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RE-349

Evaluaci贸n del programa de pa铆s para Belice 2004-2008 Oficina de Evaluaci贸n y Supervisi贸n Banco Interamericano de Desarrollo Washington, D.C. Octubre de 2008

Para uso oficial solamente


ÍNDICE

SIGLAS Y ABREVIATURAS ESTRUCTURA DEL INFORME RESUMEN EJECUTIVO I.

EL CONTEXTO DEL PAÍS Y LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO .........................................1 A.

B. C. D. E. II.

EL PROGRAMA DEL BANCO...........................................................................................13 A. B. C. D. E.

III.

Objetivos y justificación de la estrategia de país con Belice..............................13 Pertinencia ex ante y ex post...............................................................................14 Parámetros de medición......................................................................................22 Congruencia con las estrategias del Gobierno de Belice y de otros donantes ...22 Enseñanzas de los ciclos de programación anteriores........................................23

EL PROGRAMA DEL BANCO EN EJECUCIÓN ...................................................................24 A. B. C. D.

IV.

Crecimiento liderado por el sector público y acumulación de deuda insostenible ...........................................................................................................2 1. La acumulación de deuda y la crisis política ................................................2 2. Factores determinantes del crecimiento........................................................5 La actividad económica y las exportaciones ........................................................6 Gobernanza y transparencia..................................................................................8 Desigualdad e indicadores del bienestar social ....................................................9 El medio ambiente y los desastres naturales.......................................................12

El programa planeado en comparación con el programa aprobado ...................24 Grado de evaluabilidad de los proyectos ............................................................26 Eficiencia de la preparación y ejecución de proyectos.......................................27 La supervisión realizada por el Banco y el riesgo fiduciario .............................29

RESULTADOS OBTENIDOS .............................................................................................30 A. B. C. D. E. F. G.

Estabilidad macroeconómica ..............................................................................31 Turismo y medio ambiente .................................................................................32 Desastres naturales..............................................................................................34 Agricultura ..........................................................................................................36 Desarrollo de los sectores sociales......................................................................38 Facilitación del comercio y aumento de la competitividad ................................39 Formación de capacidad en el sector privado e iniciativas específicas..............40

REFERENCIAS NOTAS FINALES


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ANEXOS: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?Docnum=1833265 ANEXO A: LISTA DE CONTACTOS (EN INGLÉS) ANEXO B: ANEXO ESTADÍSTICO (EN INGLÉS) ANEXO C: EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS CONSEGUIDOS POR LAS OPERACIONES DEL BID EN BELICE, 2004-2008 (EN INGLÉS) ANEXO D: EVALUACIÓN DEL PROYECTO (EN INGLÉS)

DE CAPACITACIÓN SOBRE ECOTURISMO EN

BELICE


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SIGLAS Y ABREVIATURAS

BAHA BDC BTIA CARICOM CFD CII DFID FMI FOMIN IICA ISDP ITP NEMO OAG OVE

Organismo de Sanidad Agropecuaria de Belice Banco de Desarrollo del Caribe Asociación de la Industria del Turismo de Belice Comunidad del Caribe Corporación de Financiamiento del Desarrollo Corporación Interamericana de Inversiones Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido Fondo Monetario Internacional Fondo Multilateral de Inversiones Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura Informe de seguimiento del desempeño del proyecto Informe de terminación del proyecto Organización Nacional de Manejo de Situaciones de Emergencia Auditoría General de Belice Oficina de Evaluación y Supervisión


ESTRUCTURA DEL INFORME

En este informe se presenta una evaluación del programa de país del Banco para Belice que abarca el período 2004-2008. El informe, basado en un análisis de las pruebas documentales proporcionadas por el Banco y otras fuentes, así como de la información obtenida de entrevistas con personal del Banco en la sede y en la Representación, funcionarios del gobierno, empresarios locales y otras personas durante las misiones de OVE al país, comprende el ciclo de programación y operaciones del BID 2004-2008, que concluyó con las elecciones presidenciales de febrero de 2008. El examen de las actividades realizadas por el BID para preparar la próxima estrategia de país con Belice está fuera del alcance de este informe. La evaluación se divide en cuatro capítulos. En el primero se presenta un panorama de la estructura de la economía de Belice y de los sucesos del período 2004-2008. En el segundo capítulo se describe y evalúa la intención de la programación para el país sobre la base de dos criterios de evaluación: pertinencia y coherencia. En el tercer capítulo se examinan la eficiencia con la cual se han obtenido los resultados del programa y la dimensión cualitativa de la cartera del Banco. En el cuarto capítulo se analiza la efectividad de las operaciones del Banco en Belice.


RESUMEN EJECUTIVO El propósito de este informe es evaluar la pertinencia, coherencia y efectividad del programa de país del BID con Belice de 2004 a 2008. El período se caracterizó por una gran crisis económica y política. Aunque el crecimiento económico nunca bajó a menos de 3% en términos reales, la acumulación de una deuda insostenible casi provoca una cesación de pagos y el país estuvo cerca de un colapso macroeconómico. Reclasificado varias veces en una categoría inferior por las agencias de clasificación de valores y tras experimentar una drástica reducción de sus divisas, Belice tuvo que reestructurar la deuda para cumplir sus obligaciones. Después de reestructurar la deuda con el apoyo del BID, el país está recuperando lentamente su posición fiscal y entrando en un período de importantes desafíos para afianzar su recuperación y fomentar su desarrollo. El contexto Dos décadas de gran crecimiento. Belice ha sido uno de los países de más rápido crecimiento en Centroamérica desde los años ochenta. El PIB del país aumentó 5,6% en promedio en términos reales desde la independencia, superando el promedio de Centroamérica y América Latina, con lo cual el PIB per cápita llegó a US$3.839 en 2006, el mayor en Centroamérica después de Costa Rica y Panamá. Sin embargo, el último período de crecimiento (1998-2003) estuvo acompañado de un aumento del gasto público, que llevó a la acumulación de una deuda insostenible. El último período de crecimiento estuvo impulsado principalmente por una mayor demanda de bienes estimulada por programas de vivienda pública. Aunque la importante expansión fiscal estuvo acompañada de altas tasas de crecimiento, el total de las inversiones como porcentaje del PIB disminuyó durante el período, y gran parte del gasto no se destinó a inversiones productivas. Un análisis realizado por OVE de los factores determinantes del crecimiento económico de Belice indica que el alza marcada de la tasa de crecimiento entre 1998 y 2003 puede atribuirse al aumento del consumo privado, más que al aumento de la formación de capital. El gasto público considerable llevó a la acumulación de una deuda insostenible, lo cual tuvo importantes consecuencias económicas y políticas. No fue sino hasta 2004 que el gobierno comenzó a abordar el riesgo de una crisis de balanza de pagos. La amenaza de renuncia de la mitad del gabinete, relacionada en parte con problemas de gobernanza, complicó aun más la situación. Tras realizar consultas con el FMI, y con el apoyo del BID, en mayo de 2005 el gobierno anunció finalmente la decisión de implementar un programa “propio” para reestructurar la deuda y procurar la sostenibilidad del servicio de la deuda. Aunque la economía de Belice todavía depende de la exportación de productos agrícolas tradicionales, las exportaciones no tradicionales están adquiriendo una importancia relativa, en tanto que el turismo y los servicios se han intensificado notablemente. Tradicionalmente, la economía de Belice ha estado orientada a la agricultura, aunque este sector, junto con la pesca y la silvicultura, decayó en el período comprendido en el análisis de 17,7% del PIB en 2004 a 13,0% en 2007. El turismo ha crecido sensiblemente, y ahora representa 20% del PIB y 32,3% de las exportaciones. La producción agrícola y pesquera se exporta principalmente a Estados Unidos, aunque desde 2006 otros países de Centroamérica se han convertido en un destino importante de los


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productos beliceños, debido en parte a la eliminación gradual del acceso preferencial a los mercados de exportaciones de azúcar, cítricos y bananas en el marco de los tratados comerciales suscritos con la Unión Europea y Estados Unidos. Es principalmente la exportación de servicios la que ha mantenido estables las tasas de crecimiento en Belice tras la adopción de una política fiscal más restrictiva. Conclusiones En la estrategia de país se señalaron cuatro propósitos principales para el desarrollo que debían abordarse durante el período: (i) aumentar la estabilidad macroeconómica, (ii) fomentar el crecimiento impulsado por el sector privado, (iii) promover la sostenibilidad ambiental y (iv) promover el desarrollo humano. En vista de estos propósitos, en la estrategia de país se señalaron como metas fundamentales la contribución al crecimiento económico sostenible y la reducción de la pobreza. A fin de alcanzarlas, el objetivo principal de la estrategia era asistir al país en su transición al crecimiento impulsado por el sector privado. Este objetivo se alcanzaría por medio de intervenciones en dos áreas estratégicas: (i) mejora de la capacidad del sector público para fomentar el desarrollo del sector privado y (ii) apoyo a la formación de capacidad en el sector privado y actividades específicas. Sin embargo, el programa del Banco no previó la gravedad de los problemas económicos y políticos de Belice y hubo que adaptarlo a la realidad del país poco después de su aprobación. En general, la formulación de la estrategia fue bastante deficiente. Aunque en la estrategia de país se señalaron de forma general importantes problemas para el desarrollo del país, la calidad del diagnóstico fue deficiente: (i) en la estrategia no se abordaron debidamente algunos obstáculos importantes para el desarrollo, a saber, aquellos relacionados con cuestiones de gobernanza estrictamente conectadas con el deficiente desempeño fiscal del país; y (ii) en la estrategia no se hizo una evaluación robusta de la gravedad de los problemas señalados. Como consecuencia de la subestimación del problema macroeconómico, la estrategia resultó casi irrelevante. La deficiencia del diagnóstico del sector privado no se complementó con una estrategia completa para el sector. Por consiguiente, no se definieron bien las prioridades estratégicas y el programa que se ejecutó en la práctica no estuvo tan focalizado ni fue tan oportuno como debería haber sido. La estrategia de país también adolecía de varios problemas de lógica estructural, evaluabilidad y congruencia con las prioridades del Gobierno de Belice y de otros donantes. Aunque el BID desempeñó un papel importante en el apoyo a Belice para hacer frente a la mayor crisis macroeconómica desde su independencia, también desperdició la oportunidad de promover algunas reformas institucionales decisivas que habrían mejorado la estabilidad económica a largo plazo del país. En vista de las dificultades macroeconómicas de Belice, el financiamiento del Banco fue oportuno y efectivo. Gracias al apoyo financiero del Banco de Desarrollo del Caribe y el BID, Belice logró evitar una crisis de balanza de pagos a fines de 2006. Además, el BID desempeñó un papel importante en la coordinación de la acción de las instituciones financieras internacionales que participaron en el programa de ajuste de Belice. Asimismo, el Banco apoyó efectivamente a las autoridades en la reestructuración de la Corporación de Financiamiento del Desarrollo (CFD), una de las fuentes principales del desequilibrio fiscal. No obstante, el BID y el país desperdiciaron una oportunidad para promover reformas institucionales más profundas que habrían aumentado


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la estabilidad económica a largo plazo del país. En particular, los sistemas de contabilidad pública y de formulación de presupuestos y los mecanismos de rendición de cuentas del sector público todavía requieren grandes mejoras. Aunque las operaciones del BID parecen haber producido algunos resultados apreciables, la sostenibilidad a largo plazo de estos logros sigue siendo un importante motivo de preocupación en la mayoría de los casos. A pesar de que se dispone de muy pocos datos, OVE encontró indicios de que la intervención del Banco ha sido eficaz en cuanto a los preparativos para desastres naturales, turismo, ordenación de tierras y sanidad agropecuaria. Gracias a una operación del Banco, la Organización Nacional de Manejo de Situaciones de Emergencia (NEMO) es actualmente una institución independiente y suficientemente equipada. El sector del turismo se ha beneficiado claramente de la excavación y consolidación de importantes sitios mayas y de un proyecto de capacitación que ayudó a organizar un sistema nacional de capacitación para el sector. El Organismo de Sanidad Agropecuaria de Belice (BAHA) se ha ganado la reputación de ser un ente regulador eficaz e independiente y ha desarrollado un conjunto importante de servicios que el sector privado está dispuesto a pagar. En el ámbito de la salud, aunque OVE observó indicios de mejoras en algunos indicadores de resultados, la sostenibilidad de las reformas sanitarias se ve comprometida por la falta de un mecanismo definido de financiamiento a mediano y a largo plazo. De forma análoga, los avances logrados en el turismo y la agricultura se ven amenazados por problemas de sostenibilidad. El mantenimiento constituye un gran problema en lo que se refiere tanto a los preparativos para huracanes como a la infraestructura turística. El BAHA está proporcionando servicios públicos básicos, como aquellos relacionados con la inocuidad de los alimentos, y requiere el aporte constante de fondos públicos. En muchos casos, el potencial de efectividad y sostenibilidad de las operaciones del BID se redujeron debido a grandes demoras en la ejecución, particularmente en lo que se refiere a construcción de infraestructura. En el caso del Programa de Rehabilitación y Preparación para Desastres causados por Huracanes, las demoras de construcción tuvieron importantes consecuencias para la disponibilidad de albergues. Un albergue regional planeado para la ciudad de Punta Gorda, en el sur del país, no llegó a construirse, dejando a la población urbana sin protección adecuada en caso de un huracán de gran intensidad. Además, debido a estas demoras y a las restricciones fiscales que se avecinaban, no fue posible concluir importantes actividades de fortalecimiento institucional orientadas a organizar el mantenimiento de la infraestructura. La capacidad del Banco para dar seguimiento a los resultados sigue siendo insuficiente, obstaculizada por la falta de datos y estudios. La evaluabilidad de las operaciones del BID sigue siendo bastante limitada y el proceso de generación de datos fue precario en la mayoría de los casos. Se encontraron incongruencias importantes en los sistemas de seguimiento y supervisión del Banco, incluso en los informes sobre los resultados y las actividades (por ejemplo, no queda claro, con el sistema de monitoreo del BID, cuántos albergues se financiaron finalmente con las contribuciones del BID). La atribución de los resultados es incluso más problemática, ya que no se recopilan datos sistemáticamente con este fin.


