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¿Pueden las estrategias nacionales mejorar el impacto de los programas de reducción de la pobreza? El caso de Nicaragua.

NICARAGUA Cuando grandes sectores de la población están excluidos de las oportunidades educacionales más elementales, las capacidades básicas para vivir una vida digna con libertad mínima y la gobernabilidad misma del país, están severamente comprometidas, además que reducen las posibilidades de la inversión extranjera, aún cuando las reglas del juego sean claras y la situación política estable.

Carlos Lacayo Consultor clacayo@ibw.com.ni

MAPA DE POBREZA EXTREMA Honduras

Océano Pacífico Mar Caribe

Rangos de la Brecha de Pobreza Extrema

Pobreza Severa Pobreza Alta Pobreza Media Pobreza Menor

Costa Rica

BID – Diálogo Regional de Política VI Reunión para la Red para la Reducción de la Pobreza y la P 9-10 de Diciembre 2003


En Nicaragua, las condiciones socio-económicas que generaron la guerra civil de 1979 no han cambiado, sólo la libertad de expresión, la profesionalización del ejército y la policía, los niveles de subsidio y apoyo externo, han evitado el resurgimiento de una nueva crisis. La estrategia de reducción de pobreza y las reformas en materia de justicia social deben ser enfrentadas con seriedad y los temas de la supervisión externa y control social interno requieren de un esfuerzo mucho mayor.


I.

La Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP).

El país en Sep.1999 fue declarado elegible para la HIPC, alcanzó el punto de decisión en Dic. 2000 e inició la ERCERP en el año 2001.

En el año 2002 asumió un nuevo Gobierno y confirmó su compromiso con la ERCERP. En Oct. 2003 presentó un Plan Nacional de Desarrollo (PND) que intenta reforzar la estrategia de pobreza básicamente en dos áreas claves:

(i) Identificación y desarrollo de ejes productivos a través de encadenamientos de los canales de mercado fortalecidos con acciones públicas sectoriales y (ii) mejorar la transparencia y efectividad del régimen jurídico y la justicia social.

Aspectos claves del PND están aún en proceso de consenso y requiere del diseño de programas y metas específicas.


I.

La Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP).

Los objetivos de la ERCERP están basados en las MDSM y son reducir la extrema pobreza, lograr educación primaria universal, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna y asegurar sostenibilidad ambiental, y aumentar el acceso a agua potable segura.

La estrategia transversales:

Crecimiento de amplia base – Inversión en capital humano – Protección población vulnerable - Fortalecimiento de las instituciones y buen gobierno.

Temas transversales: Ambiente y Ecología - Equidad social descentralización.

descansa

en

cuatro

pilares

y

tres

temas


I.

La Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP).

Se ha implementado un severo programa de ajuste estructural y estabilización económica, protegiendo el gasto social, a pesar de las dificultades estructurales de la economía y de las condiciones sociopolíticas.

El país ha cumplido con las metas económicas e indicadores de desempeño establecidos en los acuerdos con el FMI y el Servicio de crecimiento y de reducción de pobreza PRGF, y está ya a poco tiempo de alcanzar el punto de culminación HIPC.


II.

Desempeño y Evolución de la Pobreza Extrema Rural (93-01)

¿Cuál es la magnitud, localización y características de la pobreza extrema? ¿Cuál ha sido el desempeño de las políticas? ¿Tiene el país un sistema de protección social adecuado? 

En general la pobreza y pobreza extrema disminuyeron, GRÁFICA #1: pero cuán frágil y sostenible es ésta disminución?

La reducción (98-01) en los precios de los alimentos (fríjol y arroz) explican un 75% de la reducción en la pobreza extrema nacional y un 100% la rural!

El efecto (ayuda externa) del Huracán Mitch fue positivo en el corto plazo (98-01), pero la crisis del sector financiero interno, el deterioro de los términos de intercambio (café y petróleo) seguramente tendrán efectos serios de largo plazo. Pero el efecto neto de corto plazo fue positivo.

Reducción en la tasa de crecimiento del PIB durante tres períodos consecutivos. Además, la agricultura se ha desacelerado a un ritmo promedio anual de más del 6 % desde el año 2000. GRÁFICA # 2 Lo que implica una descapitalización de los pobres extremos rurales.


II.

