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Oficina de Evaluación y Supervisión, OVE Banco Interamericano de Desarrollo 1300 New York Ave. N.W., Washington, D.C. 20577

RE-246 Nota de Evaluación del Programa con Argentina – Período 1996 - 1999

Oficialmente distribuido al Directorio Ejecutivo el 6 de Abril de 2001.


siglas ANSES BID CT CP EC EF EVO FMI FOMIN GPS IDB MiP MM MP

NE OVE PBI

Po PRI PYMES SISFAM

Administración Nacional de Seguridad Social Banco Interamericanode Desarrollo Cooperación Técnica Documento de País Emergencia Climática Emergencia Financiera Oficina de Evaluación Fondo Monetario Internacional Fondo Multilateral de Inversiones Gasto Público Social Inter-American Development Bank Misión de Programación Miles de Millones Memorándum de Programación Nota de Evaluación Oficina de Evaluación y Supervisión Producto Bruto Interno Programa Operativo Departamento dei Sector Privado Pequeñas y Medianas Empresas Sistema Unico de Identificación y Registro de Familias Beneficiarias


Indice Siglas Resumen Ejecutivo.............................................................................................................................

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I.

Introduction ................................................................................................................................

II. El Proceso de Programación de la Acción del Banco en Argentina.......................................

.

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3

5

III El Programa de Préstamos 1996-1999 ......................................................................................

8

. . del Estado.................................................................................... A. Reforma y Modemizacion B. Elevación de la Productividad y Competitividad Nacional ................................................. C. Reducción de la Pobreza y Elevación de la Calidad de Vida...............................................

8 10

.

IV

La Cartera de Préstamos 1996-1999 ...................................................................................... 14 A . Monto de la Cartera y Desembolsos.................................................................................... B . Demoras en la Ejecución del Programa Operativo .............................................................. C. La Cartera de Argentina con Relación al Resto del Banco ..................................................

V

.

18

1. Reducción de la Pobreza y Elevación de la Calidad de Vida ..................................... 2. Relaciones con Entidades de Jurisdicción Subnacional.............................................. 3. Aumento de la Productividad y Competitividad......................................................... 4. Financiamientopara Emergencias ..............................................................................

18 19 20 20

B. Otras Conclusiones para la Futura Acción del Banco en Argentina ....................................

21

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1. El Dialogo de Politicas ............................................................................................... .. del Programa Operativo.......................................................................... 2. Preparacion 3. Programación de los Préstamos al Sector Privado...................................................... 4. Discrepanciasentre Tiempos Programados y Tiempos Efectivos de Ejecución de los Proyectos .......................................................................................................... 5 . Conclusiones Vinculadas a Sectores Específicos ...................................................... . I

ANEXOS :

Anexo D Anexo E

14 14 17

Conclusiones. Lecciones Aprendidas y Sugerencias Operativas para Acción Futura ........ 18 A. Conclusiones Prioritarias para la Estrategia del Banco ........................................................

Anexo A Anexo B Anexo C

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El Marco Macroeconómico en la Segunda Mitad de los Noventa Proyectos Aprobados entre 1996-1999 Cuadro 1. Argentina .Flujos Netos de Recursos Convertibles del Banco Cuadro 2. Argentina .Aprobaciones al 3 1 de Diciembre de 1999 CooperacionesTécnicas Aprobadas en el Período 19%-1999 Documento de Estudios sobre Argentina Preparados por Diversos Departamentos del Banco en el Período 1996-1999

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21 22

22 23


Resumen Ejecutivo A.

Objetivos

La Oficina de Evaluación y Supervisión se encuentra desarrollando una serie de evaluaciones de programas de país para determinar la utilidad y efectividad de los programas de actividades del Banco en diversos países, evaluar resultados. identificar lecciones y establecer recomendaciones para el futuro. Entre esas evaluaciones se encuentra la del programa de Argentina durante el ciclo de programación 1996-1999. Este trabajo responde al mandato recibido por la Oficina del Directorio Ejecutivo para efectuar una revisión y análisis del desempeño del Banco y del resultado y posibles impactos de las operaciones con relación a las metas establecidas en los documentos de programación del país.

B.

CaracterísticasSalientes del Programa de Préstamos

En el período 1996-1999 se aprobaron 33 operaciones de crédito a Argentina por US$ 6518 millones Correspondientes al 19.7 8 del monto total aprobado por el Banco en el período. El 55% de los montos aprobados corresponde a Modernización del Estado, el 308 a Reducción de la Pobreza y Mejoramiento de la Calidad de Vida y el 15% restante a Aumento de la Productividad. El 38% de las aprobaciones correspondió al préstamo sectorial de ajuste por US$2500 millones otorgado en respuesta a la emergencia causada por la crisis internacional en los mercados de capitales de setiembre de 1998 y un 23% a operaciones ejecutadas por entidades subnacionales garantizadas por el Estado Nacional. Los préstamos al sector privado llegaron a US$463 millones a través de 8 operaciones en diversos sectores.de infraestructura y empresas privatizadas. En el mismo período los desembolsos alcanzaron a US$ 4418 millones, de los cuales el 53% correspondió a operaciones sectoriales.

C.

Beneficios Significativos del Programa

Los préstamos y cooperaciones técnicas que integran el programa con Argentina alcanzaron grados diversos de éxito en su implementación. Sin embargo, algunas áreas de la acción desarrollada se destacaron en términos de la significación de los logros alcanzados. Así, la asistencia que el Banco brindó a Argentina en diciembre de 1998, mediante el préstamo de Ajuste Estructural y de Fortalecimiento de la Seguridad del Sistema Bancario, fue rápida y oportuna. Permitió al país transitar una acentuada crisis internacional de confianza en los mercados emergentes y mantener en vigencia el programa económico de estabilidad. La apertura al financiamiento directo de entidades subnacionales, provincias y municipios, con garantía de la Nación debe considerarse, a mediano plazo, otro de los beneficios del programa al hacer accesibles los recursos del BID a un mayor número de ejecutores. reforzando y haciendo más efectivo el carácter federal del gobierno. Aunque los préstamos al sector privado no fueron objeto de una programación acordada con el Gobierno hubo una contribución significativa del Banco al financiamiento de importantes proyectos de infraestructura y servicios públicos, y las empresas de este país fueron las que canalizaron más recursos en la Región a través de esta ventanilla de operaciones.

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D.

Limitaciones Existentes para la EJecuciÓn del Programa

La escasez de fondos locales, así como los límites impuestos por el Gobierno Argentino en la utilización de los recursos externos de los créditos en el presupuesto de Ius entidades públicas, constituyen senos escollos que demoran la ejecución del programa de préstamos. Esta no es la única causa, pero sí una importante, con relación a la falta de cumplimiento de los plazos contractuales de ejecución

La inexperiencia con relación con la ejecución de proyectos a cargo de los niveles subnacionales llevó a apreciables subestimaciones en los tiempos necesarios para cumplir con los requerimientos legales para hacer elegibles los proyectos aprobados. Este tema merece ser cuidadosamente evaluado, caso por caso, en futuras operaciones.

E.

Oportunidades no Aprovechadas por el Banco

Los esfuerzos del BID en el área de reducción de la pobreza se hubieran visto claramente potenciados con la realización de un programa de empleo identificado en el CF96, el cual no alcanzó a realizarse por observaciones del Banco a su conceptualización, pese a que dicho documento destaca al desempleo como uno de los graves problemas de la economía Argentina. En el diálogo de políticas el Banco, reiteradamente se expresó en favor de la flexibilización de los mercados de trabajo (reforma laboral). Frente al endeudamiento externo creciente de la Argentina, resultante del deficit de las cuentas públicas, el Banco, en cambio, mantuvo un perfil mucho más bajo.

F.

Lecciones y Conclusiones para la Acción Futura

El documento presenta a la Administración del Banco un número de sugerencias para orientar su acción basadas en las lecciones extraídas de ia preparación y ejecución del programa 1996- 1999. Algunas de ellas tienen importancia especial con relación a la ,estrategia del Banco en Argentina. Otras, en cambio, son conclusiones que cubren temas diversos incluyendo, entre otros, el diálogo de politicas, la coordinación de las relaciones país-Banco, la preparación del programa operativo y aspectos sobre implementación del mismo. Con relación a las oportunidades que se abren para la cooperación con el país en el mediano plazo, la Institución debería otorgar especial atención a objetivos fundamentales que permitan focalizar su acción estratégica. Así, la pobreza, el desempleo y la marginación social son quizás los desafíos más serios que enfrenta la sociedad argentina. El Banco puede contribuir positivamente en estas áreas mediante operaciones sectoriales que alienten la adecuación de los marcos legales, y cooperaciones técnicas que promuevan una mejor coordinación entre ejecutores nacionales. provinciales y municipales de programas sociales. Asimismo, existe un campo abierto para apoyar iniciativas para alcanzar una mayor competitividad y productividad, especialmente en pequeñas y medianas empresas. Este puede ser un pivote importante en la generación de empleos productivos. Respecto al financiamiento a entidades subnacionales, el Banco debe evaluar cuidadosamente la existencia y disponibilidad de recursos humanos capacitados, así como del nivel de solvencia financiera por parte de los prestatarios locales en las etapas iniciales de consideración de eventuales proyectos, y contabilizar, como parte de los costos de los proyectos, los tiempos de ejecución adicionales que habitualmente requieren.

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I.

Introducción

1.1 El BID establece su estrategia y acuerda con las autoridades nacionales el programa de actividades para un periodo determinado a través de una sene de documentos. En particular, el Documento de País (CP) formula la estrategia multi-anual pan lograr los objetivos propuestos a través de operaciones de préstamo y de otras acciones e instrumentos de cooperación y asistencia. Otros documentos institucionales, como el Memorándum de Programación (MP) y el Informe de la Misión de Programación (MiP), son herramientas para acordar e implementar el plan operativo de corto plazo y se usan para definir e informar sobre el programa anual de acciones del Banco en un determinado país. La Nota de Evaluación (NE) de Argentina responde a un mandato del Directorio Ejecutivo del Banco originalmente efectuado a la anterior Oficina de Evaluación (EVO) y que fue preparado por ia nueva Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE).

1.2 La NE,por su parte, es un producto de evaluación que tiene el objetivo de revisar la historia reciente del Banco con relación a un determinado país de manera de determinar cuál ha sido la contribución de la Institución al desarrollo económico y social del país miembro. Por lo tanto, es un trabajo que se vincula con el CP y los demás documentos del Último ciclo de programación en la medida que revisa el diseño e implementación de la estrategia de país, busca determinar el efecto que esa estrategia ha tenido en el desarrollo económico y social, como también extraer las lecciones que se han aprendido y que ayudarán a preparar y ejecutar el próximo programa de actividades en el ciclo futuro'. El Informe sobre la Estrategia Institucional aprobado por el Directorio en 1999 reconoció la importancia de la evaluación del programa de país y propone que sirva como base para la revisión de la estrategia del Banco con relación a ese país. Como parte de este esfuerzo, la Administración y OVE estan colaborando actualmente en el desmllo de un esquema metodológico para medir el impacto de las estrategias de desmollo económico y social propuestas en los documentos de País. 1.3 Aunque no existe una metodología única para la preparación de ia NE se pueden establecer algunos elementos fundamentales que el documento busca definir a través de la respuesta a ciertas preguntas importantes:

¿Cuáles han sido los objetivos estratégicos en el accionar del Banco en el país durante el período considerado?; ¿Cómo se han priorizado esos objetivos de modo de organizar la utilización de los recursos de ia Institución?; ¿Cuál fue el conjunto de proyectos y acciones que permitieron implementar la estrategia?; ¿Cuál ha sido el desempeño en la ejecución de los proyectos?; ¿Cuál es el juicio de los evaluadores acerca del alcance de objetivos de desarrollo, es decir ia efectividad en el accionar del Banco?. Para responder a estas y otras preguntas en Ia NE se pueden utilizar varias herramientas de carácter evaluativo, incluyendo la revisión sistemática de información, documentos y otros materiales que reflejan las acciones del Banco y las relaciones con prestatarios y ejecutores. Sin embargo, un elemento metodológico de máxima importancia en la preparación de una NE es la consulta con ejecutores, prestatarios y beneficiarios de los programas, funcionarios del Banco, y otros agentes relacionados al diseño y ejecución del programa. Este es un aspecto distintivo y fundamental en la revisión del programa de país, tanto para adquirir un conocimiento equilibrado del periodo bajo análisis, como para extraer lecciones para el futuro.