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Recomendaciones El BID debe realizar un análisis claro y completo de la sostenibilidad fiscal y cerciorarse de que todas las operaciones futuras sean compatibles con dicho análisis y estén claramente priorizadas. No debería presentarse ninguna operación nueva para su aprobación si no se demuestra que es compatible con la estrategia de estabilización de la deuda de Belice. Además, todas las operaciones futuras deben incluir un análisis detallado de costos y beneficios y demostrar claramente que son compatibles con las prioridades del país en materia de desarrollo. El Banco debe comprender mejor el sistema institucional de Belice y apoyar una evaluación fiduciaria exhaustiva del país. Los problemas recientes de gobernanza fueron producto no sólo de acciones aisladas, sino también de un sistema institucional que todavía carece de mecanismos básicos de controles y comprobaciones. Es necesario abordar con urgencia las dificultades que tiene el Gobierno de Belice para señalar las inversiones prioritarias y presupuestarlas. El Banco debería apoyar el esfuerzo del gobierno para realizar una evaluación fiduciaria con un método reconocido a nivel internacional. El Banco debe seguir apoyando reformas institucionales básicas a fin de aumentar la eficiencia del gobierno. El ciclo político que acaba de comenzar en Belice podría ofrecer al Banco una nueva oportunidad para apoyar al gobierno en esta tarea. El Banco debería adoptar las recomendaciones de la evaluación fiduciaria de país y las recomendaciones de la revisión anterior del gasto público, que quedaron desatendidas, como directrices para la definición de préstamos nuevos y la selección de proyectos de asistencia técnica. Además, el Banco debería colaborar con el gobierno en la selección de los mejores instrumentos financieros y no financieros para alcanzar estos objetivos. Hace mucho tiempo que se necesita una estrategia integral para el sector privado con Belice. Durante el período en consideración, aunque las operaciones del BID con el sector privado fueron beneficiosas, estuvieron desprovistas de una orientación estratégica y no estuvieron bien coordinadas. La próxima estrategia debe incluir recomendaciones concretas de políticas basadas en evaluaciones detalladas de la estructura del sector privado beliceño y el potencial de desarrollo. En este contexto, el Banco también debería cumplir su compromiso de abordar el problema de financiamiento para el desarrollo en Belice. Como primera medida, se debería realizar una evaluación detallada de las causas fundamentales de la falta de crédito para pequeñas y medianas empresas. Basándose en los resultados de esta evaluación, el Banco debería apoyar a las autoridades de Belice en la adopción de las medidas necesarias para aumentar el acceso al crédito. Asimismo, el Banco debería considerar la posibilidad de fortalecer la capacidad de su Representación para apoyar localmente las iniciativas del BID para el sector privado. El financiamiento del BID debería concentrarse en la aplicación de medidas correctivas para mejorar la sostenibilidad y corregir las deficiencias más importantes de las operaciones anteriores. Preocupa en particular la sostenibilidad de las obras de infraestructura como parte de los preparativos para huracanes y, en menor medida, el proyecto de turismo. La escasez evidente de albergues que puedan resistir huracanes de categoría cinco es una de las principales prioridades. El BID debería ayudar al gobierno a construir el albergue faltante capaz de resistir huracanes de categoría cinco en el distrito de


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Toledo. Se debería considerar también el financiamiento de la infraestructura faltante relacionada con el proyecto de salud y turismo. Asimismo, es indispensable proporcionar asistencia técnica para la planificación del mantenimiento de las obras construidas. Las deficiencias de ejecución también demostraron la necesidad de mejorar la capacidad de supervisión del BID. Hay que eliminar las principales incongruencias detectadas en el sistema de seguimiento y evaluación del Banco.


I. 1.1

EL CONTEXTO DEL PAÍS Y LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO

En el período abarcado por esta evaluación (2004-2008), el contexto económico, social y político de Belice fue complejo. El fuerte crecimiento económico, combinado con una política fiscal muy expansionista y la acumulación de una deuda insostenible, llevó al país al borde de la cesación de pagos y provocó una crisis política. Aunque el crecimiento económico nunca bajó a menos de 3% en términos reales, el país estuvo cerca de un colapso macroeconómico. Reclasificado varias veces en una categoría inferior por las agencias de clasificación de valores y tras experimentar una drástica reducción de sus divisas, tuvo que reestructurar la deuda para cumplir sus obligaciones. Durante el mismo período, la amenaza de renuncia de la mitad del gabinete, en parte como consecuencia de acusaciones de una mala administración de las finanzas públicas, complicó aun más la situación. El país está recuperando lentamente su posición fiscal y entrando en un período de importantes desafíos para afianzar su recuperación macroeconómica y desarrollar su economía (véase el Cuadro 1). Cuadro 1. Indicadores macroeconómicos seleccionados (%) 2001 4,9 -8,2 -21,5 74,1 28,6 100,88

2002 5,1 -3,7 -17,8 83,2 32,8 100,45

2003 9,3 -10,8 -21,2 95,7 36,8 97,90

2004 4,6 -6,3 -14,8 87,5 36,6 95,52

2005 3,1 -6,8 -14,4 88,0 34,2 94,29

76,1 29,8 69,2 53,5

77,3 26,8 67,6 53,3

72,9 21,1 63,2 57,2

69,6 19,1 55,9 56,9

66,1 20,0 57,5 62,1

195.955

199.521

220.574

230.832

236.573

Crecimiento real del PIB Saldo fiscal general Saldo en cuenta corriente Deuda (como porcentaje del PIB) BID (como porcentaje de la deuda multilateral) Índice del tipo de cambio efectivo real (2000=100) Consumo privado (como porcentaje del PIB) Formación bruta de capital (como porcentaje del PIB) Importaciones de bienes y servicios (como porcentaje del PIB) Exportaciones de bienes y servicios (como porcentaje del PIB) Llegadas de visitantes que pernoctan

2006 4,0 -1,8 -2,0 81,6 37,6 94,63

2007 4,1

247.309

Fuente: conjuntos de datos del Banco Central de Belice, GDF y WDI.

1.2

En este capítulo se presenta un panorama de la evolución reciente de la economía de Belice. La evaluación del crecimiento económico y la dinámica de la deuda muestra que, a pesar de que se han registrado las tasas de crecimiento más altas del país, la desaceleración reciente y la acumulación de una deuda considerable todavía exigen una gran disciplina fiscal a mediano plazo. El análisis de la economía de Belice revela algunos cambios leves en la estructura productiva. El sector del turismo creció sustancialmente, se descubrieron pequeñas reservas de petróleo y las exportaciones de productos cítricos aumentaron, mientras que las de azúcar bajaron, como porcentaje del total de las exportaciones. La pobreza sigue concentrada en el sur de Belice, y los datos muestran grandes diferencias ente las zonas urbanas y las rurales y entre distritos en lo que concierne a los indicadores de educación. Los datos muestran también mejoras en la cobertura de los servicios de salud y educación. Por último, la transparencia y la gobernabilidad empeoraron en Belice durante el período comprendido en esta evaluación1.


-2-

A.

Crecimiento liderado por el sector público y acumulación de deuda insostenible

1.3

Belice ha sido uno de los países de más rápido crecimiento en Centroamérica desde los años ochenta. Sin embargo, este crecimiento no ha sido constante, ya que hubo una fuerte desaceleración durante la mayor parte de los años noventa (Gráfico B1 del Anexo). Esta tendencia a la desaceleración se interrumpió en 1998, cuando el gobierno inició un programa destinado a acelerar el crecimiento económico con una política fiscal expansionista. El PIB del país aumentó 6,6% en promedio durante los seis años siguientes, superando el promedio de Centroamérica y América Latina, con lo cual el PIB per cápita llegó a US$3.839 en 2006, el más alto de Centroamérica después de Costa Rica y Panamá.

1.4

No obstante, la política expansionista que acompañó al fuerte crecimiento económico de este período condujo a la acumulación de una deuda considerable que llevó al país al borde del colapso macroeconómico. Según las consultas del FMI sobre el Artículo IV para 2003, entre las medidas adoptadas por el gobierno se encontraron reducciones tributarias, un marcado aumento de las inversiones públicas y crédito subsidiado al sector privado por medio de la Corporación de Financiamiento del Desarrollo (CFD), que es un banco estatal de desarrollo. El costo a largo plazo de esta expansión, combinado con la dudosa calidad de las inversiones financiadas con esta deuda y los efectos limitados a largo plazo de las políticas adoptadas durante este período, fue grande y posiblemente haya sido mayor que sus beneficios a corto plazo. 1. La acumulación de deuda y la crisis política

1.5

La política fiscal expansionista aplicada por el gobierno hasta fines de 2004 —que se financió con deuda externa— llevó a un déficit general del gobierno central de 6,3% del PIB en 2004 (en 2003 llegó a 10,8%) y a un déficit en cuenta corriente de 14,8% del PIB en 2004 (en 2003 llegó a 21,2%). La deuda del gobierno aumentó en forma exponencial (Gráfico 1), llegando a US$1.118 millones en 2006, o sea 92,1% del PIB. Este aumento de la deuda fue financiado principalmente por acreedores privados: mientras que 23,4% del saldo de la deuda externa pública y con garantía pública fue financiada por acreedores privados en 1998, esa proporción aumentó a 72,2% en 2003. En ese período, el saldo de la deuda oficial aumentó 22,8%, en tanto que el saldo de la deuda privada creció 941,7%. La participación del BID como acreedor oficial en el saldo de la deuda pasó de 1,9% en 1998 a 21,6% en 2003, lo cual representa un aumento de 1.526%. Entretanto, la participación del Banco Mundial pasó de 19,9% a 12,1% durante el mismo período, cifra que representa una disminución de 13,2%2.


-3-

Gráfico 1. Evolución de la deuda externa del sector público, 1998-2006 1200

Acreedores privados Bilateral Otros organismos multilaterales 800

BID BDC

600

Banco Mundial 400 200

Jul-06

Ene-06

Jul-05

Ene-05

Jul-04

Ene-04

Jul-03

Ene-03

Jul-02

Jul-01

Ene-02

Ene-01

Jul-00

Ene-00

Jul-99

Ene-99

Jul-98

0

Ene-98

Millones de dólares de EE.UU.

1000

Fuente: Banco Central de Belice

1.6

Los préstamos del gobierno al sector privado fueron distribuidos por la CFD, cuya cartera creció 239,8% de diciembre de 1998 a diciembre de 2003 y 402,1% a diciembre de 2004, principalmente en los sectores de la vivienda y los bienes raíces, que representan 43,9% de la cartera. Según un estudio financiado por el Banco en 2006, los préstamos de la CFD estaban demasiado concentrados en dos regiones y en los sectores de la construcción y los préstamos personales, así como en grandes prestatarios, dejando a los medianos y pequeños prestatarios sin suficiente financiamiento3. A fin de acelerar el desarrollo de la vivienda, la CFD otorgó préstamos directamente a los clientes y compró viviendas a empresas constructoras que obtuvieron financiamiento de bancos comerciales o de la misma CFD, asumiendo la mayor parte del riesgo en el segundo caso. Algunos de estos préstamos fueron a parar a empresas de financiamiento vinculadas a directores de la CFD4. Cabe señalar que, durante este período, la CFD estaba bajo la supervisión del Ministerio de Hacienda, y no del Banco Central, que se encarga de la supervisión del sistema bancario.

1.7

De 1999 a 2002, la CFD y la Junta de Seguridad Social —el fondo estatal de pensiones, cuya cartera incluía préstamos al sector privado beliceño como parte de su estrategia de inversiones— participaron en un proceso complejo de financiamiento estructurado mediante el cual, combinando hipotecas y ofreciéndolas como garantía, vendieron instrumentos financieros en el Caribe y en Estados Unidos en forma de valores no exigibles con respaldo hipotecario y, en consecuencia, convirtieron en efectivo activos que no eran líquidos5. Los fondos obtenidos de estas transacciones podían, en principio, liberar capital para que la CFD pudiera otorgar más préstamos. Además, cabe suponer que, de esta forma, algunas de las inversiones de la Junta de Seguridad Social se hicieron líquidas.

1.8

Sin embargo, el proceso también transformó la deuda privada —del sector privado local con la CFD y la Junta de Seguridad Social— en deuda soberana. De hecho,


-4-

estos valores estaban garantizados por el gobierno por medio de la CFD y la Junta de Seguridad Social, que eran los emisores de los bonos garantizados con préstamos al sector privado. A diciembre de 2003, 50,4% de los préstamos, o sea 26,3% de la cartera de la CFD, no eran redituables. En agosto de 2004, cuando cesaron los pagos de algunas de las hipotecas utilizadas como garantía, la Junta de Seguridad Social se vio obligada a pagar alrededor de US$2,8 millones en representación de los deudores morosos. De las hipotecas utilizadas como garantía y respaldadas por la Junta de Seguridad Social, 91% eran de compañías vinculadas al entonces presidente de la CFD. 1.9

Ese mismo mes, más de la mitad del gabinete amenazó con renunciar para exigir la destitución del Ministro de Hacienda. El resultado de esta crisis política fue la destitución de tres de los siete ministros que protestaron y el traslado del Ministro de Hacienda a otro cargo. Durante el mismo período, las agencias de clasificación de valores reclasificaron varias veces el crédito soberano de Belice en una categoría inferior. Como se verá en el capítulo II, fue en esta época que se aprobó la estrategia de país del BID con Belice.

1.10

No fue sino hasta fines de 2004 que el gobierno comenzó a abordar el riesgo de una crisis de la balanza de pagos. A principios de 2005, cuando se presentó al Parlamento el presupuesto para 2005-2006, junto con la propuesta de aumentar impuestos y aplazar los aumentos salariales que habían sido convenidos previamente, entre otras medidas, estallaron protestas callejeras y huelgas que obligaron al gobierno a aplicar medidas presupuestarias decisivas. En vez de iniciar un programa formal con el FMI, el gobierno anunció en mayo de 2005 su decisión de implementar un programa “propio”, lo cual llevó a las agencias de clasificación de valores a reclasificar el crédito soberano de Belice en una categoría más baja todavía, señalando la falta de confianza en la capacidad del gobierno para realizar los ajustes necesarios.

