividad y la Integración, en base a los resultados de los Estudios sobre Iniciativa para el Clima de Negocios, previstos en esta Estrategia; el Desarrollo Sostenible Reserva Biosfera Maya, incluyendo un proyecto GEF para el Manejo de Ecosistemas de la RBM; y el Circuito Turístico Ruta Maya. Asimismo, se plantean cooperaciones técnicas para Apoyo a la Red Grupos Gestores; Evaluación del Sector Informal; Participación e Inclusión Social RBM; Manejo Cuenca Lago Petén Inza; Fortalecimiento del Ministerio del Ambiente; y Fortalecimiento de Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP); dos líneas de crédito de la Corporación para el Banco Occidente y el Banco Industrial; y una serie de operaciones FOMIN52.

3.20

Además, se propone un programa en Apoyo a la Estrategia de Pueblos Indígenas, a fin de promover la inclusión de la población indígena al proceso de desarrollo, mediante el fortalecimiento de sus capacidades de gestión y producción.

3.21

Como soporte a estas actividades se tienen programados los siguientes productos no financieros: Estudio sobre la competitividad local, Documento de lineamientos para el Sector Privado a desarrollarse en el marco de la Iniciativa de Clima de Negocios, y el Taller sobre políticas del sector rural.

3.22

Dentro del marco de la Iniciativa de Clima de Negocios, el Banco está preparando, en consulta con el sector empresarial y las autoridades de Gobierno, un documento de Prioridades del Grupo BID para el Desarrollo del Sector Privado en Guatemala. Este documento contiene los lineamientos para apoyar la superación de las limitaciones a la inversión del sector privado y contempla una evaluación de las alternativas para promover al sector privado y un posible curso de acción a ser encarado por PRI, la CII, FOMIN, SDS y RE2.

3.23

Además del apoyo a la competitividad mediante el financiamiento de infraestructura e integración, la actuación de las unidades que en el GRUPO BID apoyan al sector privado estaría orientadas prioritariamente a aumentar el número

51

52

Programa Apoyo Reconversión Productiva Agroalimentaria; Programa Desarrollo Tecnológico; Desarrollo Sustentable del Petén; Recursos Naturales Cuencas Alta; Manejo Sustentable Río Lempa; y nueve operaciones FOMIN para la micro y pequeña empresa. Apoyo al Desarrollo Empresarial en el Interior; Fortalecimiento competitividad; Banrural; y tres regionales, Desarrollo mercados seguros agropecuarios CA, Apoyo Instituto Capacitación Textil y Ruta tri-nacional de ecoturismo Golfo de Honduras.

BID: Estrategia de País con Guatemala


-29de empresarios y de empresas formalizadas y con acceso a crédito en las distintas regiones del país e incluiría como elementos centrales: (i) apoyo a la Red de Grupos Gestores53; (ii) creación de un Sistema Nacional de Apoyo a la Empresarialidad; (iii) reforzamiento del marco legal para la expansión de las MIPYMEs; y (iv) fomento de la competitividad en áreas rurales. Ver Anexo VIII. 2.

Objetivo Estratégico II: Incrementar el capital humano con criterio de equidad

3.24

A fin de apoyar el desarrollo del capital humano en Guatemala en forma equitativa esta Estrategia se plantea el logro de dos objetivos específicos: a) mejorar la eficiencia del gasto social y proteger el nivel de gasto de los programas con mayor impacto en la reducción de la pobreza; y b) aumentar la cobertura y calidad de los servicios sociales en los municipios más pobres.

3.25

A continuación se detalla la estrategia para el cumplimiento de los citados objetivos: a)

Mejorar la eficiencia y progresividad del gasto social y proteger el nivel de gasto de los programas con mayor impacto en la reducción de la pobreza

3.26

El Banco complementará las mejoras en la gestión de la administración financiera del sector público en los sectores sociales mediante: (i) el aumento en los niveles de coordinación del sector a través del fortalecimiento del Gabinete Social, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan) y los respectivos Ministerios; (ii) la ejecución de la inversión social en el marco del Sistema Nacional de Inversión; (iii) el incremento en la eficiencia de los Fondos Sociales, mejorando los niveles de coordinación a través de la creación de un Directorio Único de Fondos, y ordenando su gestión financiera54; (iv) el fortalecimiento de las capacidades gerenciales de los sectores sociales; y (v) el establecimiento de un sistema de monitoreo y evaluación de impacto de los programas sociales.