' En relación con ci efecto de la estrategia en el desarrollo económicoy .social cabe señalarque el CP para Argentina de 19% (GN 195 1-2) no establecesistemaiciunente indicadores (cuantitativoso cualitativos) que pemiiumn determinarsi los efectos anticipados hieron ruilizados. 3


1.4 Un propósito biísico de la NE de Argentina es aportar información y análisis para la preparación del Documento de País para el próximo ciclo de programación 2001-2003. La revisión que se incluye en esta NE abarca el Último ciclo de programación, 1996-1999 y se focaliza en el estudio de aspectos prioritarios de la acción del Banco. Dado que el análisis del trabajo está orientado al programa y estrategia establecidos para dicho ciclo, sólo se presta una atención limitada a la evolución de la cartera total en Argentina, en la que un número significativo de operaciones provino de aprobaciones anteriores ai período analizado*. Sin embargo, es claro que una parte importante de la contribución que el BID hizo al alcance de objetivos económicos y sociales durante ese lapso lo fue a través de ias operaciones que estaban siendo ya ejecutadas en 1996. Este trabajo no ha revisado la ejecución o el impacto de la implementación de esos préstamos. Tampoco se incluyeron los resultados de evaluaciones ex-post de proyectos terminados durante el período. En cuanto a la ejecución del programa dei Banco cofinanciado con otras instituciones multilaterales, en particular con el Banco Mundial, en el texto se hace referencia a dos préstamos de ajuste sectorial que tuvieron esa modalidad. Por otra parte, esa Institución ha concluido recientemente un trabajo similar al presente, el Country Assistance Evaluation (CAE) de Argentina, el que desarrolla un análisis sobre los objetivos de la participación y desempeño del Banco Mundial.

1.5 Una de las dificultades encontradas durante la ejecución de este ejercicio resulta de su propia definición. En efecto, focalizar el análisis en el ciclo de programación 1996-1999 significa, en términos de operaciones de préstamos, que es la actividad fundamental del Banco, centrar el análisis en los proyectos aprobados durante el período y relacionarlos con las prioridades establecidas en la 8a Reposición de Capital y los acuerdos entre el Banco y la Argentina. Por otra parte, los proyectos aprobados en el período son sólo una fracción de ia cartera en ejecución -una medida de la actividad del Banco-. En cuanto al impacto de los proyectos aprobados duriinte el cicio de programación, es prematuro tratar de determinarlo pues la ejecución de la mayoría de ellos es incipiente3. Una alternativa para futuras evaluaciones de programa de país en Argentina, sería extender el período de análisis a dos ciclos de programación e incluir en el universo de proyectos además de los aprobados durante los 8 años todos los proyectos concluidos en el mismo lapso. De esa manera se daria una mayor perspectiva al propósito del ejercicio y ia labor del Banco que en definitiva es el sujeto del análisis- podría ser mejor evaluada por sus efectos en el mediano y largo plazo.

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1.6 El documento presenta una revisión de las características del,proceso de programación, los préstamos otorgados y su implementación,y el estado de la cartera de proyectos que se aprobaron durante el periodo de análisis. Sobre esa base se presentan conclusiones que se apoyan en las lecciones aprendidas. Estas conclusiones reflejan el estado de conocimiento adquirido en la evaluación y tienen carácter orientativo. Sin embargo no se las llama recomendaciones a fin de evitar otorgarles un significado definitivo o de cumplimiento obligatorio para la Administración dei Banco luego de su aprobación por el Directorio. La naturaleza del programa que el Banco acuerda con el gobierno y que se refleja habitualmente en el Documento de País aconseja otorgar a las lecciones pasadas un significado menos categórico, aunque al mismo tiempo con utilidad operativa para una Institución orientada por el aprendizaje (“learning organization”).

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û e un total de 36 operaciones activas al 3 I de diciembre de 1999, I2 de ellas (33%) habían sido apdwkq antes de 1996. No x incluyen en= atas opcraciones los préstamos al sector privado. 3 Un solo ployccto aprobado encre 1996 y 1999 para el .=tor público fue desembolsado en su totalidad en el pcriodo.

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II. El Proceso de Programación de la Acción del Banco en Argentina 2.1 El Documento de País de 1996 (Cp96)reconoce, acertadamente, que dados los cambios del ambiente macroeconómico internacional, las posibilidades de crecimiento de la Argentina en el período aparecían como menos favorables que las existentes a comienzos de la década. De conformidad con las prioridades establecidas en el marco de la Octava Reposición de Recursos el documento plantea que la acción del Banco continúe concentrándose en tres áreas básicas:

(i) profundizar y consolidar la modernización del Estado realizada a nivel central y extenderla a los gobiernos provinciales y municipales; (ii) reducir la pobreza y elevar la calidad de vida de la población con acciones dirigidas a proveer fuentes de empleo productivo y a aumentar la calidad y cobertura de los proemmas sociales; y

(iii) elevar la productividad y competitividad de los sectores de bienes transables, utilizando un enfoque de defensa del medio ambiente, vía provisión de servicios que faciliten la modernización del aparato productivo y la integración regional. 2.2 Los documentos de programación de I996 y 1997 proponen asignar la mitad de los fondos del programa operativo al rubro de lucha contra la pobreza y mejora en la calidad de vida, 20% al aumento de la competitividad y productividad y el 30% restante a operaciones de reforma del Estado. Diversas circunstancias alejaron considerablemente la distribución efectiva de recursos entre prioridades respecto de las inicialmente planeadas.

El CP-96 fue el primero realizado para Argentina bajo los lineamientos establecidos por los gobernadores en la Octava Reposición de Recursos (1994). Simultáneamente, el gobierno argentino impulsaba con fuerza una política de federalización, revitalizada por la reforma constitucional de 1994. Una consecuencia natural de estas dos circunstancias, fue el énfasis del CP96 en las acciones del Banco a nivel subnacional. El documento señala que el desafío más urgente para el Banco en Argentina es “el apoyo ai desarrollo económico y social de ias provincias a través de Operaciones directas con sus gobiernos’’ y que el primer paso en tal sentido es ’* viabilizar la modernización dei sector público provincial y municipal”. De esta manera, el Banco reconoció explícitamente la revalorización del federalismo en Argentina. La concreción de la estrategia “subnacional” requiere identificar los agentes a través de los cuales ésta será ejecutada ya que el énfasis se desplaza del tradicional prestatario, la Nación, a los gobiernos provinciales y municipales. En consonancia con lo anterior el Banco realizó una serie de importantes estudios tendientes a aumentar su conocimiento de la situación económica de provincias y municipalidades argentinas, con el fin de poder seleccionar mejor los potenciales destinatarios de las operaciones de crédito. 2.3

2.4 La relación con las jurisdicciones subnacionales fue entonces un tema permanentemente presente en el diálogo Banco-país. A partir de que “estabilidad y crecimiento sostenible sólo son factibles con disciplina fiscal, la que requiere una reestructuración del sector público y en la mayoría de los casos, una reducción del sector, por lo que el Banco debería asistir prioritariamente a las provincias y municipios en esas áreas”5,el Banco optó por operar con las provincias mediante dos modalidades principales: ~~~~

La k i s i b n del Banco de negociar y ejecutar directamente con provincias y gobiernos municipales operaciones de crédito que contaran con garantia soberana dei Estado Nacional, parficuianncnte relacionadas con los sectores socials y el fortaiecimienCo instinicionai fue destacado por el Presidente del Banco en la Asamblea de Gobernadores del Banco de Mara,de 1996. (CA 377. I6 de Julio 1996, pag. 5). Argentina. Documento de país GN-1951-2.29 abril 1997. pag. 27 pámfo 4.4.

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(i) préstamos directos o indirectos a entidades subnacionales que demostraran tener solvencia y

capacidad financiera, condicionados a la garantía del gobierno nacional, y (i¡) programas nacionales y cooperaciones técnicas de fortalecimiento y apoyo institucional para las demás provincias y municipios, tendientes a reformas y mejoras de su solvencia financied.

El diálogo de politicas, iniciado en 1996 es un aspecto central del proceso de programación. Es la oportunidad que el Banco tiene para hacer oír su calificada, y generalmente respetada, opinión al país miembro, acerca de la evolución de políticas y variables macroeconómicas y sectoriales, de sus potenciales implicaciones en términos de crecimiento y bienestar, así como discutir posibles alternativas correctivas, cuando fuera el caso. De ahí su nombre. 2.5

2.6 En tal sentido, la lectura del CP96 y de los MP durante el cuatrienio 1996-1999, muestra con claridad la preocupación del Banco por la necesidad de introducir mayor flexibilidad en el mercado laboral, con la finalidad de disminuir la tasa de desempleo -una permanente referencia en los documentos de programación- y posibilitar así el ingreso al mercado de trabajo de agentes excluidos por las rigideces vigentes.

2.7 No ocurrió lo mismo, en cambio, con la evolución del endeudamiento externo de Argentina, que creció 32% entre 1996 y 1999, el período cubierto por CP96’. En dicho documento y en los MP del período no se profundiza el tema y se hace sólo mención a la opinión del FMI, al comentar el déficit fiscal. Si bien esta área macroeconómica estuvo contenida en los programas del país con el FMI, parece pertinente que los documentos de programación hicieran referencia al asunto.

Como se expresa anteriormente, el CP96 reconoce, acertadamente, la existencia de elevados niveles de desempleo en Argentina y propone ejecutar acciones de apoyo a la creación de empleo de emergencia a través del Plan Nacional de Empleo con programas específicos en 10s sectores público y privado. Lamentablemente esta iniciativa no se concretó, en tanto que las tasas de desempleo continuaron muy altas durante el ciclo de programación, lo que hizo más sensible la falta de acción en esta área. 2.8

2.9 El diálogo Banco-Argentina a nivel sectorial es una modalidad potencialmente muy fructífera para ambas partes. En la medida que se privilegie la acción del BID en algunos sectores clave en proceso de reformas, el Banco podría reforzar su acción en el área mediante diversas acciones, especialmente a través de la Oficina de País. Así se podria asignar especialistas residentes de alto nivel y reconocida experiencia, que acompañen la ejecución de los proyectos,jerarquicen la discusión del tema y provean de una evaluación continua de progresos y problemas que surjan en el proceso de reforma. Asimismo, la discusión con ejecutores y analistas locales de los documentos de investigación que lleva adelante el Banco puede aportar valor y contenido al referido diálogo.

2. IO En 1997 el Gobierno Argentino encargó a la Jefatura de Gabinete y al Ministerio de Economía participar conjuntamente en la coordinación de las relaciones con el BID. La relación operativa en las acciones del Banco se ha conducido simultáneamente a través de dos canales. La responsabilidad primaria en el diálogo fue adjudicada a la Jefatura de Gabinete, no obstante que el Ministerio de Economía, interlocutor tradicional en la materia, participó del mismo y preservó Ia función de Gobernador. Dada la natural ventaja comparativa y tradicional experiencia del Ministerio de Economía

Además el Banco encableci6 como condición para acceder a p~%tams dimtos. por montos iguales o supCnom a USS loo millones. que la entidad subnacional dcbia demostrarque el nivel de afcctaci6n de su Copamcipacibn imposiriva era manejable.

’En el mismo p - o d o el PBI aumentó 14% y el valor de I;Lc exportaciones. en términos nominales. creció 10% cn 1997 y 1998 para volver en 1999 UI nivel de 1996.

