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Liliana Rojas-Suárez Editora

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C. Julio 1998

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Cómo lograr sistemas financieros sólidos y seguros en América Latina

Los autores desean agradecer la colaboración de Michael Treadway y Yira Mascaró por sus contribuciones en el proceso editorial, Erik Wachtenheim y Yoshiaki Hisamatsu por su asistencia en la investigación, y a Norelis Betancourt y Graciela Thomen por la coordinación de este projecto. Se agradece igualmente a Luisa Choy-Luy y Kelly A. Kubiat por su labor de transcripción y asistencia secretarial.

Cataloging-in-Publication data provided by the ínter-American Development Bank Felipe Herrera Library Cómo lograr sistemas financieros sólidos y seguros en América Latina / Liliana Rojas Suárez, editora.- Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 1998. p. cm. Also issued in English: Safe and sound financial systems. Includes bibliographical references. ISBN: 1-886938-40-7 I. Finance-Latin America-Congresses. 2. Latin America-Economic policy-Congresses. 3. Capital markets-Latin America-Congresses. 4. Banks and banking-Latin America-Congresses. I. Rojas-Suárez, Liliana. II. Inter-American Development Bank. III. Conference "Safe and Sound Financial Systems: What Works for Latin America" (1996: Washington, D.C.) IV. Title. 332 C7818-dc20 © Banco Interamericano de Desarrollo, 1998

Esta publicación puede solicitarse a: IDB Bookstore 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 Estados Unidos de América Correo electrónico: idb-books@iadb.org www.iadb.org ISBN: 1-886938-40-7

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Agradecimientos

Prefacio Enrique V. Iglesias

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Introducción Liliana Rojas-Suárez

1

Parte I Perspectivas internacionales sobre el fortalecimiento de los sistemas financieros Promover sistemas bancarios sólidos y seguros Michel Camdessus Separados pero convergentes: normas financieras internacionales y sistemas financieros nacionales Andrew D. Crockett Fortalecer los sistemas financieros de los mercados emergentes: un programa de acción Lawrence H. Summers

13 20 29

Partell Supervisión y regulación Hacia un marco de regulación y supervisión financiera eficaz para América Latina: cómo enfrentar la transición Liliana Rojas-Suárez y StevenR. Weisbrod

39

Comentarios Charles A. E. Goodhart Augusto de la Torre Eduardo Fernández García

87 91 94

Mesa redonda: adopción de normas sobre el nivel de capitalización adecuado William A. Ryback 99 Pedro Pou 101 Charles H. Dallara 107 ParteHI Enfoques para el diseño de las estructuras de los mercados financieros ¿Cómo deben estructurarse las instituciones y los mercados financieros? Análisis y opciones para el diseño de sistemas financieros GeorgeG. Kaufman y Randall S. Kroszner 113

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índice

ÍNDICE

Comentarios Brian Quinn Richard Lang Toyoo Gyohten

142 145 149

¿Producir o comprar? Distintas maneras de entender la integración de los mercados financieros Michael Gavin y Ricardo Hausmann

152

Comentarios Guillermo de la Dehesa Guillermo O. Chapman, Jr. GeorgeJ. Benston

186 191 194

Parte IV Procedimientos para establecer unas redes de seguridad creíbles La transición a una red de seguridad financiera funcional PeterM. Garber

201

Comentarios Michael Foot Miguel Mancera Miguel Urrutia Edwin M. Truman Ricki Helfer

230 233 237 239 244

Parte V Conclusiones y debate sobre política económica Liliana Rojas-Suárez

251

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iv

En este volumen se presentan las actas de la conferencia "Cómo lograr sistemas financieros sólidos y seguros en América Latina", que se celebró en el Banco Interamericano de Desarrollo en septiembre de 1996. La conferencia representó, en parte, la continuación de un debate iniciado en otra conferencia del BID del año anterior (cuyos trabajos fueron publicados por el BID en Las crisis bancadas en América Latina, 1997) sobre un tema de máxima actualidad: la prevalencia de las crisis bancadas en América Latina. Los países latinoamericanos han atravesado una serie de profundas reformas -apertura de sus economías, reestructuración del Estado y, en general, reconfiguración de las políticas económicas y sociales. El resultado ha sido un cambio visible en toda la región, con importantes progresos en muchos frentes, incluido el proceso actual de fortalecimiento institucional para poder enfrentar mejor las fuerzas de mercado y la apertura de nuestras economías. No obstante, este cambio radical generó una importante conmoción en los sistemas bancarios de América Latina. Como puso de manifiesto el efecto tequila de 1994, los sistemas financieros han tenido problemas para adaptarse a las nuevas condiciones introducidas por las cambiantes políticas económicas. Algunos analistas han manifestado incluso su temor a que la estabilidad de nuestras economías, amenazadas durante tanto tiempo por la inflación y la represión financiera, caigan víctimas de los efectos indirectos de la desinflación y la desregulación. Las crisis bancarias no se han producido únicamente en América Latina en los últimos años, pero hay indicios de que esos costos pueden haber sido más elevados en esa región que en otras partes del mundo. La conferencia del BID de 1995 se celebró inmediatamente después de la crisis que provocó el efecto tequila, y aproximadamente en las mismas fechas que las reuniones anuales del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Los participantes en esas reuniones manifestaron su fuerte inquietud ante el posible resultado de esa crisis, que se había extendido a otros países de la región. Hoy podemos observar algunos resultados impresionantes. La crisis fue superada eficazmente por los países afectados, que, con la cooperación internacional, atacaron frontalmente los problemas planteados para sus sistemas bancarios. Ello representó una prueba de valor y determinación por parte de las autoridades de toda la región y fuera de ella, y estableció un nuevo patrón de madurez política para la gestión de este tipo de problemas.

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Prefacio

ENRIQUE V. IGLESIAS

Una de las conclusiones de la conferencia de 1995 fue que había una clara relación entre las crisis bancarias de la región y los factores macroeconómicos. En particular, las crisis bancarias tenían su origen en el auge económico que siguió a la iniciación del proceso de reforma. En aquellos momentos de expansión, los bancos asumieron riesgos que iban más a allá de lo que aconsejaban las normas de prudencia, y, cuando cambió la marea, las economías pagaron un precio elevado. El BID continúa examinando la historia de este período de auge y caída para ver cómo se pueden evitar estos riesgos en el futuro. Los debates de la conferencia de 1995 pusieron también de manifiesto la importancia crucial de la estructura de los sistemas de regulación y supervisión. Ahora sabemos que nuestros sistemas de regulación funcionan en forma muy diferente en la teoría que en la realidad. Una cosa es tener normas y reglamentos valiosos, y otra muy distinta aplicarlos acertadamente. Otra enseñanza revelada por nuestras deliberaciones fue que cuando se produce una crisis hay que corregirla inmediatamente. Las crisis que se prolongan son mucho más costosas que las que se resuelven con rapidez, aun a costa de grandes sacrificios. En el presente volumen se plantean tres grandes interrogantes que se derivan de esas enseñanzas. Primero, ¿qué tipo de sistema de regulación financiera es hoy el más indicado para las economías latinoamericanas? La pregunta implica que los sistemas de cada región deben tener determinados elementos específicos. Por ello, es importante que las autoridades se familiaricen con las condiciones singulares en que deben aplicarse en América Latina los sistemas de regulación. Segundo, ¿qué tipo de estructura se necesita para conseguir que la región cuente con un sistema financiero sólido, eficiente y creativo, capaz de responder a las nuevas situaciones? ¿Qué influencia tendrá en el sistema la integración de los sistemas financieros locales en el mercado mundial? ¿Quién ocupará el lugar de los bancos nacionales de desarrollo, que, a pesar de sus ineficiencias y de ser un sumidero para las subvenciones, fueron muchas veces el único medio disponible para orientar el financiamiento hacia ciertos sectores de la economía? Tercero, ¿qué tipo de red de seguridad financiera es adecuada para una región sometida a un proceso de transformación como el que ahora está atravesando América Latina? El Banco Interamericano de Desarrollo se ocupa de todos estos problemas a través de programas y proyectos de asistencia técnica que apoyan la reforma del sector financiero, tanto en los distintos países como en toda la región. Estamos firmemente convencidos de que la consecución de unos sistemas financieros sólidos en la región es una responsabilidad que deben compartir los países y las organizaciones multilaterales. Si bien es

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mucho lo que se ha conseguido, la lista de tareas pendientes es todavía larga y necesitará cuantiosos recursos. Sin embargo, no me cabe la menor duda de que los rendimientos de la inversión de los países en el fortalecimiento del sector financiero justificarán los sacrificios. Unos sistemas financieros sólidos y seguros son requisito necesario para el logro de uno de los objetivos más importantes de la región: un crecimiento fuerte y sostenido. Enrique V. Iglesias Presidente, Banco Interamericano de Desarrollo

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PREFACIO

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Liliana Rojas-Suárez

El obtener sistemas financieros sólidos y seguros no es un objetivo nuevo para las autoridades de América Latina. De hecho, su importancia se reconoce ya al menos desde las décadas de 1920 y 1930, en que una serie de misiones dirigidas por el profesor Kemmerer propuso la adopción de medidas legislativas para crear o reestructurar los bancos centrales en varios países de América Latina1. En cada uno de estos países, la legislación y regulación del banco central para la ordenación de la política monetaria fueron acompañados por medidas legislativas en las que se establecía la superintendencia de bancos y la regulación de las instituciones financieras. Las autoridades estimaban que había una complementariedad intrínseca entre esas reformas: la estabilidad monetaria y de los precios era imposible sin un sistema financiero sano y fuerte. No obstante, a pesar de las buenas intenciones de éstas y muchas otras iniciativas adoptadas inicialmente en la región, la historia reciente de América Latina está repleta de largos períodos de inestabilidad financiera en muchos países, con inclusión de graves crisis bancarias y la consiguiente pérdida de confianza en los mercados financieros internos, cuyo resultado fue la desintermediación. Las publicaciones sobre los orígenes de estos trastornos financieros son muy abundantes, y aunque sigue habiendo alguna polémica sobre el factor o factores predominantes, existe en la actualidad un gran consenso en que la explicación de las crisis bancarias debe buscarse tanto en los desequilibrios macroeconómicos como en las diferencias a nivel microeconómico, en particular la mala gestión de los bancos y los desaciertos en la regulación y supervisión2. Tampoco ha sido difícil ponerse de acuerdo en que los mercados financieros liberalizados pueden alcanzar los niveles más elevados de seguridad y eficiencia mediante la aplicación y observancia de un marco acer1 Entre 1923 y 1931, Edwin Walter Kemmerer, catedrático de economía y finanzas de la Universidad de Princeton y prestigioso asesor económico internacional, dirigió varias misiones que dieron como resultado profundas reformas de los sistemas fiscales, monetarias y bancarios de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Kemmerer, conocido con el nombre de "doctor dinero", ayudó también en forma significativa a reestructurar los sistemas financieros de México y Guatemala. Puede verse un análisis completo de estas misiones y de las consiguientes reformas en Drake (1989). Véase también una presentación y análisis detallados de la misión de Kemmerer al Perú en Banco Central de Reserva del Perú (1997). 2 Véase Hausmann y Rojas-Suárez (1997), donde se analizan detenidamente las causas de las crisis bancarias de América Latina, los métodos para resolverlas y los medios de prevención. Puede verse un examen y debate sobre la realidad de las crisis bancarias en todo el mundo en Lindgren et al. (1996).

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Introducción

LILIANA ROJAS-SUAREZ

tado de regulación y supervisión. La historia de la región ofrece numerosos ejemplos de deficiencias en esos ámbitos, cuyo resultado ha sido que las instituciones financieras recientemente liberalizadas han tenido que actuar dentro de un sistema con incentivos distorsionados, lo que significa una condena al fracaso. Esta conclusión, tan claramente expresada por Díaz Alejandro (1985) en su análisis de las crisis bancarias del Cono Sur en los primeros años ochenta, es tan válida ahora como lo era entonces como acreditan las crisis bancarias de México y Venezuela en la presente década. Naturalmente, la necesidad de equilibrar la liberalización financiera con una regulación y supervisión adecuada no se aplica únicamente a los países de América Latina. La liberalización ha presentado igualmente nuevos desafíos a las autoridades reguladoras de los países industriales. Con la rápida globalización de los mercados financieros, la velocidad desenfrenada del desarrollo tecnológico y la creciente presión de la competencia, las autoridades de los países industriales han tenido que revisar sus métodos tradicionales de regulación y supervisión y elaborar nuevos planteamientos para acomodarse a las nuevas modalidades de funcionamiento de los mercados financieros internacionales3. En primer lugar, ¿por qué los países, tanto desarrollados como en desarrollo, necesitan la regulación y supervisión de esos mercados financieros? Las justificaciones de la regulación y supervisión "externa" (es decir, por instituciones gubernamentales o cuasi gubernamentales, más que por el propio sector financiero) no siempre coinciden, pero en una u otra manera todas se reducen a dos temas centrales: proteger a los inversionistas (sobre todo a los pequeños depositantes) y evitar el riesgo sistémico (en particular los riesgos para la estabilidad del sistema de pagos). Por ejemplo, una conceptualización de la regulación del mercado financiero recientemente popularizada por Tiróle (1994) y Dewatripont y Tiróle (1994) considera que la regulación de los bancos es resultado de la necesidad de proteger a los pequeños depositantes en un mercado caracterizado por las asimetrías informativas y unas marcadas diferencias en los incentivos. Dada la misma naturaleza de su inversión, los tenedores de acciones en un banco aceptan mayores riesgos que los depositantes del mismo, para quienes el depósito representa sencillamente un lugar donde almacenar sus fondos sin peligro. Los depositantes no tienen ni los medios ni los incentivos para supervisar el comportamiento arriesgado de los propietarios y administradores del banco: los depositantes no están al tanto de la detallada información interna sobre el grado de riesgo de los présta3 Véase Goodhart et al. (1997), donde se examinan estos problemas en las economías de mercado industriales y emergentes.

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mos del banco, y el gran número de depositantes hace que la mayoría de ellos acepte gratuitamente las actividades de supervisión de un reducido número de grandes depositantes. En estas circunstancias, la regulación y supervisión de las actividades bancadas resultan necesarias para proteger los intereses de los depositantes. En otras palabras, los pequeños depositantes deben contar con una "representación" de sus intereses, y en la mayor parte de los países del mundo esta función representativa es desempeñada por el sector público. La segunda conceptualización basa la necesidad de regulación y supervisión en el hecho de que las instituciones financieras tienen acceso a una red de seguridad pública en forma de garantía de los depósitos o de un banco central que actúa como prestamista de último recurso. Con mucha frecuencia, estas redes de seguridad tienen como objetivo impedir que la quiebra de uno o varios bancos dé lugar a un pánico bancario generalizado, y por ende a unas crisis sistémica. El resultado podría ser un efecto "dominó", donde los depositantes, privados de información suficiente para distinguir entre bancos solventes e insolventes, se precipitarían a retirar sus fondos de todos los bancos en forma indiscriminada. Según este criterio, el argumento en favor de la regulación está basado en el concepto de riesgo moral: el acceso a la red de seguridad permite a los propietarios de los bancos transferir parte del riesgo de la cartera de activos del banco a los contribuyentes, sin ninguna compensación para estos últimos. Como este mecanismo crea incentivos para que los bancos adopten riesgos adicionales, los bancos deben ser regulados y supervisados para evitar abusos de la red de seguridad. Este análisis centrado en el problema del riesgo moral de los bancos puede ampliarse también a las instituciones financieras no bancarias. Incluso en ausencia de una red de seguridad explícita, los ciudadanos confían muchas veces en que las autoridades gubernamentales evalúen el grado de riesgo de dichas instituciones, ya que son precisamente esas autoridades quienes les conceden licencia para realizar operaciones y fijan las normas que determinan el ámbito y naturaleza de las mismas. La opinión pública suele suponer que toda institución que cuenta con una licencia de las autoridades debe ser una institución segura. Sin un examen atento por parte de la sociedad en general, las instituciones financieras tienen un incentivo para adoptar mayores riesgos, en el supuesto implícito de que serán rescatadas en caso de amenaza de insolvencia, ya que la sociedad consideraría que la quiebra de dicha institución representa el incumplimiento de la promesa de las autoridades de proteger a los consumidores. Como en el caso de los bancos, este comportamiento provoca una necesidad de supervisión (véase Goodhart et al., 1997).

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INTRODUCCIÓN

LILIANA ROJAS-SUAREZ

Independientemente de las ventajas que presenten estas explicaciones alternativas de las crisis financieras, el reconocimiento de la necesidad de regular y supervisar las instituciones financieras es actualmente universal, y lo seguirá siendo en el futuro. Pero las técnicas utilizadas para tal fin difieren entre los distintos países y entre las diversas regiones, debido a la interacción dinámica y cambiante entre autoridades y mercados. Como esta interacción es reflejo de las condiciones económicas propias de cada país, los problemas que se plantean no son siempre los mismos en todos los países. Por ejemplo, en los países industriales actualmente se presta especial atención a la elaboración y aplicación de técnicas que transfieran al menos parte de la responsabilidad de la regulación y supervisión de los organismos regulatorios a los sistemas de control interno de cada una de las instituciones financieras; al mismo tiempo, en la mayor parte de los mercados emergentes el problema es cómo reforzar los métodos y procedimientos utilizados para las autoridades encargadas de la regulación y supervisión. Estas diferencias de enfoque reflejan, en gran medida, fuertes diferencias en los niveles de desarrollo económico. Los países industriales han conseguido grandes avances en el intento de asegurar la estabilidad económica y de construir un marco institucional que garantice la aplicación idónea de las normas vigentes. En este sentido, el desafío que se presenta a las autoridades es reducir todavía más el problema del riesgo moral haciendo que las propias instituciones financieras colaboren con las autoridades en las actividades de supervisión. Lo que hay que hacer es diseñar un sistema coherente de beneficios y sanciones que ofrezca un incentivo para que las instituciones financieras se atengan a las normas. Este método, conocido como regulación "compatible con los incentivos" (es decir, compatible con los objetivos particulares de las instituciones financieras) puede tener éxito en estos países porque sus instituciones y mercados funcionan. Por el contrario, la mayor parte de los mercados emergentes están todavía consolidando sus logros en el camino de la estabilidad económica y es mucho lo que les queda todavía por hacer para contar con instituciones que funcionen realmente. Los organismos de supervisión sufren graves deficiencias, entre las cuales cabe destacar la escasez de personal calificado y la injerencia política. Las deficiencias del sistema jurídico -otra institución clave- complican todavía más la capacidad de las autoridades financieras de imponer los reglamentos y fijar sanciones. No es de extrañar que en esas condiciones el problema del riesgo moral se vea agravado. Por consiguiente, en los mercados emergentes en general, y en los países de América Latina en particular, lo que hay que preguntarse no es si se debe establecer una estructura adecuada de regulación y supervisión, sino más bien qué tipo de estructura es la "adecuada". ¿Deben las autori-

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dades de América Latina adoptar la misma estructura que se utiliza ahora en los países industriales, o deben diseñar estructuras alternativas que puedan estar en mayor consonancia con las características particulares de sus economías? Este interrogante básico pero urgente ha sido el que ha inspirado este libro y la conferencia en que está basado. Pero, para poder tratar provechosamente este tema, antes es necesario definirlo con mayor precisión. Como en la mayor parte de las cuestiones de política, las cosas no son ni blancas ni negras. Existe sin duda un acuerdo general sobre los principios que deben orientar el diseño del sistema regulatorio; el debate se centra más bien en el orden y cronología de las reformas y en los procedimientos transitorios que pueden ser necesarios antes de que los marcos regulatorios y de supervisión adoptados por los países de América Latina converjan plenamente con las normas internacionales. En cualquier caso, la resolución de estos problemas no es cuestión simplemente de logística; la diferencia entre el éxito y el fracaso puede depender también de cómo se resuelvan. Así como los países de América Latina comprobaron amargamente que la liberalización financiera sin una supervisión adecuada no era la secuencia ideal de las reformas, copiar en forma precipitada sistemas regulatorios que son válidos para países industriales pero que quizás no lo sean en países que tal vez carezcan de los requisitos previos para que esos sistemas sean eficaces, puede ofrecer a los supervisores una falsa sensación de seguridad. Por ello, el desafío ante el que se encuentran las autoridades es doble. Primero, ¿cómo pueden mejorar en América Latina la eficacia de las normas de regulación y supervisión que han demostrado su validez en los países industriales? Segundo, ¿qué deberemos hacer en el período de transición durante el cual quizá no sean todavía enteramente eficaces algunas de las normas internacionales? El resto de esta introducción está dividido en dos secciones. En la primera se resume brevemente el consenso general sobre los objetivos, principios y métodos para la aplicación de los procedimientos de regulación y supervisión en América Latina. En la segunda se especifican las cuestiones de política que constituyen el tema del libro, y por lo tanto revelan las líneas generales de la publicación. £1 consenso: ¿hacia dónde deben encaminarse la regulación y supervisión? Las autoridades de los países industriales y en desarrollo están de acuerdo en términos generales en que, a largo plazo, los sistemas nacionales de regulación y supervisión deben converger hacia un modelo universal. Hay un amplio acuerdo en que esta convergencia hará posible multiplicar los

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INTRODUCCIÓN

LILIANA ROJAS-SUAREZ

beneficios de la liberalización financiera, ya que aprovecharía las ventajas de la internacionalización de los mercados financieros, lo que significa la circulación transfronteriza tanto de los flujos como de las instituciones financieras. No obstante, se reconoce también que los mercados financieros internos deben reforzarse antes de que puedan intermediar con seguridad los flujos financieros procedentes del exterior. Como declara Enrique Iglesias en el prefacio de este libro, un conjunto importante de conclusiones obtenidas de un libro anterior publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Las cñsis bancarias en América Latina (Hausmann y Rojas-Suárez, 1997) adoptó la forma de recomendaciones de política para mejorar la resistencia de los sistemas bancarios frente a crisis imprevistas. Entre las indicaciones de política económica de dicho volumen, una de las que se consideraba fundamental para mantener la solidez de los bancos era el logro de la estabilidad macroeconómica; la experiencia de América Latina demuestra claramente que la inestabilidad extrema de las grandes variables macroeconómicas somete a los bancos a conmociones graves y negativas para su liquidez y para la calidad de sus activos. En lo que respecta al marco regulatorio y de supervisión, en el libro de 1997 se extraían recomendaciones para orientar las políticas de regulación y supervisión, que están en pleno acuerdo con los mejores principios y prácticas internacionales. Una de esas recomendaciones proponía la aplicación de sistemas adecuados de contabilidad y presentación de informes. Se reconocía que los supervisores no querían detectar los préstamos problemáticos en una institución financiera -una de las principales causas de las crisis bancarias- sin procedimientos adecuados para la clasificación y valoración de los activos. La deficiencia de los sistemas contables y de los métodos de información se han señalado también entre los grandes obstáculos para evaluar el verdadero "valor" del capital de un banco. Una segunda recomendación aconsejaba la adopción de reglamentos que limitaran la concentración de préstamos por sector o región, así como los préstamos a las partes vinculadas. No obstante, la debida aplicación de esta norma sólo se puede conseguir mediante inspecciones frecuentes y detalladas de los bancos, sus compañías matrices y otras instituciones financieras vinculadas. Una tercera recomendación, relacionada con las dos primeras, se refería al logro y mantenimiento de un nivel adecuado de capitalización para todas las instituciones financieras. No obstante, como se examinará más adelante, las autoridades de América Latina están actualmente debatiendo qué constituye un nivel de capitalización suficiente y cómo se puede conseguir. Al menos, hay acuerdo en que sin el cumplimiento de las dos primeras recomendaciones, el debate de los niveles suficientes de capital carece de significado.

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Una cuarta recomendación pedía la introducción de mejoras en el sistema jurídico, en particular el establecimiento de procedimientos claros de quiebra para facilitar la recuperación de préstamos. La quinta recomendación se refería a las normas para la admisión de nuevas instituciones en el sistema bancario y para su abandono en forma ordenada. En lo que se refiere a la entrada, en el volumen de 1997 se recomendaban criterios más estrictos para la concesión de licencias. En cuanto a la salida, se observaba un deseo unánime de formas más claras en lo que respecta a ios procedimientos a través de los cuales las autoridades intervendrían en una institución en quiebra y, en caso necesario, la cerrarían. La sexta recomendación era sobre la introducción de mejoras en los procedimientos de apertura informativa de los bancos: debe ofrecerse información adecuada (mediante el cumplimiento de los métodos pertinentes de presentación de información) no sólo a lo supervisores sino al público en general. Ello haría posible que la disciplina de las fuerzas del mercado entrara en acción y complementara los esfuerzos de los supervisores oficiales. El apoyo de los mercados en la supervisión de los sistemas bancarios se puede conseguir aplicando la última recomendación del volumen de 1997, en la que se pedía que la regulación financiera hiciera posible el funcionamiento de los auditores externos y los organismos de clasificación privados. Más recientemente, el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria y el Grupo de los Diez4 formaron grupos de trabajo, con representantes de los países industriales y en desarrollo, con el fin de identificar los principios y prácticas óptimas que garantizarían el funcionamiento adecuado de los sectores financieros internos en todo el mundo (Comité de Basilea de Supervisión Bancaria, 1997; Grupo de los Diez, 1997). Mientras que el Comité de Basilea hizo especial hincapié en los principios que se aplicarían de manera uniforme a todos los países, el Grupo de los Diez destacó los procedimientos de regulación y supervisión más adecuados para los mercados emergentes. No es de extrañar que las recomendaciones formuladas por estos grupos de trabajo estén plenamente de acuerdo con las propuestas en el volumen del BID de 1996 y en otras publicaciones recientes sobre el tema (por ejemplo, Lindgren et al., 1996). De hecho, una de las aportaciones más importantes de las numerosas publicaciones recientes sobre este tema es el logro de un "enfoque consensúa!" al que deberían aspiraren definitiva las estructuras de regulación y supervisión. Una contribución adicional y decisiva es la mayor sensibilidad entre las autoridades y el pú4

El Grupo de los Diez, también conocido como el Club de París, esta constituido por los países más ricos del FMI que proveen la mayoría de los fondos para financiamiento. En la actualidad cuenta con 11 miembros: Alemania, Bélgica, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Países Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza.

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LILIANA ROJAS-SUAREZ

blico en general sobre el papel fundamental que los supervisores de los mercados financieros desempeñan en la búsqueda de la estabilidad financiera y económica de un país: la injerencia política ha sido un problema notable en muchos mercados emergentes, lo que ha privado a los supervisores de la independencia que necesitan para adoptar las medidas acertadas en el momento oportuno. El debate sobre políticas: cómo enfrentar la transición El actual debate sobre políticas en los países de América Latina no trata de aclarar si estas economías deben avanzar hacia la adopción de normas internacionales de regulación y supervisión. Todos están de acuerdo en que lo deben hacer. El problema pendiente es elegir el mejor camino hacia ese estado de convergencia. Ello supone que, al menos de inmediato, debe prestarse atención a procedimientos regúlatenos adicionales -algunas veces más restrictivos y a veces alternativos—, parte de los que actualmente se observan en los países industrializados. En este sentido, la presente publicación debe considerarse como un complemento al "enfoque consensúa!". El valor que sus editores y colaboradores esperan agregar es conseguir que el programa dé un paso hacia delante, examinando para ello los problemas específicos que se presentan en la elaboración de normas internacionales en las circunstancias específicas de los mercados financieros de América Latina. El libro está dividido en cinco partes. La Parte I se centra en el "enfoque consensual", presentando las opiniones de grandes líderes financieros internacionales sobre la contribución que las directrices y normas internacionales pueden hacer para el logro de sistemas financieros sólidos y seguros en los mercados emergentes. En la Parte II se intenta identificar los factores que limitan la eficacia de las normas tradicionales de regulación y supervisión cuando se aplican a los países de América Latina. Los trabajos y comentarios de esta parte del libro formulan sugerencias para mejorar las eficacia de estas normas tradicionales y proponen otras normas adicionales que pueden ser más eficaces a corto plazo, mientras se eliminan los obstáculos a la eficacia de las primeras. En esta parte del libro se presta también especial atención a los problemas que presenta la aplicación eficaz de uno de los coeficientes de supervisión más frecuentemente utilizados, a saber, el coeficiente de capitalización. En las Partes III y IV se tratan algunos problemas de política que constituyen prioridades absolutas entre los organismos reguladores financieros de América Latina en la actualidad. Los dos temas analizados en la Parte III se refieren al diseño estructural de los sistemas financieros en

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América Latina. El primero es el alcance de las actividades que los bancos de la región deben poder realizar con el fin de lograr la máxima eficiencia y estabilidad del sector. A este respecto, en esa parte del libro se analizan los beneficios y costos de las distintas estructuras posibles del sistema bancario, que van desde sistemas más restringidos, en que los bancos ofrecen un número muy limitado pero seguro de productos, al modelo de "banca universal", en el que los bancos diversifican ampliamente sus productos y riesgos. El segundo tema se refiere al grado de integración de América Latina con los mercados financieros internacionales. El problema principal en este sentido es si la "importación" de bancos seguros y sólidos (mediante la incorporación de bancos extranjeros a las economías nacionales) y otros servicios financieros desde el exterior (incluidos los servicios de regulación y supervisión de gobiernos extranjeros) podrían ser una solución eficiente para las inestabilidades y graves obstáculos financieros con que se encuentran actualmente los usuarios de los servicios financieros de la región. La Parte IV se ocupa de un tercer problema directamente relacionado con la prevención de las crisis financieras sistémicas: el diseño de una red de seguridad eficaz. Se examinan los distintos planes de garantía de los depósitos posibles y se evalúan sus características en el contexto de las circunstancias específicas de los mercados financieros de América Latina. La Parte V concluye el libro resumiendo el debate sobre políticas, destacando los ámbitos donde se ha llegado a un acuerdo e identificando los problemas donde se necesita todavía mayor investigación y debate.

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INTRODUCCIÓN

Banco Central de Reserva del Perú. 1997. La Misión Kemmerer en el Perú: Informes y Propuestas, vol. I. Lima. Comité de Basilea de Supervisión Bancada. 1997. Core Principies for Effective Banking Supervisión. Consultative paper. Basilea: Bank for International Settlements. Dewatripont, Mathias, y Jean Tiróle. 1994. The Prudential Regulation of Banks. Cambridge, Mass., y Londres: MIT Press. Drake, Paul. 1989. The Money Doctor in the Andes: The Kemmerer Missions, 1923-1933. Durham, N.C.: Duke University Press. Díaz Alejandro, Carlos. 1985. Good Bye Financial Repression, Helio Financial Crash. Journal of Development Economics 19, no. 1: 1-24. Grupo de los Diez. 1997. Financial Stability in Emerging Market Economies: A Strategy for the Formulation, Adoption and Implementation ofSound Principies and Practices to Strengthen Financial Systems, (abril). Goodhart, Charles, Philip Hartman, David T. Llewellyn, Liliana RojasSuárez y Steven Weisbrod. 1997. Financial Regulation: Why, How and Where Now? Routledge, Londres. Hausmann, Ricardo y Liliana Rojas-Suárez, eds. 1997. Las crisis bancañas en América Latina. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Lindgren, Carl-Johan, Gillian García, y Matthew I. Saal. 1996. Bank Soundness and Macroeconomic Policy. Washington, D.C.: Fondo Monetario Internacional Tiróle, Jean. 1994. On Banking and Intermediation. European Economic Review 38: 469-87.

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Referencias

Perspectivas internacionales sobre el

fortalecimiento de los sistemas financieros

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PARTE I

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Página en blanco a propósito

Michel Camdessus

La creación de sistemas financieros sólidos y seguros es una tarea de importancia transcendental para América Latina, y para todo el mundo. Los bancos son el núcleo de los sistemas financieros; en consecuencia, el que el sistema financiero de un país sea seguro o inseguro, sólido o endeble depende en gran medida de la seguridad y solidez de su sistema bancario. Desde los años finales del decenio de 1970 prácticamente todos los países de América Latina han experimentado problemas en su sector bancario; otro tanto ha ocurrido en más de dos terceras partes de los miembros del Fondo Monetario Internacional -lo mismo naciones industriales que países en desarrollo o economías en transición. Los problemas bancarios pueden resultar muy costosos para los países afectados, tanto en lo que respecta al sistema financiero como a la economía en general. Por otra parte, pueden tener fuertes costos para la comunidad internacional, ya que los problemas de un país se pueden transmitir fácilmente a otros. La solidez de los sistemas bancarios es, por ello, motivo de gran preocupación para nuestras instituciones y para todos nuestros países miembros. Muchas veces me preguntan: "¿Dónde se producirá la próxima crisis económica internacional?". Mi respuesta sincera es la siguiente: "No lo sé; lo que sí sé es que comenzará probablemente con una crisis bancaria. Y, en el supuesto de que no sea así, irá seguida inmediatamente de una crisis bancaria que contribuirá a agravar la situación". Si mi conjetura es acertada, es todavía más poderosa la necesidad de que tratemos de comprender las causas de los problemas bancarios y de encontrar medios eficaces para resolverlos, si es posible antes de que ocurran las crisis. Por ello, desearía exponer brevemente cómo vemos el problema en el FMI, cómo creemos que podrían fortalecerse los sistemas bancarios y cuál puede ser la contribución del FMI al respecto. ¿Cuáles son los factores que minan la solidez de los sistemas bancarios? En el FMI hemos tenido numerosas oportunidades de analizar las causas que han provocado los problemas de los sistemas bancarios en nuestros 181 países miembros. En la mayor parte de los casos, lo que hemos observado son variaciones sobre unos pocos temas comunes. El desencadenante de la crisis es muchas veces una situación de desequilibrio macroeconómico, problema que, lógicamente, es uno de los grandes motivos de preocupación del FMI. En cambio, los problemas de fondo suelen comenzar con una gestión negligente dentro de los distintos ban-

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PARTE I • MICHEL CAMDESSUS

cos. Por supuesto, la mala gestión bancaria no es prerrogativa exclusiva de los países en desarrollo; de hecho, la prensa financiera se ha hecho eco de varios casos sorprendentes de mala gestión en países industriales. Pero el abandono de las prácticas bancarías racionales parece ser más frecuente en los países en desarrollo, en gran parte porque los propietarios de los bancos y sus administradores carecen de incentivos fuertes para actuar con prudencia. Falta también la infraestructura jurídica y judicial necesaria, y ello tiende a provocar el derrumbe de la disciplina en el sector financiero. A su vez, la debilidad de los incentivos se debe en muchas ocasiones a la falta de información transparente sobre las operaciones de los bancos y su situación financiera. Ello impide que los participantes en el mercado, e incluso las autoridades encargadas de la supervisión de los bancos, distingan entre instituciones precarias y sólidas. En muchos países en desarrollo, lo mismo que en numerosos países industriales, las normas sobre la valoración de los préstamos y el establecimiento de reservas para pérdidas por concepto de préstamos no son lo bastante rigurosas como para impedir que los bancos oculten el verdadero alcance de los préstamos no productivos. La falta de datos fiables y de normas uniformes sobre la obligación de divulgar la información hace difícil que los participantes en el mercado, incluidos los titulares de depósitos, tengan una idea comparativa del comportamiento de su propio banco. En tales circunstancias, el mercado no puede realizar su papel fundamental de recompensar los aciertos y sancionar los errores. El problema se agrava cuando la supervisión de las actividades bancarias internas es también débil, bien porque las leyes y reglamentos no son lo bastante completos o porque la autoridad de supervisión carece de los recursos humanos y financieros necesarios para asumir sus responsabilidades. La participación gubernamental en el sector bancario distorsiona también los incentivos, en particular cuando los objetivos normales de búsqueda de beneficios por parte de los bancos quedan supeditados a objetivos políticos, por ejemplo el deseo de prestar apoyo financiero a los sectores en crisis. La creación de fuertes expectativas sobre la capacidad del gobierno de sacar de apuros a los propietarios y acreedores, junto con la debilidad de las políticas que regulan la exclusión de los bancos poco sólidos y la utilización excesivamente generosa de los servicios de prestamista de última instancia pueden distorsionar aún más los incentivos, impedir la libre interacción de las fuerzas de mercado y frustrar la labor de los supervisores. Como acabo de señalar, los desequilibrios macroeconómicos desempeñan un papel importante. El inestable entorno económico y financiero en que suelen moverse los bancos de los países en desarrollo complica todavía más una situación ya precaria. Las grandes oscilaciones de las ta-

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sas de interés y de los tipos de cambio reales, de los flujos de capital y de las relaciones de intercambio -al menos en relación con la magnitud de esas economías- exponen a los bancos de tales países a mayores riesgos de los que deben enfrentar sus homólogos de las economías industriales menos inestables. Por desgracia, en la mayoría de los casos los bancos de los países en desarrollo no han sabido responder con la debida prudencia a sus diferentes circunstancias, ni las autoridades de supervisión les han obligado a constituir reservas de capital suficientemente cuantiosas para hacer frente a esos riesgos más graves. Además, muchos países en desarrollo que han liberalizado y privatizado recientemente sus sistemas financieros lo han hecho sin adoptar simultáneamente las medidas necesarias para garantizar que los bancos y los supervisores tengan la competencia técnica y los recursos necesarios para actuar en el nuevo entorno. En esas circunstancias, muchos bancos están asumiendo riesgos innecesarios en relación con el tipo de cambio, las tasas de interés y otros riesgos de mercado. En muchos países, entre ellos varios de América Latina, el creciente volumen de los flujos internacionales ha sometido a nueva presión a los sistemas bancarios endebles. En particular, la rápida extensión de las actividades crediticias fomentada por las entradas de capital tiende a favorecer decisiones erróneas en la concesión de créditos y, con el tiempo, a crear problemas en la cartera de préstamos. Eso sólo se puede evitar con políticas de prudencia; también es preciso adoptar medidas monetarias y de política fiscal, y adoptarlas sin pérdida de tiempo, antes de que la situación se deteriore hasta el punto de que las autoridades se resistan a tomar medidas restrictivas por temor a empeorar la situación. De lo contrario, los retrasos pueden provocar una pérdida de confianza del mercado en la política económica interna, que a su vez desencadenaría la salida de capital y sometería a nueva presión a los bancos frágiles. Como las deficiencias del sector bancario se pueden atribuir a distintas causas, es lógico pensar que las campañas eficaces contra los problemas de los sistemas bancarios deberán librarse en varios frentes. De hecho, se han adoptado ya varias medidas constructivas. Muchos países, incluidos algunos de América Latina, han adoptado o están adoptando iniciativas para fortalecer el marco institucional de sus sistemas bancarios. Las legislaciones sobre este sector se han actualizado en toda la región, y muchos países han hecho lo posible por perfeccionar sus sistemas de supervisión de los bancos. Chile, en particular, reforzó considerablemente la supervisión tras su crisis bancaria de los primeros años ochenta, y su sistema de supervisión se utiliza ahora muchas veces como modelo para las reformas iniciadas en la región y fuera de ella. América Latina ha comenzado también a presenciar una oleada de fusiones bancarias. Por ejemplo, en Argentina y, en menor medida, en Brasil se han pro-

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PARTE I • MICHEL CAMDESSUS

ducido amplios fenómenos de reestructuración, fusión y privatización de bancos. La mayor parte de los países de la región han adoptado las normas y directrices elaboradas por el Comité de Basilea para el Grupo de los Diez. Pero hay que reconocer también la labor de los órganos regionales de supervisión en lo que se refiere a la elaboración de normas regionales que van más allá de las procedentes de dicho Comité. Por ejemplo, la Asociación de Autoridades de Supervisión Bancaria de América Latina y el Caribe ha elaborado normas regionales sobre la clasificación de los préstamos y la constitución de reservas y sobre la función de los auditores externos, y el Grupo de Supervisores Bancarios del Caribe está tratando de armonizar el marco normativo y las prácticas de supervisión dentro de la Comunidad del Caribe (CARICOM). Por su parte, el FMI ayuda a promover la solidez bancaria mediante sus actividades de vigilancia, concesión de préstamos y asistencia técnica. En lo que se refiere a la vigilancia, estamos haciendo lo posible por mejorar el entorno macroeconómico y el marco estructural en el que actúan los bancos. En sus conversaciones con los países miembros, el Fondo señala la aparición de problemas macroeconómicos y deficiencias estructurales y recomienda las oportunas medidas de política. Los esfuerzos del Fondo por fortalecer los sistemas bancarios de los países miembros se reflejan también en el diseño de los programas de préstamo y de asistencia técnica respaldados por la institución; en los últimos años, esta asistencia se ha centrado cada vez más en la legislación, reglamentación y supervisión bancaria. A raíz de la crisis mexicana, el Fondo ha intensificado su vigilancia, haciendo sus contactos con las autoridades de los países más continuados y minuciosos y prestando mayor atención a los problemas del sector bancario, a la sostenibilidad de los flujos de capital y a los países cuyas crisis podrían contagiarse a otros mercados. Recientemente, el Directorio Ejecutivo y el Comité Provisional han subrayado la importancia de la solvencia bancaria para la estabilidad macroeconómica y la formulación de políticas y, por ello, tenemos intención de continuar y ampliar esos esfuerzos. No obstante, del alcance de los problemas bancarios en América Latina y en otras regiones se deduce claramente que existen importantes lagunas en los esfuerzos nacionales e internacionales por fortalecer los sistemas bancarios. A nivel nacional, persisten muchas de las causas fundamentales de los problemas de ese sector, en particular una mala gestión interna y la falta de transparencia sobre las operaciones y situación financiera de los bancos, una supervisión insuficiente y la excesiva condescendencia oficial ante los problemas bancarios. Con demasiada frecuencia, los esfuerzos por reforzar los sistemas bancarios internos, ciertamente dignos de encomio, se producen muchas veces únicamente después de que

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se ha declarado una crisis. Es una lástima que se requiera una crisis para poder acumular el impulso necesario para emprender una reforma real, ya que entonces la reforma conlleva un precio terrible. Por ejemplo, si se tienen en cuenta todos los costos directos e indirectos, la crisis bancaria de Chile y la sufrida recientemente por Venezuela supusieron, respectivamente, más del 30 por ciento y el 20 por ciento del PIB. Debemos mejorar nuestra actuación y evitar costos tan desorbitantes. ¡Nunca más! Al mismo tiempo, en el plano internacional las normas bancarias no son tan completas como deberían. En algunas áreas, como las normas contables, existen controversias incluso entre los países industriales. Y en algunas esferas cruciales, como la valoración de los préstamos, las normas sobre constitución de reservas y, en especial, las políticas que regulan el abandono de la actividad bancaria, no hay consenso entre los países del Grupo de los Diez, ni siquiera entre los miembros de la Unión Europea. Las normas del Comité de Basilea se adoptan con frecuencia en países no pertenecientes al Grupo de los Diez, pero existen dudas sobre la posibilidad de aplicar esas normas a las circunstancias de los países en desarrollo. Muchas de ellas, como las plasmadas en el Acuerdo de Basilea sobre coeficientes mínimos de capital, tienden a suponer condiciones que no siempre se dan en los países en desarrollo -ni siquiera en algunos países industriales. Por ejemplo, sin un mecanismo de constitución de reservas contra préstamos incobrables, los criterios clásicos de suficiencia de capital pueden carecer de sentido. Además, dada la mayor inestabilidad de las condiciones macroeconómicas y de los flujos de capital privado en los mercados emergentes, los países en desarrollo quizás requieran normas más estrictas que los países industriales. Algunos países de América Latina han adoptado ya este punto de vista y, para el cálculo de la suficiencia de capital, están fijando coeficientes de capital y ponderaciones de riesgos más rigurosas que las del Acuerdo de Basilea. A pesar de estas numerosas iniciativas y de todos los progresos conseguidos, no podemos decir todavía que la situación esté bajo control. ¿Qué debemos hacer ahora? El Fondo, con su responsabilidad de vigilar la estabilidad macroeconómica y financiera de sus miembros y la solidez del sistema monetario internacional en general, tiene sumo interés en conseguir que se resuelvan las deficiencias y en que se fortalezcan los sistemas bancarios y financieros. Desde nuestra perspectiva, hay que insistir sobre todo en la consolidación del sistema de gobierno interno de los bancos y de la disciplina del mercado en las prácticas bancarias. Pero existe también la necesidad evidente de mejorar la supervisión externa, en particular mientras que el sistema de gobierno interno y la disciplina del mercado no sean más eficaces. Además, por supuesto, el entorno macroeconómico debe favorecer la estabilidad de los sistemas financieros.

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PARTE I • MICHEL CAMDESSUS

Un planteamiento prometedor es buscar normas y prácticas que hayan sido de utilidad para determinados grupos de países, ya sean industriales o en desarrollo, y analizar cómo esas normas y prácticas se pueden adaptar y aplicar en otros países. Este esfuerzo de búsqueda y adopción de prácticas óptimas y de difusión de las mismas entre un grupo más amplio de países es, en realidad, la filosofía en que se basa la valiosa labor del Comité de Basilea. Este espíritu ha animado igualmente la fructífera iniciativa del Fondo de elaborar normas que orienten a los miembros en la difusión pública de datos económicos y financieros. Estoy convencido de que este enfoque ofrece considerables ventajas. Las directrices internacionales ayudarían a las autoridades nacionales a introducir en la reglamentación y supervisión interna mejoras que de lo contrario no podrían conseguir, bien por falta de información, por razones competitivas o por la oposición interna. Además, al reforzar la disciplina de mercado sobre el comportamiento de los bancos y facilitar la supervisión, dichas normas ofrecerían fuertes incentivos para mejorar el sistema de gobierno de los bancos, resolviendo así uno de los principales problemas del sistema bancario. Aunque estas directrices internacionales serían voluntarias, la perspectiva de una reacción positiva del mercado en los países que las pongan en práctica debería constituir un fuerte incentivo en favor de la reforma. Además de elaborar directrices internacionales, debemos tratar de resolver otros problemas difíciles, por ejemplo, averiguar cómo se puede ayudar a los países a adoptar medidas correctoras contra los bancos con problemas y a hacerlo sin demora, cuando las distorsiones son todavía pequeñas; cómo se pueden cerrar los bancos insolventes; cómo diseñar sistemas de pago que permitan limitar el contagio, y cómo evitar que los servicios de prestamista de última instancia alarguen la vida de los bancos insolventes o provoquen situaciones de riesgo moral. El Fondo está dispuesto a ayudar en esas tareas de las siguientes maneras: aportando su experiencia universal para el desarrollo de normas de regulación y supervisión aceptadas internacionalmente; ayudando a difundir esas normas; supervisando los progresos en su aplicación o en la ejecución de políticas nacionales encaminadas a los mismos objetivos, y ayudando a reestructurar los sistemas bancarios y financieros. Como es lógico, todo ello deberá realizarse en estrecha colaboración con otras organizaciones internacionales, regionales y nacionales interesadas en esa labor. Cuando el desafío es de tales dimensiones, o permanecemos unidos o perecemos por separado. La labor que hemos realizado hasta ahora en América Latina, en estrecha cooperación con el BID y el Banco Mundial, es una fuente de aliento. Los siguientes son sólo algunos ejemplos recientes de iniciativas en que nuestras instituciones han participado conjuntamente:

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• En Venezuela, una iniciativa coordinada de asistencia técnica del Fondo, el BID y el Banco Mundial ha contribuido a fortalecer la supervisión bancaria tras la crisis financiera de ese país. • En Costa Rica y Nicaragua, el BID y el Fondo han colaborado en programas encaminados a modernizar y reestructurar los bancos de propiedad estatal. • En Argentina, el FMI, el Banco Mundial y el BID han cooperado con las autoridades en la privatización de varios bancos provinciales. • En Ecuador y Guyana, el Fondo y el BID han contribuido a la formulación de una legislación bancaria moderna. • En Nicaragua, el programa oficial de reforma estructural y estabilización macroeconómica, respaldado por el Fondo a través de su Servicio Financiero Reforzado de Ajuste Estructural (ESAF), se ha fortalecido notablemente gracias a un proyecto de asistencia técnica del BID cuyo objetivo es modernizar el banco central y elaborar estadísticas financieras y económicas básicas; el organismo de ejecución es el Fondo. Gracias a las enseñanzas de esta experiencia, estamos más decididos que nunca a conceder gran prioridad a esas operaciones conjuntas, lo que nos permitirá mancomunar nuestros recursos financieros y de vigilancia con nuestras organizaciones homologas, al mismo tiempo que aprovechamos la especialización y capacidad técnica de nuestros colegas de Basilea y de la comunidad de bancos centrales. Es indudable que queda todavía mucho por hacer, no sólo en América Latina sino en todo el mundo. Aunemos, pues, nuestras fuerzas y concentremos nuestra experiencia y visión colectiva en estos problemas para garantizar la continuidad de tales esfuerzos, tan fundamentales para la prosperidad nacional y la estabilidad mundial. Michel Camdessus es Director Gerente del Fondo Monetario Internacional.

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Andrew D. Crockett

Un tema presente en toda esta conferencia es la tensión entre la necesidad de diversidad nacional en los sistemas financieros y los beneficios de una convergencia internacional. Se ha repetido muchas veces la diferencia existente entre los sistemas financieros de América Latina y los de los países industriales. Pero no podemos olvidar que los sistemas financieros de los países industriales se caracterizan también por la diversidad -en la importancia de los bancos con respecto de los mercados de valores, en la gama de actividades que realizan los bancos y en la estructura de propiedad de los mismos. En parte por estas diferencias, pero también por otras todavía más profundas en los mecanismos de implementación, los sistemas normativos y de supervisión de cada país son distintos. Al mismo tiempo, la globalización de los mercados financieros constituye una poderosa fuerza de convergencia de alcance internacional. Los inversionistas compran activos financieros en los países extranjeros únicamente cuando están convencidos de que los mercados de valores de estos países reúnen ciertos requisitos mínimos. Los bancos sólo reciben autorización para establecer filiales extranjeras cuando los supervisores del país anfitrión están convencidos de que están bien administrados en el interior, o cuando hay otros medios para garantizar el buen comportamiento de sus invitados extranjeros. ¿Cuáles han sido las principales causas de la fragilidad financiera de América Latina? No se puede hablar de una única causa predominante. Más bien, se pueden señalar varios elementos significativos, cuya importancia relativa difiere de unos países a otros. El hecho de que no haya una causa única permite extraer una conclusión importante: no hay un remedio único, válido para todos los países. Aun sabiendo que la enumeración no es exhaustiva, deseo señalar tres elementos que han contribuido a la debilidad de los sistemas financieros de América Latina. El primero es un grado excepcional de inestabilidad macroeconómica. Un entorno económico volátil dificulta a los bancos la evaluación de los riesgos de crédito. El historial crediticio de una empresa en condiciones de extrema inflación quizá no sea una guía útil sobre su comportamiento en un entorno más estable. La inflación puede enmascarar la ineficiencia, tanto en las compañías que solicitan préstamos como en los bancos que se los otorgan.

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Separados pero convergentes: normas financieras internacionales y sistemas financieros nacionales

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En segundo lugar, un entorno poco competitivo para los bancos ha favorecido su ineficiencia. La excesiva intervención estatal en las actividades bancarias ha contribuido a ello de manera importante, no sólo en forma de grandes bancos de propiedad estatal que han dominado el sistema bancario sino también en formas más sutiles de injerencia política en las decisiones sobre la concesión de préstamos. Una estructura bancaria oligopolística sofoca en muchos casos la competencia. En el capítulo de Liliana Rojas-Suárez y Steven Weisbrod se ofrece un análisis interesante del peligro de una concentración económica excesiva en América Latina. Esa concentración no siempre es fácil de superar, sobre todo en los países pequeños. En América Latina el resultado ha sido, con demasiada frecuencia, la dotación excesiva de personal o una red de filiales demasiado extensa. La falta de competencia ha hecho posible la consolidación de prácticas bancarias desacertadas en muchos países. En América Latina son muy frecuentes los préstamos a empresas vinculadas, lo que pone en peligro una evaluación objetiva de los riesgos y aumenta la tentación de incurrir en fraude. Otro problema es el desajuste excesivo entre los vencimientos de los activos y de los pasivos, y entre las monedas en que se designan. En este terreno es necesario ir más allá de las apariencias. Los libros de un banco pueden parecer equilibrados, pero ese equilibrio quizá se haya conseguido a expensas de transferir el riesgo a los prestatarios del banco. Por ejemplo, es posible que los bancos traten de compensar las discordancias en los vencimientos cobrando a sus prestatarios a largo plazo tasas de interés variables. Pero si los prestatarios tienen dificultades en el servicio de sus préstamos cuando los intereses a corto plazo suben con rapidez, ese riesgo puede recaer a su vez sobre los bancos en forma de riesgo de crédito. Otra deficiencia importante ha sido la falta de di versificación. En América Latina son demasiados los casos en que los préstamos bancarios están excesivamente concentrados en sentido sectorial o geográfico. El tercer elemento que ha dado lugar al debilitamiento de los sistemas financieros es que los mecanismos de supervisión prudencial se han quedado muy a la zaga de la liberalización financiera. La introducción de mercados financieros más libres aumenta, casi inevitablemente, los riesgos de los bancos y los hace más complejos. No obstante, con demasiada frecuencia, el sistema de supervisión oficial no se ha reforzado lo suficiente para hacer frente a esos riesgos. En algunas ocasiones, las directrices de supervisión han continuado siendo tolerantes o se han podido eludir con facilidad. Por ejemplo, cuando la supervisión no se lleva a cabo en forma consolidada, los bancos pueden transferir los problemas al exterior o a otros miembros de su grupo. Las autoridades responsables carecen mu-

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NORMAS FINANCIERAS INTERNACIONALES Y SISTEMAS NACIONALES

PARTE I • ANDREW D. CROCKETT

chas veces de los recursos necesarios para supervisar debidamente a los bancos, o no tienen la autoridad necesaria para exigir el cumplimiento de las normas. No obstante, tampoco se ha ofrecido a los mecanismos de control basados en el mercado una oportunidad de actuar, pues la comunicación de información ha sido insuficiente o imprecisa. Nunca se insistirá lo suficiente en que las normas y reglamentos impuestos oficialmente sólo pueden ser una parte de los distintos mecanismos de supervisión. Toda reglamentación provoca inevitablemente intentos de evitarla o evadirla. Ello es especialmente cierto en una coyuntura de rápida transformación de los mercados financieros, que podría privar de significado a algunas de las normativas vigentes. Esta enumeración de causas podría ampliarse -por ejemplo, en muchos casos una deficiencia fundamental es la falta de un marco jurídico adecuado-, pero desearía considerar ahora qué es lo que se debe hacer. En el programa de políticas de las autoridades de América Latina debe reservarse un lugar prioritario al problema de la creciente inestabilidad. Evidentemente, las políticas macroeconómicas estables y sostenibles pueden contribuir en gran manera a reducir esa inestabilidad, y América Latina ha realizado notables progresos en ese sentido durante los últimos años. No obstante, es importante no cantar victoria antes de tiempo. Al fijar sus normas de prudencia, los bancos y sus supervisores deben concebir sistemas lo bastante robustos como para poder hacer frente a la inestabilidad que hemos visto en América Latina en el último decenio. Unos años de buenos resultados no pueden justificar la complacencia de los bancos ni de sus supervisores. ¿Qué se puede hacer para ayudar a los sistemas bancarios que se encuentran en un entorno más inestable? Una solución es hacer que los bancos tengan mayor dimensión internacional. En su capítulo, Michael Gavin y Ricardo Hausmann insisten en que las instituciones financieras que actúan en economías inestables pueden recibir cierta ayuda mediante la diversificación internacional. Las restricciones que limitan rigurosamente las carteras de los bancos nacionales al mercado local van contra el principio que aconseja la diversificación del riesgo bancario. Por ello, esas restricciones deberán revisarse con sumo cuidado. Por supuesto, esa estrategia implica nuevos riesgos: por ejemplo, hay que tener en cuenta la dificultad de supervisar las actividades de los bancos locales en el extranjero. También puede resultar positivo el ingreso de bancos extranjeros. Como sus carteras están menos concentradas en los préstamos a empresas del país anfitrión, y como normalmente tienen acceso a fuentes externas de liquidez y divisas, pueden sortear las conmociones de la economía local mejor que los bancos nacionales. Naturalmente, las autoridades deben tener presentes ciertos riesgos asociados a la transición. Por ejemplo, el in-

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greso de bancos extranjeros altamente competitivos puede reducir notablemente la rentabilidad global del sistema bancario, haciéndolo más vulnerable a las conmociones adversas. ¿Las directrices internacionales recientemente adoptadas por algunos de los países industriales son válidas para los bancos de América Latina? Muchos observadores creen que los bancos de esta región deberían tener coeficientes de capital superiores a los especificados en esas directrices. Conviene recordar que la norma del 8 por ciento de los coeficientes capital-activos ponderados en función de los riesgos establecida en el Acuerdo de Basilea se entendió siempre como un mínimo: se suponía que los reglamentos nacionales deberían complementar esos coeficientes cuando las circunstancias lo aconsejaran. Muchos países industriales con sistemas bancarios relativamente fuertes exigen de hecho coeficientes más altos a los bancos que supervisan, y todavía más elevados en el caso de los bancos que se consideran menos seguros. Los niveles superiores de los coeficientes capital-activos no sólo ofrecen un margen de seguridad mayor sino que desalientan los riesgos excesivos, ya que los mismos propietarios de los bancos tienen más que perder. Como observa Pedro Pou en su comentario, la Argentina ha adoptado recientemente una norma sobre capital del 11,5 por ciento. La posibilidad y conveniencia de que algunos grupos de países concierten acuerdos oficiales para llegar a coeficientes de capital superiores a la norma de Basilea es un problema abierto y más bien polémico. Un argumento en favor de tales acuerdos podría ser el siguiente: es más fácil convencer a los bancos nacionales de la necesidad de coeficientes de capital más elevados si saben que los bancos de países vecinos en situación semejante se ven obligados a aplicar también coeficientes más elevados. En teoría, es posible imaginar que los países modifiquen sus coeficientes mínimos de capital de acuerdo con la inestabilidad de sus economías. No obstante, existen enormes dificultades prácticas para calcular la inestabilidad y para clasificar a los países en ese sentido. Un problema adicional es cómo definir la transición de un régimen a otro, una vez que hay varias normas. Otra posibilidad es que las prescripciones en materia de suficiencia de capital se diferencien incluso dentro de las determinadas categorías de ponderación de riesgo de la norma de Basilea. Me llama la atención (y Pedro Pou se ha referido a ello también en su comentario) un reciente reglamento argentino sobre el riesgo de crédito, que en realidad utiliza la propia evaluación del banco sobre el riesgo relativo de sus diferentes préstamos. Lo hace imponiendo ponderaciones de riesgo más elevadas a los préstamos (supuestamente más riesgosos) con tasas de interés más altas. Otros proponen coeficientes alternativos (o quizá suplementarios).

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PARTE I • ANDREW D. CROCKETT

Algunos participantes en esta conferencia han propuesto que los supervisores de América Latina presten más atención a los coeficientes de liquidez que a los de capital. Los coeficientes de liquidez pueden ser de hecho un complemento útil de los de capital. Desde el punto de vista teórico, los coeficientes de capital no son sagrados -se pueden concebir distintas formas para conseguir más o menos lo mismo. No obstante, en la práctica, los coeficientes de capital se han convertido en un elemento fundamental de la reglamentación bancaria internacional. El mecanismo que se estableció hace aproximadamente un decenio se ha ido profundizando y perfeccionado. Por ello, los coeficientes de capital han llegado a constituir el núcleo de la cooperación internacional. No creo que nadie ponga en duda que todos los países deben mantener reglas con respecto a esos coeficientes. Los coeficientes de liquidez podrían ser complementos útiles, pero no pueden sustituir a unos coeficientes de capital adecuados. La segunda de las causas de fragilidad financiera en América Latina es un entorno poco competitivo. La privatización de los bancos estatales es una forma prometedora de introducir la competencia, y muchos países han emprendido ese camino. No obstante, los gobiernos deben estar precavidos ante los posibles inconvenientes. El resultado dependerá en gran parte de quiénes son los nuevos propietarios privados: de poco sirve sustituir las ineficiencias del sector público por la incompetencia o el fraude del sector privado. Quienes reciben autorizaciones bancarias deben ser objeto de riguroso examen, aun cuando ello frene el ritmo de la privatización. Otro paso importante sería una contabilidad más explícita del efecto de las operaciones gubernamentales en el sistema bancario. Las operaciones cuasifiscales suelen servir para eludir los condicionamientos legislativos y políticos a la política fiscal, y muchas veces representan un fuerte lastre para el sistema bancario. Sería mucho mejor que las subvenciones del gobierno al sistema bancario o los ingresos que aquel percibe de éste se incluyeran de forma expresa en los presupuestos públicos. La eliminación de las malas prácticas bancarias representa un difícil desafío para los propios bancos y para los organismos de supervisión. Muchos de los problemas actuales son un legado indirecto de la anterior represión financiera, que no alentaba la adquisición de los conocimientos técnicos necesarios. Ello debería servir como advertencia para quienes defienden una nueva reglamentación de amplio alcance. Si las autoridades intervienen excesivamente en su reglamentación, el resultado podría ser la falta de interés de los bancos en la adquisición de conocimientos técnicos. El tercer problema causante de la fragilidad financiera es que la aplicación de mecanismos de supervisión prudencial no ha conseguido man-

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tenerse a la altura del proceso de liberalización e internacionalización. Es obvio que la supervisión bancaria debe reforzarse antes de que se proceda a la liberalización. Los supervisores deben estar mejor preparados para supervisar a los bancos cuando tengan que ocuparse de las nuevas y más amplias actividades permitidas en el contexto de la liberalización. Deben ser también capaces de evaluar los riesgos que supone la ampliación de esas nuevas actividades. Los bancos que se mueven en un sistema financiero fuertemente reglamentado, con controles sobre las tasas de interés, la expansión del crédito y los flujos de capital, suelen percibir considerables rentas económicas. Una vez que se eliminan las restricciones cuantitativas al crédito bancario y se desmantelan los controles de las tasas de interés, normalmente se observa un aumento significativo del coeficiente entre préstamos bancarios y PNB. Al mismo tiempo, se registra una concentración creciente de los préstamos entre las actividades de alto riesgo, con inclusión del sector inmobiliario y, en algunas ocasiones, la especulación de los mercados financieros. No es extraño que los bancos, al ver cómo se reducen los fáciles beneficios que solían conseguir con sus actividades tradicionales, sientan la tentación de aceptar mayores riesgos para mantener sus beneficios. Incluso en muchos países industriales, con tradiciones arraigadas de supervisión bancaria, los supervisores no estaban debidamente equipados para hacer frente a la aceptación creciente de riesgos en el nuevo entorno liberalizado. Los sistemas de información deben ofrecer datos de mayor calidad y en forma consolidada, también sobre el monto de los préstamos efectuados en el exterior -aspecto importante y muchas veces olvidado. Para ello se requiere una mayor cooperación internacional de las autoridades de supervisión, que sólo puede darse en una atmósfera de confianza mutua: los supervisores de uno y otro lado necesitan garantías sobre la seriedad de las iniciativas de sus homólogos, sobre el respeto de la confidencialidad y otros temas afines. Los responsables de la supervisión, por muy competentes que sean, sólo pueden y deben defender la seguridad de los bancos hasta cierto punto. Su función no es emitir juicios y opiniones, eximiendo así a los bancos de esa responsabilidad, ni diseñar y aplicar sistemas de administración bancaria. Es la gestión del banco la principal responsable de esas decisiones. Llegamos así a la última de las mejoras que se deben introducir, la del sistema de contabilidad y difusión de la información. Es competencia de la gestión adoptar las decisiones, buenas o malas, pero quienes deben sancionar esas decisiones son los mercados financieros. Para ello hay que llevar cuentas financieras precisas. No obstante, todos conocemos países

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donde algunos bancos presentaban balances que parecían muy sólidos, cuando en realidad estaban al borde del colapso. La principal razón de esas sorpresas tan desagradables es la presentación de los préstamos improductivos como si no lo fueran. Por ello, se necesita con urgencia una clasificación más estricta de los activos. Las prácticas de constitución de reservas deben reformarse con el fin de reducir las posibilidades de retrasar el reconocimiento de los préstamos dudosos. Para ello, se debe hacer mayor hincapié en la evaluación de la solvencia actual de los prestatarios. No se debe permitir que los bancos actualicen los préstamos por el simple procedimiento de otorgar nuevos préstamos. La gran inestabilidad de los precios de los activos en las economías de los mercados emergentes hace más apremiante la necesidad de tener en cuenta los valores de mercado y de evaluar con realismo la garantía de los préstamos bancarios. Varios países de América Latina han endurecido recientemente sus normas en este sentido. Se trata de una novedad muy positiva, aun cuando tenga como consecuencia, como se prevé que ocurra en México, una fuerte subida del monto de los préstamos en mora reconocidos. Es también importante velar por que la difusión pública de la información básica sobre el rendimiento de los bancos, sus ingresos y balances se sometan a un proceso de armonización internacional. En la actualidad hay dos normas principales que compiten entre sí: los Principios contables generalmente aceptados, utilizados en Estados Unidos, y la Norma internacional de contabilidad, que se utiliza en muchos otros países y que está consiguiendo mayor aceptación internacional. Es preciso continuar trabajando en este terreno, pero si se pudiera convencer a los bancos de que presenten informaciones comparables, los mercados financieros y los organismos de clasificación saldrían muy beneficiados y se lograría una disciplina de mercado más eficaz. Ninguna de esas tareas es fácil. En el fondo, los sistemas de contabilidad financiera están muchas veces estrechamente vinculados con las tradiciones y leyes de los países, y naturalmente con su estado de desarrollo. No obstante, los mercados financieros internacionales requieren información que sea comparable en términos generales, lo que puede representar un factor importante para estimular prácticas más acertadas. Por ello mismo, es también una fuerza poderosa en favor de la convergencia. He comenzado haciendo referencia a la tensión bastante general entre diversidad nacional y convergencia internacional, que se encuentra en la base de la pregunta más concreta de qué es lo que se puede hacer para mejorar el sistema financiero de América Latina. ¿Cómo podemos compaginar unas necesidades nacionales divergentes con la presión en favor de la convergencia internacional? El mantenimiento de la tolerancia a la diversidad es importante en un sistema normativo, no sólo porque los países

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son diferentes sino también porque hay que dejar que los sistemas financieros evolucionen con el tiempo en armonía con las nuevas circunstancias. Intentaré resumir mi exposición anterior en tres conclusiones. La primera es que el mismo mercado puede ayudar a poner a los diferentes países en pie de igualdad sin imponerles una camisa de fuerza. Para ello, son fundamentales una contabilidad adecuada y una información completa y precisa. También es importante la competencia entre las diferentes instituciones financieras. Además, es preciso contar con una infraestructura de mercado que permita, entre otras cosas, reducir los riesgos de manipulación del mercado y aminorar el riesgo de contrapartida. Estamos todavía dando los primeros pasos para conseguir una disciplina de mercado lo más eficaz posible para los sistemas financieros. Es mucho lo que queda todavía por hacer en lo que respecta a la infraestructura del mercado. Mi segunda conclusión es que los acuerdos internacionales sobre reglamentación pueden ser de utilidad si cubren un terreno común previamente convenido. El acuerdo de Basilea es, quizá, el ejemplo más notable de acuerdo financiero internacional eficaz. Por lo general, esos acuerdos no son tratados internacionales rígidos, sino más bien orientaciones que todos los miembros tratan de respetar. Funcionan gracias a la presión ejercida por los demás componentes del grupo. Ofrecen apoyo externo a quienes tratan de imponer una supervisión más eficaz en el interior. Pero no hay un sistema internacional de aplicación, y dichos acuerdos no ofrecen programas concretos y detallados. Es más, por decisión deliberada, no son muy detallados, pues los sistemas contables, estructuras jurídicas y tradiciones nacionales no coinciden. De todas formas, la concertación de acuerdos de ese tipo puede ser un proceso difícil y prolongado -como ocurrió ciertamente en el caso del acuerdo de Basilea. Se requiere tiempo para aclarar hasta qué punto las directrices elaboradas para unos bancos ubicados en países industriales y que realizan actividades internacionales deberán adaptarse a las condiciones de los países en desarrollo. Obviamente, no se debe hacer nada que esté en contradicción con las directrices del Comité de Basilea, aunque quizá se requieran períodos de transición para algunos países. Es posible que algunos elementos que se han dado por descontados en el Grupo de los Diez tengan que especificarse en forma más explícita para otros países. Es también posible que algunos países requieran directrices más estrictas. Es mucho lo que se está trabajando en relación con estos temas -en particular en el seno del Comité de Basilea- con los grandes países en desarrollo. Esa labor es muy importante. Mi tercera conclusión es que la creación de unos mercados financie-

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NORMAS FINANCIERAS INTERNACIONALES Y SISTEMAS NACIONALES

PARTE I • ANDREW D. CROCKETT

ros sólidos depende en forma decisiva de la existencia de un fuerte compromiso interno -por parte de los gobiernos y del mundo de los negocios en general, así como de las mismas instituciones financieras- para impulsar la reforma y eliminar los abusos. No es posible imponer desde fuera unos mercados financieros más eficientes. Todas las partes interesadas -gobierno, bancos centrales, otros organismos de supervisión y los mismos participantes del mercado- tienen que convencerse de que para conseguir unos sistemas financieros más sólidos es preciso trabajar en forma concertada y sostenida durante varios años. Andrew D. Crockett es Gerente General del Banco de Pagos Internacionales, Basilea (Suiza)

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Lawrence H. Swnmers

El fortalecimiento de los sistemas financieros en las economías de mercado emergentes es un tema especialmente pertinente y oportuno en el caso de América Latina, pero no porque esta región sea la única que haya sufrido crisis del sistema financiero en los últimos años. En esto, América Latina cuenta con una nutrida compañía. La oportunidad del tema se debe al hecho de que la comunidad internacional está ahora preparando un plan coordinado de acción para fortalecer los sistemas financieros de los mercados emergentes, y porque instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo han desempeñado un papel decisivo al respecto. A raíz de la crisis financiera mexicana, el Grupo de los Siete esbozó una serie de propuestas para mejorar la capacidad internacional y resolver y, si fuera posible, evitar las crisis macrofinancieras. Entre las medidas propuestas figuraba la adopción de normas más rigurosas de divulgación de información, una mayor vigilancia de los países por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI), la expansión de los recursos a disposición del FMI en situaciones de emergencia y disposiciones para buscar soluciones basadas en el mercado cuando se produzcan crisis financieras en naciones soberanas. Estas iniciativas se encuentran ahora en estado bastante avanzado. Ya se puede acceder a la información electrónica del FMI a través de Internet. Los procedimientos de vigilancia se han modificado. Las negociaciones sobre los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos han conseguido grandes progresos. El informe del Grupo de los Diez sobre la renegociación ordenada de las crisis financieras ha atraído considerable atención. Pero, en último término, el funcionamiento adecuado del mercado de capital mundial depende no sólo de la prevención y gestión de las crisis a nivel macrofinancieró sino también de la estabilidad y solidez de los mercados de capital nacionales. Por esa razón, en la Cumbre de Lyon los líderes del Grupo de Í0s Siete expusieron los elementos clave de lo que consideran que deberá ser ía próxima fase de un programa sobre la reforma financiera. El elemento central del mismo es el intento de elaborar una estrategia internacional para fortalecer los sistemas financieros, en general, y los sistemas bancarios, en particular, en los mercados emergentes. Nadie pone en duda lo mucho que representa para la comunidad internacional el logro de ese objetivo. A lo largo del pasado decenio, las crisis bancarias se han convertido, por desgracia, en componente habitual

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Fortalecer los sistemas financieros de los mercados emergentes: un programa de acción

PARTEI • LAWRENCE H. SUMMERS

del panorama financiero, con increíbles costos tanto para los sistemas financieros nacionales como para el conjunto de la economía de los países implicados. España, Finlandia y Suecia, por no mencionar a Estados Unidos, Japón y Francia, han emprendido o están ahora realizando decididos esfuerzos de limpieza en el sistema bancario, cuyo costo representa una parte significativa de la producción nacional. El 3 por ciento del PIB que, según las estimaciones, habría costado la crisis de las instituciones de ahorro y préstamo en Estados Unidos es sin duda una de las cifras más bajas entre los países industrializados que han sufrido crisis bancarias. El costo de la crisis bancaria de España puede haber representado nada menos que el 15 por ciento del PIB del país. Y, como ha señalado el Presidente del BID, Enrique Iglesias, esas sumas pueden resultar pequeñas en relación con los costos de algunas de las crisis sufridas por América Latina y algunas economías en transición. Esos costos ilustran por sí solos la importancia para los gobiernos de implementar iniciativas encaminadas a fortalecer los sistemas financieros internos. Pero creo que también la comunidad internacional tiene un gran interés en este intento. Nuestro interés común va más allá del deseo natural de limitar el riesgo en nuestras propias instituciones financieras y ciudadanos que tienen participaciones en bancos extranjeros mal supervisados. El interés de la comunidad internacional está basado en el convencimiento de que economías en desarrollo con sistemas financieros sólidos van a ayudar a difundir la prosperidad. Los intermediarios financieros, después de todo, realizan una tarea que es fundamental para el debido funcionamiento de toda la economía mundial: la de vincular el ahorro de los trabajadores de los países industrializados con las enormes oportunidades de inversión disponibles en países en desarrollo. No obstante, en un mundo de capital móvil, las perturbaciones financieras que comienzan en una economía determinada tienen muchas más probabilidades que antes de expandirse más allá de las fronteras, incrementado el riesgo de contagio, o lo que los economistas llaman "externalidades de reputación". Los sistemas bancarios con problemas desvirtúan muchas veces el rumbo de la política macroeconómica creando enormes obligaciones fiscales imprevistas y obligando a adoptar medidas monetarias imprudentes, que son fuente de problemas macroeconómicos. Obviamente, la comunidad internacional oficial tiene gran interés en reducir la probabilidad de que regímenes financieros débiles desencadenen un colapso financiero, ya que muchas veces esta comunidad se ve obligada a absorber parte de los costos. Por estas razones, creo que es conveniente entender el fortalecimiento de los sistemas financieros de los mercados emergentes como un desafío no sólo para esos países sino para toda la comunidad internacional.