3.27

Paralelamente al cumplimiento de las metas de gasto social establecidas en el marco de los Acuerdos de Paz, es necesario garantizar la protección y el aumento del gasto de los programas con mayor impacto en la reducción de la pobreza; para lo cual se apoyará la definición de las prioridades del gasto social en el presupuesto y se vinculará dicho gasto al cumplimiento de metas de desempeño. b)

3.28

53

54

Aumentar la cobertura y calidad de los servicios sociales en los municipios más pobres

El Banco apoyará los esfuerzos del Gobierno para focalizar la acción del Estado en los segmentos más pobres de la población, promoviendo el acceso equitativo a los servicios sociales básicos mediante el apoyo al componente social del programa de reducción de pobreza del Gobierno Guate Solidaria. El propósito de

Se trata de un programa recientemente lanzado por el Gobierno para fomentar proyectos productivos de pequeños productores en zonas alejadas. Incorporación paulatina de los Fondos al Sistema de Administración Financiera (SIAF) y al Sistema Nacional de Inversiones (SNIP).

BID: Estrategia de País con Guatemala


-30este Programa es la reducción de la pobreza extrema, mediante la implementación de una estrategia de intervención integral, focalizada geográficamente en los 110 municipios con más alta vulnerabilidad alimenticia y social. 3.29

A fin de apoyar el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en educación, salud y nutrición, la acción del Banco se centrará en la educación preescolar y primaria, por ser el activo más importante al que pueden tener acceso los pobres y por su impacto indirecto favorable en salud, nutrición y otros indicadores sociales, haciendo énfasis en la atención a las niñas. También se apoyarán los servicios básicos de salud materna e infantil en áreas rurales y la atención nutricional de madres embarazadas y lactantes y niños.

3.30

La estrategia respalda programas del Gobierno en ejecución. En primer lugar, la focalización de las acciones se realizará utilizando en forma prioritaria los criterios establecidos en Guate Solidaria. Las mejoras en la cobertura y calidad del sector educativo se darán mediante el apoyo al Programa Salvemos el Primer Grado, del Ministerio de Educación55. En salud, para el cumplimento de los objetivos se extenderá y reforzará el modelo de atención primaria con énfasis preventivo y promocional. En nutrición, la estrategia consistirá en la coordinación de los programas, a través del Frente Contra el Hambre, estableciendo un modelo de atención integral basado en un sistema de seguimiento y monitoreo de la inseguridad alimenticia y nutricional; y el apoyo al programa Creciendo Bien, que incluye la distribución de micro nutrientes y un componente calórico y que complementará la acción desarrollada por otros donantes en esta área56.

3.31

Para respaldar en forma efectiva la reforma en los sectores sociales que permitirá el logro de las mejoras en eficiencia, focalización, cobertura y calidad de los servicios, la EBP respalda una reforma integral de los sectores sociales, a implementarse en dos etapas. En la primera etapa, el Programa Mejoramiento en la Calidad del Gasto Social, una operación sectorial, cuyo diseño e implementación está siendo reforzado con cooperaciones técnicas en ejecución y preparación y con un Taller sobre Desarrollo Local y Fondos de Inversión, apoyará el aumento en la eficiencia de la gestión social y la protección del gasto social. Con la cartera en ejecución se reforzará el logro de las metas del sector salud57.

3.32

En la segunda etapa, se aprovecharán los avances logrados con la implementación de la primera etapa, para respaldar una segunda fase del FIS y un Proyecto de Acción Social, que puedan utilizar eficientemente la ampliación del espacio fiscal y utilizar instrumentos más flexibles. 3.