Desempeño y Evolución de la Pobreza Extrema Rural en Nicaragua (93-01)

La dinámica del circulo vicioso de la pobreza extrema = Acumulación de Capital Humano? Inequidades en la asignación de los recursos públicos. GRÁFICOS # 3a-b: Fragil desempeño en la evolución de indicadores sociales, especialmente en educación como motor de cambio Anexo # 3a-b-c y d: No hay un diseño para fortalecer las propias estrategias de seguridad alimentaria de los pobres extremos rurales. Se imponen prácticas no sostenibles (fallas de mercado). Acceso insuficiente a infraestructuras productivas y sociales básicas. Además, no hay política nacional de mantenimiento preventivo?


III.

Conslusión 93-01, expectativas y retos operativos

Persistencia de altos riesgos sociales, pérdida irreversible de habilidades y destrezas asociadas con la productividad laboral, la participación e integración social y económica, lo que compromete severamente el crecimiento futuro y la propia inestabilidad del país.

Desaceleración del PIB per cápita (2001-2003) implica deterioro en condiciones de vida, especialmente en los pobres extremos. Para cumplir con las metas de la ERCERP y MDSM ahora se necesita un crecimiento sostenido de al menos el 5% hasta el 2015.

Para lograrlo se requiere más inversión privada ó más subsidio externo, pero igual de importante es OPTIMIZAR LO QUE SE TIENE!!!.

Aún logrando una meta de crecimiento del 5%, debemos considerar que cada vez será más difícil el avance en la reducción de la pobreza extrema, por que cerca del 60% de éstas familias están concentrados en las zonas más alejadas donde la cobertura de las instituciones públicas y condiciones de acceso a infraestructura productiva y social son débiles o inexistentes, y donde el mercado mal funciona. El derrame económico ahí no llega, pero el diablo está en los detalles!!!


III.

Conslusión 93-01, expectativas y retos operativos

El nivel con que la pobreza absoluta se reproduce y el deterioro del medio ambiente reduce las oportunidades económicas futuras de los pobres y por ende el desarrollo económico.

Mientras no se llegue a un umbral educativo de 10 años, podría tomar muchas décadas tener un cambio sostenible.

El 7.6 % del PIB se asigna a los programas que entregan servicios y beneficios destinados a los pobres, pero los problemas de filtraje y cobertura son grandes por lo que le llega muy poco a los pobres extremos rurales.

Un número relevante de Programas de la ERCERP carecen de la información de respaldo adecuada para determinar su pertinencia, o necesitan ser modificados para mejorar su efectividad; y cerca del 14% del gasto no beneficia en absoluto a los pobres.

Desbalance entre inversiones en infraestructuras y el financiamiento para el desarrollo humano y manejo de riesgos de los pobres extremos. (calidad y aumento de cobertura de los servicios).


III. Conslusión 93-01, expectativas y retos operativos

Duplicación, fragmentación, baja cobertura de pobres extremos y enfoques diferentes entre la mayoría de los programas, lo que conduce a altos costos de administración y bajo impacto.

La coordinación entre programas es débil y las capacidades técnicas del recurso humano es baja.

Se incrementó el traslado de recursos a los gobiernos municipales vía Ley de Transferencias, pero no existe un esquema de cofinanciamiento para víncular éstos recursos con las inversiones claves de la ERCERP.

Varios estudios y evaluaciones de impacto (BID-BM) indican que las medidas para proteger y acumular capital humano de los pobres extremos, tales como las transferencias condicionadas de dinero, pueden ser importantes para asegurar que los impactos de corto plazo (reducción de ingresos y fenómenos naturales) no deterioren las condiciones de vida, lo que posibilita romper con el circulo vicioso de la pobreza inter-generacional a largo plazo.


III. Conslusión 93-01, expectativas y retos operativos

Entre las estrategias formales para apoyar a las familias a manejar los riesgos, está el programa Red de Protección Social en Nicaragua. La RPS proporciona dinero condicionado a las familias de extrema pobreza rural para incentivar la asistencia a la escuela y la atención integral a la niñez. Las evaluaciones ha éste programa indican que la estrategia ha sido exitosa en aumentar el capital humano, además cuenta con un sistema de monitoreo, con técnología de punta, único en la región. Los servicios de salud rural son proveídos por el sector privado.

El Progama es aún demasiado pequeño para tener un impacto masivo y no ha integrado los aspectos de seguridad autoalimentaria, pero es una buena base para tomarlo como modelo.


IV.

Medidas que podrían ser costo-efectivo en el corto y mediano plazo. Las metas ERCERP-MDSM son alcanzables en el plazo establecido, SI optimizamos lo que tenemos!!!

“Un cambio drástico en la estrategia para pasar de políticas públicas que favorecen a los ricos y a los grupos de poder a políticas que favorecen a los más pobres”.