1.11

En diciembre de 2006, los problemas agudos de liquidez para hacer frente al servicio de la gran deuda pública acumulada durante los años anteriores llevaron al gobierno a ofrecer un canje de deudas a los acreedores privados. Alrededor de 98% de los titulares de bonos participaron en la reestructuración coordinada y reemplazaron sus títulos de crédito con instrumentos nuevos que vencen en 2029. La operación permitió que el gobierno cambiara el perfil de la deuda y redujera la presión a corto plazo en las finanzas públicas.

1.12

A pesar del éxito de la reestructuración de la deuda, para que el servicio de la deuda sea sostenible a mediano y largo plazo habrá que tomar importantes medidas a fin de mantener grandes superávit primarios (Cuadro 2). El FMI formuló tres hipótesis en relación con la deuda para el análisis de solvencia y liquidez. La hipótesis A parte del supuesto de que el superávit primario no cambia (1,5% del PIB, que comprende la meta presupuestaria para el superávit primario en el ejercicio 20072008 e ingresos sostenibles permanentes derivados del petróleo). La hipótesis B se basa en el supuesto de que se mantiene un superávit primario de 3,1%. Por último, la hipótesis C parte del supuesto de un ajuste fiscal en la fase inicial con la meta de


-5-

llegar a una relación deuda/PIB de 40% en 2019, año en que deberá efectuarse la primera amortización de la deuda reestructurada. Cuadro 2. Situación fiscal (como porcentaje del PIB) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2015

2019

2020

2025

Hipótesis A Saldo primario Total de la deuda

2,7 90,2

1,5 87,9

1,5 86,5

1,5 85,3

1,5 84,6

1,5 84,4

1,5 86,0

1,5 89,5

1,5 90,7

1,5 99,0

Hipótesis B Saldo primario Total de la deuda

2,7 90,2

3,1 86,3

3,1 83,1

3,1 90,1

3,1 77,6

3,1 75,5

3,1 70,7

3,1 64,4

3,1 62,9

3,1 55,7

Hipótesis C Saldo primario Total de la deuda

2,7 90,2

3,2 86,1

3,6 81,4

4,4 76,3

4,7 71,2

4,7 66,4

4,0 54,7

3,7 40,8

3,5 37,3

2,0 26,8

Fuente: FMI 2008.

1.13

La sostenibilidad de la deuda a largo plazo dependerá del tipo de deuda nueva que se emita (multilateral y nacional a diferencia de deuda comercial externa), los ajustes fiscales que realice el gobierno, el crecimiento del PIB, las tasas de interés y la depreciación de la moneda, en caso de que se produzca. En la hipótesis básica, en la cual el saldo de la deuda multilateral y nacional se mantiene constante, el FMI prevé que la relación deuda/PIB será insostenible a largo plazo y muy vulnerable a los trastornos financieros corrientes: prevé una relación de 89,5% en 2019, que podría llegar incluso a 127% en 2008 si se produce una depreciación de la moneda. En un caso hipotético activo (hipótesis C), en el cual se dispone de deuda multilateral para proveer el financiamiento necesario y el gobierno reduce el déficit fiscal, el FMI prevé que la relación deuda/PIB bajará a 66,4% para 2012 y a 40,8% para 2019. En la hipótesis C, la vulnerabilidad a los shocks es menor que en la situación A. 2. Factores determinantes del crecimiento

1.14

Aunque la gran expansión fiscal estuvo acompañada de altas tasas de crecimiento —la economía creció a un promedio de 9,4% al año en términos reales entre 1998 y 2003— este crecimiento se basó principalmente en la demanda interna de bienes importados. Un análisis realizado por OVE de los factores determinantes del progreso económico en Belice indica que el marcado aumento de la tasa de crecimiento entre 1998 y 2003 se debió al incremento del consumo privado, y no a una intensificación de la formación de capital ni a consumo por el Estado6. Corroborando este análisis, Hausmann y Klinger (2006) señalan que, durante este período, las inversiones como porcentaje del PIB decayeron y gran parte del gasto no se destinó a inversiones productivas.

1.15

El alto costo del servicio de la deuda dejó poco margen para las inversiones después de 2005, las cuales cayeron durante el período. Esta contracción sin duda afectó a


-6-

las inversiones públicas en infraestructura, cuyo deterioro podría convertirse en una restricción forzosa del crecimiento. Los datos del Banco Central de Belice muestran que, mientras que el total del gasto disminuyó en 4,9 puntos porcentuales del PIB entre 2003 y 2007, los gastos de capital presentaron una contracción equivalente a 9 puntos porcentuales del PIB, pasando de 14% del PIB en 2003 a 4,9% en 20077. 1.16

Por lo tanto, el éxito de la estrategia de crecimiento impulsado por el sector público aplicada por el gobierno se limitó a un corto período de grandes gastos, con costos considerables a mediano y a largo plazo.

1.17

De 2004 en adelante, el crecimiento ha dependido de las exportaciones de bienes y servicios que han venido aumentando constantemente desde 1995 a una tasa real de 12% al año (entre 1995 y 2005), y no del consumo privado (Cuadro 3). Los ingresos derivados del turismo han crecido desde 2003 a una tasa real de 17,9% al año en promedio (entre 2003 y 2006), en tanto que las llegadas de turistas han aumentado a un promedio de 6% al año en el caso de los visitantes que pernoctan y de 18,5% al año en lo que se refiere a pasajeros de cruceros (ambas cifras corresponden al período de 2003 a 2006). Las exportaciones de servicios son las que principalmente han sustentado las tasas de crecimiento en Belice tras la adopción de una política fiscal más restrictiva.

Cuadro 3. Valor de las exportaciones del período 2001-2006 2001 2002 2003 2004 Exportaciones de bienes 538,1 619,4 632,6 614,9 Exportaciones de servicios 347,3 366,2 425,9 470,6 Total de las exportaciones 885,4 985,6 1.058,5 1.085,5 del cual el turismo representa 26,9% 26,2% 28,6% 31,0%

2005 650,5 584,6 1.235,1 33,1%

2006 852,9 710,8 1.563,7 32,3%

Fuente: Banco Central de Belice.

B.

La actividad económica y las exportaciones

1.18

Belice es una economía abierta e integrada a escala regional. Aprovechando su ubicación en la encrucijada geográfica de Centroamérica y el Caribe, Belice ha tratado de establecer lazos políticos y económicos más estrechos con los países anglohablantes del Caribe. Tras ingresar en la Comunidad del Caribe (CARICOM) en 1974, recientemente ha estado tratando de intensificar las relaciones comerciales con sus vecinos centroamericanos y es miembro del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y de otras organizaciones centroamericanas. Además del SICA, Belice participa en el Plan Puebla Panamá, que conecta la región de Centroamérica con México. El comercio con los vecinos centroamericanos se ha intensificado notablemente en los últimos años, debido en parte a los avances recientes de la integración; una mayor integración con México y otros países centroamericanos mediante la negociación de tratados bilaterales amplios podría beneficiar aun más a Belice.

1.19

La economía de Belice ha estado siempre orientada hacia la agricultura, aunque este sector, junto con la pesca y la silvicultura, decayó en el período comprendido en el


-7-

análisis, pasando de 17,7% del PIB en 2004 a 13,0% en 2007. El turismo ha repuntado sensiblemente y representa en la actualidad 32,3% de las exportaciones. La producción agropecuaria y pesquera se exporta principalmente a Estados Unidos, aunque desde 2006 otros países centroamericanos se han convertido en un destino importante para los productos beliceños. En 2003, las exportaciones a Centroamérica representaron 0,3% de las exportaciones, pero en 2007 llegaron a 28,5%. 1.20

Estos cambios pueden atribuirse a la eliminación gradual del acceso preferencial a los mercados para las exportaciones de azúcar, cítricos y bananas en el marco de los tratados comerciales suscritos con la Unión Europea y Estados Unidos. Aunque la Unión Europea ha propuesto prestar asistencia a Belice, y a CARICOM en general, como medida complementaria para abordar las reformas del mercado del azúcar — las reducciones de precios de 2006 a 2010 y la eliminación prevista del protocolo azúcar entre 2010 y 2015— la producción parece estar apartándose del azúcar y las bananas y pasando a productos no tradicionales, como la papaya. De hecho, aunque la producción de papaya aumentó 52,3% entre 2003 y 2007, la producción de azúcar y banana disminuyó 17,2% durante el mismo período. En los estudios financiados en 2004 por el Departamento para el Desarrollo Internacional, del Reino Unido, se señala que Belice logró continuar exportando bananas a Europa incluso en una situación de libre comercio porque, junto con Suriname, tenía la industria de la banana más competitiva del Caribe (el rendimiento en Belice era comparable al de Ecuador). En un estudio similar de la industria del azúcar se llegó a la conclusión de que, debido a la estructura de costos prevalente en ese momento (2003), Belice no podía soportar una caída de los precios superior al 38% y se pronosticó, en el mejor de los casos, una reducción de la producción de azúcar, lo cual ocurrió en la práctica.

1.21

Las exportaciones fueron impulsadas también por el descubrimiento reciente de petróleo en Belice. Al cabo de muchos años de exploración (desde los años cincuenta) finalmente se descubrió suficiente petróleo en el país como para que sea comercialmente viable. Aunque durante el primer año de explotación comercial (2006) la producción llegó sólo a 2.300 barriles por día (bpd), las exportaciones de petróleo representaron 16,5% de las exportaciones de bienes en 2006 y 28,1% en 20078. Se prevé que la producción de petróleo disminuirá 10% al año, llegando a sólo 800 bpd en 2019, año en que, según los cálculos de la industria, los recursos petroleros se habrán agotado.

1.22

Aunque las exportaciones en general han evolucionado favorablemente en los últimos años, las exportaciones de bienes tradicionales han comenzado a mermar. Si bien los cuatro productos principales que exportó Belice en 2003 (productos marinos, azúcar, concentrado de naranja y bananas) representaron 78,5% del total de las exportaciones de bienes de ese año, en 2007 representaron sólo 53,7% del total de las exportaciones de bienes. Si no hubiera sido por el petróleo, las exportaciones de bienes de Belice habrían bajado 4,3% entre 2003 y 2007. Sin embargo, el país ha hecho un esfuerzo para diversificarse e introducir cultivos no


-8-

tradicionales (el azúcar, las bananas, los cítricos y las prendas de vestir se consideran como bienes tradicionales). Por ejemplo, el volumen de las exportaciones de papaya, cultivo que casi no existía en 2000, aumentó 385% entre 2000 y 2007, representando 5,1% de las exportaciones de bienes en 2007 incluso después que las plantaciones fueron seriamente dañadas por el huracán Dean, en agosto de 2007. 1.23

Aunque es evidente que Belice se beneficiaría de una mejora de su canasta de exportaciones no tradicionales frente a la erosión de las preferencias comerciales para el azúcar y las bananas, las restricciones al desarrollo de productos nuevos parecen atribuirse al acceso al crédito. Esta conclusión es respaldada por el diagnóstico del crecimiento realizado hace poco por Hausmann y Klinger (2007) a fin de determinar qué factor podría estar obstaculizando el desarrollo de Belice. Tras un análisis detallado de las posibles restricciones del crecimiento, en este informe se llega a la conclusión de que la restricción forzosa del crecimiento económico es el acceso al financiamiento, consecuencia de la falta de disciplina fiscal (la deficiencia de las instituciones encargadas de la elaboración de presupuestos, el escaso ahorro público y el impuesto a la intermediación financiera por medio del encaje legal necesario para apoyar el vínculo a una moneda) y, posiblemente, de la intermediación financiera nacional ineficiente y poco competitiva9.

C.

Gobernanza y transparencia

1.24

Por ser una ex colonia británica, Belice heredó sus instituciones de Gran Bretaña y sigue el sistema de gobierno de Westminster, que se basa principalmente en la responsabilización colectiva. En este modelo, el voto en las elecciones generales es básicamente el único instrumento que tienen los ciudadanos para exigir la rendición de cuentas de los miembros del Parlamento y el gabinete10.

1.25

En el caso de Belice, en particular, los pocos mecanismos que existen para recopilar y proporcionar información sobre el desempeño del gobierno son débiles. Por ejemplo, en el último informe del Auditor General (que abarca el año transcurrido entre abril de 2006 y marzo de 2007) se presentó el examen de los estados financieros presentados por el Contador General correspondiente al año que concluyó el 31 de marzo de 2003, lo cual representa un desfase de cuatro años11.

1.26

De acuerdo con la Ley de finanzas y auditorías promulgada en 2005 con el propósito de introducir reformas en este campo, el Auditor General debe notificar al Ministro de Hacienda todas las irregularidades12. Por consiguiente, el órgano facultado para censurar al responsable de tales irregularidades es la Comisión de Cuentas Públicas, integrada por miembros del Parlamento. Sin embargo, no existen sanciones por mala gestión de fondos públicos: en la misma Ley de finanzas y auditorías se señala que “las órdenes financieras y las órdenes de provisiones son instrucciones administrativas únicamente para uso y orientación de los funcionarios públicos” y, por consiguiente, no constituyen leyes ni directrices del Ministro de Hacienda para los funcionarios públicos.


-9-

1.27

Los sucesos económicos, políticos y sociales del período comprendido en el análisis se han caracterizado por la debilidad de los mecanismos de control y equilibrio: una de las declaraciones más sorprendentes del informe del Auditor General es que, para el ejercicio 2002-2003, “no se pudo auditar 40% de las transacciones de la deuda pública debido a la falta de comprobantes”. Aunque esta afirmación ha sido impugnada13, muestra las limitaciones de la capacidad de supervisión en Belice durante la etapa de gran crecimiento de la deuda que llevó al país al borde de la cesación de pagos14.

D.