3.33

55

56

57

Elemento Transversal: Fortalecimiento de la Gobernabilidad

A fin de avanzar en las dos áreas estratégicas planteadas, Guatemala requiere progresos significativos en el fortalecimiento de las instituciones que respaldan el sistema democrático del país y preservan el orden y la seguridad jurídica y

El objetivo de este Programa es reducir la repitencia y la deserción en los primeros grados de primaria, comprende la capacitación de maestros, la entrega de mini-bibliotecas, y la realización de campañas de sensibilización a padres y maestros. Se trata de un modelo de autogestión que promueve la seguridad nutricional, impulsado por mujeres. El Programa tiene varios años funcionando en Guatemala, este año el Gobierno decidió apoyarlo y extenderlo, para lo que cuenta con la asistencia técnica de UNICEF. Programa Mejoramiento Servicios Salud II

BID: Estrategia de País con Guatemala


-31ciudadana. Además del desarrollo e implementación de una estrategia de desarrollo institucional amplia, que abarque los tres poderes del Estado, para aumentar la eficiencia en la generación de bienes y servicios públicos, la EBP apoyará el fortalecimiento del sistema democrático y el afianzamiento del Estado de Derecho. En particular también promoverá el diálogo y la mediación intercultural Estado-sociedad para la formulación de políticas públicas. 3.34

Es así como el programa contempla: (i) el respaldo a la profundización del proceso democrático, mediante el apoyo al mejoramiento del registro civil de personas y del registro electoral, y la modernización y fortalecimiento del Congreso Nacional; (ii) el apoyo al fortalecimiento y modernización del sector justicia, con especial atención a los derechos de las poblaciones indígenas; (iii) la promoción de la seguridad y convivencia ciudadana; y (iv) la mejora en la gestión pública, tanto a nivel central como local, fortaleciendo el proceso de descentralización, mediante el apoyo a la transferencia de competencias, la modernización de la Administración Pública local, el mejoramiento de la capacidad de gestión de los gobiernos municipales, el fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil, y el fomento del desarrollo económico local.

3.35

Los programas en ejecución permitirán el fortalecimiento del sector justicia y el desarrollo municipal58. Estos serán complementados con nuevos programas de: Apoyo al Sector Justicia, segunda etapa; Modernización del Congreso; Programa de Seguridad Ciudadana, y dos cooperaciones técnicas para el Fortalecimiento Institucional de la Procuraduría de Derechos Humanos y el Apoyo a los Registros Civiles. La estrategia respaldará el fortalecimiento de la gestión pública, en especial la capacidad fiduciaria y de contrataciones, el proceso presupuestario vinculando la asignación de recursos a resultados- y la capacidad de monitoreo y evaluación. Esto se hará a través de la CT Apoyo a la Reducción de la Pobreza, en proceso de reestructuración; el nuevo programa Mejoramiento de la Calidad del Gasto Social; y dos productos no financieros que serán desarrollados conjuntamente con el Banco Mundial, el Country Financial Accountability Analysis y el Country Procurement Assessment Report; además, el Public Expenditure Review en proceso de preparación por parte del Banco Mundial constituirá un importante insumo. Finalmente, la capacidad del Estado para regular en forma efectiva los mercados y promover la actividad económica será fortalecida mediante la operación Apoyo a la Competitividad y la Integración.

D.

El Pilar Operativo de la Estrategia

3.36

La EBP incluye dentro de sus objetivos el aumento de la relevancia, eficiencia y eficacia de la acción del Banco y la mejora en la capacidad de absorción del país. Para lograr esto se plantea mejorar la ejecución de los programas de la Cartera y promover la profundización de la coordinación del financiamiento externo.

3.37

Es así como se ha iniciado un proceso profundo de revisión de la cartera en ejecución, citado previamente, para alinearla en sus detalles con las prioridades de la EBP y del país; al mismo tiempo se procurará simplificar los diseños de los proyectos, flexibilizar su ejecución, y apoyar enfoques programáticos que

58

Reforma del Sector Justicia; Desarrollo Municipal y dos cooperaciones técnicas Apoyo a la Descentralización y Gestión Financiera, y Fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana.

BID: Estrategia de País con Guatemala


-32faciliten la programación y coordinación de la inversión dentro del marco de políticas establecidas por el Banco. Paralelamente, los organismos ejecutores están siendo fortalecidos a través de una cooperación técnica aprobada recientemente; y se emprenderá un proceso de fortalecimiento de la oficina de la Representación con el fin de incrementar el trabajo en equipo y alcanzar una mayor eficacia y eficiencia operativa a través de ejercicios de Fortalecimiento Organizacional y Consulta y Revisión de Procesos. 3.38

Finalmente, para mejorar los niveles de coordinación de la cooperación externa, a través de la CT Apoyo a Organismos Ejecutores el Banco está asistiendo al Gobierno en el establecimiento de una Unidad Técnica de Seguimiento de Proyectos que prestará apoyo al Gabinete de Cooperación Internacional, en proceso de creación, y al Ministerio de Finanzas. Además, ya fue aprobada la CT regional Apoyo a la Implementación y Monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe; se procesará una CT para Apoyo a la Coordinación de Donantes y se apoyará, si el Gobierno lo solicita, la realización de una nueva reunión de Grupo Consultivo, para la que se preparará como insumo un producto no financiero (Mapeo de Donantes).