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para cumplir la función de coordinación. de hecho esta innovación no resultó en mejoramiento o agilización alguna en la programación y ejecución de las diversas tareas del BID en el pais. La ley de presupuesto de 2001 ha vuelto a modificar tal asignación de responsabilidades, siendo el Ministerio de Economía el área de gobierno por la cual se canaliza la relación con el Banco.

Los programas operativos (PO)son el producto más visible e inmediato del proceso de programación. Muchas expectativas se crean alrededor de ellos, tanto de parte del pais como del Banco, aunque no necesariamente son las mismas. La comparación de las previsiones de los programas operativos con las listas de proyectos efectivamente aprobados muestra una gran coincidencia para el año de la misión de programación. Esto no debe sorprender, ya que las MiP en Argentina habitualmente tienen lugar en el segundo semestre del año, cuando el procesamiento de las operaciones está suficientemente adelantado como para poder anticipar, casi con certeza, la lista de aprobaciones. 2.11

2.12 Sin embargo, la situación es muy diferente cuando se comparan las operaciones previstas en el CP96 y las efectivamente incluidas en el programa de préstamos aprobados entre 1997 y 1999. El Documento de Pais incluyó IO operaciones que posteriormente no fueron aprobadas, mientras que en el trienio hubo 1 1 nuevos préstamos que no se habían previsto a la fecha del CP. De estos últimos, 7 correspondieron a operaciones con el sector privado, lo cual es un reflejo de la dificultad que hubo para anticipar este tipo de proyectos en las discusiones del Banco con el Gobierno a propósito del CP96. Pero también debe hacerse notar que los proyectos que fueron abortados en su preparación incluían operaciones en temas muy relevantes para alcanzar las metas estratégicas, como el financiamiento de inversiones para desarrollo regional, crédito multisectorial e inversiones para la generación de empleo de emergencia. Asimismo, se encuentran diferencias importantes en términos de la consistencia entre las operaciones previstas en el Po,expresados en los Memorándum de Programación, con las efectivamente aprobadas el año siguiente a la MiP. Por ejemplo, en 1999 sólo se aprobaron 3 de las 20 operaciones anticipadas en el Po 1998-2OOO. La emergencia de 1998 alteró las previsiones originales generando una notable discrepancia entre lo anticipado en el Po 1998-2000 con lo realmente ocurrido. Brechas de la magnitud de las observadas debilitan el proceso de programación y abren expectativas sobre potenciales modificaciones impulsadas por factores políticos que se desarrollan en el país en detrimento de una planificación ordenada dei uso de los recursos humanos y técnicos del BID'. Cambios súbitos en el PO por lo general no benefician al país ni al Banco. Sin embargo, debe reconocerse que el impacto y la magnitud de las crisis financieras externas de 1997 y 1998 (Asia y Rusia) son factores que explican las modificaciones en el programa operativo del Banco. 2.13 Durante el período de vigencia del CP96 el Banco produjo numerosos estudios de carácter técnico que generaron conocimientos útiles al Banco y a los ejecutores para desarrollar mejor sus tareas. Esos estudios fueron preparados por diversos departamentos de la Institución, incluyendo el Departamento Regional de Operaciones I (REI), el de Desarrollo Sostenible (SDS), y el de Investigación (RES). Los temas cubiertos incluyeron aspectos referidos a temas macroeconómicos, fiscales y sectoriales '.

A excepción de un trabajo publicado en 1997 sobre pobreza y empleo", no hubo estudios integrales de las diversas dimensiones del tema de ia pobreza en Argentina, que le hubieran dado al Banco una mayor capacidad y reconocimiento público en el manejo del tema. Mucho se hubiera ganado, además, si hubiera habido una mayor conexión entre los estudios sectoriales o específicos y la acción operativa del Banco. 2.14

'

De los I I proyectos enumerados en el 0%. que finalmente no se aprobaron, 4 de ellos contaban con Perfil i y I ya tenian Perfil II aprobados al momento de la elaboración del Documento de Pais. VerAnexoE. "Poverty and the Employment Problem in Argentina" Match 1997. SOC 97-103.

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III.

El Programa de Préstamos 1996-I999

Prioridades y Realidades. Los programas operativos que forman parte del CP96 y del MP de 1997 cuantificaron las prioridades establecidas. distribuyendo los recursos de los programas trienales correspondientes, asignando alrededor del 30% de los recursos a la reforma del estado, el 20% a aumento de la competitividad y el 50% a lucha contra la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida. Es claro entonces que el énfasis de la programación se centraba en contribuir a resolver un grave problema, el aumento de la pobreza y de la marginación, que se había potenciado a partir del aumento de las tasas de desempleo registradas desde 1994-1995. Desde ese punto de vista la priorización fue impecable. Sin embargo, la realidad de las asignaciones de recursos de préstamos difirió marcadamente de lo programado en 1996 y 1997, como consecuencia de cambios en la programación inducidos por emergencias climáticas y financieras en 1998". El área de reforma del Estado recibió casi el doble de los recursos programados, 55% del monto de los préstamos aprobados, en tanto que el área de competitividad significó el 15% y el de lucha contra la pobreza y mejora de calidad de vida el 30% de io aprobado. Estos cambios resultaron, en su mayor parte, de la inclusión, por emergencia económica, del Programa Especial de Ajuste Estructural y Fortalecimiento del Sector Bancario por importe de US$ 2,5 MM, equivalentes al 38% del valor total de las aprobaciones a Argentina en el período 1996-1999, incluyendo los préstamos 'A' en proyectos para el sector privado. Sin embargo es importante notar que la distribución de las asignaciones entre los distintos objetivos, excluyendo el sectorial de emergencia financiera, no difirió sensiblemente de la programada. A continuación se describen aspectos destacados de las diferentes áreas en que actuó el Banco. 3.1

A.

Reforma y Modernización del Estado

3.2 Entre otras acciones, el BID respaldó activamente el proceso de reforma del sistema previsional de la Argentina, mediante un importante crédito sectorial'2. El Gobierno Argentino gestionó ante el BID un préstamo sectorial por US$320 millones para apoyar la reforma del sistema de seguridad social de ias provincias. Esta operación fue cofinanciada con el Banco Mundial, que aportó otro tanto. No hubo recursos de contrapartida. El préstamo posibilitó el traslado desde el ámbito provincial al nacional (ANSESI3) un grupo de ias Cajas provinciales de jubilación, durante los años 19% y 1997. También contribuyó a paliar los efectos adversos de la recesión de 1995, y la subsecuente crisis fiscal de las provincias, consecuencia en gran parte de la devaluación mexicana de diciembre de 1994. Fue una asistencia oportuna y de impacto favorable, en términos de su contribución a la estabilidad macroeconómica, reordenamiento y eficiencia fiscal y de equidad en las prestaciones jubilatorias de diferentesjurisdic~iones'~. 3.3 Salvaguardia frente a la crisis internacional de 1998. A fines de 1998 el Banco otorgó a Argentina el mayor crédito en su historia. Esta operación (AR4254 por US$2.5 MM) fue cofinanciada con el Banco Mundial bajo ia modalidad de una operación de desembolso rápido, gestionada por el Gobierno Argentino con el propósito de atenuar las consecuencias del virtual cierre dei flujo de ingresos de capitales externos. La cesación de pagos de Rusia en setiembre de 1998 provocó una crisis de confianza en los mercados emergentes, en particular América Latina. El consecuente aumento del "riesgo país" y de las tasas de interés se tradujo, a su vez, en una declinación de la actividad económica con impacto inmediato en el nivel de empleo y en la situación social. No cabe duda alguna de la oportunidad de la asistencia financiera resultante de la instrumentación de este crédito y el beneficio que derivó el país

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VcrAnexo~.

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ANSES: AdministraciónNacional de Seguridad Social. V a Informe de Tenninación de Opcraeiones (PCR)del pdstamo %I/OC-AR.

'' AR-0201. Apoyo al Sistema Prcvisonal Rovincial. aprobado en 1996.

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de su ejecución. El respaldo il la política económica argentina, explicitado a través de este apoyo, contribuyó a disminuir las dudas e incertidumbres sobre la salud de la economía argentina y se tradujo en una reducción de Ias tasas de interés y del riesgo país e incentivó la paulatina normalización del flujo de capitales. Esta experiencia debería ser tenida en cuenta en la eventualidad de que ocurran 'en el futuro situaciones análogas. El respaldo del Banco fue coherente con la estrategia acordada con el país para la reforma del Estado, reducción de la pobreza y elevación de a productividad. Asimismo brindó un apoyo necesario para mantener el equilibrio macroeconómico y para posibilitar la continuidad del acceso a financiamiento externo del sector público. A la vez, el contenido del programa se concentró en temas esenciales de la agenda de políticas, tales como reformas en el sector fiscal, programas sociales orientados a la reducción de la pobreza (p. ej., educación, salud, nutrición), aumento de la competitividad en el sector financiero y marco regulatorio de infraestructura. 3.4 El carácter extraordinario del programa de emergencia estuvo apoyado por una decisión de la Asamblea de Gobernadores que autorizó al Directorio, en Diciembre de 1998 y por el termino de un año, a aprobar préstamos de ese tipo frente a los requerimientos de países miembros afectados por las crisis internacionales de 1997 y 1998. El financiamiento analizado incrementó la deuda externa argentina en alrededor del 2%. Este no parece ser un alto costo frente al beneficio para el país de permitirle superar una severa situación de iliquidez y fuga de capitales. Un efecto inmediato del préstamo fue incrementar el flujo neto de recursos del Banco para Argentina, a pesar que los repagos, intereses y otros cargos del BID también aumentaron sensiblemente (ver Cuadro I del Anexo C).

3.5 La acción del BID a través de entidades subnacionales. Como se ha indicado en la sección anterior de este documento la programación del Banco para el período 1996-1999 consideró que la vinculación del Banco con el sector público argentino debía reforzar la relación directa del BID con el nivel subnacional, es decir con gobiernos provinciales y municipalidades. El esfuerzo emprendido por el BID y el Gobierno en los últimos años buscó intensificar la acción del Banco a través de esos niveles. En consonancia con los procesos de descentralización y transferencia del nivel central al provincial de diversas responsabilidades, por ejemplo, en el área de educación y salud, así como por la naturaleza de algunos de los proyectos, p. ej., lucha contra la pobreza y la conveniencia de apoyar la continuidad y profundización de los procesos de reforma económica, se alentó el otorgamiento de préstamos directos a entidades subnacionales. Cuadro 1

Asistencia a Enîidades Subnacionales (19961999)

Monto

Año Proyecto 1996 Apoyo a la Prov. de Buenos Aires (AR-0164) I ~

1998 1998 1997 1997 I998 1999

Apoyo Prov. De Mendoza (AR-0209) (*) Apoyo Gobierno Ciudad Buenos Aires (AR-0218) Recuperación Ecológica Riachuelo (AR-0136) Inversiones en Grandes Ciudades (AR-0151) Reformas y Desarrollo Municipal (AR-0250) Reformas Sistemas Prov. de Salud (AR-0120) Total Aprobaciones Totales Asistencia a Subnacionales

% de tiempo aanscunido y de desembolsos a diciembre de 1999. Conmm pendiente de firma.

Nota:

9

(Mill. US$) 350 80 200 250 260 250 100 1.490 6.5 17 23%

814. Desemb.

Tiempo


La actividad en este campo fue intensa en el ciclo de programación 19961999. En conjunto se aprobaron siete operaciones por US$ 1.490 millones (ver Cuadro I), es decir el 23% del monto de los créditos otorgados a Argentina entre 1996 y 1999,lo que da una idea de la importancia asignada al tema. 3.6

3.7 Si se excluyen los créditos al sector privado y el programa especial de ajuste estructural de diciembre de 1998, el financiamiento a entidades subnacionales alcanzó al 42% del monto de las aprobaciones. La ejecución de la mayor parte de este grupo de proyectos esti demorada’’. Cuando el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, las provincias o las municipalidades son los prestatarios, ya sea en forma directa o a través del gobierno nacional, se requiere aprobación legal a nivel provincial ylo municipal del endeudamiento y de las asignaciones presupuestarias de contrapartida. Este requisito ha probado ser de difícil o lento cumplimiento y es la causa habitualmente citada como la principal fuente de demora en la ejecución de este grupo de proyectos.