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Partiendo del principio general, muchas veces aplicado por los gobiernos, de que conviene investigar cuál es la raíz de un problema antes de precipitarse a darle una solución, reflexionemos brevemente sobre los factores que parecen ser los principales determinantes de las crisis bancarias. En mi opinión, las crisis bancarias reflejan la interacción de cuatro factores, cuyo peso individual varía según las circunstancias. El primer factor es una u otra forma de perturbación macroeconómica, de la que los sistemas bancarios pueden ser tanto víctimas como causas. Un "shock" macroeconómico como sería un repentino crecimiento de las salidas de capital que provoque la depreciación de una moneda y reduzca los precios de los activos, puede perjudicar a los bancos con balances poco sólidos, precipitando una crisis más amplia. Por otra parte, los costos monetarios y fiscales que resultan de los bancos en quiebra pueden minar la estabilidad macroeconómica. El posible efecto de medidas enérgicas de estabilización en un sistema bancario frágil puede dificultar su aplicación y disuadir a los países de adoptar las iniciativas necesarias para cortar una crisis financiera. Un segundo factor crucial, que es quizá el que ha merecido mayor atención por parte de mis colegas economistas, es el riesgo moral. Unos mecanismos de apoyo al sistema bancario (tal como, prestamista de última instancia) otorgados por el Estado o un Seguro de Depósito excesivamente generoso, sean explícitos o implícitos, pueden incentivar peligrosamente la toma de riesgos. Los banqueros y accionistas a quienes se les permite jugar al "cara gano yo, cruz pierdes tú" no sólo estarán dispuestos a tomar grandes riesgos sino que presionarán a otros bancos a que hagan lo mismo, incrementando el costo de los fondos. Quienes no están interesados en explotar el sistema de garantía de depósitos comprobarán que son incapaces de competir con los más riesgosos. La presencia del riesgo moral ha influido mucho en la expansión de bancos insolventes en muchos países. Un tercer factor, que en muchos círculos académicos ha recibido probablemente menos atención de la que merece, es que el sistema bancario, por su misma naturaleza, ofrece oportunidades de saquear el patrimonio de los accionistas y depositantes y de concertar acuerdos de autofinanciamiento. Baste pensar en el ejemplo elemental de un banco que acepta depósitos, presta con altas tasas de interés, registra beneficios y paga grandes dividendos a sus accionistas. Las razones financieras de capital, medidas de rentabilidad y otros criterios convencionales de solvencia financiera de dicho banco pueden parecer sólidos durante algún tiempo, aun cuando los administradores se dediquen sistemáticamente a extraer mayores beneficios tomando mayores riesgos. Unos sistemas débiles de supervisión y examen bancario hacen posible que los problemas pasen

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FORTALECER LOS SISTEMAS FINANCIEROS DE LOS MERCADOS EMERGENTES

PARTE I • LAWRENCE H. SUMMERS

desapercibidos, lo que aumenta las posibilidades de abuso por parte de los malos administradores y de empresas fraudulentas que incurren en la actividad bancaria simplemente por su potencial de beneficios ilícitos. Me sorprende el enorme grado de delincuencia que, al parecer, pasa desapercibido en todas las crisis financieras graves y de gran magnitud. Debemos tomarnos en serio la advertencia de Morris Goldstein de que los supervisores deben examinar los préstamos registrados en los libros de un banco como "productivos", y no sólo los que se han reconocido ya como improductivos. En cuarto lugar, los bancos que no son administrados como bancos o que no son propiedad de banqueros, muchas veces no son del todo viables. Los gobiernos que administran los bancos de propiedad estatal como instrumentos de política fiscal o industrial, o con fines políticos, están jugando con fuego. Cuando se deja que las empresas industriales sean propietarias de bancos y dirijan sus préstamos, sobre todo cuando los préstamos se otorgan a ellas mismas o a sus clientes, las consecuencias pueden ser igualmente negativas. Una concepción acertada de la reglamentación bancaria debe reconocer la posibilidad y debe evaluar la probabilidad de cada una de esas fuentes de fragilidad financiera. Debe ser pragmática y reconocer que en un mundo imperfecto de personas que son maximizadores de beneficios, el objetivo no puede ser el de eliminar esos problemas sino más bien reducir su incidencia, limitar sus posibles daños y contener las repercusiones cuando se produzcan crisis. Toda reunión de ministros de hacienda y de gobernadores de bancos centrales atrae la atención y el interés de la prensa, que suele informar sobre la reunión recogiendo los comunicados oficiales, señalando el volumen de los fondos comprometidos o, mejor todavía desde el punto de vista del periodista, indicando las críticas que los distintos participantes hayan podido hacerse mutuamente. Pero he llegado a convencerme de que lo más importante que ocurre en las reuniones oficiales no es ninguna de esas cosas, sino el establecimiento de una concepción común sobre las raíces de los problemas, un consenso que ofrece un marco común de acción en cada uno de nuestros países. Por eso, no debe sorprender que diga que la estrategia acertada para fortalecer los sistemas financieros nacionales debe comenzar con un esfuerzo por llegar a un consenso sobre los elementos clave de un sistema bancario sólido y bien supervisado y un mercado de capital debidamente regulado. Aprovechando los numerosos progresos ya conseguidos, y reconociendo que ni Estados Unidos ni el Grupo de los Diez tiene el monopolio de la sabiduría en este sector, se pueden identificar varios elementos importantes en las estrategias que han demostrado ya su eficacia a nivel nacional. En primer lugar, una condición imprescindible es la existencia de un

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régimen sólido de supervisión. Ello significa unos requisitos estrictos para el otorgamiento de licencias para el sector bancario; normas prudenciales sobre los riesgos asociados con las divisas, el capital y el patrimonio social; límites de los préstamos entre partes vinculadas y del préstamo directo; normas estrictas que regulen el reconocimiento de los ingresos, la clasificación de los préstamos y la constitución de reservas para préstamos incobrables; disposiciones en materia de informes y divulgación de información; un régimen basado en normas para adoptar medidas correctoras de los bancos con problemas, y una supervisión y una estructura consolidadas para hacer frente a las instituciones insolventes. En segundo lugar, esas reglas y normas deben aplicarse mediante un sistema de evaluación de los bancos que esté respaldado por una autoridad independiente de supervisión, con capacidad para exigir el cumplimento de aquellas. La adopción de un régimen bancario que en teoría luzca satisfactorio no basta para conjurar futuras crisis. Tampoco basta con presentar brillantes coeficientes de capital ponderados en función del riesgo. El examen de los bancos debe efectuarse sobre el terreno y ser detallado, periódico y completo, con especial atención a la calidad de los préstamos y los controles internos; sólo así se podrá ofrecer una imagen exacta de la situación del banco. Este modelo de examen es el único que permitirá llegar a crear una cultura de crédito conducente a la estabilidad financiera. En tercer lugar, los supervisores necesitan la existencia de un sistema que les permita actuar en presencia de situaciones difíciles, bancos problemáticos y amenazas sistémicas. Los mecanismos de alerta temprana, los procedimientos para la adopción inmediata de medidas correctoras y una autoridad claramente especificada para intervenir en las instituciones en quiebra pueden establecer un entorno bancario más estable. Los sistemas de garantía de los depósitos son sin duda parte importante de la ecuación, pero es fundamental que los mecanismos de apoyo al sistema bancario se otorguen con prudencia y precaución, a fin de poder ofrecer a los propietarios, administradores y depositantes un conjunto de incentivos que reduzcan el riesgo moral. Finalmente, el régimen de supervisión debe complementarse con una fuerte infraestructura de crédito. Entre otras cosas, ello significa un sistema que funcione con eficacia en casos de bancarrota y un régimen jurídico debidamente desarrollado. Esta lista no es exhaustiva. Me he limitado a señalar los aspectos que están relacionados con la reglamentación de los bancos. La privatización, la atracción de capital externo y el desarrollo de mercados de valores eficientes influyen también, sin duda, en forma decisiva. Las estrategias nacionales que he descrito parecen ser válidas ahora, desde nuestra perspectiva actual. Muchas veces se utilizan argumentos que subrayan la necesidad

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FORTALECER LOS SISTEMAS FINANCIEROS DE LOS MERCADOS EMERGENTES

PARTE I • LAWRENCE H. SUMMERS

de regímenes de supervisión atentos, exhaustivos y adecuados para aconsejar el aplazamiento de la liberalización financiera hasta que se establezcan regímenes que permitan promover la estabilidad. Yo opino, sin embargo, que ese argumento se lleva con frecuencia demasiado lejos. En los países del Grupo de los Diez hay muy pocas pruebas de que los regímenes con mercados de capital más abiertos o más dispuestos a aceptar la competencia exterior hayan experimentado de una u otra manera crisis financieras más frecuentes o más graves que los que han mantenido regímenes más restrictivos. Cuando la liberalización ha ido seguida de crisis, se puede argumentar que la dificultad se ha debido mucho más a las deficiencias de la estrategia de liberalización que a la adopción de un ritmo demasiado rápido. De hecho, al atraer capital exterior y ofrecer mayor acceso a la liquidez, la liberalización puede tener con frecuencia importantes efectos estabilizadores. En mi opinión, el resultado global de la iniciativa de la Cumbre de Lyon constaría de tres partes: directrices y principios elaborados por organizaciones internacionales encargadas de la reglamentación de bancos y valores, mayor vigilancia de los sistemas financieros por parte del FMI y asistencia técnica y préstamos al sector financiero por los bancos de desarrollo multilateral. Las organizaciones internacionales de reglamentación de bancos y valores han realizado ya grandes progresos identificando de los principios básicos, prácticas y objetivos en los que se basan los regímenes de supervisión de bancos y valores, así como las infraestructuras jurídicas y operativas para los mercados financieros. El problema que ahora se plantea es definir en forma más específica cómo hay que modificar y perfeccionar ese modelo para acomodarse a las circunstancias de los mercados emergentes. La credibilidad y pertinencia de este esfuerzo dependerá en forma decisiva de la elaboración de las nuevas directrices. Aunque la responsabilidad del diseño de las orientaciones y principios de unos sistemas de reglamentación racionales recaerá ante todo sobre las organizaciones internacionales de supervisores y reguladores, estoy convencido de que las instituciones financieras internacionales pueden contribuir provechosamente a ayudar a los países a poner en marcha ese sistema. Dado que la estabilidad macroeconómica continúa siendo la preocupación central del FMI, es imprescindible que éste participe activamente en las medidas encaminadas a corregir en los sistemas financieros los elementos vulnerables que puedan contribuir a la inestabilidad macroeconómica. La participación del FMI puede adoptar, y está adoptando de hecho, diversas formas. Su vigilancia puede ser un vehículo útil para alentar a los países a adoptar las directrices elaboradas por las instituciones de supervisión y para evaluar los progresos hacia ese objetivo. Cuando

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no hay un sistema eficaz de prevención y cuando los problemas bancarios representan una fuente de tensión macroeconómica, se puede profundizar la participación del FMI, y sus programas de ajuste pueden concebirse de manera que permitan resolver más directamente las deficiencias del sistema financiero. El Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo deben desempeñar una función igualmente importante, como demuestra lo ocurrido recientemente en México y Argentina. Por ejemplo, pueden ayudar a desarrollar la capacidad institucional en materia de reglamentación financiera mediante la asistencia técnica y la capacitación de supervisores y examinadores en cooperación con otros organismos internacionales y autoridades nacionales. Es digna de mención la iniciativa del BID en este terreno. También es importante el establecimiento de sistemas financieros robustos mediante programas de préstamos al sector financiero con el fin de ayudar a los países a introducir sistemas basados en principios como los que he descrito antes. Inevitablemente, en un mundo imperfecto, habrá ocasiones en que será necesaria la intervención para solucionar graves problemas bancarios y para la reestructuración de instituciones financieras en quiebra. Estas iniciativas no son, en absoluto, totalmente nuevas. Hace ya mucho que se trabaja en este sentido. Pero lo mismo que el desarrollo del sistema de carreteras interestatales en Estados Unidos representó una innovación provechosa, pero exigió nuevas formas de reglamentación y aplicación para hacer realidad todos sus posibles beneficios, el nuevo mercado mundial de capital con su ingente capacidad de movilizar más capital y de hacerlo con mayor rapidez que nunca, es igualmente una fuerza positiva cuya energía y posibilidades se harán realidad mucho mejor con la debida actuación gubernamental. Creo que tendremos una oportunidad única de mantener flujos de capital de 200.000 millones de dólares al año con destino a los mercados emergentes, y de obtener el máximo beneficio de esos flujos, si continuamos haciendo frente al desafío formulado por el Secretario del Tesoro de Estados Unidos, Robert Rubin: el de llegar a disponer de instituciones normativas tan modernas como los mercados en que han de intervenir. Lawrence H. Summers es Secretario Adjunto del Departamento del Tesoro de Estados Unidos

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FORTALECER LOS SISTEMAS FINANCIEROS DE LOS MERCADOS EMERGENTES

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Página en blanco a propósito

Supervisión y regulación

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PARTE I I

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Página en blanco a propósito

Liliana Rojas-Suárez y Steven R. Weisbrod

Para explicar la necesidad de reglamentar el sector bancario de América Latina se suele ofrecer la misma justificación que en el caso de los países del mundo industrial. Los bancos realizan sus operaciones en el marco de una red de seguridad pública: tienen acceso a los fondos del banco central, si se presentan situaciones de emergencia, y muchas veces están cubiertos por una garantía de depósitos de carácter oficial. Ambos mecanismos permiten a los bancos transferir parte del riesgo de sus carteras de activos de los accionistas a los contribuyentes, sin compensar a éstos por ese riesgo adicional. Por ello, esa red de seguridad es un incentivo para que los bancos acepten más riesgo. En consecuencia, los bancos deben ser objeto de supervisión y regulación con el fin de limitar su capacidad de transferir sus riesgos a la sociedad. La necesidad de reglamentación bancaria es un hecho aceptado desde hace tiempo y, en los países industriales, los instrumentos utilizados para ello han sido objeto de constantes mejoras. Muy en especial, las autoridades de supervisión bancaria han elaborado complejas medidas para evaluar la suficiencia de capital bancario. Los bancos con carteras más riesgosas, tanto si esos riesgos se reflejan en el balance como en operaciones "fuera de balance", pueden identificarse ahora con mayor claridad y verse obligados a retener más capital que los bancos con activos más seguros. Además, en los diez últimos años los supervisores han actuado con mayor decisión al insistir en que los bancos deben establecer reservas suficientes para protegerse frente al riesgo de préstamos improductivos. Mediante las presiones ejercidas para mantener niveles suficientes de capital y reservas para préstamos incobrables, los organismos reguladores han podido limitar el crecimiento de las instituciones bancarias que asumen riesgos excesivos antes de que su situación se deteriore y exija la intervención pública. Además, han elaborado también instrumentos sofisticados para cuantificar la liquidez de los bancos, que tienen en cuenta la capacidad de éstos para atender los compromisos de entregar fondos a sus clientes en breve plazo. La eficacia demostrada por los organismos de reglamentación de los países industriales en el intento de supervisar y limitar el riesgo bancario ha llevado a muchos comentaristas a proponer la adopción de reglas semejan-

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Hacia un marco de regulación y supervisión financiera eficaz para América Latina: cómo enfrentar la transición

PARTE II • LILIANA ROJAS-SUAREZ/STEVEN R. WEISBROD

tes sobre el nivel de capitalización adecuado y reglas similares de evaluación de los activos en América Latina y en otras regiones con países en desarrollo. Por ejemplo, la fragilidad del sistema bancario mexicano, tan evidente después de la crisis de devaluación del peso de 1994-95, se ha atribuido en parte a una insuficiente supervisión bancaria. En particular, los supervisores de los bancos mexicanos toleraron la falta de reservas suficientes para protegerse frente a posibles pérdidas de capital, lo que a su vez llevó a una valoración excesiva del capital bancario, en relación con los activos ponderados en función del riesgo. Es un hecho comúnmente aceptado que, antes de que se puedan aplicar en América Latina normas relativas al nivel de capitalización adecuado, es preciso mejorar las normas contables y capacitar mejor al personal de supervisión para que pueda determinar si los bancos dan debidamente cuenta de los préstamos no productivos. Si bien estamos totalmente de acuerdo con el principio de que, en condiciones ideales, el marco de reglamentación y supervisión para las instituciones financieras debe tender a largo plazo a armonizarse en los distintos países, en este capítulo se examina un problema apremiante para los responsables de la adopción de políticas en América Latina: cómo actuar durante el período de transición, cuando no se han establecido todavía las condiciones previas necesarias para una aplicación eficaz de las normas vigentes en los países industriales1. En particular, formulamos algunas interrogantes más fundamentales sobre la manera en que los bancos de América Latina deberían ser supervisados ahora con el fin de reducir la probabilidad de una crisis financiera antes de que puedan funcionar eficazmente las normas de los países industriales. Examinamos si el sistema actual de tenencia de riqueza en la región condiciona tanto las prioridades de las autoridades de supervisión como la eficacia de los coeficientes de supervisión de los países industriales para evaluar el riesgo bancario en América Latina. Más en concreto, nos preguntamos la eficacia a corto plazo del coeficiente activos-capital ponderado en función del riesgo como medio de transferir el costo de riesgo del público a los accionistas de los bancos. Afirmamos que la concentración de riqueza en América Latina y la consiguiente falta de liquidez de los mercados accionarios permiten a los inversionistas que controlan los bancos eludir los objetivos de las prescripciones en materia del nivel adecuado de capitalización, aun cuando el propio banco esté sometido a rigurosas normas contables 2 . Los inversionistas de los países en desarrollo que tienen participación mayori1

Puede verse un examen minucioso de los principios básicos de la supervisión bancaria en Comisión de Supervisión Bancaria de Basilea (1997). Por tratarse de principios generales, en este capítulo no se analizan los problemas transitorios. 2 Véanse en Kane (1995) distintos argumentos sobre las dificultades de transferir a los países en desarrollo las normas de los países industriales sobre el nivel de capitalización adecuado.

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tana en un banco pueden compensar su saldo accionario en ese banco con un saldo deudor en el mismo banco o en un banco propiedad de una parte vinculada —en efecto, pueden solicitar en préstamo al banco (o a un banco vinculado) los fondos necesarios para contar con una participación en ese banco. Por el contrario, en los países industriales, donde los mercados son amplios y la riqueza está más dispersa, es mucho más difícil financiar la adquisición de una participación mayoritaria en un banco utilizando préstamos de partes vinculadas. Como la calidad del capital bancario es baja, en muchos países de América Latina el seguro de depósitos genera fuertes incentivos para la adopción de riesgos mayores que los que se dan en países industriales con mayor calidad del capital bancario. La evidencia empírica presentada en este capítulo permite pensar que la existencia de mercados de capital que funcionen debidamente es condición necesaria para la aplicación de las normas sobre capital. En otras palabras, la calidad de los mercados es complementaria de la calidad de la supervisión. La supervisión consolidada, es decir, la que va más allá del balance del propio banco para extenderse al de las compañías y actividades vinculadas, es un instrumento eficaz utilizado por los países industriales para evitar esos tipos de conflictos de interés. No obstante, no puede mitigar esos problemas en América Latina, a no ser que se contemplen los intereses tanto no financieros como financieros de los propietarios de los bancos. La fuerte concentración de la riqueza y la interconexión de los balances de los grandes titulares de la riqueza hacen que, en el caso de una crisis financiera interna, la quiebra de un gran inversionista debilite los balances de todos los grandes inversionistas. Ello provoca un descenso del valor de los activos en todos los bancos y un rápido deterioro en la situación de la cuenta de capital, incluso en los bancos que anteriormente presentaban coeficientes muy elevados de capital-activos ponderados en función de los riesgos. Ello significa que, en América Latina, la probabilidad de que una conmoción que lleve a la quiebra de uno o varios bancos se convierta en una crisis bancaria sistémica es mayor que en los países industriales. Como las autoridades supervisoras son conscientes de este problema, en muchos casos han preferido prestar mayor atención a los coeficientes de liquidez que a los de capital sobre el total de activos. Muchos países han motivado a los bancos a mantener altos niveles de activos líquidos en relación con el total de activos imponiendo con ese fin determinadas reglas en materia de liquidez. La aplicación de esa política presenta dos problemas. En primer lugar, los supervisores deben determinar si los activos líquidos en moneda nacional son realmente líquidos cuando los bancos necesitan un activo con valor estable, como las reservas en divisas. En segundo lugar, deben

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HACIA UN MARCO DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN FINANCIERA EFICAZ

PARTE II • LILIANA ROJAS-SUAREZ/STEVEN R. WEISBROD

tener también en cuenta si no se estarán creando incentivos para que los bancos eludan las disposiciones sobre liquidez obligatoria en los casos en que los costos de mantenimiento de los activos líquidos son muy elevados. Aunque estos problemas dificultan a corto plazo la aplicación de las normas sobre capital y liquidez en América Latina, las instituciones de reglamentación bancaria que operan en los actuales sistemas financieros pueden contar con algunas señales indicativas del grado relativo de riesgo de los bancos en sus mercados. Si bien el mercado de capital bancario está menos desarrollado en América Latina que en los países industriales, el mercado de pasivos bancarios, como los depósitos y empréstitos interbancarios, está más en consonancia con las diferencias de riesgo entre las distintas instituciones que en el caso de las economías industriales. Por ello, las instituciones reguladoras pueden utilizar estos mercados de pasivos para valorar el grado de riesgo de los bancos. De este análisis se desprenden varias conclusiones válidas para la formulación de políticas. Las políticas pueden dividirse en dos grupos: las que se pueden aplicar eficazmente a corto plazo y las que requerirán más tiempo para poder influir en el funcionamiento del mercado. En el primer grupo, destacamos tres reglas de política económica. En primer lugar, los organismos de supervisión de América Latina deberán concentrar sus esfuerzos en mejorar los mercados que funcionan ya en la región, a saber, los mercados de pasivos bancarios. Por ejemplo, podrían alentar las ofertas públicas de certificados de depósito para facilitar la comparación de las tasas de interés en los distintos bancos. Debería alentarse también la total transparencia de las tasas de mercado más importantes. En segundo lugar, debería limitarse estrictamente el acceso a recursos del Banco Central y los seguros de depósitos, de manera que los bancos menos riesgosos tengan que pagar un precio más elevado por los fondos recaudados en los mercados de pasivos. En tercer lugar, las políticas macroeconómicas, como los procedimientos operativos de la política monetaria, deben contribuir a limitar el riesgo bancario en América Latina en forma mucho más activa que en los países industriales. En particular, deberán evitarse políticas monetarias acomodaticias, encaminadas a suavizar las fluctuaciones de las tasas de interés. El segundo grupo de políticas tiene como objetivo mitigar los efectos de la concentración de riqueza, y por esta razón su aplicación requiere plazos más largos. Entre esas políticas se incluyen las siguientes: reforma de las normas contables de los bancos para equipararlas a las de los países industriales; institución de un sistema consolidado de supervisión de los balances de todas las actividades comerciales de los grandes accionistas de los bancos, y obligatoriedad de comunicar esas informaciones al público. Como requisito previo para que las disposiciones relativas al coeficiente

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capital-activos ponderados en función del riesgo resulten eficaces, es preciso determinar, con carácter prioritario, las fuentes y calidad del capital bancario. No obstante, por muy acertadas que sean las normas, será muy difícil mejorar la calidad de los mercados de capital bancario si no se amplían tanto la base de posibles inversionistas como el número posible de emisores de capital accionario en el mercado. Ello, casi por definición, exige la apertura del país a la inversión extranjera directa, tanto de las empresas financieras como no financieras. El presente capítulo está estructurado de la siguiente manera: En la sección siguiente se ofrece una panorámica general de los principales coeficientes utilizados por los organismos de supervisión de los países industriales para evaluar los bancos y se valoran las condiciones necesarias para que tales instrumentos resulten eficaces. En la sección posterior se establece una estructura contable para analizar el mercado del capital bancario en una economía en que la propiedad de las compañías industriales y financieras está concentrada en manos de un pequeño grupo de personas. Dicha estructura revela que, en los casos en que la riqueza está concentrada, los bancos pueden aumentar su capital con un costo neto muy bajo para el grupo. En esa misma sección se presentan también pruebas de que el comportamiento del capital bancario en América Latina no está en consonancia con las predicciones derivadas de dicha estructura. En la sección siguiente se describe la diferencia existente entre los mercados de activos líquidos de América Latina y los de los países industriales y se evalúa la capacidad de los organismos de regulación bancaria de controlar la liquidez de los bancos en varios mercados latinoamericanos; se consideran también las distintas posibilidades con que cuentan las autoridades de supervisión para extraer información sobre la calidad de los bancos y limitar en América Latina el crecimiento de los bancos que asumen demasiados riesgos. Nuestra tesis es que, los organismos reguladores del sistema bancario, al mismo tiempo que se esfuerzan por crear las condiciones necesarias para poder determinar el riesgo bancario mediante la aplicación de coeficientes de supervisión, pueden evaluar ese riesgo utilizando mediciones específicas basadas en el mercado, a saber, los costos de los pasivos. En América Latina, esas mediciones pueden ser indicadores de riesgo más fiables que en los países industriales, ya que los titulares de los pasivos bancarios de la región tienen menos confianza en la capacidad de los sistemas de supervisión para prever el valor de su inversión que los inversionistas de los países industriales. La penúltima sección continúa con el debate de la sección precedente proponiendo recomendaciones en materia de política que puedan aumentar la eficacia de los instrumentos de supervisión basados en el mercado. En la sección final se presentan algunas conclusiones.

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PARTE II • LILIANA ROJAS-SUAREZ/STEVEN R. WEISBROD

Los organismos de reglamentación de los países industriales cuentan con diversos coeficientes de supervisión para reflejar la calidad del balance de los bancos y de los compromisos no registrados en dicho balance. Estos coeficientes tienen como objetivo revelar la fortaleza y volatilidad de los ingresos bancarios, la capacidad de los bancos de continuar disponiendo de liquidez ante una pérdida temporal de acceso a los mercados de financiamiento a corto plazo, su capacidad de resistir fuertes aumentos o descensos de las tasas de interés y, por encima de todo, la calidad de los compromisos crediticios de los bancos, con inclusión de las cartas de crédito y de los productos financieros derivados así como de los préstamos tradicionales. El estadístico que resume el riesgo de un bono el cual debe incluir una evaluación compuesta tanto de los riesgos de crédito como de mercado, es el coeficiente capital-activos ponderados en función de los riesgos. Dicho coeficiente determina el valor de capital accionario de un banco que absorbe riesgos que de lo contrario recaerían sobre los titulares de pasivos del banco o sobre el seguro de depósitos del gobierno, y lo compara con su cartera de activos, después de asignar a los diversos activos distintas ponderaciones según el riesgo atribuido a los mismos. Los supervisores bancarios utilizan varios coeficientes fundamentales para evaluar la calidad de un banco. En primer lugar, para que los supervisores puedan evaluar la calidad de la cartera de préstamos, los bancos deben comunicar el coeficiente de préstamos no productivos con respecto del total de los préstamos. Normalmente, se entiende por préstamos improductivos aquellos cuyos intereses sufren una mora de 30 días o más. Los bancos deben comunicar también sus coeficientes de reservas para pérdidas por concepto de préstamos (fondos reservados para la posibilidad de mora de los préstamos dudosos) con respecto del total de los préstamos y de los préstamos improductivos. En segundo lugar, para que los supervisores puedan evaluar la liquidez, los bancos deben comunicar sus coeficientes de pasivos de corto plazo, como los certificados de depósito a corto plazo por cantidades considerables, con relación a los activos que deben vender inmediatamente, como los valores públicos que no cuenten con un mercado fácil. Los pasivos de corto plazo se determinan en función no sólo de su vencimiento sino también de la probabilidad de que los inversionistas retiren de hecho sus fondos en la fecha de vencimiento. Por ejemplo, una parte considerable de la base de depósitos a la vista de los bancos estadounidenses se comportan de hecho como si fueran fondos a largo plazo: los depositantes se resisten a transferir a otros bancos sus cuentas de pasivos corrientes, aun en los casos de crisis, por-

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Instrumentos habituales de supervisión y razones que explican su eficacia en los países industriales

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que ello resulta costoso y porque el sistema de garantía de los depósitos es fiable. En tercer lugar, los reguladores utilizan varios criterios para medir la calidad de los ingresos. La inestabilidad de estos se cuantifica, entre otros procedimientos, analizando el efecto de las variaciones de las tasas de interés sobre el flujo de caja del banco, que a su vez se mide mediante un análisis de duración de los ingresos y pagos bancarios3. La solidez de los ingresos de un banco se mide comparando la rentabilidad que obtiene de sus activos y la rentabilidad del capital con las de grupos de bancos semejantes. Naturalmente, para que las comparaciones entre los ingresos de los bancos sean significativas, los supervisores deben velar por que los bancos establezcan reservas para cubrir los diversos riesgos que deben afrentar con cargo a su flujo de caja. Por ejemplo, los bancos que no constituyen reservas suficientes frente a los préstamos improductivos están presentando una valoración excesiva de su ingreso neto. Si los bancos registran los intereses como devengados en concepto de préstamos cuando dichos intereses no se pagan realmente, sobrevaloran también sus ingresos. Por ello, es normal que los supervisores limiten el período de tiempo en que los bancos pueden devengar los intereses no pagados. Por ejemplo, en Estados Unidos ese plazo no puede ser superior a 90 días. El coeficiente capital-activos ponderados en función del riesgo está asumiendo rápidamente el papel de estadístico que resume la mayor parte de los riesgos antes enumerados. Este coeficiente puede desempeñar dicha función ya que, en teoría, cada uno de los citados coeficientes implica un ajuste con respecto al valor de los activos y pasivos, que afecta en último término a la magnitud del capital del banco. Por ejemplo, el aumento de las reservas frente a préstamos improductivos reduce el valor de la cartera neta de préstamos sin modificar el valor de los pasivos bancarios distintos del capital social. Por ello, el aumento de esas reservas debe producir un descenso de la cuenta de capital accionario, y por lo mismo del coeficiente capital-activos4. Los riesgos de mercado, como la exposición neta de los bancos a las variaciones de las tasas de interés, se están introduciendo también en los coeficientes bancarios. Por ello, si el análisis de duración indica una mayor exposición, los bancos comprobarán que sus coeficientes bancarios han aumentado. 3

La "duración" de un instrumento de renta fija se determina teniendo en cuenta el promedio ponderado del tiempo necesario para recibir los distintos pagos en la serie de pagos futuros del instrumento; las ponderaciones utilizadas son los valores presentes de los pagos futuros. En el análisis de duración se evalúa la sensibilidad de los activos y pasivos del banco frente a las variaciones de las tasas de interés. 4 Si un banco aumenta sus reservas frente a préstamos improductivos con cargo a su flujo neto de caja, debe reducir o bien los dividendos o las utilidades no distribuidas. En este último caso, el efecto de la constitución de reservas frente a préstamos improductivos en la cuenta de capital es negativo. En el primero, su efecto en la cuenta de capital es menos directo. Los dividendos previstos disminuyen, lo que representa una presión para que el banco aumente los coeficientes futuros de desembolso.

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Para que funcione el sistema arriba descrito, las normas de contabilidad y supervisión deben indicar con exactitud el carácter de los compromisos de un banco "no incluidos en el balance", además de los registrados en él. Ello es importante porque el apoyo al sector financiero representa un incentivo para que los bancos eludan la supervisión enmascarando los riesgos a que están sometidos y sobrevalorando sus cuentas de capital con respecto a sus balances. Por ello, las normas contables relativas a la clasificación de los activos deben ser claras y los supervisores deben tener la capacitación necesaria para determinar si dichas normas se están aplicando satisfactoriamente. Por ejemplo, los registros de documentación sobre los préstamos bancarios deben ser lo bastante fiables para que los supervisores puedan determinar si se están aplicando las políticas adecuadas en lo que se refiere al devengo de los intereses. El constante desarrollo de los sistemas de supervisión que cubren riesgos complejos ha obligado a preguntarse si los supervisores externos pueden analizar debidamente el riesgo bancario o si deben depender cada vez más de los procedimientos internos de control de riesgos aplicados por los mismos bancos. Por ejemplo, en Estados Unidos se ha propuesto seriamente que se deje a los bancos utilizar sus propios modelos de evaluación de riesgos para determinar los coeficientes de tesorería de los bancos. El sector bancario apoya en general la orientación observada en la enmienda de diciembre de 1996 al Acuerdo de Basilea sobre Coeficientes Mínimos de Capital. Esa enmienda permite a los bancos utilizar modelos internos, dentro de unos parámetros limitados, para evaluar el riesgo de mercado en relación con el capital (puede verse un examen más detenido de esta enmienda en FMI 1996). No obstante, para evitar la dependencia de los parámetros de entrada cuantitativos fijados por los organismos reguladores, varios bancos grandes han pedido mayor flexibilidad en la utilización de sus propios modelos de evaluación de riesgo (véase Instituto de Finanzas Internacionales 1995). Estas propuestas son fruto del convencimiento de muchos organismos reguladores de que no pueden supervisar todos los riesgos; deben depender más bien de mecanismos internos para conseguir que los propios bancos estén interesados en una evaluación adecuada de los riesgos.5 Por el contrario, los organismos de supervisión de la mayor parte de los países de América Latina están todavía tratando de conseguir que sus normas de contabilidad y supervisión sean lo suficientemente rigurosas 5

Pueden verse también manifestaciones de apoyo a este sistema de regulación basado en el mercado en algunas publicaciones académicas: véase, por ejemplo, Goodhart (1996). En enero de 1996, Nueva Zelandia aplicó un nuevo sistema de reglamentación de los bancos basado en el mercado. Puede verse un examen de este sistema en Nicholl (1996).

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para poder ofrecer una imagen algo fidedigna de los riesgos de cada banco. El problema más frecuente es consecuencia de los procedimientos inadecuados de clasificación de los riesgos de los préstamos, lo que da lugar a una constitución insuficiente de reservas frente a las posibles pérdidas por préstamos incobrables. No obstante, existen otros problemas ocultos y, por ello mismo, quizá más peligrosos. Por ejemplo, en muchos mercados importantes los balances presentados por los bancos no son lo suficientemente detallados como para que los supervisores puedan rastrear los flujos de fondos en el mercado interbancario. Los procedimientos de clasificación de activos muchas veces permiten la utilización de categorías amplias y poco diferenciadas bajo la denominación "otros activos". Los estados de reconciliación de la cuenta de capital normalmente no se facilitan, lo que dificulta el conocimiento de las fuentes de aumento del capital bancario entre un período y el siguiente. En algunos casos, los períodos de presentación de informes no son uniformes en los distintos bancos, lo que obstaculiza el cálculo de los coeficientes que pueden permitir establecer comparaciones útiles de rendimiento entre los distintos bancos. Por ello, la cuestión de los sistemas de incentivos internos para la gestión de riesgos, problema de gran importancia en la actualidad en los países industriales, no constituye todavía la primera prioridad para las autoridades de América Latina. No obstante, aun cuando en América Latina se corrigieran los problemas jurídicos y de contabilidad de manera que se pudieran cuantificar con exactitud los coeficientes de supervisión, seguiría el problema de los incentivos, ya que no existe todavía el entorno adecuado para aplicar esos coeficientes e impedir que los bancos adopten riesgos innecesarios. En particular, aun cuando el valor de los activos se pudiera determinar con precisión, la concentración de riqueza en manos de unos pocos inversionistas y la consiguiente falta de desarrollo de un mercado real de capital accionario debilitan considerablemente el valor de los coeficientes entre capital y activos ponderados en función del riesgo en cuanto elemento regulador para limitar los riesgos asumidos por los bancos. En la sección siguiente se presenta una estructura contable para el capital bancario en la que se observa de qué manera las condiciones del mercado de capital accionario influyen en la calidad del capital bancario reportado. Se presentan además algunas pruebas para demostrar que el capital reportado por muchos bancos en América Latina quizá no constituya un freno fiable a la adopción de riesgos por su parte.

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El objetivo de una norma sobre capital es reducir el incentivo para que los accionistas de los bancos adopten riesgos sabiendo que existe seguro de depósitos. Este incentivo está basado en el hecho de que el costo de los pasivos cubiertos por dicho sistema de apoyo no refleja plenamente el riesgo del balance, ya que el Gobierno -y, por consiguiente, los contribuyentes- absorbe parte del riesgo a un precio inferior al del mercado. En consecuencia, los inversionistas de capital accionario sin garantía pueden disfrutar de los beneficios asociados al riesgo sin exponerse plenamente a sus posibles efectos negativos. Al aumentar la proporción entre financiamiento del capital accionario y financiamiento garantizado y, por lo tanto, obligar a los titulares de capital accionario a aumentar sus propios fondos con riesgo en relación con el total de los riesgos asumidos por el banco, los organismos reguladores reducen la ganancia neta que los accionistas pueden esperar de la asunción de riesgos. Esta afirmación general sobre el comportamiento de los accionistas parecería ser igualmente válida en el caso de los países en desarrollo que en el de los industriales, una vez que las normas contables de los primeros ofrezcan una evaluación precisa del riesgo. No obstante, en la presente sección se intenta demostrar que la estructura de mercado y de propiedad de las empresas tanto financieras como no financieras de América Latina limita la utilidad de los coeficientes de capital como instrumento para reducir el riesgo bancario, aun en el caso de que se apliquen las normas contables de los países industriales. Dada la elevada concentración de la riqueza en América Latina, el mercado potencial del capital accionario es pequeño y, por ello mismo, concentrado y poco competitivo6. Por ello, es difícil que los organismos reguladores determinen si la riqueza de los accionistas está realmente en peligro cuando suministran capital accionario a un banco. Además, como la concentración de riqueza crea incentivos para que los inversionistas suministren capital bancario de baja calidad, la existencia de un seguro de depósitos crea mayores incentivos para la asunción de riesgos bancarios de los que existen en los países industriales, donde unos mercados accionarios desarrollados hacen poco atractivo para los inversionistas el suministro de capital de baja calidad a los bancos.

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Aunque no hay estimaciones precisas sobre la concentración de la riqueza en América Latina, hay evidencia de que la concentración del ingreso es elevada. Por ejemplo, mientras que en los países industriales el decil más rico de la población tiene, en promedio, un nivel de ingresos 17 veces superior al del decil más pobre, en América Latina la cifra comparable es 52 veces (véase Londoño, 1996).

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Desarrollo del mercado bursátil y posibilidad de aplicar las normas sobre capital

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Como introducción a este problema, es conveniente repasar algunas de las preocupaciones de los organismos reguladores de los países industriales sobre la calidad del capital bancario. Por ejemplo, en Estados Unidos una de las preocupaciones de dichos organismos es la posibilidad de que la deuda emitida por una compañía matriz se "transmita hacia abajo" como capital accionario al banco que es propiedad de dicha compañía matriz7. Esta preocupación obedece a dos razones. En primer lugar, las obligaciones de deuda pagan una tasa de interés contractual y, por ello, los inversionistas titulares de esa deuda pueden incoar una acción ante los tribunales de quiebra si no se efectúan los pagos. Podría darse el caso de que la compañía matriz del banco no pague el interés correspondiente a su deuda porque una de sus filiales no bancarias se encuentra en dificultades financieras. Para atender esa obligación, la compañía matriz puede tratar de aumentar el pago de dividendos por parte del banco a dicha compañía, lo que debilitaría al banco. Otra posibilidad, todavía peor, es que la compañía matriz trate de aumentar el pago de dividendos obligando al banco a aceptar mayores riesgos. En segundo lugar, los títulos de deuda, a diferencia del capital accionario, tienen plazos de vencimiento. Si, en la fecha de vencimiento, la compañía matriz no puede renovar su deuda, tendrá que vender el capital accionario del banco. Si no se consigue encontrar un comprador, el banco tendrá que liquidar parte de sus activos, reduciendo su reserva de capital de seguridad. El resto de esta sección está organizado de la siguiente manera: en primer lugar, se presenta una estructura contable para demostrar en qué manera la concentración de riqueza, junto con un sistema de apoyo del Gobierno implícito o explícito, contribuye a reducir el valor del coeficiente capital-activos ponderados en función del riesgo como instrumento para controlar el riesgo bancario en los países en desarrollo. Luego, describimos las condiciones tan diversas vigentes en los mercados de valores de los países industriales y que hacen posible que dicho coeficiente sea un instrumento fiable para la gestión del riesgo en presencia de una red de seguridad pública. Más adelante, presentamos evidencias que confirman esas afirmaciones. Concluimos explicando cómo se hacen evidentes los problemas de calidad bancaria en América Latina durante los períodos de crisis.

7

Por compañías matrices de los bancos se entiende las compañías que tienen como activos el capital accionario de un banco o de varios bancos así como otras empresas financieras cuya actividad está estrechamente relacionada con la banca. Dichas compañías pueden "transmitir hacia abajo" a los bancos la deuda en forma de capital accionario emitiendo deuda como pasivo y utilizando el producto de la venta para financiar sus tenencias del capital bancario.

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Una serie de ejemplos demostrará que el capital "contable", incluso si se evalúa de acuerdo con las normas pertinentes de los países industriales, puede no representar el capital "real" cuando la riqueza y la propiedad del capital accionario están fuertemente concentradas. En el primer ejemplo se describe un caso sencillo e hipotético, en que los particulares pueden utilizar los bancos de su propiedad para otorgarse préstamos a sí mismos con el fin de inyectar de nuevo capital en el mismo banco. En este caso no se refleja la realidad de la reglamentación bancaria actual, que prohibe esta forma de autopréstamo. Por ello, en los ejemplos restantes se supone que los órganos reguladores prohiben el autopréstamo, pero se demuestra que en los casos en que la riqueza está concentrada dichos organismos reguladores no pueden prohibir planes de préstamo recíprocos entre un número limitado de individuos, y los efectos de esa práctica son casi los mismos que en el sistema más sencillo del autopréstamo. Ejemplo 1: Capitalización bancaria mediante autopréstamo En la Figura 1 se presenta una serie de balances sencillos que ilustran la dificultad de rastrear y regular las interrelaciones entre instituciones bancarias y no bancarias. El Individuo A posee una compañía industrial, la Compañía A, el valor de cuyo capital social, 75, aparece como activo en su balance personal (Figura la). Este individuo posee también activos en efectivo por valor de 25. El Individuo A no posee deuda y, por ello, la única partida compensatoria en el apartado de créditos del libro contable es su patrimonio neto de 100. El Individuo A decide crear un banco, el Banco A. Supongamos que los organismos reguladores exigen un capital mínimo de 100 para abrir un banco nuevo, y el banco nuevo debe tener activos en efectivo por valor de 25. Supongamos también que, una vez que el banco comienza a aceptar depósitos, debe mantener un coeficiente de reservas-depósitos del 25 por ciento. Para capitalizar el banco, el Individuo A establece un balance con tres entradas contables. La primera es un préstamo bancario de 75 otorgado por el Banco A al Individuo A, que aparece en el haber del balance del Banco A (Figura Ib). La segunda entrada, también en el activo, es de 25 en efectivo, que el Individuo A ha aportado de su balance personal. La tercera entrada, en la columna de créditos, se determina "capital" y tiene un valor de 100 (suma de los dos activos). Con su préstamo del Banco A y sus 25 en efectivo, el Individuo A ha comprado de hecho acciones del Banco A por valor de 100.

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Estructura contable para la capitalización bancaria

Figura 1 la

Individuo A Compañía A : Capital • Patrimonio social 75 ¡neto 100 Efectivo: 25: Compañía A Activos reales : Capital social 75:75

Ib

Individuo A Capital social de la : Préstamo del Compañía A 75 • Banco A 75 Capital del : Patrimonio Banco A 100 : neto 100 Compañía A Activo real : Capital social 75 i 75

Banco A Préstamo del Banco A al Capital Individuo A 75 100 Efectivo 25 le

Individuo A Capital Social de Préstamo del la Compañía A 75 Banco A 75 Capital del Patrimonio Banco A 100 neto 100 Compañía A Activo real Capital 175 75 Préstamo del Banco A 100

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Como consecuencia de estas transacciones, el balance personal del Individuo A contiene ahora acciones en el banco y en la compañía industrial por valor de 100 y 75, respectivamente. El activo está integrado ahora por 100 en patrimonio neto y 75 recibido en préstamo del Banco A. Los activos del Banco A son un préstamo al Individuo A por valor de 75 y 25 en efectivo. El banco puede aceptar ahora 100 en depósitos (Figura le), pagando a los depositantes un interés que no refleje plenamente el riesgo del balance del banco, ya que los depositantes confían en que les protegerá la red de seguridad pública8. El banco presta ahora 100 a la Compañía A, permitiendo a ésta duplicar con creces sus activos. Como la calidad del capital bancario de este ejemplo es sumamente baja, la infravaloración del sistema de apoyo del Gobierno al sector financiero es muy fuerte. Por ello, el Individuo A ha ganado claramente con el establecimiento de un banco: su compañía recibe un préstamo a precio bajo, mientras que el riesgo contraído al adquirir acciones del

Banco A Préstamo del Banco A al Capital Individuo A 75 100 Préstamo del Banco A a la Depósito Compañía A 100 100 Efectivo 25

8

Por ejemplo, en los lugares de América Latina donde existen mercados de valores comerciales las tasas de interés son notablemente superiores a las de los depósitos bancarios, mientras que, por el contrario, en Estados Unidos estas tasas son iguales. Conviene señalar que en estas tasas relativas influyen las características relacionadas tanto con la liquidez como con el riesgo.

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banco se contrarresta por un pasivo con el mismo banco9. La Compañía A puede recibir del banco un préstamo con interés inferior al del mercado como consecuencia de los pasivos de bajo costo del banco. Por ello, el Individuo A obtiene una ganancia de capital con el proyecto financiado por el préstamo de bajo costo -si el proyecto prospera. Si, por el contrario, el proyecto fracasa y la Compañía A quiebra, el capital accionario del Banco A desaparece, ya que la compañía deja de pagar su préstamo. Los depositantes, al darse cuenta de que el banco no tiene capital accionario, acuden en masa al banco, retirando 25 en efectivo pero perdiendo el 75 restante de sus depósitos, por los cuales esperan conseguir compensación del fondo de garantía de depósitos. Al mismo tiempo, el Individuo A tiene que declararse en quiebra, porque el capital accionario que tiene en la compañía así como en el banco ha perdido su valor. En resumen, el Individuo A ha establecido un banco para suministrar 100 en capital a su empresa, con riesgo de perder 25 de esos 100, que es su inversión en efectivo. Los restantes 75 del capital accionario que coloca en el banco no tienen ningún costo para él, ya que este activo está compensado por un pasivo con el mismo banco. Si el activo no es productivo, lo compensa dejando de pagar su pasivo. El Individuo A estará dispuesto a arriesgar sus 25 en efectivo para establecer un banco si la rentabilidad prevista del préstamo barato que puede hacer a su compañía compensa el costo previsto de la pérdida de efectivo. Evidentemente, cuanto menor sea el costo de los pasivos bancarios -por la infravaloración del seguro de depósitos- y cuanto mayor sea el empréstito que la compañía puede recibir del banco, más probable es que el individuo abra un banco. Téngase en cuenta que, en ausencia de reglamentación o de fuerzas del mercado que limiten la expansión del banco, tras la inversión inicial de efectivo en el banco, el aumento de capital se hace fundamentalmente sin costo ninguno, ya que, por cada dólar en que el Individuo A aumenta el capital del banco, puede compensar la transacción con un préstamo equivalente de éste (no obstante, los depositantes deben estar dispuestos a colocar más efectivo en el banco para permitirle su expansión). A continuación examinaremos de qué manera podrían los organismos reguladores evitar que las partes vinculadas suministren sin costo ninguno capital accionario a los bancos que han establecido.

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Las condiciones del mercado bursátil contribuyen también probablemente a crear en los bancos un poder monopolístico, lo que a su vez contribuirá a mantener las tasas de los depósitos por debajo de los niveles competitivos.

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Individuo A Capital social de la Patrimonio Compañía A 75 neto 100 Efectivo 25

Individuo B Capital social de Patrimonio la compañía B 75 neto 100 Capital del Banco A 25

Compañía A Activos reales Capital social 75 75

Compañía B Activos reales Capital social 75 75

Individuo A Capital social de Préstamo del la Compañía A 75 Banco B 75 Capital social Patrimonio del Banco A 100 neto 100

Individuo B Capital social déla Préstamo del Compañía B 75 Banco A 75 Capital del Patrimonio Banco A 100 neto 100

CompañíaA Activos reales Capital social 175 75 Préstamo del Banco A 100

CompañíaB Activos Capital reales 75 social 75 Préstamo del Banco B 100

2b

Ban co A Préstamo al individuo B Capital 75 100 Préstamo a la Compañía A Depósito 100 100 Efectivo 25

Ban coB

Préstamo al Individuo A Capital 75 100 Préstamo a la Compañía B Depósito 100 100 Efectivo 25

Ejemplo 2: Capitalización bancada mediante préstamos recíprocos entre bancos

Una posibilidad es impedir que los bancos presten dinero a las personas que resultan ser sus propietarios; es decir, no se admite el supuesto del Ejemplo 1. No obstante, dos o más posibles propietarios de bancos pueden eludir esta normativa prestándose mutuamente con el fin de poder abrir bancos, como se ilustra en la Figura 2. En este caso, dos personas, A y B, poseen sendas compañías industriales, designadas también A y B. Cada compañía ha emitido 75 en capital accionario, que es propiedad del individuo respectivo y está financiado por el patrimonio neto, como antes (Figura 2a). Cada individuo tiene también 25 en efectivo.

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Figura 2 2a

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Como en este caso es ilegal que un banco preste fondos a sus principales accionistas, los dos individuos abren sus bancos recibiendo cada uno de ellos préstamos del banco del otro. El Individuo A transfiere 25 de su propio efectivo al Banco A, que otorga un préstamo de 75 al Individuo B. El banco emite 100 en valor accionario al Individuo A, quien compra las acciones con 25 en efectivo y un préstamo de 75 del Banco B. El Individuo B compra 100 en capital accionario del Banco B con 25 en efectivo y un préstamo de 75 del Banco A. Los Bancos A y B aceptan ahora depósitos de 100 en cada caso y otorgan préstamos de 100 a las Compañías A y B, respectivamente (Figura 2b). Supongamos, como antes, que la Compañía A quiebra. El Individuo A pierde el capital accionario de la Compañía A, y el capital accionario del Banco A desaparece ya que la Compañía A deja de pagar el préstamo recibido del Banco A. Los depositantes, llevados del pánico, se precipitan al Banco A y retiran el efectivo. Piden también el pago del préstamo de 75 recibido por el Individuo B, quien efectúa el reembolso devolviéndoles la participación en el Banco B. Pero el Individuo A ahora no tiene ingresos para pagar su préstamo bancario al Banco B, por lo que la participación en el Banco B desciende a 25, que es el valor del efectivo depositado en el banco. Los depositantes del Banco A, por lo tanto, pueden reclamar el efectivo del Banco A así como tres cuartas partes de la participación restante en el Banco B. Los depositantes del Banco B desconfían ahora de la calidad de su banco y se precipitan en tropel a retirar los fondos, pero como la Compañía B es todavía solvente obtienen el valor total de sus depósitos. El Individuo B mantiene el control de su compañía, pero pierde tres cuartas partes del valor del efectivo invertido, que pasa a los depositantes del anterior Banco A. Por ello, antes de concluir un contrato de préstamo recíproco entre su banco y el del Individuo A, debe sopesar el valor de las ganancias que consigue mediante el acceso a crédito barato y compararlas con la pérdida prevista de efectivo. Naturalmente, este mismo cálculo es el que hace A cuando solicita dinero en préstamo de su propio banco. Por ello, los préstamos recíprocos exponen tanto a A como a B al riesgo de que el banco del otro quiebre. Este riesgo adicional significa que, para continuar con el plan, necesitarán una tasa de rentabilidad prevista mayor que la del ejemplo anterior. No obstante, si ambos bancos quiebran, la situación de riesgo de los dos individuos es la misma que si cada banco hubiera prestado fondos a su propietario. Para equiparar este caso a la situación antes descrita, en la que cada uno de los individuos solicita un empréstito de su propio banco, los dos individuos deben encontrar la manera de proteger el efectivo depositado en su banco en caso de que el otro banco quiebre. Una manera de conseguirlo es vender participaciones minoritarias en los bancos, pidiendo a los

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Figura 3 Individuo A Capital social de la Préstamo del Compañía 75 Banco B 75 Capital social del Patrimonio Banco A 100 neto 100 Compañía A Activos reales Capital social 175 75 Banco A Préstamo al Individuo B Capital 75 100 Préstamo a una parte no vinculada Depósito 100 100 Efectivo 25

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accionistas minoritarios que aporten el efectivo. Naturalmente, ello es posible únicamente si las disposiciones sobre transparencia informativa son débiles y los accionistas minoritarios no tienen debidamente en cuenta el posible riesgo del capital que adquieren; no obstante, dadas las normas sobre la divulgación de información vigente en muchos países de América Latina, es posible concertar acuerdos de ese tipo. Ejemplo 3: La capitalización bancada cuando está prohibido él préstamo a partes vinculadas

Los organismos reguladores pueden tratar de frustrar los planes de los Individuos A y B prohibiendo que una misma persona sea propietaria de empresas indusCompañía B triales y de bancos. Analizamos Activos reales Capital social este caso suponiendo que, a dife75 75 rencia de lo que ocurre en los Banco B ejemplos 1 y 2, no está permitido Préstamo al el préstamo a las partes vinculaIndividuo A Capital das10. No obstante, quizá sea más 75 100 difícil aplicar esa normativa que Préstamo a una parte no Depósito la que prohibe a los bancos presvinculada 100 100 tar a sus propietarios, ya que, Efectivo como suele ocurrir en los merca25 dos de América Latina, la riqueza está muchas veces demasiado concentrada para permitir la separación de la propiedad. De todas formas, suponiendo que se pueda exigir el cumplimiento de una disposición semejante, analizaremos ahora si Individuo B Capital social de Préstamo del la Compañía B 75 Banco A 75 Capital del Patrimonio Banco A 100 neto 100

10 Incluso en Estados Unidos, un particular puede ser propietario tanto de un banco como de una empresa industrial, aunque está prohibida la propiedad común de ambos por una empresa matriz.

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su existencia cambia los incentivos para abrir bancos recurriendo al sistema de préstamos recíprocos. En este ejemplo, igual que antes y tal como se indica en la Figura 3, los Bancos A y B otorgan préstamos por valor de 75 a los Individuos B y A. Cada uno de éstos aporta de nuevo 25 en efectivo para comprar capital accionario en su banco por un valor igual a 100. Cada banco emite de nuevo 100 en depósitos, pero debe prestarlos a compañías no vinculadas con su propietario. Como los bancos tienen todavía acceso a pasivos de bajo costo desde el punto de vista de los accionistas, debido a la infravaloración de la garantía de los depósitos, los bancos pueden obtener beneficios excepcionales directamente de los préstamos más que a través de los préstamos subvencionados a compañías vinculadas. Supongamos que el préstamo del Banco A a una parte no vinculada resulta incobrable. El capital del Banco A desaparece y los depositantes se precipitan a retirar los fondos, obteniendo 25 en efectivo y solicitando el reembolso del préstamo del Banco A al Individuo B. En cambio, el Individuo B entrega 75 de su participación en el capital social del Banco B a los depositantes del Banco A. Como el Banco A está en quiebra, el Individuo A suspende los pagos por su préstamo de 75 al Banco B, entregando a éste una participación en el Banco A muy depreciada. El valor del capital accionario del Banco B ha caído ahora a 25, es decir, el valor del efectivo depositado en el banco. Una vez más, el Individuo B pierde potencialmente tres cuartas partes de su efectivo, que pasarían a manos de los depositantes del Banco A. Este ejemplo demuestra que no es necesario ser a la vez propietario de un banco y de una empresa industrial para que la apertura de un banco resulte extremamente rentable. La única condición necesaria es la concentración de riqueza en un entorno en que se dé una red de seguridad explícita o implícita. Este último supuesto es imprescindible, ya que se requieren mercados bursátiles pequeños y concentrados para que puedan producirse transacciones como las aquí descritas11. A continuación explicaremos por qué es muy poco probable que esas transacciones tengan lugar en las grandes economías industriales con una estructura de la riqueza más dispersa.

11 Cabría argumentar que los organismos reguladores podrían impedir las transacciones reproducidas en la Figura 3 prohibiendo que los individuos financien capital bancario con préstamos de otra procedencia. No obstante, esa disposición sería difícil de aplicar, ya que los individuos podrían crear compañías ficticias cuyas acciones sean propiedad de un individuo. Este financia las acciones de la compañía ficticia con un préstamo bancario. Luego, la compañía ficticia adquiere la titularidad del capital social del banco.

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El examen de los datos relativos a los grandes países industriales permite pensar que, al crecer las economías, se producen dos acontecimientos de importantes consecuencias para el mercado de las acciones bancadas, que en nuestros supuestos anteriores hemos considerado como carente de liquidez. En primer lugar, aumenta el tamaño de las empresas no financieras. Ello requiere la constitución de mayores reservas de capital para abastecer de fondos a esas organizaciones12. En segundo lugar, la propiedad de la riqueza adquiere carácter más disperso, lo que significa que los balances individuales crecen a un ritmo inferior al de la economía en general. El primer factor implica que, al crecer las economías, la necesidad de grandes bancos se hace cada vez mayor, ya que las grandes empresas necesitan una abundante reserva de fondos a corto plazo (las empresas diversifican también sus fuentes de financiamiento al aumentar de tamaño, lo que da lugar, por ejemplo, a una expansión de los mercados bursátiles). Por prudencia, los bancos deben limitar el volumen de los créditos concedidos a cada uno de los prestatarios en porcentaje de su capital13. El segundo factor, relacionado con el primero, implica que los inversionistas externos mantendrán una mayor proporción de las acciones del banco conforme aumente el volumen de las economías. Estos dos factores modifican la dinámica de la estructura contable descrita más arriba. En primer lugar, ya no es posible que un solo titular de riqueza o un pequeño grupo movilice suficiente efectivo para adquirir una parte significativa de un gran banco. Ello significa que los accionistas externos deben desempeñar un papel más importante en la capitalización de los grandes bancos que en los países en desarrollo. En segundo lugar, en los mercados en desarrollo los propietarios de grandes fortunas pueden suministrar a un banco capital con fuerte proporción de endeudamiento -es decir, capital accionario financiado con préstamos- y seguir manteniendo la 12 Naturalmente, muchos bancos de América Latina son grandes en relación con sus economías. Pero, en cualquier caso, son mucho más pequeños que los principales bancos de los grandes países industriales, que acumulan capital procedente de todo el mundo. Además, en la reciente tendencia de fusiones y absorciones de bancos en varios países de América Latina, muchas veces no ha participado el capital extranjero. 13 Para otorgar un préstamo a un único gran prestatario se pueden movilizar fondos bancarios mediante la constitución de consorcios de bancos, en vez de tener que aumentar el balance de un solo banco. No obstante, un solo banco concede muchas veces a un prestatario individual una línea de crédito que, cuando se reclama, se convierte en un préstamo otorgado a través de un consorcio. La concesión de una línea de crédito a un prestatario individual representa un riesgo que se debe diversificar con un balance relativamente amplio. Además, hace falta un banco bastante grande para conseguir que un número elevado de prestamistas constituyan un consorcio. Estos consorcios suelen ser administrados por grandes bancos mayoristas. Además, algunos analistas opinan que se producen economías de escala en las actividades bancarias. No obstante, esas economías de escala implican una desconcentración a medida que se expanden los mercados, más que una expansión de la magnitud del banco.

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Ejemplo ilustrativo del mercado bursátil de los países industriales

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confianza de los inversionistas externos, como depositantes por ejemplo, debido a la fortaleza y magnitud relativa de su balance general con respecto a su inversión en el capital bancario. Por el contrario, en los grandes mercados con riqueza dispersa, un individuo tendría que solicitar en préstamo demasiado dinero en relación con su patrimonio neto para que resulte creíble una inversión mayoritaria en un gran banco. Además, sería más arriesgado entablar relaciones de préstamo recíproco como las descritas anteriormente, ya que la exposición crediticia de cada parte al banco de la otra parte aumentaría con relación a su patrimonio neto conforme aumenta el coeficiente de apalancamiento de cada inversionista. Por ello, es probable que parte de la inversión en capital accionario tuviera que ser financiada por otros prestamistas en cuya rentabilidad prevista de la inversión no se incluyan los beneficios de los préstamos recíprocos descritos anteriormente. Los prestamistas externos someterían los préstamos propuestos a comprobaciones de crédito más estrictas que los prestamistas recíprocos. Todos los factores anteriores dan lugar a una reducción de la propiedad interna con respecto a la propiedad externa, lo que aumenta el incentivo para que los propietarios internos traten de administrar el banco en su propio beneficio más que en el de los accionistas. Por ejemplo, pueden colocarse en puestos de administración superior y atribuirse salarios elevados con cargo al banco, reduciendo así los dividendos para los demás14. No obstante, para que los bancos puedan atraer a los inversionistas externos que necesitan, es preciso cambiar el comportamiento de los bancos y las instituciones a fin de ofrecer garantías de que estarán protegidos los intereses de dichos inversionistas. En esas condiciones, son los bancos quienes tienen interés en una mayor apertura informativa sobre las tenencias de capital del personal interno. Los bancos deben demostrar a los inversionistas externos que los controles internos impiden que los gestores actúen como agentes privilegiados, aumentando sus propios beneficios. En último término, el protector de los intereses de los accionistas externos es el mercado de absorciones, en el que es posible movilizar a multitudes de pequeños accionistas como si fueran un único gran accionista. La mayor magnitud del mercado, la dispersión de la riqueza y la institución de protecciones de los accionistas minoritarios favorecen la posibilidad de inyectar capital accionario en los bancos con riesgo meramente marginal para el inversionista. Por ello, las inyecciones de capital accionario en esas 14

Los abusos asociados con las tenencias apalancadas de existencias bancadas disminuirán probablemente a medida que se expandan los mercados. Esos abusos pueden producirse en mercados pequeños, ya que los propietarios de los bancos pueden concertar acuerdos recíprocos con pagos de préstamos compensatorios entre ellos. En los mercados grandes, los préstamos para comprar acciones de los bancos se llevan a cabo en mercados entre partes independientes.

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condiciones representan una transferencia real de riesgo del público en general a los accionistas. Ello, a su vez, reduce la infravaloración de la red de seguridad desde el punto de vista de los accionistas y, en consecuencia, aminora los incentivos para la asunción de riesgos. Por consiguiente, las normas sobre capital constituyen un instrumento viable para reducir el riesgo bancario en los países industriales. Evidencia empírica sobre la oferta de capital Como se ha examinado antes, debido a que la concentración de la riqueza en América Latina es muy elevada si se compara con la de los países industriales, los propietarios de los bancos de la región pueden transferir parte del riesgo de sus actividades de inversión al público en general, lo que significa que su costo de financiamiento es bajo. Por ello, los propietarios de los bancos de estos mercados pueden extraer grandes beneficios. Pueden efectuarse inversiones de alto riesgo prestando, bien a partes vinculadas a intereses inferiores a los del mercado, o bien a partes no vinculadas con las tasas del mercado. Como los propietarios de los bancos pueden suministrar capital a sus bancos con un costo real muy pequeño para ellos mismos, pueden cumplir las normas de los organismos reguladores sobre la necesidad de establecer coeficientes más elevados capital-activos ponderados en función del riesgo. Las complejas conexiones existentes entre los balances de los grandes titulares de la riqueza hacen difícil que los organismos reguladores evalúen la verdadera calidad del capital bancario. Los factores arriba descritos hacen posible que los propietarios de bancos en los países de América Latina recauden grandes cantidades de capital en relación con la base de capital de su banco y puedan hacerlo en breve tiempo. En la Figura 4 se presentan pruebas de que así ocurre en la realidad. En dicha figura se reflejan las tasas de crecimiento del capital, una vez descontados los ajustes de revaluación en las utilidades retenidas y activos del banco, con respecto de las tasas reales de crecimiento de los préstamos en Argentina, Colombia, Ecuador, México y Perú, así como en Japón y Estados Unidos15. Las informaciones se refieren a distintos años, según la disponibilidad de datos. Como puede observarse, el aumento del 15 Las utilidades no distribuidas solamente se conocen en el caso de México. En los otros mercados hemos utilizado el total de las utilidades netas, lo que implica el supuesto de que se retienen todas las utilidades. No se conoce el ajuste introducido en los precios de los activos en el caso de Perú, ya que esta partida no se incluye en la cuenta de capital. En Argentina, los datos corresponden a los 20 mayores bancos comerciales. Nuestra cuantificación del capital debe ser bastante próxima a la tasa real de crecimiento del capital, ya que las utilidades de los bancos deben incluir una prima en concepto de inflación para mantener constante el valor real del balance. Los bancos prudentes deben retener la prima de inflación en la cuenta de capital para mantener constante el valor real del capital. Por ello, el capital obtenido del exterior debe representar los aumentos del capital real.

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Crecimiento del capital neto Nota: Capital neto = Capital - superávit - utilidades retenidas y corrientes. Fuentes: Argentina: Banco Central de la República Argentina, Estados Contables de las Entidades Financieras, varios números; Colombia: Banco de la República; Ecuador: Banco Central del Ecuador, Estados Unidos: Federal Reserve Bulletin, varios números; Japón: Nikkei Kinyu Shimbum, 1 de junio de 1995; México: Comisión Nacional Bancada y de Valores, Boletín Estadístico de Banca Múltiple, varios números; Perú: Superintendencia de Banca y Seguros, Información Financiera Mensual, varios números. Figura 5 Coeficientes capital accionario-préstamos menos tasas de crecimiento de capital en algunos sistemas bancarios (Porcentajes)

Crecimiento de los préstamos - Crecimiento del capital neto 1

El coeficiente capital accionario-préstamos es el existente al comienzo del año. Nota: Capital neto = capital - superávit - utilidades retenidas y corrientes. Fuentes: Argentina: Banco Central de la República Argentina, Estados Contables de las Entidades Financieras, varios números; Colombia: Banco de la República; Ecuador: Banco Central del Ecuador; México: Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Boletín Estadístico de Banca Múltiple, varios números; Perú: Superintendencia de Banca y Seguros, Información Financiera Mensual, varios números.

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Figura 4 Crecimiento de los préstamos y del capital neto en algunos sistemas bancarios (Porcentajes)

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capital ha sido bastante rápido -mayor del 30 por ciento- al menos en uno de los años considerados en todos los países latinoamericanos de la muestra. Las tasas de crecimiento fueron especialmente elevadas en el Ecuador y Colombia en 1995, en Perú y Argentina en 1994 y en México en 1993. Por el contrario, las tasas de crecimiento anual del capital en Japón y Estados Unidos han sido inferiores al 10 por ciento. Una posible explicación de ese crecimiento rápido en América Latina es que el capital comienza desde una base muy baja en relación con el nivel que adquieren los países industriales16. Por ello, los datos podrían indicar un problema de ajuste de capital más que la calidad del mercado para el capital accionario de los bancos. Esta interpretación se confirma por el hecho de que los bancos mexicanos recaudaron abundante capital en 1993 y muy poco en 1994, y que en Perú pudieron recaudar mucho más capital en 1994 que en 1995. No obstante, hemos señalado ya que la base de capital sumamente pequeña de la mayor parte de los mercados de América Latina es, de hecho, la razón por la que los poseedores de riqueza son capaces de controlar la mayor parte de los bancos en un mercado determinado17. Por ello, los problemas de ajuste del capital accionario y de concentración de la riqueza son características de los mercados pequeños. Además, el hecho de que dentro de un determinado país la tasa de crecimiento del capital cambie radicalmente de un año a otro demuestra una vez más la capacidad de los accionistas de movilizar capital con rapidez y facilidad. En la Figura 4 se aprecia también que la participación neta de capital creció más lentamente que los prestamos reales en algunos mercados en varios períodos. Podría argumentarse que ello demuestra que los bancos tuvieron problemas en esos mercados para recaudar capital. No obstante, como se observa en la Figura 5, en los países y en los períodos de tiempo en los que las tasas de crecimiento de la participación neta de capital fueron más lentas que las tasas de crecimiento real de los préstamos, el coeficiente participación neta-préstamos fue notablemente superior al 8 por ciento, que entraría dentro de la norma internacional establecida por el Banco de Pagos Internacionales si los préstamos fueran el único activo 16

Las tasas de crecimiento del capital cuantificadas en la Figura 4 no pueden ser resultado de sobrevaloraciones contables de las utilidades de los bancos, ya que hemos calculado las tasas de crecimiento una vez descontadas las utilidades retenidas. No obstante, quizá estén sobrevaloradas como consecuencia de la falta de constitución de fondos para los créditos improductivos, cuyo monto sería superior a las utilidades netas. Pero si se necesitara capital para la constitución de reservas, debería recaudarse de fuentes distintas de las utilidades, lo que plantea a su vez el problema de si el capital se recauda en un mercado verdadero o no. 17 Naturalmente, no todos los banqueros de América Latina actúan por los motivos aquí descritos. Algunos quizá prefieran de hecho emitir capital en los mercados internacionales precisamente para evitar toda apariencia de conflicto de intereses.

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con riesgo en el balance18. Conviene señalar que, incluso después de que el crecimiento de los préstamos superara el crecimiento de capital, los coeficientes capital accionario-préstamos se mantuvieron por encima del 8 por ciento19. Función de la cuenta de capital en las crisis bancarias de América Latina En la estructura contable aquí propuesta se observa que, cuando los mercados bursátiles están concentrados, hay falta de inversionistas externos que puedan reponer el capital del banco en un momento de crisis. Por ello, los organismos normativos deben concebir programas que permitan inyectar capital regulador en el sistema bancario durante una crisis. En Chile, en 1984, y en México, en 1995-96, se formularon programas de intercambio de préstamos bancarios no productivos por bonos indizados. Con ello se evitaba que los bancos tuvieran que reducir el valor contable de los préstamos incobrables y se les permitía mantener la apariencia de un alto coeficiente capital-activos durante la crisis. Por el contrario, en los países industriales donde existen o se pueden establecer mercados para el capital bancario, los organismos reguladores pueden obligar a los accionistas de los bancos a reducir el valor contable de su inversión. Por ello, como consecuencia de las condiciones del mercado, los coeficientes de capital muchas veces no disminuyen en América Latina durante los períodos de crisis, mientras que sí disminuyen durante una crisis en los países industriales. Las relaciones mutuas entre los bancos que resultan del financiamiento de su capital social con préstamos otorgados por bancos vinculados pueden contribuir a la falta de un mercado de activos bancarios en una crisis, ya que facilitan la difusión de los problemas de crédito de un banco a otro. Por ejemplo, si una persona ha comprado capital bancario con un préstamo de otro banco y el banco en el que posee una participación quiebra, esa persona suspenderá el pago del préstamo al banco del que recibió los fondos en empréstito. La fragilidad financiera es por ello mayor en América Latina que en los países industriales, porque un "shock" adverso que afecte a una institución determinada puede difundirse rápidamente a otras instituciones como consecuencia de la relación 18 Las Figuras 4 y 5 hacen referencia a los coeficientes capital accionario-préstamos, mientras que las normas del Banco de Pagos Internacionales se refieren a los coeficientes capital-activos. No obstante, los argumentos presentados en este capítulo siguen siendo igualmente válidos si se considera que los coeficientes capital-activos son los coeficientes capital-préstamos y capital-activos en determinados países de América Latina. Se trata de coeficientes no ponderados en función del riesgo. 19 En México, los coeficientes capital-activos ponderados en función del riesgo han sido facilitados desde 1991 por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Es este coeficiente el que se utiliza para la elaboración de los datos mexicanos de la Figura 5.

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mutua entre sus balances, lo que genera pronto una crisis sistemática. Ambos problemas están mitigados en los países industriales, por dos razones. Primero, la existencia de sistemas de clasificación del riesgo de los préstamos y de normas contables más fiables significa que las reservas constituidas para cubrir las pérdidas en caso de préstamos improductivos absorberá gran parte del "shock" producido por el deterioro de la calidad del crédito. Segundo, la parte del capital accionario no apalancado en los grandes bancos será probablemente un porcentaje mayor del total del capital, por las razones antes descritas. Además, las crisis bancarias en los pequeños mercados suelen estar asociadas con movimientos generales de la economía, lo que crea fuertes correlaciones entre los cambios en los valores del capital social de las empresas financieras y no financieras. Por el contrario, en los grandes mercados es más probable que las crisis sean de carácter regional o se limiten a un segmento relativamente pequeño de la economía, lo que hace que las correlaciones entre los valores del capital social de las empresas financieras sean mucho menores. Por ejemplo, en México la correlación de los índices de precios de las acciones de empresas financieras y no financieras desde septiembre de 1994 hasta junio de 1996 fue de más de 0,99. Por ello, durante la crisis descendió simultáneamente el valor de todas las acciones. Por el contrario, en Estados Unidos en 1987, durante un período de graves dificultades en el sistema bancario, la correlación entre esos dos índices fue de sólo 0,63. Estos factores hacen que los mercados secundarios de los activos bancarios o de los mismos bancos pierdan liquidez mucho más rápidamente que en los países industriales. En éstos, los activos pueden venderse previo descuento de su valor nominal y, en consecuencia, se puede reducir el valor contable del capital del banco. Por ello, es posible establecer un precio al cual el banco resulta insolvente, y puede o venderse o liquidarse. Si se liquida, los organismos reguladores pueden encontrar mercados para algunas partes del banco con el fin de reducir su pasivo y reembolsar a los depositantes garantizados20. En Estados Unidos, por ejemplo, los bancos e instituciones de ahorro de Texas sufrieron una crisis lo suficientemente grave como para obligar a la mayor parte de las principales instituciones a declararse insolventes. No obstante, los organismos reguladores consiguieron vender las grandes compañías matrices de bancos de Texas a inversionistas externos a precios notablemente superiores al valor neto de sus activos financieros (que era 20 Véase en Rojas-Suárez y Weisbrod (1996a) un examen de cómo la falta de mercados para los activos bancarios o para los propios bancos impone graves limitaciones a la resolución de las crisis bancarias en América Latina.