3.39

Estas acciones constituyen elementos esenciales para avanzar en la implementación de la EBP y definen los indicadores operativos que gobiernan sus escenarios. Los avances logrados se revisarán periódicamente en las correspondientes actualizaciones anuales de la estrategia y en la revisión de medio término.

E.

El Programa: tamaño, secuencia e instrumentos a)

3.40

Tamaño y secuencia. El programa de la EBP se plantea en torno a dos escenarios:

El escenario base, que totaliza US$328 millones, se corresponde con una situación financiera del sector público que presenta espacios restringidos para inversiones nuevas, puesto que éstos serán copados en gran medida con los préstamos de la cartera en ejecución. En este escenario se contemplan programas vinculados a temas claves para el país y destacados como prioritarios por el Gobierno. La implementación de la estrategia comprende inicialmente el apoyo al gasto social que se vería restringido por el limitado espacio fiscal, mejorando al mismo tiempo su gestión y progresividad; y la promoción de la seguridad ciudadana. Dada su prioridad, el financiamiento del mejoramiento del gasto social y la promoción de la seguridad ciudadana serán subsidiados mediante la utilización de la totalidad de los US$99,2 milllones disponibles para Guatemala en el período 2004-2005 de recursos de la Facilidad de Financiamiento Intermendio (FFI). Posteriormente se apoyará la estrategia de Pueblos Indígenas; el manejo sostenible de la Cuenca Lago Amatitlán; el desarrollo sostenible de la Reserva Biosfera Maya; y una nueva etapa del Fondo de Inversión Social; finalizando con un programa de electrificación rural. Cabe mencionar que el programa de Electrificación Rural (US$70 millones) fue incluido en la Actualización de la Estrategia de País 2003-2004. En 2004 se espera aprobar el préstamo Mejoramiento de la Calidad del Gasto Social por US$100 millones. De tal manera que las operaciones nuevas del escenario base a partir del 2005 suman US$158 millones. BID: Estrategia de País con Guatemala


-333.41

Paralelamente, se apoyarán una serie de acciones a fin de fortalecer la gestión del sector público, optimizando la gestión financiera mediante: el desarrollo de la capacidad de monitoreo y evaluación de políticas, programas y proyectos; el apoyo para la definición de una política clara y coordinada de cooperación externa; y la mejora en la ejecución de los préstamos de inversión en la cartera del Banco.

3.42

El escenario alto, que incluye el escenario bajo y US$276 millones en nuevas operaciones, para un monto total de US$604 millones, es producto fundamentalmente de un aumento en la capacidad de absorción del país, como resultado de mejoras en la gestión del sector público; y una cartera que ha mejorado su ejecución, y cuya recuperación del ritmo de desembolsos es consistente con las metas del programa macroeconómico. Este escenario incluye operaciones en apoyo a la competitividad y la integración, la continuación de la reforma del sector Justicia; un sectorial en apoyo a la consolidación fiscal; la modernización del Congreso; el desarrollo turístico; y el aprovechamiento de los avances en la gestión social para continuar impulsando inversiones en dicho sector. Paralelamente se iniciará la implementación de las acciones identificadas en el documento de lineamientos para el apoyo del Grupo BID al Sector Privado. En el Anexo I se presenta un detalle de los escenarios de préstamo planteados.