Desigualdad e indicadores del bienestar social

1.28

Belice es un país diverso desde el punto de vista étnico. Tiene 311.480 habitantes (según los cálculos de 2007) y, según la última encuesta sobre condiciones de vida (2002), la población consiste en un 54,1% de personas que se autodenominan mestizos; 24,2% de criollos; 10,7% de mayas; 4,2% de garífunas (garinagus) y 6,9% de personas autoclasificadas en la categoría de “otros” (diferentes de las categorías antedichas, o sea, menonitas de habla germana, chinos, de las Indias Orientales e inmigrantes del Medio Oriente)15. Esta composición ha cambiado considerablemente en los últimos 25 años: en 1980, la proporción de criollos era de alrededor de 48%, en tanto que los mestizos representaban el 33%, y los garífunas, 8%. Woods, Perry y Steagall (1997) señalan que “la emigración de un gran número de afrobeliceños anglohablantes (criollos y garífunas) a Estados Unidos y su sustitución por inmigrantes hispanohablantes (mestizos y amerindios) de países centroamericanos vecinos aquejados de problemas estaban alterando la composición étnica y la distribución espacial de la población del país”16.

1.29

La diversidad étnica se ha manejado bien en el país, aunque persiste la desigualdad de ingresos entre los distintos grupos étnicos y regiones, especialmente entre el distrito meridional de Toledo y el resto del país. Tal como señala Devoto (2006), el número de familias que viven por debajo del umbral de pobreza es bajo en comparación con los alrededores, pero un número relativamente grande de personas que viven por debajo del umbral de pobreza son indigentes. Utilizando la encuesta sobre condiciones de vida de 2002, Devoto (2006) muestra que 24,5% de las familias (o 33% de las personas) eran pobres y 7,5% eran indigentes (10% de las personas). La disparidad de ingresos era pequeña (11%), lo cual significa que las familias tenían que aumentar el consumo per cápita 11% en promedio para llegar al umbral de pobreza. Las tasas nacionales de pobreza e indigencia en Belice no son tan altas como en otros países centroamericanos, aunque siguen siendo motivo de preocupación en el distrito meridional de Toledo.


- 10 -

Gráfico 2. Tasas de pobreza e indigencia por distrito, 2002

Porcentaje de pobres e indigentes

9 0 8 0

Pobres no indigentes Indigentes

7 0 6 0

23

5 0 4 0 3 0 2 0

56 23

1 0

11 0 Nacion al

20

22

20

5

5

6

Belic e

Cay o

Corozal

28

29

7

6

O. Walk

S. Creek

Toledo

Fuente: Devoto (2006).

1.30

Los distintos grupos étnicos se concentran en zonas diferentes: los mestizos viven principalmente en los distritos de Cayo, Orange Walk y Corozal; los criollos, en centros urbanos del distrito de Belice, específicamente la ciudad de Belice; los mayas, en las zonas rurales del distrito de Toledo; y los garífunas, en el distrito de Stann Creek, la ciudad de Dangriga y el distrito de Belice. En los distritos de Cayo y Belice hay otros grupos étnicos. El nivel de empleo es estadísticamente igual entre los distintos grupos, excepto por los mayas. La desigualdad dentro de los grupos es pequeña en Belice, excepto en el caso de los mayas, grupo que presenta la mayor desigualdad en lo que se refiere a gastos de consumo: mientras que el coeficiente de Gini de los gastos de consumo para el país en conjunto es de 0,33, para la población maya es de 0,51. Sin embargo, estas diferencias podrían atribuirse en parte a factores regionales: mientras que en 2002 los mayas asentados en Toledo gastaron en promedio US$492,7 al año, los de otros distritos gastaron US$1.244,9.

Cuadro 4. Consumo y desigualdad por grupo étnico y región, 2002 Gasto de Gasto de consumo consumo Coeficientes Distrito Grupo étnico promedio promedio de Gini (US$) (US$) Mestizo 1.472,3 0,40 Belice 2.154,0 Criollo 1.983,7 0,41 Corozal 1.622,8 Maya 681,3 0,51 Stann Creek 1.421,3 Garífuna 1.715,6 0,37 Cayo 1.390,9 Otro 2.414,4 0,45 Orange Walk 1.295,6 Toledo 854,7 1.586,7 Total 1.586,7 0,33 Total Fuente: Cálculos propios utilizando una encuesta de condiciones de vida.

Coeficientes de Gini 0,41 0,36 0,37 0,41 0,39 0,59 0,33


- 11 -

1.31

Según la UNESCO, las tasas de matrícula han mejorado en los últimos años, especialmente en la escuela preprimaria y en la secundaria, aunque subsisten importantes diferencias en la matrícula por distrito y una gran desigualdad en los resultados del aprendizaje entre distritos y entre zonas urbanas y rurales17. Corozal tiene los resultados más altos en los exámenes finales de la escuela secundaria, en tanto que Toledo tiene los más bajos18. Hay enormes diferencias en el rendimiento escolar de los alumnos de zonas urbanas y rurales en todos los distritos excepto Cayo, en lo que se refiere tanto a matemáticas como a inglés. En el caso de inglés, el rendimiento escolar es especialmente bajo en las zonas rurales de Toledo, donde sólo 26% de los alumnos de la escuela primaria tienen un “rendimiento satisfactorio” en la prueba.

1.32

Además de las grandes diferencias observadas en los resultados del aprendizaje en la escuela secundaria, los indicadores de la eficiencia, como las tasas de repetición y deserción, también varían según el distrito. El distrito de Belice tiene la matrícula más alta de la escuela secundaria, con 43,3% de los niños en edad de asistir a la escuela secundaria inscritos, mientras que el distrito de Toledo tiene la tasa más baja, con 24,5%. Corozal, a pesar de tener los mejores resultados en los exámenes finales de la secundaria, tiene una tasa de matrícula neta de 33,9%. Las tasas de deserción de la escuela secundaria son altas, especialmente en Cayo, Orange Walk y Toledo.

Belice Cayo Corozal O. Walk S. Creek Toledo

Cuadro 5. Tasas de matrícula en la escuela secundaria, transición, repetición y deserción, 2004-2005 Tasa de Transición a matrícula Repetición Deserción la secundaria neta 43,3 96,0 8,0 9,6 30,1 88,3 7,9 12,6 33,9 71,1 4,9 9,3 26,1 78,5 8,9 12,3 34,4 81,5 6,1 7,7 24,5 87,0 6,1 10,4

Fuente: Ministerio de Educación, Unidad de Planificación y Proyectos, 2007.

1.33

En el campo de la salud, pese al pequeño aumento en el gasto, no ha habido ninguna mejora importante en los indicadores de insumos o resultados intermedios, aunque la eficiencia del sistema parece haber aumentado ligeramente. El gasto se mantuvo relativamente constante hasta 2005, año en que aumentó mucho, tanto como porcentaje del PIB como per cápita. Sin embargo, ni el número de centros de salud ni el número de médicos per cápita han aumentado. La accesibilidad del sistema mejoró, calculada como porcentaje de la población que reside a menos de 30 minutos de un centro de salud (97%). No obstante, en los puestos de salud con frecuencia no hay suficiente personal, o no lo hay, y el acceso a la atención


- 12 -

hospitalaria sigue estando limitado al 7% de la población19. El índice de ocupación de camas (un indicador de la eficiencia) mejoró entre 2002 y 2005, pero en 2006 volvió a los niveles de 2004. Sin embargo, no se observan claras mejoras en el porcentaje de los partos en hospitales ni en las tasas de mortalidad infantil. Cuadro 6. Indicadores de salud seleccionados, 2001-2006 2002 2003 2004 Total de la población 265.200 273.700 282.600 Crecimiento demográfico (porcentaje anual) 3,0 3,2 3,2 Gasto en salud (porcentaje del PIB) Gasto en salud per cápita (en dólares de Belice de 2002)

2005 291.800 3,2

2006 297.234 1,9

2,5 171,3

2,4 166,7

2,5 175,1

3,0 201,8

2,7 200,2

Número de centros de salud Número de puestos de salud Médicos por 10.000 habitantes Índice de ocupación de camas Porcentaje de los partos en hospitales

44 49 9,2 47,9 77,5

44 49 7,7 48,9 76,4

40 44 7,8 49,8 76,1

37 43 8,5 53,6 76,8

40 60 8,7 49,4 77,0

Tasa de mortalidad infantil (por 1.000 nacidos vivos)

19,2

14,8

14,7

18,4

19,6

Fuente: Ministerio de Salud.

E.

El medio ambiente y los desastres naturales

1.34

Debido a que está ubicado en el cinturón de los huracanes, Belice es propenso a sufrir desastres naturales graves. Según la Organización Nacional de Manejo de Situaciones de Emergencia (NEMO), el país se ve afectado por un huracán cada tres años, en promedio, y en los últimos años ha experimentado los efectos de varios desastres naturales, como tormentas tropicales e inundaciones20. En agosto de 2007, el borde meridional del huracán Dean pasó por la parte septentrional de Belice, azotándola con fuertes lluvias, inundaciones locales y olas grandes a lo largo de la costa. La NEMO calcula que los daños ascendieron a US$50 millones, afectando en particular al sector de la vivienda (US$7 millones), la papaya (US$15 millones) y la producción de caña de azúcar (US$8 millones).

1.35

El medio ambiente es un recurso fundamental para el desarrollo de Belice. En el análisis ambiental de Belice se señalaron los posibles riesgos ambientales que pueden limitar el crecimiento y la competitividad del país. En el estudio se ponen de relieve, entre los problemas ambientales más urgentes del país, sus inadecuadas instalaciones de saneamiento y eliminación de desechos, junto con la contaminación y degradación de los recursos hídricos. Para mejorar esa situación generalmente se recomienda fomentar un desarrollo del turismo más favorable para el medio ambiente, mejorando el manejo deficiente de los desechos y las aguas residuales y actualizando la zonificación.


- 13 -

II. EL PROGRAMA DEL BANCO 2.1

Belice se convirtió en miembro del Banco en septiembre de 1992. Desde entonces se han preparado tres documentos de programación: en 1993, 1999 y 2004. En la última evaluación del programa de país, realizada por OVE en 2004, se examinaron los documentos de programación de 1993 y 1999. En este capítulo se evalúan la pertinencia y la coherencia de la última estrategia de país con Belice.

2.2

Incluso teniendo en cuenta que la estrategia de país se preparó en un momento difícil, en esta evaluación se observó que el documento (i) era demasiado general, especialmente en lo que respecta al desarrollo del sector privado; (ii) estaba incompleto, ya que se omitían dos problemas del desarrollo muy pertinentes que resultaron claros durante la preparación de la estrategia; y (iii) fue preparado con un bajo grado de evaluabilidad.

A.

Objetivos y justificación de la estrategia de país con Belice

2.3

La estrategia de país fue aprobada oficialmente por el Directorio el 8 de septiembre de 2004, alrededor de un año después de la aprobación de la nota conceptual, casi cuatro meses después de la aprobación del documento por el Comité de Programación y el Gobierno de Belice y tres semanas después de la crisis política que sacó a la luz la magnitud de los problemas de la deuda y la transparencia en Belice (Cuadro B1 del Anexo). Por consiguiente, el momento en que se elaboró la estrategia es sumamente pertinente, porque la definición de lo que se sabía “ex ante” cambió en el período transcurrido entre la elaboración del documento y su aprobación por el Directorio. En esta evaluación, al examinar la pertinencia ex ante y la integridad de la estrategia de país, así como su capacidad para prever los problemas del desarrollo y priorizarlos, nos referimos al período precedente a la aprobación de la estrategia por el Directorio. “Ex post” se refiere al período siguiente a la aprobación de la estrategia por el Directorio.

2.4

En la estrategia de país se señalaron cuatro problemas importantes del desarrollo que debían abordarse durante el período de programación 2004-2008: (i) aumento de la estabilidad macroeconómica, (ii) fomento del crecimiento impulsado por el sector privado; (iii) promoción de la sostenibilidad ambiental, y (iv) promoción del desarrollo humano (BID 2004a). Teniendo en cuenta estos desafíos, en la estrategia se señaló la contribución al crecimiento económico sostenible de Belice y la reducción de la pobreza como metas fundamentales. A fin de alcanzarlas, el objetivo principal de la estrategia de país era asistir a Belice en su transición al crecimiento impulsado por el sector privado (BID 2004a, párrafo 3.1). Para alcanzar este objetivo se realizarían intervenciones en dos campos estratégicos: (i) la mejora de la capacidad del sector público para fomentar el desarrollo del sector privado, y (ii) el apoyo a la formación de capacidad en el sector privado y actividades específicas (BID 2004a, párrafo 3.1).

2.5

A primera vista, en la estrategia de país no se indicaba claramente la forma en que la consecución del objetivo principal habría contribuido a la consecución de las


- 14 -

metas fundamentales. La estrategia incluía una evaluación bastante débil de la estructura actual del sector privado y su potencial de desarrollo. Por lo tanto, no proporcionaba pruebas claras del potencial del sector privado para impulsar un crecimiento sostenible. En consecuencia, la estructura restante de la estrategia, que incluía la promoción directa del sector privado y el fomento de la capacidad del sector público para impulsar el desarrollo del sector privado, no se fundamentaba en pruebas. Más vaga aun era la conexión entre la transición a un crecimiento impulsado por el sector privado y la reducción de la pobreza. En este caso, la estrategia contenía una evaluación más detallada de la pobreza en Belice, en la cual se indicaba la prevalencia de la extrema pobreza y su concentración regional. Sin embargo, en el documento no se mencionaba la forma en que las actividades de apoyo al sector privado habrían influido en esos focos de extrema pobreza concentrados a escala regional. Además, los objetivos planteados por el BID se reducían en general a los resultados de las actividades del programa propuesto, mientras que el país asumía plena responsabilidad por los resultados del desarrollo, sin ninguna indicación clara de la contribución del Banco a su consecución. Por último, en la estrategia de país no se analizaban otras estrategias para alcanzar los objetivos de desarrollo. B.

Pertinencia ex ante y ex post

2.6

Aunque en la estrategia de país se señalaban importantes cuestiones que dificultaban el desarrollo de Belice, se pasaron por alto otros problemas que ponían en peligro la estabilidad del país (gobernanza y transparencia) y no siempre se hizo una evaluación estricta de los problemas y su importancia relativa. En particular, la evaluación de la situación macroeconómica de Belice se basó en un análisis optimista del crecimiento alcanzado por la política fiscal del gobierno y en una subestimación de la seriedad del problema de la deuda. En la estrategia no se señalaron las causas fundamentales de los desequilibrios macroeconómicos y se hizo caso omiso de importantes desafíos para la gobernanza y las instituciones que contribuyeron en gran medida a generar los desequilibrios fiscales. La evaluación del sector privado se basó en pruebas limitadas y no incorporó plenamente la recomendación de los estudios de base elaborados para la estrategia. Por último, la necesidad de promover el desarrollo humano partía de escasas pruebas empíricas y en la estrategia no se presentaba ninguna justificación convincente para una salida futura del Banco de los sectores sociales.