3.8 Tanto las provincias afectadas como la Nación deberán tomar las acciones necesarias para impulsar la sanción de las leyes requeridas o recomendar a las provincias la adopción de la modalidad seguida por la Provincia de Córdoba donde existe una ley-marco de endeudamiento externo, de modo que el Poder Ejecutivo decide, en cada caso, la conveniencia de m u n i r al crédito externo en función de la naturaleza, magnitud y condiciones del financiamiento ofrecido. 3.9 Por otra parte, el acceso al financiamiento del BID, aunque con la garantia federal, puede haber tenido el efecto de mejorar la calificación de riesgo de los prestatarios subnacionales en los mercados de capitales. Esto facilita el acceso a otras fuentes internacionales de recursos, en virtud de “sello de calidad” que otorga el financiamiento del Banco y reduce el costo del endeudamiento de provincias y municipios cuando ellos colocan sus bonos en mercados nacionales o del exterior.

3.10 El tema sin embargo es más complejo y habría por lo menos dos aspectos adicionales que considerar: uno es el grado en que los ejecutores sienten el proyecto como propio (“ownership”) y no como algo decidido a un nivel ajeno a ellos y en consecuencia están comprometidos con la prioridad y respalden el diseño durante la preparación del mismo. El otro aspecto tiene que ver con el funcionamiento de la democracia argentina a nivel provincial y municipal, donde la obtención de consensos (o mayorías legislativas) es un proceso lento.

B.

Elevación de la Productividady Competitividad Nacional

Esta área estratégica incluye aprobaciones de proyectos por US$1.002 millones, el 15 % del monto del período 1996-1999.Los 4 proyectos públicos que integran este grupo abarcan operaciones en infraestructura portuaria, ciencia y tecnología, apoyo a empresas medianas y pequeñas y emergencia por inundaciones. Este Último fue el más grande y absorbió el 30% de las aprobaciones del grupo. Por otra parte, en 1998 se canceló el 90% de un préstamo por US$300 millones de crédito multisectorial a través del Banco de Inversiones y Comercio Exterior orientado a reforzar el financiamiento de PyMES, en razón de haber cambiado significativamente las condiciones que regían al momento de su aprobación en 1993. 3.11

3.12 Se incluyen también en esta área de acción 6 proyectos por un total de US$358 millones, dirigidos ai sector privado, conforme Ia autorización que recibió el Banco de sus Gobernadores en la Octava Reposición de Recursos en 1994. El Departamento del Sector Privado comenzó a funcionar en 1995 y fue muy activo durante el ciclo de programación a que hace referencia este documento. Las

Por ejemplo. el proyecto AR-0209 aprobado en Junio de I998 y cuyo prestatario cs una provincia. aun no cuenta con ley de endeudamiento: cn el proyecto AR-I36 aprobado en noviemòn de 1997. cuyo pmtaPno ea un consorcio inrjurisdiccianal. se complet6 la auunización de endeudamientorecién en Junio uxx); en el proyecto AR-0218 aprobado en Junio de 1998. la legislación comspondicntcM aprobó en noviembn de 1999 y en AR-0151. aprobado cn diciembn 1997. de los cinco consorcios de municipios a cuyo cargo estará la ejrcuci6n del prow. dl0 uno ha completado los requisitos pam iniciar la ejecución.

IO


empresas de Argentina utilizaron activa y exitosamente este instrumento. A través del mismo fueron financiadas 8 operaciones por US$ 463 millones entre 1996 y1999, es decir casi el 25 % de las operaciones en Argentina y el 20% del monto total de los créditos otorgados por el Banco al sector privado de la Región en forma directa durante el periodo. El costo total de los proyectos financiados con aportes de la ventanilla PRI para Argentina fue de 3,890millones de US$ y el aporte de capital del sector privado alcanzó a US$749 millones. 3.13 Los proyectos financiados al sector privado argentino apoyaron inversiones en áreas privatizadas en la última década: un proyecto en infraestructura, dos en agua potable, tres en energía, uno en transportes y uno en servicios (correos). En este sentido el Banco ha actuado coherentemente con la política seguida por el Gobierno Nacional, pese a que el mismo no explicitó al Banco sus prioridades para el uso de los fondos de la ventanilla PRI. Sin embargo hay espacio para una mayor interacción entre el Departamento del Sector Privado con los demás departamentos operativos, lo que permitiría aprovechar mejor las potenciales sinergías entre ambas ventanillas del Banco.

'.

3.14 Llama la atención en el Programa del Banco 1996-1999la ausencia de acciones destinadas a aumentar la roductividad de la agricultura, un sector donde la Argentina tiene una clara ventaja comparativa Esas acciones podrían tener un efecto muy positivo sobre toda la economía. En ese sentido, la participación del BID en la reorganización de la investigación agropecuaria sería extremadamente oportuna y valiosa. Los avances en la privatización de las actividades vinculadas a la ciencia han modificado el paradigma que sustentó la articulación de la investigación pública agropecuaria durante varias décadas. Dada la extraordinaria importancia del sector agropecuario en la economía y en la oferta exportable de la Argentina, es necesario, entre otras cosas, asegurar una pronta adecuación del área de investigación a las nuevas condiciones imperantes.

C.

Reducción de la Pobreza y Elevación de la Calidad de Vida

El 30% restante del monto de las aprobaciones en el ciclo 1996-1999se destinó a un conjunto de 14 proyectos en el área social", incluyendo componentes de infraestructura (agua y alcantarillado, desarrollo urbano), formación de recursos humanos (educación y salud) y de reforma y protección social (grupos vulnerables, empleabilidad y atención a niños y adolescentes en riesgo). La mayor parte del gasto social en Argentina, con excepción de los seguros sociales donde la participación de la Nación es del 82%. es ejecutado a nivel de las provincias (68%). La Nación participa con el 17% y los municipios con el 15% restante". También cabe notar que el Gasto Público Social (GPS) osciló alrededor de los US$ 15.000 millones anuales entre 1980 y 1990 y que entre 1990 y 1997 creció al 7.58 anual. Desde la perspectiva del Banco, esto quiere decir que en el diseño y ejecución de operaciones en el área social el rol de las provincias -y secundariamente de las municipalidades- es central. 3.15

Aunque el Documento de País enfatizó la necesidad de apoyar los esfuerzos del Gobierno en reformar el mercado laboral como un área prioritaria del programa operativo, las operaciones identificadas en aquel momento no contienen aspectos específicos de reforma de políticas y se concentran, en cambio, en apoyar actividades específicas de generación de empleo y capacitación laboral de jóvenes. Durante el período 1996-1999los recursos dirigidos a apoyar medidas que ayuden a paliar el desempleo solo alcanzaron a un 19% de los recursos asignados al sector social. En este sentido se observa una cierta incoherencia entre las necesidades identificadas en el CP96 y el monto del apoyo otorgado posteriormente. El Banco decidió no participar del programa Trabajar, financiado por el Banco 3.16

' Es cierto. sin embargo, que en 1995 había sido aprobada una o p m c i b para servicios agrícolas pmvincialcr por S 125 mill. Con cotinanciamiento del Banco Mundial, aún en ejecución. AI comenzar el ciclo 1996-1999 este pktamo estaba en sus comienzos. " Doce proyectos públicos y dos privados. Ver Anexo B. ' Secretariade Prog1amaci6n Económica Regional. "Canrcterizacióny EvoluciC del Gasto Público Social" 1980-1997. Las cifra. ciradas corresponden a 1997. II


Mundial porque no compartia el enfoque centrado en soluciones de corto plazo, en lugar de articular respuestas al problema de fondo. En la actualidad el Gobierno ha decidido no incenvtivar este tipo de programas. 3.17 El proyecto AR-0169 incluye un componente de capacitación laboral que corresponde a la segunda etapa de una operación anterior. Tiene por objeto capacitar a 180.000 jóvenes contribuyendo a la articulación de la demanda y oferta de capacitación para el empleo a fin de mejorar las habilidades requeridas en el mercado de trabajo. Este subprograma ha experimentado muchas dificultades en su ejecución, poniendo en peligro el cumplimiento de sus objetivos. Por otra parte, en el mismo proyecto, el componente de becas escolares cuyo objetivo es proporcionar 195.00 becas para la continuación de la educación secundaria de hijos de familias bajo el nivel de pobreza, se está ejecutando satisfactoriamente. Cabe destacar la utilización del Sistema UniCo de Identificación y Registro de Familias Beneficiarias (SISFAM) para asegurar la focalización de los beneficiarios.

Un número de operaciones innovadoras aprobadas en varios sectores sociales han servido para extender la actividad del Banco a nuevas áreas. Un proyecto para atención a grupos vulnerables (AR0161) tiene el objetivo de facilitar a estos grupos el acceso a servicios sociales, en forma integrada, maximizando el aprovechamiento de los recursos públicos y movilizando participación comunitaria. Se está ejecutando adecuada aunque lentamente debido a demoras en alcanzar elegibilidad y a recortes presupuestarios. Un componente importante de este proyecto es el fortalecimiento del (SISFAM) que permite dirigir recursos a las poblaciones más necesitadas. Similarmente, el proyecto de Atención a Niños y Adolescentes en Riesgo (AR-0198) continúa con un modelo de atención muy exitoso desarrollado con el financiamiento de una Cooperación Técnica no reembolsable anterior. Este proyecto contribuye a la creación y desarrollo de una red interinstitucional, incluyendo sector público y sociedad civil, de servicios de apoyo para mejorar la inserción y adaptación social de menores en riesgo social. Se utiliza también el SISFAM para asegurar focalización. Finalmente, una operación que no se contemplaba el CP96 es el Programa Federal de la Mujer (AR-231) aprobado en 1998. Su objetivo consiste en fortalecer institucionalmente el Consejo Nacional de la Mujer y los respectivos organismos provinciales a fin de beneficiar la situación de la población femenina de Argentina. El avance en la ejecución ha sido lento también en este caso debido a las restricciones presupuestarias. 3.18

Sin embargo, en otro ámbito de acción, el préstamo otorgado (AR-0175) para reformas e inversiones en el sector de agua.potable y saneamiento no ha sido aún utilizado por diversas razones vinculadas tanto al diseño de la operación como a la falta de apropiamiento (“ownership”) de las actuales autondades sectoriales. El BID ha tenido una continua y fecunda presencia en la Argentina en la provisión de servicios de agua potable y saneamiento a comunidades medianas y pequeñas desde la década de los setenta. Tradicionalmente el apoyo del Banco llegó a beneficiarios y entidades públicas y privadas -p. ej., cooperativas rurales- que fueron subprestatarios habituales en estas operaciones. Sin embargo el préstamo más reciente, según la apreciación de las autoridades sectoriales, no tuvo en cuenta las necesidades de un gran número de localidades con poblaciones entre 1.500 y 30.000 habitantes que han quedado excluidas de los grandes esquemas de privatización de estos servicios. La operación, concebida como un programa de crédito para apoyar la participación privada en estos servicios públicos no tiene -a juicio de los ejecutores nacionales- la flexibilidad necesaria para atender los requerimientosde un gran número de entidades locales que no califican para las condiciones establecidas. Por otra parte, la agencia nacional de ejecución dispone de un banco de proyectos en diferentes grados de preparación en muchas pequeñas localidades del país que alcanza a varios cientos de millones de dólares. Existiría entonces la posibilidad de flexibilizar la utilización de los recursos prestados incorporando nuevos subprestatarios, sin cambiar el objetivo de desarrollo de la ~peración’~. 3.19

l9 El problema indicado está en vfai de solución. En diciembre de 2000 el Banco acodó una flexibilización canalizando a mv& del Banco de Ia Nación pane de los mursos 6 5 0 millones) con el compromiso de colocaci6n en Seis meses y cancelacibn del Ada de S O millones.