3.43

La activación del Escenario Alto estará condicionada al logro de metas tanto de tipo institucional como de desembolsos, que se indican a continuación: • creación del Gabinete de Cooperación Internacional y definición de la política de cooperación. Esto permitirá la coordinación del financiamiento externo a nivel del Consejo de Ministros, lo cual contribuiría a la definición de prioridades y, consecuentemente a mejorar la eficiencia en la asignación de esos recursos; • creación y puesta en marcha de la Unidad Técnica de Seguimiento de Proyectos. Esta Unidad a nivel del Ministerio de Finanzas Públicas, prestará apoyo al Gabinete de Cooperación Internacional a través del monitoreo de la ejecución de proyectos y el fortalecimiento de las unidades ejecutoras. Por esta vía, se busca lograr una respuesta rápida y flexible para la mejora en la marcha de las operaciones financiadas con recursos externos. El Banco apoyará esta Unidad mediante un programa de cooperación técnica; y • la proyección de desembolsos para 2006 alcanza el 20% del saldo por desembolsar de la Cartera de préstamos elegibles del Banco, y es reflejado en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2006. Esto estaría indicando un plazo promedio efectivo de cinco años para la ejecución de la cartera, lo que marcaría una mejora sustancial en la capacidad de absorción del país, casi duplicando el ritmo de desembolsos actual.

3.44

La aprobación del sectorial fiscal estará condicionada, además, a que se compruebe una tendencia clara de aumento de la carga tributaria con miras a alcanzar el 12% del PIB.

3.45

Tal como se detalla en el Anexo V, el flujo de recursos del Banco a Guatemala, marca en el caso del escenario base, un promedio de desembolsos para el período BID: Estrategia de País con Guatemala


-342004-2007 de US$119 millones anuales. Dado el nivel de repagos de principal e intereses que afronta Guatemala, el flujo neto con el país será negativo durante ese mismo período. La consideración del escenario alto de aprobaciones no tendría efecto en el bienio 2004-2005, pero su impacto positivo sería sustancial en el período 2006-2007, cuando los desembolsos promediarían los US$187 millones, y el flujo neto de recursos se volvería ampliamente positivo. b)

Instrumentos

3.46

Esta estrategia plantea el uso intensivo de la gama de instrumentos y modalidades que tiene a su disposición el Banco, tanto financieros (préstamos de inversión, préstamos de políticas, multifase, cooperaciones técnicas), como no financieros (estudios, apoyos técnicos y talleres), reforzados por la acción del Grupo Sector Privado (PRI, FOMIN y PES). Se promoverá la utilización de instrumentos de préstamo más flexibles, tales como proyectos por resultados (PDL), y de enfoques programáticos sectoriales (SWAPS), conforme vaya avanzando el proceso de fortalecimiento de las capacidades institucionales y la coordinación con otros donantes. En los Anexos I y II se detalla los distintos instrumentos y mecanismos propuestos tentativamente. Conforme el Banco incorpore nuevas políticas y prácticas que amplíen el uso de recursos en los préstamos de inversión, el diseño de nuevas operaciones podrá flexibilizarse y eventualmente también se podrá revisar la cartera a los efectos de introducir mayor flexibilidad.

3.47

La EBP aprovecha las complementariedades y sinergias de los instrumentos del Banco para respaldar una implementación eficiente, que permita alcanzar los objetivos planteados. Se hará énfasis en el logro de los avances institucionales necesarios para la utilización de instrumentos de préstamos más flexibles que permitan la utilización oportuna de los recursos. A tal fin, se utilizarán los recursos de cooperación técnica para lograr el desarrollo institucional requerido.

F.

Coordinación de la Cooperación Internacional

3.48

La cooperación externa en Guatemala se encuentra fragmentada en más de 500 proyectos en ejecución, correspondientes a cinco agencias multilaterales y 16 bilaterales. Esta situación presiona la capacidad institucional de ejecución, y contribuye a diluir la inversión pública financiada externamente, con la correspondiente reducción de su impacto.

3.49

Además, existe elevada dispersión en las intervenciones de la cooperación internacional: 80% de los donantes financian operaciones en por lo menos seis o más sectores. A su vez, casi todos los sectores presentan la participación de cuatro o más agencias, llegándose al extremo del sector educación en el cual intervienen 15. La distribución sectorial de la participación por agencia en los distintos sectores, actualmente en ejecución y prevista en el programa futuro, se esboza en el Cuadro 3, y en el Anexo IX se presenta una descripción detallada de la participación de la cooperación internacional en las áreas de la EBP.