2.7

Análisis superficial de la política fiscal del Gobierno de Belice. En su descripción de la evolución macroeconómica reciente de Belice, la estrategia de país parecía apoyar la política fiscal del primer gobierno del Primer Ministro Musa (1998-2003), sin presentar pruebas convincentes de su efectividad. La estrategia decía que las políticas del gobierno habían alcanzado el objetivo previsto en materia de crecimiento, pero que la situación fiscal y la cuenta de operaciones exteriores se habían deteriorado (BID 2004, párrafo 1.6). Sin embargo, de acuerdo con los últimos documentos de programación nacional que estaban disponibles cuando se preparó la estrategia21, la política fiscal expansionista del gobierno procuraba


- 15 -

impulsar el crecimiento económico por medio de la continuación de las inversiones del sector público en infraestructura y promover el desarrollo socioeconómico sostenible por medio de la continuación de las inversiones en vivienda, educación, salud y otros tipos de infraestructura. Por lo tanto, el objetivo fiscal del gobierno incluía una descripción cualitativa del gasto público a realizar. Primero, la estrategia de país no presentaba pruebas analíticas del efecto general de la política fiscal expansionista en el crecimiento, sino que se limitaba a mostrar la correlación entre el déficit fiscal creciente y las altas tasas de crecimiento. Además, en la estrategia no se analizaba el costo que representaba apoyar el crecimiento por medio de la expansión fiscal en una economía pequeña y abierta como la de Belice (multiplicador fiscal). Por último, en la estrategia se reconocía explícitamente que los detalles relativos a los gastos públicos entre 1998 y 2003 prácticamente no se conocían, y se recomendaba una revisión urgente del gasto público. Sin embargo, esta información era fundamental para sacar cualquier conclusión sobre los logros reales de la estrategia fiscal del gobierno y sobre su sostenibilidad a largo plazo. La revisión del gasto público mostró que este gasto no estaba impulsado principalmente por inversiones para generar un crecimiento sostenible. Según el estudio de Glenday y Shukla (2006), los gastos de capital habían disminuido durante los cinco años precedentes (de 2000 a 2005) y, en consecuencia, habían decaído con el tiempo22. En el mismo estudio se señalan los sueldos, los salarios y las pensiones como destino principal de la política fiscal expansionista del gobierno de Musa. 2.8

Subestimación de la gravedad del problema de la deuda. Aunque en la estrategia de país se señaló correctamente la desaceleración macroeconómica como uno de los principales problemas para el desarrollo del país, en el documento se subestimó la gravedad de la crisis. La estrategia contenía aportes de las consultas del FMI sobre el Artículo IV y señalaba los grandes desequilibrios de la economía del país en 2003. Las cifras relativas a la deuda contenidas en la estrategia mostraban que la deuda emitida o garantizada por el sector público ascendía a 95,7% del PIB en 2003-2004 (párrafo 1.6) y que ese año el costo del servicio de la deuda había representado 34% de los ingresos fiscales. Se llegaba a la conclusión de que uno de los desafíos más urgentes para el país era sanear las finanzas públicas de forma sostenida a fin de generar superávit primarios suficientemente grandes como para fomentar la confianza del sector privado. Sin embargo, se subestimó la magnitud del problema, puesto que la deuda estaba no sólo menoscabando la confianza del sector privado sino que también constituía una amenaza para la sostenibilidad general de las finanzas del país y estaba produciendo un grave riesgo de cesación de pagos.

2.9

La estrategia no concordaba con las dudas planteadas anteriormente por el FMI, señaladas también en la evaluación del programa de país realizada por OVE acerca de la sostenibilidad de la política gubernamental y la capacidad del gobierno para ajustar sus desequilibrios fiscales23. La estrategia no tenía en cuenta los últimos acontecimientos del país, que afectaban claramente a la priorización y la pertinencia de los campos estratégicos señalados en el documento. Sin embargo, una nota


- 16 -

enviada en esa oportunidad por el coordinador del BID para el país a la Administración del Banco incluía una evaluación de la crisis de Belice que coincidía mucho más con las preocupaciones del FMI por el plan preparado por las autoridades beliceñas para estabilizar la deuda24. 2.10

Como consecuencia de la débil evaluación de la situación macroeconómica, la priorización de los problemas no correspondía a las necesidades que tenía el país en ese momento. Eso es evidente al considerar la priorización de los problemas en las hipótesis de “gran volumen de préstamos” y “préstamos básicos” incluidas en el documento. En la estrategia se presentaba la hipótesis de pocos préstamos con tres proyectos, ninguno de los cuales estaba relacionado con las finanzas del sector público. En cambio, el préstamo en apoyo de reformas del sector público se incluyó en la evaluación del programa de país, supeditado a la realización de una serie de reformas del sector público por el gobierno. Además, había una incongruencia en la estructuración de las hipótesis con un volumen alto de préstamos y con un volumen bajo de préstamos, ya que el principal riesgo señalado en la estrategia, que constituía una amenaza para la ejecución de los programas con un volumen bajo de préstamos, era la “lentitud de las reformas del sector público”, para el cual se proponía una solución en la evaluación del programa de país. Asimismo, cabe señalar que en la estrategia de país no se preveía un análisis de la sostenibilidad fiscal ni se señalaban fuentes de fondos de contrapartida para los préstamos para proyectos de inversión incluidos en la “hipótesis de préstamos básicos”. La necesidad de contar con fondos extrapresupuestarios de contrapartida era clara cuando se elaboró la estrategia y era una medida que el FMI recomendaba enfáticamente25.

2.11

Fallas en la indicación de las fuentes de los desequilibrios fiscales. La evaluación del problema de la deuda de Belice era particularmente débil en lo que concierne a la indicación de las fuentes del desequilibrio fiscal, aunque muchas de estas fuentes ya habían sido señalados por el FMI, OVE y la Administración del Banco. Tanto OVE como el FMI habían indicado claramente la necesidad de actuar con urgencia con respecto a la masa salarial del sector público26, mientras que la estrategia de país se limitaba a mencionar la necesidad de “una reducción gradual del gasto corriente, incluida la masa salarial, las transferencias y los gastos en bienes y servicios”27,28. Lo sorprendente es que en la estrategia no se mencionaba el papel fundamental de la CFD en la crisis financiera, a pesar de que dicho papel se señalaba en el documento sobre el diálogo de políticas, en el cual se afirmaba que “la reestructuración de la CFD es una de las prioridades. Si esta situación no se aborda de forma efectiva y oportuna, tendrá efectos perjudiciales a largo plazo en la economía de Belice y en la sociedad. La absorción de los préstamos no redituables de la CFD por parte del gobierno tendría efectos adversos en sus esfuerzos para mantener la disciplina fiscal y pagar el servicio de la deuda externa, ya grande, del país” (BID 2003)29. Estas preocupaciones se intensificaron durante la elaboración de la estrategia de país, como se desprende de la nota preparada por el coordinador de país justo antes de la aprobación de la estrategia: “la Corporación Financiera de


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Desarrollo (CFD) ha sido el elemento central del deterioro de las cuentas públicas”30. 2.12

Presupuestación y contabilidad. La debilidad de los sistemas de contabilidad y preparación de presupuestos no se consideraron explícitamente en la estrategia de país como fuentes potenciales de los desequilibrios fiscales del país. Estos problemas no se abordaron debidamente en la estrategia, aunque en general se conocían en el momento de la preparación y aprobación de la estrategia. En particular, durante casi diez años muchos donantes e instituciones internacionales, incluido el BID, mencionaron la necesidad de fortalecer la eficiencia y transparencia del sistema de contabilidad pública, de introducir un sistema de presupuestación plurianual y, más en general, de mejorar la responsabilización del gobierno31. En la estrategia de país no se analizó la debilidad de los sistemas de contabilidad y presupuestación, problema que se abordó sólo en parte en el campo estratégico de la “mejora de la capacidad institucional del sector público para fomentar el desarrollo del sector privado”. Ambas omisiones fueron particularmente serias porque estos problemas contribuyeron claramente al surgimiento de los profundos desequilibrios que llevaron al país al borde de la quiebra.

2.13

Las crisis de la deuda imprimieron mayor urgencia aun a la necesidad de un sistema fiable de contabilidad y presupuestación. En esta situación, el gobierno se enfrentó con grandes dificultades para manejar su política fiscal y pareció perder el control tanto de los ingresos como de los gastos. El problema surgió claramente durante la crisis política de agosto de 2004, cuando los siete ministros “rebeldes” expresaron su profunda preocupación por la capacidad del Ministerio de Hacienda para mantener bajo control el deterioro de las finanzas públicas. Posteriormente, en otros estudios más recientes se confirmó la situación crítica del sistema de presupuestación y contabilidad. En la revisión del gasto público (Glenda y Shulka 2006) se señalaba que “el sistema presupuestario de Belice carece de la mayoría de los elementos de la presupuestación a mediano plazo basada en el desempeño, lo cual menoscaba su capacidad para hacer frente a crisis fiscales y evitar situaciones de ese tipo”. El informe agrega que “la falta de una planificación y presupuestación a mediano plazo exacerba la dificultad de repriorizar las asignaciones de gastos”32,33. Otros estudios realizados por el Departamento de Investigación del BID mostraron que la necesidad de la presupuestación plurianual era especialmente imperiosa en un país expuesto a la volatilidad de los ingresos fiscales y propenso a desastres naturales (Borensztein et al, 2007). Por último, en la última consulta del FMI sobre el Artículo IV (2008) se recomendó “iniciar la presupuestación plurianual y establecer una oficina de gestión de la deuda”.

2.14

Gobernanza. Además de los problemas suscitados con los sistemas de contabilidad y presupuestación, la estrategia de país no abarcaba ninguna de las cuestiones relacionadas con la gobernanza, que era probable que tuvieran importantes repercusiones en el desarrollo del país y en la efectividad de la intervención del BID. En particular, la estrategia no contenía un análisis institucional ni una


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evaluación del funcionamiento del gabinete, el papel del Parlamento o la situación de las instituciones encargadas de la supervisión y las auditorías. Según varias fuentes (véase, por ejemplo, EIU 2004a), los problemas regulatorios y jurídicos estaban afectando a la relación entre el Ministro de Hacienda y los demás miembros del gabinete. Eran especialmente controvertidas las discusiones sobre la obligación del Ministro de Hacienda y el Primer Ministro de informar al gabinete y al público sobre “todos los préstamos del sector público, las garantías de préstamos y las obligaciones asumidas por los consejos oficiales del gobierno” (EIU 2004a). Aunque el gobierno hizo algunos intentos de mejorar la transparencia y la responsabilización, como el establecimiento de la Comisión para Mejorar la Gobernanza en junio de 2004, cuando se aprobó la estrategia de país muchos analistas expresaron profunda preocupación por la falta de divulgación de las cuentas y los empréstitos del sector público34. También se hizo caso omiso de otras importantes reformas en curso, que eran muy pertinentes para la relación del BID con el país, entre ellas la propuesta de que el Banco Central de Belice fuese completamente independiente35. En la estrategia de país simplemente se hacía alusión a un riesgo de “ejecución parcial de una amplia reforma del sector público” pero no se mencionaba ninguna reforma específica. En retrospectiva, en vista de la serie de escándalos y problemas que se desataron durante el período 2004-2008, es evidente cuán graves eran los problemas institucionales y cuánto afectaron al comportamiento fiscal del país. 2.15

La falta de transparencia y la supuesta malversación de fondos públicos con fines privados probablemente constituyan el problema de gobernanza más importante surgido durante el último período de programación que se pasó por alto en la estrategia de país. No se prestó especial atención al tema de la transparencia ni siquiera en el documento de diálogo de políticas. Tanto en ese documento como en la estrategia se mencionaba la transparencia como uno de los posibles resultados de la revisión del gasto público que se haría poco después: “una revisión del gasto público podría ser útil en este campo al aumentar la eficiencia, la transparencia y la focalización de los escasos recursos públicos”. Sin embargo, en el mismo documento se afirmaba también que “Belice encierra una gran promesa de competitividad. Tiene una sociedad civil e instituciones fuertes y estables”, lo cual parecía implicar que el riesgo fiduciario del país era insignificante. El riesgo fiduciario de Belice resultó evidente durante el período comprendido en la evaluación. Los préstamos no redituables otorgados a compañías vinculadas al presidente de la CFD y garantizados por la Junta de Seguridad Social probablemente sean el ejemplo más claro de las consecuencias de la falta de un sistema de controles y comprobaciones en la gestión de las finanzas públicas.

2.16

Los problemas de transparencia eran particularmente evidentes justo antes de la aprobación de la estrategia de país y al comienzo del período de programación, aunque ya se sabía de la poca transparencia y el gran riesgo fiduciario del país mucho antes de la aprobación de la última estrategia de país. Desde comienzos de 2004, los medios de comunicación nacionales e internacionales informaron sobre varios casos de malversación de fondos públicos36. Estos acontecimientos y otras


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consideraciones institucionales habían llevado al Banco Mundial a suspender sus préstamos a Belice debido al riesgo financiero y fiduciario creciente. El mismo coordinador del BID para Belice informó a la Administración de que el deterioro del riesgo fiduciario de Belice era preocupante37. 2.17

OVE también expresó preocupación por el riesgo fiduciario en la evaluación anterior del programa de país, señalando que, “en 2002, Belice se clasificaba muy por debajo del promedio del Caribe en lo que concierne a la mayoría de sus indicadores. Según el índice de gobernanza de Kaufmann, de una muestra de 16 países anglohablantes del Caribe, Belice ocupa el sexto lugar en gobernanza, el noveno en responsabilización, el decimotercero en efectividad gubernamental y estado de derecho, y el decimocuarto en calidad regulatoria y de control de la corrupción” (OVE 2004, párrafo 1.6). Teniendo en cuenta estas consideraciones y el débil cumplimiento de las auditorías del BID, OVE centró una de sus recomendaciones en el riesgo fiduciario del país: “debido a la baja incidencia de los informes de auditores externos sin reservas, que es preocupante, convendría que en la próxima estrategia de país se definieran metas específicas en un plan de acción para reducir la realización del riesgo fiduciario” (OVE 2004, pág. 42).