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negativo), porque los poseedores de capital externo estaban dispuestos a valorar positivamente la red de distribución de los bancos y sus contactos con los clientes. El mercado de las instituciones de ahorro fue mucho menos firme, en primer lugar porque tenían sistemas de distribución poco consistentes y una base de clientes que era mucho más inestable que la de los bancos. La base de depósitos de las instituciones de ahorro estaba integrada en su mayor parte por depósitos a plazo, cuyos titulares eran muy sensibles a las tasas de interés; los depositantes de los bancos comerciales, por el contrario, utilizaban sus cuentas fundamentalmente para efectuar transacciones, lo que permitía contar con una clientela más fiel. Aun así, los organismos reguladores pudieron encontrar compradores, con considerables descuentos para gran parte de los bienes inmobiliarios recuperados mediante ejecución hipotecaria que eran propiedad de las instituciones de ahorro. Por ello, en mercados como el de Estados Unidos, cuando los bancos atraviesan problemas, se descuentan los valores contables de los activos y disminuye el capital. En 1987, año en que se reconocieron considerables pérdidas en el sistema bancario de Texas y en que varios bancos de Nueva York admitieron notables pérdidas en sus carteras de préstamos a América Latina, el capital de los bancos de Nueva York disminuyó un 14 por ciento y el de otros grandes bancos de Estados Unidos un 6 por ciento. El capital de todo el sistema bancario estadounidense descendió un 1,5 por ciento. El mismo año, como consecuencia de los préstamos improductivos, el capital de los grandes bancos comerciales (entre los que se incluían la mayoría de los bancos de Japón) descendió un 1,5 por ciento. Por el contrario, en términos nominales las cuentas de capital y los balances de los bancos mexicanos crecieron en 1995, y el capital nominal aumentó un 40 por ciento21. El crecimiento de los activos y pasivos fue más lento que la inflación, no obstante, ya que las tasas de interés obtenidas a través de los préstamos y pagadas por los depósitos eran más bajas que la inflación; por ello, el valor real de los préstamos y depósitos disminuyó. Además, las autoridades bancarias intercambiaron préstamos por bonos, lo que redujo los activos con mayor riesgo en porcentaje del total de los activos. Por ello, las pérdidas en concepto de préstamos fueron absorbidas, en parte, por los depositantes y accionistas mediante la inflación y, en parte, por las autoridades (éstas cerraron algunos bancos pequeños, obligando a los titulares de acciones a perder capital nominal además de capital real). No obstante, en la mayor parte de los bancos no se redujo el valor contable del capital nominal como consecuencia de la venta de los activos. 21 En Estados Unidos, los descensos del capital real y nominal fueron aproximadamente iguales, debido a que la tasa de inflación era baja.

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El hecho de que la deuda real se redujera mediante incrementos inflacionarios absorbidos por los depositantes, más que mediante la reducción contable del capital social, es compatible con la idea de que los organismos reguladores tenían que diseñar los programas del gobierno de manera que permitieran recapitalizar los bancos más que vender estos o sus activos a precios que hubieran sometido al gobierno a pérdidas intolerables. Por ello, tenían muy escasa capacidad de utilizar la cuenta de capital para los fines que se proponían: no podían exigir una reducción de los activos y cerrar los bancos, ya que en realidad no había mercado interno para dichos activos. El problema es muy semejante al descrito anteriormente. Como los balances de los grandes titulares de riqueza están vinculados mutuamente, todos suelen descender al mismo tiempo. Por ello, hay muy poca riqueza interna independiente de estas relaciones a la que se pueda recurrir en apoyo del sistema. Por el contrario, en Estados Unidos, cuando los bancos e instituciones de ahorro de Texas se hundieron, acudió al mercado la riqueza externa, lo que redujo el costo del rescate para el gobierno. En Argentina, las cuentas de capital no se ampliaron significativamente en 1995 en el conjunto de los 20 mayores bancos privados. No obstante, se ampliaron los dispositivos para el financiamiento sin depósitos a los bancos con problemas, por ejemplo mediante programas de crédito interbancario, por lo que esos bancos pudieron hacer frente a los retiros de depósitos sin reducir el valor de sus carteras de préstamos. En el conjunto de los 20 mayores bancos, los depósitos descendieron un 4,4 por ciento, el total de los pasivos aumentó un 4,4 por ciento y el total de los préstamos aumentó un 4,2 por ciento en 1995. Así, el valor real de los balances se mantuvo aproximadamente constante, lo que indica que los valores de los préstamos no se redujeron sustancialmente22. Como en el caso de México, ello demuestra que no había mercados disponibles en los que colocar los activos bancarios improductivos23. La liquidez como limitación Tal como se ha expuesto en la sección anterior, la concentración de la propiedad y la riqueza en muchos mercados de América Latina dificulta la posibilidad de encontrar mercados para los activos de los bancos en quieu

Algunos grandes bancos privados registraron considerables pérdidas en el valor de sus cuentas de préstamos. En algunos casos, esos descensos se sustentaron con inyecciones de capital o expansiones en sus cuentas de pasivos, lo que indica que el reconocimiento contable de préstamos como irrecuperables (write-offs) no explicó la totalidad de la pérdida del valor de esos activos. 23 No obstante, como se indica más adelante, algunos bancos consiguieron encontrar mercados para sus activos durante esta crisis.

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bra o para estos mismos bancos. En consecuencia, durante una crisis bancaria los precios de los activos pueden caer mucho más drásticamente en América Latina que en un país industrial representativo. Por ello, coeficientes capital-activos que pueden parecer suficientes en períodos normales no constituirán demasiada protección frente a las quiebras de los bancos en un momento de crisis. Un medio alternativo de proteger el valor de los activos de los bancos con relación a sus pasivos es obligar a estos a que mantengan activos líquidos cuyo valor no se deteriore en una crisis bancaria. En esta sección examinamos la viabilidad de esa política y analizamos las pruebas existentes sobre el funcionamiento de tales políticas durante las crisis bancarias. Se comprobará que, como en el caso de las prescripciones relativas al capital, la viabilidad de una regla eficaz sobre la liquidez depende de si es posible aplicarla o no. Igual que antes, ello depende a su vez de la fuerza de los incentivos y de la calidad de los activos utilizados para contar con liquidez. Demanda de liquidez parparte de los bancos Independientemente de que estén obligados o no a mantener activos líquidos en virtud de las disposiciones sobre constitución de reservas, los bancos necesitan esos activos para hacer frente a retiros temporales excesivos de depósitos y a otras demandas imprevistas de fondos, como solicitudes inesperadas de ampliar el plazo de un préstamo. La posesión de activos líquidos tiene un costo, a saber, la diferencia entre la tasa de interés que el banco gana con sus activos líquidos y la que habría conseguido invirtiendo esos mismos recursos en activos no líquidos. Ello no significa necesariamente que los bancos se resistan a tener más del mínimo imprescindible de activos líquidos, ya que los clientes de los bancos pueden estar dispuestos a absorber los costos de esos activos. Por ejemplo, los depositantes podrían aceptar una tasa de interés más baja por sus depósitos cuando los bancos ofrecen coeficientes más altos de activos líquidos con relación a los depósitos, si están convencidos de que sus depósitos serán por ello más líquidos. Los posibles prestatarios podrían estar dispuestos a pagar honorarios más elevados por las líneas de crédito ofrecidas por bancos que mantienen coeficientes elevados de activos líquidos, ya que pueden tener más seguridad de que el banco les otorgará un préstamo en el marco de su línea de crédito cuando la liquidez sea especialmente escasa. No obstante, los bancos tienen una gran variedad de medios para prometer liquidez a los clientes que solicitan préstamos o efectúan depósitos. Cada uno de los bancos puede contratar con otros bancos líneas para efectuar empréstitos en el mercado interbancario. Los bancos pueden otorgar préstamos a clientes cuyos balances continuarán siendo líquidos in-

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cluso en condiciones crediticias extremadamente difíciles. Los bancos pueden también garantizar acceso a fondos con tasas de largo plazo libres para garantizar a los prestatarios que podrán disponer de crédito en circunstancias muy diversas. Cabría decir que muchos de estos instrumentos son menos fiables que la retención efectiva de activos líquidos. Por ejemplo, en períodos de escasa liquidez, quizá no haya ningún banco en el mercado con fondos excedentes para prestar en el mercado interbancario, a pesar de las líneas de crédito interbancarias. De la misma manera, quizás sea difícil encontrar prestatarios cuyos balances se mantengan líquidos en condiciones crediticias sumamente difíciles. Si los bancos y sus clientes perciben estos problemas, para los bancos resultará rentable mantener los activos líquidos. No obstante, en condiciones como las de América Latina, dichos activos pueden ser difíciles de encontrar. Por ejemplo, los bancos que deciden mantener la moneda nacional, o depósitos en el banco central designados en la moneda nacional, tienen un activo líquido que, por definición, mantendrá su valor expresado en la moneda nacional. Pero si, durante una crisis, los depositantes demandaran activos en divisas, los bancos y sus clientes pueden descubrir que la moneda nacional es muy poco líquida en lo que se refiere a los activos de reserva extranjeros. Por ejemplo, en una crisis financiera provocada por la devaluación de la moneda nacional, el precio de ésta puede caer dramáticamente en relación con los activos de reserva extranjeros. Por ello, para garantizar la liquidez, los clientes de los bancos de América Latina podrían exigir que sus bancos mantuvieran activos extranjeros como reserva. No obstante, estos activos serán probablemente muy costosos de mantener. Por ejemplo, los instrumentos financieros en moneda nacional muchas veces tienen una prima de riesgo incluida en su tasa de interés para compensar a los titulares la posibilidad de una devaluación. Por ello, si un banco mantiene activos de reserva extranjeros para fines de liquidez, esos activos pueden pagar una tasa de interés notablemente inferior al costo de los depósitos del banco. El banco puede preferir mantener líneas de crédito con un banco extranjero a mantener líquidos los activos extranjeros, pero naturalmente esta estrategia puede resultar más costosa si el banco se viera obligado con el tiempo a solicitar en empréstito considerables sumas con tasas de interés muy elevadas. Mantener la liquidez en la divisa nacional resultará más barato también en este sentido. Por ejemplo, un banco puede mantener una línea de crédito en moneda nacional en su banco central, que podría ser muy barata si así se prevé en la política de descuento de banco central. Pero lo mismo que en el caso de los activos líquidos, una línea de crédito en moneda nacional será como fuente de liquidez, de menos calidad que una línea con un banco extranjero designada en divisas.

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Si, por alguna razón, los bancos y sus clientes infravaloran la necesidad de activos líquidos en los balances del banco, podría estar justificada una política en la que se exigiera un encaje legal. Para determinar cuándo y cómo las prescripciones sobre reservas pueden constituir un instrumento normativo útil en América Latina, analizaremos las pruebas empíricas sobre el comportamiento de los bancos en Argentina y México durante la crisis financiera de 1995. En ella, Argentina aplicó una normativa sobre constitución de reservas para los depósitos bancarios, mientras que México no lo hizo. Pruebas empíricas sobre la demanda de liquidez El encaje legal aplicado a los depósitos bancarios en Argentina antes de la crisis financiera de 1995 era en realidad una obligación de reserva en dólares de Estados Unidos. Argentina mantuvo un tipo de cambio paritario con el dólar de Estados Unidos, y el banco central prometió mantener pleno respaldo en dólares para la base monetaria. Por ello, el encaje legal de los depósitos en pesos fue invertido por el banco central en activos líquidos en dólares de Estados Unidos. Los bancos tenían libertad para emitir depósitos en moneda extranjera, que estaban también sometidos a las reglas del encaje legal. No obstante, los bancos mantenían estas reservas en forma de depósitos en dólares en bancos de Estados Unidos o en valores del Tesoro estadounidense a corto plazo. El encaje legal correspondiente a los depósitos bancarios tanto en moneda nacional como extranjera representaba el 43 por ciento en las cuentas de transacciones y el 3 por ciento en los depósitos a plazo. Por el contrario, México no aplicó medidas de encaje a los depósitos bancarios, ni prometió mantener la paridad entre el nuevo peso y el dólar de Estados Unidos. No obstante, los bancos mexicanos mantuvieron activos líquidos en forma de valores públicos en moneda nacional, que, naturalmente, sólo podían representar una protección de la liquidez en dicha moneda. Esos valores adquirieron gran liquidez como consecuencia de la política del banco central, que, a partir de marzo de 1993, permitió de hecho a los bancos utilizar esos valores para liquidar sus obligaciones de pago con el banco central (véase Banco de México, 1993). Los bancos con déficit en sus cuentas con el banco central podían, al final de cada día, vender un título del Estado al banco central en virtud de un acuerdo de recompra, que constituía de hecho un préstamo garantizado del banco central al banco con déficit. Aunque el plazo de vencimiento de estos acuerdos de recompra era de un día, a los bancos se les garantizaba el derecho de renovarlos: cuando un banco reembolsaba su préstamo, se creaba un déficit en su cuenta con el banco central, que

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Figura 6 Coeficiente activos líquidos - total de activos en Argentina y México, final de años 1993 y 1994 (Porcentajes)

Nota: En el caso de Argentina los activos líquidos comprenden las disponibilidades, y en el de México se incluyen los rubros disponibilidades, deudores por operaciones de recompra, valores gubernamentales, y valores a recibir por operaciones de recompra. En los activos no se incluyen las partidas "fuera de balance". Fuentes: Argentina, Banco Central de la República Argentina, Estados Contables de las Entidades Financieras, varios números. México, Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Boletín Estadístico de Banca Múltiple, varios números.

podría cubrir con otro acuerdo de recompra. Como estos valores podrían utilizarse para liquidar pagos, desde el punto de vista del banco eran tan útiles como el efectivo. En la Figura 6 se observa que, en 1994, el coeficiente entre los activos líquidos de los bancos y su total de activos era mayor en México que en Argentina, a pesar de que México no tenía disposiciones de encaje legal. Ello indica que era más barato para los bancos mexicanos que para los argentinos mantener activos líquidos -en otras palabras, el ingreso que se dejaba de percibir por mantener activos líquidos era menor en México que en Argentina. Como se ha señalado antes, este resultado no es sorprendente. Los bancos de México podían tener como valores líquidos valores internos que pagaban tasas de interés denominadas en pesos. La tasa de interés de estos valores era probablemente próxima a la tasa de los depósitos internos de gran magnitud24. Por el contrario, los bancos de Argentina debían mantener activos de reserva extranjeros, que pagaban intereses más bajos que los depósitos internos. 24 Esta conjetura está basada en el hecho de que, a partir de 1993, las tasas de interés para los acuerdos de recompra en relación con los valores públicos eran ligeramente inferiores a las pagadas por los depósitos de gran magnitud.

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Naturalmente, cabría argumentar que los valores internos mexicanos eran instrumentos menos líquidos que los activos estadounidenses a corto plazo, por lo que los bancos mexicanos no tenían realmente mayor liquidez que los de Argentina. No obstante, en el contexto del mercado del peso mexicano, la política del banco central se adoptó para garantizar la liquidez del mercado de valores, como se ha señalado antes. Por ello, al valorar las necesidades de liquidez, los bancos mexicanos y sus clientes tenían que determinar si estaban dispuestos a sufrir los posibles costos de mantener un valor en nuevos pesos, que podrían no ser confiables en el caso de una crisis en el mercado del peso. Una manera de evaluar las actitudes de los bancos mexicanos en lo que respecta a la disponibilidad de liquidez del mercado local es establecer si los bancos estaban dispuestos a ampliar sus préstamos en nuevos pesos cuando la liquidez interna era relativamente barata después del cambio de política del banco central a comienzos de 1993. En este sentido, los bancos tenían claras diferencias. Algunos veían en la disponibilidad de liquidez una oportunidad de crecer rápidamente. Es muy probable que los bancos que ampliaron las carteras de préstamos rápidamente concedieran préstamos riesgosos a clientes cuya capacidad de resistir una crisis de depreciación era relativamente baja. Por el contrario, los mayores bancos de México se mostraron poco interesados en ampliar los préstamos rápidamente. Ello demostraba la preocupación, tanto por parte de los bancos como de sus clientes depositantes, por la posible falta de calidad de los préstamos en pesos en el caso de una crisis de esa moneda. De hecho, mientras que los mayores bancos ampliaron sus carteras nominales de préstamos sólo un 6 por ciento anual en 1993 y un 27 por ciento anual en 1994, las carteras de préstamos de otros bancos crecieron un 35 por ciento anual en 1993 y un 41 por ciento en 1994. Además, los depositantes se mostraron dispuestos a aportar fondos a los mayores bancos con una tasa de interés que era aproximadamente 400 puntos bases (4 puntos porcentuales) inferior a la ofrecida por otros bancos, lo que indica que a algunos depositantes les preocupaba la evolución de las carteras de préstamos de los bancos menores en una crisis del nuevo peso. Después de la crisis de la depreciación, resultó evidente que las carteras de préstamos del conjunto de los bancos menores tenían menos capacidad que las de los grandes bancos para resistir las presiones creadas por la crisis. De ahí se deduce que uno de los resultados importantes de la política de abundante liquidez en México fue alentar la expansión de bancos con grandes riesgos en relación con el conjunto del sistema, aspecto del que volveremos a ocuparnos en la próxima sección.

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Figura? Veinte mayores bancos privados de Argentina: crecimiento de los depósitos reales y coeficiente cuentas de pasivos corrientes/total de pasivos, 1995 (Porcentajes)

Fuente: Banco Central de la República Argentina, Estados Contables de las Entidades Financieras, varios números.

Los requerimientos de encaje, medio para financiar los pánicos bancarios En crisis financieras profundas como las experimentadas en algunos países de América Latina, los requerimientos de encaje pueden contribuir en forma más decisiva que las normas sobre capital a proteger el valor de los depósitos. En definitiva, en 1995 muchos analistas afirmaron que los bancos argentinos financiaron el retiro de depósitos convirtiendo activos en efectivo. Por el contrario, el sistema bancario mexicano registró retiros de depósitos nominales netos únicamente si se tienen en cuenta los intereses acreditados. Por ello, no hubo conversión de los activos a efectivo en el mercado mexicano. A continuación investigaremos si las reglas de encaje legal en Argentina y la ausencia de las mismas en México influyeron en ese resultado. Entre los 20 mayores bancos privados de la Argentina en 1995, los que registraron los mayores descensos de depósitos bancarios fueron los que tenían coeficientes bajos entre las cuentas de pasivos corrientes (depósitos a la vista y cuentas de ahorro) y el total de pasivos (Figura 7)25. Durante la crisis financiera, las autoridades argentinas redujeron los porcentajes 25

Por razones prácticas, el análisis está basado en el estudio de los 20 mayores bancos privados.

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de encaje legal para permitir a los bancos financiar el retiro de depósitos con cargo a sus activos en efectivo. Como los niveles de encaje en Argentina eran notablemente superiores en las cuentas de pasivos corrientes que en los depósitos a plazo, los bancos con bajos coeficientes entre las cuentas de pasivos corrientes y el total de depósitos tenían, por término medio, coeficientes activos en efectivo-total de activos (aproximadamente un 5 por ciento) mucho menores que los bancos con coeficientes elevados en cuentas de transacciones (aproximadamente el 15 por ciento). En consecuencia, los bancos con bajo coeficiente de cuentas de pasivos corrientes, que fueron los que más sufrieron los retiros de depósitos, no pudieron financiar esos retiros reduciendo los activos en efectivo. Naturalmente* esos bancos tuvieron problemas para encontrar formas alternativas de financiar los retiros de depósitos y pasivos. De los 10 bancos con coeficientes más bajos entre los pasivos corrientes y el total de depósitos, nueve sufrieron retiros de depósitos durante la crisis. Cinco de ellos consiguieron financiarlos reduciendo los activos, algunos con pérdidas para la cuenta de capital. Este resultado, si bien no agradó demasiado a los accionistas de esas organizaciones, revela que había un mercado secundario para los activos bancarios en Argentina. En cambio, los otros cuatro bancos necesitaron una gran cantidad de pasivos que no fueran depósitos, sino de capital adicional para financiar las salidas de depósitos, lo que indica que sus carteras de activos no podían comercializarse para financiar los retiros de depósitos. Es probable que esos bancos hayan recibido de otros bancos financiamiento que no fueran depósitos. Por ello, entre los 20 mayores bancos privados de Argentina, algunos consiguieron ofrecer liquidez a sus depositantes al mismo tiempo que mantenían un encaje muy bajo. La experiencia demuestra que, en los mercados donde el tipo de cambio del banco central y los procedimientos operativos mantienen altos los costos de la liquidez, algunos bancos consiguen encontrar la manera de crear su propia liquidez, aun cuando el encaje sea bajo26. En México, los bancos no vendieron los activos líquidos para financiar la expansión de los préstamos ni los retiros de depósitos. De hecho, a diferencia de lo que ocurrió en Argentina, a lo largo de todo el mes de septiembre de 1995 los coeficientes valores-depósitos aumentaron de forma espectacular en los pequeños bancos que anteriormente habían funcionado con una liquidez relativamente escasa. Estos bancos pequeños 26

En Rojas-Suárez y Weisbrod (1996b) puede verse una exposición más detallada sobre la forma de mejorar los incentivos de los bancos a mantener activos líquidos evitando una política monetaria encaminada a moderar las fluctuaciones de las tasas de interés.

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vendieron a las autoridades préstamos de sus carteras a cambio de valores, o emitieron deuda subordinada para ampliar el capital e invirtieron en bonos el producto de la emisión. Una posible razón que explica porqué los depositantes no retiraron sus fondos, obligando así a los bancos a vender los valores, es que dichas transacciones habrían significado el intercambio de una inversión en nuevos pesos (un depósito) por otra (un bono)27. Naturalmente, ello se debía a que el sistema bancario mexicano prometía liquidez únicamente en forma de moneda nacional, mientras que el sistema argentino prometía liquidez en divisas. Conviene señalar que la falta de liquidez en divisas se habría dado aun en el caso de que los bancos mexicanos hubieran tenido que mantener reservas de encaje legal, siempre que el banco central invirtiera esas reservas en valores internos. Al comparar los casos de Argentina y de México, es claro que los coeficientes de liquidez eran más elevados en México, pero que la calidad de la liquidez era más baja. Los activos líquidos mexicanos no mantuvieron su valor en dólares durante la crisis, mientras que los argentinos lo hicieron. Por ello, los depositantes de Argentina tenían la opción de retirar fondos del sistema bancario argentino y transferirlos a activos en dólares a un precio fijo. Por el contrario, si los depositantes de México hubieran retirado sus fondos para sustituirlos por activos en dólares de Estados Unidos, lo habrían podido hacer únicamente a un precio muy elevado expresado en pesos. El banco central no se encontraba en condiciones de atender la demanda de liquidez, ya que esta demanda era de activos en divisas. Por ello, como en el caso del capital, es la calidad del instrumento lo que importa para determinar la confianza de los inversionistas en el sistema. Formulación de los procedimientos de supervisión para los bancos de América Latina Los datos presentados hasta el momento indican que los coeficientes de supervisión elaborados para los bancos de América Latina deben interpretarse con cautela. La utilidad de los coeficientes capital-activos ponderados en función del riesgo se ve minada por la insuficiencia de los procedimientos contables así como por problemas más fundamentales relativos a la estructura de la propiedad de los bancos, que limitan el desa27 Como se ha podido documentar fehacientemente, la crisis mexicana se produjo de forma imprevista, por lo que no hubo una fuga masiva de capitales antes de la crisis, como ocurrió en la de 1982. Después de la devaluación del peso en diciembre de 1994, los depositantes tenían pocas opciones para proteger el valor real de su riqueza. La conversión en activos en dólares habría resultado costosa. En términos generales, la única alternativa interna, dada la falta de mercados de capital desarrollados, era sustituir los depósitos bancarios, garantizados por el gobierno, por otra forma de obligación pública.

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rrollo de los mercados líquidos para el capital accionario de los bancos. Desde la perspectiva de los países industriales, la situación de América Latina parecerá, probablemente, algo desalentadora, ya que los mercados accionarios en países industriales dependen intensamente de inversionistas en capital social para evitar que los bancos mal administrados obtengan el capital necesario para expandirse. Los inversionistas en capital social carecen de seguro y al mismo tiempo están muy informados, a diferencia de los depositantes, que al parecer tienen pocos incentivos o capacidad para evaluar el riesgo bancario. Sin la información facilitada por estos inversionistas en capital social, los supervisores de América Latina parecen estar en situación de clara desventaja frente a sus homólogos de los países industriales. No obstante, de forma algo sorprendente, los mercados de depósitos de América Latina han desempeñado con frecuencia un papel semejante al de los mercados bursátiles en los países industriales, al menos en lo que se refiere al suministro de información sobre la calidad de los bancos. Las razones pueden ser dos. La primera es que los bancos que asumen riesgos ofrecen tasas de interés más altas para atraer fondos de depositantes nuevos y poco informados, fondos que luego utilizan para ampliar sus carteras de préstamos riesgosos o para renovar los créditos improductivos. Los bancos deben pagar a los nuevos clientes tasas elevadas, incluso cuando se trata de depósitos garantizados, ya que estos clientes tienen costos de conversión. La segunda es que los depositantes mejor informados tratan de obtener rendimientos elevados de los bancos con mayor riesgo, pues suponen que podrán retirar sus fondos antes de que se hunda el banco. Los bancos de mayor riesgo ofrecen probablemente tasas más elevadas por esas dos razones. No obstante, desde el punto de vista de los supervivientes, el problema principal es si los mercados de depósitos pueden ayudar a determinar cuáles son los bancos con mayor riesgo. Evaluación de mercado de los bancos en países que han experimentado una crisis reciente: Argentina y México Al evaluar la forma en que los depositantes y otros titulares de pasivos valoran los bancos, es importante que los organismos reguladores comprendan que hay diferentes tipos de bancos y que esas diferencias influyen en la opinión que los titulares de pasivos pueden tener sobre el riesgo de los pasivos bancarios. Por ejemplo, en Argentina, entre los 20 grandes bancos privados considerados en la sección anterior, la tasa mediana de interés pagada por los depósitos bancarios en 1994 era más alta en los bancos con numerosas cuentas de pasivos corrientes que en

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Bancos con pocas cuentas de pasivos corrientes Bancos con numerosas cuentas de pasivos corrientes

Mediana

Banda

5,60

8,11

6,61

2,89

Fuente: Banco Central de la República Argentina, Estados Contables de las Entidades Financieras, varios números.

aquellos donde estas cuentas representaban sólo una pequeña proporción. No obstante, la banda de las tasas de interés pagadas por estos últimos era mucho más amplia que en los primeros, lo que indica que la opinión sobre la calidad presentaba muchas más divergencias en el primer grupo (Cuadro 1). Una vez compensadas las diferencias en los costos de los pasivos debidas a los diferentes tipos de actividad de los bancos, es posible determinar si los depositantes recibían tasas de interés más altas de los bancos con mayores riesgos. En la Figura 8 se representan los intereses de los pasivos pagados por los bancos argentinos con menos cuentas de

Figura 8 Bancos argentinos con pocas cuentas de pasivos corrientes: Costo de los pasivos y crecimiento de los pasivos distintos de los depósitos, 1995 (Porcentajes)

Fuente: Banco Central de la República Argentina, Estados Contables de las Entidades Financieras, vanos números

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Cuadro 1. Bancos argentinos: costos de los pasivos medios, 1994 (Porcentajes)

PARTE II • LILIANA ROJAS-SUAREZ/STEVEN R. WEISBROD Figura 9 Bancos argentinos con numerosas cuentas de pasivos corrientes: crecimiento de los depósitos e intereses pagados, 1994-95 (Porcentajes)

Fuente: Banco Central de la República Argentina, Estados Contables de las Entidades Financieras, varios números.

pasivos corrientes durante 1994, año anterior a la crisis financiera, en comparación con el crecimiento de sus bancos en lo que se refiere a pasivos excluidos los depósitos en 1995. Los bancos que registraron el mayor crecimiento de los pasivos excluidos los depósitos en 1995 -signo de falta de liquidez de la cartera de activos frente a una retirada masiva de depósitos- eran los que pagaban las tasas de interés más altas sobre los depósitos en 1994. Además, como se observa en la Figura 9, entre los bancos con numerosas cuentas de pasivos corrientes de Argentina, los que perdieron el mayor porcentaje de depósitos en 1995 fueron también los que tenían mayores gastos de intereses en 1994. Por ello, parece que, en Argentina, los titulares de pasivos previeron con bastante precisión en qué forma se comportarían los bancos durante una crisis. La opinión de los depositantes habría resultado quizá todavía más certera si hubiéramos podido determinar los costos de instrumentos idénticos para cada uno de los bancos antes de la crisis. En México, no hay diferencias claras entre los bancos en función de los distintos tipos de depósitos. No obstante, los inversionistas recibieron una gran variedad de tasas de interés por los pasivos de diferentes bancos en 1993, casi dos años antes de la crisis. Como en México ningún banco sufrió una retirada masiva de fondos equivalente a las experimentadas por algunos bancos argentinos con menor proporción de cuentas de pasivos corrientes, no podemos utilizar los retiros de depósitos para calibrar la forma en que los depositantes valoran el riesgo bancario du-

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Figura 10 Interés pagado por los bancos mexicanos no intervenidos por los pasivos medios, 1993 frente a 1996 (Porcentajes)

Fuente: Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Boletín Estadístico de Banca Múltiple, varios números

rante la crisis. En vez de ello, examinaremos si los titulares de pasivos previeron exactamente la situación de los bancos en 1996, en función de las tasas de interés que pagó cada uno de los bancos como porcentaje del promedio de pasivos en 1993. Suponemos que las tasas de interés que pagaron los bancos en 1996 reflejan la verdadera situación de un banco en ese momento, ya que ha habido muchos comentarios públicos sobre la calidad de los préstamos bancarios y la necesidad de los bancos de ayuda gubernamental. Por ello, en la Figura 10 se representan los intereses que se pagaron por los pasivos, según datos tomados de los estados de ingresos y gastos de 12 bancos mexicanos en 1993, en comparación con los intereses que se pagaron por los pasivos en la primera mitad de 199628. La ordenación del riesgo bancario es bastante similar. Estas predicciones serían más precisas si se pudiesen comparar los intereses que se pagaron por instrumentos específicos en 1993 y en 1996, ya que algunas de las diferencias en las tasas de interés relativas entre los dos períodos pueden deberse a los cambios en la estructura de la cartera de pasivos.

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No se incluyen los bancos que tenían balances muy pequeños en 1993 ni los bancos en los que intervino el gobierno, dando por supuesto que el mercado deja de evaluar el riesgo de esos bancos como entidades independientes.

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Como se observa en la Figura 11, los datos de otros tres mercados latinoamericanos -Colombia, Ecuador y Perú- revelan la existencia de una diferenciación de las tasas de interés entre los bancos. En los gráficos de la figura se representa el interés que se pagó por los pasivos promedio en relación con una combinación de pasivos. En los tres países, bancos con combinaciones de pasivos muy semejantes presentan grandes discrepancias en lo que se refiere a los costos de los pasivos. Si lo ocurrido en Argentina y México puede servir de orientación, los bancos que pagan intereses altos por los pasivos, manteniendo constante la combinación de pasivos, pueden crear problemas para los supervisores bancaríos en el caso de una crisis del sector. Consideraciones de política Debido a la concentración de la riqueza financiera y no financiera en muchos países de América Latina y dado el hecho de que muchos bancos de la región no cuentan con un mercado real para el capital accionario de los bancos, es difícil que las autoridades reguladoras puedan utilizar las normas sobre capital como medio par a controlar el riesgo bancario, al menos en el corto plazo. Este problema perdurará aun en el caso de que mejoren las normas contables a fin de que los valores de los activos se declaren con mayor exactitud en relación con los pasivos. No obstante, como demuestra lo ocurrido en los países industriales, los organismos reguladores que tratan de limitar el comportamiento de los bancos que contraen riesgos deben contar con un fondo de inversionistas que evalúen el riesgo bancario desde la perspectiva del mercado. Si los inversionistas no pudieran exigir un precio elevado por el suministro de capital a instituciones de alto riesgo, las normas sobre capital tendrían poco efecto en el riesgo bancario. Ello significa que la disciplina de mercado es un ingrediente necesario para aplicar eficazmente las políticas reguladoras. Se requerirá tiempo para establecer mercados de valores líquidos en América Latina. Los organismos reguladores de la región deben por ello determinar el precio del riesgo bancario contando únicamente con los limitados mercados disponibles, a saber, los mercados de pasivos. Como estos mercados envían señales claras sobre la solidez relativa de los bancos, la primera prioridad de los organismos reguladores debe ser que esos mercados funcionen lo más eficazmente posible. Por ello, las disposiciones normativas para mejorar la supervisión bancaria pueden dividirse en dos grupos: las que contribuyen de manera inmediata a mejorar la capacidad de un país de evaluar la solidez de un banco y las que dan resultado a lo largo del tiempo.

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Escalonamiento de las tasas en mercados de otros países

Fuente:Dance de la Republica.

b.Bancos ecautorianos Costo de los pasivous y depositors a la vista - total de los depositors,1195

Fuente: Banco Central del Ecuador.

c. Bancos peruanos Costo de los pasivos y cuentas de depósitos corrientes - pasivos, 1995

Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, Información Financiera Mensual, varios números.

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Figura 11 Costos de los pasivos y combinación de pasivos de los bancos en algunos países de América Latina (Porcentajes) a. Bancos colombianos Costo de los pasivos y depósitos a la vista - total de los depósitos, 1994

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Políticas con efectos inmediatos

Para perfeccionar las señales sobre el riesgo bancario emitidas por los mercados de depósitos, las autoridades deberán alentar la oferta pública de certificados de depósito, de manera que todos los inversionistas puedan comparar las tasas ofrecidas por diversos bancos. Sería también útil alentar a los bancos a que dieran a conocer sus tasas de interés preferenciales (las que ofrecen a sus prestatarios más solventes) para poder contar con una referencia válida para todo el mercado que permita determinar el precio del riesgo crediticio. La publicación de las tasas interbancarias de compra y venta mejoraría también la disponibilidad de información sobre la calidad de los bancos. La recopilación y elaboración de esta información debe ser relativamente poco costosa. Limitar el acceso a recursos del Banco Central y al seguro de depósitos Los organismos reguladores y las autoridades de los bancos centrales deben poner sumo empeño en evitar políticas que alienten a los depositantes a convencerse de que los mercados se mantendrán siempre líquidos. Por ejemplo, el acceso bancario al financiamiento del banco central, tanto para liquidar pagos como para las actividades habituales de préstamo, debe estar estrictamente limitado. Probablemente, algunos bancos, en particular aquellos cuyos fondos son muy costosos, no deben tener acceso al financiamiento del banco central mientras los mercados de depósitos estén dispuestos a ofrecer fondos más baratos. Los datos de Argentina indican que el problema de los pánicos bancarios parece menos grave en los bancos con alta proporción de cuentas de pasivos comentes, pero ello puede provocar sus propios peligros. Los bancos que tienen la seguridad de que sus depositantes no retirarán masivamente los depósitos pueden tener la tentación de mantener carteras con alto riesgo y baja liquidez. Afortunadamente, esos riesgos parecen ser valorados más o menos eficientemente en el mercado de depósitos. Probablemente, su valoración es más precisa cuando estos bancos se financian en el mercado monetario, mediante instrumentos como grandes certificados de depósitos y con préstamos interbancarios. Por ello, una política acertada sería limitar estrictamente el acceso de estos bancos al financiamiento del banco central, de manera que se vean obligados a responder a las situaciones de escasez de efectivo entrando en el mercado interbancario. Si las tasas pagadas en este mercado son de conocimiento público, los depositantes orientados hacia las transacciones dispondrán de una infor-

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Mercados de depósitos

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mación valiosa sobre sus bancos. Es también importante limitar a los pequeños depositantes la cobertura de la garantía de los depósitos con el fin de alentar una valoración más eficiente del riesgo en los grandes mercados de depósitos. Procedimientos operativos de los bancos centrales y riesgo bancario Toda estrategia encaminada a controlar el riesgo bancario mediante la información facilitada por el mercado de depósitos requiere un conjunto de políticas claramente especificadas. Si los depósitos son a corto plazo, como ocurre normalmente en América Latina, algunos depositantes se negarán probablemente a renovar sus depósitos en el caso de que se produzca un rápido deterioro del riesgo bancario, como demuestra la experiencia argentina. Ello significa que los organismos reguladores y las autoridades de los bancos centrales deben mostrar especial preocupación por la liquidez de los activos bancarios. Para evitar el exceso de confianza de los banqueros en la capacidad de los prestatarios riesgosos de conservar la liquidez durante períodos de restricción crediticia, los procedimientos operativos de los bancos centrales deben concebirse de manera que mantengan bajos niveles de liquidez, incluso durante períodos relativamente estables. Ello ofrecerá a los bancos incentivos para encontrar fuentes alternativas de liquidez, aun cuando el encaje legal sea bajo. Por ello, los bancos centrales deberán adoptar políticas que permitan moderar las fluctuaciones diarias de las tasas de interés a corto plazo29. Políticas que dan resultados con el tiempo Independientemente de la eficacia con que funcionen, los mercados de depósitos y otros pasivos no garantizan a los organismos reguladores el mismo control sobre el riesgo bancario que pueden ofrecer unos mercados bursátiles eficaces. Cuando el riesgo es determinado por la tasa de los depósitos, los organismos reguladores no disponen de medios previos para limitar comportamientos arriesgados. No se puede pedir a un banco imprudente que recaude más depósitos, por ejemplo. Por ello, es fundamental que los organismos reguladores intenten mejorar el mercado de acciones bancarias en su país. Ello significa la supervisión consolidada y, quizá, la imposición a los grandes accionistas de los bancos de la obligación de publicar sus balances personales. No obstante, independientemente de las normas que se acepten a este respecto, no es probable que los mercados de 29

Véase en Rojas-Suárez y Weisbrod (1996b) un análisis mas detallado de las interrelaciones entre el suministro de liquidez del banco central y su repercusión en la calidad de los activos bancarios.

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valores sean transparentes a no ser que ingrese en el mercado un grupo diversificado de inversionistas y usuarios de capital. La mejor forma de lograr este objetivo es abrir el mercado bancario plenamente a la competencia extranjera. No es probable que esta competencia llegue a las relaciones económicas y bancadas de las instituciones locales, pero representará una fuente externa de capital que puede constituir un medio de obtener nueva riqueza y contribuir a estabilizar el mercado en el caso de una crisis bancaria. Una manera de alentar la diversidad en el mercado bancario podría ser que las empresas extranjeras gestionaran los fondos de pensiones, que se están multiplicando rápidamente en la región. Como los mercados de capitales privados están insuficientemente desarrollados en la mayor parte de los países de la región, un importante vehículo de inversión de estos fondos serán inevitablemente los depósitos bancarios. Los extranjeros efectuarán sus inversiones en los bancos con el fin de obtener rentabilidad y seguridad, más que de establecer una firme relación comercial. Además, esos fondos pueden convertirse en una fuente de financiamiento para el capital bancario. Conviene señalar también que, en ausencia de mercados de capital bien desarrollados, la función de las reservas para pérdidas por préstamos incobrables adquiere mayor importancia. Los organismos reguladores deberán insistir en que los bancos tienen que actuar con prudencia al constituir reservas para los préstamos en mora y en que esas reservas deben hacerse con cargo a los ingresos del banco más que con transferencias de sus cuentas de capital, que quizá no representen un capital real. En otras palabras, los organismos reguladores deberán ser muy estrictos en lo que se refiere a la política de dividendos de los bancos. No se debe autorizar a que paguen dividendos mientras que las autoridades reguladoras no estén seguras de que el banco no sobrevalora los ingresos acumulando constantemente intereses por los préstamos en mora, y de que la constitución de reservas para pérdidas frente a préstamos incobrables es suficiente. Conclusiones En este capítulo se ha examinado la viabilidad de aplicar a los sistemas bancarios de América Latina las técnicas de supervisión bancaria utilizadas en las economías industriales. Hemos considerado si las normas sobre capital-activos ponderados en función del riesgo, utilizadas tan provechosamente para controlar el riesgo bancario en los países industriales, pueden constituir un instrumento útil para controlar el riesgo de los bancos de América Latina a corto plazo. Se ha dicho muchas veces que estas normas no se pueden aplicar eficazmente mientras no se sigan en la región normas

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adecuadas de contabilidad y supervisión. Por otro lado, hemos argumentado repetidamente que los coeficientes bancarios no pueden ser un instrumento eficaz para limitar el riesgo de los bancos mientras no existan mercados bien desarrollados para el capital accionario. En ausencia de tales mercados, los accionistas no internalizan el riesgo de invertir en bancos, condición necesaria para que los requerimientos de capital sean herramienta efectiva de supervisión. Opinamos que los mercados bursátiles de América Latina no funcionan bien debido a la fuerte concentración de la riqueza, que priva de liquidez a dichos mercados. En consecuencia, los inversionistas que controlan los bancos pueden adulterar la intención de las normas sobre los coeficientes bancarios, aun cuando el mismo banco esté sometido a rigurosas normas contables. Los inversionistas de los países en desarrollo con participación mayoritaria en un banco pueden compensar su participación en el capital en un banco con un saldo pasivo, con respecto a su propio banco o a una parte vinculada. La elevada concentración de riqueza tiene dos consecuencias importantes desde el punto de vista de los organismos reguladores. En primer lugar, la interconexión de los balances significa que la probabilidad de que la quiebra de unos pocos bancos se convierta en una crisis sistémica es mayor en América Latina que en los países industriales -es decir, los sistemas bancarios de América Latina son más frágiles que sus homólogos de los países industriales. En segundo lugar, como la calidad del capital bancario es baja, los planes de garantía de depósitos estarán gravemente infravalorados, lo que creará mayores incentivos a asumir riesgos que en los países industriales. La evidencia aquí presentada confirma esas afirmaciones. El hecho de que los bancos de muchos países hayan podido ampliar su base de capital rápidamente durante breves períodos está en consonancia con la conclusión de que los accionistas de los bancos pueden suministrar capital accionario a sus propios bancos con costos relativamente bajos. Además, el hecho de que en América Latina no se disponga de fuentes de nuevo capital bancario durante las crisis de ese sector significa que los mercados de valores están concentrados y no son muy líquidos. En varias ocasiones, la falta de mercados sólidos para las acciones bancarias ha obligado a los supervisores a desviar su atención de las normas sobre capital para insistir especialmente en los requisitos relativos a la liquidez. Los coeficientes de liquidez pueden ser un instrumento útil durante las crisis, ya que se supone que los activos líquidos mantendrán su valor en esos momentos difíciles. No obstante, la evidencia aquí analizada revela que, como en el caso de los coeficientes bancarios, la eficacia de las normas sobre liquidez depende de la calidad de los activos utilizados para su cumplimiento. De hecho, la experiencia de América Latina demuestra

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que es probable que durante una crisis los activos líquidos designados en moneda nacional dejen de ser líquidos respecto a activos en moneda extranjera, que son los activos que muchos inversionistas quieren retener en esas ocasiones. Por ello, parece prudente exigir que los bancos dispongan de activos en divisas para mantener la liquidez en tiempos de crisis. De hecho, Argentina adoptó esa política introduciendo normas estrictas de constitución de reservas en los depósitos corrientes. La experiencia argentina indica que las normas sobre encaje legal no garantizaron la liquidez de los bancos que sufrieron las mayores pérdidas de depósitos en 1995, ya que esos bancos tenían relativamente pocos depósitos para corrientes (a la vista y de ahorro). No obstante, muchos de esos bancos consiguieron mantenerse líquidos porque disponían de carteras de activos muy líquidos. Por eso, nuestra interpretación de evidencia empírica es que muchos bancos argentinos adoptaron políticas de liquidez razonables, no porque tuvieran que mantener reservas obligatorias sino porque los procedimientos operativos del banco central, en particular su política cambiaría, limitaban el suministro de liquidez a los bancos. En consecuencia, los bancos prudentes comprendieron que tenían que mantener su propia liquidez, ya que no podían contar con el banco central para ello. Las deficiencias de las normas de capital y de los coeficientes de liquidez en el contexto de los actuales mercados de América Latina obligan a preguntarse cómo pueden las autoridades normativas identificar y vigilar los bancos con riesgos excesivos a corto plazo. Convenientemente, los mercados de depósitos y de pasivos a corto plazo son instrumentos bastante eficaces para poder determinar cuáles son los bancos que corren riesgos innecesarios. Tanto en Argentina como en México, los mercados de pasivos indicaron qué bancos no podrían responder satisfactoriamente durante la crisis. Las conclusiones de política económica derivadas de este análisis pueden dividirse entre las de efecto inmediato sobre la solidez de los bancos y las que pueden dar resultado con el paso del tiempo. Dentro del primer grupo, las políticas más aceptadas podrían ser la de mejorar la eficiencia de los mercados de pasivos a corto plazo -incluida la difusión pública de las tasas de los mercados más importantes- con el fin de ayudar a identificar los bancos que asumen mayores riesgos, y la de limitar el acceso a los servicios de prestamista de último recurso y de garantía de los depósitos. Cabe señalar también la eliminación de las políticas monetarias encaminadas a moderar las fluctuaciones de las tasas de interés a corto plazo; por el contrario, los procedimientos operativos de los bancos centrales deberán orientarse a mantener elevados los costos de la liquidez. El segundo grupo de medidas de política estaría integrado por las iniciativas necesarias para mejorar el comportamiento de los mercados bursátiles,

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Liliana. Rojas-Suárez [Economista Jefe, América Latina/Deutsche Morgan Grenfell; 31 West 52nd St, 12th Floor; New York, NY 10019/Tel (212) 469-2629/Correo electrónico: liliana.rojas-suarez@newyork.dmg.duba.com]. Steven R. Weisbrod es Consultor del Economista Jefe, Banco Interamericano de Desarrollo. Los autores agradecen la excelente ayuda recibida de Yoshiaki Hisamatsu y Marco Rodríguez en sus investigaciones.

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incrementando la difusión de los balances consolidados y aumentado la participación extranjera en el mercado.

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Referencias

Charles A. E. Goodhart

El tema central de los autores es que, en todo país con fuerte concentración de la riqueza y mercados bursátiles poco desarrollados, es probable que los indicadores clásicos de protección de los depositantes, como son los coeficientes capital-activos, aun en el caso de que se cuantifiquen debidamente desde un punto de vista contable, estén económicamente sobrevalorados con relación a las normas de los países industriales. En pocas palabras, la calidad del capital es inferior. Una de las razones aducidas es que la estrecha base de un régimen concentrado de propiedad de la riqueza hace más fácil que los propietarios del capital bancario soliciten empréstitos de sus propios bancos -o de otros bancos vinculados con elloscon el fin de financiar las adquisiciones de capital. La segunda razón es que esa misma concentración tiende a crear una correlación más estrecha entre las variaciones de los valores del capital en las compañías financieras y no financieras, lo que significa que la base de capital de los bancos se hundirá probablemente en el mismo momento en el que sus prestatarios experimenten dificultades. En consecuencia, en una economía de mercado emergente un coeficiente elevado capital-activos es una garantía menos segura para los depositantes o para el sistema de seguros de depósitos que ese mismo coeficiente en un país industrial. Aunque la argumentación general me parece válida, creo que las pruebas presentadas en su favor resultan un poco menos convincentes. La comparación de los autores entre los países de América Latina, por un lado, y Estados Unidos y Japón, por el otro, tanto en la Figura 4 como en la exposición (por ejemplo, al referirse a Texas), mezcla y, por lo tanto, confunde dos cuestiones intrínsecamente separables. La primera es la magnitud misma de las economías; la segunda, el ingreso y la riqueza promedio de los habitantes de los respectivos países. Por ejemplo, si se agregan las cifras correspondientes a todos los países de América Latina, se eliminarían los valores extremos de los coeficientes de las figuras y cuadros. Si los autores desean mantener los datos relativos a cada uno de los países de América Latina, sería más lógico utilizar como comparadores países europeos de menor magnitud, en particular los países escandinavos, que son relativamente ricos pero cuya población es más comparable con la de los países de América Latina y además han tenido sus propias crisis bancarias. Me parece también poco convincente la afirmación de los autores de que las tasas de interés relativas se pueden utilizar como señal de la calidad de los bancos. Una razón es la influencia predominante de la magnitud de los bancos en las tasas de interés relativas. Un gran banco con una

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Comentarios

PARTE II • CHARLES A. E. GOODHART

cartera de activos de alto riesgo puede endeudarse con menores costos que un banco pequeño con una cartera de mucha mayor calidad, ya que se estima que el banco grande es "demasiado grande como para quebrar". No obstante, ninguna de las medidas empíricas presentadas en relación con los bancos de Argentina y México se ha ajustado en función del tamaño relativo de los bancos. Por consiguiente, a partir de esos bancos no se puede saber qué es lo que cuantifican de hecho las diferencias en las tasas de interés. Lo que sí se puede concluir es que en Argentina la relación entre el coeficiente de reserva en las cuentas corrientes (43 por ciento) y el de los depósitos a la vista (3 por ciento) es absurda -habrían sido más razonables porcentajes del 20 y el 10 por ciento. Sería también interesante saber qué ocurrió realmente en el banco mexicano de la Figura 10, cuyo costo de endeudamiento se redujo aproximadamente a la mitad, del 26,5 por ciento al 14,5 por ciento, entre 1993 y 1996. En gran parte del capítulo está implícita la preocupación por el financiamiento entre instituciones vinculadas, en virtud del cual un banco puede prestar demasiado y con intereses demasiado bajos a individuos o empresas vinculadas por relaciones comerciales con quienes controlan efectivamente el banco. Esta es, en realidad, una de las causas más importantes, por no decir la principal, de la debilidad de las economías emergentes. Algunos bancos, por ejemplo en Rusia, se han fundado prácticamente con la única finalidad de encauzar los fondos de los depósitos hacia empresas administradas por los fundadores del banco. Pero hay que recordar que los principales culpables en este sentido deben buscarse también entre las filas del gobierno, tanto a escala nacional como estatal (recuérdese el caso de Banespa, banco del estado brasileño de Sao Paulo, que llegó a sobrecargarse enormemente con deudas incobrables), y no sólo, ni siquiera quizá fundamentalmente, entre los restringidos grupos industriales del sector privado. Para los organismos reguladores, más difícil que resistir a industriales ricos e influyentes es evitar préstamos patrocinados por el gobierno que no redundan en beneficio de los bancos comerciales. La solución a mediano plazo propuesta por los autores para acabar con el problema de la concentración de la riqueza, y por ello con los préstamos entre instituciones vinculadas, está tomada directamente del recetario económico anglosajón: fortalecer los mercados de capitales, dejar que las absorciones disciplinen a la dirección de las empresas y alentar la competencia extranjera en la banca, como en otros sectores. Pero hay otro modelo, el modelo germano-japones, que alienta de hecho el sistema bancario basado en el parentesco como medio de promover el crecimiento y de superar los problemas de información que pueden producirse en el modelo anglosajón basado en la independencia de las partes. Los principales bancos japoneses se encontraron muchas veces, por no decir habitual-

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mente, en el núcleo mismo de las agrupaciones industriales. ¿Cómo y por qué algunos países parecen ser capaces de hacer que estas relaciones de propiedad interconectadas funcionen satisfactoriamente mientras que en otros contribuyen a la fragilidad e incluso a la caída tanto de los prestatarios como de los prestamistas? Esta pregunta, a mi entender transcendental, ha sido eludida en gran parte por los autores, que parecen adoptar el modelo anglosajón dominante como paradigma incuestionable. Finalmente, los autores hacen una propuesta algo inusitada: que el banco central no amortigüe las fluctuaciones a corto plazo de la base en efectivo ni de las tasas de interés. Lo que se pretende con ello es que los bancos comerciales estén alertas para establecer, desarrollar y mantener en uso una multiplicidad de fuentes alternativas de liquidez. Aunque esta práctica podría ser de utilidad en una crisis, me pregunto si funcionaría en ausencia de controles sobre las entradas de divisas. Sin tales controles, en circunstancias en que el mantenimiento del tipo de cambio no suscita recelos, lo único podría ocurrir es que los flujos interbancarios se compensaran con los cambios, que, naturalmente, se reducirían en buena parte o del todo durante los períodos de crisis. Charles A.E. Goodhart es titular de la cátedra Norman Sosnow de Banca y Finanzas de la London School ofEconomics y miembro del Comité de Política Monetaria del Banco de Inglaterra.

Respuesta de los autores El profesor Goodhart ha formulado algunas interrogantes sobre dos de las propuestas de nuestro capítulo y sobre la validez de las pruebas empíricas que hemos utilizado en apoyo de las mismas. En primer lugar, ha puesto en tela de juicio nuestra afirmación de que las tasas anuales elevadas de crecimiento del capital bancario son exclusivas de los países en desarrollo, caracterizados por la pequeña magnitud de los mercados de capital y la concentración de la riqueza, y ha señalado que estas tasas elevadas pueden darse en los mercados de capital de los países tanto en desarrollo como industriales. En la Figura 1 aquí adjunta, en la que se presenta una versión alternativa de la Figura 4 de nuestro capítulo, se intenta dar respuesta a esa pregunta. En ella se amplía la muestra de países cuyas tasas de crecimiento real del capital bancario (entendiendo por tal la tasa de crecimiento del capital una vez descontadas las utilidades no distribuidas y, cuando hay datos disponibles, descontando también las revaluaciones de los activos) se registran, a fin de incluir varios países europeos pequeños (Bélgica, Di-

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COMENTARIOS

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PARTE II • RESPUESTA DE LOS AUTORES

* Datos semestrales anualizados.

namarca, Finlandia, España, Suecia y Suiza) y un país en desarrollo adicional (Turquía). Como se observa en la figura, las tasas de crecimiento del capital bancario de los países industriales, tanto grandes como pequeños, son notablemente inferiores a las de todos los países en desarrollo, con excepción de México en 1994 y Perú en 199530. Estos datos confirman nuestra afirmación de que la explicación del ritmo elevado de crecimiento del capital bancario está en las características especiales de los sistemas financieros vigentes en los países en desarrollo, como la concentración de la riqueza y la pequeña magnitud del mercado. Consideramos que esos dos factores son condición necesaria para que los propietarios de los bancos puedan incrementar el suministro de capital bancario con un riesgo marginal muy bajo para su patrimonio. La segunda afirmación cuestionada por el profesor Goodhard es que las diferencias en las tasas de interés de los pasivos que pagaron los bancos mexicanos entre 1993 y 1996 eran consecuencia de la valoración de los inversionistas sobre los distintos niveles de riesgo. En su opinión, estas diferencias podrían ser más bien reflejo de la diferenciación de las tasas de 30

No obstante, en estos dos casos, en el año anterior hubo una tasa elevada de crecimento del capital neto. Además, el descenso del crecimiento del capital neto de México en 1994 se debe a la profunda crisis bancarias del país al final de ese año.

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Figura 1

Crecimiento de los prestomos y crecimiento de la participation neta en algunos sistemas bancarious (Porcentages)

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Figura 2 Bancos mexicanos no intervenidos: Interés pagado sobre los pasivos medios, 1993 frente a 1996 (Porcentajes)

Nota: El número situado por encima de cada punto representa el volumen de los activos de un banco dado en relación con el volumen de activos del mayor banco en 1993.

interés en función del tamaño de los bancos, ya que los inversionistas estimarían que los bancos de mayor magnitud eran demasiado grandes para que pudieran quebrar. Para determinar si nuestras observaciones empíricas eran resultado de la magnitud de los bancos, hemos marcado en cada uno de los puntos de la Figura 2 (versión modificada de la Figura 10 del capítulo) para indicar la parte de cada banco en el total de los activos bancarios mexicanos en 1993. Se observa que los bancos grandes y pequeños aparecen distribuidos en forma aleatoria con respeto al interés pagado por los pasivos. De ello podemos concluir que la diferenciación de los intereses estaba basada en el riesgo más que en el tamaño de los bancos.

Comentarios Augusto de la Torre

Rojas-Suárez y Weisbrod insisten en la afirmación, bien conocida por las autoridades reguladoras de América Latina, de que la concentración de la riqueza en los países de la región se conjura con la fragilidad de los mercados de capital para minar la calidad de algunos sistemas de medi-

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PARTE II • AUGUSTO DE LA TORRE

ción del capital bancario, como el coeficiente capital-activos ponderados en función del riesgo. La incapacidad de cuantificar y evaluar debidamente el capital bancario fomenta la creación de capital ficticio en nuestras economías, en particular mediante el mercado extraterritorial. Muchos de los trucos y artilugios a través de los cuales se crea capital ficticio recurren a esos servicios extraterritoriales. La supervisión podría llegar a ser mucho más completa si se consiguiera que los centros bancarios extraterritoriales presentaran informes periódicos. Además, como reconocen acertadamente los autores, la supervisión consolidada en países con gran concentración de la riqueza deberá extenderse también a los balances de las personas individuales, aun cuando dicha supervisión sea difícil de aplicar. En Ecuador hemos comprobado que los grupos económicos que poseen compañías y bancos han utilizado activamente las jurisdicciones extraterritoriales para generar aumentos de capital ficticios. Los depósitos internos se han transformado en capital contable (en contraposición con el capital real) haciéndolos circular por las diversas jurisdicciones del Caribe y otros lugares donde existen prácticas semejantes. Un ejemplo sorprendente es el de un banco en que las autoridades de Ecuador intervinieron no hace mucho. Se comprobó que, desde fines de 1994 hasta comienzos de 1996, casi todo el aumento del capital en dicho banco (que, incidentalmente, explica en gran parte la posición atípica de Ecuador en lo que respecta al crecimiento del capital bancario neto en la Figura 4 de los autores) había sido simplemente capital contable. Los propietarios habían creado capital ficticio transfiriendo depósitos a centros extraterritoriales y luego utilizando esos depósitos para prestar a los accionistas del banco, quienes a su vez habían utilizado esos fondos para aumentar el capital del banco. En realidad, éste no había recibido en ningún momento nuevos recursos frescos. Una enseñanza de política económica que se deduce de este tipo de actividad, y que en Ecuador hemos aprendido muchas veces a costa de grandes sacrificios, es que una de las señales de alerta del deterioro de la calidad de los bancos es el rápido crecimiento del capital. Normalmente, el capital real crece lentamente, con grandes esfuerzos y sacrificios. Un rápido crecimiento del capital debe ser suficiente para colocar a un banco en los primeros lugares de la lista de sospechosos. Otra enseñanza, que en Ecuador estamos intentando aplicar por todos los medios, es la necesidad de una coordinación mayor y más intensa a nivel nacional para agrupar institucionalmente a los supervisores de los mercados de capital y a los de los mercados bancarios y de crédito. En el caso antes descrito, se descubrió que los esfuerzos por desarrollar los mercados de capital del país habían creado algunas grietas ocultas en la estructura

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reguladora. Fueron precisamente esas grietas las que el banco supo aprovechar para crear capital contable ficticio reciclando los depósitos. La experiencia ecuatoriana enseña también que una manera eficaz de limitar futuros abusos del sistema bancario es exponer claramente y con toda crudeza los casos en que la creación de capital ficticio por parte de un banco haya llevado a la insolvencia y a la intervención. La capacidad de señalar las prácticas indebidas de los bancos y de someterlos a sanciones extraordinarias varía de un país a otro, según la calidad del sistema judicial. Pero no hay mejor disuasión que la aplicación de duras sanciones a los banqueros que incurran en ese tipo de actividad ilegal. Y se trata sin duda de algo ilegal -creo que en la mayoría de los países de América Latina las leyes sobre el sistema bancario prohiben la utilización del dinero de los depositantes para prestar directa o indirectamente a compradores de acciones del propio banco. Indudablemente, esta prohibición puede eludirse, y se elude en muchos casos, y la habilidad para violar estas leyes nunca escasea. Pero cuando se encuentra un culpable, el castigo debe ser ejemplar. Igualmente importante es que los organismos reguladores de los bancos y las autoridades monetarias y de otro orden hagan todo lo posible por difundir con todo detalle lo que ha hecho el banco infractor y cómo se le ha sancionado. Ello no sólo podrá disuadir a otros banqueros que pudieran estar pensando en adoptar un comportamiento semejante, sino que despertará la conciencia pública y aumentará la disciplina del mercado. Otro recurso que se debe aprovechar en estos casos, como hemos hecho en Ecuador, es el de los auditores externos de los bancos. En el caso antes descrito, las autoridades ecuatorianas revocaron la licencia del auditor externo que no había dado la señal de alarma cuando se produjeron los aumentos ficticios de capital. Como consecuencia de dicha acción, estamos convencidos de que los auditores externos de Ecuador serán de ahora en adelante mucho más meticulosos en el análisis de los balances de los bancos, y más desconfiados ante los aumentos repentinos de capital. Otra enseñanza se refiere al acceso a los servicios de liquidez del banco central. Normalmente, el acceso de cualquier banco debe atenerse a las normas sobre los coeficientes de capital. Pero los balances del banco antes descrito habían superado airosamente esa prueba y, por consiguiente, el banco había tenido acceso a la liquidez del banco central, que se le concedió utilizando como garantía la cartera de préstamos del banco. Únicamente después de que las autoridades intervinieran se descubrió que la observancia de las normas había sido sólo un fraude. La conclusión es que los bancos centrales deben imponer criterios adicionales de acceso a sus servicios de liquidez, criterios que deben ir más allá de las normas sobre capital. La propuesta de los autores de utilizar los mercados de pasivos como criterio adicional es, en mi opinión, muy útil.

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PARTE II • AUGUSTO DE LA TORRE

Los autores insisten también en que los coeficientes de liquidez pueden ser complementarios de otros criterios útiles para proteger el valor de los activos en momentos de crisis. Proponen que los países alienten a los bancos a mantener activos líquidos y seguros en divisas, que no pierden el valor en momentos de dificultades. No tengo las ideas muy claras respecto a esta recomendación. Quizá estos activos líquidos mantenidos por los bancos como requisito de supervisión deberán ir acompañados, en el plano macroeconómico, por un aumento de las reservas en el banco central. La razón es que cuanto mayor liquidez tengan los bancos, más fácil será ingeniar ataques especulativos al mercado cambiario. Si, con sus activos líquidos, los bancos adoptan una posición larga con respecto al dólar, no sólo tienen intereses creados en alentar esos ataques, ya que representarían un aumento de su capital, sino que pueden adoptar ellos mismos actitudes indebidamente especulativas. En Ecuador, los bancos están obligados a mantener coeficientes mínimos de liquidez, y ésta debe estar integrada por valores del banco central y otros valores públicos. Mediante las operaciones de recompra, el banco central actúa como operador por cuenta propia de esos valores. Además, nuestros reglamentos establecen límites estrictos a las posiciones abiertas, largas o cortas, en divisas. Por otro lado, el banco central establece sus propios objetivos de reserva en función de una proporción mínima de la M2 o algún otro agregado monetario, o algún indicador de la capacidad frente a los ataques especulativos. Por ello, si llegara a producirse una crisis financiera, cuando los bancos retiren sus propios activos líquidos -acción que normalmente es acompañada de un ataque a la moneda- quedarán reservas lo bastante sólidas como para resistir el ataque sin que se produzca una crisis del tipo de cambio, y por lo tanto sin una pérdida del valor de esos activos. Augusto de la Torre fue Presidente del Banco Central del Ecuador

Comentarios Eduardo Fernández García

Como observan Rojas-Suárez y Weisbrod, la utilidad de los indicadores para determinar la situación de las instituciones financieras depende en gran medida de que estén basados en informaciones precisas, fiables y verídicas. Los autores recomiendan, por ello, que las autoridades bancarias de los países de América Latina armonicen sus principios contables con las normas internacionales, de manera que los estados de cuentas dados a conocer por los bancos contengan la información necesaria para que

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la supervisión de los mismos sea eficaz. De hecho, la utilidad de los coeficientes financieros, no sólo en el contexto nacional sino también cuando se desea establecer comparaciones internacionales, depende de la disponibilidad de información precisa. Por ello, en México consideramos importante estudiar la viabilidad de armonizar los principios contables utilizados en América Latina con las normas internacionalmente aceptadas y, en particular, con las utilizadas en los países con los que mantenemos relaciones estrechas. Por esa razón, a partir de 1997 se aplicarán a las instituciones de crédito de México nuevos principios contables en consonancia con la práctica internacional. Además, para facilitar la supervisión consolidada de los grupos financieros, se han aprobado principios contables semejantes para otras entidades financieras, como las compañías de corredores de seguros y los intermediarios no bancarios. Los nuevos principios incluyen ciertas adaptaciones a las condiciones particulares del sistema financiero mexicano, como las directrices para ajustar la medidas contables en función de la situación inflacionaria. Los autores opinan que, aun cuando se adopten principios contables acordes con las normas internacionales, la medición de la capitalización financiera es de escasa utilidad en los países de América Latina, sobre todo porque, en su opinión, la excesiva concentración del ingreso en la región ha impedido un desarrollo suficiente de los mercados de capital. Observan que la existencia de mercados de capital robustos es fundamental para el funcionamiento adecuado de un marco de regulación prudencial basado en los coeficientes de capitalización. Los autores argumentan también que la concentración de la participación en el capital social favorece el autopréstamo o el préstamo cruzado, lo que reduce la posibilidad de aplicar las normas sobre capital. Estas condiciones hacen posible que las instituciones asuman mayores riesgos sin poner en peligro sus propios recursos, lo que significa una evasión de la reglamentación vigente. El problema se traduce en baja calidad del capital bancario, mercados de capital sin liquidez e intensificación de los riesgos sistémicos -problemas que afloran a la superficie en el momento en que se produce una crisis interna. La concentración de ingresos y la participación cruzada en el capital de los grandes grupos financieros e industriales reducen ciertamente la calidad del capital inyectado y dificultan la labor de los supervisores. No obstante, esos problemas no son insuperables y pueden resolverse con una reglamentación acertada y mayor supervisión. De todas formas, es preciso reconocer que la liberalización financiera de muchos países de América Latina no ha ido acompañada de un fortalecimiento paralelo de los organismos de supervisión. Ese desajuste ha abierto las puertas a prácticas inadecuadas, como las que mencionan los autores. Pero aun en un contex-

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PARTE II • EDUARDO FERNANDEZ GARCÍA

to de excesiva concentración del ingreso y de debilidad de los mercados de capital, una supervisión más estrecha puede contribuir en gran manera a erradicar esos comportamientos. Por esta razón, las autoridades financieras de muchos países de América Latina han iniciado ambiciosos procesos de modernización de sus mecanismos de supervisión. En México, esas reformas se han acelerado desde 1994, con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. Respaldamos las recomendaciones principales de los autores referentes a la necesidad de que las autoridades financieras de América Latina promuevan el desarrollo de los mercados de capital. Ello fomentaría la atomización de la propiedad de las instituciones comerciales y financieras, lo que a su vez otorgaría a los mercados de capital un papel más activo en su administración y seguimiento. Esas iniciativas se reforzarán con medidas prudenciales relativas a la estructura social de las instituciones financieras, orientadas a revisar las responsabilidades del personal directivo, a proteger los intereses de los accionistas minoritarios y a establecer normas claras y aplicables para la resolución de conflictos de interés. Mientras se aplican estos cambios estructurales, las autoridades reguladoras deberán fortalecer los mercados de deuda de nuestros países, que, como observan los autores, constituyen un instrumento valioso para evaluar los riesgos de las instituciones financieras así como para establecer diferencias entre ellas. En lo que se refiere a la garantía de los depósitos, estamos de acuerdo con los autores en que esos sistemas deberán otorgar sólo una garantía pública limitada -con el fin de proteger los intereses de los inversionistas menos preparados- y evitar la generación de incentivos para que los grupos con participación mayoritaria adopten riesgos excesivos. No obstante, en los países que recientemente han sufrido la inestabilidad de sus mercados financieros, la protección de los depositantes se debe reducir en forma gradual. Conviene señalar que aunque los índices de capitalización no constituyen todavía un instrumento tan poderoso como en los países industrializados -dada la actual concentración de los ingresos en nuestros países-, no obstante continúan siendo un elemento necesario en el marco regulatorio de nuestros sectores financieros. Para que resulten más útiles, deben complementarse con medidas adicionales de la capitalización que evalúen la exposición a los riesgos del mercado. Con este fin, las autoridades mexicanas han promulgado recientemente nuevas normas de capitalización para los bancos comerciales y las sociedades de corretaje, que evalúan no sólo los riesgos crediticios asociados con las operaciones bancarias sino también los riesgos del mercado derivados tanto de las actividades registradas en el balance como de las que no aparecen en él. Además, el cálculo del capital

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neto se ha modificado para aproximar la definición de capital básico y complementario aplicable en México a la definición propuesta por el Comité de Basilea, que se aplica ya normalmente en los países industriales. Para terminar, desearía hacer algunas observaciones sobre los comentarios de los autores que se refieren específicamente a México. En primer lugar, mantienen que una parte importante del costo de la reciente crisis bancaria de México recayó sobre los depositantes en forma de tasas de interés real negativas para sus depósitos. Sin embargo, según nuestros cálculos, esas tasas fueron muy positivas durante 1995. En segundo lugar, los autores argumentan que en momentos de crisis económica los sectores financieros y reales de los países de América Latina sufren igualmente las consecuencias, debido a la fuerte vinculación entre los dos, y que ello impide a los accionistas (que son los mismos en ambos sectores) ahorrar los recursos necesarios para recapitalizar las instituciones en quiebra. Pero no siempre es así: en México, los conglomerados industriales propietarios de algunos de los principales grupos financieros participan también decididamente en las actividades de exportación, que se vieron muy favorecidas con la devaluación del peso. Por ello, sus beneficios no estuvieron tan fuertemente correlacionados como lo habrían estado en otras condiciones, y ello favoreció la recapitalización de los grupos bancarios. Esta estructura de propiedad explica en buena parte el aumento de los niveles de capital observado en el sector bancario mexicano durante 1995. Otro factor que ha contribuido a aumentar la capitalización de los bancos ha sido la apertura de nuestra economía, que ha favorecido el crecimiento de la inversión extranjera en el sector financiero. Muchos inversionistas extranjeros han aportado capital fresco mediante la adquisición de capital en los grupos financieros nacionales. Los autores opinan que la estrategia seguida por las autoridades mexicanas impidió la liquidación de las instituciones con problemas, lo que aumentó el costo fiscal de la gestión de la crisis. Nuestra opinión es que, dada la magnitud de la crisis y la presencia de un plan de seguro de depósitos que garantizaba todos los pasivos bancarios (con excepción de la deuda subordinada), si las autoridades hubieran autorizado indiscriminadamente las bancarrotas y liquidaciones, el resultado habría sido una grave crisis sistémica, con un costo fiscal muy superior. Por ello, las autoridades utilizaron un doble procedimiento. En primer lugar, intervinieron en las instituciones cuya solvencia no podía ser garantizada por sus accionistas; actualmente se está procediendo a su venta o liquidación. En segundo lugar, las instituciones restantes han participado en programas que alientan a los propietarios actuales o a los nuevos accionistas a recapitalizarlas. Conviene destacar que los intermediarios financieros se

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PARTE II • EDUARDO FERNANDEZ GARCÍA

han comprometido expresamente a buscar recursos fuera del sistema financiero mexicano. De esta manera, el establecimiento de una reglamentación adecuada ha hecho posible la recapitalización de los bancos nacionales. Nuestra experiencia demuestra que la adopción de normas y mecanismos de supervisión acertados puede mitigar algunos de los problemas estructurales de los sectores financieros de los países de América Latina. Eduardo Fernández García es Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de México.

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William A. Ryback

Las normas sobre el nivel de capitalización adecuado presuponen que se han instaurado ya algunos principios fundamentales sobre la cuantificación del capital. Como todos sabemos, en América Latina estamos todavía lejos de alcanzarlo. Aunque se ha avanzado mucho en los últimos años, es mucho también lo que queda por hacer. En primer lugar, conviene determinar hasta qué punto las normas de cada país deben asemejarse a las establecidas en el Acuerdo de Basilea sobre coeficientes mínimos de capitalización. La mayor parte de los países de la región declaran haber adoptado normas equiparables a las de Basilea. Sin embargo, de hecho, los países han adoptado sistemas que difieren de éstas en muchos aspectos importantes, y que presentan divergencias entre los distintos países. Durante los debates que precedieron a la promulgación del Acuerdo de Basilea, hubo fuertes controversias sobre el mayor o menor grado de rigidez que debían tener las normas. Algunos países defendían vigorosamente una actitud tolerante, con normas amplias y un margen considerable de maniobra para los países. Pero, al final, se impusieron los argumentos de quienes proponían un enfoque más riguroso, con escaso margen de libertad para los distintos países. Los países que patrocinaban un régimen más liberal eran los que se encontraban más alejados de la estructura y el nivel de capitalización estipulados en el acuerdo. Son también los que más han tardado en resolver los problemas de sus sistemas bancarios. Por ello, se podría decir que es preciso redoblar los esfuerzos por armonizar las diferentes interpretaciones del acuerdo de Basilea. Es probable que los coeficientes de capital declarados por muchos bancos de América Latina no reflejen su verdadera situación financiera. Las prácticas contables difieren; algunos países permiten cierta tolerancia en la información sobre los préstamos improductivos y la deuda renegociada. La insuficiencia de las reservas para las pérdidas por préstamos incobrables (resultado de falta de información sobre los activos problemáticos), los ajustes por inflación que ocultan el verdadero valor de ciertos activos y la flexibilidad en el trato contable de las inversiones en otras compañías y de las reservas de revalorización son algunos de los problemas comunes. La flexibilidad global permitida en algunos países en lo que respecta al cumplimiento de las normas nacionales permite a los bancos del mismo país aplicar en distintas maneras las mismas normas contables.

