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Programas de Apoyo a Clusters en AmĂŠrica Latina Lecciones Aprendidas de la Experiencia del BID Gregorio ArĂŠvalo Banco Interamericano de Desarrollo Washington, D.C.


Apoyo del BID a Proyectos de Clusters • En los últimos años, el Grupo BID ha venido apoyando alrededor de 30 proyectos de clusters en América Latina y el Caribe (LAC), a través de préstamos, cooperaciones técnicas no reembolsables y programas FOMIN, tanto a nivel nacional como sub-nacional. • Algunos de estos programas han sido específicamente de apoyo a clusters (como los programas estaduales en São Paulo, Bahia, Pernambuco, Minas Gerais y Paraná), y otros se enmarcan en programas más generales de apoyo a PyMEs, a sectores exportadores, o a agencias regionales de fomento, e incluyen componentes de apoyo a clusters.


Apoyo del BID a Proyectos de Clusters: Características de las Intervenciones • Estos programas han sido de varios tipos, incluyendo:    

Sólo apoyo no-financiero a clusters. Combinación de apoyo financiero y no financiero. Apoyo integral a cadenas productivas: financiero, no financiero, infraestructura, clima de negocios, etc. Generación de institucionalidad para desarrollo de clusters locales.

• Típicamente, se parte de un ejercicio de identificación y mapeo de posibles clusters. • Sobre esta base se priorizan los clusters a ser apoyados. • Una de las motivaciones principales: reducir las desigualdades regionales promoviendo el desarrollo productivo local para propiciar una distribución territorial más equilibrada de la riqueza.


Apoyo del BID a Proyectos de Clusters: Características de las Intervenciones • Las acciones iniciales de apoyo abarcan dos elementos centrales: 

Apoyo institucional para el fortalecimiento de la gobernanza local, incluyendo la sensibilización y movilización de los actores. Apoyo de expertos de alta calidad para el planeamiento estratégico participativo del cluster: desarrollo conjunto de un Plan de Mejora de la Competitividad (PMC), el cual se inicia a partir de un diagnóstico exhaustivo de la situación del cluster y de su entorno relevante nacional y local (políticas sectoriales, clima de negocios, instituciones de apoyo, infraestructura, etc.); la identificación del negocio o los negocios específicos a apoyarse; un análisis SWOT a partir de una visión del mercado interno y externo y un ejercicio de benchmarking; y una estrategia y Plan de Acción de corto y mediano plazo a partir de una visión común para superar las restricciones o problemas identificados para lograr una mayor competitividad del cluster.


Apoyo del BID a Proyectos de Clusters: Características de las Intervenciones • Los PMC son generalmente financiados por el Programa, e identifican intervenciones específicas para superar los distintos tipos de problemas que afectan la competitividad del cluster o cadena productiva, a través de la coordinación y/o financiamiento de inversiones en infraestructura básica, la atracción de inversiones, y el apoyo reembolsable y/o noreembolsable a grupos de empresas a través de distintas líneas, que normalmente abarcan aspectos como:  gestión y administración del cluster;  capacitación y asesoría empresarial;  tecnología industrial básica e innovación tecnológica y organizacional;  medio ambiente y desarrollo social;  logística; y  comercialización, prospección de mercados y exportaciones.


Criterios básicos de diseño de los programas de apoyo a clusters Para garantizar la continuidad del apoyo público a estos programas y evitar su posible “captura” por parte de grupos de interés específicos, es necesario garantizar que: a) Diseñen sus instrumentos de intervención en respuesta a fallas de coordinación, de mercado, o de estado claramente identificadas, fallas que expliquen resultados iniciales sub-óptimos en términos de inversión y productividad. No se trata de suplantar al mercado, sino de perfeccionar su funcionamiento. b) Se basen en clusters y cadenas productivas existentes, con un desempeño competitivo ya demostrado en el mercado. Es decir, los clusters no se “crean”, sino que surgieron como resultado de economías de aglomeración y/o del aprovechamiento de ciertos factores productivos locales en un determinado entorno (“externalidades marshallianas”). Debe evitarse el “escoger ganadores”.