2.18

En este contexto, las fallas y la falta de independencia de la entidad auditora y del Banco Central eran motivo de preocupación y siguen siéndolo. Particularmente débil es la Institución Suprema de Auditorías de Belice, o sea la Auditoría General38. La Auditoría General debería estar en condiciones de informar de forma directa y frecuente al Parlamento sin interferencias políticas y del poder ejecutivo. Con este fin, la Auditoría General debería contar con personal y recursos financieros suficientes. Ninguna de estas condiciones se cumplían en Belice en el momento en que se aprobó la estrategia de país. La situación no ha mejorado: como se indica en el capítulo 1, el último informe disponible de la Auditoría General revelaba un retraso de cuatro años de la auditoría del gasto público de Belice y muchas otras lagunas serias39. El informe concluía con la descripción de una situación muy grave: “se puede afirmar con certeza que el fraude y las impropiedades están generalizados en la administración pública. Eso se debe principalmente a que no se aplican los controles internos establecidos en el reglamento financiero y a que muchos funcionarios públicos no conocen los procedimientos y las normas pertinentes”. En el mismo informe se señalaban varias limitaciones del marco normativo y se solicitaba una revisión importante de la Ley de finanzas y auditorías, así como otras reformas, entre ellas (i) permitir que la Auditoría General realice auditorías del uso óptimo de los recursos; (ii) permitir que la Auditoría General audite a todas las entidades que reciban fondos públicos, incluidos los organismos de derecho público; (iii) someter el presupuesto de la Auditoría General directamente al Parlamento para su aprobación; (iv) dar mayor independencia a la Auditoría General, permitiendo que el Auditor General contrate, despida y recompense al personal sin interferencia del gobierno. Además, tal como se señala en el capítulo 1, en la legislación de Belice no se especifican sanciones claras para el incumplimiento de las normas financieras, ya que se las considera como instrucciones administrativas.


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2.19

Otro problema de transparencia que debió haberse expuesto en la estrategia de país es la falta de una reglamentación clara de las normas de conducta a fin de prevenir los conflictos de intereses (que siguen siendo un importante problema institucional). Esta omisión fue particularmente seria para una estrategia que procuraba fomentar la interacción entre los sectores público y privado. En una evaluación realizada por la Organización de los Estados Americanos (OEA) a principios de 2006 se llegó a la conclusión de que “en la normativa tanto de la Constitución como del Reglamento de Servicios no se describe específicamente lo que podría constituir conflicto de intereses. En cambio, se prohíbe que los funcionarios públicos se coloquen en una situación en la cual tengan o puedan tener un conflicto. Ante la falta de orientación ulterior, la Comisión [de la OEA] considera que esta situación es menos que satisfactoria” (OEA 2006). El informe concluye con las siguientes recomendaciones: (i) establecer normas y procedimientos para detectar conflictos de intereses; y (ii) establecer restricciones para las personas que salen de la administración pública.

2.20

Análisis deficiente de los problemas del sector privado. Aunque se financiaron estudios básicos de la competitividad de Belice para preparar la estrategia de país40, esta no contenía una evaluación clara de los problemas que obstaculizaban el crecimiento del sector privado41. Además, desde el punto de vista operacional, en la estrategia no se trató cabalmente de definir la división de tareas entre las distintas iniciativas del BID para el desarrollo del sector privado.

2.21

Según la estrategia de país, el sector privado de Belice estaba a punto de verse afectado por dos trastornos exógenos importantes: (i) la eliminación de los incentivos tributarios para las zonas francas industriales; y (ii) la erosión de la ventaja del acceso privilegiado a los mercados de la Unión Europea y Estados Unidos. Sin embargo, la estrategia proporcionaba poca información sobre la dimensión de estos problemas y no contenía datos sobre los posibles efectos socioeconómicos de ambos shocks. En la estrategia de país también se señalaban las seis posibles limitaciones estructurales del sector privado, pero no se presentaban análisis ulteriores del significado de cada una42. Lo interesante es que, en una nota sobre el sector privado preparada para la estrategia, se priorizaban estos asuntos sobre la base de una encuesta de firmas del sector privado, según la cual el acceso al crédito constituía la preocupación más importante para el sector privado de Belice, seguido por la infraestructura. Sin embargo, la estrategia no incluía esta priorización.

2.22

La falta de evidencias sobre programas específicos para el sector privado dificultó la formulación de opciones concretas en materia de políticas. Con respecto a la falta de economías de escala, que podría atribuirse al tamaño pequeño del país, no resultaba claro si se debía a limitaciones de la demanda, la disponibilidad de insumos o la estructura de la producción (productores pequeños y aislados). Del mismo modo, en la estrategia tampoco se proporcionaban datos sobre la productividad de distintos sectores. En los estudios que estaban disponibles cuando se preparó la estrategia se afirmaba que, en el caso del azúcar, el país no era


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competitivo en los mercados internacionales ante la falta de cupos que garantizaran el acceso preferencial a los mercados europeos, y se señalaba la necesidad de aumentar la eficiencia del sector azucarero y desarrollar otros productos, como la papaya, el camarón o el turismo, como posibles motores del crecimiento. Estos datos no se incluyeron en la estrategia de país. Por último, en la estrategia no se examinó con exactitud el problema de la falta de financiamiento, aunque este tema fue señalado como el obstáculo más importante para el desarrollo del sector privado en una encuesta realizada por el Banco en 2002. Por lo tanto, al igual que en la estrategia de país para 1999, se proponía un crecimiento impulsado por el sector privado, pero no se presentaba un diagnóstico detallado del sector privado que permitiera indicar los campos prioritarios. 2.23

Salida de los sectores sociales. El diagnóstico que consta en la sección sobre “promoción del desarrollo humano” fue mucho más elaborado que el diagnóstico del sector privado, pero las razones aducidas para no asignar recursos a fin de encarar los problemas señalados en la sección no son suficientes, especialmente en lo que concierne a los mercados laborales. En la estrategia de país se indican las desigualdades que se observan en las tasas de pobreza, con altas tasas nacionales de pobreza extrema sumamente concentradas en el sur de Belice. Se destaca la importancia de las políticas para mejorar la situación de este segmento de la población con el argumento de que “parece difícil reducir la pobreza extrema a la mitad por medio del crecimiento económico solamente”. En el análisis de los mercados laborales se señala también una gran desigualdad regional en los salarios (con una distribución similar a las tasas de pobreza) y un fuerte aumento de la masa de trabajadores no calificados en el decenio pasado, debido principalmente a la inmigración. Con una tasa neta de matrícula en la escuela secundaria de 45%, era improbable que las aptitudes de la población trabajadora mejorarían a mediano plazo si no se toman medidas de política. Por estas razones, y teniendo en cuenta la alta tasa de desempleo juvenil en el país, OVE señaló, en la evaluación anterior del programa de país, que “el Banco y el país deben examinar la factibilidad de un programa para encarar la transición de la educación formal al empleo en el mercado de trabajo”.

2.24

La justificación planteada en la estrategia de país para no intervenir en este campo fue que otras organizaciones estaban asumiendo el liderazgo en el sector social, mientras que el BID estaba haciéndolo en los ámbitos de la competitividad y el desarrollo del sector privado. Sin embargo, aunque la coordinación con otras organizaciones en la elaboración de la estrategia es loable, en vista de los campos en los que estaban trabajando los distintos donantes y la importancia relativa de esos proyectos, era improbable que algunos de esos problemas se abordaran eficazmente. Además, aunque en la estrategia de país se señaló que el Banco Mundial estaba planificando tres operaciones (una de ellas en el ámbito de la educación primaria), el Banco Mundial suspendió su programa con Belice en 2001, de modo que no cabía esperar que se aprobaran operaciones nuevas.


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2.25

En la estrategia de país se señala que la justificación de la participación del Banco en Belice era la “selección de un pequeño número de operaciones con un gran impacto en las cuales el Grupo del Banco tiene una ventaja comparativa y puede movilizar recursos adicionales de otros organismos multilaterales y bilaterales de desarrollo”, lo cual, en principio, es una estrategia adecuada. No obstante, debido a las escasas pruebas presentadas sobre las causas fundamentales de problemas importantes y el impacto de las operaciones anteriores, es difícil determinar si el Banco propuso de hecho operaciones con una gran incidencia en los campos en los cuales tenía una ventaja comparativa.

C.

Parámetros de medición

2.26

Los problemas de diagnóstico recalcados en la sección anterior redujeron en gran medida la significación de la evaluabilidad ex ante de la estrategia de país. De hecho, la mayoría de las lagunas e incongruencias de la matriz de resultados de la estrategia se debieron al diagnóstico deficiente. La concentración de la estrategia en la promoción del sector privado, sin un diagnóstico apropiado del sector, no sólo llevó a una conexión débil entre la acción del BID y las metas fundamentales del desarrollo sino que también generó parámetros de medición bastante deficientes en lo que se refiere a la especificidad de los indicadores. Aunque la matriz proporcionaba algunos indicadores razonables a nivel de metas, no se señalaba claramente la contribución específica que hacían las operaciones del BID a los resultados previstos. La confusión se debió también a una separación bastante artificial entre las “metas del BID” y las “metas del país”: las primeras se reducían siempre a los productos de las actividades propuestas, y las segundas, a los resultados previstos del gobierno en esas áreas, sin ninguna indicación del papel del Banco en su consecución, si es que lo tenía.

2.27

Aunque en algunos casos la matriz de la estrategia de país presentaba puntos de partida y metas mensurables, los parámetros de medición en general eran bastante deficientes. Según el ejercicio de evaluabilidad realizado por OVE, el índice de exhaustividad de la matriz de la estrategia es 0,43, lo cual significa que, además del problema de atribución recalcado anteriormente, el BID no estaba en condiciones de medir el desempeño general de las operaciones planeadas. Si bien en la estrategia se mencionaba la posibilidad de llevar a cabo revisiones anuales relacionadas con el seguimiento, no eran insuficientes para garantizar la especificidad, la exhaustividad y la pertinencia de las operaciones. Por otra parte, no se mencionan actividades de evaluación específicas.

D.

Congruencia con las estrategias del Gobierno de Belice y de otros donantes

2.28

La estrategia de país no contenía un análisis claro de las áreas de acuerdo y desacuerdo ni de la coordinación en la práctica con el programa a mediano plazo del gobierno. Sin un análisis de ese tipo es difícil demostrar la congruencia entre las prioridades del Banco y las del país. En la estrategia se describían los objetivos del gobierno en términos generales (por ejemplo, “consolidación de las cuentas fiscales, mejora de la relación de intercambio, reducción de la pobreza y


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preparativos para huracanes”). Aunque de esta lista de objetivos generales ciertamente se podía inferir que había algunas áreas de coincidencia parcial con el programa del Banco, en la estrategia no se explicaba de forma detallada la forma en que se alcanzarían esos objetivos y, por consiguiente, no se demostraba que hubiera una acción concreta de coordinación. Esta omisión también se debió en parte a la calidad del documento de programación del gobierno. El documento sobre la estrategia económica a mediano plazo preparado por el gobierno para el período 2003-2005 consistía en una lista de problemas e ideas sobre la forma de abordarlos, en vez de un esfuerzo disciplinado para tomar decisiones fundamentales y actuar. 2.29

Coordinación con otros donantes. La estrategia de país abarcaba con pormenores las actividades de diferentes donantes en el país y la complementariedad de esos programas. Con el objetivo de aumentar al máximo el impacto y el valor agregado, se argumentaba que el BID debía asumir el liderazgo en cuestiones relacionadas con el sector privado y la competitividad, dejando los sectores sociales a otros donantes (DFID, el BDC y el Banco Mundial). Cuando se aprobó la estrategia, el Banco Mundial ya había suspendido su programa en Belice, lo cual dejaba al sector de la educación (supuestamente abarcado por un proyecto nuevo del Banco Mundial) sin la asistencia de los principales donantes.

E.

Enseñanzas de los ciclos de programación anteriores

2.30

La estrategia de país no contenía un análisis de los objetivos de desarrollo del programa anterior ni de su situación y, por ende, no se indicaban ni analizaban los objetivos alcanzados, pendientes o que probablemente no se alcanzaran. La falta de un aprendizaje efectivo de los ciclos anteriores se reflejó en la ausencia de un plan de acción para mejorar el trabajo del Banco con Belice. No se analizó a fondo la efectividad de las operaciones anteriores ni se midieron sus resultados. En particular, las operaciones de cooperación técnica reciben un tratamiento superficial, a pesar de su importancia para la agenda de desarrollo de Belice.

2.31

En la estrategia se incorporaron sólo en parte las recomendaciones de la evaluación anterior del programa de país (véase el Cuadro D4 del Anexo D). En particular, aunque OVE señaló claramente la necesidad de una evaluación rigurosa de la crisis de la deuda, la evaluación contenida en la estrategia de país no reflejaba cabalmente el conocimiento que poseía el BID de la situación en ese momento. Asimismo, OVE recomendó la definición de una estrategia clara para el desarrollo del sector privado, que todavía no se ha elaborado. OVE también recomendó que se evaluaran temas tales como el desempleo juvenil y, en general, que se hicieran más estudios. Si bien la estrategia de país procuraba mejorar las investigaciones por medio del diálogo con contrapartes locales, la situación no cambió mucho. Por último, OVE recomendó claramente que se elaborara un plan de acción para vigilar mejor el riesgo fiduciario. En la estrategia de país no se elaboró un plan de acción específico, aunque en los dos últimos años, las auditorías han cumplido los requisitos establecidos en la política del Banco.


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III. EL PROGRAMA DEL BANCO EN EJECUCIÓN 3.1

En este capítulo se examina la ejecución de las operaciones del Banco durante el período comprendido en la evaluación. En particular, se analiza la correspondencia entre el programa previsto en la estrategia de país y las operaciones aprobadas, la evaluabilidad de las operaciones del Banco (tanto las nuevas como las que estaban en ejecución durante el período) y la eficiencia de las operaciones del Banco en Belice en comparación con el resto de la región.