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Mesa redonda: adopción de normas sobre el nivel de capitalización adecuado

PARTE II • WILLIAM A. RYBACK

Llegamos así a mi segunda observación, a saber, que todo sistema de cuantificación que trate de comparar las normas sobre el nivel de capitalización adecuado en distintos países presupone un sistema común de normas contables y criterios comunes para la valoración de los activos. Este fue el punto de partida fundamental de los debates de Basilea sobre las normas relativas a la suficiencia de capital. Los países del Grupo de los Diez habían establecido ya un conjunto relativamente armonioso de sistemas de identificación de los activos problemáticos y de normas contables. El Grupo de los Diez debe continuar trabajando en este sentido, y así lo va a hacer en breve. Pero es todavía mucho lo que queda por hacer para armonizar las normas de valoración en América Latina. No es posible establecer comparaciones significativas entre los bancos del hemisferio con respeto a su suficiencia de capital mientras no se acometa esa tarea. Mi tercera observación es que los balances consolidados son un ingrediente necesario en la aplicación de normas comunes de suficiencia de capital. En este caso las noticias son buenas. Muchos países han comenzado recientemente a exigir balances consolidados de sus instituciones financieras. Otros no han adoptado esa medida pero están avanzando en esa dirección. Aunque la consolidación de los balances se está convirtiendo en la norma, las autoridades supervisoras de la región deben velar por que el proceso sea total y completo, es decir, que abarque también los activos extraterritoriales. Deben comprobar también que los juicios sobre el valor real de esos activos se emitan de conformidad con normas internacionalmente aceptadas. Una mayor consolidación de los balances que no vaya acompañada de la verificación de su valor real no tiene demasiado sentido. Un gran número de autoridades de supervisión bancaria de América Latina quiere avanzar enérgicamente en esas áreas. Los Miembros de la Asociación de autoridades de supervisión bancaria de América Latina y el Caribe han comenzado ya a debatir muchos de esos problemas. Ciertamente, no se ha llegado todavía a un consenso total. Algunas autoridades han reconocido que la voluntad política de sus países por llegar a un acuerdo sobre estos temas no está a la altura de la voluntad de las autoridades de supervisión por conseguir avances reales. De todas formas, se está progresando. Esa misma asociación, por ejemplo, publicó recientemente un documento sobre las prácticas de supervisión de las oficinas extraterritoriales. Esas recomendaciones, en mi opinión muy razonables, deberán ser aceptadas como normas mínimas y ratificadas como tales, y su aplicación deberá ser objeto de supervisión. El interés por la reforma de la supervisión bancaria ha crecido espectacularmente en los últimos años en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México, entre otros países de América Latina. Hay que recorrer toda-

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vía un largo camino para conseguir la aplicación de normas razonables y armoniosas sobre suficiencia de capital. Pero parece que ya se puede contar con el deseo y la capacidad intelectual para ello. Estoy convencido de que, con un nuevo esfuerzo y con el respaldo de los ministros de hacienda de los gobiernos interesados, se puede progresar mucho más. William A. Ryback es Director Adjunto de Supervisión Internacional de la Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos.

Mesa redonda Pedro Pou

Este comentario está organizado en torno a cinco temas. Comienza con un examen de las razones por las que los países regulan los bancos y una explicación de cómo el planteamiento de Argentina puede diferir ligeramente del de otros países. En la segunda sección se pregunta si los coeficientes de capital son útiles -y la respuesta es un sí rotundo. En la tercera se hacen breves comentarios sobre el concepto internacional de coeficientes de capitalización, y en la cuarta se pregunta si ese concepto es útil para América Latina y para Argentina. En la sección final se presentan algunas observaciones sobre el uso de los coeficientes de capitalización para los riesgos de mercado. Razones de la reglamentación bancaria Muchos comentaristas parecen partir de la premisa de que la regulación es necesaria porque los bancos tienen acceso a los servicios de prestamista de último recurso ofrecidos por los bancos centrales, o porque hay un sistema de garantía de los depósitos que es de carácter público o está patrocinada por el Estado. El riesgo moral creado por esos dispositivos, continúa esa argumentación, justifica la compleja red de reglamentos bancarios adoptados por la mayor parte de los países. Desde mi punto de vista, eso es como poner el carro delante del caballo. En este sentido estoy de acuerdo con el tema de un libro reciente sobre la reglamentación bancaria, según el cual la razón fundamental de la regulación no es la intervención pública sino los problemas de información aismétrica1. En particular, no podemos esperar que los depositantes estén 1 Véase Mathias Dewatripont y Jean Tiróle, 1994, The Prudential Regulation of Banks. Cambridge, MA: MIT Press.

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MESA REDONDA

PARTE II • PEDRO POU

totalmente informados, o que puedan supervisar y controlar perfectamente a los propietarios ni al personal de los bancos. Es bien sabido que los incentivos de los diferentes derechohabientes de cualquier organización están en conflicto; los titulares de capital accionario, por ejemplo, proponen medidas que los depositantes considerarían demasiado arriesgadas. Por eso, la protección de los depositantes es la razón primera y fundamental de la intervención pública. La segunda pregunta que se plantea es si la protección de los depositantes justifica un amplio sistema de garantía de los depósitos. En Argentina, en el pasado, y en muchos otros países, en la actualidad, el riesgo moral del sistema de garantía a los depósitos, junto con la ineficacia de los mecanismos de control de los bancos, han dado lugar a enormes pérdidas para los contribuyentes. Además, incluso en algunos países donde existe una garantía general de los depósitos, los depositantes han sufridos pérdidas reales debido a las fuertes devaluaciones de la moneda, provocadas en parte por las consecuencias monetarias de los problemas bancarios en combinación con la misma red de seguridad. Por ello, en algunos países, ni siquiera una red de seguridad general para las deudas bancarias representa una garantía completa en el verdadero sentido de la palabra. Por estas razones, Argentina ha decidido mantener únicamente un sistema de garantías de depósitos muy limitado. Existe un sistema de garantía de los depósitos que es privado, limitado y plenamente capitalizado. A los bancos con problemas de liquidez se les ofrece asistencia mediante operaciones de recompra, servicio que se ha ampliado recientemente en forma significativa a través de un programa de recompra con un conjunto de bancos internacionales por valor de 5.000 millones de dólares. Las operaciones de redescuento del banco central están estrictamente limitadas por la Ley de Convertibilidad. Como se comprobó en 1995, no rescataremos a los bancos insolventes y estamos dispuestos a permitir que los depositantes sufran pérdidas, incluso en cifras nominales. Esta política relativamente dura, unida a un régimen normativo detallado, ha cambiado los incentivos del sector bancario hasta el punto de que, aun cuando Argentina atravesó en 1995 lo que quizá haya sido su crisis financiera más grave, en la que más del 18 por ciento de los depósitos abandonó el sistema, las pérdidas reales en dólares sufridas por los depositantes fueron muy pequeñas. Además, las operaciones de prestamista de último recurso emprendidas por el banco central en los cinco primeros meses de ese año no tuvieron costo ninguno para el contribuyente. Aun con un seguro de depósitos tan limitado, creemos que hay varias razones que aconsejan la existencia de un fuerte marco regulatorio del sistema bancario. La primera es la necesidad, antes mencionada, de proteger a los acreedores menos informados. La segunda es la presencia de

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externalidades que los bancos generan tanto para con otros bancos como para con el resto de la economía. A diferencia de las compañías de otros sectores, los bancos se influyen mutuamente de varias maneras: directamente a través de los contratos y obligaciones pendientes; indirectamente, mediante los efectos de contagio, quizás otro resultado de la información imperfecta. Un banco concreto que busque el máximo beneficio no internaliza los costos que sus acciones imponen al resto del sector bancario; por ello, en general prefiere adoptar medidas más arriesgadas de lo que desearía el conjunto de la sociedad. Además de la influencia mutua de unos bancos en otros, el sector bancario en general influye en el funcionamiento de la economía en general más que ningún otro sector concreto. Por ello, un componente fundamental de la economía nacional es un sector bancario que funcione debidamente. No obstante, los bancos no internalizan individualmente los resultados de sus propias decisiones en el bienestar nacional. También por esta razón, es posible que esté justificada la reglamentación para salvaguardar el funcionamiento racional de los bancos. ¿Son útiles los coeficientes de capitalización? Los coeficientes de capital, al obligar a los propietarios del capital bancario a arriesgar considerables recursos propios, reducen los conflictos de incentivos. Pero, lógicamente, continúa habiendo problemas. En la medida en que los propietarios de los bancos pueden recurrir al "arbitraje regulatorio" para evitar riesgos a sus recursos, se reduce la efectividad de los reglamentos sobre capital. Mi opinión es que, aunque no estamos en el mejor de los mundos posibles y hay todavía cierto arbitraje regulatorio, los coeficientes de capitalización son al menos parcialmente eficaces y contribuyen al valioso objetivo de reducir los problemas de los incentivos. Concepto internacional de la reglamentación bancaria El Acuerdo de Basilea de 1988, aprobado por las autoridades de supervisión de los países del Grupo de los Diez, estableció un coeficiente mínimo entre reservas obligatorias de capital y activos en riesgo, teniendo en cuenta los riesgos de contrapartida. Este acuerdo fue de suma importancia, ya que fue el primero que estableció condiciones equitativas para las instituciones bancarias de los distintos países. Fue especialmente importante para los propios signatarios, dado el grado de integración del mercado financiero y el volumen de actividades transfronterizas en que participaban sus bancos. No obstante, conviene destacar tres puntos. Primero, el acuerdo fue únicamente entre los países del Grupo de los Diez y, por ende, no se

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PARTE II • PEDRO POU

redactó pensando en América Latina. Segundo, han ocurrido acontecimientos muy importantes desde la conclusión del acuerdo en 1988. Tercero, en el acuerdo se fija sólo una obligación mínima, e incluso algunos de los países del Grupo de los Diez establecieron coeficientes de capitalización que, en el caso de algunos bancos, son significativamente más elevados que el 8 por ciento normal. Para determinar si el Acuerdo de Basilea tiene sentido en el contexto de América Latina hay que plantearse algunas preguntas elementales. En primer lugar, ¿pueden competir en condiciones de igualdad los grandes bancos de América Latina? Al parecer, la respuesta en este momento es negativa. Las relaciones bancarias intrarregionales, aunque en crecimiento, continúan estando mucho menos desarrolladas que las que hay, por ejemplo, entre Estados Unidos y los países europeos. Con ello no queremos decir que los países latinoamericanos deban renunciar por completo a esos objetivos. No obstante, quizás sea justo reconocer que en estos momentos es más importante determinar cuál debe ser el coeficiente de capitalización adoptado como protección del sistema bancario en cada uno de los países de América Latina que fijar un coeficiente válido para todos los países de la región. En segundo lugar, ¿deberían adoptar los países de la región el mínimo del 8 por ciento acordado por los países del Grupo de los Diez? Me temo que, también en ese caso, la respuesta debe ser negativa: hay razones para afirmar que los países de América Latina quizás necesiten unos coeficientes más rigurosos. En apariencia, las razones son bastante obvias. Debemos suponer que, dada la mayor inestabilidad de los precios relativos y por lo tanto, los mayores riesgos de contrapartida, los bancos latinoamericanos necesitan una reserva de capital de protección mayor que los bancos de los países del Grupo de los Diez. No obstante, desde un punto de vista más teórico, este argumento podría no ser del todo válido. En la medida en que los propietarios de los bancos internalizan los efectos de la mayor inestabilidad en sus propias decisiones, el endurecimiento de los requisitos será una medida redundante. No obstante, es también probable que, debido a esa mayor inestabilidad, los conflictos de incentivos entre los diferentes acreedores puedan ser más fuertes en América Latina y, por ello, quizás se requiera una protección de capital mayor para ayudar a resolver este problema fundamental de los incentivos. La tercera pregunta es de carácter más técnico. ¿Son válidas para América Latina las clases generales de riesgo adoptadas en el Acuerdo de Basilea para cuantificar los activos en situación de riesgo? La existencia de una metodología común tiene sin duda sus ventajas, pero por lo que me enseña la experiencia las clases de activos de Basilea pueden resultar demasiado amplias. En nuestra región, las clasificaciones deberían ser qui-

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zas ligeramente más complejas, ya que nuestros riesgos presentan mayor variedad. Una solución, imperfecta sin duda, sería incluir un factor adicional en el cálculo de los activos en situación de riesgo, a saber, el interés cobrado por un préstamo. Los préstamos que atraen tasas de interés más elevadas suelen implicar mayor riesgo. Por eso, un factor adicional que aumente en consonancia con la tasa de interés puede ser una manera de mejorar la precisión de las ponderaciones de riesgo de Basilea. Este es, de hecho, el enfoque adoptado por Argentina: el coeficiente básico capital-activos en situación de riesgo se fija en el 11,5 por ciento, pero los activos de riesgo son mayores de lo que correspondería de acuerdo con los criterios de Basilea, debido a un factor adicional vinculado a la tasa de interés. En resumen, los coeficientes de capital bancario inspirados en los del Acuerdo de Basilea para el riesgo de contraparte son muy válidos para América Latina, y una metodología común ofrece considerables ventajas. No obstante, se requiere una adaptación, y el 8 por ciento no debe considerarse como una cifra tallada en piedra. Coeficientes bancarios para los riesgos de mercado Tras la enmienda del Acuerdo de Basilea en enero de 1996, tanto México como Argentina han aprobado recientemente reglamentos sobre los coeficientes de capitalización para los riesgos de mercado -ambos reglamentos entraron en vigor el 1 de septiembre de 1996. En este caso, quizás todavía más que en el de los riesgos de contraparte, se requiere una adaptación. El enfoque "estandarizado" de la Enmienda de Basilea, cuya versión ha entrado ya en vigor en Europa, establece ponderaciones de riesgo fijas, tanto en los distintos países como a lo largo del tiempo, para el cálculo de los coeficientes de capital para los activos con mercados líquidos. Igual que antes, la mayor inestabilidad económica de América Latina significa que los valores de las ponderaciones de riesgo de la Enmienda de Basilea y de la Directiva europea sobre adecuación de capital quizás no tengan mucho sentido en nuestra región. América Latina necesitará sin duda coeficientes más altos por cada dólar de activos líquidos que figure en los balances de los bancos. No obstante, podemos formularnos dos interrogantes más interesantes: primero, si los países de América Latina deben tener ponderaciones de riesgo que se mantengan fijas a lo largo del tiempo; segundo, si América Latina debe tener las mismas ponderaciones de riesgo en los distintos países. Una vez más, me temo que la respuesta sea probablemente negativa en ambos casos, pues la inestabilidad suele variar más en América Latina, tanto en el espacio como en el tiempo, que en el Grupo de los Diez. Pero no

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todo se ha perdido. Una solución a estos problemas es la propuesta en un estudio reciente del departamento de investigación del Banco Central de la República Argentina: para el cálculo de las ponderaciones de riesgo y de su variación a lo largo del tiempo América Latina deberá adoptar una metodología inspirada en la de Basilea, pero eso no quiere decir que deba aceptar exactamente las mismas ponderaciones de riesgo. La metodología adoptada en los reglamentos argentinos fija valores de tolerancia estadística pero por otro lado utiliza los valores efectivos de la inestabilidad para calcular las ponderaciones de riesgo pertinentes. En este sentido, el enfoque de Argentina se encuentra a mitad de camino entre la metodología estandarizada de Basilea y los modelos llamados internos. Por ello, América Latina podría llegar a ponerse de acuerdo sobre los valores de tolerancia estadística y otros factores fijos, de manera que las diferencias en las ponderaciones de riesgo se deban únicamente a diferencias en la inestabilidad de los activos de cada país. Esta sería una forma de establecer condiciones de igualdad para todos, al mismo tiempo que se conseguiría una mayor armonía con los reglamentos de los países de la región. Conclusiones Hay razones válidas y de peso que aconsejan la adopción de reglamentos sobre el capital. Estos pueden desempeñar una función útil y valiosa. Aun cuando nuestra situación deje bastante que desear, la experiencia me enseña que los coeficientes de capitalización ayudan a resolver problemas inevitables y básicos relacionados con los incentivos. El enfoque internacional representa un excelente punto de partida para reflexionar sobre los reglamentos más idóneos para América Latina, pero sólo son eso: un punto de partida. En general, para esta región se requieren reglamentos más estrictos y, por lo general, las normas internacionales deberán adaptarse en la forma pertinente. En el futuro, la igualdad de condiciones será tan importante en América Latina como lo es ahora en los países del Grupo de los Diez, pero en la actualidad lo que debe hacer cada país es tratar de introducir un sistema normativo seguro y sólido, más que preocuparse de si su sistema normativo es competitivo con los de sus vecinos. No obstante, la diferencia en cuanto a las prescripciones no significa que se deban adoptar metodologías diferentes y, en particular en el sector de las prescripciones sobre capital en relación con los riesgos de mercado, la adopción de una metodología razonablemente común es una tarea al mismo tiempo viable y provechosa. Pedro Pou es Presidente del Banco Central de la República Argentina.

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Charles H. Dallara

Hace aproximadamente un año, muchos de los participantes en esta conferencia nos reunimos con ocasión de otra reunión sobre la banca en América Latina, patrocinada también por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Grupo de los Treinta. Es un signo alentador de los tiempos que esta segunda conferencia tenga como tema central no la resolución de las crisis bancarias en América Latina sino la creación y mantenimiento de sistemas financieros sólidos y seguros en la región. Aunque todos hemos atravesado momentos difíciles en los últimos años, hoy podemos decir que no hay ni una sola crisis bancaria sistémica en ningún país de América Latina. En la medida en que muchos países de la región están pasado de una inflación elevada a un contexto con tasas de inflación bajas, se plantean difíciles problemas para la comunidad bancaria. Esto me recuerda una experiencia que viví en mi juventud, cuando se drenó un pequeño lago donde solía ir a pescar. De la noche a la mañana, lo que había sido un estanque bello y tranquilo se transformó en una llanura de barro, llena de feos tocones de árboles y de criaturas horribles que se arrastraban por el barro. De la misma manera, cuando los países reducen la inflación, los problemas del sistema bancario ocultados anteriormente por una inflación crónica se hacen ahora evidentes en toda su crudeza. Muchos bancos de América Latina están luchando hoy con este nuevo entorno de baja inflación, y quizás no todos puedan sobrevivir la transición. Pero hay razones para sentirse alentados por los progresos que muchos de ellos están consiguiendo en el intento de fortalecer la eficiencia y competitividad de sus operaciones. El Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo y los organizadores de esta conferencia merecen reconocimiento por el empeño demostrado a lo largo de los años para conseguir que esa institución asuma el liderazgo en la resolución de los problemas del sector financiero en toda la región. Ningún componente de la estructura de esas economías es tan fundamental para su buen funcionamiento a largo plazo. En algunos casos recientes hemos visto cómo un sistema bancario débil puede transformar una crisis financiera en un descenso económico prolongado. En el Instituto de Finanzas Internacionales abordamos estos problemas desde la perspectiva de los profesionales -proveedores de servicios financieros- más que de los organismos reguladores. El Instituto, constituido anteriormente sobre todo por los grandes bancos de los países del Grupo de los Diez, ahora cuenta cada vez más con los bancos principales de los mercados emergentes de todo el mundo. Sólo en los últimos meses

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Mesa redonda

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han solicitado la adhesión bancos tan importantes como Banco Galicia, Banco Francés y Banco Itaú. Por ello, el cometido del Instituto es representar no sólo las preocupaciones e intereses de los bancos de Londres, Tokio, Zurich o Nueva York, sino también las de los grandes bancos de América Latina y otros mercados emergentes. Desde esta perspectiva, nuestras opiniones sobre el nivel de capitalización adecuado no difieren radicalmente de las expuestas por William Ryback en el comentario anterior. Sin duda, compartimos la opinión de que, dentro de los límites de la flexibilidad nacional establecidos por el Banco de Pagos Internacionales (BPI) en sus directrices de hace algunos años, los coeficientes bancarios del Comité de Basilea son los más indicados como meta y base para los bancos de América Latina. Algunos de los excelentes documentos preparados para esta Conferencia plantean interrogantes sobre la utilidad de los coeficientes de capital como base para la seguridad y solidez en un entorno en que la transparencia es, quizás, insuficiente y en que las relaciones de equidad no están todo los extendidas que sería posible. América Latina obviamente no es ciertamente la única región con deficiencias en sus sistemas contables y en el nivel de transparencia, ni con problemas de relaciones indebidas entre algunos propietarios de bancos y prestatarios. Cualquiera que haya examinado recientemente el sistema bancario de Japón tiene que reconocer que ese país ha tenido que librar una batalla igualmente ardua. Los problemas del sistema bancario japonés no son simplemente resultado de la crisis inmobiliaria desencadenada en el país. En el Instituto trabajamos con muchos bancos de Europa central y de Asia, y puedo acreditar sus decididos esfuerzos por resolver muchos de los mismos problemas con que nos enfrentamos aquí. De todas formas, no creo que estos problemas demuestren que los coeficientes bancarios puedan ni deban dejarse de lado y sustituirse con otras normas. Indudablemente, las cuantificaciones de la liquidez pueden ser instrumentos complementarios útiles para los reguladores y los banqueros. Pero unas normas básicas sobre el nivel de capitalización adecuado son imprescindibles. El capital debe ser suficiente: los bancos con exceso de capital pueden verse sometidos a incentivos desviados, lo mismo que los bancos con capital insuficiente. El problema que se plantea a los banqueros y a los reguladores es cómo establecer y aplicar un sistema para determinar lo que constituye un monto adecuado de capital y garantizar que se cumpla. Observamos que en toda América Latina se están desplegando esfuerzos por superar ese desafío. Vemos también signos alentadores de colaboración creciente entre los organismos reguladores y las instituciones bancarias. Una característica distintiva de la política regulatoria reciente

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de los países industriales es que no se ha formulado en un clima de enfrentamiento, en el que las autoridades reguladoras imponen desde arriba medidas desagradables. Los representantes del BPI y de los bancos centrales del mundo industrial merecen palabras de encomio por el pragmatismo y capacidad de colaboración que han demostrado al establecer nuevas medidas regulatorias sobre el capital y otros aspectos para sus propios bancos de préstamos pero también para los de los países en desarrollo. De todas formas, el proceso no ha hecho más que empezar. Alentamos a las autoridades regulatorias, bancos centrales y otras instancias supervisoras de América Latina a que adopten ese proceso igual que lo ha hecho el BPI. Hasta cierto punto, es inevitable que lo adopten, pronto o tarde, a medida que los principales bancos centrales de América Latina se vayan adhiriendo al BPI y participen en su proceso de toma de decisiones. Aunque el Instituto de Finanzas Internacionales apoya firmemente una actitud de colaboración en el establecimiento de las prescripciones normativas, ello no quiere decir que ningún banco central ni autoridad supervisora deba renunciar a su capacidad de decisión final. Pero pueden aprender a trabajar en sintonía con el mercado y con la realidad de la banca de cada país. Pueden aprender a aprovechar las mejoras introducidas en los sistemas de administración de riesgos de los propios bancos. Bajo esas condiciones, las iniciativas reguladoras pueden producir un conjunto viable de normas reguladoras que los bancos seguirán en la práctica. Así ha ocurrido en las conversaciones, actualmente en curso en el seno del BPI, sobre las nuevas reglas en materia de capital frente a las crisis de mercado. Estas directrices no se envían desde lo alto de la montaña grabadas en tablas de piedra; se decidirán únicamente en un clima de consulta, colaboración y participación de la comunidad bancaria mundial. Cuando, con el tiempo, se apliquen a América Latina los detalles de las medidas sobre capital en relación con el riesgo de mercado, alentamos tanto a las autoridades reguladoras como a los bancos regulados a que colaboren estrechamente para especificar esos detalles. Otras deficiencias del sistema bancario deben resolverse al mismo tiempo que se endurecen las normas sobre la capitalización. Sin normas contables acertadas y un nivel mínimo de transparencia y de independencia entre propietarios y prestatarios, la credibilidad de los sistemas financieros de la región en los círculos bancarios mundiales seguirá dejando bastante que desear. El progreso en todas esas áreas es el objetivo al que aspiran muchos de los principales bancos de América Latina en la actualidad. Las fuerzas de la competencia están adquiriendo impulso en toda la región. Un signo alentador de ello es que los grandes bancos de varios países latinoamericanos están comenzando a actuar en los países vecinos. Desde hace tiempo se señala el hecho llamativo de que, incluso en fechas

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MESA REDONDA

PARTE II • CHARLES H. DALLARA

tan recientes como los primeros años noventa, los mayores bancos de Brasil no tuvieran una presencia importante en Argentina, y viceversa. Pero eso está cambiando, y cambiando a mejor. Este fenómeno forma parte de un dinamismo económico creciente en la región, que creemos es el anuncio de un futuro financiero y económico mucho más prometedor. Las decepciones y perturbaciones de 1994 y 1995 no deben interrumpir el progreso básico conseguido en el establecimiento de economías y sistemas bancarios más fuertes en toda América Latina. En el Instituto estamos convencidos de que el endurecimiento de las normas de capitalización puede ser un factor importante para lograr ese nuevo dinamismo. Charles Dallara es Director Ejecutivo del Instituto de Finanzas Internacionales y ex Secretario Adjunto de Asuntos Internacionales del Tesoro de Estados Unidos.

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Enfoques para el diseño de las estructuras

de los mercados financieros

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PARTE I I I

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Página en blanco a propósito

George G. Kaufman y Randall S. Kroszner

Por varias razones, se suele considerar que la estructura de las instituciones y mercados financieros de una nación reviste una importancia estratégica mucho mayor que las estructuras de otros sectores. Las instituciones financieras, y los bancos en particular, promueven, recaudan y transfieren los ahorros necesarios para financiar el crecimiento económico. Además, los bancos y otras instituciones financieras forman parte integrante de la supervisión de las empresas privadas y, en algunos países, del sistema de gestión empresarial, por lo que influyen en la productividad de los recursos. Numerosos estudios han facilitado evidencia de que el grado de desarrollo y la eficiencia del sistema bancario son factores decisivos para el crecimiento económico en general (King y Levine, 1993; Jayaratne y Strahan, 1996; Levine, 1996). Las instituciones financieras desempeñan también un papel fundamental como agentes de transmisión de las políticas monetarias y crediticias del gobierno (o del banco central) al resto de la economía, bien a través de sus actividades de depósito y préstamo o mediante su contribución al sistema de pagos. No obstante, como los bancos tienen una estructura financiera singular y desempeñan un papel fundamental en la economía, los problemas de liquidez y de solvencia en las instituciones bancarias y financieras tienen mayores probabilidades que otros problemas semejantes de las empresas no financieras de difundirse rápidamente en todo el sector financiero, y de él a otros sectores y a la economía en general. Para mantener la estabilidad y reducir las posibilidades de esos efectos negativos en cadena, prácticamente todos los gobiernos han establecido un sistema de seguro de depósitos, bien en forma implícita o explícita. No obstante, esta reglamentación no ha resuelto el problema de la fragilidad del sistema financiero, e incluso podría haberla exacerbado. Por ejemplo, según una encuesta reciente, 131 de los 181 países miembros del Fondo Monetario Internacional habían registrado graves problemas bancarios o quiebras de bancos en los últimos años (Lindgren, García y Saal, 1996). El costo de la resolución de muchos de estos episodios ha sido considerable. Por ejemplo, según las estimaciones, sólo el costo contraído por los gobiernos para resolver las quiebras de bancos ha oscilado entre el 2,5 por ciento del PIB en Estados Unidos y entre el 10 y el 20 por ciento en Argentina (en el

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¿Cómo deben estructurarse las instituciones y los mercados financieros? Análisis y opciones para el diseño de sistemas financieros

PARTE III • GEORGE G. KAUFMAN/RANDALL S. KROSZNER

episodio de los últimos años de la década de 1980), Bulgaria, México, España y Venezuela; entre el 20 y el 40 por ciento en Israel y Uruguay, y más del 40 por ciento en Argentina (al principio de los años ochenta) y Chile (Rojas-Suárez y Weisbrod, 1996; Lindgren, García y Saal, 1996; Caprio y Klingebiel, 1996). Por todo ello, dos características especialmente importantes para el sistema financiero son un elevado rendimiento y una gran estabilidad. En el presente capítulo se analiza la influencia que las distintas estructuras organizativas de las instituciones financieras pueden tener en la consecución de esas metas. En la primera sección se describen los objetivos a nivel general de eficiencia y estabilidad en el diseño de los sistemas financieros y se consideran los desafíos planteados por la estructura especial de los bancos y del sistema financiero en su conjunto. En la sección siguiente se evalúa la eficacia de las diferentes formas organizacionales de los bancos en lo que respecta al logro de sus objetivos. En la tercera, analizamos las consecuencias, tanto económicas como políticas, de las relaciones mutuas existentes entre los diferentes sistemas regulatorios de seguro de depósitos y las distintas estructuras sobre la eficiencia y estabilidad del sistema. En las secciones finales se presentan algunas recomendaciones. Como la estructura de las instituciones financieras evoluciona de forma dinámica, al mismo tiempo que el sistema jurídico y económico en general, no podemos presentar una solución única para todos los países, y preferimos ofrecer un marco general que permita comprender los efectos de las distintas estructuras posibles en países con diferentes características económicas, reguladoras y políticas. Objetivos del sistema financiero y estructura especial de los bancos No es posible analizar el diseño de las estructuras financieras sin tener en cuenta el contexto en el que realizan sus operaciones. Para determinar qué es lo que mejor funciona en un país dado habrá que tener en cuenta una enorme variedad de factores, en particular el desarrollo de los mercados financieros internos, el ordenamiento jurídico y el sistema gerencial de las empresas, el mecanismo de ejecución de contratos y de quiebra, el entorno regulador y la vulnerabilidad de la economía a los "shocks" económicos internos e internacionales. Las estructuras financieras son dinámicas y evolucionan con el tiempo, lo que significa que influyen en esos factores al mismo tiempo que se dejan influir por ellos. La mejor forma de enfocar el diseño del sistema financiero es comprender los objetivos de la economía en general y explorar de qué manera las diferentes combinaciones de elementos de los sistemas financieros pueden conseguir mejor esos objetivos. El objetivo fundamental del sector financiero es reunir a quienes de-

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sean ahorrar y a quienes necesitan préstamos -ofertantes y demandantes de capital- de manera que los escasos capitales disponibles se puedan asignar a los usos más productivos, y de esa manera ofrecer a quienes ahorran la posibilidad de multiplicar los rendimientos, ajustados en función del riesgo. Los mercados financieros pueden transferir fondos directamente entre ahorristas y prestatarios, por ejemplo, a través de los mercados de acciones y de bonos. No obstante, los intermediarios financieros, como los bancos, pueden hacer más eficiente la circulación de fondos intermediando entre los ahorristas y prestatarios y transformando un tipo de valor en otro, por ejemplo, un depósito a la vista en un préstamo hipotecario a largo plazo. Para evitar la ineficiencia que significa que cada uno de los ahorristas tenga que analizar y decidir sobre los proyectos en los que debe invertir, aquellos pueden poner en común sus recursos y delegar esa tarea a los intermediarios financieros, que se especializan en analizar los rendimientos previstos de diversos proyectos (Diamond, 1984). Esos intermediarios normalmente consiguen economías de escala y ámbito en el análisis de la inversión, tratamiento de la información y diversificación de riesgos. En el sector financiero, como en cualquier otro, cuanto más eficiente sea su organización estructural mayor será su contribución al bienestar general. Tradicionalmente, se considera que la libre competencia es el medio más eficaz de lograr la eficiencia1. La competencia entre instituciones financieras y entre los mercados bancarios y de capitales debe ofrecer incentivos para que los empresarios financieros organicen esas instituciones y mercados en la forma más eficiente posible. No obstante, en la mayor parte de los países el sector financiero, y en particular la banca, está fuertemente regulado. En muchos casos, más que la competencia es la reglamentación lo que determina los productos y servicios que ofrecen los bancos, los tipos de activos y pasivos que pueden tener, la estructura jurídica de las empresas bancarias, el alcance del control de las empresas no financieras por parte de los bancos y viceversa y, en algunos países, hasta el número y ubicación de las oficinas bancarias. Una de las razones que suele darse contra la provisión de servicios financieros no regulados es la preocupación por la estabilidad, tanto del sistema financiero como de la economía en general. En un sistema libre de distorsiones, los propietarios privados de las empresas tienen los incentivos necesarios para elegir la estructura financiera que les permita alcanzar el grado de estabilidad óptimo desde el punto de vista privado. Los propietarios y administradores deciden cuánto riesgo de pérdida van a soportar a 1 Una excepción es el caso en que las fuertes economías de escala en la producción dan lugar a un monopolio natural, pero las economías de escala en la banca parecen ser muy débiles una vez que se supera un tamaño relativamente pequeño (véase Humphrey, 1992; Saunders y Walter, 1994).

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LAS INSTITUCIONES Y LOS MERCADOS FINANCIEROS

PARTE III • GEORGE G. KAUFMAN/RANDALL S. KROSZNER

cambio de un determinado nivel de rendimiento previsto. En cualquier sector, incluido el financiero, la estabilidad óptima no implica la ausencia total de quiebras o cierres. En todo sector competitivo sano y dinámico se producen entradas y salidas. La competencia garantiza la eficiencia precisamente mediante un proceso de selección que elimina las empresas con mala gestión o con mala suerte. No obstante, en general se considera que la estabilidad del sector financiero reviste una importancia pública que va más allá de la que pueda tener para los propietarios de cada una de las empresas. Esa importancia es fruto del temor a que los propietarios no tengan en cuenta que la quiebra de su institución puede causar otras quiebras, y dar lugar a un pánico financiero que afecte a todo el sistema, lo que a su vez podría provocar un deterioro macroeconómico más amplio. Los propietarios de los bancos, al calcular el precio del riesgo y determinar qué parte de su capital propio van a invertir, pueden no tener en cuenta el costo que una catástrofe semejante representaría para la sociedad. El coeficiente óptimo desde el punto de vista social entre el capital de los propietarios y el total de los activos bancarios puede ser, por lo tanto, mayor que el coeficiente óptimo desde el punto de vista privado. No obstante, como los beneficios de la estabilidad del sistema son disfrutados por todos los agentes económicos, y no sólo por los bancos, quizá no sea oportuno cargar todo su costo sobre los accionistas de los bancos. Esta externalidad negativa potencial constituye una justificación de la intervención gubernamental. En general se considera que las instituciones financieras, y en particular los bancos, son más frágiles que otras empresas, sobre todo por dos características propias de su estructura. En primer lugar, suelen estar más fuertemente apalancados que las empresas no financieras; es decir, tienen un coeficiente capital-activos relativamente bajo. Esta estructura hace que los bancos estén menos protegidos frente a las pérdidas y la insolvencia que la mayor parte de las empresas no financieras. En segundo lugar, los bancos suelen tener un bajo coeficiente activos líquidos-pasivos líquidos: muchos de sus activos son préstamos a empresas e individuos que son difíciles de vender rápidamente sin pérdidas, mientras que una gran parte de sus pasivos en depósitos consisten en depósitos a la vista y a corto plazo. Por ello, los bancos tienen un desajuste mucho mayor, tanto por lo que se refiere a la liquidez como a la duración, entre sus activos y sus pasivos que la mayor parte de las empresas no financieras. Este desajuste hace a los bancos especialmente sensibles a los retiros bruscos y masivos de fondos (pánicos bancarios) que no se pueden atender en su totalidad y puntualmente con las tenencias líquidas del banco y, por lo mismo, pueden obligar a efectuar ventas precipitadas de activos rentables poco líquidos. Al verse forzados a liquidar esos activos, es posible que los bancos sufran

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pérdidas por venta forzosa que superen su pequeña base de capital, lo que les condenaría a la insolvencia económica. Los desajustes de duración exponen también a los bancos a los riesgos asociados a las tasas de interés, por lo que los cambios bruscos de esas tasas pueden provocar pérdidas realizadas y no realizadas que en breve plazo podrían ser superiores a su capital. Además del posible problema de la fragilidad de cada uno de los bancos, el sistema bancario en general parece ser también especialmente frágil. La estrecha conexión existente entre estos bancos en virtud de los préstamos y depósitos interbancarios significa que las pérdidas en un banco cualquiera pueden provocar pérdidas en otros bancos. Así pues, las pérdidas y la insolvencia se pueden transmitir en cascada a través del sistema bancario. Además, si los depositantes no son capaces de distinguir los bancos financieramente sólidos de los que no lo son, la existencia de problemas en una sola institución o en un reducido número de ellas puede propagarse rápidamente por todo el sistema, a medida que los depositantes retiren indiscriminadamente fondos de todos los bancos, cualquiera que sea su situación financiera real. En ausencia de acciones correctoras por parte del banco central, la conversión masiva de los depósitos en moneda agotará las reservas del sistema bancario, agravará las pérdidas por venta forzosa, aumentará las quiebras bancarias y provocará una grave contracción del dinero y el crédito y una fuerte inestabilidad macroeconómica2. La pérdida de los servicios de monitoreo y de información de los bancos puede dificultar el restablecimiento de las relaciones crediticias cuando se produzcan quiebras generalizadas de bancos, lo que frenaría la recuperación (Bernanke, 1983). No obstante, las preocupaciones por la fragilidad de los bancos y el sistema bancario en ausencia de un sistema de seguros de depósitos a veces pueden ser exageradas, por tres razones. Primero, las quiebras de bancos se convierten en potencialmente contagiosas únicamente si las pérdidas en un banco superan su capital en medida suficiente para producir en los bancos acreedores pérdidas superiores a su capital, lo que condenaría a este último a la insolvencia, y así sucesivamente a lo largo de la cadena. Si las pérdidas asociadas con insolvencias concretas se pudieran reducir, la probabilidad de contagio o de riesgos sistémicos sería mucho menor. Como examinamos más adelante, cuando se ha tardado demasiado en dar respuesta a los problemas de los bancos, dejando que estos se sumen en la

2

Cuando se produce un pánico bancario en una economía pequeña y abierta, los depositantes pueden abandonar por completo la moneda nacional, cambiando sus depósitos por depósitos en divisas en el exterior. A no ser que el banco central permita la devaluación de la moneda nacional, las reservas bancarias se reducirán también, con los mismos resultados.

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insolvencia, esos retrasos se han debido fundamentalmente a deficiencias normativas, no del mercado (Benston y Kaufman, 1995a; García, 1996; Kane, 1989; Kaufman, 1995; Kroszner y Strahan, 1996). Segundo, antes del establecimiento del Sistema de la Reserva Federal como prestamista de último recurso en Estados Unidos, la tasa de quiebra de los bancos estadounidenses era de hecho inferior a la de las empresas no financieras. Cuando los bancos se declaraban en quiebra, los depositantes y otros acreedores bancarios sufrían pérdidas menores que los acreedores de las empresas no financieras también en quiebra (Kaufman, 1996a). Además, los bancos de Estados Unidos tenían coeficientes capitalactivos más altos antes de la introducción de la normas sobre la red de seguridad que en lo sucesivo. La experiencia internacional reciente revela que los bancos sustituyen el capital privado por capital público o la garantía pública de los depósitos (Peltzman, 1970; García, 1996; Kroszner y Strahan, 1996). Una vez más, es posible que el seguro de depósitos haya producido el efecto contrario al previsto, y que el resultado haya sido una mayor fragilidad de los bancos. En tercer lugar, el dejar que los bancos vayan a la quiebra y los depositantes pierdan dinero no debe causar necesariamente inestabilidad macroeconómica. Baer y Klingebiel (1995) examinan en detalle cinco episodios históricos de quiebras en países en desarrollo e industriales y encuentran poca o ninguna confirmación de que se hayan producido efectos macroeconómicos negativos como consecuencia de la imposición de pérdidas a los depositantes en las instituciones insolventes, cuando ello se había hecho dentro de un programa gubernamental global en que únicamente se dejaba operar a las instituciones bien capitalizadas y económicamente solventes. Estructuras bancadas alternativas: alcanzar los objetivos ¿Con qué eficacia alcanzan los objetivos globales de estabilidad y eficiencia las distintas estructuras que se pueden adoptar para los sistemas bancarios? Este es el tema que examinaremos a continuación. Para ello estudiaremos en particular las diferentes maneras en que las distintas estructuras permiten alcanzar algunos objetivos más específicos que contribuyen hacia esas metas más amplias. Las distintas estructuras bancarias posibles forman un continuo que va desde los llamados bancos de actividades limitadas ("narrow banking") a los bancos universales (Cowen y Kroszner, 1990 y 1994; Kroszner, 1996a; Kroszner y Rajan, 1994 y 1996). Las actividades de los primeros o "bancos de protección total" están estrictamente circunscritas: normalmente estos bancos sólo pueden invertir en activos muy líquidos y a corto plazo, con

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De actividad amplia

Mayor probabilidad de concentración. Es más probable que los bancos traten de sofocar la competencia de nuevas instituciones y mercados. Mayor posibilidad del síndrome "demasiado grande para que quiebre".

Los bancos están sometidos al control crediticio en virtud de políticas industriales implícitas. Importante papel de los bancos, en particular en las empresas con dificultades financieras.

Menos probabilidad de concentración, pero mayor segmentación de los mercados. Menos probable, si el banco no forma parte de un conglomerado financiero.

Menos probabilidades, si el banco no forma parte de un conglomerado financiero. Los bancos están sometidos al control crediticio a través de la definición de activos "seguros". Débil papel de los bancos.

Ninguna relación con la estructura, excepto los bancos con reservas del 100 por ciento, que ofrecen al banco central un control monetario total.

Competencia Prevención de la sumisión normativa a grupos de interés

Prevención de conflictos de interés Prevención de manipulación política Control empresarial Control monetario

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Mayores posibilidades, sin medios de contención impuestos o de libre elección.

Mayores probabilidades de que se logren.

Menos probables, en particular las economías de ámbito.

Pocas quiebras y escasas pérdidas globales, pero el efecto de la estructura depende de la capacidad de supervisión; si las normas son creíbles y la supervisión en gran parte independiente del grado de riesgo de los activos, no hay relación entre estructura y estabilidad. Si los activos riesgosos son más difíciles de supervisar, las pérdidas pueden ser mayores para los bancos de actividades más amplias, lo que puede exigir mayor capacidad de supervisión.

Son posibles mayores pérdidas, ya que las actividades permisibles son más amplias y los activos resultan más volátiles, pero la diversificación puede promover la estabilidad.

Estructura bancada Las restricciones sobre las carteras de los bancos dan lugar a una reducción del número de quiebras bancarias y a menos pérdidas para los depositantes, pero quizá no garanticen una mayor estabilidad financiera global.

De actividad restringida

Economías de escala y ámbito

Con intervención eficaz y normas de cierre, cuando el patrimonio neto de los bancos es positivo

Estabilidad Sin intervención eficaz ni normas de cierre

Objetivos

Cuadro 1. Relación de la estructura bancaría con los objetivos del sistema financiero

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muy poco o ningún riesgo crediticio. Sus depósitos pueden considerarse como garantizados por sus activos (Benston et al., 1989). En la mayor parte de las versiones, estos bancos no pueden efectuar préstamos comerciales ni industriales, préstamos hipotecarios ni otros préstamos "riesgosos". Este tipo de préstamos suele ser competencia de las compañías financieras u otras instituciones que no aceptan depósitos a la vista, aunque en algunas variantes ambos tipos de instituciones pueden estar controlados por la misma compañía matriz. Los bancos de actividades limitadas aceptarían depósitos a la vista, participarían en el sistema de pagos (por ejemplo, tramitando cheques) y poseerían instrumentos a corto plazo de alta calidad, pero no intervendrían directamente en ningún otro aspecto de los servicios financieros3. En el otro extremo del espectro, los bancos universales son supermercados financieros que ofrecen una gran variedad de servicios de financiamiento: aceptan depósitos a la vista y a plazo, y pueden conceder préstamos a todos los tipos de prestatarios para cualquier fin, suscribir e intercambiar valores y ofrecer seguros, servicios de corretaje y fiduciarios. Los bancos universales pueden también poseer y administrar empresas no financieras y a su vez ser propiedad de esas compañías. Cuando se da esta estructura, no habría mucha distinción entre banca y comercio. Las estructuras bancarias existentes en la mayor parte de los países se encuentran en un punto intermedio entre esos dos extremos. Ningún país, por ejemplo, exige que los bancos tengan exclusivamente activos de alta calidad y a corto plazo. Entre los países industriales, Estados Unidos tiene uno de los regímenes bancarios más estrechos, y los de Alemania y Suiza se encuentran entre los de carácter más amplio4. Cada estructura bancaria tienen sus ventajas e inconvenientes en lo que respecta al logro de los objetivos de la eficiencia y la estabilidad (Steinherr, 1996). Cada uno de estos objetivos amplios se subdivide en numerosos componentes, que examinaremos sucesivamente. En el Cuadro 1 se resume la relación entre la estructura de la banca y los diferentes objetivos del sector financiero. Estabilidad y fragilidad En principio, los regímenes bancarios de actividades limitadas tienen como objetivo reducir las fuentes de fragilidad de los bancos y del sistema ban3 No obstante, estos bancos no deben confundirse con los bancos especializados, como las instituciones de ahorro y préstamo de Estados Unidos, que también están sometidas a restricciones de activos y pasivos pero pueden asumir considerables riesgos de crédito o en relación con las tasas de interés. 4 Pueden verse resúmenes de las estructuras bancarias de los grandes países en Bisignano (1994) y Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (1993).

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cario que se han mencionado más arriba. En primer lugar, al obligar a los bancos a mantener activos muy líquidos, desaparece en gran parte el problema del desajuste de la liquidez y las consiguientes preocupaciones por las pérdidas asociadas a las ventas forzosas. En segundo lugar, como los bancos se ven obligados a tener únicamente deuda de breve duración y alta calidad crediticia, se eliminan también en buena parte las posibles pérdidas asociadas al riesgo de crédito y de interés. Así pues, un alto grado de apalancamiento no supone un gran problema, ya que el bajo riesgo de los activos bancarios no requiere una reserva voluminosa para garantizar la solvencia. Finalmente, dadas las restricciones sobre activos y pasivos, los depositantes tienen pocas razones para transferir fondos de un banco a otro, y los propios bancos tienen pocos motivos para concederse y otorgarse préstamos mutuamente. Dada esta limitación del potencial de pérdidas, no es probable que los problemas de una institución causen dificultades en otras. No obstante, es posible que, en la práctica, un régimen basado en bancos de actividades limitadas no favorezca la estabilidad financiera. Como esos bancos, por definición, no pueden atender todas las demandas de servicios bancarios tradicionales, la satisfacción de esas necesidades no atendidas se transferirá a otras instituciones, que pueden ser empresas independientes o filiales de aquellos bancos a través de una estructura de propiedad común (por ejemplo, compañías matrices). Estas entidades pueden presentar al menos tanto riesgo como los bancos tradicionales, y su falta de solvencia podría ocasionar problemas similares de externalidades negativas. Además, dadas sus limitaciones en lo que se refiere a los activos, es probable que estos bancos sólo puedan pagar intereses muy bajos por los depósitos. Otros intermediarios tendrán un incentivo para emitir pasivos semejantes a los depósitos ofreciendo una rentabilidad mayor. Si estos instrumentos llegaran a encontrar amplia aceptación, los bancos de actividades limitadas recibirían pocos fondos. En esas condiciones, los depósitos con respaldo sólido podrían constituir una parte muy pequeña de la totalidad del sistema financiero. El riesgo no se eliminaría sino que simplemente se desplazaría. Si existe preocupación por la estabilidad de los emisores de instrumentos sustitutivos muy semejantes a los depósitos, quizá se necesite una compleja estructura reguladora para supervisar a estos competidores no bancarios de los bancos de actividades limitadas, aun cuando la supervisión de estos mismos bancos fuera relativamente sencilla. El hecho de que los bancos universales estén autorizados a tener activos y realizar actividades que impliquen riesgos mucho mayores no significa necesariamente que sean menos estables. El riesgo global de una institución lo determina no el grado de riesgo de sus actividades individuales, sino las covarianzas, o las interrelaciones estadísticas, entre esos riesgos. Al autorizar a esos bancos a emprender una gama más amplia de acti-

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vidades se puede facilitar su diversificación y, de esa manera, reducir su riesgo global. Por otro lado, los bancos universales están más estrechamente interrelacionados con el resto del sistema financiero y con cada una de las empresas, por lo que el peligro de contagio puede ser mayor. Los datos históricos sobre Estados Unidos revelan que los bancos implicados en actividades relacionadas con los valores consiguieron realmente rebajar el riesgo global gracias a la diversificación. Antes de que la Ley Glass-Steagall de 1993 separara los bancos comerciales de los bancos de inversión e impidiera a los primeros suscribir valores privados, algunos bancos realizaron una amplia gama de actividades relacionadas con los valores, y sin embargo tuvieron una menor varianza en sus flujos de fondos, una mayor probabilidad de quiebra y coeficientes de capital más altos que los bancos que decidieron no intervenir en el sector de los valores (White, 1986). Más recientemente, se han efectuado simulaciones de la varianza de los flujos de caja y la probabilidad de quiebra para combinaciones diversas de bancos comerciales y de inversión, así como compañías de seguros y otras empresas financieras, y los resultados no han sido del todo claros (Boyd, Graham y Hewitt, 1993; Saunders y Walter, 1994; Benston y Kaufman, 1995b). La experiencia internacional presenta también resultados de signo contrario. Alemania y Suiza, que tienen desde hace tiempo regímenes basados en los bancos universales, han tenido muy poca inestabilidad bancaria. En cambio, España, que también ha concedido gran margen de actividad a los bancos, ha sufrido graves problemas en ese sector. Estados Unidos, que desde hace decenios ha tenido uno de los regímenes más restrictivos, ha experimentado graves crisis bancarias. Como examinamos con mayor detalle a continuación, es posible que la inestabilidad y las pérdidas de los depositantes tengan más que ver con los reglamentos del sistema de garantía de depósistos y las políticas y procedimientos de resolución bancaria y otras normas de intervención prudencial de un país que con la estructura de los propios bancos. Economías de ámbito ("Economies ofScope") Los bancos de actividades limitadas no pueden aprovechar las economías de ámbito que se pueden conseguir ofreciendo una variedad de servicios financieros simultáneamente. En uno de los pocos estudios sobre los costos que representa para los bancos de Estados Unidos la separación entre la aceptación de depósitos y los préstamos se estimaba que, en ese país, las pérdidas de eficiencia debidas a ese tipo de práctica bancaria son muy pequeñas (Pulley y Humphrey, 1993). No obstante, el hecho de que ningún banco de Estados Unidos ni de ningún otro país haya decidido voluntariamente estructurarse de esa manera indica claramente que los banqueros

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ven ventajas en la posibilidad de ofrecer esos servicios simultáneamente. Aun cuando los costos para los bancos mismos sean bajos, podrían darse pérdidas de eficiencia para el sistema financiero. Así ocurriría, por ejemplo, en el caso de que los prestatarios pudieran reducir los costos tratando con bancos comerciales creíbles u otras instituciones financieras que otorgan préstamos y los supervisan ininterrumpidamente, en vez de emitir bonos en los mercados públicos (Billett, Flannery y Garfinkel, 1995; James, 1987; Lummer y McConnell, 1989; Preece y Mullineaux, 1994). Los bancos universales, por el contrario, son los que mayores oportunidades tienen de realizar economías de ámbito. Pueden prestar en forma eficiente un conjunto de servicios financieros, lo que ofrece a los clientes la comodidad de centralizar todas sus operaciones en una única institución. Las estrechas relaciones que estos bancos establecen con las empresas prestatarias pueden reducir los costos de supervisión tanto para ellos mismos como para las empresas, lo que haría la intermediación financiera más eficiente y reduciría las limitaciones crediticias para las empresas. No obstante, los economistas no han conseguido encontrar pruebas convincentes sobre la existencia de esas economías de ámbito en los bancos universales (Saunders y Walter, 1994). Competencia, concentración y "manipulación" normativa La restricción de las actividades de los bancos comerciales y la fragmentación del sistema financiero da lugar, por lo general, a una menor concentración del sector financiero. Aunque ello pueda redundar en detrimento de las economías de escala y ámbito, como se ha examinado antes, podría traer como beneficio una menor probabilidad de "manipulación" de la regulación: los grandes bancos que dominan su sector pueden manipular con frecuencia la regulación en beneficio propio más que del interés público (Kroszner, 1996a, 1997a y 1997b). Algunos opinan que el sistema financiero alemán es uno de los más protegidos y menos competitivos de los países industriales. Los bancos universales alemanes no sólo dominan la banca sino que, mediante su relación con el Bundesbank (Banco Central de Alemania) y las otras autoridades reguladoras del sector financiero, parecen haber obstaculizado el crecimiento del mercado de valores comerciales (deuda a corto plazo emitida públicamente por las empresas) así como de los mercados de valores y de deuda en sentido más amplio. Un posible beneficio de la ley Glass-Steagall es que a raíz de ella han florecido en Estados Unidos una gran variedad de proveedores alternativos de servicios financieros y de innovaciones contractuales -desde las adquisiciones apalancadas hasta los mercados organizados de deuda y de valores-, que compiten con los bancos no sólo en el mercado sino también

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Cuadro 2. Composición de la deuda de empresas, 1985 Fuente de crédito Valores Deuda intermediada Total De los bancos

Estados Unidos

Japón

Alemania

55

9

6

45 36

91 n.d.

94 88

Nota: La deuda del mercado crediticio no incluye la deuda comercial. Los valores incluyen los efectos comerciales, otros efectos a corto plazo y los bonos a largo plazo. La deuda intermediada está constituida por los préstamos de los intermediarios financieros. Fuente: Prowse (1996), pág. 6.

en el terreno regulativo (Kroszner, 1996a). En países con bancos de actividades más diversificadas, las instituciones y mercados financieros no controlados por el banco suelen estar menos desarrollados (Prowse, 1996). Como se observa en el Cuadro 2, las empresas alemanas obtenían en 1985 el 88 por ciento de su financiamiento externo de bancos y sólo el 6 por ciento a través de emisiones de bonos. Por el contrario, las empresas estadounidenses recibían sólo el 36 por ciento de su financiamiento externo de bancos y más de la mitad de emisiones de bonos. Aunque la manipulación de la regulación no es en absoluto un efecto necesario del sistema de banca universal, parece haber entre ambos una estrecha correlación. Por ello, en un régimen de banca universal, debe prestarse especial atención a la relación existente entre el gobierno y los bancos. Al proteger a los bancos de la competencia, las autoridades reguladoras pueden crear o ayudar a introducir un cartel bancario que genere para los miembros del mismo una corriente de rentas económicas o de beneficios excesivos. Para evitar la pérdida de esos beneficios excesivos, es posible que los bancos prefieran un perfil de riesgo más bajo, por ejemplo, manteniendo un mayor coeficiente de capital o haciendo préstamos más seguros que si se encontraran en un entorno competitivo (Keeley, 1990). Por ello, una reglamentación protectora podría dar lugar a unos bancos más estables, y ello puede explicar en parte la estabilidad de los regímenes de banca universal en Alemania y Suiza. No obstante, esa estabilidad tiene un costo: los beneficios monopolísticos y la ineficiencia del sistema financiero. Además, la manipulación regulatoria que ofrecen los bancos de gran magnitud, los cuales ofrecen servicios diversificados y tienen gran influencia política, puede aumentar la probabilidad del síndrome "demasiado grandes para quebrar" en el que el hundimiento inminente de un gran banco se considera como amenaza de una perturbación más amplia y obliga al gobierno a rescatar a los depositantes del banco y quizá incluso a sus accionistas.

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(Porcentaje del total)

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Lo mismo que los bancos pueden manipular el sistema regulatorio y utilizarlo en su propio beneficio, los políticos y funcionarios públicos pueden manipular también la reglamentación financiera para promover sus propios objetivos políticos. Como ejemplo cabría citar las normas sobre capital establecidas en el Acuerdo de Basilea sobre Coeficientes Mínimos de Capital. Estas normas asignan valores a las clases de activos bancarios de acuerdo con su nivel de riesgo; esos valores se utilizan luego como ponderaciones para calcular los coeficientes capital-activos de los bancos. Como en el Acuerdo se considera que la deuda del gobierno central de los grandes países industriales no presenta riesgos, lo que los bancos pueden hacer para reducir el monto del capital accionario que deben mantener es adquirir más deuda pública. Ello representa sin duda un fuerte incentivo para que los bancos comerciales mantengan dicha deuda, lo que a su vez reduce el costo de emisión para el gobierno. Los bancos de actividades limitadas pueden estar sujetos a una forma semejante de manipulación, ya que las autoridades regulatorias o legislativas determinan qué activos son "seguros" y por lo tanto pueden ser adquiridos por esos bancos. Existe la fuerte tentación de definir la seguridad de acuerdo con criterios políticos y sociales más que estrictamente de prudencia. Por ello, esos bancos podrían convertirse en instrumentos de la asignación de créditos públicos. Los bancos de alcance más amplio pueden ser también objeto de una manipulación semejante. El Gobierno puede alentar, subvencionar explícitamente o exigir a esos bancos que asignen crédito a determinadas empresas o sectores o que presten servicios a grupos previamente seleccionados a precios inferiores a los del mercado. Conflictos de interés Cuanto más reducida sea la gama de actividades de un banco, menores serán las oportunidades de conflictos de interés en los servicios del banco a sus clientes. No obstante, esos conflictos pueden producirse en los bancos con actividades limitadas, cuando forman parte de un gran conglomerado financiero. Por ello, un régimen con bancos de actividades limitadas no reduce necesariamente los posibles conflictos. Por su parte, las actividades polifacéticas de los bancos universales presentan muchos posibles conflictos de interés. Supongamos, por ejemplo, que una empresa prestataria sufre un duro golpe en sus ingresos que hace dudoso el reembolso de sus préstamos bancarios. En esas circunstancias es posible que el banco tenga un incentivo para suscribir una emisión pública de acciones o bonos para la empresa, pero sin descubrir claramen-

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Manipulación política

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te al público los problemas de la empresa, a fin de que ésta pueda utilizar los beneficios obtenidos para reembolsar el préstamo. Aunque esos conflictos son posibles en teoría, los datos históricos procedentes de Estados Unidos permiten pensar que los bancos comerciales no sucumbieron a esas tentaciones cuando se les autorizó a participar más plenamente en la suscripción de valores (Benston, 1990; Kroszner y Rajan, 1994). La competencia lleva por lo general a los bancos universales a adoptar salvaguardias y estructuras que reduzcan los conflictos que puedan surgir cuando una misma entidad puede prestar a las empresas y vender a la vez los valores de esas empresas al público. Por ejemplo, antes de que se regularan esas actividades en Estados Unidos, las presiones competitivas llevaban a los bancos a establecer voluntariamente filiales independientes capitalizadas y constituidas en sociedad con juntas directivas diferentes con el fin de suscribir valores (Kroszner y Rajan, 1996). Más recientemente, a medida que el sistema financiero alemán, tradicionalmente protegido, ha comenzado a abrirse a la competencia, el Deutsche Bank (el mayor banco comercial del país) ha transferido sus operaciones bancarias de inversión de Frankfurt a su filial Morgan Grenfell en Londres. Otro posible conflicto de interés en el régimen de bancos universales es la vinculación de los productos o servicios. En algunos casos, los bancos exigen como condición de un préstamo, por ejemplo, que el prestatario adquiera otro servicio de él o de una empresa filial que el prestatario quizá no desearía comprar o podría no querer comprar al precio ofrecido. Esa capacidad de imponer ventas vinculadas por lo general sólo puede darse cuando el banco tiene cierto grado de monopolio en el mercado de al menos uno de los productos o servicios. Además, si un banco de actividades limitadas está afiliado con una compañía matriz de mayor magnitud, el potencial de ventas forzadas quizá no sea muy diferente al caso de los bancos universales. Control empresarial y manejo de las dificultades financieras Como normalmente no pueden adquirir participaciones de capital en otras empresas o intervenir directamente en la gestión de las mismas, los bancos con actividades limitadas -incluso los que están autorizados a efectuar préstamos para fines comerciales- quizás no puedan desempeñar una parte importante en el control empresarial ni en la gestión de las compañías que atraviesan graves dificultades financieras. En Estados Unidos, la función de la gerencia de los bancos está condicionada no sólo por el hecho de que está prohibido poseer capital accionario de estos (excepto en situaciones especiales) sino también por la interpretación de los tribunales sobre los estatutos de quiebra. En virtud de la doctrina jurídica sobre la "subor-

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dinación equitativa", los bancos que participan activamente en la gestión de una empresa que trata de evitar la quiebra pierden la prioridad de sus préstamos a esa empresa en el caso de que se produzca la quiebra -sus créditos quedan rebajados al mismo nivel que los de los tenedores de capital accionario. Por el contrario, los grandes bancos de Japón que se encuentran en el centro de los grandes grupos de negocios pueden poseer participación en empresas no financieras e intervenir activamente para ayudar a empresas amenazadas por la quiebra. En muchos casos sustituyen la gestión anterior con miembros de sus propios equipos, redactan nuevos planes de actividades, adquieren una mayor participación en el capital y negocian con los otros acreedores de la empresa en nombre de la misma (Hoshi, Kashyap y Scharfstein, 1990; Sheard, 1994). En Alemania, los directores de bancos universales suelen formar parte de las juntas "de supervisión" de las empresas en las que tienen participación e intervienen en la gestión de manera habitual, y de forma especialmente activa cuando la empresa se encuentra en dificultades financieras. Por otra parte, la experiencia más reciente de estos países permite pensar que esos sistemas no han funcionado tan bien en la práctica como en la teoría. Cuando el sistema de ejecución de contratos, incluida la legislación sobre quiebra, es inestable o muy costoso y lento, un banco universal tiene más flexibilidad para garantizar el reembolso. Como los bancos universales pueden poseer capital accionario e intervenir activamente en la gestión están mejor preparados para establecer una relación permanente con la empresa. Los tratos renovables pueden luego sustituir al menos parcialmente la ejecución de contratos por terceros (Klein y Leffler, 1981; Shapiro, 1983; Kroszner y Stratmann, 1996). Un sistema incierto o ineficaz de quiebra puede perturbar la intermediación, por no decir todo el proceso de concesión de préstamos. El sistema de quiebra y de derecho empresarial, influye, por lo tanto, en la función de los bancos en el gobierno de las empresas, por lo que tiene también influencia en la elección de la estructura bancaria5. Control monetario La estructura orgánica del sistema bancario puede influir también en el grado de control monetario con que cuenta el banco central. La política monetaria supone por lo general el ajuste de la oferta monetaria modifi-

5

En Kroszner (1996b) puede verse un análisis sobre el sistema de gerencia empresarial que deben adoptar los bancos para sí mismos, en respuesta a la pregunta "¿quién supervisa a los supervisores?".

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cando el volumen de las reservas del sistema bancario, el coeficiente exigido de reserva de caja o la tasa de redescuento impuesta por el banco central para los préstamos. No obstante, en un sistema de reserva fraccionaria los bancos ejercen una influencia independiente sobre la oferta de dinero y crédito mediante su elección del nivel de reservas en efectivo por encima del mínimo exigido. Los cambios en las reservas excedentarias se reflejan directamente en el volumen de activos totales de un banco que invierte en activos rentables en vez de en efectivo. Esta capacidad de los bancos de cambiar el volumen de las reservas excedentarias debilita, o al menos complica, el control del banco central sobre la política monetaria. Una manera de eliminar la influencia independiente del sistema bancario sobre la política monetaria sería prohibir que los bancos tuvieran cualquier tipo de activos no monetarios -es decir, que se exija un 100 por ciento de reservas (Simons, 1948; Friedman, 1960). Todo cambio en el volumen de las reservas decidido por el banco central se reflejaría en un cambio idéntico en los depósitos bancarios y en la oferta monetaria. El público tampoco podría influir en la oferta monetaria decidiendo mantener más depósitos en moneda y menos depósitos bancarios, o viceversa. Por ello, el banco central ejercería un completo control monetario. Un sistema bancario con una reserva del 100 por ciento representaría una forma extrema de banca de actividades limitadas. Los bancos se convertirían simplemente en almacenes para la conservación y transferencia de efectivo. Esos bancos tendrían costos bajos, y los únicos riesgos serían el fraude y el riesgo asociado a las operaciones. Como en el mejor de los casos el interés que podrían ganar sería pequeño, es probable que los bancos impusieran recargos por el servicio y no pagaran interés ninguno por los depósitos con el fin de obtener una rentabilidad competitiva. Estas restricciones llevarían a una fuerte demanda de sustitutos de los depósitos, lo que alentaría, como en el caso antes descrito, una afluencia masiva a los bancos, que los dejaría con pocos depósitos6. Para aumentar la viabilidad de los bancos de actividades limitadas, la mayor parte de sus regímenes les permiten invertir en activos rentables con riesgos relativamente bajos. No obstante, en ese caso los bancos ya no tienen un encaje de 100 por ciento, ya que su efectivo es menor que el total de activos. En ese caso se evidenciarán los mismos problemas de control 6

Una variación alternativa, más radical, del sistema de banca con una reserva del 100 por ciento sería un sistema puro de banca de fondos mutuos, en que el contrato de depósito sería un título accionario, no un título de deuda, con respecto a la cartera del banco. El valor de esos contratos variaría de conformidad con el comportamiento de la cartera correspondiente, en vez de permanecer constante. Se trataría de hecho de bancos de capital al 100 por ciento. Puede verse una explicación más detallada sobre la viabilidad y estabilidad de los bancos de fondos mutuos y sus consecuencias sobre el control monetario en Cowen y Kroszner (1990).

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monetario que enfrenta el banco central cuando imponen un sistema fraccionario de encaje legal. Una vez que se permite a los bancos invertir en cualquier tipo de activo rentable, salvo efectivo o las reservas en el banco central, la pérdida del control monetario total por parte del banco central es independiente del mayor o menor rigor con que se limite la gama de actividades de los bancos. Relaciones mutuas entre la estructura bancaria y la red de seguridad Todos los países han establecido, de hecho, una red de seguridad explícita o implícita para sus bancos y, en algunos casos, para todo su sistema financiero. Los elementos de esa red de seguridad varían de un país a otro, pero en general incluyen un sistema de garantía explícita o implícita de los depósitos y la función de prestamista de último recurso para el banco central. En algunos países, se incluyen también garantías del banco central para todas las liquidaciones del sistema de pagos entre bancos. En esta sección analizamos cómo se puede reducir el riesgo moral creado por la garantía de los depósitos, así como las repercusiones sobre otras posibles estructuras bancarias. En principio, las medidas relativas a los seguros de depósitos y funciones del banco central como prestamista de última instancia podrían incrementar la estabilidad de los sistemas financieros; en cambio, en la práctica, ha sido difícil diseñar un sistema que no ponga en peligro la eficiencia y estabilidad. Un mal diseño puede alentar comportamientos por parte de los bancos asegurados y de sus autoridades reguladoras que, con el tiempo, resultarán probablemente más costosos que los beneficios que puedan generar. Como se ha demostrado claramente en casi todos los países durante los últimos años, los planes de garantía de los depósitos mal orientados y aplicados han reducido enormemente la disciplina ejercida sobre los bancos por los depositantes y, de esa manera, han alentado a los bancos a adoptar comportamientos que representan un mayor riesgo moral, tanto asumiendo mayor exposición al riesgo asociado con el crédito y las tasas de interés en sus carteras de activos y pasivos como manteniendo activos de capital más bajos. Los depositantes garantizados tienen pocos incentivos para castigar con el retiro de sus fondos a las instituciones demasiado arriesgadas, en dificultades o insolventes, o para premiar a las instituciones seguras y solventes incrementando sus depósitos. Por ejemplo, Rojas-Suárez y Weisbrod (1996) han comprobado que, en México, durante los años precedentes a la crisis de la devaluación (1991-94) los bancos dispuestos a asumir grandes riesgos se expandieron con mucha mayor rapidez que los bancos más prudentes. Ello permite pensar que los

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depositantes estaban dispuestos a colocar fondos en los bancos más frágiles pero asegurados, que más tarde quebraron. La experiencia de México en este sentido coincide con la de otros países, en particular la de Estados Unidos en los años ochenta. Al echar por tierra la disciplina de mercado, la garantía de los depósitos permite también a las autoridades regulatorias retrasar la imposición de sanciones a los bancos con problemas y dejar que instituciones incluso económicamente insolventes continúen en actividad, con la esperanza de que los problemas se resuelvan por sí solos con el tiempo. Cuando no lo consiguen, los costos de esa tolerancia regulatoria pueden ser enormes (Barth y Brumbaugh, 1994; Kane y Yu, 1994; Kaufman, 1995; Kroszner y Strahan, 1996). Sin una garantía de los depósitos, los bancos insolventes no podrían seguir en actividad durante mucho tiempo. Los bancos que no consiguen la confianza de los depositantes o que reciben malas calificaciones de los organismos privados e independientes de clasificación, deberían ofrecer tasas de interés superiores para mantener los depósitos. De lo contrario, los retiros de los depositantes bien informados podrían obligar a los bancos con problemas a vender activos rápidamente y quizás experimentar las pérdidas asociadas a las ventas forzosas. Los bancos que no puedan atender en su totalidad y puntualmente las demandas de los depositantes suspenderían las operaciones o cerrarían, bien voluntariamente o por disposición de las autoridades reguladoras. Además, sin la fuerte actitud de "cara gano yo, cruz pierdes tú" favorecida por los seguros de depósitos y las funciones del Banco Central como prestamista de última instancia, los propietarios de los bancos quizá hubieran optado por un perfil de riesgo diferente para su banco. Como se ha observado más arriba, antes de la introducción de las políticas de prestamista de última instancia en Estados Unidos, las tasas de pérdida y las quiebras de bancos fueron menores que las de las empresas no financieras. Los problemas de riesgo moral asociados con los seguros de depósitos y las funciones del Banco Central como prestamista de última instancia no son siempre iguales, ya que se dan en numerosos contextos de mercado, por lo que sería interesante comprender cómo resuelve éste esos problemas cuando se le deja que actúe por su propia cuenta. Por ejemplo, existen tensiones entre los propietarios de capital accionario y los titulares de deuda de cualquier empresa, pero en particular en las que atraviesan difíciles momentos financieros (Tensen y Meckling, 1976). Los dos grupos de acreedores tienen diferente posición ante los beneficios. Los propietarios de capital accionario participan plenamente en las ganancias de los juegos arriesgados cuando las cosas salen bien, pero los titulares de deuda reciben sólo pagos predeterminados de interés y principal. Los accionis-

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tas, con una responsabilidad limitada, no están expuestos a pérdidas mayores que su participación en el capital social. Como las pérdidas se cargan primero al capital propio, un "shock" negativo en los ingresos o activos de la empresa reduce el valor de mercado de la inversión de los propietarios de capital social. Este "shock" aumenta luego el incentivo de estos a incrementar el perfil del riesgo de la empresa, ya que ahora tienen poco que perder y, por el contrario, podrán recibir la parte más considerable de las posibles ganancias. Por el contrario, los tenedores de deuda lo único que desean es proteger el valor de la deuda y, por lo mismo, se opondrán a aumentar el riesgo. Los titulares de capital social tratan de jugar a "cara gano yo, cruz pierdes tú" con el dinero de los tenedores de deuda; es una situación semejante al problema de riesgo moral de los bancos garantizados que juegan con el dinero de los contribuyentes. Los mercados privados resuelven este problema mediante las cláusulas sobre la deuda, que suelen evitar más que tolerar la asunción de riesgos excesivos (Kroszner y Strahan, 1996). Esas cláusulas son disposiciones explícitas de los contratos de deuda en las que se limita la capacidad del prestatario a aceptar riesgos adicionales. Los mismos bancos incluyen muchas veces disposiciones semejantes en sus acuerdos de préstamo con las empresas. Estas cláusulas se aplican en el momento mismo en que los ingresos o el capital caen por debajo de un nivel previamente especificado, o el apalancamiento supera también unos límites previstos. Algunas de esas cláusulas permiten a los tenedores de deuda hacerse con el control de la empresa cuando ésta atraviesa problemas financieros. Por ello, dichos acuerdos impiden que una empresa con problemas continúe actuando como lo había hecho antes y tratan de impedir que aumente su exposición al riesgo. Cuando existe un seguro público, explícito o implícito, de los depósitos, la disciplina regulatoria debería tratar de resolver el problema del riesgo moral inspirándose en el ejemplo del mercado (Benston y Kaufman, 1988; Kroszner y Strahan, 1996). Más que permitir una tolerancia regulatoria, los gobiernos deberían exigir que las autoridades reguladoras siguieran prácticas claramente definidas para limitar las actividades de toma de riesgos de los bancos que experimentan problemas financieros, y resolver los problemas de los bancos mediante la recapitalización, la absorción o liquidación antes de que el nivel de insolvencia del banco sea demasiado grave. Inspirándose en el sistema de las cláusulas de deuda del sector privado, la intervención de los organismos reguladores podría condicionarse al descenso por debajo de un determinado umbral de los coeficientes de capitalización u otras medidas de rentabilidad y solvencia. Esa disciplina regulatoria evitaría que las pérdidas de los depositantes (y contribuyentes) en las distintas instituciones se propagara y, quizás, causara problemas sistémicos.