3.50

La EBP promoverá la profundización de la coordinación del financiamiento externo mediante la promoción del diálogo entre los cooperantes, las autoridades y la sociedad civil. El Banco promueve esfuerzos de coordinación de donantes a través de su participación en las reuniones trimestrales del Gabinete de Ministros BID: Estrategia de País con Guatemala


-35con los organismos de cooperación internacional, y en el Grupo de Diálogo que agrupa a los cooperantes en Guatemala. Asimismo se promoverá el fortalecimiento de las Mesas Sectoriales de Diálogo, con miras a lograr la definición de estrategias en cada área que sirva de base para la definición de enfoques programáticos sectoriales. A su vez, se promoverá la colaboración con los cooperantes en el marco de proyectos específicos en áreas en donde el Gobierno haya decidido trabajar con más de un donante. Paralelamente, la estrategia apoyará la mejora en la gestión pública, que permitirá aumentar el impacto de la inversión pública y abrirán el espacio para la utilización de instrumentos de préstamo y cooperación más flexibles. Cuadro 3. Cooperación internacional en Guatemala. Principales áreas de trabajo

Democracia

Reforma Judicial

Modernización del Estado

Gobernabilidad

Protección ambiental

Vivienda

Desarrollo rural/ producción agrícola

Agua y saneamiento

Salud y población

Educación

Protección social

Reducción de la Pobreza

Turismo

Energía e hidrocarburos

Entorno empresarial/ competitividad

Comercio e integración

Transporte e infraestructura

Mercados financieros

Área

Estabilidad macroeconómica/fiscal

Desarrollo Económico y Competitividad

BID Banco Mundial FMI BCIE Sistema Naciones Unidas Bilaterales

Áreas de alguna participación/trabajo

Áreas de mayor énfasis

Fuente: Reunión del Grupo Consultivo Mayo, 2003.

G.

Riesgos de la Implementación de la Estrategia

3.51

Los principales riesgos de la estrategia se concentran en tres niveles: político, económico y capacidad de ejecución.

3.52

En la esfera política, las dificultades en lograr el apoyo de un Congreso fraccionado para avanzar en las reformas requeridas a fin de enfrentar los desafíos que enfrenta el país, podrían poner en peligro el alcance de los objetivos de la EBP. A fin de mitigar estos riesgos, la Estrategia apoya la implementación de los Acuerdos de Paz en todas sus esferas. Asimismo, se respalda el diálogo y la búsqueda de consensos contribuyendo al fortalecimiento técnico y mejoras de la eficiencia de ambas partes, tanto del Ejecutivo como del Congreso.

3.53

El entorno macroeconómico constituye otra fuente de riesgo. El limitado desarrollo de una cultura fiscal en el país y la minoría del Gobierno en el Congreso dificultan las posibilidades de continuar avanzando en la reforma fiscal. De no lograrse el avance requerido, no existirá el espacio fiscal necesario para ampliar los gastos de inversión en los sectores sociales y de infraestructura que permitirán al país generar un nuevo patrón de crecimiento. La EBP presta especial atención a esta área, orientando el programa de cooperación técnica al respaldo al diseño de las reformas y a la búsqueda de consensos y alianzas necesarios para su aprobación. BID: Estrategia de País con Guatemala


-363.54

Un riesgo no despreciable y permanente en Guatemala es el ambiental, ante la posibilidad de ocurrencia de un desastre natural. Tal fenómeno pondría en peligro la implementación de la Estrategia, obligando al redireccionamiento de la Cartera y al replanteo de las nuevas operaciones propuestas para atender la emergencia. Si bien las acciones de prevención en esta área son limitadas, la mitigación puede estar dada, por el lado del Banco, a través de la rápida capacidad de respuesta que ha demostrado en esta área. Asimismo, como esta Estrategia considera necesario reducir la vulnerabilidad, del País y de los más pobres, mediante un plan financiero de gestión del riesgo, se ha incorporado este tema como prioritario dentro de la Agenda de Diálogo con el Gobierno.

3.55

Una lenta recuperación de la capacidad de ejecución de los programas de inversión pondría también en peligro el alcance de los objetivos de la Estrategia, así como la relevancia de la acción del Banco en el país. Para atenuar esta situación, como se mencionó previamente, se ha iniciado la revisión de la cartera con miras a apoyar la aceleración de la ejecución, incluyendo la flexibilidad necesaria para lograr el desarrollo de esquemas programáticos de ejecución. Ello se verá acompañado por un fuerte programa de fortalecimiento institucional para mejorar la ejecución, e incluirá la simplificación y fortalecimiento de los procesos del Banco a nivel de la Representación del Banco en el país.

H.