1. Acumulación de Capital Humano de los pobres extremos. 

Consolidar un programa único de transferencias directas condicionadas al desarrollo de capital humano capaz de generar condiciones futuras para la movilidad social y territorial. Pero se requiere reasignar el 30% de los recursos ERCERP hasta el 2015.

a. Diseñar programa y su marco evaluativo, para la provisión de un paquete integrado de Educación; Salud; Nutrición y Seguridad alimentaria. b. Sistema de focalización y selección de las familias rurales en el quintil más bajo (Proxy mean test). Sistema de monitoreo basado en el marco evaluativo del programa.


IV. Medidas que podrían ser costo-efectivo en el corto y mediano plazo. ..........., SI optimizamos lo que tenemos!!! c.

Paquete familiar de corresponsabilidades: Educación básica completa;

atención integral en salud y nutrición binomio madre-niños menores de 5 años y sistema de referencias en partos, etc; educación de adultos a jovenes de 15-24 años; extensión agrícola especializada para economía de patio ó parcela; titulación de viviendas y parcelas; capacitación comunitaria sobre el funcionamiento básico de las instituciones públicas y sus beneficios, derechos y obligaciones ciudadana. d.

Tamaño de la transferencia a la Demanda, no mayor a la magnitud promedio de la brecha de la pobreza extrema. Uso de los recursos libre pero condicionado al desempeño en acumulación de capital humano.

e.

Utilizar proveedores privados (ONGs y Firmas) para los distintos servicos en áreas rurales donde la cobertura institucional sea menor al 50%.

f.

Escuelas rurales dos turnos y donde haya luz tres.


IV.

Medidas que podrían ser costo-efectivo en el corto y mediano plazo. ..........., SI optimizamos lo que tenemos!!!

2. Redirigir los recursos humanos de los sistemas públicos a la educación básica (preescolar, primaria y secundaria) como principal generador del cambio. Decreto público y acuerdo nacional hasta el 2015. a. El contrato social establecería un servicio social obligatorio para impartir clases (%tiempo y sábados), con selección voluntaria de localidades, para todos los empleados públicos, miembros del ejercito, estudiantes universitarios y de las escuelas agrícolas y técnicas, con más de 14 años de escolaridad. Los recursos del sector educación liberados en áreas urbanas deben ser redirigidos hacia las áreas rurales. b. Establecer educación obligatoria hasta el 6 grado.


IV. Medidas que podrían ser costo-efectivo en el corto y mediano plazo. ..........., SI optimizamos lo que tenemos!!! 3. Optimizar la provisión de Infraestructura productiva y social básica de jurisdicción municipal. a.

Definir un programa único y su marco evaluativo, bajo una estrategia de descentralización con participación y fiscalmente nuetra, basada en un esquema de cofinanciamiento e incentivos para apalancar los recursos centrales y locales (transferencias) en el marco de la ERCERP-PND.

b.

Utilizar Mapa de Pobreza Extrema como único mecanismo de asignación de recursos territoriales.

c.

Mejorar diseños de proyectos, especialmente en caminos rurales de todo tiempo. (Los caminos truncales y redes principales corresponden al ente rector).

d.

Todo proyecto será ejecutado por proveedores privados (ONGs, firmas, individuos).


IV. Medidas que podrían ser costo-efectivo en el corto y mediano plazo. ..........., SI optimizamos lo que tenemos!!!

4. Mejorar la asignación del gasto público de educación y salud utilizando una fórmula combinada de mapa de pobreza extrema con otras variables claves propias de cada sector. a. Elaborar sistema de monitoreo de la focalización a nivel municipal.


REFLEXIÓN Nicaragua del 94-01 recibió aprox. US$ 4 billones para programas de combate a la pobreza. Si hubiesemos eliminado la intervención del Sector Público y entregado en efectivo US$ 3000 dólares anuales a cada una de 165,000 familias del quintil más bajo: Hubiese hoy más o ménos pobreza extrema? Acumulación de capital humano? Crecimiento económico?

RECORDEMOS: En política social también se cumple que entre más mercado, más poder de los consumidores, más desempeño!!!!!


Anexo 3a Desarrollo de Capital Humano: Pobres Extremos rurales (PER) y pobres rurales (PR) EDUCACIÓN

AVANCE 93-01

RETOS

Matricula Primaria

Considerable 50%(93) - 70%(01) (PER)

50% no asiste por factores económicos, distancia, valoración, etc.

Tasa de promoción del 3er grado

Insuficiente

Oferta (pertinencia)

Ciclo básico completado en 6 años

Insuficiente

Oferta; Demanda

Asistencia escolar

Insuficiente

Oferta y Demanda. educación de la madre, relevante.