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Con un sistema de garantía de depósitos basado en un conjunto creíble y eficaz de normas para la intervención y, si éste no consigue evitar un nuevo deterioro, con medidas de cierre de bancos antes de que el capital de los mismos se agote por completo, se pueden mitigar sus problemas de riesgo moral. Como estas normas reducirían las pérdidas para los organismos de garantía de los depósitos, las primas por ese concepto podrían reducirse. Quizás sea conveniente adecuar las primas de cada una de las instituciones aseguradas de acuerdo a las dificultades del organismo para supervisar su situación económica. La dificultad de supervisión constituye un indicador del riesgo que representa un banco concreto para el fondo de garantía, ya que no permite resolver los problemas en forma oportuna antes de que las pérdidas resulten demasiado cuantiosas. Las mismas normas de intervención y cierre podrían ser igualmente eficaces para todas las estructuras bancarias, independientemente de que sean de actividad limitada o de carácter universal. Sólo el nivel de coeficiente de capital que provoca la intervención debería variar de acuerdo con el régimen, según la capacidad de vincular los activos y pasivos (tanto registrados en el balance como excluidos de él) al mercado, la capacidad de los organismos reguladores de supervisar los bancos y la frecuencia de dicha supervisión, así como la probabilidad de cambios abruptos y considerables del patrimonio neto. Cuanto más difícil es la supervisión y mayor la probabilidad de cambios bruscos y considerables, más elevado debería ser el coeficiente de capital fijado como umbral, en particular para la resolución. En la medida en que estas normas son eficaces y se interviene en los bancos antes de que se agote su capital, las pérdidas se limitarían a los accionistas del banco. Como no habría pérdidas para los depositantes, la garantía de los depósitos sería redundante. De hecho, todos los depósitos del banco estarían garantizados por activos con un valor de mercado al menos igual, independientemente de los tipos de activos autorizados. Hasta cierto punto, los mercados privados imponen ya esa disciplina exigiendo mayores coeficientes de capital para los bancos que realizan actividades más diversificadas, con el fin de establecer una mayor protección frente a problemas de solvencia. Cuanto más amplia sea la gama de actividades del banco y más difícil resulte su supervisión, mayores deberían ser los coeficientes críticos de capital para la intervención y cierre. Las restricciones a las actividades de los bancos deberán aumentar conforme disminuyan los coeficientes de capital y otros criterios semejantes. De hecho, el sistema obligaría a los bancos más diversificados a reducir sus actividades a medida que descienda el capital; en otras palabras, la estructura que se autorizaría a cada banco dependería del nivel de capital que mantenga. Un conjunto eficaz y creíble de normas de intervención y de cierre haría posible que la estabilidad del sistema bancario fuera en gran parte

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independiente de su estructura. Estas normas reducirían, por lo tanto, la probabilidad de trato especial para los bancos considerados "demasiado grandes para quebrar". Las normas sobre cierre sólo serán eficaces si son explícitas y se aplican de forma sistemática. En el caso de que fueran propiedad de instituciones no bancarias, los bancos (o cualquier actividad sujeta a dichas normas) deberían organizarse en forma de filiales con capitalización independiente. Si, por el contrario, los bancos pueden ser propietarios de instituciones no bancarias, éstas deberían estar sujetas a las mismas normas sobre capital o al mismo sistema de capitalización determinado por el mercado que las filiales independientes del banco. Conviene señalar otros dos aspectos fundamentales sobre las normas de intervención y cierre. En primer lugar, la probabilidad de que el capital de un banco caiga por debajo del coeficiente de capital crítico, e incluso provoque pérdidas para los depositantes y otros acreedores, depende no tanto del grado de riesgo de los activos del banco como de la capacidad del organismo regulador para supervisar el valor de mercado corriente de esos activos y de la disposición de esos organismos para intervenir. En segundo lugar, el capital que permanezca en un banco después de la intervención de los organismos competentes se devuelve a los accionistas iniciales. No deberá efectuarse ninguna expropiación del capital privado. Si los accionistas creen que los organismos reguladores pueden reducir el capital existente más de lo necesario en una resolución, quizá tengan un incentivo para recapitalizar las instituciones solventes antes de que su capital amenace con caer por debajo del margen crítico. No obstante, la amenaza sobre una expropiación arbitraria desalentaría la inversión en los bancos. Los valores de los coeficientes de capital que deberán desencadenar la intervención y el cierre no tienen que ser necesariamente los mismos en todos los países, ya que dependerán, entre otras cosas, del grado de inestabilidad macroeconómica, la liquidez de los mercados financieros y el grado de desarrollo de los bancos y organismos reguladores. Es difícil estimar cuáles son los valores idóneos, pero se pueden obtener estimaciones indirectas observando los coeficientes de capital de las empresas (por ejemplo, las compañías financieras) que compiten con los bancos en el mismo país pero que no cuentan con garantías explícitas ni implícitas. Los coeficientes de capital de dichas empresas obedecen a las leyes del mercado y por consiguiente pueden utilizarse, como primera aproximación, para los bancos con garantías7. La Ley de perfeccionamiento de la Corporación Fede7

Otros aspectos de los planes de garantía de los depósitos basados en cierres normativos eficaces, incluida la cobertura de seguros adecuada y las sanciones normativas encaminadas a evitar que los bancos caigan bruscamente en el umbral de cierre, se examinan en Benston y Kauftnan (1988) y Kaufman (1995yl996b).

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ral de Seguros de Depósitos de Estados Unidos, de 1991, constituye un ejemplo de cómo se pueden estructurar dichas normas relativas a la intervención y cierre. Finalmente, esas normas solamente serán creíbles y eficaces en un sistema bancario en el que el capital de cada uno de los bancos, incluidos los de propiedad o gestión estatal, sea igual o superior al coeficiente crítico de cierre. De lo contrario, la norma se incumple desde el primer momento. Si no todos los bancos son solventes, existe todavía la posibilidad de que los países puedan introducir una norma sobre cierre, pero con un período de transición previamente especificado durante el cual el coeficiente crítico de capital vaya aumentando de forma progresiva y pasando de valores negativos a positivos. No obstante, para ese programa se requiere otro programa simultáneo para recapitalizar o sanear de alguna otra manera los bancos insolventes (Kaufman, 1997). Observaciones finales y recomendaciones En este capítulo se han analizado las consecuencias de las distintas estructuras financieras posibles para los objetivos paralelos de la eficiencia financiera y estabilidad. Las estructuras alternativas examinadas van desde los bancos de actividades limitadas a los bancos universales. Cada una de ellas presenta sus ventajas e inconvenientes en lo que respecta a la eficiencia y estabilidad del sistema financiero. Para saber qué estructura será más beneficiosa para un determinado país o región habrá que tener en cuenta el contexto en que va a funcionar. El nivel de desarrollo y competitividad de los mercados financieros internos, la legislación y el sistema de gobierno de las empresas, el sistema de ejecución de contratos y de quiebra, el grado de modernización de los banqueros y sus organismos reguladores, el alcance de las conexiones políticas entre esas instituciones y el gobierno y la vulnerabilidad de la economía a las conmociones económicas internas e internacionales son elementos decisivos para determinar la estructura más indicada. Como las estructuras financieras están vinculadas con estos otros factores y evolucionan simultáneamente con ellos, la reforma estructural deberá acomodarse a las condiciones iniciales del país con respecto a estos factores. Por ejemplo, los países con bancos de actividades relativamente restringidas y con mercados de valores relativamente bien desarrollados quizá deseen introducir medidas para ampliar las facultades de sus bancos, pero no hasta el punto de alentar sistemas monopolísticos de fijación de precios ni de manipulación regulativa. Los países donde no hayan alcanzado gran desarrollo ni la legislación sobre casos de quiebra ni los sistemas de ejecución de contratos quizá deseen también alentar la creación de

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bancos de alcance más amplio. Por el contrario, los países donde los bancos han conseguido retrasar el desarrollo de los mercados financieros y de las instituciones financieras alternativas quizá deseen recortar la capacidad que los bancos de actividades más amplias tienen para impedir el establecimiento y crecimiento de los competidores. No obstante, no hay un modelo único de reforma estructural que garantice el logro de los objetivos ni su mantenimiento a lo largo del tiempo. Las reformas del sector financiero no deben concentrarse en una estructura concreta única, sino que deberán permitir el desarrollo progresivo de formas alternativas a medida que vayan cambiando las condiciones económicas y políticas subyacentes. Uno de los factores más importantes que determina y depende a su vez de la organización de las instituciones financieras es el sistema regulatorio vigente y, en particular, la presencia o ausencia de un sistema de seguro de depósitos implícito o explícito. Como el sistema bancario está fuertemente regulado en la mayor parte de los países, la estructura regulatoria y los incentivos que genera influyen con frecuencia en la eficiencia y estabilidad financiera, más que la propia estructura bancaria del país. Como se ha examinado antes, algunas medidas en favor de la red de seguridad, como la garantía de los depósitos, lo que han hecho en la práctica ha sido reducir más que promover la estabilidad y, por lo general, no han favorecido la eficiencia. Por ello, el diseño de la red de seguridad es de importancia primordial y determina en buena medida las posibilidades de elegir la estructura financiera idónea. Como es probable que una garantía explícita o implícita de los depósitos genere problemas de riesgo moral, la disciplina regulatoria debe inspirarse lo más posible en el mercado y en la forma en que éste resuelve esos problemas. Un paso importante en esa dirección sería adoptar una estructura regulatoria que comprometa a los organismos reguladores con un conjunto creíble de normas de intervención y cierre paralelas a las que se encuentran en las cláusulas sobre deuda en el sector privado. Si se reducen las distorsiones del aparato regulatorio, la estructura de los bancos estaría determinada endógenamente por las fuerzas de mercado. Por ejemplo, las cláusulas sobre la deuda privada, y no los organismos reguladores, obligarían a los bancos con actividades más amplias a reducirlas a medida que se reduzca su rentabilidad y capital. Cuanto más semejanza haya entre las fuerzas reguladoras y las fuerzas de mercado, en mayor grado las características del país y sus instituciones y mercados determinarán la forma más eficiente y estable que debe asumir la estructura financiera.

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Brian Quinn El documento de Kaufman y Kroszner me ha parecido estimulante, prometedor, sorprendente y decepcionante, en ese orden. Quizás esto pueda parecer más crítico de lo que es realmente mi intención, por lo que desearía explicar qué quiero decir con cada una de esas calificaciones. En primer lugar, es estimulante leer un documento que se basa en los principios teóricos fundamentales. En vez de formular directamente conclusiones sobre cuestiones concretas, el texto comienza, acertadamente según mi opinión, analizando la función de las instituciones financieras en general y de los bancos en particular. Desearía que otros comentaristas adoptaran ese enfoque; demasiadas veces formulan supuestos que podrían ser más pertinentes para economías de mercado más desarrolladas pero que no son necesariamente válidos para países que se encuentran en una fase anterior de desarrollo económico y financiero. Una manera de evitar ese problema es comenzar por el principio. La abundancia de pruebas recogidas por los autores en lo que se refiere a muchos de los problemas que suscitan ha sido también muy útil. No esperaba menos de dos distinguidos académicos, pero en cualquier caso es impresionante comprobar que cada paso del análisis está respaldado con referencias a investigaciones académicas. Y aunque estoy seguro de que tienen opiniones contrarias sobre muchos de los argumentos que señalan, presentan esos argumentos y expresan sus propias opiniones con tono moderado y un autocontrol admirable. He encontrado también muchos aciertos con los que no puedo estar más de acuerdo. Por ejemplo, cuando los autores observan que el diseño de las instituciones financieras no se puede considerar con independencia de una larga serie de factores que varían de unos países a otros, y que las estructuras financieras son dinámicas y evolucionan con el tiempo y mantienen una relación de influencia mutua con todas las fuerzas vigentes en una economía en desarrollo. Ello es absolutamente cierto, y es también lógico deducir que no hay un modelo único de estructura financiera que garantice la estabilidad y eficiencia del sistema. Hay que reconocer, con Kaufman y Kroszner, que, para poder contar con un sector financiero sólido y dinámico, hay que dejar que los bancos, lo mismo que otras empresas no financieras, puedan ir a la quiebra. Cuando se ha olvidado este principio, el resultado ha sido la creación de unas expectativas irrealizables y peligrosas sobre lo que las autoridades públicas pueden hacer, sin contar las ineficiencias adicionales que con demasiada frecuencia se producen tras las quiebras de bancos en forma de nueva legislación y reglamenta-

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ción. El reconocimiento de que hay que admitir algunas veces las quiebras bancarias podría ayudar a los países en desarrollo a evitar algunos de los errores y los considerables e innecesarios gastos que se han registrado en otros países más desarrollados. El documento me pareció también prometedor. Efectivamente, los autores declaran que su intención era analizar los efectos de las estructuras orgánicas de las instituciones financieras en el logro de los objetivos de alto rendimiento y estabilidad del sector y que, al examinar la forma en que las diferentes combinaciones de esos factores pueden contribuir mejor al logro de tales metas, se ofrecería un marco para la comprensión de los efectos de las distintas estructuras posibles en países con diferentes características económicas, normativas y políticas. Me pareció una temática apasionante, y seguí leyendo con sumo interés. Luego, el documento analiza las ventajas y deficiencias relativas de los bancos con actividades de alcance reducido, amplio o universal. En general el análisis es equilibrado y objetivo, aunque no estoy de acuerdo con varias de las conclusiones alcanzadas. Por ejemplo, decir que el Acuerdo de Basilea sobre coeficientes mínimos de capital ha sido utilizado por los políticos y funcionarios públicos para manipular el sector financiero de acuerdo con sus intereses políticos es, a mi entender, una afirmación incomprensible e incorrecta. En su forma original, el acuerdo sólo se ocupa del riesgo de crédito, pero posteriormente se ha ampliado y ahora comprende el riesgo de mercado, de manera que los títulos de crédito sobre la deuda del gobierno conllevan cargos de remuneración del capital perfectamente definidos. El hecho de que los bancos de Estados Unidos y el Reino Unido aumentaran sus tenencias de títulos de crédito sobre los gobiernos después de la introducción del acuerdo inicial se explica fácilmente si se tiene en cuenta el ciclo económico de ambos países. Estoy seguro de que lo mismo podría decirse de otros países que adoptaron el acuerdo. Además, como ex miembro de un organismo regulador, tampoco puedo dar por demostrado que "en casi todos los países durante los últimos años, los planes de garantía de los depósitos mal orientados y aplicados ... han alentado a los bancos a comportarse en formas que representan un mayor riesgo moral". Puedo citar varios países, Alemania por ejemplo, donde los planes de protección de los depositantes han sido generosos pero ello no ha significado que hubiera quiebras frecuentes de bancos, mientras que otros países, entre ellos el Reino Unido, donde los planes de protección han sido bastante limitados han conocido quiebras de bancos o pérdidas considerables debidas a préstamos incobrables. Los autores llegan a la conclusión de que los sistemas de garantía de depósitos generan inestabilidad e ineficiencia en el sistema financiero y pueden anular el efecto de las diferentes estructuras financieras debido a

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PARTE III • BRIAN QUINN

la distorsión que provocan en su comportamiento. La solución que ofrecen es un régimen normativo que reproduzca en lo posible las fuerzas de mercado y, de esa manera, permita la aparición de una forma óptima de estructura financiera. Esta conclusión parece estar en contradicción con las moderadas afirmaciones anteriores de los autores, por varios motivos. Primero, el régimen regulativo que ellos recomiendan me parece muy semejante a lo que hacen ya los organismos de reglamentación bancaria de muchos países. Segundo, los autores no explican claramente qué combinación de reglamentación y de garantía de los depósitos podría ser la más indicada (se trata de elementos complementarios y no alternativos del conjunto de medidas regulativas). Tercero, ¿piensan realmente los autores que lo único que necesitan los países que buscan una estructura financiera que permita alcanzar la eficiencia y la estabilidad es liberarse del sistema de garantía de depósitos, dejar que actúen libremente las fuerzas de mercado y esperar a que aparezca una estructura ideal? Quizá no haya entendido bien. Si no fuera así, me temo que la preocupación de los autores por los daños que pueda causar el sistema de garantía de depósitos significa invertir por completo los términos de la ecuación. Así pues, mi decepción se debe a que el documento dista mucho de ofrecer a las autoridades de América Latina una ayuda para comprender cómo llegar a la estructura financiera que responda mejor a su situación particular. No me parece plausible que cada país, con su combinación singular de legislación sobre las empresas, sus leyes sobre ejecución de contratos y quiebras, su vulnerabilidad específica a las conmociones económicas, etc., deba limitarse a dejar que las fuerzas de mercado produzcan la estructura financiera óptima. La base del análisis en que se apoya esa conclusión me parece también más bien estrecha. El análisis se ocupa únicamente de las estructuras bancarias y no ofrece ninguna indicación de si se deben alentar o permitir los mercados de capital en países donde los ahorristas están creciendo en número y preparación, ni sobre la forma en que se debería hacer. Por ejemplo, ¿cómo pueden unos mercados de capital incipientes resolver el problema de unos flujos de capital externos cuantiosos pero inestables? ¿El modelo chileno de ahorro nacional obligatorio es una propuesta válida? Ciertamente no es la creación espontánea de un mercado financiero libre en acción. ¿Deben las compañías de seguros desempeñar un papel importante como impulsoras del ahorro y la inversión? ¿Deberán los gobiernos permitir la formación de conglomerados financieros o mixtos y, en caso afirmativo, en qué fase de desarrollo y con qué salvaguardias para los depositantes e inversionistas? Además, ni siquiera en relación con el problema de las estructuras bancarias, se hace alusión ninguna a la función de los bancos nacionalizados, cuestión que reviste considerable importancia práctica en

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muchos países de América Latina. Tampoco se examinan los argumentos en favor o en contra de la existencia de empresas matrices de bancos. Estoy de acuerdo con los autores en que la construcción de un sistema financiero eficiente y estable supone la resolución simultánea de un gran número de factores económicos, políticos y sociales diferentes. Pero el problema podría reducirse a proporciones más manejables si se hicieran explícitas algunas de las características distintivas de los países de América Latina con el fin de ver dónde deberían concentrar sus iniciativas los gobiernos. Por ejemplo, en mi opinión muchos países de América Latina tienen demasiados bancos. La concentración de los sistemas bancarios es una labor difícil y compleja, por lo que es mejor regularla que dejarla en manos del mercado mediante las quiebras de bancos, que pueden tener repercusiones de larga duración y echar por tierra la confianza de los depositantes. Las deficiencias en los trámites para la concesión de créditos parecen ser rasgo común de los bancos de América Latina. Este problema se puede resolver más directamente con un poco de ayuda de sus amigos. Para formular y dar respuesta a las preguntas pertinentes se requiere un mayor conocimiento de estas economías del que yo pueda tener. Pero es, sin duda, la manera de proceder. Brian Quinn fue Director Ejecutivo de Supervisión y Vigilancia del Banco de Inglaterra y Presidente del Subcomité de Supervisión del Instituto Monetario Europeo.

Comentarios Richard Lang

En la excelente presentación de Kaufman y Kroszner he encontrado sólo dos pequeños detalles sobre los que desearía formular algún interrogante. El primero es sobre su afirmación de que los desajustes de duración entre activos y pasivos forman parte natural de la actividad bancaria. Ello es cierto en lo que respecta a los desajustes en los vencimientos, pero no tiene que serlo necesariamente en el caso de las discrepancias en las tasas de interés, si los préstamos están basados en una tasa flotante. El segundo es su opinión de que atribuir una ponderación de riesgo cero a las obligaciones de los gobiernos de los países industriales constituye una manipulación del sistema con fines políticos. Parece muy justo que un valor público sólido reciba una ponderación de riesgo de crédito muy baja. Los bonos del gobierno tienen sin duda cierto riesgo relativo a la tasa de interés, pero ello se tiene en cuenta haciendo que el régimen del riesgo de mercado fije un cargo de capital superior a los bonos con vencimiento a largo plazo.

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PARTE III • RICHARD LANG

En Nueva Zelandia hemos intentado resolver algunos de los problemas de carácter más general planteados por los autores y lo hemos hecho de diversas maneras. En lo que respecta a la entrada de bancos extranjeros, Nueva Zelandia tiene una reglamentación relativamente estricta, basada ante todo en la reputación y prestigio de los candidatos. Abrimos las puertas a los bancos internacionales grandes y de gran prestigio, y no fijamos límites al volumen de participación extranjera en las filiales. La supervisión de los bancos está basada en un sistema de transparencia informativa, con sanciones importantes para los directores y administradores de bancos que presentan datos falsos o engañosos. Tenemos relativamente pocas reglas en las que se indique qué es lo que un banco debe hacer, o qué es lo que puede y lo que no puede hacer. En consecuencia, los bancos de Nueva Zelandia suelen ser instituciones de amplia base dedicadas a actividades financieras muy diversas. No hay un sistema de seguro de los depósitos ni una garantía pública explícita de los mismos, y no se realizan inspecciones minuciosas sobre el terreno. La supervisión está encaminada fundamentalmente a la estabilidad del sistema. Cuando un banco cae por debajo de sus coeficientes mínimos de capital, tenemos un proceso flexible pero transparente para resolver el problema. Como consecuencia de la buena acogida dada por Nueva Zelandia a los bancos internacionales de gran envergadura y prestigio, buena parte del sistema bancario es ahora de propiedad extranjera. No creemos que ello constituya un problema. Los grandes bancos internacionales aportan la tecnología más avanzada y su presencia garantiza un alto nivel de eficiencia competitiva. Además, la distribución de la propiedad entre varios países significa que el sector bancario externo está menos expuesto al contagio si un banco quiebra. A diferencia de lo que ocurre en la mayor parte de los países, en Nueva Zelandia no hay una opinión pública que defienda firmemente la propiedad y control local de los bancos. No obstante, dado que el régimen de otorgamiento de licencias es bastante estricto, es muy difícil que las pequeñas instituciones locales no bancarias consigan la categoría de bancos registrados. El régimen de transparencia informativa de Nueva Zelandia exige que los bancos publiquen trimestralmente toda la información que deberían facilitar a un supervisor, a saber, la relativa a la situación financiera, calidad de los activos, riesgo de mercado, políticas de gestión de riesgos y grandes préstamos pendientes. En trimestres alternos esta información es objeto de auditoría. La información comunicada debe incluir también detalles de la clasificación crediticia del banco y de los posibles cambios de la misma. Todos los directores del banco deben certificar la exactitud de la información y manifestar su propio convencimiento de que el banco tiene un sistema satisfactorio de controles

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internos. Como he indicado antes, las declaraciones falsas o engañosas son objeto de importantes sanciones. Una vez registrado un banco, Nueva Zelandia no impone demasiados obstáculos a sus actividades, salvo la obligación general de gestión prudente y de observancia del régimen de divulgación de la información. Fuera de eso, exigimos un coeficiente mínimo de capital del 8 por ciento, de conformidad con las disposiciones de Basilea; hemos fijado límites al nivel de riesgo con las partes vinculadas, y obligamos a cada banco a contar con algunos miembros de la junta directiva que no sean a la vez gerentes del banco. No tenemos límites para el volumen de los grandes préstamos pendientes ni para las posiciones abiertas en divisas, y no hemos fijado ningún coeficiente mínimo de liquidez. No obstante, las políticas internas de los bancos en todos esos asuntos, así como sus niveles efectivos máximos y de final de trimestre, deben manifestarse públicamente en sus estados de cuenta trimestrales. No está prohibida la participación de los bancos en el capital de instituciones no bancarias. No les obligamos a prestar cantidades mínimas a determinadas regiones o a minorías, ni imponemos controles a sus tasas de interés. En nuestra opinión, la política de redistribución de ingresos deberá realizarse de forma abierta y directa, más que obligando a los bancos a realizar actividades no comerciales. Creemos que el régimen de Nueva Zelandia ofrece varias ventajas con respecto a lo que podría calificarse como estructura de supervisión habitual. La primera es que este sistema resulta menos costoso y perturbador: aumenta la eficiencia absteniéndose de limitar en forma excesiva e innecesaria las actividades de los bancos o de convertir a éstos en organismos de asistencia social. Una segunda ventaja es que este régimen limita el riesgo moral de la autoridad reguladora ya que atribuye la responsabilidad de una gestión prudente a quien le corresponde, es decir, a los directores y a la administración de los bancos. La tercera es que permite a los depositantes vigilar la situación del banco y reduce en forma considerable la impresión de que el gobierno está garantizando su comportamiento prudente. Finalmente, el régimen de Nueva Zelandia utiliza la disciplina del mercado como medio principal de promover la estabilidad del sistema. Naturalmente, ningún régimen bancario es perfecto, y Nueva Zelandia presenta ciertas características que algunos consideran como deficiencias. En primer lugar, depende en gran medida de la calidad de la información pública ofrecida por los directores, administradores y auditores. De todas formas, no está claro si este mecanismo es más o menos válido que los costosos sistemas de inspección oficial sobre el terreno. En segundo lugar, sólo la alta calificación de los comentaristas financieros y agencias de clasificación garantiza que la opinión pública pueda conocer a tiempo los

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PARTE III • RICHARD LANG

posibles problemas. En tercer lugar, la transparencia puede ser un arma de doble filo: los problemas pasan rápidamente a ser de conocimiento público, por lo que un banco con dificultades tiene poco tiempo para resolverlos. En cuarto lugar, la información pública sobre la situación de las casas matrices extranjeras suele ser, por desgracia, escasa y llega con retraso. No obstante, en conjunto, desde nuestro punto de vista las ventajas del sistema actual compensan con creces sus desventajas. ¿Qué ocurre cuando los coeficientes de capital de un banco caen por debajo del mínimo establecido? Como los bancos deben publicar cada trimestre información detallada, incluida la relativa a los coeficientes de capital, siempre que los niveles se sitúan por debajo del mínimo la opinión pública puede tener conocimiento de ello dentro de ese plazo de tiempo. En cuanto supervisor, el banco central no tiene ninguna facultad para autorizar a un banco a aplazar esa información. De hecho, en el momento en que el banco compruebe que quizá haya violado las normas al respecto debe señalar ese hecho al banco central. Luego, debe convenir con éste un plan para poner remedio a la situación. El banco central declara públicamente que supone que dicho plan debe contener una moratoria para las distribuciones a los accionistas del banco, así como limitaciones y, todavía mejor, reducciones de sus créditos pendientes con partes vinculadas. Luego, el plan deberá darse a conocer a más tardar en la fecha de publicación del siguiente estado de cuentas trimestral. La esencia de la política de Nueva Zelandia para las violaciones de las normas sobre coeficientes bancarios es que, salvo si se trata de períodos de tiempo muy limitados, toda medida de tolerancia deberá ser transparente y públicamente creíble. El formato y fechas del plan de recuperación no son fijos, pero, lógicamente, para evitar la quiebra inmediata del banco tendrán que ser verosímiles. Creemos que este enfoque somete a la debida disciplina a todas las partes. No hay margen para aplazar las medidas esperando que la situación se resuelva, y las autoridades reguladoras deben explicar públicamente toda indulgencia. Para concluir, estoy de acuerdo con la observación de los autores de que la elección de las estructuras más beneficiosas depende del contexto en que deban funcionar. Ninguno de nosotros tiene la posibilidad de partir de cero y presentar un plan ideal. Es preciso contar con las estructuras, las actitudes públicas y los intereses creados existentes. No hay una respuesta perfecta. Desde nuestra perspectiva, la solución buscada por Nueva Zelandia impone menos costos, tanto directamente como en términos de eficiencia, y al parecer no es menos eficaz que la mayor parte de las opciones aplicadas en la práctica por otros países. Richard Lang es Subgobernador del Banco de la Reserva de Nueva Zelandia.

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Toyoo Gyohten Las observaciones siguientes están basadas en mi anterior experiencia como administrador y presidente de instituciones bancarias en Japón. Como saben todos los que estén familiarizados con la reciente historia financiera de Japón, nuestro sector financiero ha conocido también momentos difíciles. Las raíces de los problemas actuales de nuestro sistema bancario son profundas. Cuando la economía japonesa se estaba recuperando de los daños provocados por la guerra y trataba de alcanzar a América y Europa, las instituciones financieras japonesas, tanto públicas como privadas, se reconstruyeron con el objetivo urgente de movilizar el ahorro interno y de encauzar ese ahorro a los sectores productivos de la economía. Además de 1.050 bancos privados, había 50.000 oficinas de correos y cooperativas agrícolas que recaudaban los ahorros desde todos los rincones del país. Se establecieron muchos bancos gubernamentales especializados para encauzar esos ahorros hacia sectores concretos. Ese comportamiento nos parecía imprescindible para el éxito de ese esfuerzo de movilización con el fin de proteger a millones de pequeños depositantes dispersos en todo el país. Creíamos que, si los depositantes no tenían confianza en el sistema financiero, nuestros esfuerzos nacionales serían inútiles. Había dos posibilidades para lograr la protección de los depositantes. La primera era protegerlos del peligro de quiebra bancaria con planes públicos de garantía de los depósitos, y otros procedimientos semejantes. El segundo era evitar la quiebra de los bancos. Japón optó por esta segunda opción, renunciando a la primera, y trató de conseguir ese objetivo mediante una combinación de amplias medidas de protección y una reglamentación estricta de los bancos. En el protegido mercado de Japón de aquellos años, la eficiencia de los bancos no se considera un tema de importancia primordial. Las tasas de interés de los depósitos y los dividendos de los accionistas estaban controlados, por lo que se podía garantizar un margen estable de los préstamos y un nivel suficiente de reservas. El despliegue de las redes de sucursales bancarias y la comercialización y desarrollo de nuevos instrumentos estaban también controlados, para evitar que una excesiva competencia aumentara los costos o riesgos de los bancos. El sector financiero estaba dividido, de forma tal que cada grupo y subsector estuviera seguro en su propio feudo. Los organismos reguladores se comportaban no sólo como jueces sino también con consultores de gestión, interviniendo directamente en las actividades cotidianas de los bancos. En conjunto, este sistema de protección y control funcionó bien durante el período de la posguerra, que fue de recuperación económica y

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PARTE III • TOYOOGYOHTEN

desarrollo. Japón no sufrió ni una sola quiebra bancaria desde el final de la guerra hasta hace dos años. Mientras tanto, como es bien sabido, la economía japonesa consiguió enormes avances con esa estructura financiera. No obstante, desde los años setenta, el cambio en el panorama financiero hizo cada vez más difícil el mantenimiento del viejo sistema. En una economía globalizada, los bancos deben hacer frente a una enconada competencia tanto en el interior como en el exterior, a medida que los clientes exigen servicios más diversificados y de mayor calidad. Aquí es donde comenzaron los problemas. En vez de adaptar nuestro sistema financiero al nuevo entorno, con una actitud positiva y audaz, en Japón hemos intentado conservar el viejo sistema. La causa de esta incapacidad de adaptación fue la inercia institucional, pues los intereses creados del sector, junto con el deseo de las instancias reguladoras de conservar su autoridad, contribuyeron a mantener el statu quo. Por eso, la reestructuración se postergó año tras año. Luego, en los primeros años de la década de 1990, la coyuntura floreciente de Japón llegó a su fin: los mercados inmobiliarios y de valores se hundieron. La caída de los valores de los activos provocó un fuerte deterioro de los balances de los bancos, y la política japonesa de evitar las quiebras de bancos resultó insostenible. La relación interdependiente entre autoridades reguladoras y bancos, cuyo resultado fue la falta de transparencia, minó gravemente la credibilidad internacional del sistema financiero de Japón. Japón está actualmente reestructurando su sistema en tres frentes. En primer lugar, ha comenzado la reforma regulatoria, en particular la reforma del Ministerio de Hacienda y del Banco de Japón. El objetivo es aumentar la transparencia, reducir la injerencia reguladora y aumentar la independencia de la supervisión bancaria. En segundo lugar, Japón está estableciendo un marco jurídico, institucional y financiero para resolver el problema de los préstamos incobrables. En tercer lugar, se están estableciendo normas y mecanismos de intervención y cierre de bancos en quiebra con el fin de proteger la estabilidad del sistema. ¿Qué enseñanzas ha extraído Japón de esta experiencia? Estoy totalmente de acuerdo con Kaufman y Kroszner cuando afirman que la elección de las estructuras más beneficiosas para un país concreto en un momento dado depende del contexto en que vayan a realizar sus operaciones. Pero el problema fundamental es si los países pueden ser lo bastante flexibles y audaces para adaptar sus estructuras financieras a un contexto cambiante. Esta adaptación debe ser obra colectiva de las autoridades reguladoras, los propios bancos y sus clientes. No obstante, en último término, la responsabilidad recae ante todo sobre los hombros de las autoridades gubernamentales. Estoy también de acuerdo en que los requisitos más importantes para

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una estructura financiera sólida son la eficiencia y la estabilidad. Pero el significado de esas dos palabras puede cambiar enormemente, y eficiencia y estabilidad no siempre son fácilmente compatibles. Comparto también la opinión de que las fuerzas de mercado ayudarán a aumentar la eficiencia y estabilidad. De hecho, la actual convergencia de los mercados financieros mundiales reforzará sin duda la influencia de las fuerzas de mercado en las estructuras financieras. Pero las fuerzas de mercado no son una panacea universal, pues el mercado no representa equitativamente los intereses de todos los miembros de la sociedad. Conviene no olvidar esto especialmente en sectores como el de las finanzas, que tienen ciertas características públicas que no se dan en otros sectores. Aunque ratifico en buena parte las recomendaciones del documento, debo confesar que hay dos preguntas para las que todavía no tengo respuesta. Primera, ¿debemos proteger a los usuarios inocentes y menos informados o debemos adoptar como norma última la autorresponsabilidad? Segunda, ¿deben los banqueros atenerse a normas de integridad personal más elevadas que los administradores de otras empresas, dado el carácter público de su labor? En caso afirmativo, ¿la selección impuesta por el mercado es el único medio disponible -y un medio suficiente- para conseguir que sólo las personas de gran integridad puedan ser banqueros? Toyoo Gyohten es Asesor Superior del Bank of Tokyo-Mitsubishi, Ltd., Japón, y ex Viceministro de Hacienda para Asuntos Internacionales.

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Michael Gavin y Ricardo Hausmann

La globalización es el rasgo característico de nuestra era, de manera particular en los mercados financieros, en muchos de los cuales la comunicación electrónica ha hecho casi irrelevante la ubicación geográfica de los participantes. De hecho, se ha llegado a afirmar que los mercados financieros de los países industriales están llegando ya a una integración casi completa, hasta el punto de que podemos hablar del "final de la geografía" en las relaciones financieras (véase O'Brien 1992). ¿Debemos asustarnos ante esa perspectiva? ¿Supondrá ello la desestabilización de los mercados financieros y de la economía mundial? En este capítulo intentamos demostrar que la globalización no debe inspirar temor. Más bien al contrario, mantenemos que la internacionalización de los sistemas bancarios y, en particular, la presencia creciente en los mercados financieros internos de bancos extranjeros con fuerte supervisión del país de origen, ofrece importantes beneficios para los países de todo el mundo, incluyendo los de América Latina, y puede promover unos mercados financieros más estables. La internacionalización de los mercados financieros, hecha posible por la revolución de las comunicaciones y el gradual desmantelamiento de los obstáculos oficiales a las transacciones financieras internacionales, es impulsada por poderosas fuerzas económicas y financieras. La primera fase de este proceso, la globalización del comercio de activos financieros, está en gran parte terminada, en el sentido de que han desaparecido la mayor parte de los obstáculos explícitos. Ahora ha comenzado un segundo tipo, más profundo, de internacionalización: la participación creciente de bancos extranjeros en la intermediación financiera nacional y de bancos nacionales en las actividades externas. Esta internacionalización de la banca ofrece a los ahorristas y prestatarios locales la posibilidad de efectuar transacciones con instituciones financieras extranjeras, lo que obliga a las instituciones financieras locales a competir con lo mejor que hay actualmente en el mundo. Al mismo tiempo, la internacionalización ofrece a las instituciones financieras nacio1

Este texto es una versión ampliamente revisada del documento presentado en la conferencia "Cómo lograr sistemas financieros sólidos y seguros en América Latina", celebrada en el Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, DC, en septiembre de 1996. Los autores desean agradecer las muy útiles observaciones de los conferenciantes, y las han incorporado en esta revisión, según su mejor saber y entender.

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¿Producir o comprar? Distintas maneras de entender la integración de los mercados financieros1

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nales nuevas oportunidades de competir en el exterior. Los intermediarios financieros diversificados internacionalmente -tanto de propiedad nacional como extranjera- pueden promover también la estabilidad financiera, ya que son menos vulnerables a las conmociones específicas del propio país. Los depositantes se sienten atraídos por la seguridad que ofrecen las instituciones diversificadas, y la consiguiente migración de depósitos hacia esas instituciones constituye una fuerza poderosa de internacionalización. América Latina no se ha mostrado inmune a esas fuerzas. Las cuentas de capital se han liberalizado, al igual que buena parte de los flujos internacionales de capital en la mayoría de los países de la región. En los últimos años, se ha intensificado también la internacionalización del sistema bancario, pues los bancos internacionales, tanto los procedentes de naciones con tradición industrial como los de otros países de América Latina, se han convertido en parte cada vez más importante de los mercados financieros internos de la región. En particular, a raíz de las crisis financieras, cuando la seguridad adquiere importancia creciente entre las preocupaciones de los ahorristas, hemos visto cómo los depositantes de América Latina se orientan hacia los bancos extranjeros. Al mismo tiempo, las consideraciones fiscales y de prudencia asociadas a las recientes crisis bancarias han obligado a los gobiernos a mostrar mayor interés por las inversiones extranjeras en el sistema bancario nacional, lo que ha dado nuevo impulso a la internacionalización. Los gobiernos de América Latina deberán mostrarse partidarios de la internacionalización de sus mercados financieros, en vez de adoptar una actitud de resistencia ante ese proceso. La internacionalización puede plantear algunos problemas a quienes están encargados de velar por la solidez de los mercados financieros internos. Pero, si se actúa con cautela, la internacionalización puede promover la estabilidad así como la eficiencia de los mercados financieros internos, y no sólo no significa necesariamente una mayor carga de supervisión para los organismos reguladores sino que puede incluso aligerarla. No obstante, a pesar de las tendencias recientes hacia la apertura de las cuentas de capital y al crecimiento de los flujos de capital, la integración de América Latina con los mercados financieros mundiales sigue siendo superficial. Así lo demuestra la escasa inversión extranjera en la región, que sigue siendo muy inferior a lo que haría falta para equiparar las relaciones capital-trabajo con las de las economías industriales, que es lo que ocurriría en un mercado mundial de capital perfectamente integrado. El poco arraigo de la integración financiera de la región se pone también de manifiesto con el hecho de que las crisis bancarias han sido acontecimientos nacionales, cosa que no habría ocurrido en un mundo donde los ban-

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INTEGRACIÓN DE LOS MERCADOS FINANCIEROS

PARTE III • MICHAEL GAVIN/RICARDO HAUSMANN

eos estuvieran muy diversificados internacionalmente y, por lo tanto, no se vieran expuestos indebidamente a las conmociones económicas o financieras nacionales. Ello pone de relieve que la integración financiera significa mucho más que la mera liberalización de las transacciones de la cuenta de capital. La superficialidad de la integración de América Latina con los mercados financieros mundiales se debe, en parte, a deficiencias de intermediación financiera en los sistemas bancarios nacionales de la región. La intermediación eficiente entre ahorristas y prestatarios es condición necesaria para una utilización eficaz del capital internacional que podría ponerse a disposición de los inversionistas de la región. Esas deficiencias existen, en parte, porque los frágiles sistemas financieros de las economías de América Latina las hacen muy vulnerables a las crisis económicas: los depositantes, convencidos de que los bancos están peligrosamente expuestos a las crisis nacionales y de que los gobiernos carecen de capacidad fiscal para mantener las garantías explícitas o implícitas sin recurrir a la inflación, suelen buscar la salida a la primera señal de peligro. Su tendencia a la huida amplifica enormemente el trastorno asociado a las perturbaciones económicas. Esa fragilidad financiera, y la correspondiente ineficacia de los intermediarios financieros locales, es resultado a su vez de la escasez de ciertos bienes públicos básicos que son insumos intermedios necesarios para una intermediación financiera eficaz. Entre ellos figuran la estabilidad macroeconómica y financiera, un sistema jurídico eficaz para la resolución de diferencias sobre contratos financieros, normas de contabilidad y transparencia informativa que permitan una evaluación significativa de la situación financiera de un banco, mercados de capital que faciliten la difusión de la propiedad de las instituciones financieras y ofrezcan a los propietarios mecanismos para supervisar y controlar las actividades de los administradores de los bancos, una estructura eficiente de regulación y supervisión y servicios confiables de garantía de depósitos y de prestamista de último recurso. La internacionalización del sistema financiero interno puede ayudar a superar esas limitaciones. Aumenta la resistencia del sistema ante las crisis macroeconómicas internas, ya que supone la presencia en el mercado interno de bancos internacionalmente diversificados, cuyos activos y financiamiento están menos expuestos a las perturbaciones puramente internas. Aunque las fluctuaciones económicas están muy interrelacionadas entre los distintos países de América Latina, la generalización del proceso de diversificación en toda la región puede ofrecer ventajas considerables. Estas se multiplicarían, lógicamente, si la diversificación se ampliara a países de fuera de la región. Además, en la medida en que estos bancos más diversificados mantienen relaciones con instituciones matrices domi-

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ciliadas en el exterior, pueden también beneficiarse de la solidez de dichas instituciones en momentos de dificultad económica y financiera. Por ello, la globalización, al conseguir un sistema financiero interno menos vulnerable a las conmociones puramente nacionales, puede tener como resultado un sistema financiero más sólido. La internacionalización del sistema bancario interno puede ayudar a resolver los problemas generados por la fragilidad de las estructuras de supervisión y la escasa disciplina del mercado. La internacionalización permite introducir en el mercado interno bancos que, además de proceder de países con fuertes sistemas de supervisión y regulación financiera, están sujetos en su país de origen a la disciplina del mercado característica de los mercados de capital bien desarrollados. Dichos bancos traen consigo prácticas contables, normas de difusión de la información y prácticas de administración de riesgos que se han ido configurando por influencia de los inversionistas privados y de los supervisores más estrictos del mundo. Pueden traer también consigo la posibilidad de acceso a servicios bien financiados y administrados de prestamista de último recurso, capaces de proteger a la institución y a sus depositantes frente a las crisis de liquidez desestabilizadoras y a los posibles pánicos bancarios provocados simplemente por la psicosis de los inversionistas. Cada vez más, los bancos extranjeros se ven obligados a adoptar en sus operaciones locales las mismas prácticas de contabilidad, difusión de información y prudencia de sus respectivos mercados nacionales; así lo exige tanto la disciplina de mercado del país de origen como el principio de supervisión consolidada de las actividades globales de los bancos. Aun cuando estas prácticas no resultaran obligatorias, los bancos tendrían un incentivo para adoptarlas, ya que la transparencia y la solidez financiera que consiguen representan una ventaja en la competencia por los depósitos bancarios. Ello obliga a plantearse un problema importante: es probable que la suficiencia de la estructura de regulación y supervisión del país de origen del banco sea una fuente de ventajas comparativas, lo que ayudaría a determinar qué bancos de un país van a triunfar en el mercado internacional de servicios financieros. Más que iniciar una "tendencia hacia abajo" en las prácticas de regulación y supervisión, la internacionalización de los mercados bancarios puede representar un incentivo para que los banqueros busquen mejoras en la calidad de la regulación y supervisión del mercado financiero en sus propios países. De todas formas, el hecho de que los bancos de los mercados bien regulados estén sometidos a la fuerte disciplina del mercado y a la supervisión de sus autoridades significa que la internacionalización de las actividades bancarias hace posible que los países importen indirectamente algunos bienes públicos escasos, necesarios para una intermediación financiera eficaz. Ello alivia la carga que recae sobre los supervisores de

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INTEGRACIÓN DE LOS MERCADOS FINANCIEROS

PARTE III • MICHAEL GAVIN/RICARDO HAUSMANN

los mercados financieros internos. Ya no es imprescindible "producir" todos los servicios públicos necesarios para un sistema financiero eficiente y estable; ahora, los países pueden permitir la entrada de bancos internacionales procedentes de mercados financieros bien supervisados, en otras palabras, tienen también la opción de "comprar" esos servicios. Los beneficios de este intercambio redundan en un sistema bancario más eficiente y estable, menos vulnerable a las conmociones económicas nacionales y mejor preparado para encauzar el ahorro interno y externo hacia inversionistas internos de alta productividad. En la sección siguiente se examinan brevemente la naturaleza y alcance de la integración de América Latina en el sistema financiero internacional. Opinamos que la integración es superficial en varios aspectos importantes, y que es mucho lo que la región puede ganar con una integración más profunda. Esta falta de integración se debe en parte a las limitaciones de los sistemas financieros internos que les impiden intervenir eficazmente como intermediarios en una parte considerable de los flujos mundiales de capital. En la sección posterior se mantiene que esas limitaciones existen, en parte, porque los países de América Latina carecen de ventajas comparativas en el suministro de bienes públicos fundamentales para una intermediación financiera eficaz, y que la internacionalización de los mercados financieros internos puede ayudar a superar esas deficiencias. Concluimos describiendo un enfoque para lograr esa internacionalización. ¿En qué medida se ha integrado América Latina en los mercados financieros mundiales? A primera vista, puede parecer extraño que alguien se tome en serio la idea de que América Latina no tiene acceso suficiente a los mercados financieros mundiales. Muchas de las economías más endeudadas del mundo son latinoamericanas. La región sufrió 10 años dolorosos de recuperación tras la grave crisis de la deuda de principios de los años ochenta, y recién acaba de completar la reestructuración de su deuda externa después de aquella catástrofe. Las repetidas crisis de la deuda en América Latina parecen demostrar fehacientemente que lo que la región ha tenido es, más bien, un exceso de facilidades financieras internacionales, sin las cuales quizás sus vicisitudes macroeconómicas ocasionales habrían sido menos frecuentes. Más aún, en la mayor parte de los países el principal desafío de los años noventa en materia de políticas ha sido cómo actuar frente a unas entradas de capital internacional que se pueden calificar más de excesivas que de insuficientes2. 2

Véase Calvo, Leiderman y Reinhart (1996). En Gavin, Hausmann y Leiderman (1996) se examina el contexto latinoamericano.

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Pero, ¿con respecto a qué norma se dice que son excesivas? Los flujos de capital a América Latina son en realidad pequeños desde una perspectiva tanto analítica como histórica, y reflejan un nivel muy limitado de integración con el sistema financiero mundial, lo que se refleja a su vez en el elevado costo del capital en la región. La limitada integración financiera con la economía mundial se pone también de manifiesto en el hecho de que las crisis bancarias de la región han sido de alcance nacional, más que internacional. Las crisis bancarias nacionales revelan una integración financiera superficial El carácter esencialmente nacional de la mayor parte de los sistemas bancarios es quizás especialmente obvio durante los periodos de dificultad económica y financiera, cuando muchas de las instituciones financieras de un país suelen verse sometidas a presión, cosa que no ocurre con instituciones similares de países semejantes. Esta situación parece perfectamente normal, pues las conmociones macroeconómicas y financieras son muchas veces propias de cada país, y es lógico suponer que afecten a muchos de los bancos que integran la economía nacional. En cambio, en un mercado financiero mundial muy integrado, la diversificación internacional de sus actividades permitiría a las instituciones financieras limitar su exposición a las perturbaciones puramente nacionales, y no parece lógico suponer que las conmociones nacionales den lugar a crisis bancarias nacionales. Indudablemente, las operaciones locales de una institución financiera se verían negativamente afectadas como consecuencia de una conmoción sufrida por un país, pero esos resultados se verían en general contrarrestados por los resultados, más o menos inconexos, registrados en otras partes del mundo. Aunque el punto de referencia teórico de una diversificación internacional completa quizás sea inalcanzable, la falta de diversificación que observamos ahora deja a los sistemas financieros internos considerable e innecesariamente expuestos a las perturbaciones económicas y financieras nacionales. Ello se manifiesta en crisis más profundas y en una mayor inestabilidad macroeconómica, ya que las conmociones negativas de la economía se multiplican por efecto de la presión financiera asociada a esa conmoción.

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INTEGRACIÓN DE LOS MERCADOS FINANCIEROS

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PARTE III • MICHAEL GAVIN/RICARDO HAUSMANN

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Los datos corresponden a 1986.

Fuente: Hausmann (1995).

Los flujos internacionales de capital revelan una integración imperfecta La traumática historia financiera de América Latina ha llevado a muchos observadores a concluir que la capacidad o disposición de un país a continuar pagando a sus acreedores internacionales queda en entredicho cuando los pasivos externos del país alcanzan niveles próximos al 50 por ciento del PIB, y cuando el país se ve obligado a transferir a acreedores extranjeros el equivalente del 6 por ciento del PIB. Por ejemplo, en 1982, año en que se produjo la más reciente crisis de la deuda regional, los pagos netos a los factores del exterior sumaron aproximadamente el 8,5 por ciento del PIB en Argentina y Chile, poco más del 7 por ciento en México, el 5 por ciento en Brasil, el 4 por ciento en Perú y el 2 por ciento en Venezuela (Figura 1). En 1993, poco antes de la crisis mexicana de 1994, los pagos netos a factores del exterior efectuados en México representaron menos del 4,5 por ciento del PIB. Esos niveles de pasivos internacionales, y los pagos a acreedores externos que son su consecuencia, son en realidad bajos si se comparan con las situaciones del pasado y algunas más recientes. El ejemplo más espectacular es el del Puerto Rico actual: decenios de afluencias de capital han dado lugar a una considerable masa de inversión extranjera en la isla, lo que ha significado unos pagos netos por factores a acreedores extranjeros que fueron casi el 25 por ciento del PIB en 1982 y llegaron a aproximadamente un tercio del PIB en 1994 y 1995 (Hausmann, 1995). Durante las

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Figura 1 Pagos netos a factores, en determinadas economías, 1982 (Porcentaje del PIB)

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décadas pasadas, los mercados internacionales de capital han movilizado enormes cantidades de capital hacia Puerto Rico, y el resultado ha sido unos niveles de ingresos y exportaciones per cápita más altos que en ninguna otra economía de América Latina, a pesar de una tasa muy baja de ahorro interno. Los ahorristas externos han recibido sin problemas los rendimientos de su capital, al mismo tiempo que los trabajadores de Puerto Rico se han beneficiado de una mayor productividad laboral y de niveles salariales más altos gracias al mayor volumen de capital. Un ejemplo semejante es el de Irlanda, país hacia el que afluyó un enorme volumen de capital a fines de los años setenta y principios de los ochenta. Esos flujos ayudaron a financiar un impresionante auge de la inversión, que alcanzó su máximo en los últimos años de la década de 1980, en que llegó a representar el 30 por ciento del PIB. En parte como consecuencia de ello, el PIB per cápita de Irlanda, que en 1970 era sólo el 52 por ciento del promedio de los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), en 1993 había ascendido al 68 por ciento. Los pagos netos a factores de los titulares de esas inversiones extranjeras llegaron en 1986 hasta casi el 15 por ciento del PIB, entre dos y tres ves por encima de los niveles asociados con la crisis de la deuda en América Latina. Algo más remotos pero no menos reveladores son algunos ejemplos tomados del auge del crédito internacional en el siglo pasado. Durante los cuatro últimos decenios del siglo XIX, las entradas netas de inversión extranjera en Australia alcanzaron una media del 5 por ciento del PIB, y durante los diez años comprendidos entre 1880 y 1889 el promedio fue del 9 por ciento, sin que ello produjera ninguna crisis. Canadá obtuvo préstamos en escala semejante durante los primeros decenios del siglo XX3. En ambos países esta inversión extranjera financió grandes auges de la inversión que contribuyeron en forma importante a su industrialización. Estos ejemplos son justamente lo que cabría prever en un mercado financiero internacional fuertemente integrado, en el cual el capital de las regiones donde es relativamente abundante se siente atraído hacia aquellas otras en que escasea, equiparando así las relaciones capital-trabajo. Pero los flujos de capital hacia América Latina se han mantenido muy por debajo de lo que habría hecho falta para conseguir esa equiparación. Los trabajadores de América Latina tienen que arreglárselas con aproximadamente un tercio del capital de que disponen los trabajadores de los países 3

Los préstamos internacionales a Argentina, India y Sudáfrica fueron también muy considerables a finales del siglo XIX y comienzos del XX. En Argentina, el auge de los préstamos terminó amargamente con el pánico de 1890 y la consiguiente crisis de la deuda externa.

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PARTE III • MICHAEL GAVIN/RICARDO HAUSMANN Figura 2 Intensidad y productividad del capital en América Latina, 1989-90

industriales, y en muchos países de la región la escasez es mucho más extrema (Figura 2)4. Esta escasez de capital físico tiene como contrapartida financiera los elevados costos y las malas condiciones en que se ofrece el capital a la inmensa mayoría de las empresas y hogares de América Latina que no disfrutan de acceso directo a los mercados financieros internacionales. Por ejemplo, durante 1995 y 1996, las tasas activas reales eran por lo menos cercanas al 10 por ciento en casi todos los grandes países de América Latina, y llegaban a aproximadamente el 20 por ciento en Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay. Esas tasas de interés no representan, sin duda, una medida exacta de la tasa de rentabilidad del capital físico en esas economías, pero al menos ofrecen una idea de la escasez de capital en la región. En América Latina el capital no sólo es escaso y caro, sino que muchos productos financieros que se darían por garantizados en la mayor parte de las economías industriales apenas existen en la región. Incluso las personas relativamente adineradas de América Latina tienen un acceso mucho más limitado al financiamiento hipotecario a largo plazo que los hogares de ingresos semejantes en las economías industriales. Cuando se dispone de acceso a ese financiamiento, los prestamistas normalmente sólo aceptan fi4

Esta información está basada en la base de datos Heston y Summers y se refiere al monto del capital no residencial. Algunos de los datos, como la bajísima relación capital-trabajo registrada en el caso de Paraguay, son un poco sorprendentes. Pero estos valores atípicos no pueden poner en tela de juicio el mensaje que se deduce de esos datos. Se llega a conclusiones semejantes con los cálculos basados en las estimaciones del Banco Mundial sobre el capital nacional.

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(Miles de dólares de 1985 ajustados con arreglo a la paridad del poder adquisitivo)

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nanciar una parte mucho menor del precio de compra. La variedad de instrumentos de ahorro disponible es también mucho más reducida que en la mayor parte de las economías industriales, y el acceso a los contratos de seguros es mucho más restringido. Aunque los obstáculos al comercio internacional de esos productos financieros son pocos o inexistentes, aquellos productos continúan siendo escasos. También en este sentido se puede decir que los mercados financieros de América Latina y los productos que se ofrecen en ellos son predominantemente locales, no internacionales. En resumen, el enorme y persistente abismo que separa la intensidad de capital de América Latina y la de las economías industriales, y las consiguientes diferencias en el costo del capital, no han generado los abundantes y sostenidos flujos de capital que cabría prever en un mercado financiero mundial totalmente integrado. Los ingresos que llegan a producirse adoptan modalidades de corto plazo y fácilmente reversibles, que no pueden intermediarse prudentemente para financiar las necesidades a largo plazo de los prestatarios privados de la región. Todos estos hechos demuestran una integración muy limitada con los mercados financieros internacionales. Pero los ejemplos de Puerto Rico, Irlanda, Australia y Canadá indican que no hay ninguna ley económica que limite la inversión extranjera a los niveles relativamente bajos que se suelen observar en América Latina, y que el limitado acceso de la región al capital internacional puede deberse más bien a problemas institucionales y de política que tienen remedio. En tal caso, la conclusión es que la región puede aprovechar la oportunidad para impulsar su desarrollo aprovechando con mayor eficacia la inmensa reserva del ahorro internacional. Función del sistema financiero nacional ¿Qué es lo que impide la integración de América Latina en los mercados financieros mundiales? Un factor importante es el riesgo soberano que, al reducir la confianza de que se cumplirán los contratos financieros, excluye algunas transacciones que de lo contrario serían viables dentro de las fronteras nacionales. Parece probable, por ejemplo, que la considerable integración de Puerto Rico en la estructura política y jurídica de Estados Unidos es una razón importante de la enorme afluencia de capital que recibe dicha economía. Otra limitación importante son las deficiencias de los sistemas financieros internos en los países de la región. Los servicios de un sistema financiero local no son necesarios para el financiamiento internacional de los gobiernos o los grandes grupos y corporaciones industriales, que se mueven fundamentalmente en un contexto internacional. Por otro lado, para conseguir poner ese mismo capital internacional a disposición de los

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PARTE III • MICHAEL GAVIN/RICARDO HAUSMANN

pequeños empresarios y consumidores, se requiere la aportación del sector financiero interno. Si esta intermediación es ineficiente, el capital internacional, por muy abundante que sea, no puede encauzarse hacia muchos prestatarios de gran productividad. Además, si las deficiencias del sistema financiero interno aumentan la probabilidad de crisis e inestabilidad económica y financiera, los posibles prestamistas nacionales e internacionales se resistirán a comprometer sus ahorros en el país. Por ello, aunque uno de los objetivos fundamentales de la integración financiera sea la mayor movilidad de capital entendida como una mayor capacidad de acceso al suministro mundial de ahorro, no es probable que se pueda conseguir ese objetivo con una mayor liberalización de los obstáculos explícitos a la movilidad de capital -donde existan todavía. La barrera decisiva para el acceso de la región a los mercados financieros internacionales tiene poco que ver con esos obstáculos, y está mucho más relacionada con los problemas fundamentales de la intermediación local de los recursos financieros internos y externos. Esta situación no es consecuencia inevitable del nivel relativamente bajo de desarrollo económico de América Latina, como se puede deducir del interesante ejemplo de Panamá. En ese país, el sistema financiero interno moviliza recursos en una proporción que resultaría notable incluso en los países industriales y es enorme en comparación con lo que es habitual en América Latina5.

5

Panamá tiene también un importante sector bancario extraterritorial. No obstante, dicho sector está segregado del sistema financiero interno, y sus operaciones no se incluyen en las cifras aquí expuestas.

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Figura 3 Créditos bancarios al sector privado, algunas economías de América Latina, 1995 (Porcentaje del PIB)

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Cuadro 1. Deuda externa y "stripped yields" sobre los bonos Brady en Argentina, México y Panamá

País Argentina México Panamá

Deuda externa ' (% del PIB)

Margen desmantelado de los bonos Brady a la par Agosto de 1996

49,7 44,9 124,7

9,54 6,75 4,70

Fuente: Banco Mundial, World Debt Tables y ING Barings. 1 En 1995.

En Panamá, los préstamos bancarios al sector privado superan el 80 por ciento del PIB, lo que representa una proporción casi dos veces superior al país de América Latina que le sigue en la clasificación y mucho más del doble de la observada en Argentina, Brasil, Colombia, México, Perú o Venezuela (Figura 3). Ello no es resultado de un nivel de desarrollo relativamente elevado; el PIB per cápita de Panamá es de hecho más bajo que el de cualquiera de esos países, con excepción de Perú. Como complemento del alto nivel de intermediación financiera de Panamá se observa un conjunto mucho más rico de instrumentos de crédito para las empresas y los hogares. Los bancos financian las compras de consumo y otorgan préstamos hipotecarios a largo plazo. De hecho, los préstamos hipotecarios representan el 25 por ciento del total de los préstamos bancarios en Panamá, lo que constituye una proporción aproximadamente equivalente, en porcentaje del PIB, al crédito total al sector privado en gran parte de América Latina. Panamá cuenta con un acceso significativamente mayor a los mercados financieros internacionales que la mayor parte de las economías latinoamericanas. Dicho acceso no es ilimitado: Panamá tuvo que reestructurar su deuda externa junto con gran parte de la región en los años ochenta. Pero los indicadores del riesgo atribuidos a las deudas de Panamá son considerablemente más bajos que, por ejemplo, en México y Argentina, aun cuando la deuda externa de Panamá es notablemente mayor en proporción de su PIB que en cualquiera de esos países. A pesar de que la relación deuda externa-PIB es aproximadamente el doble que la de Argentina o México, el "stripped yield" de los bonos Brady panameños (bonos creados en el marco de la reestructuración regional de su deuda bancaria después de la crisis de los años ochenta) es considerablemente inferior a los márgenes registrados en Argentina y México (Cuadro 1). Aunque esta diferencia se redujo conforme Argentina y México se

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(Porcentajes)

PARTE III • MICHAEL GAVIN/RICARDO HAUSMANN

fueron recuperando de la crisis iniciada por la devaluación del peso mexicano, continúa siendo significativa. El caso panameño permite extraer dos enseñanzas. En primer lugar, los mercados financieros relativamente superficiales de América Latina no son consecuencia inevitable de su bajo nivel de desarrollo. Aunque la mayor profundidad de los mercados financieros de Panamá puede deberse a diversos factores, no todos ellos reproducibles en cada uno de los países de la región, constituye sin duda un punto de referencia útil para el tipo de desarrollo financiero que es posible alcanzar incluso en países con niveles relativamente bajos de desarrollo económico pero con un marco acertado de políticas e instituciones. En segundo lugar, la experiencia panameña confirma la idea de que un fuerte sistema financiero interno está asociado con una mayor facilidad de acceso a los mercados financieros internacionales6. ¿Qué hace falta para una intermediación financiera eficaz? Resolver los problemas de información y de incentivos Cabe imaginar varias estructuras de mercado y marcos institucionales dentro de los cuales podría tener lugar una intermediación financiera eficaz, pero en todos los casos es preciso resolver ciertos problemas importantes de información y de incentivos, que aquejan las relaciones deudor-acreedor. Esos problemas se producen porque la intermediación financiera es el proceso de intercambio de derechos contractuales sobre futuros ingresos riesgosos. No se trata simplemente de que la capacidad y intención del prestatario a reembolsar la deuda sean inciertas en el momento en que se acuerdan los contratos, sino que el prestatario suele tener una ventaja informativa en relación al acreedor, y por lo mismo puede estar en condiciones de adoptar medidas que pongan en riesgo los intereses financieros del acreedor, en beneficio propio. Por ello, los prestamistas deben tener información sobre sus prestatarios, encontrar la manera de limitar los problemas de selección adversa y riesgo moral que se presentan como consecuencia de estas asimetrías de información y garantizar que los prestatarios tengan los incentivos adecuados para reembolsar sus deudas. La obtención de la información necesaria y la resolución de los problemas de incentivos son las principales actividades del sector financiero interno (en el que, naturalmente, se pueden incluir instituciones partici* Como examinamos más adelante, una característica importante del sistema monetario de Panamá es que opera en el marco de una junta monetaria. Ello hace más difícil la injerencia del gobierno en los pagos transfronterizos y, por consiguiente, es posible que facilite el acceso de los prestatarios de Panamá a los mercados financieros internacionales.

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pantes de cualquier lugar del mundo). Para hacer buen uso del capital internacional que en principio podría estar a disposición de un país es preciso que el sistema financiero interno funcione debidamente; si es así, es probable que los fondos se empleen productivamente y, en consecuencia, el sistema financiero disfrute de mayor acceso a los recursos financieros internacionales. Si el sector no se comporta en forma satisfactoria, los recursos que movilice se emplearán ineficientemente y el país verá limitado su acceso a los recursos financieros internacionales. Al mismo tiempo que hacen frente a los problemas de información y de incentivos que se presentan entre ellos y sus deudores, los bancos crean un segundo estrato de problemas de información e incentivos en sus relaciones con los acreedores, en particular sus depositantes, pocos de los cuales están en condiciones de evaluar la calidad de la cartera del banco7. Casi en todos los lugares, se ha intentado solucionar este problema con un procedimiento muy poco acertado: los gobiernos ofrecen cierta forma de garantía de los depósitos y crean un servicio de prestamista de último recurso, y luego intentan limitar las consecuencias del problema de riesgo moral que crean esas instituciones regulando las actividades de los bancos y tratando de garantizar que el servicio de prestamista de último recurso se limite a bancos solventes pero con problemas temporales de liquidez. Los mercados también imponen disciplina a los bancos: no sólo los organismos reguladores sino también los accionistas de los bancos y los acreedores mejor informados exigen que los administradores bancarios presenten cuentas precisas, utilizando métodos contables acertados, y que haya un régimen de transparencia informativa en relación con esas cuentas. Función de los insumas que provee él gobierno Este método de resolución de los problemas de información y de incentivos tiene como consecuencia una intermediación financiera muy intensiva en los servicios públicos. Los gobiernos nacionales deben hacer frente a la necesidad de otorgar licencias bancarias con el fin de excluir del mercado a las instituciones inadecuadas, y establecer la estructura de regulación y supervisión necesaria para resolver los problemas de riesgo moral creados por las diversas formas de seguro (a precios indebidos) ofrecidas por el gobierno. (En Estados Unidos, la prestación de estos servicios se divide

7

Prestamos especial atención a los bancos por su importancia en los mercados financieros de América Latina, y porque los problemas más agudos de política se presentan precisamente en relación con ellos. Los bancos ocupan un lugar predominante en la intermediación de la deuda en América Latina precisamente por los problemas de información que hacen tan complejas las actividades bancarias, y las políticas públicas con ellas relacionadas.

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entre los gobiernos nacionales y subnacionales: los gobiernos estatales también autorizan y regulan los bancos). El prestamista de último recurso necesita una considerable "potencia" financiera, es decir, la capacidad de poner recursos a disposición del sistema en los momentos de necesidad, sin crear la expectativa desestabilizante de que la transferencia acabará finalmente monetizándose y creando una oleada de inflación. En América Latina no puede darse por descontada la existencia de un financiamiento de último recurso no inflacionario, ya que en esa región hay poca capacidad fiscal no utilizada, y las conmociones fiscales negativas han generado normalmente inflación8. El prestamista de último recurso necesita también cierta capacidad para evaluar la solidez de los bancos que son de su competencia, para que pueda al menos tratar de distinguir entre las instituciones fundamentalmente sólidas pero con falta de liquidez y las insolventes. El establecimiento de normas prudenciales y la supervisión de su cumplimiento son tareas complejas, que requieren la acumulación y evaluación de información sobre transacciones complicadas de instituciones que pueden tener a veces interés en oscurecer su situación financiera. Para realizar esas tareas el sector público debe contar con un equipo de expertos estable y bien capacitado9. Pero además de estas estructuras de regulación y supervisión, deben facilitarse otros bienes que son también de naturaleza fundamentalmente pública. Las normas contables, lo mismo que un lenguaje común, son un bien público cuyo valor como medio de comunicación depende de su utilización universal. El sistema financiero depende también en gran parte de la eficacia en la adjudicación y aplicación de los contratos privados -una sólida infraestructura jurídica es el bien público por excelencia. Para ello se requiere que el gobierno aporte algunos servicios prácticos pero olvidados en algunos países, como un sistema fiable de registro de la propiedad. Se requiere también un sistema judicial competente e independiente, con recursos suficientes para conseguir una resolución rápida y equitativa de las disputas sobre contratos.

8

Gavin, Hausmann, Perotti y Talvi (1996) observan que las conmociones fiscales de América Latina, a diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, están muchas veces asociadas con una fuerte alza de la inflación. 9 Estas dificultades se ponen de manifiesto en Hovakimian y Kane (1996), quienes ofrecen pruebas de que incluso en Estados Unidos, con su inmenso aparato de supervisión, los organismos reguladores no han conseguido evitar que los bancos transfieran el riesgo a los contribuyentes. Como afirmamos más adelante, hay buenas razones para creer que los reguladores de América Latina tendrán probablemente más dificultades que sus homólogos de los países industriales. Aunque los organismos reguladores disponen de muchos medios para encauzar las fuerzas del mercado en forma más satisfactoria que las actuales estructuras de regulación, lo que supondría una reducción de las exigencias requeridas del sector público, es probable que la supervisión eficaz de los mercados financieros continúe siendo un complejo problema gubernamental.

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Estas consideraciones son tan fundamentales que han llevado a la creación de mercados financieros que son esencialmente nacionales, más que internacionales. Ahora damos por descontada su existencia, a pesar de que no hay ninguna razón económica que justifique una delimitación nacional de las actividades de las instituciones financieras. Los estatutos de los bancos son de alcance nacional (o subnacional), y lo mismo ocurre también en buena parte con el correspondiente sistema financiero "interno", no porque las fronteras nacionales representen una definición geográfica razonable de lo que es un mercado financiero, sino porque las actividades de aprobación oficial, regulación, seguro y adjudicación y aplicación de los derechos de propiedad exigen intervenciones gubernamentales, incluido el uso de poder coercitivo, que pueden tener lugar a escala nacional (o subnacional) pero no en el plano internacional. El sistema bancario de Estados Unidos, con su historia de instituciones autorizadas y reguladas por los distintos estados y de fuertes restricciones a las actividades bancarias interestatales, ilustra con claridad este problema. Tiene poco sentido económico o comercial definir a New Hampshire, Wyoming, Louisiana o a cualquiera de los estados de la unión como un mercado financiero aparte de los demás estados, y sin embargo incluso hoy los bancos de todo el país tropiezan con importantes restricciones a su capacidad de realizar operaciones fuera del propio estado. Ello se debe a que en los comienzos de la historia bancaria de Estados Unidos eran los estados, más que el gobierno federal, quienes asumían la responsabilidad de ofrecer la infraestructura jurídica y normativa de la actividad bancaria. Esa facultad de utilizó para promover la segmentación de los mercados bancarios locales. Esa segmentación deliberada se debió en parte al temor de los estados occidentales y meridionales relativamente subdesarrollados a que los depósitos efectuados en los bancos nacionales, cuya sede se encontraría en la mayor parte de los casos en los estados nororientales, acabaran prestándose a otras regiones, lo que les privaría de capital. Viendo las cosas retrospectivamente, parece claro que esa preocupación estaba injustificada, y que los costos de un sistema bancario más fragmentado, localizado y vulnerable fueron mayores que los posibles beneficios que pudo haber creado la segmentación. La justificación económica y comercial para definir Argentina, Bolivia o México como mercados financieros independientes del sistema financiero mundial es poco más sólida que en el caso de Texas. La existencia de un mercado financiero "interno" en estos y otros países de la región es resultado de consideraciones políticas más que económicas o comerciales. Son muchos los beneficios económicos que podrían

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¿Por qué los sistemas financieros son de alcance nacional?

PARTE III • MICHAEL GAVIN/RICARDO HAUSMANN

conseguirse mitigando los obstáculos políticos y tratando de fusionar en forma más concreta los mercados nacionales con los mercados financieros internacionales. Dentro -y fuera- del marco ofrecido por los sistemas financieros nacionales de la región, existe naturalmente una importante actividad financiera internacional. Esta actividad crea un nivel adicional de complejidad e introduce nuevas complicaciones en el sector público. Una de ellas se ha mencionado ya: el riesgo soberano. Cuando las instituciones financieras otorgan préstamos que desbordan las fronteras nacionales, saben que no pueden obligar a los gobiernos prestatarios a cumplir las condiciones de sus propios contratos financieros, y que es posible incluso que los gobiernos prohiban a los prestatarios privados el cumplimiento de las mismas. En definitiva, las deudas se reembolsarán únicamente si ello redunda en beneficio del gobierno prestatario. Esta situación limita en forma considerable las corrientes financieras transfronterizas, y la limitación es tanto más rigurosa cuanto menor es la capacidad de los gobiernos de comprometerse a actuar de determinada manera en el futuro. En la medida en que los participantes extranjeros efectúan préstamos en moneda nacional, deben también hacer frente al riesgo cambiario que quizás no estén dispuestos a soportar. Ello representa una carga especialmente pesada para regiones económicamente inestables, como América Latina. Quizás sea más importante todavía el hecho de que la existencia de una moneda nacional, y los mecanismos cambiarios que la acompañan, constituyen un dispositivo a través del cual los gobiernos pueden más fácilmente interrumpir los pagos a personas e instituciones extranjeras. Panamá es un caso atípico en este sentido. Al no disponer ni de moneda nacional ni de banco central (el dólar estadounidense es la moneda de curso legal), tiene una capacidad notablemente menor de intervenir en los pagos internacionales que los países donde se pueden imponer controles cambiarios. Esa falta de libertad puede ser una de las razones de la opinión relativamente buena que se suele tener sobre la solvencia de Panamá. De lo anterior parece deducirse que las estructuras del mercado financiero interno pueden influir en la solvencia internacional. Así lo demuestra la reciente decisión de Standard&Poor de permitir que empresas privadas reciban calificaciones por encima de las otorgadas al gobierno correspondiente en aquellos casos en que la empresa opere en un país que esté bajo un régimen de convertibilidad o con un sistema financiero fuertemente dolarizado. (Cuando existe un régimen de convertibilidad, el país puede emitir moneda interna únicamente en la medida en que cuenta con reservas de divisas). La justificación de esta decisión era que cualquiera de esos mecanismos supone una mayor dificultad de intervenir en los pagos privados, lo que incrementa la credibilidad de los compromisos oficiales de no interrumpir

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dichos flujos durante los períodos de debilidad de la balanza de pagos. Esta mayor credibilidad oficial tiene a su vez como consecuencia una mayor solvencia y un mayor acceso al mercado para las firmas nacionales. Finalmente, a los participantes extranjeros en los sistemas financieros internos les puede preocupar la posibilidad de que el sistema jurídico actúe en su contra, en particular cuando los sistemas funcionan en forma poco transparente, sencillamente porque los derechos que los extranjeros puedan tener están protegidos por un sistema político en el que no están representados. Y si el sistema jurídico es ineficiente, carece de autonomía o está sometido a la influencia de importantes grupos económicos o sociales, los residentes extranjeros pueden tener razones especialmente válidas para temer que los tribunales locales no tengan en cuenta sus intereses. En el caso de algunas transacciones, el acuerdo de que las diferencias se resolverán en los tribunales de otro país puede mitigar algunos de esos problemas, pero ello no siempre será posible. Y aun cuando lo sea, continuará habiendo dificultades: el sistema jurídico elegido quizás sea impotente para aplicar su decisión, y el gobierno del prestatario quizás no tenga demasiado interés en que así ocurra. En resumen, una mayor integración financiera requiere un sistema financiero interno que pueda intermediar efectivamente los recursos provenientes del resto del mundo, transformando el ahorro mundial en productos financieros para uso de los hogares y empresas nacionales. Dicho sistema está integrado en parte por instituciones financieras competentes, con sede en el país o en el extranjero, y que operan en el mercado financiero local. Pero estas instituciones no pueden actuar eficazmente en ausencia de importantes bienes públicos que los gobiernos deben facilitar. Debe mantenerse un sistema jurídico para adjudicar y aplicar los contratos en forma puntual y equitativa. Deben elaborarse y aplicarse normas contables y prescripciones en materia de comunicación de la información. Es preciso establecer y mantener una estructura de regulación y supervisión. Debe crearse un prestamista de último recurso, con capacidad financiera para apoyar a las instituciones solventes pero con escasa liquidez, sin recurrir a financiamientos inflacionarios, y con la capacidad técnica de reducir la probabilidad de que las instituciones insolventes se beneficien de las medidas de rescate junto con las que simplemente tienen problemas de liquidez. Sin esas aportaciones públicas fundamentales, la intermediación financiera internacional será probablemente de limitada magnitud y de efecto incierto. Si bien ello ocurre en todos los países, no todos son igualmente capaces de ofrecer esos bienes públicos, ya que hay razones para creer que muchos países de América Latina se encuentran en una situación de desventaja comparativa en ese sentido.