Seguimiento de la Estrategia

3.56

Con el fin de monitorear el cumplimiento de los objetivos previstos en la Estrategia, y facilitar el proceso de evaluación, se han definido indicadores de desempeño para cada uno de los objetivos específicos identificados de común acuerdo con el Gobierno. Estos indicadores, detallados en la Matriz de la Estrategia del Banco y en el Anexo X, procuran medir la cantidad y calidad de los resultados logrados mediante el accionar del Banco.

3.57

Para la definición de los indicadores se han establecido como criterios: que sean lo más directos posible, objetivos, y en lo posible cuantitativos; la oportunidad de la disponibilidad y periodicidad de la información; costo razonable; y elevada confiabilidad59.

3.58

Una vez aprobada la Estrategia, se elaborará, conjuntamente con el Gobierno, un plan de monitoreo del desempeño que servirá de base para la actualización anual de la Estrategia y para su revisión de medio término. IV. AGENDA DE DIÁLOGO

4.1

59

La Estrategia del Banco con el país conduce a la profundización del diálogo en torno a los temas que integran su agenda de desarrollo. Los temas más relevantes se anotan a continuación: Los indicadores de las operaciones en ejecución se han obtenido de los Informes de Seguimiento de Proyectos, actualizados por el ejercicio de “retro-fitting”. La selección de indicadores de las nuevas operaciones es preliminar y se completará con el desarrollo de los programas y proyectos.

BID: Estrategia de País con Guatemala


-37•

• •

• •

Consolidación del Pacto Fiscal mediante la implementación de sus componentes, el manejo del gasto público y mejoras en su gestión financiera. Avances en la implementación de los Acuerdos de Paz, apoyo a la capacidad productiva y de gestión empresarial de las poblaciones indígenas, y resarcimiento de las víctimas del conflicto armado, diseño e implementación de una política de desarrollo rural, clara definición de la política de descentralización, e inclusión de la dimensión de género en las políticas públicas. Ejecución de la cartera de préstamos, con miras a continuar los esfuerzos conjuntos Banco–País para mejorar la capacidad de absorción y la relevancia de la acción del Banco. Asimismo, se revisarán los aspectos institucionales vinculados a las mejoras en la ejecución. Fortalecimiento de la coordinación y armonización de la cooperación internacional, que incluya enfoques programáticos, grupo consultivo y acciones de seguimiento. Estrategia de implementación del CAFTA y de transición al libre comercio. Lineamientos para el apoyo del Grupo BID al Sector Privado y el plan de acción que respalde su contribución al crecimiento de la economía, incluyendo acciones para promover el empresariado social y la inversión privada. Desarrollo de una política de mitigación de desastres naturales, con un componente fundamental de manejo del riesgo financiero. Plan de monitoreo y seguimiento de la Estrategia.

BID: Estrategia de País con Guatemala


Anexo I Página 1 de 4

PROGRAMA OPERATIVO DEL BANCO 2004-2007 PROGRAMA DE PRÉSTAMOS Proyecto

Escenarios

2004 Mejoramiento Calidad Gasto Social (PBL)

Sub-total 2004 2005 Apoyo a la Estrategia de Pueblos Indígenas (SWAP o PDL) Fortalecimiento Institucional y Acciones Prioritarias para el Manejo Sostenible Cuenca Lago Amatitlán (inversión) RBM-Mirador (multifase) FIS II (inversión) Seguridad Ciudadana

Sub-total 2005 2006 Sectorial en Apoyo a la Consolidación Fiscal (PBL) Programa de Electrificación Rural (timeslice) Apoyo a la Competitividad y la Integración Programa para el Mejoramiento de la Administración de Justicia II (multifase) Modernización Congreso (inversión)

Base

Alto

100,0 100,0

100,0 100,0

50,0

50,0

21,0

21,0

10,0 50,0 27,0

10,0 50,0 27,0

158,0

158,0

70,0

100,0 70,0 50,0 24,0

Sub-total 2006

70,0

12,0 256,0

Sub-total 2007

-

20,0 70,0 90,0

TOTAL 2004-2007

328,0

604,0

2007 Mundo Maya (inversión) Proyecto Acción Social (PDL o SWAP)


Anexo I Página 2 de 4

GRUPO SECTOR PRIVADO 2005 (MILLONES DE US$) Proyecto

Monto

PRI Proyecto Geotérmico Amatitlán/PRI Proyecto Térmico

Total PRI

22,0 25,0 47,0

Total CII

8,0 13,0 10,0 31,0

CII Generación Eléctrica Tres Ríos Línea de Crédito Banco Occidente Línea de Crédito Banco Industrial