Tasa de analfabetismo (10 años y más)

Insuficiente. 29.9% (98) al 30.4% (01) (Rural)

Oferta.

Tasa analfabetismo en jóvenes (1524 años) ó 21% Población Nacional.

Insuficiente 29.5% (93) - 24.6%(98) - 24.3% (01). (PR)

Oferta.

Nivel de Educación Fuerza Laboral

Insuficiente. En general 71% tiene menos de 3 años de escolaridad.

Oferta

Años de Escolaridad

Insuficiente En general 4.5(93) - 4.9(01)

Menos de 2.5 años de escolaridad. (PER)

Clacayo


Anexo 3b Desarrollo de Capital Humano: Pobres Extremos rurales (PER) y pobres rurales (PR) SALUD

AVANCE 93-01

RETOS

Tasa de Fertilidad

Insuficiente De 3.6 (98) a 3.2 (01). Por encima del promedio de LA.

Embarazos en adolescentes 46% (analfabetas) sólo 5% las de mayor educación. En área rural es 60% mayor que en urbana. El más alto de LA.

Índices de diarreas e infecciones respiratorias agudas. Niños<5 años

Insuficiente. Desde 1993 se mantiene la frecuencia de 25.8%. (PR)

Malas prácticas de higiene y escaso acceso al agua y saneamiento.

Servicios de salud reproductiva, peri natal y prenatal.

Cobertura mejoró, pero 20% de mujeres analfabetas sin planificación familiar y solo un 3.2% da amamantamiento exclusivo. 50% da a luz en casas.

Educación mujer asociada con el tamaño de la familia, la mortalidad materna y la probabilidad de ser pobre. Calidad, número de visitas y sistema de referencia.


Anexo 3c Desarrollo de Capital Humano: Pobres Extremos rurales (PER) y pobres rurales (PR) NUTRICIÓN y SEGURIDAD ALIMENTARIA

AVANCE 93-01

RETOS

Tasa de desnutrición crónica (talla /edad) niños<5 años

Insuficiente. 41.1%-35.4% (PER) El doble del promedio nacional. menos del 71% (01) de niños 18-29 meses con vacunas completas.

Afecta, escolaridad tardía o reducida, baja productividad, vulnerabilidad a infecciones y enfermedades.

Tenencia de la tierra y producción como autoconsumo.

Insuficiente. Vivienda y patio, Minifundio y trabajo asalariado

Títulos de tierra y vivienda. Falta de caminos. Más dinamismo del sector rural.

Acceso a Instituciones agrarias, extensión y capacitación laboral.

Insuficiente. Se estancó la asistencia y bajo la producción de ganado durante 98-01.

Tecnología y Economía de Patio.

Reforma Tributaria a favor de los pobres extremos

14 ítems explica el 100% consumo alimentos y el 60.6% del consumo total; 4 explican el 50% (arroz, frijoles, maíz y azúcar). PER

Reforma tributaria versus transferencia de efectivo y asistencia técnica focalizada? Pero la reforma 03 cubrió 49 ítems de la canasta básica nacional!!!

Se necesita.

Crédito no es viable en condiciones actuales!! Bajar costos de transacción.

Extensión de servicios financieros para transferencias y remesas

Nota: familias rurales con mayor disminución de pobreza están asociadas con trabajos asalariados no agrícolas pero altamente correlacionado con el nivel del educación.

productividad:

las


Anexo 3d Programas de infraestructura Pobres Extremos rurales (PER) y pobres rurales (PR) INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA Y BÁSICA

AVANCES 93-01

RETOS

Electricidad

Poca mejora 15.5% (98) al 18.6% (01).

Políticas de cobertura con sector privatizado.

Caminos rurales pav.

Insuficiente. 6.1% (98) al 8.6% (01), pero mejoró en cerca del 80% en los NO pobres.

Son de impacto sustancial en la pobreza extrema. Asignación de recursos. Diseños técnicos de los proyectos.

Hacinamiento y condiciones de Vivienda. Más de 3 personas en misma habitación

Insuficiente. Drástico deterioro 54.5% (98)-74.1%(01), pero también en menos del doble en los no pobres.

Leña para cocinar

Insuficiente. Empeoró 98.7%(98)-100%(01)

Agua y saneamiento

Mejoró modestamente, pero cerca del 50% de los hogares NO tiene acceso ha servicios adecuados.

Asociado con desnutrición y mortalidad infantil, diarreas.

Clacayo


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