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La función de los insumes públicos en que hemos insistido no se tiene debidamente en cuenta, quizás porque en las economías industriales su existencia puede darse por descontada. Lo mismo que el pez no tiene conciencia del agua en que nada, muchas veces nosotros no llegamos a darnos cuenta de la importancia de las instituciones y los servicios que nos rodean. De todas formas, no pueden darse por descontados en América Latina. Elevada inestabilidad macroeconómica y financiera América Latina ha soportado una enorme inestabilidad macroeconómica y financiera: en relación con la mayor parte de los resultados no monetarios, sus economías son más inestables que las de cualquier región del mundo, con excepción de África y el Oriente Medio. Aunque la región se ha estabilizado en los años noventa, su inestabilidad monetaria durante los dos decenios anteriores fue realmente excepcional. Dicha inestabilidad echa por tierra la solidez de las instituciones financieras nacionales que están expuestas a ella, y su vulnerabilidad a las conmociones económicas nacionales amplifica a su vez la perturbación original. Cuando los depositantes comprenden que una crisis puede representar una amenaza para la viabilidad del sistema bancario local, tratan de evitar dicha crisis retirando sus depósitos. Si el banco central no reacciona, la consiguiente crisis de liquidez obliga a los bancos a contraer sus operaciones crediticias al sector privado no financiero, lo que profundiza todavía más la crisis inicial. Esta fue la situación con que se encontró Argentina en 1995. Lo más normal es que los bancos centrales se sientan obligados a ofrecer liquidez, aumentando y a la larga confirmando los temores de la opinión pública sobre una mayor inflación e inestabilidad macroeconómica. Para evitar esta relación desestabilizadora entre conmociones macroeconómicas adversas y demanda de depósitos bancarios internos, y para controlar los problemas del riesgo moral antes expuesto, las instituciones financieras cuyas actividades están fuertemente concentradas en un solo país de América Latina deben estar considerablemente más capitalizadas y tener mayor liquidez de lo que sería aconsejable para instituciones en un entorno más estable. Ello, no obstante, limita la capacidad del sistema financiero de movilizar recursos y de encauzarlos hacia fines productivos10.

10 Véase Gavin y Hausmann (1997), donde se examina con mayor detalle este punto. Rojas-Suárez y Weisbrod (1996) hacen también hincapié en la importancia de exigir la aplicación de coeficientes ban-

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Obstáculos especiales a la intermediación financiera en América Latina

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Un segundo obstáculo a la integración financiera es el sector público. Los países de América Latina han tenido tradicionalmente sectores públicos débiles, con limitada capacidad técnica y administrativa y sin la necesaria autonomía frente a los grupos de interés a fin de ejecutar políticas que redunden en beneficio del público en general11. Y aunque las reformas de la década pasada deben dar como fruto una mejor orientación y mayor firmeza del Estado en América Latina, éste se ha visto debilitado a corto plazo por un decenio de crisis de la deuda y por las reducciones presupuestarias que la siguieron. Las limitaciones del Estado en América Latina son especialmente importantes precisamente en las esferas en que más necesaria resulta una efectiva actuación estatal para construir un sistema financiero sólido. Como ya hemos observado, la "infraestructura" pública que se requiere para ello comprende una mano de obra estable de funcionarios públicos altamente capacitados. Pero, como reflejo de la escasez global de capital humano en la región y de la limitada capacidad fiscal, el sector público ha encontrado grandes dificultades para atraer personal con la preparación debida, ya que también existe mucha demanda del sector privado. Los salarios de los funcionarios públicos de América Latina son bajos, tanto si se comparan con los de otros países como con los ofrecidos por el sector privado local. Debido a estos bajos salarios y a un alto grado de inestabilidad política, la rotación de personal es muy elevada. Esta falta de continuidad merma gravemente la capacidad técnica local para supervisar y regular en forma creíble el sistema bancario nacional. Contribuye también a la debilidad de los mercados de capital, ya que pone en tela de juicio las perspectivas de desarrollo de una disciplina de mercado eficaz. Además, muchos gobiernos carecen de los recursos financieros necesarios para realizar las funciones de garantía de los depósitos y de prestamista de última instancia. En resumen, América Latina posee actualmente una desventaja comparativa en lo que se refiere a la prestación de los bienes públicos necesarios para un sistema financiero eficaz. El inestable marco macroeconómico representa una amenaza para las instituciones financieras cuyas actividades se ven en gran parte confinadas a los límites del territorio nacional. Además, las deficiencias en la infraestructura jurídica, de regulación y de

1 ' Naím (1995) presenta un examen detallado del Estado en América Latina, del que se ha tomado gran parte de la exposición siguiente.

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Escasa capacidad pública de regular y supervisar los mercados financieros

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supervisión limitan el desarrollo de la intermediación financiera local por las instituciones tanto nacionales como extranjeras. ¿Qué políticas deben adoptarse en respuesta a esa situación? Podemos pensar dos posibles maneras de abordar el problema. La primera tiene en cuenta la limitada internacionalización de los mercados financieros de América Latina, y se mueve dentro de esa estructura para construir un sistema más estable y eficiente. Los principales elementos de esa estrategia son los siguientes: • Promover el establecimiento de un entorno macroeconómico más estable. • Reformar la administración pública, en particular los organismos de regulación de los bancos y el sistema judicial, con el fin de crear un sector público capaz de regular y supervisar en forma creíble el sector financiero y de adjudicar y exigir el cumplimiento de los contratos financieros. • Velar por que los bancos nacionales estén fuertemente capitalizados y dispongan de liquidez, y de esa manera puedan resistir las notables conmociones macroeconómicas y financieras que repercutirán probablemente en estas instituciones predominantemente locales. Todos estos objetivos son encomiables. Es imposible negar la conveniencia de promover un entorno macroeconómico más estable, o de fortalecer el sector público. La reforma de la administración pública y de la judicatura es una inversión necesaria pero a largo plazo. Por otro lado, América Latina no puede permitirse mantener la situación actual en espera de que se obtengan los resultados de esas iniciativas. Y aunque un sistema que garantice que el sistema bancario nacional esté fuertemente capitalizado y disponga de abundante liquidez puede ser preferible al sistema anterior, caracterizado por su vulnerabilidad y exposición a las crisis, ello implica como contrapartida mayores costos y menor capacidad de intermediación financiera. En la sección siguiente mantenemos que algunos de esos costos se pueden evitar si se opta por una estrategia algo diferente, que no sustituya por completo a la anterior sino que más bien la complemente. En este segundo caso, no todos los ingredientes de un sector financiero estable y eficiente se "producirían" en el propio país; algunos de ellos se "comprarían" en el mercado internacional. Esta estrategia reducirá los problemas del Estado, aligerando su carga inmediatamente en vez de esperar a los resultados de un largo proceso de creación de la capacidad estatal. Permitirá importar los conocimientos técnicos y la fortaleza financiera de las instituciones financieras internacionales, pero sobre todo, haría posible la importación indirecta -a través de las instituciones- de bienes públicos necesarios para un sistema financiero sólido y eficiente.

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Hemos mantenido que América Latina se encuentra frente a dos problemas financieros clave: la escasez de capital y un sistema financiero inestable y propenso a las crisis. Ambos problemas son, en gran parte, consecuencia de la limitada integración regional con los mercados financieros mundiales. Esta integración poco profunda se puede atribuir, a su vez, a las deficiencias del entorno macroeconómico y financiero interno, que limitan la eficacia con que los recursos financieros pueden ser intermediados por las instituciones financieras nacionales y extranjeras, y por lo mismo limitan la capacidad de la región de aprovechar el suministro mundial de capital. Estas deficiencias del sistema financiero interno se deben a dos causas. La primera es la insuficiente disponibilidad de bienes públicos necesarios para un sistema financiero sólido, lo que refleja el hecho de que el sector público de América Latina carece con frecuencia de la capacidad institucional y financiera necesaria para producir los complejos servicios que supone la gestión de una estructura de regulación y supervisión. La segunda es la inestabilidad del entorno macroeconómico y financiero en que deben operar los bancos. La internacionalización puede promover la estabilidad macroeconómica Hay dos buenas razones para pensar que una estrategia de integración financiera que supone la apertura de los mercados financieros internos a los bancos extranjeros y la diversificación de los bancos nacionales en el exterior pueden promover la estabilidad financiera. En primer lugar, las operaciones de los bancos internacionales en el extranjero tienen acceso al capital de las instituciones matrices y a la liquidez internacional, si llegaran a encontrarse en dificultades. En este sentido conviene hacer una distinción importante entre las sucursales y filiales de los bancos extranjeros. Si la operación bancaria en el exterior adopta la forma de sucursal de un banco con domicilio en el extranjero, ésta comparte el capital de la institución matriz, que tiene la obligación jurídica de respaldarla si llegara a encontrarse en apuros. Si, por el contrario, la operación es una filial de la institución matriz, es decir, una entidad jurídica capitalizada de forma independiente, la compañía matriz tendrá interés en apoyarla, con el fin de proteger su propia reputación, pero ninguna obligación jurídica de hacerlo. Es más, en una crisis importante, la casa matriz puede utilizar la amenaza que representa su opción de dejar que la filial local se declare en quiebra, con el fin de extraer concesiones del gobierno anfitrión. Este peli-

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¿Cómo puede la internacionalización promover un sistema financiero sólido?

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gro no es meramente teórico: en la reciente crisis argentina algunas filiales de bancos internacionales no consiguieron apoyo de sus instituciones matrices. Es una consideración importante, que confirma la conveniencia de alentar el establecimiento de sucursales locales, más que de filiales, de los bancos internacionales. En segundo lugar, los bancos internacionalmente diversificados tienen mayores probabilidades de resistir mejor las crisis específicas de un país, sencillamente porque una proporción considerable de sus activos estará invertida en regiones no afectadas por aquella. Ello reviste particular importancia para América Latina, ya que la elevada inestabilidad del entorno macroeconómico en que deben operar los bancos aumenta los beneficios de la diversificación de riesgos. Esta mayor capacidad de recuperación de los bancos deberá reducir la frecuencia de las crisis financieras y aumentar la confianza en el sistema financiero nacional. En particular, los depositantes tendrán menos razones para temer que una crisis macroeconómica eche por tierra el sistema bancario, y por lo tanto es menos probable que desestabilicen todavía más la economía con una fuga de los depósitos internos cuando se produzca una conmoción negativa. Los beneficios de la diversificación internacional para América Latina son fundamentalmente idénticos a los que ahora está obteniendo Estados Unidos a medida que reduce las limitaciones a las actividades bancarias interestatales, que durante mucho tiempo impidieron la aparición de bancos regionales y nacionales. Dichas restricciones han provocado en el pasado crisis bancarias que han afectado exclusivamente a determinados estados. Por ejemplo, los bancos de Texas se mostraron vulnerables la caída de los precios del petróleo a mitad de los años ochenta, sobre todo porque las restricciones a las actividades bancarias interestatales aumentaron su exposición a las crisis específicas de dicho estado. No obstante, la situación de los bancos de América Latina es aún más precaria que la de los bancos de Texas, ya que la repercusión que la crisis local pudo tener en éstos se vio amortiguada por su participación en un sistema de garantía de los depósitos con respaldo federal y su acceso a un servicio también federal de prestamista de último recurso. La actuación conjunta de estos factores redujo la probabilidad de que la crisis se viera amplificada por una fuga de los depositantes del sistema bancario de Texas. Los bancos de América Latina no cuentan con un respaldo análogo. Las ventajas de la diversificación pueden observarse también comparando los acontecimientos financieros registrados durante la Gran Depresión en Estados Unidos, donde los bancos eran pequeños y tenían una cobertura geográfica delimitada, y en Canadá, donde los bancos estaban autorizados a establecer sucursales en todo el país. En Estados Unidos, aproximadamente una quinta parte del sistema bancario quebró, y un ter-

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ció de los bancos desaparecieron como consecuencia de quiebras o fusiones. Mientras tanto, Canadá no conoció pánicos bancarios, aunque hubo un descenso del 10 por ciento en el número de sucursales bancarias. Haubrich (1990) opina que esos cierres de sucursales representaron menos daños para la economía que las quiebras ocurridas en Estados Unidos12. Incluso si los bancos se diversificaran únicamente dentro de América Latina, los beneficios podrían ser considerables. En la Figura 4 se compara la inestabilidad del crecimiento del PIB (medida por la desviación estándar) en varios países de la región con la de una "cartera" regional, ponderada en forma algo arbitraria por el PIB real. En todos los países, con excepción de Colombia, la canasta regional muestra una estabilidad menor, y en la mayor parte de los casos mucho menor, que la observada en cada país concreto. En las economías particularmente inestables, como Chile, Ecuador y Perú, la canasta diversificada presenta una estabilidad que es aproximadamente sólo la mitad de la del país concreto. Los beneficios de la diversificación son todavía mayores en lo que respecta a los tér-

12 Calomiris (1990) aporta pruebas sobre la importancia de la diversificación geográfica dentro de los estados en Estados Unidos. Observa que en los años veinte, los estados que no permitían la creación de sucursales registraron tasas de quiebra mucho más elevadas que aquellos donde se permitía el establecimiento de sucursales dentro del mismo; este resultado se debe en parte a la mayor diversificación de los bancos con numerosas sucursales.

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Figura 4 Inestabilidad del crecimiento del PIB en América Latina (Porcentajes)

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minos de intercambio (no reproducidos en la Figura), en cuyo caso la canasta presenta una inestabilidad notablemente inferior a la de cualquiera de los países concretos; en los casos de Ecuador y Venezuela, la inestabilidad de la canasta es sólo una cuarta parte de los términos de intercambio del propio país. El crecimiento del PIB real y los términos de intercambio son sólo dos de los determinantes del riesgo económico de los bancos, pero esas cifras bastan para indicar que la diversificación dentro de América Latina podría ofrecer a los bancos oportunidades locales de reducir el riesgo. En la medida en que la diversificación internacional haga a los bancos más resistentes frente a las crisis nacionales tendrá una importante influencia estabilizadora sobre la macroeconomía en sentido más general. Actualmente, los sistemas financieros de América Latina amplifican con frecuencia las crisis nacionales. Los depositantes, temerosos de que una gran crisis represente una amenaza para la solvencia de un sistema bancario nacional insuficientemente diversificado, prefieren muchas veces huir frente al peligro, y su huida agrava seriamente el problema de fondo. El debilitamiento de la relación entre conmociones nacionales y solvencia de cada uno de los bancos podría reducir o eliminar este efecto amplificador, lo que daría lugar a una macroeconomía y un sistema financiero más estable. A su vez, es probable que ello mejore la calidad de la intermediación financiera interna y reduzca un obstáculo importante a la consecución de una integración financiera más profunda. La intemacionalización puede aliviar la carga de la regulación financiera La presencia de sucursales de bancos internacionales puede reforzar también el sistema financiero interno, mitigando la carga de la regulación y supervisión que se exige del Estado, ya que dichas sucursales son supervisadas por las autoridades del país de origen. Siempre que las casas matrices estén domiciliadas en países con supervisión adecuada, ello descarga a las autoridades nacionales de la responsabilidad de una vigilancia detallada de las actividades realizadas por las sucursales. Como las instituciones matrices tienen la responsabilidad legal de apoyar a sus sucursales, y, en caso necesario, las autoridades del país de origen ofrecerían a la casa matriz servicios de garantía de los depósitos y de prestamista de último recurso, la carga financiera del país anfitrión disminuiría también en forma considerable. Sin embargo, deberían adoptarse mecanismos para garantizar a los depositantes nacionales en la sucursal extranjera frente al peligro de quiebra de la casa matriz. Una posibilidad sería negociar la cobertura de los depósitos de la sucursal con sistemas de garantía de los depósitos del país

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anfitrión. Otra posibilidad sería organizar un fondo local de garantía de los depósitos, quizás de fmanciamiento privado, en que los bancos internacionales tuvieran que participar obligatoriamente. Esta estrategia no supondría el desmantelamiento de las estructuras nacionales de regulación y supervisión. En cambio, reduciría las presiones a que se verían sometidos los organismos reguladores, y disminuiría el riesgo asociado al comportamiento de los organismos de supervisión. Ello permitiría a los supervisores nacionales concentrar sus esfuerzos en áreas en que tienen ventajas comparativas frente a los supervisores internacionales, quienes apoyarían de forma indirecta la infraestructura regulatoria interna de los mercados financieros supervisando a los bancos internacionales que realizan operaciones en el mercado nacional. Nueva Zelandia constituye un ejemplo interesante de este modelo. Su política de no intervención basada en el mercado resta importancia a las actividades de inspección y supervisión detalladas y en cambio hace más hincapié en los requisitos de transparencia informativa. Lo que se pretende con ello es que, como consecuencia de esa apertura informativa, sea el mercado más que los supervisores oficiales quien someta a disciplina a los bancos que puedan adoptar riesgos excesivos. Algunos comentaristas han opinado que este enfoque es más fácil para Nueva Zelandia que para otros países, ya que todos los bancos del país tienen su sede central en el exterior y son regulados y supervisados de manera convencional por las autoridades del país anfitrión. Los defensores del sistema neozelandés argumentan que sería viable aun cuando muchos de los bancos que realizan operaciones en el mercado interno no estuvieran supervisados por autoridades nacionales, pero algunos conceden al menos que este enfoque minimalista de la regulación es más fácil de adoptar en las circunstancias propias de Nueva Zelandia. Lo mismo que las autoridades extranjeras ayudaron a los reguladores de Nueva Zelandia, también los reguladores de América Latina podrían aliviar su carga aprovechando los servicios de regulación y supervisión indirectamente ofrecidos por los reguladores nacionales de los bancos internacionales desde unos mercados financieros bien supervisados. Mecanismos para la internacionalización de los mercados financieros Si se reconoce que es conveniente una mayor integración financiera, la pregunta que se plantea es cómo conseguirla. Conviene distinguir tres posibles elementos: • Alentar el establecimiento de sucursales por los bancos internacionales domiciliados en países con fuertes estructuras de supervisión.

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• Crear una estructura regional para facilitar la producción de los servicios necesarios de regulación y supervisión, y fomentar la coordinación de los esfuerzos. • Examinar la posibilidad de alentar a los bancos nacionales autorizados a crecer en el exterior. Alentar la creación de sucursales internacionales Como ya hemos visto, los bancos internacionales representan varias ventajas para el sistema financiero nacional. Cuentan con personal especializado que quizás no se pueda encontrar en el mercado local, y a veces fomentan la competencia. Además, y quizás sobre todo, aportan al mercado local las ventajas financieras de la institución matriz. En este caso las sucursales ofrecen una ventaja sobre las filiales para el país anfitrión, pues mientras que éstas son entidades jurídicamente independientes que se pueden separar y de hecho se han separado alguna vez de sus instituciones matrices en momentos de crisis, aquellas forman parte integrante de la institución matriz. Además, al estar supervisadas y reguladas por organismos del país de origen, las sucursales son un medio de "importar" los servicios de regulación y supervisión del gobierno del país de origen, incluidas sus funciones de prestamista de último recurso y garantía de los depósitos. ¿Qué deben hacer los países para facilitar el establecimiento de sucursales de bancos internacionales? Un procedimiento sería tratar de armonizar en la medida de lo posible las estructuras regulatorias e industriales de los numerosos países implicados y, luego, otorgar a los bancos de esos países la libertad de realizar operaciones en diferentes países en el marco de unas normas comunes. Este planteamiento tiene cierto atractivo, pero puede resultar impracticable, como ocurrió con las iniciativas de esa índole emprendidas en Europa al inicio de los años ochenta. Sería casi imposible coordinar un acuerdo entre los distintos países sobre esa nueva estructura armonizada. Las dificultades son en parte logísticas y en parte políticas, ya que muchas diferencias en las estructuras de regulación y de mercado de los bancos son muy delicadas desde el punto de vista político. Además, a veces es difícil e incluso contraproducente, desde el punto de vista económico, armonizar de repente y por decreto las estructuras bancarias, debido a que en torno a los diferentes sistemas bancarios nacionales han crecido distintos sistemas de gestión de empresas. Podemos imaginar que los sistemas bancarios, los mercados financieros no bancarios y los sistemas afines de gestión de empresas convergen gradualmente hacia un modelo común, pero muy probablemente sería inútil tratar de armonizar los sistemas bancarios mientras continúa la diversidad en los otros aspectos del sistema financiero.

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Otro planteamiento posible sería inspirarse en el modelo europeo. La Unión Europea ha conseguido eliminar los obstáculos a la circulación intraeuropea de los bancos, a pesar de la persistencia de importantes diferencias en las estructuras bancadas nacionales, para lo cual ha tratado de armonizar únicamente los elementos más esenciales del marco de regulación y supervisión, ha concedido a los bancos autorizados en cualquier país miembro permiso para operar en el mercado anfitrión de acuerdo con las mismas reglas que se aplican en el mercado interno y ha confiado a los supervisores del país de origen la vigilancia de sus actividades. Un país de América Latina podría hacer prácticamente lo mismo, para lo cual debería, primero, establecer una lista de países cuyos organismos de supervisión se consideren suficientemente capaces de vigilar las actividades internacionales de sus bancos; las sucursales de los bancos con domicilio en estos países recibirían luego autorización para establecerse y efectuar las mismas operaciones que realizan en su propio país. Estas sucursales deberían contar con los recursos financieros de la institución matriz, y en el caso de que ésta tenga dificultades se recurriría a las autoridades del país de origen para recabar apoyo. El país anfitrión quizás desee establecer mecanismos de intercambio de información con los supervisores del país de origen para garantizar que reciben la información que necesitan, pero el país anfitrión quedaría exento de toda responsabilidad de supervisión directa del banco. Al eliminar la necesidad de negociar normas comunes o definiciones de lo que constituye un acceso a los mercados "suficiente" o "equivalente", este enfoque tiene la ventaja de que es realmente asequible. De hecho, se puede establecer de forma unilateral. Además, como ya se ha señalado, permite importar, desde el país de origen, la solidez financiera de las instituciones matrices y sus recursos financieros y personal especializado en regulación y supervisión. No obstante, al permitir a las sucursales extranjeras realizar operaciones en la misma manera que pueden hacerlo en el país de origen, este enfoque introduce un elemento de competencia regulatoria, lo cual crea el peligro de que los bancos autorizados en el propio país promuevan la adopción de normas de prudencia menos rigurosas de lo que exige la inestabilidad del entorno económico de América Latina. Creación de una estructura regional en apoyo de la regulación bancaria en América Latina Un importante logro del Fondo Monetario Internacional (FMI) ha sido su contribución a mejorar la calidad de los bancos centrales tanto en América Latina como en otras regiones del mundo. El FMI lo ha conseguido compartiendo la tecnología y experiencia acumulada en sus actividades por todo el

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mundo, efectuando y difundiendo estudios sobre cuestiones monetarias y financieras que son relevantes para la política económica, revisando las políticas y ofreciendo capacitación oficial al personal de los bancos centrales. No hay ninguna institución análoga que apoye a las autoridades reguladoras de los bancos comerciales en América Latina. Pero la necesidad de ese apoyo es al menos tan grande para las autoridades bancarias de la región como lo es para sus banqueros centrales. Dicha institución podría ayudar a las autoridades nacionales mediante el aumento de las economías de escala a fin de resolver los numerosos problemas comunes de regulación bancaria en muchos países de la región, la identificación y difusión de prácticas óptimas, realizando y promoviendo estudios de política económica sobre problemas todavía no resueltos y sobre nuevas concepciones de problemas antiguos, y a través de capacitación al personal de los organismos de supervisión. Dicha institución podría constituir también un foro útil para el intercambio de información sobre las nuevas iniciativas de regulación y sobre las novedades económicas y financieras de interés para los reguladores y supervisores de los bancos. Podría ser también un punto de contacto útil entre las autoridades regulatorias nacionales y otros organismos pertinentes, como el Banco de Pagos Internacionales (BPI). Finalmente, se podría constituir un foro para garantizar la coordinación regional sobre los problemas bancarios, en particular la coordinación encaminada a reducir las posibilidades de arbitraje regulatorio y otros posibles problemas creados por una mayor integración internacional. En este contexto se plantea el interrogante de si tiene sentido que dicha institución sea de alcance regional, o si esas actividades deberían colocarse más bien bajo los auspicios de una institución mundial, como el FMI, la OCDE o el BPI debidamente ampliados. Las economías de escala pueden aconsejar esta última solución, pero en muchas de las actividades de las instituciones tienen que producirse también deseconomías de escala igualmente importantes mucho antes de que el número de los países alcance el total mundial. Aunque no hay ninguna razón para desalentar iniciativas de alcance mundial, no hay ninguna que pueda sustituir a una institución regional. Esta institución complementaría a los mecanismos ya existentes para las economías industriales. Además, sería más productiva si pudiera concentrarse en problemas específicos de las economías de América Latina. Aunque presentan muchas diversidades, estas economías tienen numerosos problemas en común, que muchas veces son distintos de los que puedan presentarse, por ejemplo, en África, Asia central o el Pacífico meridional. Finalmente, una institución regional es una contrapartida natural a la actual integración financiera y no financiera de la región como consecuencia de diversas iniciativas, que van desde los bloques comerciales subregionales hasta las iniciativas de la Cumbre de Miami.

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Como ya hemos dicho anteriormente, las fronteras que circunscriben los mercados financieros nacionales y los separan entre sí y de los mercados internacionales tienen poca justificación económica o comercial, y son más bien resultado del hecho de que las actividades de autorización, regulación y supervisión de los bancos exigen un gobierno con poder coercitivo, y esa forma de gobierno se encuentra en el plano nacional y subnacional, pero no en el internacional. De todas formas, esas fronteras no son irrelevantes; en la medida en que obligan a los bancos a renunciar a la diversificación de los riesgos específicos de cada país que permiten las actividades internacionales, hacen más frágil el sistema financiero de un país y aumentan la probabilidad de que una crisis macroeconómica se complique todavía más por el hundimiento del sistema bancario nacional. Si las actividades internacionales de los bancos autorizados en su propio país representan un riesgo para el dinero del público, esas actividades deberán ser objeto de supervisión, lo mismo que sus operaciones internas. Las actividades internacionales representan sin duda algunos riesgos adicionales, que deben compararse con los beneficios de la diversificación internacional antes señalados. Introducen también algunas complicaciones en el proceso de regulación y supervisión, en particular el peligro de arbitraje normativo. Si la capacidad de regular y supervisar los bancos es tan baja que estas complicaciones adicionales superan a los posibles beneficios de la diversificación, quizás sea prudente desalentar la expansión de los bancos en el exterior mientras no mejore la capacidad regulatoria. Esta mejora podría facilitarse creando un mecanismo internacional que ayude a las autoridades bancarias de América Latina a desempeñar sus funciones, y a coordinar sus actividades con las de otras actividades bancarias. Observaciones finales La globalización es una realidad innegable de la vida económica, tanto en las materias no financieras como en las financieras. La mayor parte de los observadores bien informados están convencidos de que una mayor integración es no sólo inevitable sino además conveniente. Pero siempre que hay más de dos programas de reforma se plantean problemas sobre la secuencia de los distintos componentes. Recientemente se ha impuesto la opinión de que la búsqueda de una mayor integración financiera deberá posponerse hasta que se consiga la integración no financiera, por el temor de que las iniciativas en el área financiera sean una fuente de inestabilidad.

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¿Debería atentarse a los bancos autorizados en un país a extenderse en el extranjero?

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Compartimos el espíritu de esas preocupaciones, pero no las conclusiones que se sacan en relación con las políticas. Nuestro temor es que el aplazamiento de las iniciativas encaminadas a conseguir una mayor integración financiera sea a su vez una fuente de inestabilidad, ya que inmovilizará a la región en un estado de escasa integración de los mercados financieros, en el que los flujos de capital entren y salgan de unos mercados financieros nacionales mal equipados para su gestión. Consideramos también que la internacionalización de los mercados financieros es complementaria de la liberalización de los mercados y de la integración regional, que figuran entre las políticas más prioritarias. Unos mercados financieros más arraigados y más eficientes, estrechamente integrados con los mercados mundiales, son necesarios para financiar las numerosas inversiones que se requerirán a fin de conseguir la adaptación a las reformas de los regímenes de inversión y comercio internacional, facilitando así el proceso de ajuste. El sistema de integración que hemos examinado representaría una innovación considerable para muchos países de la región, pero no hasta el punto de que obligara a partir de cero. De hecho, hay ya varios antecedentes útiles en la región. En particular, los países que han optado por (o se han visto obligados a) dolarizar sus economías han observado con frecuencia que carecen de los recursos financieros para realizar la función de prestamistas de último recurso. Ello ha creado fuertes incentivos para que las autoridades promuevan la integración financiera comprobando que los bancos que realizan operaciones en el mercado interno tengan fuertes vínculos con bancos extranjeros, que podrían garantizar la solidez financiera de aquellos en momentos de crisis. Panamá constituye un ejemplo notable, y la consiguiente integración de su sistema interno con el sistema financiero internacional puede explicar en parte el enigma panameño a que nos hemos referido anteriormente. La integración financiera ha figurado también de forma explícita entre las estrategias de Uruguay, donde la devastadora crisis bancaria de principios de los años ochenta convenció a las autoridades de que debían promover la entrada de importantes bancos internacionales en el mercado financiero nacional. Hoy, el sistema bancario de Uruguay está dominado por filiales de importantes bancos internacionales, lo que es signo de mayor solidez. La integración financiera no es la panacea universal para los mercados financieros, y aunque así fuera no resolvería todos los problemas del desarrollo, ya que los mercados financieros no pueden solucionar todos los problemas con que se encuentra la región en su camino hacia el desarrollo. Panamá es también un claro ejemplo en este sentido. Aunque su notable sistema financiero ha beneficiado sin duda al país, no ha conseguido un milagro en el camino del desarrollo. Como no existen las pana-

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ceas, las autoridades deben establecer prioridades de conformidad con los costos y beneficios de las alternativas disponibles, y no deberán rechazar ninguna de ellas sencillamente porque no consiga resolver todos los problemas del desarrollo. En toda la extensión de las Américas las autoridades se esfuerzan ahora por definir y conseguir los objetivos de la integración regional para el año 2005 propuestos en la Cumbre de Miami. En los debates entablados con tal fin se ha hecho hincapié en la integración del comercio y la inversión. Sin poner en duda la importancia de las iniciativas en esas áreas, las autoridades deberán examinar la posibilidad de incluir el logro de una integración financiera más profunda entre los objetivos que deberán alcanzarse en las primeras fases del proceso de reforma, en vez de relegarlo a la etapa final. Michael Gavin es Economista Principal de Investigación y Ricardo Hausmann es Economista Jefe del Banco Interameñcano de Desarrollo.

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Guillermo de la Dehesa

Gavin y Hausmann han escrito un capítulo muy interesante y estimulante sobre la importancia del fínanciamiento para el desarrollo. En él se estudia cómo se puede crear un entorno financiero que reduzca el costo del capital en América Latina y mejore la asignación de los recursos financieros de tal modo que se consiga también aumentar la eficiencia y la productividad. Aunque estoy de acuerdo con la mayor parte de las ideas principales de los autores, desearía presentar un breve comentario sobre algunas cuestiones que, en mi opinión, merecen mayor reflexión y debate con el fin de mejorar tanto el marco conceptual del capítulo como sus propuestas en materia de políticas. El supuesto principal del capítulo es que unos mercados financieros mundiales perfectamente integrados dan lugar con el tiempo en todos los países a una convergencia de las relaciones capital-trabajo y, por consiguiente, de la productividad y los salarios e ingresos per cápita. Esta previsión se basa en el hecho de que el capital tiende a migrar desde las zonas donde es abundante y tiene una menor rentabilidad hacia aquellas en que la rentabilidad ajustada con arreglo a los riesgos es relativamente elevada, que en la mayor parte de los casos son zonas con escaso capital. Esos flujos de capital deben reducir el costo de los préstamos en países con escaso capital y mejorar en ellos la productividad y los ingresos. No obstante, este supuesto teórico no siempre se confirma en la realidad. La integración perfecta de los mercados de capital lleva algunas veces a la convergencia, y otras no. Cabe citar ejemplos, tanto dentro de Estados Unidos como entre los países miembros de la Unión Europea, donde la integración financiera no sólo no ha conseguido equiparar las relaciones capital-trabajo sino que, muy al contrario, ha dado lugar a una divergencia todavía mayor. La razón principal por la que ese supuesto teórico no siempre se hace realidad es que está basado en el modelo clásico de comercio internacional y movilidad de los factores. Este modelo da por descontados otros dos supuestos que no siempre se materializan en el mundo real de nuestros días. El primero es que los países relacionados con esa integración de los factores y el comercio tienen economías de una eficiencia idéntica o similar. El segundo es que no hay economías de escala o de ámbito ni externalidades. Los países presentan en realidad grandes diferencias en lo que se refiere a la productividad total de los factores, no sólo entre unas y otras regiones, sino dentro de las mismas, por ejemplo en América Latina y Europa. Hay también considerables economías de escala todavía sin explotar,

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especialmente cuando la integración de los mercados es más profunda. Por estas razones, la movilidad del capital da lugar en algunas ocasiones a que éste se dirija no hacia las zonas donde es más escaso sino en la dirección contraria. Los países o regiones más eficientes y productivos suelen atraer capital desde aquellos que resultan menos atractivos. Al mismo tiempo, las economías de escala suelen hacer que el capital se acumule en determinados lugares y mercados a expensas de otros. Panamá, que los autores presentan como ejemplo de una mayor integración financiera en America Latina, constituye un caso especial porque es un país muy pequeño. De todas formas, su experiencia no confirma la afirmación de que una mayor integración dé lugar a una mayor prosperidad. El país disfruta de esta integración financiera desde hace más de 20 años, y sus ingresos per cápita son todavía no muy superiores a los de Costa Rica o Perú. Dados los problemas que resultan de la integración financiera de países que presentan grandes diferencias de productividad, tanto el Fondo Monetario Internacional (FMI), como la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) se han mostrado cautos en el momento de proponer la liberalización completa de los movimientos de capital a corto plazo en los países en desarrollo. Yo mismo soy partidario de la total apertura de la cuenta de capital, pero estas iniciativas deben emprenderse de acuerdo con un orden adecuado y en el debido contexto interno, tanto económico como financiero. Los autores proponen dos estrategias alternativas para lograr una mayor integración financiera. La primera es "producir" en el propio país un sistema financiero eficiente que atraiga y asigne el capital de forma productiva. Los gobiernos que opten por esta estrategia deben ofrecer bienes públicos que muchas veces no se encuentran en América Latina, como un sistema jurídico adecuado para adjudicar y hacer que se cumplan los contratos, y una estructura de regulación y supervisión que inspire la confianza de las instituciones financieras y de sus clientes. Estos gobiernos deben crear también un entorno de estabilidad macroeconómica. Dicha estrategia es ahora muy conocida y se está aplicando en varios países de América Latina, pero se trata de una estrategia a largo plazo que requiere tiempo para cambiar la cultura y aptitud de los mercados financieros. La segunda estrategia de los autores supone, según ellos, un menor costo y un período de aplicación más corto. De acuerdo con esta estrategia, los países "compran" en el mercado internacional los bienes públicos fundamentales de un sistema financiero sólido. Como describen los autores, dicha estrategia consta de tres elementos principales. El primero es alentar a los bancos internacionales a que abran sucursales en países de América Latina. Ello permite al país anfitrión importar

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PARTE III • GUILLERMO DE LA DEHESA

Cuadro 1. Bancos españoles en America Latina, 1995

Atlántico BBV BCH BEX

Santander Santander de Negocios

Sucursales 0 1 4 1 0 1

Filiales 2 4 5 5 11 0

no sólo el personal financiero especializado sino también la solidez financiera de la institución matriz y los servicios de regulación y supervisión del gobierno del país de origen. Por esta razón, los autores prefieren sucursales extrajeras a filiales extranjeras: estas últimas están reguladas y supervisadas por el país anfitrión; por ello, no se registra una importación de los servicios mencionados. En mi opinión, esta propuesta presenta varios problemas. En primer lugar, si América Latina desea una mayor integración financiera, ésta no se puede conseguir meramente abriendo las puertas al establecimiento de sucursales extranjeras. Los bancos tienden a abrir muy pocas sucursales en otros países. Cuando lo hacen, el objetivo suele ser seleccionar a algunos posibles clientes de gran importancia, como los gobiernos, principales compañías nacionales, filiales de multinacionales y familias adineradas. Por ello, no necesitan abrir más que dos o tres sucursales en la capital y en una o dos ciudades importantes. En consecuencia, la integración basada en las sucursales será relativamente superficial. En segundo lugar, la experiencia reciente demuestra que los bancos extranjeros se están introduciendo en América Latina mediante la compra parcial o total de bancos locales, que luego se convierten en filiales, no sucursales, del banco extranjero. La privatización de los bancos de propiedad estatal y la venta de los bancos comerciales insolventes han hecho posible que los bancos extranjeros penetren en los mercados financieros de América Latina sin necesidad de abrir muchas sucursales. Las actividades de algunos bancos españoles ilustran claramente esta tendencia. Como se observa en el Cuadro 1, estos bancos han adoptado una estrategia clara para penetrar en los mercados de América Latina; han conseguido importantes cuotas de mercado en algunos países mediante la compra de grandes bancos locales. La expansión basada en los bancos locales ya existentes no consigue el objetivo de importar los servicios externos de regulación y supervisión, pero presenta numerosas ventajas para los bancos extranjeros: éstos adquieren personal especializado local, lo que les permite adaptarse a la cultura, tradición y preferencia de los consumi-

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Banco

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Figura 1 Comparación entre las utilidades obtenidas por los bancos nacionales y los extranjeros en algunos mercados (Porcentajes)

Figura 2 Procedencia de las utilidades de los bancos en Estados Unidos (Porcentajes)

dores locales. Evitan también el riesgo de que los clientes, como ocurre en muchos países, prefieran los bancos locales a los extranjeros. No obstante, en los últimos años muchos bancos internacionales han tendido a reducir su expansión en el exterior, debido a que los beneficios de la diversificación geográfica han resultado menores que los costos. Como se observa en la Figura 1, en varios países industriales, las utilidades de los bancos internos son mayores que las obtenidas por los bancos extranjeros.

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PARTE III • GUILLERMO DE LA DEHESA

Cuadro 2. Cuota de mercado de los bancos extranjeros en España

Año

Por magnitud del balance

1982 1989 1995

6,8 9,8 12,2

Por volumen Por total Por número de préstamos de depósitos de sucursales

7,4 9,7 10,6

1,3 5,6 5,6

0,8 3,3 5,7

Además, los bancos de Estados Unidos obtienen utilidades mucho mayores con sus actividades internas que con las externas (Figura 2). Ello explica por qué en algunos países industriales (pero no los menos industrializados), la cuota de mercado de los bancos extranjeros se ha estancado o está en descenso. Además, el mercado financiero español revela que los rendimientos de escala disminuyen con la apertura de sucursales o filiales. En el Cuadro 2 se observa que aunque el número de sucursales de bancos extranjeros ha ido en aumento, los depósitos y los préstamos no han crecido en la misma manera. El resultado ha sido unas pérdidas considerables en algunos de los bancos extranjeros. En tercer lugar, la mayor integración financiera entre los países, conseguida mediante la eliminación de los obstáculos a la entrada y salida y la reducción de los costos de transacción, no siempre da lugar a un aumento en el número de sucursales y filiales extranjeras. A medida que los costos de transacción asociados a los movimientos de capital disminuyen y que el establecimiento de operaciones financieras y la venta libre de productos y servicios financieros se liberaliza, totalmente, los bancos extranjeros encuentran un incentivo para suministrar algunos de esos productos y servicios desde sus propios países a precios más bajos o con márgenes menores, aprovechando las economías de escala. Lo ocurrido recientemente con la integración financiera europea demuestra que existen sin duda incentivos para aglomerar la producción de los servicios financieros en determinados lugares y distribuirlos desde allí a otros países. Esta tendencia se observa sobre todo en aquellos productos que están fuertemente estandarizados y se pueden distribuir en grandes volúmenes. El segundo elemento de la estrategia de "compra" propuesta por los autores supone la creación de una estructura para apoyar la regulación de los bancos en toda la región. Pero, ¿qué necesidad hay de una estructura regional? Si el FMI y el Banco de Pagos Internacionales (BPI) -ambas instituciones altamente respetadas, con personal muy calificado y un historial excelente en lo que se refiere a la regulación de los bancos centralespueden ocuparse de ello, ¿por qué crear una nueva estructura precisamen-

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(Porcentaje del total)

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te para America Latina? La regulación bancaria no debe ser muy diferente de una región a otra. Para crear una nueva estructura se requiere tiempo y un personal calificado, como el que puede ofrecer el BPI y el FMI. Este segundo elemento obliga a plantearse una pregunta. ¿Para qué necesitan más ayuda los sistemas bancarios de América Latina: para resolver los problemas de regulación o los de supervisión? En mi opinión, los sistemas bancarios de América Latina necesitan supervisores e inspectores eficientes y calificados, que puedan obligar a los bancos a cumplir las reglas vigentes, más que una regulación nueva o más avanzada. El tercer elemento de esa estrategia se presenta más en forma de pregunta que de propuesta. ¿Se debe alentar a los bancos autorizados en el propio país a expandirse en el exterior? Estoy de acuerdo con la conclusión de los autores de que es mejor desalentar la expansión de los bancos mientras no mejore la capacidad de regulación, pero desearía añadir que antes es preciso mejorar también la capacidad de supervisión. Para terminar, permítname que proponga un cambio en el título del capítulo. "Producir" y "comprar" no son dos estrategias alternativas; como indican los propios autores, se trata de estrategias complementarias que se deberán en forma sucesiva. Si los países no "producen" primero las condiciones para que los bancos puedan prosperar, tendrán dificultades para "comprar" personal extranjero, sistemas de regulación y su propia solvencia. Guillermo de la Dehesa es asesor del Presidente del Banco Pastor, España.

Comentarios Guillermo O. Chapman, Jr.

El capítulo de Hausmann y Gavin es una buena descripción de la inestabilidad que aqueja a las economías de América Latina y una justificación de la necesidad de conseguir un mayor arraigo de los sectores financieros. En el capítulo se señalan también varias características del sistema bancario panameño, entre las que se incluyen unas bajas tasas de interés -quizás las más bajas de la región- y una elevada proporción de préstamos al sector privado en las carteras de los bancos, aun cuando se excluyan las operaciones extraterritoriales. Panamá tiene más facilidad de acceso a los mercados internacionales de capital que sus vecinos, y el gobierno panameño tiene capacidad limitada -mejor, casi nula- de intervenir en las transferencias internacionales. El sistema monetario panameño está estrictamente basado en la utilización del dólar de Estados Unidos como moneda de curso legal; se utili-

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PARTE III • GUILLERMO O. CHAPMAN, JR.

zan algunas monedas panameñas, pero todos los billetes en circulación son dólares. La base jurídica de este sistema es doble: La constitución, que se remonta a 1904, prohibe la emisión de moneda fiduciaria, y una ley aprobada ese mismo año estableció el dólar de Estados Unidos como moneda de curso legal. Conviene señalar que no hay ni oficialmente ni en la práctica ninguna conexión entre el uso del dólar por Panamá y el Tratado del Canal de Panamá con Estados Unidos. Por ello, la transferencia de la administración del canal a Panamá en 1999 no influirá en los mecanismos monetarios actuales. La política del Gobierno es continuar el sistema monetario vigente después de la transferencia. Además, la cuenta de capital de la balanza de pagos es totalmente abierta desde hace un siglo. El sistema tributario de Panamá está basado en la territorialidad: grava únicamente las actividades que tienen lugar dentro de sus fronteras; por ello, las transacciones que se gestionan desde Panamá, incluidas las transacciones bancarias, están exentas del impuesto sobre la renta. Los intereses de los depósitos están igualmente exentos. Ello es consecuencia de que la cuenta de capital es abierta: como los residentes panameños tienen libertad para depositar los fondos dondequiera que lo deseen -incluso en Estados Unidos- la gravación de los intereses serviría únicamente para enviar depósitos al exterior. Panamá cuenta con un sistema bancario abierto en el que se acoge favorablemente la presencia de bancos internacionales, en particular los de mayor renombre. No hay limitaciones a la participación de los bancos extranjeros en el mercado nacional, y de hecho en los últimos 35 años han actuado como un elemento catalizador para la creación de nuevos bancos panameños, que ahora dominan el mercado local. El temor a que los bancos extranjeros dominen el mercado local ha resultado injustificado en el caso de Panamá. Además, todos los bancos, nacionales y extranjeros, reciben el mismo trato regulatorio -en otras palabras, a los bancos extranjeros se reserva también un trato nacional. Las ventajas de este sistema son, entre otras, los bajos niveles de las tasas de interés y de la inflación. Panamá ha tenido siempre una inflación más baja que Estados Unidos. La disciplina fiscal es otra consecuencia directa de este sistema, no porque los gobiernos panameños sean más virtuosos que los de otros países, sino porque tienen que consolidar sus libros contables. Los déficit pueden financiarse únicamente si el gobierno puede encontrar un prestamista voluntario. Una de las ventajas indirectas es la estabilidad macroeconómica. No obstante, el sistema de Panamá no ha estado exento de dificultades. Todos los ajustes ante las conmociones externas han tenido que hacerse en términos reales, reduciendo la producción, el empleo, o con una combinación de ambas medidas. Como no hay ningún banco central de emisión,

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no puede haber prestamista de último recurso. Por ello, los bancos de Panamá mantienen voluntariamente niveles relativamente elevados de liquidez: el 30 por ciento del total de los depósitos, en promedio. Si se eliminaran de este cálculo los bancos que en efecto tienen dos niveles de defensa -es decir, los bancos de propiedad extranjera que tienen recurso a su sede y, en último término, al banco central de su propio país- el coeficiente de liquidez de los bancos restantes sería mucho más elevado. Otra consecuencia del sistema panameño es que el país no puede mantener una política monetaria independiente. No obstante, ello quizás no represente un sacrificio tan grande como puede parecer: distinguidos economistas especializados en temas monetarios, como Alian Meltzer, opinan que sólo tres o cuatro países en todo el mundo son capaces de alcanzar la verdadera independencia en su política monetaria. Hausmann y Gavin plantean la pregunta de cómo Panamá es capaz de mantener el alto nivel de endeudamiento externo que se observa en la actualidad. La deuda de Panamá es ciertamente muy elevada, aunque no tanto como se indica en el capítulo. La cifra de 1996 sobre el total de la deuda externa es un 66 por ciento del PIB, y la correspondiente al total del servicio de la deuda externa es el 5,7 por ciento del PIB. Una explicación puede estar en los altos niveles de divisas con relación a su PIB que genera Panamá -fenómeno fuertemente asociado con el tipo de sistema bancario y monetario existente en el país. La experiencia de Panamá me lleva a concluir que los sistemas financieros de los países en desarrollo deben estar abiertos a la participación de bancos con sede en otros países, especialmente en los países más desarrollados. En nuestras economías es también importante -mejor dicho, absolutamente necesario- un sistema de supervisión bancada con autoridad y recursos profesionales y técnicos para desempeñar su labor, especialmente en lugares como Panamá, donde no hay ni prestamista de último recurso ni ninguna forma de garantía de los depósitos, que podría representar cierto alivio para los bancos. Las normas relativas a la liquidez, diversificación de la cartera y suficiencia de capital deberían ser semejantes a las mejores prácticas internacionales. Y, en teoría, el sistema monetario debería estar administrado por un banco central independiente fuerte y capaz. Si ello no es posible, las alternativas viables son o una junta monetaria o, siguiendo el ejemplo de Panamá, la total dolarización de la economía. Guillermo O. Chapman Jr. es Ministro de Planificación y Asuntos Económicos de Panamá.

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George J. Benston

Gavin y Hausmann explican satisfactoriamente la manera de superar la escasez de capital disponible para las empresas y hogares en América Latina. Los autores sostienen que el problema no pasa por las limitaciones a la disponibilidad internacional de capital, y estoy de acuerdo con ello. Afirman, y también en ello estoy de acuerdo, que el problema radica en la limitación a la intermediación local de los recursos internos y externos. En su capítulo manifiestan también -aunque quizás no con toda la firmeza que cabría desear- que debería haber una separación real entre política monetaria y regulación bancaria. Entre una y otra no hay ninguna conexión necesaria. Es posible tener una regulación monetaria, incluidas las operaciones de mercado abierto, sin la menor regulación de los bancos, o, viceversa, una regulación bancaria sin política monetaria. Se trata de realidades independientes y diferentes. Las limitaciones que observamos en la intermediación local revelan problemas específicos de los sistemas financieros de América Latina. Un sistema financiero eficaz requiere el suministro de determinados bienes públicos. El entorno macroeconómico debe ser estable, la regulación bancaria ha de ser eficaz, el sistema judicial tiene que imponer el cumplimiento de los contratos y los bancos nacionales deben estar bien capitalizados. Pero, como señalan los autores, los tres primeros de esos objetivos son difíciles y requieren mucho tiempo, mientras que el último es costoso. Como parte de la solución, los autores proponen la apertura de los mercados internos a la entrada de bancos extranjeros. Citando el ejemplo de Panamá, argumentan que las sucursales de los bancos extranjeros son preferibles, desde la perspectiva del país anfitrión, a las filiales o bancos constituidos independientemente. Señalan que los bancos internacionalmente diversificados son más sólidos y pueden diversificar el riesgo de un país ante las conmociones regionales. Además, permitirían a los bancos extranjeros seguir las regulaciones bancarias en sus países de origen más que en las del país anfitrión, aunque advierten que ello podría tener como resultado una competencia regulatoria y dar lugar a que los bancos nacionales propusieran la liberalización de las normas de prudencia. Estoy en desacuerdo con esa advertencia y citaría más bien como modelo la directiva de Bruselas de 1992 sobre las actividades bancarias, en la que se autoriza a todo banco en la Unión Europea a realizar operaciones en cualquier otro país miembro de la misma manera que lo hace en su propio país. Ello, en mi opinión, constituye una excelente manera de mitigar las regulaciones bancarias que impiden que los bancos innoven y compitan en forma eficaz.

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Los autores alentarían también a los bancos nacionales a diversificarse fuera de las fronteras de su país, aunque no dicen si esa diversificación debería tener lugar o no únicamente dentro de América Latina. Proponen también que los bancos extranjeros aseguren sus depósitos mediante el plan de garantía de depósitos de sus propios países. Por otro lado, aconsejan la capacitación de supervisores e inspectores bancarios en el plano regional, lo que considero una buena idea. Desearía proponer un enfoque alternativo a este problema, que no está necesariamente en contradicción con el de los autores y constituye sencillamente otra manera de ver la cuestión. Este enfoque comienza considerando las preocupaciones de los prestamistas, ya que son ellos quienes deben decidir si van a poner recursos financieros a disposición de los consumidores y las empresas en los países con escasez de capital. Al tomar esa decisión, los prestamistas estiman los flujos reales de caja esperados con los que se podrían reembolsar los préstamos. Para ello, tienen en cuenta las condiciones comerciales y macroeconómicas, la garantía y la aplicabilidad de los contratos. Consideran también la estabilidad del país en lo relativo al sistema político, nivel de precios, mecanismo regulatorio y ordenamiento jurídico. Señalan también el costo de oportunidad de los fondos a su disposición. Evidentemente, si la inestabilidad macroeconómica es elevada, el riesgo de mora será también alto y, en consecuencia, el costo del abastecimiento de capital a los prestatarios de dicha economía será también elevado -tan elevado, posiblemente, que no se otorgará ningún préstamo. No tiene ningún sentido prestar dinero, por muy altas que sean las tasas de interés, si no se va a devolver. Ese es, en definitiva, el costo de una economía mal administrada. De la misma manera, si los prestamistas no pueden prever que van a recuperar su dinero cuando venza el préstamo, porque los tribunales no impondrán la aplicación de los contratos, no se prestará dinero. Otra parte de la ecuación está dada por las preocupaciones de los depositantes. La seguridad de sus depósitos es de importancia trascendental -en definitiva, ellos también quieren recuperar su dinero. La rentabilidad de sus depósitos y la tasa de interés son también importantes. Otro aspecto que consideran muy seriamente es la comodidad personal -ubicación de las sucursales bancarias y disponibilidad de otros medios de acceso a sus fondos. Los bancos extranjeros tienen algunas preocupaciones específicas. Una de las más importantes es la capacidad de repatriar los beneficios. Algunos bancos extranjeros se dedican a apoyar a los países en desarrollo, pero no son muchos. Lo que la mayor parte desea es que los recursos que han invertido rindan por lo menos tanto como lo habrían hecho si hubieran invertido en cualquier otro lugar. A los bancos extranjeros les preocu-

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PARTE III • GEORGE J. BENSTON

pa también la posibilidad de expropiación. Muchas veces se expresa el temor de que los bancos extranjeros puedan provocar daños en el país anfitrión, pero el verdadero peligro es exactamente el contrario. Un país soberano siempre puede decir a los bancos extranjeros que tienen 24 horas para abandonar el país y que deben dejar detrás todo lo que no puedan llevarse en el avión. Entonces, ¿qué pueden hacer los países de América Latina para alentar las actividades locales de financiamiento? En primer lugar, pueden poner en marcha o mantener un sistema judicial equitativo que imponga el cumplimiento de los contratos. Los costos regulatorios deben reducirse también al mínimo, ya que alguien (normalmente el consumidor) tiene que pagarlos. La estabilidad macroeconómica es sin duda importante, por las razones ya mencionadas. Los bancos extranjeros necesitan protección frente al peligro de expropiación parcial o completa. Pero el resultado final es el mismo para todos los bancos en cualquier lugar del mundo. Si los países encarecen el otorgamiento de préstamos, éstos disminuirán, y el país no generará ni obtendrá todo el capital que podría. ¿Qué pueden hacer los países para alentar a los depositantes? La garantía de los depósitos tiene sus aplicaciones, pero deberá limitarse a los depositantes menos informados, con el fin de reducir el riesgo moral. Por desgracia, vivimos en un mundo en que los gobiernos van a sacar de apuros a los depositantes. No vale la pena tratar de volver a un mundo sin garantía de los depósitos. Pero si ésta se limita a las personas con cuentas pequeñas -por ejemplo, de 5.000 a 10.000 dólares-, las presiones políticas que podrían ejercer todos aquellos que exigen operaciones de rescate en favor de todos los depositantes y, quizás, de los bancos, podrían reducirse a niveles limitados. Las personas con depósitos más cuantiosos pueden y deben cuidarse por sí mismas, como hacen con cualquier otra inversión. Como se indica en el capítulo, no debería haber una garantía de depósitos más elevada para las sucursales extranjeras. Las sucursales de bancos extranjeros deben estar obligadas a ofrecer únicamente el mismo nivel de garantía de los depósitos que se requiere de los bancos nacionales. Otra posibilidad sería la garantía privada de los depósitos. No hay ninguna razón convincente para que el gobierno tenga que ofrecer ese tipo de protección. Cuando se trata de cantidades relativamente pequeñas por cuenta, la garantía puede ser ofrecida por aseguradores privados con carteras diversificadas. Otros colaboradores de este libro han afirmado que el sector bancario es especial. No lo es. Los bancos no son más difíciles de comprender que otras actividades económicas -en realidad, son mucho más comprensibles que la mayor parte de las inversiones posibles. Los depósitos a la vista existen porque la gente quiere un lugar donde colocar el diñe-

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ro, al que puedan tener acceso con costos muy bajos para adquirir bienes y efectuar otras transferencias de patrimonio. Ello significa que los bancos tienen que preocuparse por los posibles pánicos. Estos no son malos; en realidad, la preocupación de los banqueros por esos pánicos es saludable. Si se elimina la posibilidad de que se produzcan, se elimina también automáticamente la disciplina impuesta a los banqueros para garantizar la seguridad de los depósitos. Los coeficientes de capitalización deberán de ser al menos el 10 por ciento de los activos en el caso de los bancos nacionales, incluidas las sucursales de bancos extranjeros. Los países deberán instituir un programa de intervención estructurada temprana y de resolución para los bancos con problemas, como el establecido por Estados Unidos en el marco de la ley de perfeccionamiento de la Corporación Federal de Garantía de Depósitos, de 1991. Dicha legislación creó una serie de mecanismos de intervención: si el capital cae por debajo de un cierto nivel, las autoridades pueden adoptar medidas si lo consideran oportuno, pero si el capital vuelve a descender por debajo de un nivel todavía inferior, la intervención es obligatoria. Los bancos deben ser absorbidos antes de que el capital descienda a cero. No obstante, el objetivo de dicha legislación es que los bancos no tengan que ser absorbidos nunca, pues un propietario privado preferirá vender, recapitalizar o liquidar el banco antes que dejar que lo absorba un organismo gubernamental. Hasta ahora, esta expectativa ha sido confirmada en la realidad. Las sucursales extranjeras no deben estar sometidas a obligaciones específicas sobre coeficientes de capitalización, ya que no hay ninguna manera de imponer el cumplimiento de esos requisitos. Si el banco es fuerte y está bien supervisado por el país donde se encuentra la sede, y si el banco garantiza los depósitos, ello es suficiente para proteger a los depositantes. Las filiales, por el contrario, deben estar sometidas a las obligaciones previstas para los bancos nacionales. La supervisión de los bancos nacionales y extranjeros debe limitarse a la presentación periódica de informes, con algún mecanismo para verificar que éstos no son falsos ni engañosos. La intervención de auditores independientes podría ser un instrumento útil en este sentido. Los bancos deberán tener controles internos eficaces y someterse a auditorías para protegerse frente a transacciones ilícitas de quienes especulan con información interna y posibles fraudes. El control de los bancos fraudulentos es algo de lo que se deben ocupar siempre las autoridades de supervisión. Los bancos extranjeros deberían poder abrir sucursales si el país de origen impone coeficientes de capitalización, pero deberían estar organizados como filiales independientemente capitalizadas si las normas prudenciales del país de origen son débiles, como ocurrió en el caso del BCCI. La preocupación muy difundida de que, si se autoriza el ingreso de

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PARTE III • GEORGE J. BENSTON

bancos extranjeros éstos podrían llegar a dominar el sector bancario nacional, no tiene fundamento. Aun cuando ello ocurriera, no debería ser motivo de alarma, y los consumidores recibirían incluso un servicio mejor que el anterior. Y, en definitiva, nuestra preocupación deben ser los consumidores y prestatarios nacionales, no los puestos de trabajo de los banqueros nacionales. Además, siempre que se eviten las restricciones a la posibilidad de ingreso, los bancos extranjeros competirán entre sí además de con los rivales nacionales. En cualquier caso, los bancos nacionales deberían derrotar a los extranjeros en una competencia abierta, ya que tienen una tremenda ventaja cultural y mayor conocimiento de sus clientes. De hecho, esta es la razón por la que los bancos extranjeros normalmente contratan a su personal en el país anfitrión, lo que significa también que esos bancos extranjeros servirán como lugar de aprendizaje para los banqueros locales, y les prepararán con el tiempo para trabajar en los bancos nacionales o crear sus propios bancos. George J. Benston es titular de la cátedra John H. Harland de Finanzas, Contabilidad y Economía en la Universidad de Emory.

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Procedimientos para

establecer unas redes de seguridad creíbles

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PARTE IV

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Página en blanco a propósito

Peter. M. Garber

Metas y arquitectura básica Por red de seguridad financiera se entiende toda una serie de principios y políticas operativas organizada por los gobiernos, cuya finalidad es evitar que grandes trastornos registrados en una o unas pocas instituciones financieras se difundan a todo el sistema de intermediación financiera. Tales trastornos pueden producirse debido a que muchos acreedores del sistema financiero carecen de información sobre la calidad de las inversiones que respaldan sus créditos y a que tales créditos son muchos más líquidos que el activo correspondiente. Estas características inherentes a los sistemas financieros, en circunstancias extraordinarias, pueden provocar la retirada masiva de fondos en instituciones en dificultades, efectos de contagio en otras instituciones, problemas para efectuar pagos, pérdidas a terceros, y otros schocks de origen externo que podrían evitarse en teoría con un costo relativamente bajo. Los trastornos de origen externo al sistema financiero pueden acentuarse también si afectan negativamente a la solvencia del sistema. Por esta razón, a lo largo del tiempo, han ido surgiendo instituciones que constituyen una red de seguridad financiera -prestamistas de última instancia, reglamentos prudenciales, seguros de depósitos y planes de resolución- con el fin de proteger el capital de las instituciones financieras y evitar una desintermediación repentina. El sistema financiero tiene la finalidad de asignar eficazmente los ahorros de una sociedad a inversiones cuyos rendimientos sean suficientes, en la mayor parte de las circunstancias económicas, para cumplir las promesas hechas por las instituciones financieras a quienes aportan tales ahorros. Para asegurar la colocación apropiada de la inversión al cabo del tiempo, las instituciones que no consiguen invertir con el acierto necesario para poder atender el servicio de sus pasivos y generar al mismo tiempo beneficios suficientes para los accionistas, deberían desaparecer del sector financiero por quiebra o liquidación, dejando que los titulares del pasivo carguen con las consecuencias, como ocurriría en cualquier otro sector. De esta forma, es muy probable que los accionistas y administradores hicieran todo lo posible por invertir con acierto. Una red de seguridad financiera tiende, por su naturaleza, a reducir la responsabilidad de los accionistas, administradores y otros acreedores

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La transición a una red de seguridad financiera funcional

PARTE IV • PETER M. GARBER

de una institución financiera, ya que genera un riesgo moral: en otras palabras, a menos que la red de seguridad esté construida inteligentemente, permite a los interesados aceptar riesgos mayores de los que hubieran aceptado de no existir la red. Por ello, el sistema financiero puede estar más expuesto a crisis que si no hubiera una red de seguridad, ya que exigirá intervenciones frecuentes y costosas. Para aliviar esta tensión entre el riesgo moral y shocks externos evitables, las redes de seguridad financiera deben ser mosaicos labrados cuidadosamente, cuyas piezas, idealmente, deberían acoplarse perfectamente para inducir a los bancos a comportarse como si no hubiera ninguna red de seguridad, eliminando al mismo tiempo los shocks externos del sistema financiero. En efecto, vemos, por ejemplo, que los servicios de prestamista de última instancia y los seguros de depósitos incluyen reglamentos prudenciales muy detallados. Esos reglamentos tienen por objeto conseguir que las decisiones sobre la cartera adoptadas por las instituciones financieras sean precisamente las que adoptarían si su liquidez no contara con un apoyo subvencionado ni con un seguro de los depósitos. Sin embargo, ningún sistema es perfecto y puede considerarse que el que surge en un determinado país refleja un cálculo y un equilibrio entre los costos probables de las externalidades de un sistema quebrado, por una parte, y de la mala asignación del capital a largo plazo, por otra. La opinión común sobre qué tipo de pérdida es peor tiende a depender del resultado de las crisis más recientes1. En la práctica, los reglamentos prudenciales de una amplia gama de países han sido poco estrictos o se han aplicado en medida insuficiente, en la mayoría de los casos debido al poder político de las partes asociadas con los intereses del sistema financiero. Muchas veces, se han salvado instituciones en dificultades o se han resuelto de otra forma sus problemas sin que los costos recayeran, como se había prometido, en los principales responsables de las decisiones y otros acreedores. Así pues, la inviabilidad política hace que un mosaico cuidadosamente estructurado de regulación y resolución sea más una ficción que una realidad corno medio para establecer incentivos apropiados.

1 Por ejemplo, Calomiris (1996) sostiene que las pérdidas provocadas por operaciones de salvamento son muy grandes: el costo del salvamento de las instituciones de ahorro y préstamo en Estados Unidos fue superior en valor real al costo directo de las quiebras de los bancos durante la Gran Depresión; la operación de salvamento en Venezuela costó un 16 por ciento del PIBen 1994; la de Hungría, el lOpor ciento del PIB; y las de Finlandia y Noruega, un 8 por ciento del PIB. Para Calomiris, los costos de una red de seguridad financiera son en general superiores a sus beneficios. Sin embargo, normalmente es el miedo de una posible gran depresión, y no el cálculo de las pérdidas directas para el sistema bancario, lo que proporciona las razones económicas fundamentales para una amplia red de seguridad.

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No obstante, por perjudiciales que puedan ser estos defectos, el hecho de que los reglamentos sean incompletos o poco obligatorios no es suficiente para provocar problemas financieros sistémicos. Los problemas se plantean cuando los administradores de instituciones financieras tienen fuertes incentivos para asumir riesgos excepcionales. Este incentivo existe cuando hay en la institución poco capital accionario efectivo o poco valor de franquicia. Especialmente en una época de liberalización e innovación financiera, las instituciones financieras tienden a perder valor debido a una competencia cada vez mayor, y surge la necesidad de racionalizar el sistema mediante cierres o fusiones. Si no ocurre esto, las instituciones agresivas crecerán en su lucha por conseguir una parte del mercado. No es una coincidencia que estén tan generalizadas las dificultades para el establecimiento de redes de seguridad financiera eficaces. La necesidad de racionalizar el sistema financiero de cada país es el resultado natural de la globalización de los mercados. Dados los incentivos que se les ofrecen, las instituciones financieras han encontrado fácilmente los medios de eludir el espíritu de los reglamentos prudenciales, lo que ha provocado quiebras bancarias en cadena en numerosas economías durante los años ochenta y noventa, independientemente del nivel de desarrollo económico del país. Los bancos sin valor se prestan a la expansión y al colapso. Reestructuración de las redes de seguridad en América Latina La catastrófica crisis financiera y del mercado de divisas padecida en América Latina durante los años ochenta, que provocó un nivel insuficiente de inversión y un crecimiento lento o negativo durante la mayor parte del decenio, hizo que, a comienzos de los años noventa, las autoridades económicas adoptaran una actitud mucho más conservadora e inspirada en criterios técnicos. Los nuevos responsables de las políticas compartían varios principios básicos: por un lado, el financiamiento inflacionario que había predominado antes en la región era en sí mismo un problema devastador y no un expediente útil, por lo que debía evitarse a toda costa; por el otro, era preciso cambiar radicalmente la estructura institucional de las finanzas privadas y públicas. Los nuevos dirigentes estaban convencidos igualmente de que era preciso eliminar también los déficit gubernamentales existentes, en la medida en que no financiaban una inversión en infraestructura que fuese claramente rentable. Esta opinión provocó la oleada de liberalización del mercado y privatización, que fue una característica notable de muchas economías latinoamericanas en la primera mitad de los años noventa. En lo que se refiere a su aplicación concreta, durante los años ochenta estos principios no ocupaban -y aun ni siquiera en muchos centros fi-

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nancieros importantes hoy ocupan- un lugar destacado en la mayoría de los países tanto en desarrollo como industriales. Sin embargo, lo ocurrido en América Latina mostró lo costoso que podía ser el olvido de tales principios, por lo menos en el contexto de los años ochenta. Por ello, se han aplicado en cierta medida en la crisis de 1994 y 1995. Los objetivos de una red de seguridad suelen aceptarse sin dificultades, y en general sus métodos de funcionamiento se comprenden. La mayoría de los países están convergiendo hacia sistemas formalmente semejantes de seguros de depósitos y reglamentos prudenciales. Sin embargo, en América Latina, especialmente en Argentina, Brasil, México y Venezuela, la eficacia de la aplicación de normas internacionales en sus sistemas de red de seguridad es problemática debido a las dificultades con que se encuentran estos países para subsanar las posiciones de capital ya negativas de sus instituciones financieras2. En este capítulo se examinan varios aspectos de esta convergencia. Para poder contar con un punto de referencia, se examinan el estado actual y los planes de transición de las redes de seguridad financiera de tres países que recientemente han experimentado crisis financieras: México, Argentina y Brasil. Se estudian en especial los esfuerzos de estos países por conseguir establecer redes de seguridad sólidamente financiadas y bancos capitalizados. Se examina también si las mismas reformas pueden dar lugar a una mayor eficiencia y originar beneficios que puedan financiar, al menos en parte, el costo de la transición, y en qué medida unos sistemas financieros que están abiertos a la competencia internacional en las actividades en pequeña escala pueden subsanar ellos mismos las pérdidas del pasado sin sufrir pérdidas en su actividad comercial en favor de los competidores extranjeros. Parte del capítulo se dedica a analizar los obstáculos que surgirán a medida que las entidades insolventes traten de evitar la aplicación más estricta de reglamentos prudenciales, y que se vayan ajustando los distintos aspectos de la red de seguridad. Decoración de interiores: errores del tipo 1 frente a los del tipo 2 en la resolución de bancos Dentro de la estructura general de la red de seguridad, hay que tomar decisiones sobre lo que debe hacerse con las instituciones que empiezan a es-

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Me refiero sólo a los países que han experimentado recientemente crisis, y no a los que se vieron libres de ellas en los años noventa, como Chile y Colombia. Rojas-Suárez y Weisbrod (1997) examinan cómo una política macroeconómica no inflacionaria, unida a la prioridad en la solución de los problemas bancarios derivados de la crisis de comienzos de los años ochenta, estableció un sólido sistema bancario en Chile, en comparación con los de México y Argentina.

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tar en dificultades. En este contexto, pueden ocurrir dos errores de política. El primero puede llamarse error del tipo 1: la liquidación de un banco que es fundamentalmente solvente, tiene valor de franquicia y debería permanecer abierto. En el error del tipo 2, en cambio, las autoridades reguladoras no liquidan un banco insolvente y sin valor de franquicia. Como parte de la decoración interior dentro de la arquitectura básica de la red de seguridad, los supervisores deben establecer principios operativos para la resolución de bancos en dificultades, con arreglo a las probabilidades y preferencias para cada tipo de error. Los supervisores pueden establecer principios que les permitan intervenir rápidamente y cerrar bancos insolventes a fin de evitar errores del tipo 2, a costa de cerrar muchas instituciones solventes. Pero el celo excesivo en cerrar instituciones puede empeorar las cosas e incluso provocar el colapso de instituciones sanas en la atmósfera de venta forzosa de una crisis de liquidez. Por otro lado, los supervisores pueden actuar de forma que rara vez liquiden un banco solvente, a costa de mantener abiertas muchas instituciones que funcionan mal y son insolventes. En efecto, los principios de resolución pueden a su vez imponer la arquitectura básica del sistema3. Los problemas bancarios se han resuelto de formas diferentes en los distintos países, especialmente por lo que respecta a sus costos definitivos. No obstante, en la mayoría de los casos, se ha retrasado el proceso. Ha ocurrido esto incluso en países donde se han cerrado los bancos rápidamente, ya que, incluso en ellos, tienen que celebrarse todavía los procesos en los tribunales. Entretanto, la mayoría de los países han aplicado la política de aplazar el problema para el futuro, suponiendo que consiste en parte en escasez temporal de liquidez asociada o bien con un descenso en el ciclo de actividad comercial o con un pesimismo excesivo de los acreedores del banco. El retraso de la resolución tiene la ventaja de distinguir (visto retrospectivamente) los bancos para los que el problema es temporal de aquellos que son efectivamente insolventes, es decir, evitar un error del tipo 1. El costo de esta estrategia es que las entidades insolventes siguen funcionando y acumulando pérdidas adicionales, y este error del tipo 2 subvenciona realmente a los bancos insolventes, mientras genera quizás problemas de capital para las instituciones que eran solventes. Esta tensión hace que las autoridades se pronuncien en favor o en

3 Por ejemplo, el sistema vigente en Argentina antes del efecto tequila de 1994-95 envió la señal de que bancos con problemas podrían tener dificultades para encontrar el apoyo para mantener la liquidez o la protección que un plan de seguro de depósitos puede ofrecer contra la retirada masiva de fondos. Ello reflejaba la necesidad prioritaria de conservar la paridad en el cambio de divisas, pero indicaba también el deseo de sacrificar incluso bancos potencialmente solventes.