FOMIN Cooperativa Salcaja (Remesas) Asistencia Pymes CA requerimientos acceso mercados CAFTA (regional) Apoyo Desarrollo Comercio Electrónico Apoyo al Desarrollo Empresarial en el Interior Fortalecimiento Competitividad Banrural Apoyo Desarrollo Mercados de Seguro Agropecuarios en CA (regional) Proyecto de Instituto de Capacitación Textil (regional)

Total FOMIN

0,40 2,45 0,45 n.d. n.d. 2,10 2,00 7,4

PES Apoyo Pequeños Agricultores para su Acceso al Mercado Internacional Promoción Asociación Emprendedores Rurales Apoyo Pequeños Productores Maya de Café

Total PES n.d.: no determinado

0,45 1,25 0,45 2,15


Anexo I Página 3 de 4

PROGRAMA DE COOPERACIONES TÉCNICAS (MILES DE US$)

Número

Nombre

Monto

Area 1. Mejorar las condiciones para producir eficientemente e incorporar a los sectores excluidos al proceso productivo S/N

Apoyo al Cumplimiento de Condiciones del CAFTA

450,0

S/N

Apoyo a la Red de Grupos Gestores

150,0

S/N

Apoyo Sector Privado

150,0

Evaluación y Políticas del Sector Informal

250,0

S/N

Estrategia Modernización e Institucionalidad Recursos Hídricos

250,0

S/N

Manejo Ecosistemas RBM (GEF/BID incluyendo PDB por US$500,0)

GU-T1013 S/N GU-T1014 S/N

Participación e Inclusión Social en la Reserva Biosfera Maya

5.000,0 61,0

Manejo Cuenca Lago Petén Inza

150,0

Fortalecimiento Ministerio Medio Ambiente y Recursos Naturales

300,0

Fortalecimiento Gobiernos Locales IDAEH-CONAP

150,0

Area 2. Incrementar el capital humano con criterio de equidad GU-T1006

Apoyo al Mejoramiento de la Calidad del Gasto Social

GU-T1011

Mapeo del Sector Educación y Políticas Educativas

350,0 1.500,0

S/N

Programa de Apoyo a la Salud Primaria en Tejuela, San Marcos

150,0

S/N

La Comunidad Proveyendo Salud y Desarrollo para Todos

144,0

Area 3. Fortalecimiento de la Gobernabilidad TC0201028 S/N GU-T1007

Apoyo a los Registros Civiles

110,0

Fortalecimiento Institucional Procuraduría Derechos Humanos

149,0

Apoyo a la Coordinación de Donantes

150,0 TOTAL

9.464,0


Anexo I Página 4 de 4

PRODUCTOS NO FINANCIEROS Y DE LABOR ANALÍTICA

Estudios y Documentos

Año

Unidad Responsable

Regulación Remesas y Política Macroeconómica

2005

OD3

Country Financial Accountability Analysis (CFAA, BID/BM)

2005

SC2

Country Procurement Assessment Report (CPAR, BID/BM)

2005

SC2

CAFTA y la Economía Rural

2005

EN2

Plan Acción CAFTA

2005

OD3

Barreras Arancelarias CA-México Lineamientos para el apoyo del Grupo BID al desarrollo del Sector Privado

2005

OD3

2004

FI2

Estudio sobre Competitividad Local

2006

FI2

Documento de Mapeo y Coordinación de Donantes

2005

OD3

Estrategia Comunicación Reforma Fiscal

2005

SC2-RE2

Estrategia de Comunicación Social sobre CAFTA

2005

INT

Taller sobre Políticas del Sector Rural

2005

EN2

Taller sobre Enfoque Programático SWAP para Coordinación de la Inversión

2005

Taller Experiencias Comparadas Desarrollo Local y FIS

2006

Apoyos Técnicos

Talleres

OD3 EN2-SO2

guatemala: estrategia de país del bid (2004-2007)  

la presente estrategia con guatemala abarca el periodo de 2004 a 2007, y acompaña el ciclo político de la administración del presidente berg...