3.2

Debido a las limitaciones financieras del país, el programa aprobado difirió mucho de lo previsto en la estrategia. No se aprobó ninguno de los tres préstamos previstos para proyectos de inversión y, como no se reorientaron operaciones de cooperación técnica a campos estratégicos, el programa aprobado dejó algunas prioridades desatendidas. La evaluabilidad de las operaciones del Banco en Belice es baja, tanto ex ante como ex post, debido principalmente a la falta de mediciones de referencia. En lo que se refiere a la ejecución, las operaciones del Banco en Belice tienden a desembolsarse un poco más rápido que el promedio del Banco, si bien los proyectos con contratos de gran envergadura sufrieron retrasos debido principalmente a problemas de adquisiciones. Por último, el cumplimiento de los requisitos relativos a las auditorías, que había constituido un problema en el ciclo de programación anterior, tal como se señala en la evaluación previa del programa de país, ha mejorado desde que se aprobó la estrategia de país, después de empeorar en 2005.

A.

El programa planeado en comparación con el programa aprobado

3.3

El programa previsto incluía tres préstamos para proyectos de inversión en los principales campos estratégicos indicados en la estrategia de país, que no fueron aprobados, así como una serie de operaciones de cooperación técnica y del FOMIN cuya finalidad era apoyar al gobierno en esos campos (especialmente la estabilidad macroeconómica), entre otros (principalmente para impulsar ciertas iniciativas del sector privado). En la estrategia se preveía una sola operación en el campo del desarrollo humano (asistencia para la elaboración de una estrategia de recursos humanos orientada a la competitividad), que no se aprobó. El programa previsto completo se presenta en el Cuadro B2 del Anexo.

3.4

Los cambios en la programación se sucedieron con rapidez tras la alteración de las prioridades: se postergó la aprobación de préstamos nuevos para proyectos de inversión y la actividad se concentró en proyectos de cooperación técnica, operaciones no reembolsables del FOMIN y un préstamo del FOMIN para pequeñas y medianas empresas del sector del turismo. Las operaciones de cooperación técnica previstas se llevaron a cabo, pero el único préstamo que se aprobó fue uno en apoyo de reformas de la política macroeconómica y de las finanzas públicas que estaba incluido en la “hipótesis alta de préstamos”. Además de este préstamo, se aprobaron varias operaciones de cooperación técnica que no estaban previstas y operaciones no reembolsables del FOMIN, que en su mayoría eran pequeñas y guardaban poca relación con las áreas prioritarias señaladas en la estrategia de país para 2004.


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3.5

La adaptación del programa del Banco a la nueva realidad del país fue oportuna, aunque no tan eficaz como podría haberlo sido, ya que no se trató de usar los pocos recursos disponibles, principalmente para ayudar a solucionar las causas de los desequilibrios macroeconómicos (gestión de las finanzas públicas, presupuestación plurianual, fortalecimiento institucional) ni para compensar la falta de financiamiento en áreas prioritarias decisivas indicadas en la estrategia de país. El Banco respondió bastante a los cambios en las necesidades, como lo demuestra la aprobación del préstamo en apoyo de reformas de la política macroeconómica y la gestión pública en 2006, sólo siete meses después de haber sido contactado por el país. El primer desembolso se realizó apenas diez días después de la aprobación. Sin embargo, ante la falta de préstamos nuevos para proyectos de inversión en áreas estratégicas decisivas, cabría esperar una mayor concentración de recursos (de cooperación técnica y del FOMIN) en estos campos o en las prioridades más urgentes del país (relacionadas con la gestión del sector público).

3.6

El programa resultante, que se presenta en el Cuadro B2 del Anexo, era muy amplio en cuanto a su alcance, pero de tamaño pequeño. Las principales áreas estratégicas señaladas en la estrategia de país recibieron poco financiamiento, especialmente en el caso del comercio y la competitividad, rubro indicado en la estrategia como la necesidad principal del país. Para el área de estabilidad macroeconómica se aprobó y ejecutó el préstamo en apoyo de reformas de políticas previsto en la evaluación del programa de país. La cooperación técnica destinada a mejorar la capacidad financiera para manejar los desastres naturales no se implementó. En vista de la necesidad de desviar recursos a la fundamental área de la estabilidad macroeconómica y a la gestión del sector público tras la aprobación de la estrategia de país, se deberían haber destinado más recursos a esta área, puesto que, a pesar del préstamo en apoyo de reformas de la política macroeconómica, las reformas de la administración pública que se necesitaban en el país eran importantes y siguen siéndolo. De manera análoga, se postergó el préstamo para inversiones en facilitación del comercio y competitividad y no se destinaron recursos adicionales a esta área. En el campo del turismo y el medio ambiente, en cambio, los préstamos para proyectos de inversión fueron reemplazados por dos operaciones imprevistas del FOMIN y de cooperación técnica orientadas a acrecentar la productividad de las pequeñas y medianas empresas del sector del turismo y el desarrollo del turismo en el sur de Belice. Además, durante este período se aprobaron ocho operaciones no programadas de cooperación técnica y del FOMIN para una amplia gama de asuntos tales como el VIH/SIDA, la trata de personas y una operación no reembolsable de emergencia tras el huracán Dean. El total aprobado para proyectos de cooperación técnica y préstamos no reembolsables fue de US$4.089.824.

3.7

La Corporación Interamericana de Inversiones tenía un sólo proyecto en ejecución durante el período, para una planta de cogeneración de electricidad de Belize Co-generation Energy Limited que usa caña de azúcar como combustible primario. El proyecto fue aprobado en septiembre de 2006. Según entrevistas realizadas con especialistas de la Corporación, la razón principal de que ésta tuviera una participación tan restringida, es la limitada capacidad del sector privado local para


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reunir los requisitos que la Corporación exige para sus operaciones, como la preparación de propuestas fructíferas de proyectos y la presentación de estados financieros auditados. Una explicación alternativa, dada por miembros del sector privado de Belice, es la necesidad de fortalecer la oficina de la Corporación y la Representación del BID en el país, de manera que puedan atender al sector privado de Belice. Si bien es difícil probar la validez de estas explicaciones, el número relativamente reducido de indagaciones de proyectos iniciadas en Belice, combinado con el porcentaje relativamente alto de proyectos abandonados sugiere que tal vez ambas explicaciones sean posibles y relacionadas. Entre 2004 y 2008, la Corporación inició indagaciones para sólo 19 proyectos, de los cuales ocho fueron abandonados, cinco aprobados y seis están todavía pendientes. B.

Grado de evaluabilidad de los proyectos

3.8

Además del ejercicio de evaluabilidad del único préstamo aprobado en el período comprendido en el análisis, y con el objetivo de determinar si la evaluabilidad de los proyectos había mejorado ex post, en vista del bajo grado de evaluabilidad ex ante señalado en la última evaluación del programa de país, en esta sección se incluyen todos los préstamos para proyectos de inversión que estaban en ejecución durante el período 2004-2008.

3.9

La evaluabilidad de los proyectos en ejecución en este período era baja, tanto ex ante (según el documento de préstamo) como ex post (según el informe de terminación de proyecto o el último informe de seguimiento del desempeño del proyecto disponible en el sistema). La excepción es el préstamo en apoyo de reformas de la política macroeconómica, el único préstamo aprobado durante el período comprendido en esta evaluación, que tenía indicadores claramente definidos, puntos de referencia y metas claras. Además, no hay una mejora uniforme de la evaluabilidad ex post en comparación con la evaluabilidad ex ante. Aunque se cambiaron los indicadores de resultados de muchos proyectos durante su ejecución43, en su mayoría los nuevos indicadores no incluían valores de referencia, si bien por lo general mejoró el establecimiento de metas claras, como se observa en el Cuadro 7. Rara vez se actualizan los indicadores de resultados en los informes de seguimiento del desempeño de los proyectos.

3.10

La escasa evaluabilidad de los proyectos de Belice se debe principalmente a la falta de información de referencia y de mediciones de seguimiento durante la ejecución del proyecto. El problema principal no es la disponibilidad de indicadores, que en el caso de Belice en general parece ser muy grande tanto ex ante como ex post, sino su adecuación y, en particular, la falta de mediciones e informes.


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Cuadro 7. Evaluabilidad ex ante y ex post, por proyecto (%) Indicadores Préstamo en apoyo de reformas de la política macroeconómica (BL-L1001) Carretera del Sur (BL-0001) Modernización de los servicios para la agricultura (BL-003) Turismo (BL-0012) Reforma del sector de la salud (BL-0014) Preparativos para huracanes (BL-0015) Ordenación de tierras (BL-0017)

Ex ante Ex post Ex ante Ex post Ex ante Ex post Ex ante Ex post Ex ante Ex post Ex ante Ex post Ex ante Ex post

Documento de préstamo ITP Documento de préstamo ITP Documento de préstamo ITP Documento de préstamo ITP Documento de préstamo ISDP (12/06) Documento de préstamo ISDP (12/06) Documento de préstamo ISDP (12/06)

100 n.d. 100 100 91 100 95 95 75 92 90 89 64 27

Punto de referencia 100 n.d. 17 9,1 45 33 14 14 25 33 0 0 9 0

Meta

Integridad

86 n.d. 17 0,0 82 100 33 38 50 92 60 67 0 27

86 n.d. 33 21,8 55 67 40 33 38 52 38 39 18 11

Nota: Los “indicadores” se refieren al porcentaje de los objetivos formulados en el documento que tienen indicadores de resultados asociados. El “punto de referencia” y la “meta” indican el porcentaje de estos indicadores que tienen valores de referencia y una meta clara. Por último, el índice de “integridad” es un promedio ponderado de la disponibilidad y la medición de indicadores relacionados con los objetivos de los proyectos.

C.

Eficiencia de la preparación y ejecución de proyectos

3.11

La eficiencia de la ejecución de proyectos del Banco en Belice ha sido siempre mayor que el promedio de los proyectos del Banco (Gráfico B3 del Anexo). Sin embargo, la celeridad de la ejecución es muy variable según el proyecto. La ejecución de los proyectos de salud y ordenación de tierras se retrasó mucho: fueron aprobados en 2000 y 1999, respectivamente, pero todavía estaban ejecutándose en 2008.

3.12

La capacidad institucional del organismo ejecutor, los problemas con el financiamiento de contrapartida, los costos superiores a los previstos y las dificultades con las adquisiciones son los factores más comunes que frenan la implementación en Belice, según los informes de seguimiento del desempeño de los proyectos. Cabe señalar que estos factores coinciden con las cuestiones planteadas durante las entrevistas de OVE con funcionarios del país y corresponden principalmente a dos proyectos: el de salud y la segunda fase del proyecto de ordenación de tierras, que tuvieron grandes problemas con el proceso de adquisiciones y el desempeño de los consultores, tal como se señala en el capítulo 4 del informe. El problema del financiamiento de contrapartida fue especialmente agudo en 2004. La coordinación interinstitucional fue motivo de preocupación principalmente en el proyecto de reforma del sector de la salud, cofinanciado con el Banco de Desarrollo del Caribe, aunque estas cuestiones fueron menos prominentes en 2005 y 2006.


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Cuadro 8. Problemas de desempeño señalados en el informe de seguimiento del desempeño de los proyectos, 2002-2006 2002 2003 2004 2005 2006 % % % % % Capacidad institucional del organismo ejecutor Déficit de financiamiento de contrapartida Desempeño de los consultores Dificultades con las adquisiciones Costos superiores a los previstos Coordinación interinstitucional Cambios en la política nacional Cambios en la política del organismo ejecutor Compromiso del organismo ejecutor prestatario Oposición política comunitaria Falta de un sistema de evaluación y seguimiento Diseño de los componentes de los proyectos Retrasos en el cumplimiento de las condiciones contractuales Desempeño de los proveedores y contratistas Otros

Total %

20,0 5,0 5,0 0,0 5,0 15,0 0,0 0,0 0,0 10,0 0,0 0,0 10,0

16,7 16,7 22,2 5,6 5,6 22,2 5,6 0,0 0,0 0,0 11,1 0,0 0,0

18,2 31,8 18,2 13,6 18,2 9,1 18,2 4,5 13,6 0,0 0,0 0,0 0,0

11,8 5,9 17,6 17,6 17,6 5,9 5,9 11,8 5,9 0,0 0,0 0,0 0,0

9,5 4,8 4,8 28,6 9,5 0,0 4,8 9,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

12,3 8,9 8,9 8,9 7,5 6,8 4,8 3,4 2,7 1,4 1,4 1,4 1,4

0,0 15,0

5,6 11,1

0,0 4,5

0,0 0,0

0,0 0,0

0,7 4,1

3.13

El tema de los procesos de adquisiciones para contratos de gran envergadura se planteó durante las entrevistas de OVE con los gerentes de programas. El tamaño pequeño del país es una limitación en las licitaciones internacionales, en las cuales rara vez gana una firma local. La relación entre las firmas internacionales, los subcontratistas y el gobierno ha sido problemática en dos de los proyectos (ordenación de tierras y reforma del sector de la salud), lo que ha provocado grandes retrasos en la ejecución.

3.14

Desde el punto de vista del Banco, el costo de las operaciones con Belice es más alto que el promedio de las operaciones del Banco, y esto coloca a Belice más cerca del Caribe que de Centroamérica en lo que concierne al costo por millón de dólares desembolsado o aprobado. Además, la variabilidad del costo por millón es muy grande: como las operaciones son pocas y pequeñas, cualquier cambio pequeño en las operaciones aprobadas o en su ritmo de desembolso tiene efectos muy grandes en el costo medio de las operaciones. En consecuencia, en el caso de Belice, planificar eficazmente una estrategia a mediano plazo es incluso más importante para el uso eficiente de los recursos.