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contra de proceder rápidamente al cierre de los bancos. Cada autoridad, basándose en su experiencia, llega a su propia interpretación de lo que deben ser los principios operativos. Si los resultados de las crisis de bancos registradas en el pasado indican que el sistema bancario se vio obligado a consolidarse excesivamente, el principio operativo consistirá en impedir que el sistema bancario se hunda demasiado rápidamente en la crisis siguiente. Para ello, el sistema tendrá amplios planes de seguro de depósitos, planes de inyección de capital y una fuerte regulación del sistema bancario y financiero a fin de protegerlo contra sus competidores, nacionales o extranjeros, y de evitar que adopte posiciones excesivamente arriesgadas. Si no hubo un descenso económico prolongado como consecuencia de la crisis bancaria precedente, o si resultó difícil obtener la financiación necesaria para llevar al sistema bancario a la siguiente fase de crecimiento, el principio operativo será el de imponer una intervención menor en el sistema bancario y quizás incluso una ampliación de los cierres y consolidaciones de bancos, y que los depositantes carguen con los costos. Este tipo de solución gusta más a los economistas de mercado libre, los cuales ven con malos ojos la intervención gubernamental a causa del problema de los riesgos morales. Por esta razón, es fácil que alguien trate de dar muestras de entereza al adoptar tales principios4. Por consiguiente, unos principios del funcionamiento de la red de seguridad que podrían interpretarse como permanentes y universales derivan, de hecho, de circunstancias concretas, es decir, el recuerdo de las crisis más recientes, pero luego se mantienen durante años o decenios como parte normal del sistema regulatorio. Cuando llega la próxima crisis, tales principios pueden resultar inadecuados para afrontarla. Una red de seguridad estándar para el sector La estructura más común para una red de seguridad financiera es la que garantiza amplias facilidades para ofrecer liquidez, proporciona seguro de depósitos con límites por cuenta relativamente altos y permite a los bancos asegurados emprender una amplia gama de operaciones comerciales potencialmente arriesgadas5. (El sistema existente en Argentina en la época

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Sin embargo, muchas veces estas muestras de entereza son impuestas por la necesidad y la dificultad de encontrar un prestamista. 5 En la época de los problemas bancarios de Estados Unidos a fines de los años ochenta, se resucitó de repente la vieja prescripción de la escuela de Chicago que defendía unos servicios bancarios de alcance limitado, es decir, proporcionar seguro de depósitos sólo a las instituciones que mantienen esencialmente valores sin riesgo y a corto plazo. La idea era asegurar sólo a aquellas instituciones con acceso directo al sistema de pago y comunicar a los depositantes de todas las demás instituciones que sus depósitos no estaban asegurados. Una objeción inmediata es que la parte no asegurada del sistema

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del efecto tequila fue un ejemplo contrario a este modelo básico: al administrar la política sobre divisas de la misma forma que un instituto monetario y al no haber un seguro de depósitos, se limitó el suministro de liquidez.6) Dentro de la estructura estándar de red de seguridad, las estrategias de supervisión, regulación e intervención difieren radicalmente de un país a otro. Antes de los años noventa, la intervención de los organismos de supervisión no se ponía en marcha hasta que el capital de un banco en dificultades se reducía a cero, lo que en la práctica significaba que el banco era entonces gravemente insolvente debido a que no se aplicaba con rigor la categoría de disposiciones relativas a los préstamos improductivos y pérdidas de préstamos. Los países de América Latina toman ahora en serio normas de capital del tipo de Basilea, en virtud de lo cual se producirá ahora una intervención reglamentaria en una fase temprana de insolvencia7. Ciertamente, la definición de capital regulatorio depende del poder y la determinación de los supervisores, así como de la naturaleza de los reglamentos prudenciales en vigor, los cuales difieren también entre los distintos países. Muchos sistemas carecen de un seguro de depósitos explícito, aunque es evidente que los depositantes cifran sus esperanzas o bien en operaciones de salvamento de los bancos, o bien en la protección de un seguro posterior en caso de liquidación. En otros sistemas, se ofrece explícitamente un seguro de depósitos muy limitado. En la mayoría de los casos, estos sistemas imponen planes de salvavidas en los que el Ministerio de Finanzas o la autoridad supervisora organizan la absorción de los bancos insolventes por los solventes, distribuyéndose los costos entre los bancos que quedan, con arreglo a una misma fórmula que los responsables de la regulación determinan en cada caso. A veces los costos impuestos a la parte que adquiere pueden pagarse más tarde admitiendo una morosidad reglamentaria sobre asuntos competitivos o de otro tipo. En Francia y Japón, estos métodos de resolución fueron comunes hasta hace poco tiempo.

bancarío quedaría expuesta a pánicos injustificados y a las correspondientes contracciones del crédito, problema que llegó a ser tan grave en la Gran Depresión que dio lugar al actual sistema de amplios seguros de depósitos. Además, Friedman y Schwartz (1963) elogian la institución del seguro de depósitos como un cambio institucional fundamental en la estabilización de la oferta de dinero. Un segundo problema es que los bancos que más empeñados están en el sistema de pagos son los suministradores fundamentales de crédito diario y de un día para otro al sistema financiero. Impidiéndoles otorgar créditos a prestatarios privados se elevarían mucho los costos de muchas instituciones hambrientas de liquidez, como los mercados de futuros, y quizás se eliminaría esta actividad comercial. 6 En 1995, al proporcionar seguros de depósitos limitados (y privados) Argentina se aproximó más a la estructura estándar. 7 Por ejemplo, el poder otorgado a los reguladores bancarios de Estados Unidos, amparados en la enmienda del Acta del año 1991 de la FDIC (Corporación Federal de Seguros de Depósitos), les permite intervenir vigorosamente mientras el capital de los Bancos es todavía positivo. La posibilidad de que por presiones políticas no lo hayan hecho, queda aún por probarse, dado que los Bancos de Estados Unidos han sido altamente rentables, desde la aprobación de la Ley.

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Los reglamentos prudenciales son un método bien aceptado para evitar los problemas del riesgo moral que se presentan en el funcionamiento de la mayoría de las instituciones financieras. Es preciso que estas instituciones tengan cierta orientación y supervisión para dar protección a quienes tienen créditos en ellas. El acreedor último en muchos sistemas bancarios es un asegurador de depósitos, explícito o implícito, que se apoya en la autoridad fiscal para respaldar a quienes garantiza. La autoridad fiscal debe protegerse contra el riesgo excesivo que puedan asumir las instituciones aseguradas. La regulación prudencial puede adoptar distintas formas de organización. Puede ser rígida, si consiste en un código de conducta que impide cualquier operación de la institución financiera que no esté permitida expresamente. En otros casos, se puede permitir a las instituciones financieras que hagan cualquier cosa que el reglamento no prohiba explícitamente, a condición de que adopten precauciones razonables para evitar riesgos excesivos. Este método crea en general un entorno más liberal, pero impone a las autoridades la responsabilidad de garantizar, mediante la organización de una amplia operación de supervisión, que los bancos no se expongan excesivamente. A diferencia de una operación regulatoria sencilla que determina si la actividad bancaria se ajusta o no literalmente a una determinada serie de normas, la supervisión en un entorno liberal debe evaluar cuantitativamente la naturaleza de los riesgos de los bancos. Sin embargo, independientemente de la rigidez de los reglamentos o de lo estricta que sea la supervisión, habrá bancos que vayan a la quiebra. Las quiebras pueden producirse una por una, debido al comportamiento idiosincrásico de algunos bancos, o pueden ocurrir simultáneamente en todo el sistema bancario. Casi siempre, las quiebras de bancos indican el fracaso de la regulación prudencial. Frecuentemente, la asignación insuficiente de recursos para las actividades de los superintendentes merma la capacidad de éstos para desempeñar sus funciones. Pueden surgir problemas por razones técnicas, como la falta de un buen sistema contable o jurídico que pueda ver a través de las complicadas estructuras organizativas y obligar a llevar cuentas consolidadas que impidan ocultar la mala calidad de los activos de las filiales. O pueden ocurrir porque la falta de recursos limite las inspecciones en el lugar, o porque el supervisor no tenga poder suficiente para hacer cumplir las normas8. Muchas veces los super8 De Juan (1997) ofrece una amplia lista de situaciones en que pueden fracasar los métodos de que disponen los supervisores para contener la insolvencia bancaria. En cada caso, el problema de base es la falta de voluntad política para hacer cumplir los reglamentos. Véase también De Krivoy (1997) sobre los requisitos para la supervisión y regulación.

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Regulación prudencial: la mecánica de la arquitectura

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intendentes suelen conocer en detalle los problemas de sus bancos, pero la presión política les impide ejercer sus facultades oficiales. Pueden utilizarse varias restricciones para controlar el crecimiento del balance de los bancos. Figuran entre ellas los requisitos de encaje legal o reservas obligatorias y de coeficiente de capital, la regulación directa de los tipos de activo que los bancos pueden tener y el pasivo que pueden ofrecer, así como la prohibición de una concentración excesiva de activos o riesgos en determinados sectores. Así, por ejemplo, una norma podría impedir prestar al sector inmobiliario más de un determinado múltiplo del capital del banco. Se podía impedir a cada banco que creciera con excesiva rapidez. Para establecer la cultura general de un banco y fomentar la competencia y la honestidad, podrían imponerse normas adecuadas y apropiadas que rijan la administración superior y controlen a los accionistas. Se suelen establecer también normas que regulan la clasificación de los préstamos, la constitución de reservas y la contabilidad, con el fin de garantizar el cumplimiento de los requisitos mínimos de capital. Con tales restricciones se trata de evitar los schocks normales en un sistema bancario. La expansión demasiado rápida de un banco suele considerarse una señal de alerta sobre la existencia de problemas. Cada banco tiene una capacidad limitada de administración de riesgos; la ampliación repentina de los préstamos superará ciertamente sus posibilidades de incrementar dicha capacidad, especialmente porque es probable que el banco acepte clientes más arriesgados. También el prestar excesivamente a un único prestatario o sector se considera una señal de alerta de problemas del banco. Todas las actividades de este tipo pueden prohibirse mediante una regulación. Sin embargo, dicha prohibición es insuficiente por sí misma para evitar problemas bancarios que se derivan de esas mismas actividades. Los bancos modernos pueden eludir fácilmente los reglamentos, o bien de forma directa, o bien marchándose al extranjero o dedicándose a operaciones "fuera de balance", lo que viola el espíritu, si no la letra, de los reglamentos. Para impedir este tipo de elusión, hace falta un entorno regulador riguroso en el que el supervisor pueda, mediante una supervisión consolidada, examinar a fondo el banco y todas sus sucursales, nacionales y extranjeras, a fin de evitar que se incumplan los reglamentos. Como es posible eludir los reglamentos de forma muy sofisticada, se necesita una sofisticación análoga en el supervisor (véase Folkers-Landau, 1997). El supervisor debe tener el poder y la voluntad de dar órdenes de cesar y desistir para impedir que se emprendan varias actividades. Si, a pesar de todo, se emprenden, el supervisor debe tener el poder de destituir a los funcionarios y penalizar a los bancos e incluso cerrarlos. Y este poder deberá ejercerse antes de que el banco consiga que su cuenta de capital sea negativa y represente un pasivo para el asegurador del depósito.

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Todos estos requisitos para el éxito de los reglamentos prudenciales son evidentes y aparecen frecuentemente en los estatutos que autorizan las actividades de los supervisores de bancos. El problema reside, por supuesto, en el ejercicio de estas facultades. Cerrar un banco o aplicarle una disciplina rigurosa es en todos los países un acto esencialmente político. Suele ser relativamente fácil cerrar un banco pequeño, pero para cerrar un banco grande, se necesita en medida mucho mayor el consentimiento de las autoridades políticas. Estas últimas tienden a evitar el cierre o la estricta regulación de los bancos, porque cuentan con ellos, tanto para realizar proyectos de inversión que les benefician políticamente como para financiar sus propias actividades. Los bancos pueden ofrecer a los políticos fondos para gastos no asignados, que pueden orientar a una determinada región o sector. Independientemente de la naturaleza de los beneficios o gastos que se deriven del sistema bancario, esto significa que los bancos gozan de una poderosa protección política que puede anular la acción de las autoridades reguladoras. En teoría, el sector bancario debería canalizar sus recursos hacia actividades de financiamiento convenientes para él: inversiones líquidas con riesgo relativamente bajo que puedan hacer que se genere dinero a corto plazo para satisfacer las exigencias de los titulares del pasivo. Si es probable que los titulares de los créditos exijan el dinero denominado en moneda extranjera, las inversiones del banco deberán poder generar liquidaciones rápidas, o el mismo banco deberá poder abrir líneas de crédito en moneda extranjera para satisfacer esas demandas. De esta forma, es posible aislar una crisis cambiaría de una crisis bancaria, en lugar de que vayan juntas. ¿Cómo encauzan el capital las distintas restricciones de la regulación prudencial? Unos requisitos adecuados de coeficiente de liquidez bancaria deben definir qué tipos de valores se consideran líquidos; si son obligatorios, estos requisitos provocan necesariamente un aumento de la demanda de aquellos valores que responden a la definición de líquidos, y reducen los costos de financiación de las instituciones que los emiten. Tales instituciones pueden así aumentar su actividad general de inversión y abreviar el vencimiento de su estructura de pasivo. Si estas instituciones están administradas prudentemente, se concentrarán incluso en proyectos que pueden liquidarse rápidamente, por lo que la regulación será eficaz para imponer una mayor liquidez en el sistema bancario. Si no lo son, la situación de liquidez de los bancos resultará un espejismo en períodos de crisis, cuando quienes emiten los valores no puedan producir el dinero que se les exige con la rapidez necesaria. Si entre los valores que satisfacen los requisitos de liquidez se incluyen los valores gubernamentales, esto hace que se reduzca el costo de la financiación gubernamental. Sin embargo, si hay que movilizar los valores en una crisis de liquidez ya que es ésta la

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finalidad de la reserva de liquidez se deberá poder disponer de un mercado secundario o de recompra para los valores; de lo contrario, su finalidad quedará anulada por grandes descuentos. Los requisitos de encaje legal obligan al sistema bancario a tener en el banco central créditos a la vista por una cantidad igual a cierta fracción de los depósitos inscritos en el balance. Además de limitar la expansión de las reservas del banco, el encaje legal controla la expansión de los valores inscritos en el balance en el sector bancario. Como los depósitos del banco central pagan generalmente tasas de interés inferiores a las del mercado (cuando pagan algo), un aumento en los requisitos de encaje legal amplía la diferencia entre la tasa de interés que aplican los bancos a los préstamos y el que pagan por los depósitos. El aumento de tales diferencias conduce a la desintermediación, y hace que la actividad económica de los bancos pase o bien a instituciones financieras no sujetas a dichos requisitos o a bancos extranjeros (que muchas veces son afiliados de los bancos nacionales). Las instituciones bancarias nacionales pueden evitar también los requisitos de encaje legal mediante la utilización de productos derivados. Los requisitos sobre el nivel de capitalización adecuado basados en el riesgo restringen directamente la expansión en las hojas de balance del banco de los activos clasificados como de riesgo; sin embargo, tienden a la vez a incrementar el riesgo de aquellos activos que se consideran de esta categoría a fin de cubrir costos suplementarios de capital9. Cuando se imponen requisitos sobre el nivel de capitalización adecuado, los bancos tienden a eludirlos buscando escapatorias en la definición de lo que constituye capital. Esto provoca la resistencia a clasificar los préstamos como improductivos, mediante reestructuraciones o la capitalización de pagos de interés devengado de préstamos antiguos. Esta refinanciación continua obliga a pujar por los tipos de los depósitos y a canalizar los fondos a proyectos en pérdida. Los bancos con problemas tienden así a la expansión a expensas de bancos sanos. Los bancos tratarán asimismo, mediante la manipulación del mercado, de evitar la valoración por medio del mercado de valores que pierden dinero: por ejemplo, se mantendrán los activos fuera del mercado de forma que no sea necesario registrar los precios de mercado. Las actividades que están sujetas al requisito de capital de riesgo se efectuarán fuera del balance, en cuyo caso el requisito será menos estricto. Por ejemplo, una cartera de valores inscritos en el balance puede convertirse en un canje o en un pagaré estructurado que tiene un alto apalancamiento, pero está sujeto a un requisito de capital relativamente pequeño.

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Pueden utilizarse también las categorías de riesgo de Basilea para determinar los distintos tipos de recargos basados en el riesgo para el seguro de depósitos.

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La prohibición de mantener los valores al margen o en ventas en descubierto significará que los titulares de los valores no se verán obligados a participar en la carrera general para conseguir dinero en una crisis de liquidez, lo que reducirá, por consiguiente, la magnitud potencial de la demanda de dinero. Sin embargo, dicha prohibición reduce la liquidez de los mercados de valores, obligando con ello a elevar los rendimientos y reduciendo su conveniencia como fuentes de financiación. Esto es conveniente en economías que son esencialmente no líquidas, es decir, los rendimientos de los valores deberían reflejar el grado de falta de liquidez. No obstante, la prohibición de la compra de valores a crédito tiende a impulsar esa actividad en el extranjero, a través de mercados derivados extrabursátiles. ¿Quién deberá pagar para subsanar el capital negativo en los bancos? La lista de las posibles víctimas que tendrán que cargar con las pérdidas de los bancos que han quebrado es corta: los contribuyentes, los accionistas y los administradores, los prestatarios y los depositantes. Inevitablemente, el contribuyente pagará directamente gran parte de las pérdidas, en la medida en que no se monetizan los bonos y otros valores públicos emitidos durante la liquidación de la crisis de los bancos insolventes. Las exigencias de la crisis obligan a que el crédito público resuelva inicialmente el problema, pero el gobierno puede conseguir más tarde recuperar parte de la pérdida. La decisión de quién carga con la pérdida y quién se libra de esa responsabilidad es un determinante decisivo de las expectativas del público con respecto a la crisis siguiente, por lo que configura la naturaleza del riesgo moral que se crea después de la crisis inmediata. Los accionistas son los candidatos naturales a soportar las pérdidas, ya que son los que mejor están situados para determinar la situación de riesgo de sus bancos que han quebrado10. Sin embargo, si no hay fraude, es difícil hacer otra cosa que despojar a los propietarios de sus acciones en el banco. Este puede ser un mal desincentivo: un banco en riesgo puede registrar elevados beneficios durante años, que premien abundantemente a sus propietarios por medio de dividendos. Arreglándoselas a través de com10 Rojas-Suárez y Weisbrod (1997) ofrecen tres principios básicos para resolver las crisis bancadas sin financiación inflacionaria. Primero, asegurar que las partes que se han beneficiado de que las instituciones financieras asumieran riesgos carguen con una parte mayor del costo de reestructuración. Segundo, adoptar medidas rápidas para evitar la expansión de instituciones problemáticas a través del aumento del crédito a prestatarios en riesgo y la capitalización de intereses debida a préstamos pen-

dientes. Tercero, dar prioridad a la reestructuración del banco mediante la asignaciêde ingreso publi-

co a eliminar el problema sin inflación.

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pilcadas estructuras internas, los propietarios pueden sacar incluso más beneficios del banco y enviar estas ganancias al extranjero. Es notoriamente difícil recuperar gran parte de estas depredaciones en procesos civiles. Especialmente cuando se trata de instituciones consideradas "demasiado grandes para quebrar", se realiza frecuentemente un esfuerzo de salvamento, con inyecciones de capital, compras de préstamos, acceso preferencial a divisas del banco central u otras concesiones, que permiten a los propietarios originales mantenerse a cargo de la institución. Los depositantes menores rara vez se ven obligados a pagar directamente las pérdidas de los bancos cuando hay un seguro de depósitos11. Por ello, tienen pocos incentivos para controlar el comportamiento de los bancos retirando depósitos de pequeña cuantía. Los grandes depositantes generalmente pueden retirar sus fondos antes del colapso del banco. Sin embargo, se puede hacer que los depositantes paguen indirectamente las pérdidas pasadas, si se mantienen cautivos del sistema bancario mediante restricciones al suministro de productos competitivos12. Los bancos pueden así ampliar sus márgenes y pagar por los depósitos tasas inferiores a los del mercado. Esto elevará la rentabilidad de los bancos y quizás les devuelva la solvencia. Alternativamente, les permitirá pagar la elevada prima del seguro que se les exigirá para devolver la solvencia a los fondos del seguro de depósito. Por último, en la medida en que los depositantes son cautivos de los bancos, la inflación puede reducir el valor real de la pérdida para el sistema. Sin embargo, la persecución de los depositantes mediante una reestructuración obligada plantea un problema para la crisis siguiente. Los depositantes, en lugar de ser espectadores pasivos, provocarán un asedio a los bancos y quizás precipiten prematuramente una crisis de liquidez13. Pueden realizarse esfuerzos para conseguir que los prestatarios, cuyo incumplimiento causó los problemas de crédito, paguen sus deudas. Sin embargo, en muchos países es jurídicamente difícil obligar a pagar o embargar bienes del deudor. Aun en el caso de que pudiera hacerse, el valor de los bienes utilizados como garantía habría llegado evidentemente a ser inferior a la cantidad del préstamo; a pesar de ello, la experiencia ha demostrado que la venta de tales bienes puede pagar una parte considerable

" Constituyen excepciones los depósitos de Mexdolar de 1982 y la solución de los problemas bancarios de Argentina al final de la hiperinflación. 12 Sin embargo, los esfuerzos por liberalizar los sistemas financieros y alentar la competencia implican que los clientes están ahora mucho menos vinculados a sus bancos. 13 Además, muchos pequeños depositantes de un sistema bancario suman un gran número de votos. En la crisis bancaria de Rhode Island de 1991, el estado decidió inicialmente no pagarle a los depositantes de las instituciones cerradas. Esta decisión se derrumbó cuando un gran número de señoras octogenarias bien vestidas aparecieron regularmente en los noticiarios de la televisión manifestando sus protestas delante de las limosinas de los políticos.

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del costo de la resolución de un banco. El problema más amplio que se plantea al hacer pagar a los prestatarios es que su pérdida de garantía e incapacidad de adquirir más crédito precipitará en general un grave descenso económico que puede empeorar la crisis bancaria. La resolución de una crisis sistémica implica generalmente fusiones y la consolidación de un sistema con exceso de bancos. Pueden surgir así otras dos fuentes potenciales de ingresos de los bancos en un sistema bancario reestructurado. Una es resultado de la reducción de la competencia que permite ampliar los márgenes, de forma que los futuros depositantes y prestatarios del banco paguen parte de los costos de la resolución. La otra se deriva de una racionalización de la producción de los servicios del banco que permita cerrar sucursales y reducir el personal. En la medida en que se pueda aprovechar el aumento de los ingresos de los bancos que quedan, se tendrá una fuente adicional de financiación del costo de la resolución14. Situación de los sistemas bancarios y redes de seguridad en México, Argentina y Brasil México La reprivatización del sistema bancario de México desde junio de 1991 hasta julio de 1992 fue acompañada de una liberalización financiera. Se eliminaron los controles de crédito y requisitos de reservas, se liberaron las tasas de interés para dejar que fuera el mercado quien las estableciera, y se dio permiso a los bancos para ofrecer cuentas denominadas en dólares estadounidenses y nuevos productos financieros15. La reprivatización de 18 bancos comerciales costó 38.600 millones de pesos nuevos (unos 12.000 millones de dólares). Se compraron los bancos a precios entre 2,2 y 3,1 veces superiores al valor contable. Al parecer, los compradores se endeudaron fuertemente para financiar sus compras, por lo que los bancos reprivatizados tenían gran necesidad de ingresos desde el comienzo16. Los préstamos de Banamex, el mayor banco de México, aumentaron el 40 por ciento en 1992, el 48 por ciento en 1993 y el 18 por ciento en 1994. El crecimiento de los préstamos de los 14 Uno de los requisitos para la inyección de capital gubernamental noruego en los bancos problemáticos del país fue que redujeran sus costos de operaciones. Para más detalles, véase Orees y Pazarbasioglu (1995). 15 Para un análisis de la competitividad del sistema bancario de México en la época de la reprivatización, véase Garber y Weisbrod (1993). 16 Los tres mayores bancos mexicanos son Banamex, Bancomer y Banco Serfin, con una participación en los mercados de depósitos del 21, el 20 y el 13 por ciento, respectivamente, y una participación similar en los mercados de préstamos. Su coeficiente de capital con ponderación de riesgos era del 11,7, 10,5 y 8,9 por ciento, respectivamente, en septiembre de 1994.

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otros dos grandes bancos, Bancomer y Banco Serfin fue análogo, salvo que los préstamos del Banco Serfin aumentaron sólo el 27 por ciento en 1993, año de recesión. En cuanto a bancos menores, como el Banco Mexicano, sus préstamos se triplicaron en el período 1992-93. Se realizó la expansión incrementando las fracciones de préstamos hipotecarios y personales en la cartera de préstamos. Además, los préstamos en divisas representaban el 22 por ciento de la cartera de préstamos. Incluso antes de la crisis, la ampliación de esa cartera había dado malos resultados. En septiembre de 1994 los préstamos en mora representaban el 9,1 por ciento, 7,5 por ciento y 9,7 por ciento de las carteras de Banamex, Bancomer, y Banco Serfin, respectivamente. Las reservas para pérdidas por concepto de préstamos en estos bancos representaban el 46 por ciento, el 37 por ciento y 31 por ciento de sus préstamos en mora, respectivamente. Además, los bancos mexicanos habían tomado posiciones grandes y desequilibradas en los mercados derivados extrabursátiles, que generarían otras pérdidas importantes en la crisis (Garber, 1996). Antes de su venta, los bancos habían prestado principalmente al gobierno, y la asignación de sus activos se decidía mediante el préstamo dirigido y estrictos requisitos de reservas. Después de la reprivatización aumentó mucho el préstamo privado. Un sistema de supervisión cada vez más estricto trató de adelantarse a los bancos con la adopción de los requisitos de capital de Basilea y de requisitos más estrictos de reservas para pérdidas de préstamos. Aunque México se encaminaba rápidamente hacia una supervisión y regulación más estrictas, los problemas de los bancos que resultaron visibles después de la reprivatización dieron lugar a un comportamiento especulativo que los debilitó ulteriormente17. Cuando se estaba en plena actualización de la supervisión y la regulación sobrevino la crisis que desbarató todos estos esfuerzos. Evidentemente, el intento de liberalizar el sistema y construir simultáneamente un mecanismo regulatorio para controlarlo era demasiado ambicioso18. En las anteriores crisis bancarias, México había protegido tanto a los depositantes como a los propietarios de los bancos, y la crisis de 1995 no

17 El promedio de los coeficientes de liquidez en los seis mayores bancos era del 9,3 por ciento al final de 1993 y del 14,4 por ciento al final de 1992. El promedio de los coeficientes de liquidez de Bancomer y Banco Serfin al final de 1993 era del 6,4 por ciento y 4,3 por ciento, respectivamente, mientras que el de Banamex era del 23 por ciento. 18 El Banco de México (banco central) y la Comisión Nacional Bancada supervisan la industria bancaria mexicana, encargándose de la vigilancia de las instituciones de crédito, formulación de reglamentos, supervisión y aprobación de los funcionarios bancarios. La Comisión Nacional Bancada se fusionó recientemente con la Comisión Nacional de Valores, que regula los mercados accionarios. El coeficiente de solvencia exigido es el de Basilea, el 8 por ciento. Apartándose de las normas de Basilea, el 80 por ciento de las reservas de revaluación de los activos fijos y subsidiarios inmobiliarios puede incluirse en el nivel 1 de capital. Esto constituía el 45 por ciento del capital total en 1994.

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fue diferente. La primera respuesta oficial, en enero de 1995, fue un programa para proporcionar inyecciones de capital temporales a fin de volver a elevar el capital de los bancos a los mínimos de Basilea. FOBAPROA -el fondo de garantía de depósitos- se encargó del programa de inyección de capital. Además, se inició un programa para reestructurar algunos de los préstamos en los bancos, y FOBAPROA compró parte de sus carteras de préstamos, con la intención también de recapitalizar los bancos. Las pérdidas de los préstamos adquiridos se compartirían con los bancos. Estas recapitalizaciones y reestructuraciones se financiaron con préstamos del Banco de México a FOBAPROA o con bonos del estado. FOBAPROA pasó los fondos a los bancos y se redepositaron después en cuentas bloqueadas en el Banco de México. De esta forma, en la medida que estos préstamos no se reembolsen al recuperarse la economía, es de suponer que llegarán a constituir una carga para el gobierno. Al final de 1995, los préstamos improductivos en el sistema bancario ascendían a unos 98.000 millones de pesos nuevos, o aproximadamente el 12,2 por ciento de la cartera de préstamos. Añadiendo los 38.000 millones de pesos nuevos de los préstamos adquiridos por FOBAPROA en la segunda mitad de 1995, los préstamos improductivos habrían representado el 17 por ciento de la cartera. Las autoridades habían intervenido seis bancos, cinco de los cuales habían sido reprivatizados en 1992. Cinco bancos habían utilizado el programa de inyecciones de capital y 13 bancos habían realizado ventas de préstamos a FOBAPROA. El costo fiscal total de estos programas se calculaba en unos 84.000 millones de pesos nuevos, es decir, alrededor del valor en dólares del producto de la reprivatización, o el 5,5 por ciento del PIB, al final de 1995 (Secretaría de Hacienda, México, 1996). Frente a un problema de tal magnitud, es difícil imponer una reestructuración radical de la red de seguridad financiera para afrontar las quiebras que se produjeron en la crisis. Sin embargo, incluso a medida que se han ido ejecutando programas para restablecer el capital de los bancos, se han emprendido algunos esfuerzos para reestructurar el sistema bancario. Es evidente que será preciso consolidar el sector bancario, de forma que, en unos pocos años, queden sólo de seis a nueve de los 18 bancos reprivatizados19. Se observa también una actitud mucho menos restrictiva con respecto a los bancos extranjeros como resultado de algunos cambios introducidos en los reglamentos y leyes. Se estimuló a los bancos extranjeros a que 19 El valor real de los préstamos al sector privado en la cartera de los bancos comerciales disminuyó un 40 por ciento aproximadamente desde diciembre de 1994 hasta abril de 1996. Los bancos están tratando fundamentalmente de cobrar viejos préstamos y el sistema ha padecido una desintermediación debido a que el comercio ha recurrido a una ampliación del crédito comercial.

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incrementaran su participación en los bancos mexicanos a fin de aliviar el problema de la recapitalización. Por ejemplo, Probursa se hizo filial de un banco español, el Banco de Bilbao Vizcaya, y el Banco Nova Scotia absorbió un 55 por ciento de la participación mayoritaria en Inverlat. El Banco de Montreal compró el 16 por ciento de las acciones del Grupo Financiero Bancomer, y en 1995 se autorizó a 13 grandes bancos extranjeros a abrir bancos en México. Los cambios en la legislación permitieron a los bancos extranjeros incrementar su participación en los mayores bancos mexicanos al 49 por ciento, y pueden adquirir ahora bancos mexicanos cuyo capital sea inferior al 6 por ciento del capital del sistema (Secretaría de Hacienda, México, 1996, p. 20). La lección que aprendieron las autoridades mexicanas es que, si bien tuvieron que enfrentarse rápidamente con un sistema bancario de alto riesgo antes de la crisis, los poderes o la capacidad de reunir información de la estructura de vigilancia y control no se desarrollaron con rapidez suficiente para detener la crisis. Por ello, se está fortaleciendo ahora el poder de los supervisores para evitar que en el futuro se asuman riesgos excesivos. Un aspecto notable de esta iniciativa es el requisito de que el sistema bancario llegue en 1997 a la aplicación de los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados, que son más estrictos. Además, se hizo obligatorio en la segunda mitad de 1996 la utilización de métodos de valor de riesgo para determinar los riesgos del mercado y la capitalización adecuada de tales riesgos. Son estos los cambios en la supervisión y regulación que cabría esperar en los casos en que las líneas fundamentales de la red de seguridad financiera incluyen un seguro completo de depósitos y operaciones de salvamento de los bancos y prestatarios. Una supervisión estrecha es, en estos casos, la única forma de evitar el riesgo moral. Sin embargo, la presencia de bancos insolventes a los que se permite continuar funcionando como "bancos muertos que andan" constituye una amenaza continua de incumplimiento de los reglamentos. Es preciso limitar estrictamente la capacidad de expansión de las instituciones que ofrecen malas perspectivas. Argentina En 1994-95, durante la crisis asociada al llamado efecto tequila, la red de seguridad de Argentina era, entre los principales sistemas financieros de América Latina, la que ofrecía menos protección oficial a los propietarios y depositantes de los bancos. No había ningún seguro de depósitos y los servicios de liquidez que podía facilitar el Banco Central de la República Argentina (BCRA) eran limitados. Además, Argentina tenía la tradición de hacer pagar a los depositantes parte de los costos de los bancos insolventes.

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Los elevados requisitos y niveles efectivos de capital en los bancos significaban que los bancos en general eran lo suficientemente fuertes para afrontar la prueba de liquidez que planteaba la crisis y las altas tasas de interés que siguieron. El elevado coeficiente de liquidez ofrecía a los bancos una fuente de dinero fácil para pagar a los depositantes. La organización institucional de la red de seguridad era tal que el sistema bancario de Argentina respondió a la crisis en forma que recordaba el comportamiento del sistema bancario antes del establecimiento del sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos. Los depositantes desconfiados retiraron masivamente sus fondos de los bancos más débiles, llevándose alrededor de 8.000 millones de dólares, es decir, el 18 por ciento aproximadamente de todos los depósitos en el sistema. El sistema financiero en su conjunto, orquestado en este caso por el banco central y no por una cámara de compensación privada, tuvo que movilizar la cantidad limitada de reservas disponibles y distribuirlas entre los bancos. Por ejemplo, el BCRA absorbió alrededor de 5.000 millones de dólares de la retirada masiva de fondos mediante acuerdos de redescuentos y recompras, cediendo su superávit de divisas y reduciendo el encaje legal. Los grandes haberes de liquidez de los bancos mismos cubrieron el resto de la suma total del dinero retirado. Algunos de los bancos pequeños más débiles se vieron obligados a cerrar y a fundirse con los bancos que sobrevivieron20. En último término, el costo fiscal de la crisis bancaria fue pequeño, no llegó a superar el 1 por ciento del PIB. (La solvencia de los bancos provinciales sigue siendo problemática, pero esta situación se remonta a antes de la crisis)21. No obstante, el sistema bancario continúa experimentando todavía graves problemas22. Los argentinos han expresado su satisfacción por el comportamiento de su sistema bancario y su red de seguridad en la crisis, por lo menos en

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Se fundieron o fueron suspendidas 25 instituciones y se aprobaron nuevas leyes para facilitar la absorción de instituciones en dificultades. Asimismo, se crearon dos fondos: uno con financiamiento de prestamistas multilaterales para privatízar bancos provinciales, y el otro con financiamiento de la venta de Bonos Argentinos (bonos del estado) para apoyar a los bancos privados y estimular las fusiones. El IBCA, organismo internacional de calificación crediticia de los bancos, ha señalado que algunas de las fusiones fueron algo precipitadas. Los bancos más fuertes compraron abundantemente carteras de préstamos descontados a los bancos más débiles, de forma que pudieran tener liquidez durante las retiradas masivas de fondos. Como suele ocurrir, los grandes descuentos hicieron en algunos casos que un problema de liquidez se convirtiera en un problema de solvencia. 21 Los bancos argentinos quizá demostraron mayor solidez que los mexicanos debido en parte a que habían tenido menos tiempo para la expansión de sus balances después de la estabilización macroeconómica, y a que las disposiciones jurídicas y fiscales de Argentina no se habían reformado todavía. Por ello, los bancos de Argentina no se habían orientado hacia una utilización extensiva del tipo de productos derivados que acentuó las pérdidas de los bancos mexicanos. 22 Aunque las reservas del banco central y los depósitos bancarios se han recuperado, las instituciones procedentes de fusiones continúan registrando pérdidas. Los depositantes, conscientes del gran volumen de préstamos en dificultades que quedan todavía, han perdido confianza. Los bancos conservan la liquidez colocando fondos en papeles del estado o acciones de grandes empresas.

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comparación con la experiencia de México. Sin embargo, el descenso económico subsiguiente, típico también del período posterior a una crisis bancaria del estilo de la época precedente a la Reserva Federal, ha sido bastante grave y ha ido seguido de un gran déficit fiscal. Todo ello se ha interpretado como consecuencia del desequilibrio resultante de una crisis de liquidez. Así pues, en una especie de vuelta al pasado, se han adoptado algunas medidas para abandonar estos sistemas de no intervención mediante cambios institucionales encaminados a mejorar algunas de sus peores características y a reducir las posibilidades de otra crisis análoga. Los cambios consisten en encontrar fuentes adicionales de liquidez para un prestamista de última instancia y proporcionar algún seguro de depósitos. Desde mayo de 1995, se ha exigido a los bancos que proporcionen un seguro de depósitos mediante un fondo privado garantizado para depósitos a la vista, de hasta 10.000 dólares por cuenta y de hasta 20.000 dólares para depósitos a plazo de más de 90 días. Las primas de riesgo que se cargan a los bancos se determinan con arreglo a clasificaciones de riesgos semejantes a las de Basilea. En la medida en que es creíble, este sistema tiene por objeto impedir que los pequeños depositantes participen en retiradas masivas de fondos de un banco. (Se reconoce que el fondo de seguro de depósitos será insuficiente para liquidar grandes quiebras.) Además, se ha sustituido el coeficiente de liquidez por un encaje legal que se ha establecido en un 16 por ciento en el caso de las cuentas a la vista y en porcentajes inferiores para los depósitos a plazo, según su vencimiento23. Por último, y más recientemente, el BCRA ha invitado a bancos internacionales de alta calidad a que le ofrezcan acuerdos de recompra de contingencia para los títulos argentinos denominados en dólares, es decir, opciones para que el BCRA concierte esos acuerdos de recompra y ha recibido ofertas por un total de unos 7.000 millones de dólares aproximadamente. Esto permitirá al BCRA movilizar títulos del estado argentinos recibidos de bancos en acuerdos de compra con pacto de reventa para generar liquidez en dólares. Brasil Los problemas bancarios de Brasil son resultado directo de la distorsión del sistema financiero del país durante la hiperinflación de comienzos de los años noventa. La aplicación del Plan Real en 1994 sirvió tanto para desenmascarar las insolvencias que se habían acumulado en el sistema, 23

Los instrumentos de liquidez pueden adoptar la forma de acuerdos de compras con pacto de reventa con el BCRA, utilizando letras de liquidez, es decir, bonos del estado argentinos denominados en dólares, que se colocan en cuentas mantenidas por el BCRA; o valores líquidos privados depositados en cuentas fiduciarias administradas por el Deutsche Bank de Nueva York, o valores líquidos nacionales juntamente con una opción de venta de los mismos en un banco extranjero de alta calidad.

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como para lanzar a los bancos a operaciones arriesgadas con el fin de completar los ingresos perdidos por la inflación24. Por ello, los planes de salvamento y reestructuración de Brasil han sido primordialmente retrospectivos, encaminados a liquidar las distorsiones de finanzas inflacionarias, incluida la organización distorsionada del sistema bancario. Welch y Armstrong (1996) calculan el valor neto negativo del sistema en unos 90.000 millones de reales, de los que unos 45.000 millones han sido financiados ya por las autoridades brasileñas mediante ventas de títulos e inyecciones25. La reestructuración del sistema ha implicado el cierre de muchos bancos menores y la absorción de algunos de los mayores por instituciones más fuertes, si bien intensas presiones políticas han retrasado el proceso de resolución26. En el período reciente de relativa estabilidad de los precios, los bancos perdieron una importante fuente de ingresos procedentes de sus operaciones de flotación, que intentaron compensar con un rápido incremento de los préstamos, en lugar de ampliar su intermediación de la deuda gubernamental. Lo mismo que en México y Argentina, los bancos no tenían una cultura de administración de los riesgos, y tuvieron que adaptar su capital humano y sus sistemas a los problemas del nuevo entorno. De esta forma, los préstamos en el sistema bancario crecieron un 50 por ciento aproximadamente durante el segundo semestre de 1994. La restricción de créditos de 1995 creó una situación de falta de liquidez de los bancos más débiles y las autoridades consideraron esto como el momento oportuno para consolidar el sistema. Respondiendo a las insolvencias bancarias, el Banco Central do Brasil adquirió un poder mayor para cargar los costos de problemas futuros a los propietarios de los bancos, además de las pérdidas del capital invertido. Asimismo, para afrontar el problema de la capacidad excesiva del sistema bancario, desarrolló la estrategia de impulsar la consolidación del sistema mediante fusiones y adquisiciones27. El banco central elaboró un programa de reestructuración y fortalecimiento del sistema financiero. Sin embargo, la subvención de la consolidación mediante este programa pue-

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Esta sección se basa en Welch y Armstrong (1996) y en varios informes del IBCA. La mayoría de los problemas que quedan están relacionados con la Caixa Económico Federal. Aunque esta institución, que forma parte del sistema para financiar la construcción de viviendas, no ha tenido nuevas actividades económicas durante diez años, sus pérdidas se acumulan a la tasa de interés. Otra dificultad actual deriva de bancos de propiedad provincial, que tienen una fuerte protección política. 26 Welch y Armstrong ofrecen varios ejemplos de las dificultades políticas para imponer estas reestructuraciones en el sistema bancario. Tratan también de este fenómeno Rojas-Suárez y Weisbrod (1997) y Calomiris (1996). 27 Aunque Brasil tiene muchos bancos pequeños, el sector bancario en su conjunto está concentrado: los cinco bancos mayores controlan el 55 por ciento de los activos de los bancos, y los cinco siguientes, otro 15 por ciento. 25

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de fomentar fuertemente la expansión de bancos pequeños, los cuales rápidamente pueden hacerse casi demasiado grandes para quebrar. Esto puede crear en el futuro un clima de riesgo excesivo28. Ello pone de manifiesto un problema general en la estructura industrial de los bancos involucrados en fusiones y adquisiciones. ¿Quién hará las fusiones y adquisiciones: los bancos más grandes -que ya entrañan un riesgo sistémico, son demasiado grandes para quebrar y representan una fuente de potenciales problemas futuros- o los bancos de tamaño medio -cuyos organismos directivos consideran que se les permitirá fracasar en caso de problemas de solvencia? Si es una ventaja ser demasiado grande para quebrar, los bancos de tamaño medio lucharán por llegar a ser instituciones demasiado grandes para quebrar, y pagarán precios excesivos por los bancos y activos disponibles en los mercados. Asimismo, mientras la antigua dirección de los bancos moribundos puede haber sido relativamente conservadora y poco inclinada a apostar doble o nada, las direcciones de los bancos que los adquieran serán mucho más agresivas, repitiéndose un fenómeno observado en las primeras fases de la crisis de las instituciones de ahorro y préstamo en Estados Unidos. Algunos pasos para el establecimiento de redes de seguridad funcionales Capital de bancos extranjeros Una vez que se han resuelto los problemas iniciales de los bancos de forma que el capital del sistema bancario en su conjunto deje de ser negativo, es posible recapitalizar los bancos permitiendo y estimulando su adquisición por extranjeros29. Aunque los bancos adquiridos están estructurados como filiales, suele haber una asociación estrecha entre el banco matriz y la filial. En teoría, el banco matriz, para conservar su propia reputación, adoptará medidas para evitar que su filial acabe teniendo problemas de solvencia o

28 Véase Welch y Armstrong (1996, págs. 6-7), quienes señalan el caso del Banco Excel, que llegó a ser grande solamente mediante la adquisición de los activos del Banco Económico. 29 Como se ha indicado ya, México ha estimulado a bancos extranjeros a que adquieran los bancos menores del país y ha elevado la participación que los bancos extranjeros pueden adquirir en los bancos mayores. Perú ha privatizado algunos grandes bancos mediante su adquisición por extranjeros, y algunos bancos extranjeros han comprado bancos que son ya de propiedad privada. El gobierno colombiano privatizó algunos de los bancos que había adquirido durante la crisis de comienzos de los ochenta, vendiéndolos después a bancos venezolanos, y varios bancos internacionales adquirieron participaciones mayoritarias en otros bancos de propiedad privada (véase García-Cantera, 1994, 1996). Sin embargo, las medidas de Colombia no se adoptaron a causa de una crisis, como en otros países.

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liquidez30. Si, en cambio, un banco extranjero entra en el país como sucursal, su propio seguro nacional de depósitos cubre el riesgo de los depositantes. Por último, aparecerá en escena, para examinar el banco, una serie adicional de autoridades regulatorias de bancos que no están influidas por las preocupaciones políticas locales. Por supuesto, la preocupación principal de aquellas es el banco matriz; se interesarán por la filial sólo en la medida en que esté relacionada con aquel. En efecto, las autoridades regulatorias extranjeras tienen el incentivo de reducir unas vinculaciones demasiado estrechas con el banco matriz, de forma que el filial quizá se vea obligado a sobrevivir contando únicamente con su propio acceso al mercado. Dado el conocimiento inmediato que tienen de los bancos nacionales, las filiales de bancos extranjeros pueden canalizar la liquidez al país en períodos de crisis31. Además, gracias a su mayor competitividad pueden imponer a los bancos nacionales sistemas de control de riesgos y prácticas mercantiles de mayor calidad. El inconveniente es que los bancos extranjeros pueden estar menos sujetos a presiones políticas internas en sus decisiones sobre préstamos e inversiones. Es clásica la opinión de que los bancos extranjeros tienden a seleccionar lo mejor, despojando a los bancos nacionales del mercado interno al por mayor, en la medida en que todavía existe, y dejándoles sólo el mercado al por menor, más arriesgado32. Asimismo, los bancos extranjeros tienden a utilizar sus relaciones y conocimientos internacionales para evitar los reglamentos internos y conseguir beneficios de esta forma. Impulsan a los bancos nacionales a mercados más arriesgados y especulativos, proporcionando a la vez los instrumentos operativos para que los bancos 30 Sin embargo, no siempre es fácil conseguir la liquidez. Durante la crisis mexicana, algunos inversionistas privados extranjeros retiraron fondos de la filial mexicana de Citíbank para reducir su exposición ante este país, obligando a la institución matriz a vender los activos que respaldaban los depósitos a medida que estos vencían. El banco matriz pudo haber prestado fondos para mantener la posición hasta el vencimiento, pero decidió que había prestado ya suficientemente a su filial, y así le obligó a una pérdida de liquidación. Citibank exigió a su filial mexicana que adquiriera liquidez en el mercado y no a través de su banco matriz. Por otra parte, la filial podía disponer fácilmente de fondos en el mismo México, porque era considerada como una entidad de calidad superior y riesgo inferior. Pudo pagar 4 puntos porcentuales menos que Banamex o Bancomer por sus depósitos, pero en realidad desalentó los depósitos porque no percibió oportunidades de préstamo suficientes, incluidos los préstamos con amplio margen a los bancos mayores. Por ello, no sirvió como fuente de liquidez en medio de una crisis de liquidez. 31 Sin embargo, es más probable que los programas de control de riesgos aplicados en la sede central de la institución exijan a la filial extranjera que corte los préstamos en líquido, préstamos directos e incluso pactos de recompra a los bancos nacionales en crisis, en un intento de reducir los riesgos de la contraparte. 32 Los bancos extranjeros sirven frecuentemente a grandes compañías nacionales que tienen nombres internacionales importantes. Generalmente llevan a estos clientes a los euromercados, donde suscriben sus pagarés a mediano plazo y europagarés. También se hacen en el extranjero las operaciones de finanzas comerciales e intercambio de divisas. Un banco extranjero puede tener un pequeño balance en su país, pero sus operaciones en el país anfitrión pueden apoyar un balance en el extranjero que es de cuatro a cinco veces superior. Por ello, el personal de los bancos extranjeros será generalmente grande en comparación con sus balances en el propio país.

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nacionales se empeñen en tales operaciones. Por supuesto, es difícil impedir a los bancos extranjeros que proporcionen estos instrumentos, ya que siempre pueden operar en el extranjero y proporcionar los mismos servicios a los bancos nacionales, absorbiendo en cualquier caso gran parte de las operaciones mercantiles al por mayor de los bancos nacionales33. Otra acusación que se hace a los bancos extranjeros es que no canalizan el capital hacia los sectores considerados fundamentales para el desarrollo del país. En cambio, el sistema bancario nacional, en virtud del control de la autoridad supervisora y debido a la posibilidad de una aplicación benevolente de los reglamentos a cambio de su docilidad, puede verse estimulado a realizar este tipo de préstamos. Los bancos extranjeros pueden ser excesivamente conservadores y, por ello, reducir el volumen y dirección de las inversiones. Los sistemas bancarios nacionales frecuentemente encuentran dificultades porque tienen un campo más amplio de inversión. Puede ser mejor tener crisis ocasionales, con tal de que el capital pueda desplazarse en la dirección que prefiere la política nacional. Las inyecciones de capital de bancos extranjeros en el sistema bancario no suelen ser fáciles de obtener ni benignas. Ante la generalización de las insolvencias, es posible que los bancos extranjeros teman que, después de haber hecho sus inversiones, se les obligue a pagar incumplimientos pasados juntamente con el resto del sistema bancario34. Por esta razón, pueden dudar de realizar una inversión en el extranjero, prefiriendo, en lugar de ello, mantener relaciones comerciales con instituciones nacionales de un país extranjero. Por último, la admisión repentina de la competencia de bancos extranjeros en un sistema con bajo capital puede reducir ulteriormente el valor de franquicia de los bancos nacionales y provocar una crisis secundaria en pocos días, ya que los bancos nacionales compiten por mantener su parte del mercado. La lucha por una parte del mercado implica generalmente una reducción del precio de los productos. Se puede evitar esta crisis secundaria sólo con un control estricto de la expansión de los bancos nacionales35. Parecerá así que los supervisores favorecen a los bancos ex33

Véase Garber y Weisbrod (1993), donde se expone este tema con mayor amplitud. Por ejemplo, en 1992 a un banco de Amsterdam que acababa de establecer una filial en París, las autoridades francesas le exigieron inesperadamente, con arreglo a una oscura fórmula, que pagara junto con el resto del sistema bancario la resolución de un banco francés que había quebrado. 35 El sistema relativamente estricto de Argentina puede interpretarse como una invitación a desviar la actividad mercantil de los bancos nacionales, sometidos a fuertes restricciones, hacia los bancos de propiedad extranjera con base en otros países. El elevado coeficiente de liquidez sirve para llevar al extranjero las actividades económicas al por mayor, sobre todo debido a la capacidad única de utilizar dólares en pago de las obligaciones mutuas. Todo lo que se exige es un canal de pagos a Nueva York que funcione bien. Con esto quedan en Argentina solamente las empresas de tamaño mediano y los pequeños depositantes. Los bancos se ven obligados a realizar en el país sólo operaciones esencialmente en efectivo. 34

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Desarrollo de mercados secundarios La falta de mercados secundarios líquidos para los activos bancarios ha limitado gravemente el funcionamiento de la red de seguridad. Los mercados secundarios no funcionan bien por varias razones: la falta de un marco jurídico para algunas operaciones de mercado, la lentitud de los sistemas de compensación y liquidación de títulos y los obstáculos jurídicos para tomar la garantía en los préstamos en mora. Rojas-Suárez y Weisbrod (1997) defienden que el desarrollo institucional de mercados secundarios de activos y títulos mantenidos por el sistema bancario es conveniente como respaldo para la resolución de bancos en dificultades y como medio de transición a una red de seguridad permanente. Recomiendan el establecimiento de las estructuras jurídicas necesarias para desarrollar mercados secundarios de los principales activos que tienen los bancos. La capacidad de poner en el mercado activos de instituciones que han fracasado reduce el costo de su resolución y, ciertamente, permite contar de antemano con indicaciones para resolver rápidamente las instituciones problemáticas más creíbles. La disponibilidad de mercados secundarios implica que el supervisor puede financiar gran parte del costo de la resolución mediante ventas rápidas de activos y, por lo tanto, necesita ejercer una presión menor en los escasos recursos financieros al liquidar las carteras de las instituciones cerradas. El cierre efectivo de instituciones resulta así una amenaza viable, reduciéndose la probabilidad de que instituciones problemáticas sean salvadas por medio de inyecciones de capital. Pueden reducirse los costos porque los activos embargados en manos de los supervisores tienden a depreciarse rápidamente. Aunque en muchos mercados secundarios no es posible crear liquidez de la noche a la mañana, pueden eliminarse algunos de los obstáculos existentes para ello. Por ejemplo, la disponibilidad de sistemas de liquidación en el día para los títulos del estado y de otro tipo puede fortalecer el mercado de recompras entre bancos a un día y aliviar las necesidades de liquidez de los distintos bancos. La liquidación en el día es también decisiva para que el banco central funcione eficazmente como prestamista de última instancia: puede recibir la entrega instantánea de títulos desmaterializados e iniciar fácilmente operaciones de recompra con bancos extranjeros para completar la cadena de liquidez. Estas son las razones de las iniciativas recientes de Argentina para simplificar la liquidación y la organización de líneas de crédito con bancos extranjeros. Es un ajuste lógico de la arquitectura de la red de seguridad argentina y hace que sean

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tranjeros recién llegados, haciendo que sea políticamente problemático el control de las instituciones nacionales.

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menos probables las retiradas de fondos masivas en el sistema bancario de la Argentina. Sin embargo, la liquidez en los mercados es un arma de doble filo. Facilitar el acceso a los activos para la liquidación en un caso de emergencia significa también ofrecerlos como buena garantía en tiempos normales. Así pues, los bancos pueden movilizar más fácilmente sus activos líquidos para establecer posiciones apalancadas mediante productos derivados extrabursátiles y extraterritoriales. La evolución negativa de los precios de mercado puede provocar después exigencias de cobertura suplementaria que agoten la reserva de liquidez36. Habrá que aumentar, pues, la capacidad de vigilancia de la regulación prudencial consolidada para detectar tales operaciones. Seguro privado de depósitos Con el fin de ajustar mejor su red de seguridad financiera, como se ha señalado ya, Argentina ha introducido un plan privado de seguro de pequeños depósitos, en que los bancos se ven obligados a participar. Los planes privados de seguro de depósitos tienen una historia larga y bastante uniforme: terminan por fracasar. Una razón primordial de su fracaso es que tales planes se emprenden generalmente en mercados geográficos limitados o en situaciones en que no puede funcionar el principio del seguro. Por ejemplo, la mayoría de los sistemas bancarios están muy concentrados, con unos pocos bancos grandes y varias docenas o más de bancos menores. Si quiebra cualquier banco grande, el fondo del seguro será insuficiente para cubrir las pérdidas, por lo que el seguro de depósitos no es creíble para los depositantes en grandes instituciones. Si se produce un descenso económico regional, numerosos bancos pequeños podrán llegar a ser insolventes al mismo tiempo, por lo que el seguro carece de credibilidad también en este contexto. Sólo en caso de una quiebra que afecte exclusivamente a uno o varios bancos pequeños podrá pagar el seguro de depósito. Por consiguiente, los bancos pequeños tienen incentivos para asumir riesgos, a menos que los controle el supervisor. En este contexto, el asegurador de los depósitos, es decir, los bancos más grandes, desearán tener el poder de supervisar las instituciones aseguradas y adoptar medidas reglamentarias. De esta forma, los bancos grandes tendrán mucha influencia en la junta de aseguradores y en su gestión. Esto significa que los bancos grandes podrán utilizar el plan de seguros para reducir la compe36

Véase Garber (1996), donde se describe este fenómeno en la crisis de México de 1994.

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tencia de los bancos pequeños. Asimismo, los bancos grandes deberán recibir del gobierno la garantía de que el plan funcionará en caso de quiebra de un banco grande. La mayoría de los planes de seguros privados de depósitos prevén la imposición de contribuciones adicionales a los restantes miembros solventes en caso de que se agoten las reservas del seguro. Sin embargo, este poder resulta en muchos casos ilusorio, pues los miembros se niegan a entregar sus activos líquidos en medio de lo que ciertamente llegará a ser una crisis de liquidez. Por último, exigir a los bancos que tengan un seguro de depósitos para que puedan emprender actividades bancarias puede causar de suyo un atascamiento del mercado bancario y el cierre obligado de los bancos, en caso de que se declarara que es insolvente el fondo del seguro. Para evitar esto, el gobierno debe intervenir inevitablemente con financiación. Para que el plan sea creíble, debe incluir la garantía de que el gobierno no permitirá que el fondo del seguro llegue a ser insolvente; esto hace que el seguro de depósitos sea una institución pública, aunque esté organizada como privada. El beneficio de un plan privado es que el gobierno no necesita manifestar expresamente hasta dónde llega su garantía. Por esta razón, es menos probable que los pequeños depositantes se precipiten a retirar masivamente los fondos que si no hubiera ningún seguro. Por otro lado, es más probable que los depositantes pongan a prueba el sistema sabiendo que hay más riesgo moral que en un sistema sin seguro y que pueden verse obligados a sufrir grandes pérdidas. Conclusión La estructura básica a nivel mundial de las redes de seguridad financiera presenta un sistema de instituciones semejantes: un prestamista de última instancia, seguros de depósito y una regulación prudencial. La naturaleza de los sistemas bancarios, métodos de resolución y regulación prudencial que apoyan las redes de seguridad difiere en los mercados bancarios importantes, pero la regulación prudencial converge como consecuencia de las crisis de los años ochenta y noventa hacia un modelo de regulación consolidada, requisitos estrictos sobre un nivel de capitalización adecuado y principios contables semejantes. Las redes de seguridad y los mecanismos detallados de su funcionamiento pueden ser útiles en aquellos sistemas bancarios cuyos bancos tienen valor, en cuanto que refuerzan los incentivos existentes para reducir el riesgo excesivo resultante del riesgo moral. En algunos países de América Latina, cuyos sistemas bancarios padecen gravemente de posiciones negativas de capital y exceso de bancos, estos formalismos de la red de seguridad pueden no servir para redu-

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cir el riesgo excesivo, debido al fuerte incentivo que tienen los bancos para duplicar sus apuestas con vistas a la sobrevivencia. Por ello, las primeras medidas que se han adoptado han sido eliminar las posiciones negativas de capital de los bancos mediante inyección de capital, liquidación y fusión. Por ahora se ha colmado el déficit con la inyección de papel del estado, parte del cual se espera que se financie mediante el aumento de los ingresos gracias a la recuperación económica prevista. Una recuperación restablecería también cierto valor a activos improductivos y con ello reduciría el problema. En espera de una recuperación, la función de la red de seguridad ha sido limitar el crecimiento de los bancos en dificultades para evitar que se reproduzca la crisis en los años siguientes, hasta que las finanzas públicas y los tribunales puedan eliminar el problema. Entretanto, se han ajustado algunas redes de seguridad financiera y organizaciones industriales bancarias para tener en cuenta las enseñanzas de las crisis recientes. Estos cambios son armas de doble filo. En muchos mercados, se han eliminado las restricciones a la entrada de bancos extranjeros para introducir más capital y liquidez en el sistema y mejorar los métodos de control de riesgos. El inconveniente puede ser que se obligue a los mercados nacionales a adoptar posiciones más arriesgadas a fin de mantener su cuota de mercado. En un país, se ha aplicado un plan de seguro privado de depósitos para calmar a los pequeños depositantes; el inconveniente puede consistir en crear más riesgo moral e incrementar la probabilidad de que los pequeños depositantes pongan a prueba a sus bancos. Por último, se están haciendo esfuerzos para conseguir una mayor liquidez en los mercados interbancarios, facilitando así el funcionamiento del servicio de prestamista de última instancia; ello podría tener el inconveniente de permitir a los bancos movilizar valores líquidos recientes como garantía en la construcción de posiciones apalancadas arriesgadas.

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LA TRANSICIÓN A UNA RED DE SEGURIDAD FINANCIERA FUNCIONAL

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Referencias

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LA TRANSICIÓN A UNA RED DE SEGURIDAD FINANCIERA FUNCIONAL

Michael Foot

Si bien estoy de acuerdo con gran parte del interesante documento de Peter Garber, hay dos puntos en los que estoy completamente en desacuerdo. El primero es su afirmación de que "casi siempre, las quiebras de bancos significan un fracaso de la regulación prudencial". Estoy de acuerdo en que los supervisores se equivocan frecuentemente y, como dice el autor, suelen padecer de la falta de recursos, la influencia política inapropiada, la insuficiencia de poder y autoridad, etc. Pero en el sistema capitalista, tiene que existir la quiebra ocasional de un banco para demostrar que el sistema cumple su función. Lo que se espera de un buen supervisor es una tarea difícil, pero no imposible, a saber, que sepa detectar una quiebra con antelación suficiente para limitar lo más posible sus efectos sobre los depositantes del banco quebrado y sobre el sistema en general. Mi segundo desacuerdo se refiere a algunas de las observaciones de Garber sobre los pros y los contras de la intervención de bancos extranjeros. En particular, citaría como un fuerte punto positivo, y no un "inconveniente", el hecho de que los bancos extranjeros pueden estar menos sujetos a presiones políticas internas que los bancos nacionales en sus decisiones sobre préstamos e inversiones. Estoy seguro de que su argumento es correcto, pero yo sacaría exactamente la conclusión contraria. Si las autoridades nacionales desean influir en el sistema de financiamiento, deberían hacerlo explícitamente, mediante subvenciones transparentes y no, de forma oculta, haciendo guiños y señales a los bancos. Esto no significa sugerir que los bancos extranjeros sean ángeles, pero tampoco son obras de beneficencia. Además, conviene no olvidar que los bancos extranjeros no siempre realizan tan bien como desearían la tarea fundamental de evaluar la solvencia crediticia de las empresas nacionales. Desearía ahora hacer tres consideraciones sobre el análisis más amplio de Garber. En primer lugar, ¿deben las autoridades detallar por anticipado cómo afrontarán una crisis bancaria? En los países donde el banco central es también la autoridad supervisora de los bancos, el poder técnico, si no político, para actuar como prestamista de última instancia se halla en las mismas manos que el conocimiento detallado sobre los bancos y el sistema bancario que se deriva del mismo proceso de supervisión. Un supervisor que se halla fuera del banco central tiene sólo esto último. Sin embargo, ambos estarán normalmente de acuerdo en la conveniencia de una ambigüedad constructiva, por utilizar la expresión acuñada por Gerald Corrigan, y que consiste en no detallar exactamente quién será protegido o en qué circunstancias las autoridades actuarán. Por otra parte, quizá sea

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todavía conveniente que se expliciten al menos las consideraciones generales en que se apoyan las decisiones del prestamista de última instancia. El actual Gobernador del Banco de Inglaterra lo hizo en noviembre de 1993 y su acción constituyó una ayuda considerable para explicar nuestra decisión, adoptada seis meses después, de no rescatar el Barings Bank. El Banco de Inglaterra era reacio a intervenir en el caso del Barings. Como Walter Bagehot escribió en el siglo XIX, "toda ayuda a un banco que es ahora malo es una forma segura de impedir el establecimiento de un banco bueno en el futuro". Al establecer las condiciones que regularían las decisiones del prestamista de última instancia, hubo que plantearse dos interrogantes: ¿Qué efecto tendría la quiebra de la institución sobre en el sistema financiero? Y ¿qué debería hacerse para proteger el sistema contra el contagio? Nosotros establecimos cinco criterios. Primero, examinaríamos todas las opciones que hicieran posible una solución comercial, antes de comprometer fondos públicos. Segundo, si un banco recibía tales fondos, las posibles pérdidas recaerían en primer lugar sobre los accionistas y los posibles beneficios irían al Banco de Inglaterra, como prestamista de última instancia. Hemos encontrado varias veces en los últimos veinte años que lo que parece imposible de vender en plena depresión económica es realmente muy atractivo y financieramente viable algunos años después. Tercero, queremos proporcionar liquidez y, en tiempos normales, no apoyaremos un banco que sabemos es insolvente. Este fue uno de los criterios que, claramente, Barings no cumplía. Cuarto, buscamos una salida clara, de forma que podamos recuperar lo más posible de nuestro dinero. Quinto, solemos intentar mantener secreto en el momento de hacerlo el hecho de que estamos proporcionando apoyo sistemático. De estos cinco preceptos, creo que el quinto es el que puede suscitar más controversia. Pero nuestra experiencia enseña que si la gente sabe que estamos preocupados por la fragilidad sistémica, y que hemos considerado necesario intervenir, esto podría provocar, y de hecho ha provocado, una pérdida más amplia de confianza. Pero vale la pena tener en cuenta los cinco criterios en una economía de mercado tanto desarrollada como en desarrollo. Mi segunda consideración, también derivada de nuestra experiencia, es que, dada la enorme variedad de usos a los que los supervisores pueden dedicar sus limitados recursos, deberían tratar de centrar sus esfuerzos en las lecciones que la historia ha enseñado sobre las causas de las quiebras de bancos. El Banco de Inglaterra acaba de completar un estudio de 22 quiebras o cuasiquiebras bancarias durante el período 1984-95. Se descubrió que la fuente predominante de problemas de los bancos en el Reino Unido durante ese período fue la mala gestión, que se reflejaba de forma más evidente en sistemas y controles insuficientes, y con menor frecuencia

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PARTIV • MICHAELFOOT

en estrategias desacertadas, y aun en menos casos (pero todavía con frecuencia) en mala evaluación de créditos. En la lista de causas figuraban también, pero en forma limitada, la estructura inapropiada de grupos, la concesión de préstamos a personas vinculadas y los fraudes flagrantes. Aunque la historia de cada país será diferente, hay enseñanzas que pueden aprenderse de la experiencia de otros lugares. Gracias a varias de las organizaciones internacionales representadas en esta conferencia, está disponible un grupo cada vez mayor de trabajos comparativos a los que se puede recurrir. Esta información es especialmente útil en los casos en que la economía está sufriendo un impacto importante debido a la llegada de un período de rápido crecimiento y subidas de los precios de los valores. Hemos visto ahora las consecuencias de esta transición en varios de los países industriales y en desarrollo. Los supervisores, si son prudentes, podrán estar mejor equipados que antes para diseñar escenarios adecuados o "pruebas de estrés" para sus instituciones. Esto demuestra a los bancos la calidad de su reflexión estratégica y planificación de contingencia, que les permiten adoptar medidas de precaución en las primeras fases del ciclo. Mi última observación es que, aunque apoyo firmemente la idea de una mayor liquidez de los activos de, al menos, algunos bancos para ayudar a afrontar problemas imprevistos de liquidez, hay que ser muy escépticos con respecto a si esto hará que cambien mucho las cosas en la práctica. Por supuesto, los supervisores pueden y deben vigilar la liquidez de los bancos y, en algunas ocasiones, desearán fortalecer notablemente la posición de liquidez frente a alguna amenaza percibida. Pero, al estudiar la estructura de los balances de los bancos en el Reino Unido y en otros países durante los últimos veinte años, me llama poderosamente la atención la enorme diferencia que hay entre ellos y los de las sociedades de valores: tanto por la facilidad relativa con que los bancos pueden recaudar fondos sin ofrecer garantía, como por la dificultad que encuentran para obtener en forma razonablemente líquida una parte considerable de sus activos. Las preguntas que he planteado sobre cuándo recurrir a la función del prestamista de última instancia van a seguir exigiendo la atención de los responsables de las políticas y los supervisores de los bancos, me temo que todavía por mucho tiempo. Michael Foot es Director Ejecutivo del Banco de Inglaterra.

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Miguel Mancera

El documento de Peter Garber sobre la transición a una red de seguridad funcional en América Latina es interesante y clarividente. Describe claramente las consideraciones históricas, políticas, económicas y sociales relacionadas con el diseño y funcionamiento de dicha red de seguridad. Pone también de relieve la difícil tarea de evitar, por un lado, las externalidades negativas de un sistema quebrado y, por el otro, los incentivos económicos perjudiciales que las redes de seguridad pueden fomentar. Las conclusiones y recomendaciones del documento deberán ser tenidas en cuenta por todos aquellos a quienes se ha confiado la labor de mejorar las redes de seguridad financiera en América Latina y otros lugares. Mis comentarios se relacionan principalmente con las referencias de Garber al caso de México. Con respecto a los orígenes de la reciente crisis bancaria de México, Garber afirma que los compradores de los bancos nacionalizados de México se endeudaron fuertemente para financiar sus adquisiciones. Esto hizo que los bancos privatizados se convirtieran en instituciones hambrientas de ingresos, lo que fomentó tanto el rápido crecimiento del préstamo como posiciones de gran desequilibrio en el mercado de derivados extrabursátiles. Garber añade acertadamente que el aumento del apetito de los bancos privatizados coincidió con la liberalización de la intermediación del crédito. Pero hay otros elementos que contribuyeron también a fomentar el rápido crecimiento del crédito bancario al sector privado y explican la mala calidad de muchos préstamos. Los bancos comerciales mexicanos habían sufrido profundos cambios en los dos o tres años que precedieron a la privatización. Un factor que contribuyó a estos cambios fue la tendencia a sustituir carteras con riesgo relativamente bajo, consistentes sobre todo en préstamos al gobierno, por préstamos más riesgosos al sector privado. Antes de los años noventa, el gobierno había tenido grandes déficit financiados con préstamos del sistema bancario, y ni los administradores públicos de los bancos comerciales ni las autoridades supervisoras se preocuparon mucho del riesgo de las carteras de los bancos. De hecho, a fines de los años ochenta, el crédito bancario al sector privado había llegado a ser una proporción bastante pequeña del activo total de los bancos. No es sorprendente que en este entorno la capacidad de los bancos de evaluar los riesgos se deteriorara por lo que respecta tanto al número como a las calificaciones del personal dedicado al análisis de riesgos. Después, desde 1990 hasta mediados de 1993, se produjo una expansión extraordinaria del crédito bancario al sector privado. El suministro

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PARTE IV • MIGUEL MANCERA

de crédito bancario disponible para el sector privado creció debido a que el déficit del sector público disminuyó de modo pronunciado, entró una oleada de capitales del extranjero, la liberalización financiera restableció la función de intermediación de los bancos y se fueron eliminando gradualmente el encaje legal y el préstamo obligatorio al gobierno. El aumento del suministro de crédito bancario al sector privado se consideró en esa época como una evolución altamente favorable: al menos, el sector privado estaba ganando acceso a los recursos que necesitaba para incrementar la producción y mejorar los niveles de vida. La demanda de crédito bancario del sector privado fue bastante fuerte, gracias a varios factores: las expectativas favorables para toda la economía mexicana, la necesidad de modernización y expansión de las industrias de México para competir en una economía más abierta, la necesidad de corregir una espantosa escasez de vivienda, la comprobación del aumento permanente de los ingresos, el deseo de los consumidores de renovar sus anticuados bienes duraderos y las necesidades de tomar préstamos para financiar la adquisición de empresas estatales que se estaban privatizando. Cada uno de estos elementos fue, en sí mismo, un resultado deseable de las políticas de estabilización y reformas estructurales de México. Pero el hecho de que se produjeran juntamente con otros acontecimientos llegó a plantear el problema de los préstamos improductivos. En primer lugar, el efecto de entrada masiva producido por la corrección del desequilibrio endémico en las finanzas públicas obligó a los bancos a pelearse por los clientes del crédito privado en una época en que su personal y sistemas estaban insuficientemente preparados para evaluar los riesgos del crédito y el mercado. En segundo lugar, en el margen, la composición de los créditos al sector privado se desplazó claramente hacia el gasto del consumidor (especialmente en bienes duraderos) y hacia la vivienda. En tercer lugar, los créditos denominados en dólares al sector privado crecieron rápidamente hasta el comienzo de 1992, en que el banco central impuso restricciones al aumento del pasivo en divisas de los bancos comerciales. Por último, la prudencia no fue siempre el criterio que guió la concesión o la solicitud de créditos. Todos estos factores dieron como resultado una situación de mayor riesgo, especialmente teniendo en cuenta las siguientes consideraciones. Primero, mientras la deuda del gobierno está casi exenta de riesgos, la privada no lo está. Segundo, los créditos personales e hipotecarios tienden a ser más arriesgados que los préstamos a empresas, porque los primeros son particularmente difíciles de resolver en el terreno jurídico en caso de incumplimiento. Esto hace que la garantía de estos préstamos tenga poca utilidad. Por último, los créditos denominados en dólares están sujetos a riesgos cambiarios. Durante este período se adoptaron varias medidas prudenciales im-

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portantes. El banco central impuso límites al pasivo de los bancos comerciales denominado en divisas. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México obligó a los bancos comerciales a cumplir las normas de capital de Basilea. La antigua Comisión Nacional Bancaria impuso condiciones estrictas para las pérdidas de préstamos. A fines de 1993, el banco central había conseguido convencer a un buen número de bancos de que debían aplicar normas más rigurosas en la concesión de préstamos. En general, se hizo más rigurosa la supervisión. No obstante, la capacidad de supervisión de la Comisión Nacional Bancaria se había reducido mucho durante los largos años en que los bancos habían prestado poco al sector privado. Después del asesinato del candidato presidencial Luis Donaldo Colosio en marzo de 1994, las tasas de interés aumentaron considerablemente y se mantuvieron elevadas. Esto acentuó la tensión en el sistema bancario comercial, donde el problema de los malos préstamos había comenzado ya a aparecer y se intensificó a causa de la desaceleración económica de 1993. A fines de 1994 se produjo una grave crisis cambiaría, que contribuyó a provocar una importante crisis bancaria. Como es bien conocido, las autoridades mexicanas aplicaron distintos programas para salvaguardar la integridad del sistema financiero. Estos programas se elaboraron teniendo en cuenta los principios siguientes: primero, evitar el riesgo sistémico, protegiendo a la vez los intereses legítimos de los depositantes y otros acreedores de los bancos; segundo, ayudar a los deudores oprimidos por la crisis macroeconómica; tercero, resistir las presiones políticas y de otro tipo encaminadas a sacar de apuros a los accionistas de las instituciones financieras; cuarto, evitar la expansión del crédito del banco central; quinto, reducir al mínimo los costos fiscales de las políticas adoptadas para resolver la crisis y distribuir tales costos a lo largo de varios años; sexto, interferir lo menos posible con el funcionamiento normal de los mercados; y séptimo, aplicar medidas que fueran sencillas y transparentes para fomentar la confianza en el conjunto general de medidas. El paquete de medidas incluía varios programas encaminados a responder a necesidades específicas. A comienzos de 1995, comenzaron a funcionar un servicio de liquidez en dólares y un programa de capitalización temporal. Se pusieron en marcha, en varias etapas, programas para ayudar directamente a los deudores. Su objetivo era aliviar la carga de algunas de estas deudas y evitar que se generalizara el incumplimiento de las deudas. Se facilitó apoyo directo a los deudores (propietarios de viviendas, empresas agrícolas y empresas pequeñas y medianas) mediante la absorción por el gobierno de una parte del pago de intereses y la amortización del capital. Para los bancos en dificultades, pero viables, se aplicaron varios programas con el fin de inducir a los accionistas a inyectar fondos nuevos. A tal efecto, el gobierno pagó dos pesos por préstamos calificados

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PARTE IV • MIGUEL MANCERA

en las carteras de los bancos por cada peso de capital nuevo aportado por los accionistas. No obstante, los bancos continuaron administrando los préstamos y la parte de los riesgos pertinentes con el gobierno. Se han aliviado las restricciones sobre participación en el capital en bancos comerciales, con el fin de atraer a nuevos inversionistas tanto extranjeros como nacionales. Las autoridades han intervenido en los bancos no viables, los han saneado y los han vuelto a vender. Se creó una institución inspirada en la Resolution Trust Corporation de Estados Unidos para vender los activos de bancos que se hallaban en manos del gobierno. Además, se estableció otro organismo con la única finalidad de ayudar a las grandes empresas a reestructurar préstamos bancarios sindicados. La nueva Comisión Nacional Bancaria y de Valores ha adoptado distintas medidas para fortalecer a los bancos. Ha establecido requisitos aún más estrictos para la dotación de reservas y ha obligado a adoptar, con efectividad a partir del 1° de enero de 1997, normas contables semejantes a los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados de Estados Unidos. Nuevas normas de capitalización, con arreglo a los criterios de Basilea, imponen requisitos de capital mínimo que tienen en cuenta los riesgos de crédito y el mercado. El sector bancario de México sigue siendo frágil, pero el peligro de un colapso en términos generales ha pasado. Habrá que modificar las características de la red de seguridad. Durante muchos años, el sistema financiero mexicano ha funcionado bajo un plan de protección total implícita de los depósitos bancarios. Este plan ha resultado útil en épocas de tensión en el sistema financiero, como lo demuestra el hecho de que en la historia moderna no se ha producido ningún pánico bancario en México, salvo unos pocos días de trastorno de origen político en septiembre de 1976. Además, se han evitado los efectos gravemente perturbadores de las quiebras de bancos en la economía real. Pese a este historial positivo, hay que reconocer que un sistema de seguros de depósitos que garantice completamente los depósitos bancarios es costoso y provoca problemas bien conocidos de riesgo moral. Como reconoce Garber, en México el actual entorno financiero difícil no parece oportuno para modificar una larga tradición de garantizar los depósitos. Pero en el futuro, a medida que se fortalezca el sistema financiero mexicano y mejoren la calidad y disponibilidad de información sobre cada situación de los intermediarios financieros, sería recomendable buscar las formas de reducir gradualmente la actual medida de protección de los depósitos. Si se quiere progresar hacia un plan más limitado de seguro de depósitos, será necesario resolver los problemas de información que predominan actualmente en el sistema financiero. En teoría, una información completa permitiría a los participantes en el mercado actuar por sí mismos para supervisar y corregir el comportamiento de los intermedia-

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ríos financieros. Sin embargo, en la práctica, los problemas de información son difíciles de resolver y, a este respecto, hay que estimular la práctica de la calificación crediticia por parte de los organismos especializados. Una supervisión y regulación adecuadas podrán después complementar, pero no sustituir, la disciplina ejercida por el mercado. Miguel Mancera es Gobernador del Banco Central de México.