Criterios básicos de diseño de los programas de apoyo a clusters (continuación) c) Subsidien temporalmente la provisión de bienes públicos (e.g., infraestructura básica), o bienes de uso común de especificidad sectorial (bienes club), difícilmente enteramente apropiables por una empresa individual y por tanto sub-óptimamente provistos. Las inversiones para aumentar la capacidad productiva de las empresas individuales deben financiarse con crédito en condiciones de mercado o recursos propios del sector privado. d) Generen, a través de los incentivos a la formulación de planes estratégicos de competitividad de cada cluster (PMC), una herramienta para mejorar el entorno, organizar la oferta de apoyo empresarial, y las inversiones en infraestructura básica, desde las demandas reales del sector productivo. e) Comprometan a las empresas con el cofinanciamiento parcial de las distintas líneas de apoyo, en proporciones directamente proporcionales a la apropiabilidad privada de los beneficios.


Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters Apoyados por el BID en América Latina Estos programas son de lenta maduración, por lo que aún hay relativamente pocos datos sobre su impacto directo. Si bien se trata de programas muy heterogéneos e implementados en diferentes contextos nacionales y sub-nacionales, la extensa experiencia del Banco en estos programas permite extraer algunas lecciones aprendidas a la fecha: • Necesidad de asegurar la prioridad y el apoyo gubernamental, contando con:  Presupuesto

adecuado de preparación y ejecución  Un equipo de proyecto con capacidades técnicas operando en un entorno institucional adecuado, con reglas operativas claras y ágiles  Continuidad de las políticas y del apoyo propuesto (si no, pronto se genera desconfianza y desinterés por parte del sector productivo y los demás actores)  Instituciones sólidas para llevar adelante estos programas y asegurar la continuidad del apoyo y la identificación de lecciones aprendidas (CORFO en Chile o entidades como IEL de la Federación de Industrias o SEBRAE en Brasil)


Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters Apoyados por el BID en América Latina • Es clave asegurar la coordinación con otros entes de gobierno y con el sector productivo, definiendo instancias para su integración al programa (por ejemplo, a través de un Comité Estratégico o alguna instancia similar):  La

institucionalidad debe ser un vehículo eficaz para promover la cooperación entre los agentes privados, entre los entes públicos, y entre los sectores público y privado.  Estos programas demandan una altísima calidad de gestión, así como la coordinación de intereses muchas veces contrapuestos de múltiples actores públicos y privados.  Se debe garantizar la participación del sector productivo en el diseño y ejecución de los programas, y que las iniciativas de mejora en las empresas nunca se impongan desde la oferta pública, sino que surjan de las demandas estratégicas de los empresarios a partir de los PMC.


Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters Apoyados por el BID en América Latina • Priorizar el apoyo inicial a los clusters en los que se ya se cuenta con un mínimo de condiciones iniciales de éxito (niveles de cooperación preexistentes, capacidades empresariales, presencia de entidades de apoyo, etc.):  Para

establecer la credibilidad del programa frente a los actores públicos y privados (que al comienzo muchas veces son escépticos sobre su necesidad y/o efectividad).  Tiene que haber un mínimo de capital social al interior del cluster para iniciar las acciones y sostener los resultados deseados de largo plazo.  Ese capital social se refuerza por las acciones de planeamiento estratégico a partir de la generación de un PMC, el cual provee la base de una “visión común” que promueva el cambio para la mejora de la competitividad del cluster o la cadena de valor.


Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters Apoyados por el BID en América Latina • Gobernanza del cluster: importancia del liderazgo y de la participación del sector productivo en el diseño y ejecución de los programas:  Es

un tema complejo, pero se debe contar con una participación empresarial representativa de aquéllos que están comprometidos con el cambio – no necesariamente se trata de todo el cluster.  Cumple la función de actuar como: (a) representante del cluster frente al programa; y (b) como órgano de representación de los stakeholders del cluster para la toma e implementación de las decisiones colectivas.  En clusters “horizontales” (muchas empresas de un mismo sector), muchas veces se basa en la asociación gremial local de ese sector.  En cadenas productivas (múltiples eslabones), la institucionalidad debe representar a todos los eslabones relevantes de la cadena. En algunos casos la gobernanza ha estado conformada sólo por empresarios, pero en otros también participan entidades de apoyo locales (agencias de desarrollo o de asistencia técnica, universidades o institutos técnicos, gobierno municipal, entidades gremiales, etc.).


Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters Apoyados por el BID en América Latina • Complementar el conocimiento y experiencia locales con el conocimiento y las perspectivas de agentes externos (como el BID y los consultores internacionales):  Esto

es importante tanto en el diseño como en la ejecución del programa para evitar capturas y repetir “lo mismo de siempre”.  Ayuda a definir claramente el negocio que se está intentando potenciar y saber cómo se compara ese negocio en relación con los estándares internacionales (ejercicio de benchmarking).  Esencial para garantizar la incorporación de mejores prácticas internacionales y tomar en cuenta las tendencias de los mercados mundiales relevantes.  Contribuye a asegurar que los programas incorporen herramientas e incentivos para vincular a las empresas con las cadenas globales de valor.


Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters Apoyados por el BID en América Latina • Incorporar al diseño del programa un sistema de monitoreo y seguimiento, con un conjunto de metas medibles y mecanismos de evaluación de resultados e impactos: Esto

incluye el definir la estrategia de evaluación y el establecimiento de líneas de base y grupos de control. Necesidad de establecer los mecanismos, procesos y responsables del recojo y procesamiento de información. El sistema de monitoreo y seguimiento debe retroalimentar el diseño del programa y contribuir a las adaptaciones y ajustes requeridos para superar los problemas que inevitablemente surjan en la ejecución. También debe contribuir al mejoramiento de las políticas públicas de fomento productivo y la identificación de lecciones aprendidas.


Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters Apoyados por el BID en América Latina • Prestar mucha atención a los mecanismos de ejecución, para evitar que se trabe en la implementación, ya que estos programas son de ejecución compleja, involucran muchos actores y un gran número de transacciones (frecuentemente de pequeños montos), incluyendo: Disponer

de recursos presupuestales adecuados, que se hagan efectivos cuando se requieran. Contar con un Reglamento Operativo claro y detallado que establezca de antemano las “reglas de juego” del Programa. Definir mecanismos ágiles y transparentes de transferencia de recursos. Tener claro quién ordena las compras, quién paga y cómo. Pre-definir los niveles de contrapartida empresarial para cada línea de acción y los mecanismos para hacerla efectiva.


Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters Apoyados por el BID en América Latina •Atención a los mecanismos de ejecución (continuación): Contar

con presencia de personal de la Unidad Ejecutora en el cluster, actuando como facilitadores del programa, estimulando y manteniendo el interés de los empresarios (lo cual no es automático), colaborando con su ejecución, y contribuyendo a la identificación de las principales lecciones aprendidas. Asegurar que el cofinanciamiento que ofrece el programa se haga efectivo evitando demoras innecesarias y trámites burocráticos excesivos, ya que dichos recursos proveen un incentivo para vencer las fuertes resistencias de los actores (públicos y privados) de los clusters y cadenas productivas a participar en actividades que requieren de cooperación y confianza. Contar con un buen sistema de contabilidad y de rendiciones de cuenta, y con sistemas adecuados de gestión administrativa.


Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters Apoyados por el BID en América Latina Finalmente, es muy importante seguir contando con una comunidad de aprendizaje como la que aquí nos reúne, que permita compartir lecciones aprendidas entre las experiencias en marcha en la Región, de manera que se minimicen los errores, y se difundan las mejores prácticas con mayor rapidez.

Muchas Gracias


programas de apoyo a clústers en américa latina: lecciones aprendidas de la experiencia del bid