12


El BID financió en 1998 el 2% del Gasto Público Social en Argentina". No hay mayores razones para pensar que la situación haya cambiado sensiblemente desde entonces. Por otra parte el GPS per capita en Argentina fue de US$ 1.6ûû/habitante también en 1997. Resulta claro entonces que las intervenciones del BID en este campo, en general deberían estar orientadas a tener un efecto demostrativo y catalítico. Algunos de los programa.. mencionados más arriba cumplen con dicha condición. Hubo operaciones de carácter novedoso en el área social cuya mayor importancia no radica en Ia magnitud del apoyo financiero. Tienen fundamentalmente el objetivo de atender grupos específicos de la población con esquemas participativos innovadores e integradores de diversas dimensiones de la problemática social. 3.20

La asistencia otorgada por el Banco a través de su programa de Cooperación Técnica No Reembolsable ha proporcionado un apoyo muy importante tanto en la identificación y preparación del programa de préstamos como en el fortalecimiento institucional de entidades ejecutoras y otros organismos afines (WP-1/99). Entre 1996 y 1999, el Banco financió 52 operaciones2' de CT no reembolsable por un total de US$46,3 millones. La distribución de estas operaciones de acuerdo a los tres grandes objetivos programáticos tiende a concentrarse en el área de reducción de pobreza (22 operaciones por US$25,8 millones). En el área de modernización del Estado se aprobaron 16 operaciones por US$4,7 millones y en el área de productividad y competencia se aprobaron 14 operaciones por US$ 15.8 millones (ver Anexo D). Entre las operaciones dirigidas a apoyar el objetivo de reducción de pobreza se destacan especialmente aquéllas orientadas a Ia protección social de los grupos más vulnerables a los efectos del proceso de reestructuración económica (niños, jóvenes, mujeres y adultos mayores de escasos recursos, y poblaciones indígenas). Cabe mencionar también el apoyo prestado a microempresarios y a las reformas de programas sociales (especialmente en salud y educación). En el área de modernización del estado y sociedad civil, los proyectos financiados por el FOMIN dirigidos a desarrollar y fortalecer sistemas regulatorios para la prestación de servicios de agua potable han tenido un impacto importante. Finalmente, en el área de productividad y competencia se destacan actividades de reforzamiento empresarial para pequeñas empresas, gran parte de las cuales han sido financiadas por el FOMIN. 3.21

3.22

El Programa de Pequeños Proyectos para América Latina y el Caribe, iniciado por el Banco