Comentarios Miguel Urrutia

Desearía centrarme en un determinado arco de la arquitectura de los mecanismos de apoyo gubernamental al sector financiero privado. Es indiscutible que la preocupación por el riesgo moral hace que sea peligroso ofrecer un seguro ilimitado a los intermediarios financieros. Pero una consecuencia de ello es que, para que los gobiernos puedan permitir la quiebra de bancos imprudentes, es necesario y conveniente contar con algún tipo de plan de seguro para los pequeños depositantes. Aun en el caso de que no hubiera ningún riesgo sistémico, una política que permitiera fracasar a los intermediarios financieros no sería políticamente viable sin un seguro para los pequeños depositantes. Además del seguro de depósitos y una buena supervisión, también hay lugar para los requisitos de encaje legal en las economías vulnerables al impacto provocado por los flujos de capital. Michel Camdessus señaló en su discurso inaugural de esta conferencia que algunos países en desarrollo se enfrentan con una inestabilidad mayor en los flujos de capital y en su relación de intercambio que las economías industriales. Creo que en tales países hay que diseñar la red de seguridad con características especiales para afrontar ese problema. El encaje legal es una garantía adicional útil contra los problemas de liquidez. Pero un elevado coeficiente de capitalización no puede resolver los problemas de liquidez creados por una retirada masiva de depósitos, si, como se supone, no se invierte el capital exigido en activos líquidos. Aun en los mercados de capital más activos y desarrollados, los activos valiosos se intercambian con descuento en una crisis de liquidez, especialmente si está provocada por un shock externo. En las economías latinoamericanas, las crisis de liquidez son frecuentemente el resultado de tales shocks externos. Si el banco central es el prestamista de última instancia, puede proporcionar la liquidez necesaria, pero sólo en la medida en que disponga de reservas en moneda extranjera. Si desea evitar una

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PARTIV • MIGUEL URRUTIA

devaluación repentina, que en muchos casos provoca un ajuste excesivo de los tipos de cambio y problemas graves en el sector financiero, como observa Miguel Mancera en su comentario, el banco central puede proporcionar solamente liquidez respaldada por reservas internacionales. Puede proporcionarse liquidez inmediata siempre y cuando el agregado monetario MI sea inferior a las reservas internacionales. En cambio, a corto plazo, la relación correspondiente es la del agregado más amplio M3 a las reservas internacionales, y evidentemente M3 siempre será mucho mayor que las reservas internacionales. Además, al vencer los depósitos a plazo, los activos en divisas del banco central quedarán sometidos a mayor presión. Si se liquidan rápidamente los activos a largo plazo en medio de un shock externo, el valor de los activos en el sistema financiero caerá, preparando el camino a una crisis financiera. Por consiguiente, en definitiva, es prudente evitar un nivel demasiado elevado de M3 en relación a las reservas internacionales en países con flujos financieros grandes e inestables. Podría ser buena idea el instituir un requisito de encaje legal para reducir al mínimo la posibilidad de que una caída en el M3 sea mayor que el conjunto de las reservas internacionales. Al establecer el nivel de encaje legal, los responsables de las políticas deberían tener en cuenta la inestabilidad de los agregados monetarios. En el caso de Colombia, una serie de simulaciones, teniendo en cuenta la composición de los depósitos y la inestabilidad de los distintos tipos de depósito, ha sugerido que un encaje legal medio del 8 por ciento evitaría problemas de solvencia provocados por retiradas masivas de fondos contra el peso. Se trata de un resultado interesante, porque no es tan alto como se podría haber imaginado. Si el resultado hubiera sido, por ejemplo, el 40 por ciento, habría planteado un problema de política mucho más difícil de abordar. Si realmente se puede reducir al mínimo el riesgo de un problema de inestabilidad con un encaje legal de magnitud tan pequeña, valdría la pena considerar dicho plan en la arquitectura general de una red de seguridad pública. Una última pregunta se refiere a si este encaje legal debería estar remunerado. La respuesta depende de la situación de pérdidas y beneficios del banco central. Si el encaje legal es remunerado, no debería tener efecto alguno en el costo del crédito ni en la capacidad del sector financiero nacional de competir con los participantes extranjeros. Miguel Urrutia es Director General del Banco de la República, Colombia.

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Edwin M. Traman Leo el documento de Peter Garber no desde la perspectiva de un académico, ni del gobernador de un banco central, ni siquiera de un supervisor bancario, sino de un ex-académico que durante 25 años ha trabajado en contacto directo con gobernadores de bancos centrales y, con gran sorpresa mía, ha dedicado una buena parte de los últimos 15 años a trabajar con supervisores de bancos. Desde esa perspectiva, me di cuenta de que estaba aceptando la mayor parte de lo que se dice en el documento. Pero empecé a preguntarme: si este asunto de la red de seguridad es tan evidente, ¿por qué los países lo encuentran tan difícil? Un problema inherente a la banca es el desajuste entre la baja liquidez del activo bancario y la alta liquidez de su pasivo. Es este desajuste lo que crea la necesidad de una red de seguridad. Sin embargo, cualquier red de seguridad que se pueda construir trae, a su vez, su propia serie de problemas, el mayor de los cuales es la creación de incentivos adversos o riesgos morales: los bancos que operan dentro de una red de seguridad tienden a asumir demasiados riesgos y a hacer recaer en otros las consecuencias de los malos resultados. Garber señala las muchas dificultades relacionadas con la construcción de una red de seguridad bancaria que evite o, al menos, reduzca al mínimo estos incentivos perjudiciales. La contribución social del sistema bancario reside en su asignación eficiente de los recursos financieros. Si una red de seguridad no va acompañada de un sistema de fijación de precios ajustado a los riesgos y muy inteligente (lo que no se ha obtenido todavía), pondrá en peligro el logro de ese objetivo, desviando normalmente los préstamos de los bancos hacia préstamos que son excesivamente arriesgados. Se ha elaborado un menú de prácticas de supervisión bancaria para contrarrestar esta tendencia, si bien es conceptualmente posible que, como consecuencia de ello, se induzca al sistema a arriesgarse demasiado poco. En cualquier caso, un elemento que interviene en muchas crisis bancarias de América Latina es que los factores políticos, sean de origen microeconómico o macroeconómico, han impedido la aplicación de regímenes de supervisión sólidos. En el aspecto microeconómico, los supervisores de los bancos no han recibido a veces autoridad o recursos suficientes para cumplir su deber, y en otros casos, consideraciones de carácter político han limitado las medidas que los supervisores podrían adoptar. Este fenómeno no es exclusivo de América Latina. En cuanto al aspecto macroeconómico, políticas débiles han socavado los sistemas bancarios y unos sistemas bancarios frágiles pueden, a su vez, paralizar la política macroeconómica.

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PARTIV • EDWIN M. TRUMAN

Esto indica que el reto de la creación de una red de seguridad con salvaguardias suficientes contra el riesgo moral trasciende la mera identificación de una serie de reglamentos prudenciales que limiten el riesgo moral cuando se dispone de un prestamista de última instancia y seguro de depósito. El reto se sitúa en el terreno de la economía política. Teniendo esto en cuenta, puede ser útil identificar los principales actores del sector bancario y los intereses de cada uno, como ayuda para entender la forma de convencer a esos actores de que un sistema bancario que asigna eficientemente los recursos financieros puede servir mejor a sus intereses a largo plazo. Los cuatro grupos principales de actores son los que identifica Garber: el gobierno (en sustitución de los contribuyentes), los propietarios y dirigentes de los bancos, los depositantes y otros acreedores de los bancos, y los prestatarios de los bancos. Consideremos en primer lugar el gobierno. Algunos gobiernos pueden utilizar el sistema bancario como medio de aplicar sus políticas de desarrollo económico, considerando el préstamo dirigido como un elemento aceptable de la política de supervisión bancaria. Aunque algunos gobiernos han tenido indudablemente éxito con estas políticas, tampoco cabe duda de que puedan contribuir a crisis bancarias. Las crisis recientes de los países nórdicos se derivaron en parte de políticas de préstamo dirigido que estimularon a los bancos a asignar financiación sin preocuparse por los beneficios económicos. La crisis del ahorro y crédito en Estados Unidos se debió en parte a motivos políticos -el fomento de la propiedad de viviendas- que alimentaron la industria del ahorro y crédito. No debería ser causa de controversia entre los economistas sugerir que estas políticas de préstamo dirigido son distorsionantes. No estimulan la asignación eficiente de los recursos, ni alientan la aplicación de sólidas prácticas bancarias. En efecto, tales políticas son un impuesto para la industria bancaria. Un método menos distorsionante sería el otorgar subvenciones directas a las industrias que el gobierno considera decisivas para el desarrollo. Este método tendría la ventaja de ser más transparente. Garber sugiere otra razón por la que las consideraciones políticas pueden interferir con una supervisión prudente de los bancos. Las autoridades políticas pueden confiar en los bancos para realizar inversiones que son políticamente beneficiosas para ellas mismas, o pueden utilizar a los bancos como mecanismos de financiación de sus propias actividades. También es menos probable que tales autoridades favorezcan la transparencia de estas transferencias del gobierno. Garber propone estos argumentos en el contexto de la descripción de lo que llama el "inconveniente" de recurrir a fuentes extranjeras para recapitalizar el sistema bancario. Dicho sea de paso, era bastante sorprendente escuchar de un economista académico estos nuevos argumentos de industria naciente.

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El problema con respecto a los propietarios y directores de los bancos es ciertamente la distorsión de los incentivos y riesgos morales provocada por la red de seguridad. La buena noticia es que el riesgo moral no debería ser una amenaza significativa para la solidez del banco si los bancos están bien capitalizados. Cuando un banco está bien capitalizado (algo que es más fácil decir que definir), sus propietarios tienen en juego por sí mismos fondos suficientes para hacerlos reacios a asumir riesgos excesivos. Como demostró ampliamente la crisis del ahorro y crédito de Estados Unidos, los incentivos de riesgo moral pueden ser mayores cuando el valor neto de un banco es cercano (o inferior a cero). Por ello, como señala Garber, una de las máximas prioridades de las autoridades en una crisis bancaria deberá ser la de garantizar que se cierren o recapitalicen rápidamente los bancos insolventes. De lo contrario, los propietarios de los bancos tienen fuertes incentivos para apostar y es probable que encuentren formas que eviten los reglamentos prudenciales y provoquen pérdidas mayores a largo plazo. Sin embargo, también en este caso debemos considerar los incentivos de las autoridades políticas para cerrar o recapitalizar rápidamente los bancos. Las autoridades pueden ser reacias a hacerlo por distintas razones. Una es el hecho de que, cuando todo el sistema bancario se halla al borde de la insolvencia, la fuente de capital bancario nuevo tiene que ser casi invariablemente el gobierno, por lo menos inicialmente. Pero el público general puede considerar desfavorablemente este gasto masivo y patente, como han demostrado convincentemente las experiencias recientes de Estados Unidos y Japón. El reconocimiento de este problema de salvamento en Estados Unidos llevó a la adopción del enfoque de "prontas medidas correctivas", encaminado a obligar a los supervisores de los bancos a exigir el fortalecimiento o el cierre de los bancos en dificultades antes de que incurrieran en graves pérdidas. Sin embargo, tengo que subrayar aquí una de las notas al pie de página del documento de Garber: esta nueva política no se ha ensayado todavía en condiciones de fragilidad de todo el sistema. Además, esa política entra en la categoría general de regulación prudencial preventiva y podría ser difícil aplicar tal régimen antes de que se produzca la crisis. Por último, las autoridades políticas no son los únicos actores que pueden tratar de manejar los bancos como algo distinto de una empresa económica eficiente. Los dueños de los bancos comerciales pueden utilizar también sus instituciones en beneficio propio. Este comportamiento, que en definitiva es como atracar el banco, es más probable cuando no hay prácticamente supervisión de los bancos y los propietarios no temen que se les acuse de fraude. Esto indica que el régimen de supervisión bancaria es sólo una parte del asunto. También es esencial una infraestructura jurí-

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dica eficaz que, entre otras cosas, aplique leyes que protejan del fraude a los depositantes y a la red de seguridad. La tercera serie de actores son los depositantes. Como subraya Garber, sin una red de seguridad los depositantes de los bancos retirarán masivamente sus fondos si consideran que sus depósitos se hallan en riesgo. El desajuste de liquidez entre el activo y el pasivo del banco hace que los asedios a los bancos sean costosos y contribuye a justificar la red de seguridad. Pero si existe una red de seguridad, los depositantes no tienen ningún incentivo para vigilar a su banco. ¿Hay alguna forma de mejorar los incentivos de los depositantes sin necesidad de prescindir por completo del seguro de depósitos? Dos métodos ampliamente utilizados en otras partes de la industria aseguradora son los pagos compartidos y las franquicias. Un pago compartido, aplicado al seguro de depósitos, significaría que el seguro protegería solamente una determinada parte de cada depósito. Una franquicia significaría, en este contexto, que el depositante pagaría, en primer lugar, una cantidad fija de la pérdida. Sin embargo, estos dos métodos hacen caso omiso de uno de los objetivos sociales primordiales del seguro de depósitos, que es proteger a los pequeños depositantes. Por ello, en la práctica, las franquicias son inusitadas y los sistemas de utilización de pagos compartidos son raros. En su lugar, los países suelen establecer límites a la cantidad que el seguro de depósitos puede cubrir. La capacidad de los planes limitados de seguro de depósitos para dar más incentivos a los depositantes a fin de que vigilen a sus bancos y la reducción de la probabilidad de que retiren masivamente sus fondos dependen de dos factores. En primer lugar, dependen de la capacidad de los depositantes para estimar el valor del activo del banco. Sin embargo, una razón que se da normalmente para la existencia de los bancos es la de las economías de escala en la valoración del activo. Esto indica que los pequeños depositantes pueden considerar demasiado costosa la vigilancia de sus bancos. No obstante, la aplicación de requisitos estrictos de contabilidad y difusión de información a los bancos puede contribuir a mejorar la capacidad de vigilancia de los depositantes, especialmente de los grandes depositantes. En segundo lugar, la fortaleza del incentivo para la vigilancia depende de la credibilidad de los límites aplicados por el gobierno al seguro de depósitos. En algunos países no hay límites en la práctica. Hay pruebas que indican que los gobiernos pueden limitar con credibilidad la aplicación en la práctica de un seguro de depósito al 100 por ciento. En el período que siguió a la crisis bancaria de comienzos de los años ochenta, Chile adoptó un plan de seguro de depósitos muy limitado. Se aseguraban los depósitos sólo hasta un límite de 2.500 dólares. Trabajos realizados recientemente por economistas en la Reserva Federal indican

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a

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que este límite es creíble. Los bancos chilenos pagan tasas de interés que están relacionadas con las medidas de su riesgo. Este hecho, junto con el límite del seguro de depósito, da a los depositantes bancarios un incentivo para vigilar a sus bancos. Para contribuir a este proceso, los supervisores bancarios de Chile publican la información sobre sus propias evaluaciones de la calidad del activo del banco. Esto nos lleva de nuevo a la cuestión de la estructura de los incentivos gubernamentales y, por lo tanto, al campo de la economía política. La teoría y las pruebas prácticas nos dicen que es posible limitar la red de seguridad. Pero ¿será capaz el sistema político de aplicar las medidas necesarias? El cuarto grupo de actores es el de los prestatarios. Sus incentivos están muy influenciados por dos factores. En primer lugar, ¿la infraestructura jurídica y las actitudes sociales favorecen el reembolso de la deuda? Es decir, ¿existen leyes que permiten al prestamista embargar la garantía en caso de insolvencia? Y las normas sociales ¿condenan a quienes no pagan sus deudas? En segundo lugar ¿se administran los bancos como empresas económicas o se espera que sirvan a metas políticas o sociales a corto plazo? Si se utiliza el sistema bancario para favorecer a determinadas industrias, es posible que los bancos no lleguen a desarrollar normas adecuadas de medición de riesgos y técnicas de vigilancia. Por su parte, las empresas favorecidas, que no pagan una prima de riesgos en consonancia con los préstamos que contraen, podrán considerarse igualmente exentas de la disciplina del mercado. Para concluir, sabemos mucho sobre las distintas alternativas reglamentarias viables para proporcionar una red de seguridad y limitar el riesgo moral, pero sabemos mucho menos sobre la economía política de la aplicación de tales alternativas. Como señala Michel Camdessus en su discurso inaugural, muchas veces hace falta una crisis para establecer un consenso político en apoyo del cambio necesario. Edwin M. Truman es Director de Personal de la División de Finanzas Internacionales, Consejo de Administración del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos.

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Ricki Helfer

Estados Unidos se esfuerza desde hace dos siglos por perfeccionar su sistema de regulación y supervisión de los bancos, incluida la red de seguridad. El proceso no ha sido ni rápido ni fácil. Sólo en 1863 se estableció una autoridad bancaria nacional permanente, la Oficina de Contraloría de la Moneda, y el banco central, la Reserva Federal, no se fundó hasta 1913. Sin embargo, en cierto aspecto, Estados Unidos ha sido el líder en cuestiones bancarias: la Corporación Federal de Garantía de Depósitos (CFGD) administra hoy el más antiguo fondo nacional de garantía de depósitos del mundo. Unos 9.000 bancos quebraron en Estados Unidos en los cuatro años que precedieron a la creación de la CFGD en 1933. En su primer año de funcionamiento, la CFGD envió 4.000 inspectores sobre el terreno para clasificar los bancos con vistas al seguro de los depósitos. En el año siguiente, quebraron sólo 9 bancos asegurados. El seguro de depósitos resultó tan útil para estabilizar los mercados financieros de Estados Unidos que se empezó a dar por supuesta esa estabilidad en los siguientes cincuenta años. Sin embargo, nadie acabó con los ciclos económicos. Las quiebras de más de 1.400 bancos de Estados Unidos desde 1982 hasta el final de 1994, aparte de las 1.250 instituciones de ahorro y préstamo que fracasaron durante el mismo período, nos recuerdan que garantizar los ahorros puede ser un negocio costoso, pero en último término puede ser necesario para estabilizar el sistema bancario en épocas de tensión. Como señala Peter Garber, el seguro de depósitos es sólo una de las cuatro hebras que integran la trama de la seguridad financiera. Las otras tres son el banco central, el cual, como prestamista de última instancia, está preparado para proporcionar dinero a los bancos que se enfrentan con problemas temporales de liquidez; la regulación prudencial de las instituciones financieras; y un sistema para la resolución de quiebras de bancos. De la experiencia con los seguros de depósitos y la regulación prudencial durante la crisis reciente en Estados Unidos se derivan dos enseñanzas relacionadas entre sí: que la regulación prudencial es decisiva para la salud de un fondo de seguro de depósitos, y que es imprescindible para limitar el riesgo moral que presenta el seguro de depósitos. Bastan unas pocas cifras para ver la evolución de los bancos de Estados Unidos en los años ochenta y comienzos de los noventa. En 1982, el fondo de seguro de los bancos ascendía a 13.800 millones de dólares. Pese a que fue creciendo la proporción de quiebras de bancos, al final de 1987, había ascendido a 18.300 millones de dólares. Sin embargo, al final 1991, los libros del fondo registraban un saldo negativo de 7.000 millones de

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dólares. El fondo había dejado también aparte una gran reserva, que en un momento llegó a ser de 16.300 millones de dólares, en previsión de quiebras de bancos. La CFGD se vio obligada a recurrir a la plena confianza y crédito del gobierno de Estados Unidos, tomando préstamos del Tesoro estadounidense para formar un capital de explotación con que resolver las quiebras de bancos. En un determinado momento, el total de estos préstamos era superior a 15.000 millones de dólares. En agosto de 1993, se habían devuelto todos estos préstamos del Tesoro con intereses, si bien las reservas en previsión de quiebras eran todavía inferiores a los 1.000 millones de dólares, al final de 1994. Sin embargo, como no se produjeron algunas de las quiebras previstas, la reserva constituida a tal efecto se devolvió al balance del fondo, y se elevaron mucho las primas del seguro de depósitos que pagan los bancos, de forma que actualmente el fondo tiene un saldo positivo de más de 26.000 millones de dólares. Para los bancos comerciales, la red de seguridad se aflojó, pero no se rompió. En cambio, para las asociaciones de ahorro y crédito, la red de seguridad no pudo sostenerse. Su fondo de seguro de depósitos no solamente se agotó en el sentido contable durante la crisis, sino que fue a la bancarrota. El gobierno de Estados Unidos creó un nuevo organismo gubernamental para resolver las numerosas quiebras de ahorro y crédito, con la responsabilidad de construir un nuevo fondo de seguros de depósitos de ahorro y crédito para la CFGD y, a fin de romper claramente con el pasado, cambió el nombre de la institución supervisora. No sólo quebró el fondo de seguro de ahorro y crédito, sino también el sistema de supervisión de las instituciones de ahorro y crédito. De hecho, la quiebra del fondo fue el resultado directo del fracaso de la supervisión. La causa inmediata de muchas quiebras de organismos de ahorro y crédito fueron las altas tasas de interés, que erosionaron el valor de la cartera de hipotecas inmobiliarias. Sin embargo, en algunos casos, la causa inmediata fue la negligencia, una negligencia crasa o incluso actividades delictivas. Tampoco cabe duda de que, durante la crisis del ahorro y crédito, ahorros insuficientemente capitalizados asumieron riesgos excesivos, haciendo aumentar así los costos de la quiebra. La primera lección que aprendimos de nuestra experiencia fue que el seguro de depósitos debe combinarse con un sistema de regulación prudencial eficaz, con los debidos exámenes sobre el terreno y las penalizaciones apropiadas cuando se violen las normas prudenciales. Sin una fuerte supervisión, el seguro de depósitos se convierte sencillamente en un recurso público que pueden explotar quienes asumen riesgos. Esto nos lleva a la segunda lección: el diseño de una red de seguridad eficaz implica una compensación fundamental. Al aumentar la estabilidad del sistema mediante la red de seguridad se incrementa la posibilidad de

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PARTIV • RICKIHELFER

riesgo moral, es decir, de estimular comportamientos arriesgados. El objetivo debe ser establecer un equilibrio que reduzca al mínimo el riesgo moral del seguro de depósitos, proporcionando a la vez estabilidad al sistema. El seguro de depósitos puede dar a los dirigentes bancarios el incentivo de un riesgo mayor, tanto mediante la inversión en proyectos con mayor riesgo que el que se afrontaría de no haberlo, como mediante el aumento del apalancamiento. El seguro de depósitos desplaza estos riesgos al asegurador del depósito y, en último término, si este es un organismo público, como en Estados Unidos, los hace recaer sobre el contribuyente. En otras palabras, se trata de una apuesta en que sólo arriesga una de las partes. Si el riesgo se compensa con rendimientos más altos, la institución asegurada gana, pero si crea pérdidas, es el fondo del seguro quien pierde. El seguro de depósitos, si es demasiado amplio, puede fomentar el riesgo: cuanto menos tengan que perder los dirigentes del banco, mayor incentivo tendrán para afrontar riesgos excesivos. Para resolver el problema del riesgo moral, la CFGD ha aplicado durante los últimos años varias reformas, tres de las cuales describiré a continuación: niveles más elevados de capital mínimo, primas de seguros relacionadas con el riesgo, y la prueba del costo mínimo para resolver las quiebras de bancos. Cuando se erosiona el capital de las instituciones en dificultades, se imponen niveles más altos de capital mínimo mediante una política de "intervenciones correctivas inmediatas". Tradicionalmente, los superintendentes de los bancos de Estados Unidos han dispuesto de gran libertad para tratar el problema de las instituciones en dificultades. En la práctica, los superintendentes primarios de los bancos, las autoridades bancarias del estado o la Oficina de Contraloría de la Moneda, sólo han cerrado instituciones después de que se había agotado su capital. En el nuevo sistema de prontas medidas correctivas, que entró en vigor a fines de 1992, los superintendentes federales deben emprender distintas acciones de supervisión si el capital de una institución baja de unos mínimos definidos estrictamente. Cuanto más baja una institución con respecto a esos mínimos, se exigen con más severidad las medidas de supervisión. Tales medidas incluyen, entre otras, la imposición de restricciones al pago de dividendos y otras distribuciones de capital, la limitación de los derechos de gestión, la reducción del crecimiento del activo y la restricción de actividades que entrañan un riesgo excesivo para la institución. La intervención temprana permite a la CFGD conservar algo del valor de franquicia de la institución y, de esa forma, limitar las pérdidas para el fondo del seguro. Y lo que es más importante, el nivel mínimo de capital y las prontas medidas correctivas tienen por objeto reducir la adopción de riesgos excesivos, por lo que los superintendentes no tendrán que intervenir.

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El principio en que se basan las prontas medidas correctivas es la gradación del riesgo y una respuesta reglamentaria apropiada: cuanto menos capital tiene un banco, menor es protección financiera frente a las pérdidas, y mayor es el riesgo que entraña para el fondo del seguro. Cuanto mayor es el riesgo, más atención tiene que recibir de los superintendentes. Este principio de gradación del riesgo y la respuesta se refleja también en nuestro sistema de primas del seguro de depósitos relacionadas con el riesgo. Durante más de 60 años, todas las instituciones aseguradas por la CFGD pagaron la misma prima por dólar de depósito en el fondo, independientemente del riesgo que planteaban sus actividades de préstamo. A partir de 1993, se dividió a los bancos e instituciones de ahorro en nueve grupos, según los riesgos que presentaban para sus fondos de seguros. Cuanto mayor es el riesgo, mayor es la prima que paga la institución. Parte del cálculo del riesgo se basa en el nivel de capital y parte en factores de supervisión, como la calidad del activo, las normas de suscripción de préstamos y la gestión. Las primas relacionadas con el riesgo promueven la seguridad y solidez y afrontan la cuestión del riesgo moral dando a las instituciones una recompensa financiera, es decir, menores primas de seguro de depósitos por mejorar su situación, incrementar su capital y mantener un perfil de riesgo bajo. Otro requisito nuevo impuesto en 1991 afecta también al riesgo moral, si bien menos directamente que las prontas medidas correctivas o las primas de seguros basadas en el riesgo, dando a los depositantes no asegurados -tienen depósitos superiores a 100.000 dólares- incentivos para colocar sus fondos no asegurados en bancos que eviten asumir riesgos excesivos. Hace cinco años, el Congreso indicó a la CFGD que, al resolver quiebras de bancos mediante la venta de la institución a un nuevo propietario, el organismo tendría que aceptar la propuesta de un comprador potencial que fuera de menor costo para el fondo de depósitos entre todas las propuestas recibidas. En efecto, este requisito expone a los depositantes no asegurados a pérdidas mayores que antes. En más de la mitad de todas las quiebras de bancos de 1992, es decir, 66 de 120, los depositantes no asegurados recibieron menos de 10 centavos por cada dólar por encima del nivel de 100.000 dólares. Esto representaba un incremento considerable con respecto a 1991, en que menos del 20 por ciento de las quiebras implicaron pérdidas para los depositantes no asegurados. Aunque el número de quiebras de bancos en 1992 fue inferior al de años anteriores, el número de los depositantes no asegurados que experimentaron pérdidas fue mucho mayor. Como vimos en los años ochenta y comienzos de los noventa, la garantía del gobierno de Estados Unidos para el fondo de seguro de depósitos estabiliza el sistema bancario de la nación. Si un asegurador del sector

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PARTIV • RICKIHELFER

privado tuviera que proporcionar una garantía semejante, el costo sería prohibitivo. Además, un asegurador del sector privado no podría recibir préstamos del Tesoro de Estados Unidos para formar capital de explotación, como puede e hizo la CFGD. Sin esa autoridad y sin los recursos de los fondos de seguro de depósitos, un asegurador del sector privado tendría que elevar las primas para cubrir pérdidas siempre que los bancos estuvieran en dificultades, es decir, exactamente cuando son menos capaces de poder pagar primas más altas. Hay un viejo dicho de que la experiencia es un duro maestro: primero se pasa el examen y luego se aprende la lección. En los años ochenta y comienzos de los noventa, los bancos y los superintendentes bancarios de Estados Unidos fueron examinados por los acontecimientos. Las lecciones fueron costosas, pero se han aprendido: no es posible ignorar impunemente la regulación prudencial y el riesgo moral. Una vez aprendida esa lección, la CFGD está trabajando hoy con mayor eficacia en el seguimiento, evaluación y gestión de riesgos del sistema bancario, para evitar pérdidas sustanciales a los dos fondos de seguro de depósitos que administra y para impedir que se vuelva a caer en el recurso a la garantía del contribuyente estadounidense. Ricki Helfer fue Presidente de la Corporación Federal de Garantía de Depósitos.

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Conclusiones

y debate sobre política económica

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PARTE V

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Página en blanco a propósito

Liliana Rojas-Suárez

En los documentos y debates de la conferencia que dieron lugar a este libro se pone de manifiesto un importante cambio en la formulación de políticas en América Latina en lo que respecta a la regulación y supervisión financiera. Este desplazamiento comenzó a finales de los años ochenta pero no alcanzó toda su fuerza hasta después de la crisis financiera mexicana de 1994-95. Han quedado atrás los días en que la estrategia sobre política económica se concebía como una elección entre crecimiento económico y sistemas financieros eficientes y orientados al mercado. También ha quedado relegada al olvido la opinión de que "regulación financiera" y "represión financiera" son términos sinónimos. El enfoque actual en relación a los mercados financieros en América Latina se basa en buena parte en dos pilares fundamentales. El primero es el reconocimiento de una fuerte interrelación entre unos mercados financieros seguros, sólidos y eficientes y el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y de un crecimiento sostenido: es imposible conseguir el uno sin el otro. El segundo es el convencimiento de que la regulación y los mercados, lejos de oponerse, deben completarse mutuamente. Las opiniones expresadas en este libro confirman que este enfoque ha echado firmes raíces. Debido al acuerdo alcanzado sobre la orientación fundamental del nuevo planteamiento, el actual debate sobre política económica se ha centrado en los problemas de diseño. Como se observa en la introducción, se ha llegado ahora al consenso de que el marco de supervisión y regulación de América Latina debe converger hacia las normas internacionales, y el problema está en cómo diseñar la transición hacia ese estado de convergencia. A este respecto, se ha entablado un debate acalorado y continuo. Algunos opinan que la convergencia debe producirse lo antes posible, mientras que otros son partidarios de actuar con cautela, argumentando que las características particulares de los mercados económicos y financieros de América Latina exigen hoy una atenta consideración, al menos a corto plazo, de las prácticas de regulación y supervisión que difieren de las que se aplican en los países más industrializados y estables. Dicho en pocas palabras, el debate actual se centra en la siguiente pregunta: ¿qué es lo que resulta más válido ahora para América Latina? En las conclusiones se intenta recoger las enseñanzas más importantes del intercambio de puntos de vista sobre este tema, señalando aquellas esferas en que se ha llegado a un acuerdo e indicando aquellas en que es preciso todavía mayor deliberación e investigación.

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Conclusiones y debate sobre política económica

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PARTE V • LILIANA ROJAS-SUAREZ

Es imposible hacer un análisis significativo de los mercados financieros latinoamericanos, y del marco regulatorio que orienta sus actividades, si no es en el contexto del nuevo panorama financiero internacional. Las principales tendencias dentro de este nuevo entorno financiero pueden resumirse en tres palabras: globalización, liberalización y competencia. Las tres avanzan simultáneamente en una coevolución dinámica impulsada por el rápido ritmo del desarrollo tecnológico. Los desafíos regúlatenos derivados de este nuevo entorno son grandes. Uno de los problemas más acuciantes que se presenta a las autoridades encargadas de la regulación es el señalado con toda claridad por Andrew Crockett: cómo reconciliar la necesidad de diversidad nacional en los sistemas financieros con las ventajas de la convergencia internacional. Aunque los organismos reguladores de todo el mundo deben enfrentarlo, este problema resulta especialmente espinoso para los países en desarrollo, donde el nivel de desarrollo y la solidez de los mercados financieros internos continúa estando muy por debajo de lo que se ha conseguido en los países industriales. Varias organizaciones internacionales, comités supranacionales y grupos de países, convencidos de que el camino hacia la convergencia será largo y difícil, han sumado sus fuerzas para proponer directrices internacionales con el fin de ayudar a los países en desarrollo a diseñar el proceso de reforma financiera. Estas directrices se proponen ante todo identificar los principios y condiciones mínimas, tomando como base la gran experiencia reciente en relación con los graves problemas financieros registrados en todo el mundo, cuya adopción ofrecerá a los países en desarrollo la oportunidad de alcanzar la estabilidad financiera1. La creciente preocupación de los organismos reguladores de los países industriales por el logro de la estabilidad financiera en los países en desarrollo es a su vez resultado de las tendencias de los mercados internacionales ya mencionadas. En un entorno financiero mundial y cada vez más integrado, la amenaza de contagio desborda las fronteras nacionales. El peligro de que una crisis financiera de un mercado local pueda tener efectos internacionales sistémicos es demasiado grande para dejarlo de lado. Dada la interrelación financiera cada vez más fuerte entre los mercados industriales y emergentes, tanto en lo que se refiere a los flujos 1 Los dos conjuntos de directrices más ampliamente divulgados son el del Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria y el informe del Grupo de Trabajo sobre Estabilidad Financiera en las Economías de Mercado Emergentes, del Grupo de los Diez (véase el examen de estas propuestas y las referencias bibliográficas en la introducción del presente libro). Además, el Fondo Monetario Internacional ha establecido un mecanismo para la difusión de datos macroeconómicos y financieros de alta calidad, las Normas especiales para la divulgación de datos.

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Panorama internacional

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transfronterizos de capital como a la difusión de las operaciones bancarias internacionales a través de las sucursales y filiales, es muy lógico que las fragilidades locales se hayan convertido en motivo de preocupación mundial. Pero, como señala Lawrence H. Summers, hay otras razones que explican la preocupación de los países industriales: en muchas crisis recientes de los mercados emergentes, se ha recurrido a la comunidad internacional para que aporte los fondos necesarios con el fin de resolver el problema. Dicha intervención ha resultado necesaria debido a que los costos de resolución de las crisis superan muchas veces la capacidad fiscal de los países interesados -situación que se agrava por su limitada solvencia en los mercados internacionales privados de capital. Además, la capacidad de las instituciones internacionales de respaldar las iniciativas de los países en desarrollo para lograr y mantener la estabilidad económica puede verse gravemente mermada por la aparición de crisis en sus sistemas financieros. La historia reciente ofrece nuevos ejemplos -varios de ellos de América Latina- de autoridades que han olvidado sus objetivos fiscales y monetarios ante situaciones de crisis bancarias. Además, y sobre todo, el abandono de la estabilidad macroeconómica que se produce como consecuencia de una crisis financiera no parece ser un fenómeno de breve duración; por el contrario, tiene consecuencias importantes y duraderas para la capacidad de crecimiento del país. Los enormes recursos destinados a resolver la crisis (y a reembolsar los correspondientes préstamos extranjeros) muchas veces tienen que desviarse a costo de otros usos alternativos valiosos. Es sabido que los gastos en educación y salud tienen importancia crucial para lograr el crecimiento sostenible, y sin embargo son precisamente estos presupuestos los que muchas veces se recortan para pagar los costos de la gestión de la crisis. Michel Camdessus citaba algunas cifras preocupantes sobre el elevado costo, en proporción del PIB, asociado a la resolución de las crisis bancarias en varios países de América Latina, y hacía un fuerte llamamiento a los países para que se comprometan a adoptar políticas que impidan la aparición de tales crisis de una vez por todas. No obstante, las directrices internacionales, por muy bien concebidas que estén, tienen dos limitaciones importantes que son inevitables. En primer lugar, las directrices basadas en el consenso entre los países con características financieras y económicas muy diferentes no pueden estar orientadas específicamente, al mismo tiempo, a cada una de esas características diversas. Por ello, deben mantenerse en el nivel de las orientaciones generales. La segunda limitación está relacionada con la primera: las directrices internacionales tienen poco que decir sobre la forma en que se deben aplicar. De hecho, la manera en que se adopten y adapten a las condiciones locales continúa estando a discreción de cada país. En palabras

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CONCLUSIONES

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PARTE V • LILIANA ROJAS-SUAREZ

¿Cuál es el marco de regulación y supervisión más adecuado para América Latina? Como ya se ha indicado, existe hoy total acuerdo en que el marco de regulación y supervisión de América Latina debe converger a largo plazo hacia las normas internacionales. No obstante, todavía no se ha llegado a un acuerdo sobre varios problemas asociados a la transición, como el ritmo del ajuste, el orden de las reformas y, por encima de todo, la aplicación de las prácticas transitorias de reglamentación y supervisión en el futuro inmediato. Una vez más, algunos opinan que, a corto plazo, América Latina debe adoptar las normas de reglamentación y supervisión que mejor se adaptan a las características especiales de la región. Quienes así opinan, argumentan que las actuales normas internacionales se concibieron en un principio de acuerdo con las necesidades de los grandes países industriales, no las de los países en desarrollo. Por ejemplo, Pedro Pou recordó a la conferencia que el importante Acuerdo de Basilea estableció condiciones equitativas para las instituciones bancarias en un grupo de países industriales que habían alcanzado ya un alto grado de integración del mercado financiero, algo que América Latina no ha conseguido todavía. En su opinión, el objetivo de establecer normas adecuadas para cada uno de los países de América Latina en forma individual es más importante que establecer normas comunes. Rojas-Suárez y Weisbrod mantienen que las características especiales del entorno en que operan los mercados financieros de América Latina pueden dividirse en dos grupos. El primero está integrado por los problemas que se pueden resolver con correcciones en la estructura reguladora y con la adopción de normas internacionales. Entre ellos figuran la falta de sistemas de presentación de informes y de normas contables adecuadas, la desacertada clasificación de los préstamos no productivos y las deficiencias del ordenamiento jurídico. Hay acuerdo en que, sin unas prácticas adecuadas de contabilidad, los coeficientes capital-activos carecen de sentido. Además, como observa William Ryback, dadas las diferencias significativas entre las metodologías contables de los distintos países de la región, las comparaciones entre los niveles de capitalización tienen poco sentido. No obstante, con el tiempo y si se consiguen recursos suficientes, es posible superar esas dificultades, y de hecho varios países de la región han conseguido ya progresos significativos. Por ejemplo, como señala Eduardo Fernández García, actualmente se están aplicando en México

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de Andrew Crockett, "no es posible imponer desde fuera unos mercados financieros más eficientes".

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nuevos principios contables para los bancos, en consonancia con las prácticas internacionales. El segundo grupo de características identificadas por Rojas-Suárez y Weisbrod comprende algunos rasgos fundamentales del entorno, los cuales son más difíciles de resolver en el corto plazo. Entre ellos figuran, primero, un alto grado de inestabilidad económica, lo que significa que los individuos y las empresas están expuestos a una mayor incertidumbre en los países más industrializados en lo que respecta a las tasas de interés y otras variables financieras. El segundo es una grave escasez de personal capacitado para ejercer una supervisión eficaz. El tercero es la presencia de injerencias políticas, que frustran la debida aplicación de los reglamentos, en particular el cierre de las instituciones financieras en quiebra. En este sentido, Charles Goodhart observa que, en varios mercados emergentes, el financiamiento patrocinado por los gobiernos ha sido la causa radical de las fragilidades del sistema bancario, y que entre sus efectos cabe mencionar el debilitamiento de los bancos comerciales de propiedad privada. Un cuarto rasgo está dado por una fuerte concentración de la propiedad de los activos, tanto financieros como reales, que dificulta la supervisión adecuada de las actividades financieras aun cuando estén en vigor normas sobre la supervisión consolidada. El quinto rasgo, relacionado con el anterior, es la falta de mercados líquidos para las acciones bancarias, que permitirían a los propietarios de los bancos cumplir las normas sobre coeficientes de capitalización con poca dificultad y poco riesgo para ellos mismos. Cuando los mercados de valores son grandes y líquidos, es difícil financiar una participación mayoritaria en un banco utilizando préstamos de partes vinculadas; cuando no es así, los inversionistas con participación mayoritaria en un banco pueden compensar esa posición con un préstamo del mismo banco, o de un banco perteneciente a una parte vinculada (que en algunos casos es una empresa no financiera, y por lo tanto queda excluida de la competencia de los supervisores bancarios). Es este segundo conjunto de características el que impone limitaciones más graves a la eficacia de importar en breve plazo en América Latina las normas aplicadas por los países industriales. Por ejemplo, Rojas-Suárez y Weisbrod demuestran que estas características limitan la eficacia de la relación capital-activos ponderados en función del riesgo como herramienta de supervisión, aun cuando esté en marcha un sistema contable adecuado. El objetivo central de esta norma es reducir el incentivo que los accionistas de los bancos puedan tener para adoptar riesgos a expensas del sistema de apoyo del gobierno al sector financiero privado con que cuentan los bancos. En los países industriales, donde existen mercados eficientes para las acciones bancarias, el precio de los valores de los bancos refleja la opinión de los inversionistas sobre la calidad del banco, y una reducción del precio

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CONCLUSIONES

PARTE V • LILIANA ROJAS-SUAREZ

constituye un incentivo importante para que los administradores del banco mejoren la solidez de sus operaciones. En esas circunstancias, los mercados de capitales complementan la función de los organismos de supervisión: éstos pueden obligar a los accionistas a cancelar el valor de su inversión cuando el banco se encuentra en dificultades, y el mercado puede ofrecer inyecciones adicionales de capital fresco. En América Latina, por el contrario, la falta de mercados de valores sólidos pone de manifiesto la escasez de inversionistas externos que puedan reponer el capital bancario en un momento de crisis. En algunas de las recientes crisis bancarias de la región, los organismos de regulación bancaria han tenido que elaborar programas para inyectar capital regulatorio en los bancos en quiebra -por ejemplo, intercambiando préstamos no productivos por bonos del gobierno-, con el fin de mantener la apariencia de coeficientes elevados de capital. Las condiciones del mercado en América Latina desvirtúan la intención de las normas relativas al nivel de capitalización adecuados, ya que los propietarios de los bancos estiman que las autoridades no podrán obligar a reducir el valor de la inversión de los accionistas durante una crisis sistémica. Varias de las experiencias ocurridas en América Latina permiten pensar que las normas relativas a los coeficientes de capitalización no han frenado la expansión del riesgo bancario. Augusto de la Torre, al mencionar los recientes problemas bancarios del Ecuador, señala que, en contra de lo que se había pretendido con los coeficientes de capitalización, el rápido crecimiento del capital ha sido una de las señales del deterioro del capital bancario en ese país. El capital crecía rápidamente no porque hubiera nuevo capital "real" sino porque los bancos creaban capital ficticio reciclando depósitos mediante instituciones financieras no bancarias, cuya supervisión no estaba coordinada con la del sistema bancario. Todos admiten que las características del segundo tipo de la clasificación de Rojas-Suárez y Weisbrod imponen graves limitaciones a la eficacia de las normas de los países industriales. No obstante, no todos estiman que esos problemas sean tan insuperables que no se puedan resolver con mejoras en la regulación y supervisión. Por ejemplo, Eduardo Fernández García, argumenta que, incluso en condiciones de concentración excesiva de la riqueza y de debilidad de los mercados de capital, una supervisión más sólida puede contribuir en gran manera a erradicar las prácticas desacertadas de los propietarios de los bancos. Charles Dallara está de acuerdo, y añade que otros países de Asia y Europa Central están resolviendo muchos de esos problemas. No obstante, argumentan Rojas-Suárez y Weisbrod, aun contando con los beneficios que un mejor entorno de regulación y supervisión podrían introducir en la región, el problema real es qué pueden hacer ahora

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las autoridades, mientras que no se ha puesto en marcha todavía ese sistema y mientras los mercados de capital continúan siendo frágiles, con el fin de evitar nuevas erupciones de crisis bancarias en la región. Su respuesta es buscar mercados que funcionen; ellos pueden facilitar información que ayudaría a las autoridades a evaluar la calidad de los bancos. La información sobre las crisis bancarias de México y Argentina de 1995 confirman que el mercado de los países bancarios, en especial los depósitos, ofrece a los supervisores información importante sobre la calidad de los bancos antes de que se produzca una crisis. En ambos países, los bancos que sufrieron los problemas más graves durante la crisis habían estado pagando, antes de ella, tasas de interés más elevadas por sus pasivos que los demás bancos. Por ello, una medida importante para la transición es fortalecer los mercados que están funcionando relativamente bien. Por ejemplo, las autoridades encargadas de la regulación deberán alentar la oferta pública de certificados de depósito, de manera que los inversionistas (y los supervisores) puedan comparar las tasas ofrecidas por los diversos bancos. La publicación de las tasas interbancarias de compra y venta mejoraría también la disponibilidad de información sobre la calidad de los bancos. No obstante, estos esfuerzos sólo pueden ser eficaces si las autoridades limitan la amplitud del seguro de los depósitos, con el fin de alentar a los grandes depositantes a exigir primas para aportar fondos a los bancos riesgosos. Estas recomendaciones complementan las mejoras del sistema de regulación y supervisión cuya aplicación requiere un período de tiempo más largo. Distintos planteamientos de la estructura del mercado financiero El lado positivo de muchas crisis financieras es la oportunidad que ofrecen de reestructurar y reformar el sistema financiero. La oportunidad que se ofrece ahora a las autoridades es examinar las alternativas que puedan determinar el panorama financiero en el futuro. Entre las posibilidades de reestructuración, un elemento crucial constituye un tema de debate de actualidad: ¿cuál debe ser el arsenal de actividades permisibles para los bancos? Las opiniones sobre este tema suelen concentrarse en dos dimensiones diferentes. La primera de ellas es la que puede denominarse dimensión sectorial; en este caso, las soluciones van desde lo que se conoce como banca de actividad limitada, en que los bancos están autorizados a invertir únicamente en activos a corto plazo y muy líquidos, con muy bajo riesgo crediticio, hasta la banca universal, en que los bancos pueden convertirse en supermercados financieros que ofrecen una gran variedad de servicios. La segunda dimensión es la internacional, en que las opciones van desde el fortalecimiento de los actuales sistemas financieros internos, sin recurrir

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Bancos de actividad limitada frente a bancos universales En las economías castigadas por crisis bancarias profundas, costosas y difíciles de resolver, como las de muchos países de América Latina, es lógico preguntarse si se conseguiría una mayor estabilidad financiera limitando el ámbito de actividades de los bancos, y si otras instituciones alternativas podrían ofrecer algunos de los servicios financieros que piden los hogares y las empresas. No obstante, se trata de una pregunta difícil, ya que obliga a resolver varios problemas afines, desde la viabilidad de crear, en un plazo relativamente breve, instituciones financieras no bancarias que puedan ofrecer los servicios ahora facilitados por los bancos, hasta la eficiencia con que las instituciones no bancarias podrían prestar esos servicios. George Kaufman y Randall Kroszner examinan estos problemas con gran detalle. Su análisis sobre los beneficios y costos de las distintas estructuras financieras posibles tiene en cuenta el hecho de que el objetivo principal de las autoridades encargadas del sector financiero es conseguir un sistema que se caracterice tanto por su elevado rendimiento como por su estabilidad. No es de extrañar que la conclusión más importante del capítulo sea que no hay un tamaño válido para todas las situaciones. De hecho, los autores argumentan que la estructura financiera más recomendable para un determinado país depende del contexto en que se inserta. En particular, "el sistema regulatorio y los incentivos que genera influyen con frecuencia en la eficiencia y estabilidad financiera, más que la propia estructura bancaria del país". Esta conclusión es especialmente clara cuando se tiene en cuenta el objetivo de la estabilidad financiera. En sistemas con estructuras de supervisión y regulación frágiles, la restricción de las carteras de los bancos puede reducir el número de quiebras bancarias, pero no necesariamente conseguir una mayor estabilidad financiera general -es posible que las deficiencias de la estructura regulatoria hagan simplemente que el riesgo se traslade de los bancos a las otras instituciones. Por otra parte, los bancos universales autorizados a operar con activos de mayor riesgo pueden estar sujetos a pérdidas mayores, pero la diversificación de sus actividades puede ofrecerles mayor estabilidad. No obstante, los bancos universales muchas veces están fuertemente interrelacionados con el resto del sistema financiero y con las empresas no financieras, por lo que el posible efecto sistémico de la quiebra de un banco puede ser mayor que en un sistema donde predominen los bancos de actividades limitadas.

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deliberadamente a la "importación" de una intermediación financiera eficaz, hasta la total internacionalización del sistema y el recurso a bancos extranjeros para la prestación de la mayor parte de los servicios financieros.

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Tampoco el análisis de los problemas relacionados con la eficiencia permite llegar a resultados definitivos. Por ejemplo, es posible que los bancos universales permitan una mayor concentración del sector bancario y, por lo tanto, reduzcan la competencia, mientras que los bancos de actividad limitada, aunque quizá den lugar a una concentración menor, pueden impedir que los bancos consigan los aumentos de eficiencia disponibles como consecuencia de las economías de escala y de ámbito. ¿Quiere ello decir que los bancos de actividad limitada, por el hecho de mantenerse al margen de ciertas actividades financieras, protegen el sistema bancario de manipulaciones políticas? Por desgracia, tampoco aquí hay una respuesta definitiva. Como la definición de activos "seguros" que los bancos de actividad limitada pueden tener está determinada por las autoridades, sigue existiendo la tentación de que éstas interpreten el término "seguro" como sinónimo de "gobierno o relacionado con el gobierno", lo que a su vez aumenta los incentivos para que las autoridades financien los déficit fiscales con depósitos bancarios. Existe ya un considerable consenso sobre estos resultados. A pesar de la gran diferencia de la evolución de los distintos países, los colaboradores de este libro de Japón, Nueva Zelandia y Reino Unido han atribuido el comportamiento de los sistemas financieros de esos países a la eficacia de la estructura de regulación y supervisión en que deben realizar sus actividades. Además, todos se han mostrado de acuerdo en que el diseño del sistema financiero no es una decisión que se toma de una vez por todas, sino un proceso que evoluciona al mismo tiempo que los mercados nacionales e internacionales. Como ha señalado Brian Quinn, "las estructuras financieras son dinámicas y evolucionan con el tiempo, lo que quiere decir que influyen en todos los factores que intervienen en una economía en desarrollo y al mismo tiempo se dejan influir por ellos". Este punto de vista fue respaldado por Toyoo Gyohten, quien reconoció inmediatamente que los problemas que ahora atraviesa el sistema bancario japonés (sistema calificado normalmente como universal) son resultado de la escasa voluntad de las autoridades regulatorias para modificar su enfoque ante los profundos cambios de la economía mundial. El sistema regulatorio japonés se concibió después de la segunda guerra mundial, dentro del proceso de reconstrucción. Es interesante observar que esa estructura de regulación, basada en controles estrictos y en la intervención gubernamental en las actividades bancarias, se eligió porque se consideraba que era un medio para garantizar la estabilidad financiera. No obstante, por no tener en cuenta los cambios posteriores ocurridos en el entorno financiero como consecuencia de la globalización, las autoridades japonesas no llegaron a comprender que la falta de eficiencia del sistema sería por sí misma un obstáculo a la estabilidad financiera. Así, un sistema que puede funcio-

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nar bien en determinadas condiciones económicas y financieras puede dar malos resultados si no se adapta a un entorno cambiante. La clave para lograr tanto la eficiencia como la estabilidad financiera es la adaptabilidad, más que una reforma irreversible de la estructura financiera. Richard Lang ha reconocido también la importancia de que la estructura financiera de cada país responda a sus circunstancias específicas. Nueva Zelandia, cuyo sistema bancario está en buena parte en manos de bancos extranjeros, acoge de buena gana la eficiencia y estabilidad que los bancos internacionales de reconocido prestigio aportan a su sistema financiero. ¿Adonde nos lleva este debate en lo que se refiere a la consideración de las distintas estructuras financieras posibles para América Latina? ¿Se puede interpretar la falta de un resultado definitivo -no se ha descubierto una estructura financiera ideal que sea válida para todas las situacionescomo una demostración de que las autoridades de América Latina están a la deriva, incapaces de saber si han tomado una decisión acertada? No necesariamente: de este debate pueden extraerse algunas enseñanzas importantes para América Latina. En primer lugar, consuela comprobar que las grandes diferencias de estructura financiera observadas entre los países industriales no han frenado sus esfuerzos en pro de la coordinación, o incluso, en el caso de los países de Europa occidental, el logro de la integración financiera. En segundo lugar, la búsqueda de la interacción entre estructuras financieras y mercados financieros implica que las autoridades de América Latina pueden recibir del mercado algunas orientaciones sobre cuál es la estructura financiera más adecuada y eficaz para sus países. Esta conclusión está en consonancia con lo que se ha dicho anteriormente sobre la regulación y supervisión financiera. La tercera enseñanza, relacionada con la anterior, es que las autoridades de América Latina deben reconocer que las estructuras financieras que han heredado no pueden recibir una solución definitiva para siempre, ni siquiera a mediano plazo. Dada la oleada de reformas que ahora se observa en la región, en que la privatización y consolidación de los sistemas financieros avanzan al unísono, pueden aparecer nuevas estructuras financieras. Hay que reconocer una vez más que no se puede pedir más a una transición. Lo importante es que todos se convenzan de que sería un grave error consagrar para siempre una estructura financiera, cualquiera que sea, sin considerar la posible evolución futura de las fuerzas del mercado. ¿Suministro nacional o extranjero de los servicios financieros? Como se ha expuesto anteriormente, América Latina no ha quedado al margen de las fuerzas arrolladuras de la globalización. De hecho, uno de los grandes desafíos que deben resolver las autoridades de América Latina

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-y del que se ha hablado extensamente en las publicaciones sobre política económica- es cómo gestionar la considerable e inestable afluencia de capital internacional a la región. Aunque estos flujos representan en potencia valiosos recursos que pueden promover el crecimiento, su presencia puede también chocar con algunos objetivos de la política interna, como la estabilidad de los precios y del tipo de cambio. Por otro lado, los flujos de capital no han sido el único signo de la globalización -las filiales de los bancos extranjeros han incrementado su presencia en varios países de América Latina durante los últimos años, lo que constituye un nuevo indicador de la internacionalización de los mercados financieros. Las entradas de capital que han recibido varios países de América Latina pueden parecer cuantiosas desde su propia perspectiva y desde la perspectiva histórica del conjunto de la región. Pero lo interesante de verdad es comparar estos flujos con los que reciben otras regiones del mundo, y cómo se comporta América Latina cuando se aplican a la región otros indicadores de integración del mercado financiero normalmente utilizados. Michael Gavin y Ricardo Hausmann presentan datos según los cuales América Latina sufre todavía una situación de escasez de capital, tanto real como financiero. Llegan a la conclusión de que la integración de la región en los mercados financieros mundiales ha sido y continúa siendo muy incompleta. Su argumento es claro: la integración del mercado financiero significa en definitiva que el capital debe desplazarse de las regiones en que es abundante a aquellas en que es relativamente escaso. Estos flujos de capital deben contribuir a la equiparación de las relaciones capitaltrabajo y del costo de capital en todas las regiones. No obstante, esta equiparación no ha tenido lugar en América Latina -hecho que se refleja de varias maneras: en la baja productividad de la mano de obra en la región, donde, en promedio, los trabajadores sólo tienen un tercio del capital de que disponen sus homólogos en los países industriales; en el alto costo del capital financiero que deben pagar las empresas y los hogares de la región, y en la escasa variedad de servicios y productos financieros disponibles. ¿Por qué es tan superficial la integración de América Latina en los mercados financieros mundiales? Gavin y Hausmann insisten en las deficiencias de los sistemas financieros internos como factor fundamental: las ineficiencias de la intermediación del mercado financiero hacen que las instituciones financieras latinoamericanas no puedan encauzar debidamente hacia inversiones productivas las considerables entradas de capital internacional. Conscientes de esas deficiencias, los inversionistas internacionales, incluso cuando no existen obstáculos oficiales, dirigen menos inversión a esta región de lo que sería posible en otras circunstancias, y prefieren invertir únicamente a través de instrumentos financieros a corto plazo y rápidamente reversibles. De todo ello se deduce que, para conse-

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guir una integración financiera más profunda, se requieren instituciones financieras competentes, sean nacionales o extranjeras, que operen en los mercados financieros locales. Como han puesto de manifiesto los análisis realizados a lo largo de todo el libro, las instituciones financieras no pueden actuar eficazmente si no existe un marco acertado de supervisión, regulación y ordenamiento jurídico. Gavin y Hausmann observan que estos factores son fundamentalmente bienes públicos. Insisten en que una intermediación financiera eficaz requiere una gran concentración de estos y otros insumos públicos. Lo que hay que aclarar no es si estos insumos públicos deben ofrecerse o no, sino si es necesariamente el gobierno del país que recibe las entradas de capital quien debe suministrarlos. Gavin y Hausmann encuentran razones para creer que muchos países de América Latina no ofrecen ventajas comparativas en la producción de esos insumos. De acuerdo con la opinión, mantenida por otros autores, de que las características especiales de las economías de América Latina imponen graves límites a la capacidad de las autoridades nacionales de aprobar y aplicar procedimientos de regulación y supervisión concebidos inicialmente para los países industriales, Gavin y Hausmann piden que se considere la posibilidad de recurrir a otros proveedores de esos servicios públicos necesarios. En su opinión, una de esas alternativas es "importar" estos bienes públicos alentando la apertura de los mercados financieros internos a los bancos extranjeros. El argumento tiene una doble dimensión. En primer lugar, las operaciones bancarias realizadas por bancos de propiedad extranjera, especialmente si se establecen en el país como sucursales, tendrían acceso a la liquidez y el capital de las instituciones matrices en caso de problemas. Además, dada la diversificación de la cartera que es característica de los bancos internacionales, estas operaciones demostrarían mayor resistencia frente a las crisis específicas de cada país, y ello reduciría la probabilidad de crisis financieras en los países en que actúa. En segundo lugar, como las sucursales de propiedad extranjera son supervisadas por las autoridades del país de origen, su presencia podría mitigar el problema asociado a las actuales deficiencias de regulación y supervisión de los países latinoamericanos. George Benston está de acuerdo con este planteamiento, pero argumenta que las políticas concebidas para convencer a las sucursales de bancos extranjeros de que realicen operaciones en países de América Latina deben tener en cuenta los objetivos de la banca extranjera. Dos de los más importantes son la capacidad de repatriar las utilidades y la garantía de que no se expropiarán los activos de propiedad extranjera. Esta alternativa, aclaran de inmediato Gavin y Hausmann, no significa renunciar a los esfuerzos por mejorar la capacidad de los gobiernos regionales de aprobar y aplicar una estructura eficaz de regulación y su-

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pervisión. Significa más bien que todos estos esfuerzos necesitan tiempo, y que mientras tanto la región no puede permitirse el riesgo de nuevas crisis financieras. De hecho, como afirma Guillermo Chapman, el fortalecimiento de la capacidad de supervisión interna de un país es fundamental incluso en países como Panamá, donde los bancos extranjeros representan una parte considerable de la actividad bancaria. No todos están en pleno acuerdo con el enfoque de Gavin y Hausmann. Por ejemplo, Guillermo de la Dehesa mantiene que, aunque el argumento de estos autores es válido, algunas tendencias recientes de la economía mundial limitarán la eficacia del mismo. En primer lugar, los bancos extranjeros muestran menor interés en abrir sucursales que filiales, aun cuando tengan autorización para ello, como demuestra la experiencia de los bancos españoles que realizan operaciones en América Latina. En segundo lugar hay una tendencia mundial entre los bancos internacionales a reducir su expansión en el exterior, ya que han comprobado que los costos de dicha expansión son superiores a los beneficios de la diversificación. Los bancos internacionales están comprobando que les es más productivo suministrar algunos servicios y productos financieros desde sus propios países, explotando las economías de escala. Peter Garber añade que, aun cuando un país consiguiera atraer a los bancos extranjeros, la introducción repentina de la competencia en un sistema con escaso capital podría reducir aún más el valor de franquicia de los bancos nacionales; a su vez, ello podría dar lugar a una crisis bancaria después de varios años, cuando los bancos nacionales traten de conservar su cuota de mercado ampliando los préstamos riesgosos. Seguirá discutiéndose si la solución de los problemas financieros consistirá en "producir" en el interior o "comprar" en el exterior los ingredientes necesarios. No obstante, se ha llegado a un acuerdo general de que el logro de la integración de los mercados financieros deberá constituir una de las mayores prioridades para las autoridades de América Latina. Planteamientos para unas redes de seguridad creíbles Las redes de seguridad del gobierno para las instituciones financieras, en particular los servicios de seguro de depósitos y prestamista de última instancia, existen tanto en los países en desarrollo como en los industriales. No obstante, su cobertura varía enormemente. En algunos países, ésta se encuentra perfectamente definida, y es más bien limitada; en otros, las condiciones de la garantía son implícitas, pero hay una opinión generalizada de que las instituciones financieras, en particular los bancos, recibirán fuerte apoyo en momentos de dificultad. Las justificaciones de estas redes de seguridad, explícitas o implícitas, no siempre son las mismas, pero hay consenso en que las redes de

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PARTE V • LILIANA ROJAS-SUAREZ

seguridad y la regulación financiera deben complementarse mutuamente con el fin de alcanzar su objetivo común de estabilidad financiera. En la medida en que las instituciones financieras privadas no absorben plenamente los costos de resolución de las crisis bancadas, las redes de seguridad crean un problema de riesgo moral: la disponibilidad de fondos públicos aumenta los incentivos para que los propietarios y administradores de los bancos asuman riesgos excesivos, ya que pueden transferir ese riesgo al sector público y, en consecuencia, a los contribuyentes. Hay dos posibles medios de reducir este problema del riesgo moral. El primero, propuesto por Pedro Pou, entre otros, es reducir notablemente el alcance de esta red de seguridad y promover el establecimiento de un fondo de garantía de los depósitos financiado totalmente por el sector privado. El segundo es mantener en funcionamiento el sistema de seguro de los depósitos del gobierno, pero completarlo con un fuerte aparato de regulación y supervisión que desaliente a los bancos que pudieran estar interesados en aumentar el riesgo de sus carteras. Estados Unidos y otros países industriales han optado por esta segunda alternativa. Como explica Ricki Helfer, el sistema estadounidense está basado en una política de "intervenciones correctivas inmediatas" cuando disminuye el capital de las instituciones con problemas. El principio básico es el escalonamiento del riesgo y de la respuesta regulatoria: los encargados de la regulación bancaria, en vez de esperar a que desaparezca el capital de una institución antes de cerrarla, deben emprender ciertas medidas de supervisión cuando el capital de un banco cae por debajo de un nivel determinado, adoptar nuevas medidas cuando se rebasa un nivel todavía más bajo, y así sucesivamente. Esas intervenciones, al limitar la capacidad de las instituciones en dificultades para adoptar nuevos riesgos, conservan parte del valor de franquicia de los bancos y por ello limitan las posibles pérdidas al fondo de seguro de depósitos. Michael Foot añade que, cuando un banco recibe apoyo financiero del sector público, todas las pérdidas deben recaer en primer lugar sobre los accionistas, y las posibles utilidades deberán ir a parar a la institución pública que ofrece la red de seguridad, sea un fondo de seguro o el banco central en su función de prestamista de última instancia. A la pregunta de si el seguro de depósitos debe ser competencia del sector público o privado, la mayor parte de los expertos y participantes en el mercado se inclinan por la primera solución. Esta opinión está basada en la idea de que las autoridades estiman que los costos que supone el no rescatar a los bancos en casos de quiebra sistémica son demasiado elevados para poder aceptarlos. Entre esos costos, el que quizá suscita más temor es el enorme impacto recesionista que tendría una fuerte contracción de la disponibilidad de crédito bancario. Dada esta opinión general, dos

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argumentos prácticos ponen en duda la credibilidad de los fondos privados de seguro de depósitos. El primero es que en caso de una crisis sistémica que suponga la quiebra de uno o varios bancos grandes, los recursos del fondo privado de seguro de los depósitos serán insuficientes para cubrir las pérdidas y, en definitiva, habrá que recurrir en algún momento a los fondos públicos. El segundo es que, a diferencia de lo que ocurre con un plan de seguro público, un plan privado no puede solicitar préstamos al gobierno en caso necesario; por ello, para cubrir los gastos adicionales contraídos en una crisis, un asegurador del sector privado tendría que aumentar las primas cobradas a los bancos participantes precisamente en el momento en que éstos menos pueden permitirse soportar esos aumentos. Peter Garber lo dice muy claramente: "los planes privados de seguro de depósitos tienen una historia clara y bastante uniforme: terminan por fracasar". En su opinión, un fondo privado de seguro de depósitos solamente puede ser creíble si cuenta con la garantía del gobierno de que el fondo no se declarará insolvente; no obstante, ello significa que el seguro de depósitos es en realidad una institución pública, aun cuando esté organizada como si fuera privada. Un principio básico para la eficacia del seguro de depósitos puede deducirse de este debate así como de otros reflejados en este libro: el seguro de depósitos no puede funcionar en un sistema en que los bancos carezcan de capital en sentido económico, independientemente de lo que puedan reflejar sus cuentas. Como observa Edwin Truman, no hay ninguna forma de evitar el riesgo moral si los propietarios y administradores de los bancos no se juegan nada cuando deciden el riesgo que pueden aceptar. Pero lo que se ha demostrado en este libro es que ése es precisamente el problema de América Latina. Como se observa en el capítulo de RojasSuárez y Weisbrod, un resultado de las particulares características económicas y financieras de las economías latinoamericanas, y de la falta de un marco adecuado de regulación y supervisión que responda a esas características es que la calidad del capital bancario es baja. En tales condiciones, no se ha conseguido diseñar todavía una red de seguridad que pueda conseguir los objetivos que llevan a su creación; las redes de seguridad de América Latina tienden más bien a moverse en la dirección contraria, ofreciendo a los bancos incentivos para que asuman riesgos mayores de los que se aceptan en los países industriales. Por ello, no es de extrañar que actualmente uno de los grandes temas debatidos en la región sea cómo diseñar una red de seguridad que funcione al mismo tiempo que se crea el capital bancario imprescindible para que dicha red sea creíble y sostenible. En este caso, el debate se inclina por el lado de la prudencia. Por ejemplo, como Garber argumenta y reconocen la mayor parte de los expertos financieros, es preciso reducir la cobertura

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excesiva de los depósitos asegurados, pero ello no debe hacerse de repente en un momento en que se considera que los bancos son débiles. Un cambio repentino de política tiene el peligro de precipitar la salida masiva de depósitos del sistema. De hecho, este es el problema con que se encuentran actualmente las autoridades mexicanas. Como reconoce Miguel Mancera, México debe buscar la manera de reducir gradualmente su sistema de seguro de depósitos, que garantiza el valor total de todos los depósitos bancarios, pero parece inadecuado para introducir cambios drásticos en un momento de dificultades financieras en el sistema bancario. El verdadero problema es saber elegir el momento adecuado y la secuencia de las medidas. ¿Qué es lo que pueden hacer los países latinoamericanos en el futuro inmediato para conseguir unas redes de seguridad financiera más eficaces? Algunas autoridades, entre ellos Miguel Urrutia argumentan que, al aumentar la posición de liquidez de los bancos, el encaje legal puede ser complemento de las medidas de regulación y supervisión que acompañan a la red de seguridad. El encaje legal puede entenderse como una garantía adicional frente a los problemas de liquidez, y por lo tanto puede reducir la necesidad de utilizar fondos públicos adicionales en el caso de que se deteriore la situación de liquidez de los bancos. No obstante, el uso del encaje legal para fortalecer los sistemas bancarios de América Latina es todavía objeto de intenso debate. En cambio, nadie discute que el primer paso para conseguir una red de seguridad funcional es eliminar las posiciones negativas de capital de los bancos. Como ya se ha observado, las peculiaridades de las economías y sistemas financieros de América Latina plantean grandes obstáculos a todo esfuerzo en ese sentido, pero las inyecciones de capital, liquidaciones y fusiones pueden servir de ayuda. En este caso, el capital extranjero ha demostrado ser esencial para complementar la escasez del capital nacional. Varios países de América Latina, entre ellos México y Argentina, han realizado ya grandes progresos en ese sentido. En sus esfuerzos por construir un sistema bancario seguro y sólido, muchos países quizá comprueben que el número de instituciones financieras que pueden operar sin peligro en sus economías es mucho menor que el número de las que lo hacen en la actualidad. El verdadero problema es si las autoridades están dispuestas a mantener su compromiso de intervención inmediata en una institución que muestre los primeros síntomas de encontrarse en dificultades. Después de todo, lo que hace que una red de seguridad sea funcional es la amenaza creíble de que no se tolerará que una institución insolvente continúe funcionando.

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A lo largo de todos los debates reflejados en el presente libro se observan al menos dos puntos de coincidencia. El primero es el convencimiento de que las características económicas y financieras concretas de las economías latinoamericanas de nuestros días exigen el diseño de una infraestructura de regulación y supervisión que corresponda lo más fielmente posible a esas peculiaridades. El segundo es el reconocimiento de que la globalización de los mercados financieros ha planteado nuevos desafíos para el diseño y aplicación de dicha infraestructura. La transición hacia la convergencia internacional es una empresa no sólo complicada sino también peligrosa: los graves errores de hoy pueden provocar fuertes desvíos en el intento de conseguir sistemas financieros seguros y sólidos en la región en forma sostenible. Muchos de estos problemas y desafíos tradicionales se han examinado a fondo en este libro, pero quedan todavía otros que deben ser objeto de análisis y debate en el futuro: • Ahora se reconoce ampliamente que unas instituciones financieras sólidas son fundamentales para contar con mercados financieros liberalizados que puedan intermediar los flujos nacionales e internacionales de capital en forma eficiente y racional, pero ¿hasta qué punto deben fortalecerse antes de que se puedan eliminar los restantes obstáculos al libre movimiento de los flujos de capital? • La experiencia recogida en otros lugares del mundo, por ejemplo en Europa, demuestra los beneficios de una integración del mercado financiero regional. Pero, ¿cuánto se puede esperar que los acuerdos concertados entre países de América Latina contribuyan a esa integración? Dadas las grandes divergencias entre los países de la región, no sólo en los procedimientos de regulación y supervisión sino en el desarrollo de los mercados financieros, ¿deberán concentrarse los esfuerzos primero en fortalecer los sistemas financieros de los distintos países, o existe la posibilidad de llegar a un programa común a mediano plazo? • Un tema relacionado con el anterior es que los recursos necesarios para reforzar la regulación financiera son escasos en la región, y los que existen no siempre son de gran calidad. ¿Exige ello un esfuerzo concertado para aunar recursos de los distintos países? ¿Necesita la región una institución centralizada que pueda coordinar la asignación y fijación de precios de estos recursos? • Los análisis realizados en este libro llevan a la conclusión de que las reformas para reforzar los sistemas financieros de la región deben concebirse de tal modo que los mercados funcionen en favor más que en contra de los organismos de regulación y supervisión. ¿Es demasiado tempra-

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Algunos problemas pendientes

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no para que los países de América Latina examinen la posibilidad de adoptar las nuevas iniciativas emprendidas en algunos países industriales, en que parte de la carga de la supervisión se desvía del sector público a los administradores y los consejos de directores de las propias instituciones financieras? ¿Puede concebirse un planteamiento gradual que tenga en cuenta estas iniciativas? • Si, como se reconoce en los debates de este libro, se necesita tiempo para reducir la inestabilidad económica y financiera de los países de la región y mejorar su solvencia internacional, ¿pueden hacer algo más las organizaciones internacionales para ayudar a acelerar este proceso? ¿Existen medios prácticos a través de los cuales estas organizaciones puedan ir más allá del apoyo a reformas específicas? Estos son solo algunos de los problemas que deberán afrontarse para crear sistemas financieros seguros y sólidos en América Latina. Cada uno de ellos deberá ser objeto de intensas actividades de investigación y debates sobre política económica antes de que puedan resolverse. Y como la mayor parte de estas cuestiones van más allá de las fronteras nacionales, dicho debate deberá ser de alcance regional.

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Cómo lograr sistemas financieros sólidos y seguros en América Latina