hace casi 20 años con el objetivo de contribuir a aumentar los inmgesosde muy pequeños productores, especialmente en el área rural, contribuye directamente al objetivo estratégico de reducción de pobreza del programa en la Argentina. Entre 1996 y 1999 el Banco aprobó 6 pequeños proyectos por US$2,8 millones y sus respectivas operaciones de CT no reembolsable por un monto de US$959.000 (ver Anexo D). La asistencia crediticia reembolsable se destina en general a constituir fondos rotatorios de crédito, a través de entidades no gubernamentales, para atender las necesidades financieras de los pequeños productores. La asistencia técnica no reembolsable paralela a la operación de crédito apoya el fortalecimiento institucional. financiero y técnico de las entidades involucradas.

~~~

de Programación Econ6mica Regional. op. Cit.. Cuadro 2.3C. El &to consignadocomsponde a gato social consolidado. con exclusi6n de los gastos de seguridad social. aunque si se incluye dicho gasto esc porcentaje s I .2%.Por sectores en 1997 la disPibuci6nfue: Educación el 5 1% del total. Salud 21%. Asistencia Social 10%. Vivienda y Ulbanismo 5%. Agua Potable 2%y OUOSI 1%. " En el mismo periodo se financiaron además 23 operaciones regionales administradas por la Rep.sentaci6n por un monto de US19.7 millones. La gran mayoria de esras operaciones e.srán en el área social. 9 de ellas en cl sector de educación. ?u Secretaria

13


IV. A.

La Cartera de Préstamos 1996-1999

Monto de la Cartera y Desembolsos

La cartera activa de préstamos en ejecución en Argentina creció de US$4,2 MM en 1996 a US$6.9 MM en 1999. En el mismo período la cartera total del Banco aumentó de US$32,5 MM a US$ 45.5 MM. y en consecuencia en 1999 la cartera argentina en el BiD representa el 15,1% del total. El 43% del monto total de las aprobaciones en el periodo 1996-1999 (US$2,8 MM) se concentró en dos proyectos (6% del número de aprobaciones) gestionados frente a situaciones de emergencia de distinto origen que obtuvieron una respuesta pronta y efectiva por parte del Bancoz2.Por su propia naturaleza entonces, los mismos no formaron parte de los programas de acción periódicamente considerados por el Banco y el país. Uno de ellos, sectorial de ajuste y fortalecimiento del sistema bancario ha sido comentado en el párrafo 3.3. El restante fue un crédito de inversiones en respuesta a los daños causados por una emergencia climática. Si bien ambos tienen en común haber sido gestionados por el Gobierno Argentino para atender situaciones excepcionales de emergencias, son de naturaleza y modalidad operativa diferentes, lo cual se ha reflejado en un diferente ritmo de desembolsos. 4.1

En el ciclo 1996-1999 el BID aprobó operaciones con Argentina por un monto de USS6.5 MM (Anexo B). Una de ellas -el préstamo sectorial de ajuste y fortalecimiento del sistema bancario de 1998representó el 38% del total. La variabilidad anual de las aprobaciones fue muy alta, tanto si se incluye o no dicho préstamo sectorial=. Los préstamos a Argentina provenientes de recursos de Capital Ordinario constituyeron el 99.5% de los montos aprobados en tres de los cuatro años. En 1999, el año de menores aprobaciones, la participación de otros componentes subió al 3.5%. Las operaciones del FOMIN y las cooperaciones técnicas no reembolsables fueron las dos modalidades de financiamiento más importantes además de los préstamos, con alrededor de US$20 millones cada una durante el ciclo 1996-1999 (Anexo Cl. 4.2

4.3

Los desembolsos totales entre 1996 y 1999 alcanzaron a USW.416 millones. Durante este

período Argentina mantuvo un flujo neto positivo de recursos financieros convertibles (Anexo C), fuertemente incrementadoen 1998 como resultado de la aprobación del crédito sectorial de ajuste. El 53%

corresponde a dos operaciones sectoriales y el resto a proyectos de inversión. La mayor parte de los recursos provenientes de operaciones sectoriales se desembolsaron en 1998 y 1999, mientras que el máximo desembolso anual de recursos para proyectos de inversión fue en 1999 (US800 millones). En los restantes años las cifras correspondientes a préstamos para inversión estuvieron alrededor de los US$ 400 millones. Los pagos por intereses fueron US275 millones. en 1996, crecieron a US$325 millones en 1997 y 1998, mientras que en 1999 alcanzaron a US$460 millones como resultado del Préstamo de Ajuste Sectorial de Emergencia que, por su carácter especial, tiene condiciones financieras más exigentes que las operaciones habituales del BID.

B.

Demoras en la Ejecución del Programa Operativo

En un gran número de operaciones ocurren atrasos en la ejecución y es la excepción que los proyectos se desembolsen en los plazos originalmente previstos en los documentos de préstamo. La frecuencia y la magnitud de los atrasos amerita su especial consideración. Los perjuicios derivados de esa situación son de naturaleza variada. El país paga un costo más alto por los recursos financieros que recibe en la medida que hay mayores cargos del Banco por comisiones de compromiso de fondos no desembolsados. Además habitualmente existen mayores costos derivados de atrasos en los cronogramas de pagos acordados originalmente en los contratos que involucran obras e inversiones de infraestructura. El prestigio del Banco sufre mengua y eventualmente se llega a poner en duda la seriedad del esfuerzo 4.4

El lotal de aprobiiciow enm 19% y 1999 sum6 USf6.5 MM. ineluyendo USS 463 al SCCUK privado. El présmm0 &I de apoyo financiem fue de USS 2.5 MM y el de emergencia por inundaciona US$ Mo M. EMe amboa suman el 13% de kr monror de d i t o s iprobadaamel cuur*nio. V a Anexo B. La wr*bilidad anual medida a mv& del coeficienic de Vuireiin (CV) hie de 92% si *e incluye el présnmo m r i a l y 44% m el ~ d s c0m;irio. o

''

14


realizado en la preparación de un proyecto que no resulta ejecutable en un tiempo cercano al plazo inicialmente previsto. Finalmente no sólo se atrasan los beneficios que generan los proyectos, sino que las expectativas de los potenciales beneficiarios del proyecto se ven defraudadas por las demoras en la ejecución.

El Gráfico I es una "fotografía" de los proyectos en ejecución en Argentina a diciembre de 1999. Allí se ubica cada proyecto en función del tiempo de ejecución transcurrido y del monto desembolsado en cada operación. Con tres notorias excepciones" el conjunto de observaciones tiende a adoptar la forma de una función logística, con un tramo inicial horizontal, un segundo tramo fuertemente creciente y un tercer tramo creciente pero a una tasa menor y que converge hacia el techo, fijado en el "6 de los desembolsos de cada proyecto. Esta forma, de una letn S alargada e inclinada hacia la derecha, refleja el hecho que la mayoría de los proyectos requiere de un período inicial desde la firma del contrato de préstamo hasta alcanzar un nivel de organización que permita comenzar su ejecución efectiva (es decir que comiencen los desembolsos). Sigue una segunda etapa con un mayor ritmo de desembolsos y una tercera etapa, nuevamente a menor velocidad de desembolsos hacia el final del proyecto hasta completar la ejecución. El hecho llamativo en la cartera de proyectos en Argentina es que, en diciembre de 1999, aproximadamente un cuarto dei total de los proyectos, con más dei 20% y menos del 80% del tiempo de ejecución estipulado en el contrato de préstamo, no alcanzaron el 10% de desembolsos acumulados (zona destacada a ia izquierda y al pie dei Cabe mencionar que dentro de este conjunto la mitad corresponde a préstamos cuya ejecución involucra a entidades subnacionales, provincias y municipios. La complejidad institucional que tienen estas operaciones explica las demoras especialmente en los años iniciales de su ejecución. La otra mitad corresponde a programas innovadores en áreas relativamente no exploradas en anteriores préstamos del Banco. 4.5

Estoa M CAW son aripicoa con rcspccto ¿ bi que ocurre en la gran mayoria de lox proyeem. Hubo rüoa desembolsos en poca tiempo en el proyecto A R 4 2 5 4 Pmg~~rna EIpeciul de Ajuste EIinieiunl. hubo r6b un 654 de lor d e s m b o b en el doble del tiempo pnvkto m el Propma de Agua Pwble en Zona Oese del Gran Buenos Aira. AR-0039 y muy bajos desembolsar en mucho tiempo en el p r o p r o regional h Medio Ambiente y Reascnuniieowr en Yyeytwi. RG-000i. E

Los 9 proyectos incluidos en ese rectángulo suman el 22% de los aprobados en el periodo 19%-1999 y el 15% del monto de las aprobaciones. Siete de ellos s u m el 35% de los proyectos de Reduccián de la Pobma y el 32% de los montos aprobados con tal fin. Los dos proyectos mtantes pertenecen al Area de Mejoramiento de la Pmductividad y de la Competitividad y representan el 18% de los pmyectos aprobados con tal destino y el 17%de los montos comespondiencs.

15


+-" ARO141

4.6 Las causas que pueden provocar atrasos y demoras en los desembolsos son múltiples y reconocen diversos orígenes. Sin embargo, si sistemáticamente se observa que los proyectos requieren más tiempo para ser ejecutados que el originalmente programado (la prórroga de un año es casi automática), cabe pensar en la oportunidad de revisar los criterios fijados para la estimación del tiempo de ejecución, adecuándolos a lo que la realidad muestra.

Sin perjuicio de lo anterior, las razones mas frecuentemente esgrimidas para explicar, o justificar, la discrepancia anotada entre tiempos de ejecución previstos y los tiempos reales de ejecución incluyen las siguientes:

4.7

i) causas imputables al Banco: fallas de diseno (multiplicidad de objetivos, objetivos de muy difícil logro), excesivos requerimientos para alcanzar elegibilidad, complejidad de los procedimientos administrativos; y ii) causas imputables al ejecutor: cambios de las entidades ejecutoras, inestabilidad del personal técnico o jerárquico, insuficiencia de recursos de contrapartida, falta de autorización legal para el endeudamiento del ejecutor.

Es poco probable que esa situación vaya a cambiar sustancialmente en el futuro cercano Algunas de estas dificultades podrían atenuarse con una mayor integración entre el personal del Banco y el del ejecutor desde la etapa de identificación del proyecto en adelante. De esa manera se lograría una mayor cohesión alrededor de los objetivos del proyecto entre ambas partes y se lo resguardaría (al menos en parte) de cambios importantes en la etapa de ejecución. 16


El cumplimiento de condiciones necesarias para el éxito de las operaciones debe mantenerse como requisito previo a la ejecución de las mismas, pero antes del primer desembolso las condicionalidades deberían limitarse al mínimo indispensable para completar aspectos secundarios vinculados al proyecto y no utilizarlas como una instancia final para resolver temas que hubieran quedado pendientes de la etapa de preparación del proyecto. 4.8

4.9 Poco puede hacer el Banco para atenuar los efectos negativos de la alta rotación del personal jerárquico y técnico de las unidades ejecutoras, o del cambio de éstas por motivos ajenos a los proyectos, excepto reiterar a las autoridades las consecuencias generalmente negativas de tales movimientos sobre la ejecución de las operaciones. El BID puede además intensificar su labor de capacitación del personal de entidades nacionales en temas vinculados a los procedimientos administrativos del Banco.

La reducida disponibilidad de recursos de contrapartida, resultante de los ajustes presupuestarios efectuados por el Gobierno y los limites establecidos por el Gobierno Argentino para el uso de los recursos de los préstamos, ambas acciones destinadas a mejorar el balance fiscal, afectan negativamente el ritmo de ejecución de los proyectos. Este problema se ha agravado en tiempos recientes y se ha transformado en un serio cuello de botella para la ejecución del programa de préstamos. Diversas alternativas se podrían ensayar para mitigar los efectos negativos, incluyendo, al menos en corto plazo, medidas de carácter excepcional con relación al puri-pussu y discusiones entre el Gobierno y el Banco para redefinir prioridades y acordar cancelaciones que permitan mayor eficiencia en el uso de recursos. 4. IO

C.

La Cartera de Argentina con relación ai Resto del Banco

Los Informes de Revisión de Cartera que prepara el Banco con la información de las Representaciones acerca del juicio sobre probabilidad de alcance de los objetivos de desamollo de los proyectos, su estado de ejecución y su clasificación de riesgo indican que la cartera de Argentina a lo largo del cuatrienio comparó favorablemente con relación a la cartera total del Banco. En cada uno de los cuatro años la proporción de proyectos en que es probable o muy probable el alcance de objetivos de desarrollo fue mayor en Argentina que en el total del Banco. Algo similar ocumó con el progreso de implementación de los proyectos. La proporción de la cartera argentina con avance satisfactorio o muy satisfactorio fue igual o superior durante los cuatro años a dicha proporción en la totalidad de proyectos del BID. El año 1998 sin embargo, fue atípico en el período ya que también se observó un aumento considerable del porcentaje de proyectos con ejecución insatisfactoria. La situación de varios proyectos con ejecución subnacional y lenta implementación fue un factor crítico en esa oportunidad. 4.11

Logro de los objetivos de desarrollo y progreso en la ejecución de la cartera en 1999%. Conforme a la clasificación que utiliza el Banco, la proporción de la cartera en condiciones de alcanzar los objetivos de desarrollo planteados en el proyecto y de ejecutarlos en los plazos inicialmente previstos, es el 83% de la cartera en Argentina. Dicha condición se cumple sólo en el 63% del total de proyectos de la cartera del Banco. Por otra parte, solamente el 3% de la cartera en Argentina corresponde a proyectos con alta probabilidad de ser completados, contra un 14% en la cartera total del Banco. Sin embargo, si se consideran conjuntamente las categorías de “altamente probable” y “probable”, los resultados de ambas carteras son virtualmente iguales. En términos de progreso en la ejecución la cartera argentina se compara favorablemente con la agregada. La suma de proyectos en las categorías “muy satisfactorio” y “satisfactorio” abarca 89% de los proyectos en Argentina y 78% de la cartera total. Conforme a los parámetros mencionados, puede concluirse entonces que el desenvolvimiento de la cartera de proyectos del Banco en Argentina se compara favorablemente con el promedio de la cartera total de proyectos del Banco. 4-12

Ver IDB,”1999 Annual repon on projects in execution”. ROSIPMP.abril 2000.

17


V. Conclusiones, Lecciones Aprendidas y Sugerencias Operativas para Acción Futura 5.1

Los hechos más destacados del último ciclo de programación en Argentina son: a) la composición de las aprobaciones muestra una marcada preponderancia en el financiamiento de la reforma del Estado, cuyo mayor componente fue una operación de asistencia a una situación de emergencia; b) un sostenido énfasis en incrementar la actividad del Banco a nivel subnacional; c) algunos novedosos proyectos en el sector social; d) en el área del sector privado, la Argentina hizo un intenso uso de esta alternativa financiando mejoras a servicios públicos antes prestados por el Estado, y e) finalmente, y no por ello menos importante, en los Últimos dos años ha habido una creciente reducción de fondos de contrapartida y de autorizaciones para liberar fondos de las operaciones de préstamo, lo que ha contribuido a demorar la ejecución de ia cartera.

Las conclusiones y lecciones aprendidas de este estudio se han agrupado en dos categorías, prioritarias para la estrategia de acción del Banco y otras, complementarias a las actividades operativas que viene realizando la Institución en Argentina. Cada conclusión va precedida de una breve fundamentación, basada en los conceptos desarrollados en los capítulos precedentes.

A.

Conclusiones Prioritarias para ia Estrategia dei Banco 1.

Reducción de la Pobreza y Elevación de la Calidad de Vida

En el campo social la Argentina enfrenta desafíos muy fuertes. Una creciente concentración del ingreso, acelerada a lo largo de la década pasada, se acompafía con una profundización de la desigualdad en sus variadas expresiones: educación, salud, alimentación, cobertura jubilatoria, vivienda, etc. El gasto público social (GPS), tomado en su conjunto, es apenas progresivo; La desocupación y la precarización laboral refuerzan la regresividad de no pocos sistemas de beneficios sociales como el de jubilaciones y pensiones y el de vivienda popular, que tienden a excluir a los sectores más pobres de la sociedad. 5.2

5.3 Por otro lado, de acuerdo con un detallado análisis del gasto social realizado por el Gobierno Argentino, se concluye que el factor limitante en el área social no es el nivel del gasto sino su direccionamiento y la calidad de la gestiónn. Si bien existe un alto nivel de ineficiencia en la asignación del gasto social, debe comprenderse que una mejor focalización sobre los más necesitados y un mejoramiento de la gestión, aunque indispensables, no alcanzan para revertir las tendencias actuales. 5.4 Las altas tasas de desempleo existentes en la Argentina y sus repercusiones en términos de agudización de la pobreza, exclusión social y pesimismo respecto a la posibilidad de cambios favorables en el futuro constituye el mayor desafio que enfrentan la sociedad y el Gobierno Argentino. Los principales parámetros que definen la situación en esta vasta área en Argentina son:

i) e1 problema principal reside en la calidad del gasto social; ii) la mayor parte del gasto social se ejecuta a nivel provincial;

iii) el gasto social tomado en su conjunto, es apenas progresivo ;y iv) la contribución del BID alcanza al 2% del GPS Secmaria de Rogramacibn EccdMcay Regional. Direccibn de Gastos Sociala Consolidados. 'Caract~~'¡~acibn y Evolucibn del Gasto Público Social". Buenos A i m 1999. Secmaria de Rogramacibn Eron6mica y Regional. op.cit

21

18


Dado este cuadro, un replanteo estructural de Iris políticas sociales y un mejor ensamble con la política económica aparece como insoslayable, para la reorientación de los mecanismos redistributivos. El BID podría desempeñar un rol muy importante en la resolución de estos complejos problemas a través de dos vías, que no son excluyentes. La primera es mediante operaciones de tipo sectorial. préstamos para reformas de políticas (“policy based lending“), vinculadas tanto a aspectos estructurales como a modalidades operativas en la ejecución del gasto social. Desde ya, estas operaciones si bien tendrían un ritmo más ágil de utilización que los créditos de inversión, no serían de desembolso tan rápido como los sectoriales económicos. La segunda modalidad sería mediante el empleo de cooperaciones técnicas, reembolsables y de cierta magnitud, orientadas a mejorar la coordinación entre el ámbito nacional y las provincias y municipalidades para mejorar la eficiencia del GPS. Este esfuerzo debería ser apoyado por actividades de investigación y estudios acerca de estos temas. 5.5

5.6 Una mejor ordenación del GPS permitirá, entre otras cosas, liberar recursos con los que se podría aumentar la asistencia a grupos vulnerables y a desempleados. En este sentido valdría la pena tomar en cuenta la experiencia del Programa Trabajar financiado con recursos del Banco Mundial, que ha tenido considerable éxito. La importancia relativa de los aportes del BID al GPS indica que la acción del Banco excluidos los préstamos sectoriales- debe privilegiar sólo proyectos de marcados efectos catalíticos.

Conclusión I En la ejecución de sus programas de reducción de la pobreza y elevación de la calidad de vida en Argentina, se debería priorizar la utilización de tres vuls complementarias en los programas del Banco en Argentina: i ) operaciones de tipo sectorial vinculadas tanto a reformas estructurales como a modalidades operativas en la ejecución del gasto social; ii) cooperaciones técnicas, reembolsables y de cierta magnitud, eventualmente acompañadas de proyectos piloto, orientadas a mejorar la coordinación entre el ámbito nacional y las provincias y municipalidades para mejorar la eficiencia del GPS;y iii) estudios en esta área que sirvan para fundamentar e integrar las actividades del Banco. 2.

Relaciones con Entidades de Jurisdicción Subnacional

La programación del Banco para el período 1996- 1999 consideró que la vinculación del Banco con el sector público argentino debía ampliarse, alentando la incorporación de nuevos prestatarios además del gobierno nacional. Las provincias y municipalidades integran ese grupo potencial de nuevos prestatarios subnacionales del Banco. El Bn> y el Gobierno Argentino impulsaron enérgicamente la utilización de esta modalidad de financiamiento a través de diversos esquemas. Así, se financiaron siete operaciones por US $ 1.490 millones a entidades subnacionales. Con una sola excepción la ejecución de este grupo de proyectos está sensiblemente demorada29. 5.7

Una de las principales causas de la demora ocurrida en la ejecución de proyectos a nivel subnacional es que la efectivización de los mismos requiere la sanción de legislación provincial y de disposiciones equivalentes a nivel municipal que autorice al ejecutor a aceptar el préstamo contrayendo la correspondiente deuda. Este requisito ha probado ser de arduo cumplimiento. La experiencia ganada hasta la fecha en el financiamiento a estas entidades indica que, por lo general, la operación a través de ellas implica mayores tiempos de gestión. El Banco deberá evaluar el costo de esos mayores tiempos frente al beneficio de decentralizar sus operaciones en el país. Es probable que este ejercicio deba hacerse caso por caso. 5.8

5.9 Por otra parte, si bien la ejecución de proyectos por niveles subnacionales ha probado ser, en general, muy lenta en razón de requerimientos legales y administrativos relativamente complejos, esta

?y

Ver Cuadro I en la Sccción 111 y Gráfico I de la Sccción IV de ente documento.

19


modalidad le permite al Banco actuar en consonancia con el proceso de federalización impulsado por la reforma constitucional de 1994” y estar mis cerca de ejecutores de proyectos y en consecuencia de los potenciales beneficiarios.

Conclusión 2: Si el Banco continua con el jìnunciamiento a entidades subnucionales, debería evaluar cuidadosamente en las etapas iniciales de los proyectos la existencia de un nivel minitno de capacidad institucional y de solvencia financiera por parte del o de los eventualesprestatarios así como la existencia y disponibilidad de recursos humanos calificados. Igualmente debería anticiparse con realismo los tiempos de ejecución adicionales que habitualmente requieren estas operaciones, También el Banco debería involucrarse intensamente con los ejecutores desde la etapa de identificación del proyecto, creando apoyos que faciliten los trámites legalesposteriores. 3.

Aumento de la Productividad y Competitividad

5.10 El Banco, sobre la base de la experiencia adquirida en la asistencia a las PyMES en Argentina, y del limitado éxito obtenido hasta ahora en dichas áreas debería extremar los esfuerzos en la ejecución de los proyectos existentes y ampliar su presencia en el área suplementándolos con otras iniciativas atendiendo a que estas empresas pueden ser importantes generadoras de empleo productivo. Se encuentra muy atrasada la ejecución de una operación en apoyo a la reestructuración empresarial en la que ya han habido numerosos cambios de agencia ejecutora y de condiciones para la ejecución y durante el período analizado hubo también una cancelación de un préstamo para un programa de crédito multisectorial cuya finalidad era proveer de asistencia financiera a empresas medianas y pequeñas. Si bien existieron factores muy diversos que explican esa decisión de las autoridades argentinas, en esta área existe un vacío ya que no se han desarrollado nuevas operaciones a pesar de la necesidad de generar condiciones favorables para aquel sector de empresas.

Conclusión 3: A partir de la experiencia ganada en la asistencia a PyMES en Argentina, el Banco debená extremar su compromiso en la ejecución de los proyectos existentes en el área de medianas y pequeñas empresas en Argentina y reforzar la presencia del Banco en este campo a través de iniciativas en el sector bancario,financiero y de servicios de apoyo a empresas que ayuden a mejomr la competitividad de aquel sector. 4.

Financiamientopara Emergencias

5.1 I El 43% del financiamiento otorgado por el BID a Argentina entre 1996 y 1999 correspondió a dos operaciones de emergencia, una climática y la otra financiera. Una de las lecciones más importantes de lo ocumdo en el Último cicio de programación es la magnitud y oportunidad con que el BID pudo asistir a la Argentina a enfrentar esas dos situaciones de grave emergencia, en particular la financiera. En este Último caso ello fue posible, en parte, poque el Banco a través del proceso de programación siguió, con estudios y análisis, el desenvolvimiento de la economía argentina, y estuvo entonces en condiciones de tomar una decisión rápida frente a la emergencia. El respaldo del Banco fue coherente con la estrategia acordada con el país de apoyar ia reforma del Estado, la reducción de la pobreza y de aumento de la productividad. Brindó un apoyo necesario para mantener el equilibrio macroeconómico requerido para la continuidad del programa económico iniciado en Abril de 1991 y evitar la interrupción del acceso a fuentes de financiamiento externo.

Conclusión 4: El apoyo financiero brindado por el Banco a Argentina con motivo de la crisis internacional de 1998, tanto por su magnitud como por la celeridad con que se procesó la operación,f i e oportuno y valioso. Ejemplifica una forma de asistencia apropiada dadas la coyuntura internacional y el grado de desarrollo del país. I’Aniculo 124 de lo Constituci6n Nacional.

20


B.

Otras Conclusiones para la Futura Acción del Banco en Argentina 1.

El Diálogo de Políticas

El Documento de Pais es un documento estratégico, es decir con metas de mediano y largo plazo que crea el marco para un diálogo institucional Banco-país que puede utilizarse aún más que hasta el presente. El Banco puede aprovechar la experiencia y la relación existentes con Argentina para transformar, gradualmente, el proceso de programación en un ámbito de reflexión y asesoramiento en el área de políticas económicas y sociales, contribuyendo al desarrollo de pensamiento estratégico sobre estas áreas en el país. El máximo aprovechamiento de los esfuerzos y recursos invertidos por el Banco en la preparación del Documento de País se obtiene cuando la implementación de la estrategia acordada se produce a partir de los primeros meses de cada ciclo politico de gobierno. El logro de este objetivo depende de la interacción entre el Gobierno del país, la Administración del Banco y el Directorio. 5.12

Conclusión 5: Idealmente la preparación y aprobación del Documento de País deberia ocurrir en los primeros meses de iniciado el nuevo ciclo político del país, de manera que su vigencia coincida, tanto comofuera posible. con el mismo.

El diálogo de políticas, iniciado en 1996, es un capítulo central de la relación Banco-pais. A nivel macroeconómico,en el caso de Argentina, el Banco acompañó las diferentes iniciativas anunciadas por el gobierno tendientes a modificar la legislación laboral, introduciendo mayor flexibilidad en el mercado laboral lo que permitiría contribuir a la reducción del desempleo. Algunas de las operaciones aprobadas en este período estuvieron dirigidas a atender este grave problema. Otros temas, como el notable crecimiento del nivel de endeudamiento externo entre los años 1996 y 1999 no fueron objeto de dicho diálogo. Tal materia fue analizada por las autoridades del país con el FMI,ya que Argentina estuvo bajo programa con ese organismo durante el período mencionado. Asimismo, en la agenda del diálogo no se reflejaron muchos de los trabajos de investigación y estudios sectoriales que encararon diversas unidades del Banco. 5.13

Conclusión 6: El diálogo de políticas Banco-país debená organizarse mediante reuniones periódicas, con temarios previamente acordados. El mismo debená concentrarse preferentemente en sectores o temas donde el Banco ejecuta programas y tiene mayores posibilidades de contribuir con sus aportes a la agenda de políticas y a las acciones que se llevan a cabo. El Banco podná contribuir con la preparación de documentos sectoriales que estudien en profundidad los temas de análisis acordados, aprovechando el conocimiento generado en actividades desarrolladas por el Departamento de Investigación y otras unidades del Banco.

Asimismo, ia presencia del Banco en el país a través de la Representación otorga la oportunidad Única de mantener contactos y encuentros técnicos y de política en forma permanente o habitual entre el personal especializado de esa Oficina y funcionarios de Gobierno y otros estudiosos nacionales. 5-14

Conclusión 7: En áreas donde se acuerde colaborar con el país en la realización de importantes programas de reforma, el Banco podría dar contenido especgco al diálogo de políticas, con beneficio para ambas partes, mediante el fortalecimiento de la Qïcina de País, incluyendo la designación de especialistas sectoriales residentes particularmente capacitados en dichas áreas.

2.

Preparación del Programa Operativo

5.15 La revisión anual del PO es una actividad esencial en la labor del Banco. Esta tarea debería cumplirse en misiones dedicadas exclusivamente con esta finalidad, esencialmente. Estas misiones deben cubrir los diversos aspectos relacionados con la incorporación de nuevas ideas de proyectos (perfiles r) -

21


enmarcados en las prioridades establecidas por los gobernadores del Banco. Deberían también revisar, preferentemente, los avances en el procesamiento de los proyectos que se piensa elevar a consideración del Directorio en los doce meses siguientes a la fecha de la misión. La naturaleza estratégica de estas misiones y su fortaleza técnica les debe permitir identificar posibles cuellos de botella que puedan demorar el comienzo de la ejecución de proyectos próximos a ser aprobados, y contribuir, activamente. a la remoción de posibles obstáculos. En este sentido es entonces importante incorporar en los programas la adecuada información sobre el estado de la cartera en ejecución de manera de ratificar los compromisos y prioridades que sostiene el Gobierno. Conclusión 8: Con relación al programa de proyectos en preparación, las misiones de programación deberían enfatizar en el diálogo con el país, la toma de las acciones necesarias para avanzar el procesamiento, el cumplimiento de las condiciones contractuales y la puesta en ejecución de los proyectos a ser aprobados en los próxitnos 12 meses. sin perjuicio de realizar las tareas de identificación e incorporación de nuevas operaciones al programa del Banco. Se debería asimismo reforzar la coordinacidn del programa con la infonnación sobre estado de la cartera en el país y las prioridades presentes del Gobierno.

3.

Programación de los Préstamos al Sector Privado

5.16 Aunque el Banco ha actuado en su programa de préstamos directos al sector privado en forma coherente con relación a la política que siguió el Gobierno Nacional, no hubo una presencia explícita de esta área cie acción del Banco durante el proceso de programación. Ni en el Documento de País de i 996 ni en los sucesivos documentos de programación operativa, se presentó una estrategia de la Institución en cuanto a las actividades de la ventanilla del sector privado en Argentina. Tampoco hubo una discusión con el Gobierno acerca de sus prioridades o áreas de mayor interés. Es de esperar que en el futuro los Departamentos involucrados mantengan una mejor coordinación de manera de maximizar no solamente el resultado financiero de los proyectos sino también la contribución adicional del Banco desde un punto de vista económico y social.

Conclusión 9: Se debená integrar al Departamento del Sector Privado más activamente al proceso de programación del Banco. 4.

Discrepancias entre Tiempos Programados y Tiempos Efectivos de Ejecución de los Proyectos

El Banco debería revisar cuidadosamente los criterios utilizados en fijar el tiempo asignado para la ejecución de cada proyecto. La experiencia muestra que completar la ejecución de los proyectos de inversión en los tiempos programados ha sido la excepción y no la regla. Varias son las causas que provocan estos atrasos, incluyendo las que pueden atribuirse al Banco y otras que son imputables al ejecutor o a las condiciones económicas o presupuestarias del país. Pero cualquiera sean los motivos que explican las demoras en la ejecución, ellas resultan mayores costos para el Gobierno, atrasos y reducción de los beneficios con perjuicio directo a los beneficiarios, pérdida de prestigio institucional del Banco como entidad promotora del desarrollo frente a sus miembros y la comunidad internacional. Varias conclusiones pueden identificarse y que sirven como recomendación para la acción operativa futura. 5.17

Conclusión 10: Se debería entablar un diálogo con el Gobierno para confirmar o redefnir prioridades en la asignación de los recursos a los proyectos, a fin de evitar las demoras que por causas diversas, imputables tanto al Banco como al país, ocurren en su ejecución y los costos que ello ocasiona para ambas partes.

22


Conclusión I I : Los cronogratnas de ejecución previstos en el diseño del proyecto deben ser revisados a la luz de la experiencia de implemerttación y modificados conforme a lus circunstancias y causas que provocan las demoras. 5.

Conclusiones Vinculadas a Sectores Específicos

5.18 El BID ha tenido una continua y fecunda presencia en la Argentina en la provisión de servicios de agua potable y saneamiento a comunidades medianas y pequeñas. En el pasado el BID llegó a beneficiarios y entidades públicas y privadas -por ejemplo cooperativas rurales o agencias públicas locales- que fueron subprestatarios y ejecutores habituales en estas operaciones. Existiría la posibilidad de redefinir algunos programas existentes en la actualidad de manera de ampliar su cobertura a estos tradicionales ejecutores. Se sugiere que el Banco estudie esa posibilidad.

Conclusión 12: Ampliar el alcance de los programas de agua potable y saneamiento en vigencia a f i n de que incluyan comunidades medianas y pequeñas, que han quedado excluidas de los grandes esquemas de privatización de estos servicios. 5.19 Por argumentos vinculados a la importancia de la investigación agropecuaria en un país con las característicasde Argentina, este sector tampoco debería ser descuidado en ias futuras acciones del BID.

Conclusión 13: Dada la extraordinaria importancia del sector agropecuario en la economía y en la oferta exportable de la Argentina, El BID podría contribuir a una pronta modernización del sistema nacional de investigación agropecuaria, conforme al nuevo marco de relaciones resultante de los avances en la privatización de las actividades cientijãcas.

23


Página 1 de 2

ANEXO A

El Marco Macroeconómico en la Segunda Mitad de los Noventa

En el cuatrienio cubierto por el Programa de País (Country Program 1996-1999) las condiciones político-económicas en Argentina fueron muy distintas a las prevalecientes en los primeros años de la reforma económica. La prioridad puesta en el proceso de reformas económicas y de modernización de la economía, característica de los primeros años de la década del noventa, pasó a I segundo plano. El agotamiento de los ingresos por privatizaciones de empresas públicas, se tradujo en crecientes necesidades de financiamiento externo. Es así como la deuda externa total y la deuda pública aumentaron 40% entre 1994-1995 y 1999 (145 US$ MM, Cuadro 1). Por otra parte, tras un breve período de recuperación de precios en 1996 y 1997 los valores de las exportaciones de cereales y oleaginosos fueron afectados por la caída de los precios de estos productos, que retomaron su tendencia histórica decreciente. El tipo de cambio real cayó a su menor nivel en 1999 (15% por debajo del valor a fines de 1990) como consecuencia del fortalecimiento del dólar americano. El crecimiento promedio anual del PBI fue de 3.6% anual, menos de la mitad de los valores alcanzados en los primeros años de la década, bajo el impulso del programa de estabilización y de los cambios estructurales. Las diversas medidas del déficit fiscal' muestran un fuerte deterioro de la situación entre 1995 y 1996,mejoran en 1997 y 1998 y vuelven a caer en 1999 cuando el resultado fiscal operativo fue de -7300 millones de US$. Por otra parte el crecimiento de los depósitos totales del sistema bancario, que crecieron al 27% anual en 1996 y 1997 (tras una caída del 5% en 1995), disminuyen su ritmo de crecimientoen 1998 (12%) y 1999 (5%). El crecimiento del PBYhabitante cayó de 3.7% entre 1991 y 1995,a 1% entre 1996 y 1999.La tasa de desempleo, que alcanzó su máximo en 1995 (1 7.5%) ha caído en los últimos años (14% en 1999), pero aun se mantiene a un nivel elevado. Por otra parte, la tasa de pobreza estimada para el Gran Buenos Aires, que entre 1991 y 1994 cayó de 26% a 17%, volvió a subir y se mantuvo alrededor del 25% entre 1996 y 1998.Es decir que en el período cubierto por el CP96 no han habido avances significativos ni en la reducción del desempleo ni de la pobreza. Los indicadores de riesgo de Argentins (Cuadro 2) , con excepción de la Cobertura de Exportaciones, muestran claros signos de deterioro ente 1996 y 1999. La deuda externa total llegó en 1999 a superar la mitad del PBI y su servicio absorbe casi la mitad de las exportaciones del país. En 1996 el servicio de la deuda era 2.1%del PBI, y a l c d 3.9% en 1999. Durante el período 1996-1999la Argentina soportó dos shocks externos de magnitud. L a crisis de pagos internacional desatada por la cesación de pagos de Rusia en agosto de 1998, elevó las tasas de interés y castigó las condiciones de renovación y valor de la deuda pública. La solidez del sistema bancario, lograda tras la devaluación mexicana, atenuó sensiblemente los potenciales efectos devastadores que hubiera podido producir el incumplimiento de la deuda extema rusa. El financiamiento multilateral (BID y Banco Mundial), prestamente acordado, contribuyó decisivamente a recrear confianza en el país de los centros financieros y mantener el flujo de capital externo.

' Resultado Fiscal Primario, Operativo y Global. Ver Cu&

1.

' Elaborados por el Departamento de Research. Banco Francés, Bumos Aires.


Página 2 de 2

El segundo shock fue la devaluación brasileña (enero de 1999) que se sumó a la caída del tipo de cambio real (-10% entre 1998 y 1999). Brasil es el principal socio comercial de Argentina (30 % del intercambio comercial). Pese a que la Argentina pudo mantener el 1999 el volumen de exportaciones de 1998, su valor cayó 10%. Cuadro 1 Argentina Indicadores Económicos Básicos

-

Fuente: Banco Francés, Departamento de Research, Año 8 número 44, Junio 2000. cuadro 2 Argentina Indicadores de Riesgo

-

Fuente: Banco Francés, Departamento de Research, año ViIí número 44, Junio 2000

' ingresos tooalas menos mtos d e n t e s y de capitai.

' h u i t a d o Primario menos intereses.

' A fin de do. No incluyc LEES.

' ScgiUi Estini. Balance de Pagos. Ftc: Sec. de Pol. Ecoa MEconomia

' Multilateral a fin de do. B

'

w 1oodicimbrc 1990. Rctleja las variaciones de inflacibn y de tipo de cambio nominal de Argentina con respecto a sus principales socios comaciales.Una suba del Indice indica que el nivel de inflacibn de los socios es suwor a la inflacibn de Argentina y o que Argentina devald con respecto a sus socios. Estos efectos awn una siluación m b mmpctitiva para Argentina Una baja del Indicc indica que el nivel de inflaciûn de los socios es menor a la de hgCIIt¡M y10 que Argaih8 apnci66 el tipo de cambio nominal con respecto a sus socios comaciales, lo cual crea una posición menos competitiva para Argentina Número de mcscs de importaciones cubiem por la m a s liquidas.

. ...

.. ..

.

..


P谩gina

1 de2

ANEXO B Proyectos Aprobados entre 1996 y 1999

I 1 2 3 4 5 6

Nombre del Proyecto

Fecha Aprob

N*m

PW.

I

Apr-96

Productividad y Competencia

I

I

IAR-0162

Sistema Previsional Provincial

AR4201

0d-96

319,240

Apoyo Institucional AFIP

AR4220

Sep-97

96,000

Reforma Sistema Judicial

AR4124

Jan-98

10,500

CTR Fort.lnst. Polit. Comercial

AR4256

0d-99

5,000

Apoyo Provincia de Buenos Aires

AR4164

Dee96

350.000

Ref. Integral Provincia Mendoza

AR4209

Jun-98

ao,ooo

Apoyo Reforma Fiscal a la GBCA

AR4218

Jun-98

200,000

Ajuste Estr. Fortal. Bancario

AR4254

Dee98

2,500,000

Conexibn Fisica Rosario-Victoria

AR4237

Jui-99

33,100

Modernizaci贸n Portuaria I

AR4120

OCt-98

104,000

Prog Emerg por Inundaciones

AR4242

AUg-98

300,000

~~

7 8

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Reduccibn de Pobmza

1

ICT Prog Mulusec Preinveroi6n

25,000

I

_ _ _ _ _ _ _ _ ~


Páaina 2 de2

ANEXO B Proyectos Aprobados entre! 1996 y 1999

I

Productividad y

20 21

Competencia

I

Reducci6n de Pobreza

Aguas Provinciales de Sta F6

AR421 1

0d-96

Prog. Apoyo Ref. Sector Agua Pot.

AR4175

oct-98

250,WC

Atención GNPOSVulnerables

AR4161

JuW7

33,000

Niños y Adolec. En Riesgo

AR4198

JuW8

20,000

Prog. Cr6dito Microemp. II

AR4127

AUg-99

100,000

Programa Federal de la Mujer

AR-0231

Oct-98

7,500

30,QQC

22

23 24 25 26 27 28

29 30 31

32 33

Apoyo P M m p J6venes

TOTALES (+)

3,585,740

TOTAL APROBADO EN EL PERiODO

6,517,840

[Porcentajes del monto total Proyectos aprobados para cada o b w i Total de proyectos aprobados en el periodo Porcentaies del número de D ~ V B C ~ O S

Incluye prëstamos A en proyectos para el sector privados. No incluye F W s

I

1,002,100

1,930,000

55%

15%

30%

9 33

11

13

27%

33%

39%


Página 1 de 1

ANEXO C Cuadro 1

c. Flujo neto de préstamos (a&)

118.2

9.8

819.8

46.0

829.3

357.7

729.5

1154.2

1129.4

d. Intereses y cargos

153.1

161.5

199.0

239.3

259.8

275.2

327.6

326.5

460.8

e. Flujo nato de caja (c-d)

-34.9

-151.7

620.8

-193.3

569.5

82.5

401.9

827.7

668.6

1578.01

971.01

1251.01

3843.01

458.4

Cuadro 2

IPr6stamos

I

739.01 ~~

io6o.ol

939.01

711.0(

~~

PPF

0.0

0.0

4.9

1.8

0.7

2.6

0.0

0.0

1.o

CT NR

4.1

0.4

0.2

0.4

19.9

0.2

6.1

12.3

1.1

Pequenos Proyectos (SP)

2.3

0.0

2.6

0.0

1.o

0.0

1.8

0.0

1.o

CT paralela SP

0.6

0.0

0.9

0.0

0.4

0.0

0.8

0.0

0.c

0.01

0.01

0.01

1.31

9.11

3.01

5.01

5.71

12.4

746.01

10604

947.61

7 1 4

1609.1(

1264.4

386'1.01

473.4

[FöiN

TOTAL

I I

Las cifras incluyen los proyectos sectoriales y privadostipo "A"

976.4


Páaina

ANEXO D

-

Cooperaciones Técnicas Aprobadas en el Período 1996 1999

Nombre del Proyecto

ATNISF-673B-AR

FERROVIARIA

1 de 3


Paaina 2 d e 3

ANEXO D

-

Cooperaciones Técnicas Aprobadas en el Período 1996 1999

Nombre del Proyecto

-

PUENTE VICTORIA ROSARIO APLICACIONES SIWBRAS VIALES

I

NZim de pmy

ATNJJF69664R

ATNIJFg072AR

FORT.COMIS.NAC.DEFENSA DE IA COMPE'iENCIA FONDO CAPITAL RIESGO PEQUENAS EMPRESAS FONDO CAPITAL RIESGO PEQUENAS EQUIMSS633-AR EMPRESAS CAPACITACIONDEL COMERCIO AMIME-6718-AR MINORISTA -...- -. _. - .. . CAPACITACIONDEL COMERCIO AMIMH-6719-AR MINORISTA

Jul-98 Jul-99

oc-99

~

Od-9Q

I I

I I I

d I I

70

360

135.5

1400

600

ATWH6026-AR . .- - - ._.._.. . ATENCION A NINOS-ADOLESCENTES EN RIESGO PREVENCION Y ATENCION A I A S ADICCIONES _ _ ___ _ _ _ .--

PROGRAMA APOYO A INICIATIVAS

JUVENILES EDUCACION A TRAVES DE CINEMATOGRAFIA ESTUDIO MULTICENTRIC0 DEL ADULTO MAYOR EVA.Y MEDICION INDICE DESSOCIEDAD CIVIL CERTIFICACION DE COMPETENCIAS IABORALES

ATNIsF6076-AR

JUI-98

ATNIcF-6286AR

De098

67

ATNICF6289-AR

Dee98

i50

ATWSF-6300-AR

-98

150

ATNlSF-629B-AR

-98

150

ATNISF-6306AR

Dee98

144

Aug-99

3.687

10.000


Páaina 3 de 3

ANEXO D

-

Cooperaciones Técnicas Aprobadas en el Periodo 1996 1999

Nlim de proy

Nombre del Proyecto

I

I

SERVICIOS DE APOYO A LA MICROEMPRESA

ATNIME-5489-AR

Feb-97

APOYO COOPERATIVA LA RIOJANA

ATNICF-5823-AR

Dee97

20a

AlNlSF-5821-AR

Dec-97

n a

De0-97

190

APOYO HOGAR RURAL COOPERATIVA ATNICF-582eAR TRABAJO

Dee97

180

(APOYO A COOPERATIVA CAUQUEVA

JuI-99

235

Jul-99

234

Jul-99

250

APOYO FUNDACION IPNA

i,soa

I

POYO SOCIEDAD RURAL DEL SUR C

TOTALES

IATNISF6587-AR

C)

TOTAL APROBADO EN EL PER~ODO

Porcentaies del monto total Proyectos aprobados para cada objetivo Total de proyectos aprobados en el periodo Porcentajes del ntimero de proyactas

4,735

15,848

25,762

46,343 10%

34%

56%

16 52

14

22

31%

27%

42%

evaluación del programa de país: argentina (1996-1999)  

uno de los propósitos básicos de esta nota técnica (re-246) es aportar información y análisis para la preparación del documento de país para...

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