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Cuadro 9. Costo de las operaciones en Belice, Centroamérica y el Caribe en comparación con el promedio del Banco, 2003-2004 2003 2004 2005 2006 Costo por millón, aprobación Belice 3,2 22,0 1,6 7,7 América Central (excepto Belice) 5,9 1,4 2,5 2,5 Caribe 1,1 4,7 3,2 5,4 Costo por millón, ejecución Belice América Central (excepto Belice) Caribe

21,7 6,8 18,2

7,1 1,3 3,1

11,4 3,5 5,7

2007 2,9 1,4 4,8

1,7 3,2 5,9

4,6 3,3 6,1

Nota: El promedio del Banco ha sido normalizado a 1.

D.

La supervisión realizada por el Banco y el riesgo fiduciario

3.15

El Banco realizó 74 misiones en el período de 2004 a 2008 (incluidas las misiones de la Corporación Interamericana de Inversiones), en su mayoría con fines de programación y preparativos. Hubo 10 misiones de administración y supervisión y sólo cinco —lo cual es sorprendente— relacionadas con fondos fiduciarios, operaciones de cooperación técnica, el FOMIN y pequeños proyectos, que representaron la mayoría de las operaciones en Belice durante este período. Las misiones se multiplicaron en 2007, con un aumento de las misiones para “documentos, estudios y notas sectoriales” y “programación” que coincidieron con el inicio de la nueva estrategia. La Corporación realizó seis misiones durante el período, cuatro de ellas en 2004.

Cuadro 10. Número de misiones por tipo y año, 2004-2008* Tipo de misión 2004 2005 2006 2007 Programación 3 5 5 4 Preparación 3 1 3 5 Documentos, estudios y notas sectoriales 2 3 0 3 Administración y ejecución 3 0 0 3 Fondos fiduciarios, cooperación técnica, FOMIN 1 0 1 2 y pequeños proyectos Supervisión 1 2 1 0 Conferencias, seminarios y aprendizaje 3 0 1 0 Otros 1 1 2 5 Corporación Interamericana de Inversiones 4 1 0 1 Total 21 13 13 23 * A junio de 2008.

2008* 0 3 0 0 1

Total 17 15 8 6 5

0 0 0 0 4

4 4 9 6 74


- 30 -

3.16

En la evaluación anterior del programa de país se pusieron de relieve algunos problemas con el nivel de la supervisión realizada por el Banco, especialmente en lo que se refiere al gran número de dictámenes de auditorías con observaciones. En la evaluación del programa de país se recomendaba que se prestara especial atención a este asunto y que en la estrategia se definieran “metas específicas, en el contexto de un plan de acción, para reducir la posibilidad de que se materializara el riesgo fiduciario”. En la estrategia de país no se incluyó un plan de ese tipo, puesto que, cuando se aprobó la estrategia, los indicadores ya habían mejorado. El cumplimiento mejoró en 2004, pero empeoró en 2005: en dos de las seis auditorías, el auditor emitió un dictamen “con observaciones”. Durante 2006 y 2007 no hubo ningún dictamen de auditoría con observaciones, aunque de las siete auditorías que debían presentarse durante el período sólo una fue presentada a tiempo (con seis meses de retraso). Por consiguiente, a pesar de los signos de que el cumplimiento de los requisitos relativos a las auditorías había mejorado, se debería haber continuado prestando especial atención al tema del riesgo fiduciario, especialmente en el contexto de la gobernabilidad y la transparencia en el país. IV. RESULTADOS OBTENIDOS

4.1

En este capítulo se examinan los resultados obtenidos de la colaboración del BID con Belice. El análisis de estos resultados está organizado en torno a las áreas prioritarias señaladas en los documentos anteriores de estrategia de país. En vista de que la implementación del programa previsto en la estrategia de país para 20042008 ha sido limitada, incluiremos también las áreas prioritarias señaladas en estrategias anteriores que llevaron a la aprobación de préstamos para proyectos de inversión que todavía estaban ejecutándose en el período comprendido en esta evaluación. Esas áreas son estabilidad macroeconómica, facilitación del comercio y competitividad, de la estrategia de país para 2004, y turismo y desarrollo social, de la estrategia para 1999.

4.2

Resumiendo la contribución del Banco, el papel del BID fue fundamental para fomentar la estabilidad macroeconómica a corto y mediano plazo, aunque casi no hay pruebas de su impacto en las áreas prioritarias señaladas en la estrategia de país para 2004, excepto en el caso del turismo, donde observamos un efecto positivo de los dos proyectos del Banco (un préstamo para proyectos de inversión y una operación de cooperación técnica). La falta de pruebas del efecto logrado se debe a la combinación de una participación muy limitada en las áreas de competitividad y facilitación del comercio, por una parte, y a la escasa disponibilidad de datos, por la otra. Además, los retrasos en la ejecución han menoscabado la efectividad de los otros dos préstamos importantes para proyectos de inversión en el país (para el sector de la salud y la ordenación de tierras). Para una evaluación más detallada de los resultados obtenidos en estos aspectos, puede consultarse el Anexo C.


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A.

Estabilidad macroeconómica

4.3

A principios de 2006, como parte del programa local iniciado por el gobierno a fines de 2004 con la intención de estabilizar la situación fiscal y la deuda externa del país, el gobierno se puso en contacto con el Banco a fin de solicitar recursos en forma de divisas con el objeto de pagar el servicio de su deuda externa. En agosto de 2006, el gobierno anunció su intención de reestructurar la deuda externa del sector privado debido a sus agudos problemas de liquidez, y en septiembre de 2006 anunció que no efectuaría los pagos previstos en relación con dos bonos44. El BID respondió rápidamente, proporcionando apoyo para la reestructuración de la deuda: el préstamo en apoyo de reformas de políticas fue aprobado en diciembre de 2006, al cabo de sólo seis meses de tramitación, y el primer tramo se desembolsó el 15 de diciembre de 2006.

4.4

El préstamo en apoyo de reformas de la política macroeconómica y la gestión del sector público fue la principal contribución del BID a la economía de Belice durante el período, proporcionando financiamiento oportuno y eficaz cuando más se lo necesitaba. Gracias a la reestructuración de la deuda, el gobierno pudo modificar el perfil de su deuda externa y reducir la presión a corto plazo para pagar el servicio de la deuda: Standard & Poor’s clasificó la solvencia crediticia soberana de Belice en una categoría superior, pasándola de cesación selectiva de pagos a B, o sea, pasó de declarar que Belice había “cesado selectivamente el pago de una emisión o clase específica de obligaciones pero continuará cumpliendo sus obligaciones con respecto a otras emisiones o clases de obligaciones oportunamente” (el 7 de diciembre de 2006) a decir que creía que, en ese momento, el país tenía “la capacidad para cumplir su compromiso financiero [pero que] las condiciones empresariales, financieras o económicas adversas probablemente menoscaben la capacidad o disposición [del país] para cumplir sus compromisos financieros” (el 20 de febrero de 2007).

4.5

Las condicionalidades exigidas por el Banco tenían por objeto abordar algunos de los problemas más apremiantes que afectaban a la posición fiscal de Belice: la terminación de las operaciones de préstamos e inversiones directas de la CFD, la implementación de algunas de las recomendaciones emanadas de los estudios del Banco con respecto a la sostenibilidad fiscal y las reformas de la política tributaria para la nueva industria petrolera, entre otras (la lista completa figura en el Cuadro C1 del Anexo C). En parte debido a la urgencia del programa, las condicionalidades para el primer tramo se centraron en medidas importantes que, en su mayoría, ya habían sido adoptadas por el país para 2004. Sin embargo, las condicionalidades del segundo tramo podrían haber sido mayores, centrándose en reformas a más largo plazo que todavía son muy necesarias en el país.

4.6

El Banco tal vez haya desperdiciado una oportunidad para negociar con el gobierno sobre reformas más profundas, como parte del segundo tramo de condicionalidades para el préstamo en apoyo de reformas de la política macroeconómica. El país sigue siendo muy vulnerable a una situación financiera y económica adversa. Asimismo, en el préstamo no se tomaron en cuenta todas las fallas estructurales que llevaron a


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la crisis: el marco institucional es débil y los problemas de responsabilización y gobernanza son un factor importante en Belice y son decisivos para explicar las condiciones que condujeron a la crisis. 4.7

Por último, aunque el Banco apoyó efectivamente a las autoridades de Belice al abordar el problema de la CFD, desperdició la oportunidad de dar atención de forma sistemática al problema del financiamiento para el desarrollo en Belice. Hay claros indicios de que, después de 1999, el financiamiento de la CFD no se usó con fines de desarrollo y que había que encarar el problema de la falta de oferta de crédito para las pequeñas y medianas empresas y los sectores menos desarrollados45. El Banco no cumplió plenamente su compromiso de abordar este problema y examinar posibles soluciones46. En particular, el Banco no realizó una evaluación detallada de las causas fundamentales de la falta de oferta de crédito para las pequeñas y medianas empresas y, por consiguiente, no hizo un esfuerzo importante de buscar el mejor mecanismo para mejorar el acceso al crédito. De hecho, el suministro de financiamiento público debería considerarse sólo si la evaluación muestra que el problema de crédito se debe a una falta de ahorro privado. En ese caso, se debería dar preferencia a un sistema de financiamiento de segundo nivel. En cambio, si la falta de oferta crediticia se debe a que el sector bancario considera que los prestatarios son demasiado riesgosos, o a las dificultades existentes para exigir el cumplimiento de los contratos de deuda, es preciso considerar la creación de servicios de información crediticia. Por último, se deberían examinar también otras soluciones para aumentar la eficiencia del sector financiero.

B.

Turismo y medio ambiente

4.8

La intención del Banco en este campo del desarrollo era “mejorar la infraestructura relacionada con el turismo, incorporar nuevos sitios arqueológicos, preservando al mismo tiempo la calidad del medio ambiente natural,” y “mejorar los preparativos para casos de desastre y su mitigación”. Como se señaló anteriormente, las dos acciones principales previstas en estos campos, o sea los dos préstamos para proyectos de inversión en “turismo sostenible” y “manejo de desechos sólidos”, no se aprobaron. Sin embargo, aun así el BID brindó algo de apoyo al país para completar la ejecución de las operaciones aprobadas anteriormente y proporcionarle asistencia técnica.

4.9

Turismo. Durante el período en consideración concluyeron el “proyecto de desarrollo del turismo” (BL-0012) y el “programa de capacitación en ecoturismo” (TC9902062) y se aprobaron dos operaciones no reembolsables adicionales del FOMIN: “mejora de la competitividad de las pequeñas empresas en la industria del turismo” (BL-M1001) y “el turismo y el VIH/SIDA: formación de capacidad en el sector del turismo”.

4.10

Durante todo el “proyecto de desarrollo del turismo”, el Banco ayudó a Belice a desarrollar importantes sitios arqueológicos para promover el turismo en el país. El objetivo general de ese proyecto era “aumentar las oportunidades de empleo, los


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ingresos en divisas y los ingresos públicos provenientes del turismo de una forma que sea sostenible desde el punto de vista ambiental y arqueológico”. Aunque el desarrollo de estos sitios arqueológicos ha impulsado el desarrollo del sector del turismo en el país, su contribución exacta no es mensurable. En un contexto en el cual Belice experimentó un gran aumento de las llegadas de turistas, se alcanzaron y se sobrepasaron las metas incluidas en el marco lógico original (relacionadas con el aumento absoluto de las llegadas de turistas), aunque no resulta claro en qué medida estos resultados pueden atribuirse al proyecto de desarrollo del turismo. El número de visitantes y los ingresos de los sitios financiados por el Banco han aumentado con el tiempo. Sin embargo, aunque la participación de los sitios financiados por el BID en el mercado en lo que concierne al número de visitantes siempre representó alrededor de 90% del total de los visitantes entre 2001 y 2006, su participación en el mercado desde el punto de vista de los ingresos ha disminuido de 90% en 2001 a 53% en 2004. Además, el número de visitantes del sitio de Altun Ha se redujo mucho en los dos últimos años47. 4.11

El proyecto de desarrollo del turismo tropezó con problemas de ejecución y supervisión, de modo que no se logró terminar algunas de las actividades planeadas48. Según los informes del Banco49, estos problemas de ejecución se debieron principalmente a la composición de la unidad ejecutora del proyecto (dos arqueólogos y un contador) y, en particular, a la falta de un experto en turismo y un ingeniero50. Esta composición desequilibrada de la unidad ejecutora del proyecto parece haber trasladado el foco del proyecto de desarrollo del turismo a la excavación y consolidación de los monumentos arqueológicos. En consecuencia, el proyecto financió hasta 25% de actividades arqueológicas no planeadas a expensas de la infraestructura de turismo y proyectos de desarrollo de comunidades locales51. Estas deficiencias de ejecución podrían poner en peligro la sostenibilidad del programa, ya que la falta de una infraestructura de turismo apropiada podría menoscabar el interés en estos sitios arqueológicos.

4.12

Además del proyecto de desarrollo del turismo, el Banco apoyó al sector turístico por medio del “programa de capacitación en ecoturismo”, en cuyo marco se elaboró el programa de estudios para la capacitación en este sector y se capacitó a instructores que, posteriormente, ofrecerían cursos bajo la supervisión de la Asociación de la Industria del Turismo de Belice (BTIA). Igual que ocurrió con el proyecto de desarrollo del turismo, este programa sobrepasó las metas establecidas en el marco lógico, ya que el indicador principal utilizado para medir los objetivos del programa era el número de visitas de turistas a Belice. Sin embargo, las llegadas de turistas dependen de varios factores que no están relacionados con el programa y, en vista de la falta de datos sobre los beneficiarios y de encuestas sobre satisfacción de los clientes, no se puede calcular la contribución del programa al aumento de las llegadas de turistas.

4.13

Según las entrevistas sostenidas con administradores de la BTIA realizadas en Belice, el efecto principal del programa fue la elaboración del programa de estudios y de normas para los programas de ecoturismo en todo el país. Cabe señalar que,


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antes de la ejecución de la cooperación técnica, no había cursos formales orientados al sector del turismo. Sobre la base del crecimiento de los programas de capacitación formal emanados de la cooperación técnica, en una evaluación realizada por OVE usando la encuesta sobre la fuerza laboral (véase el Anexo D), se observó que los beneficiarios de los cursos tenían ingresos 25% mayores que las personas no beneficiarias comparables que trabajaban en la industria del turismo. Por consiguiente, en la medida en que el programa creó las bases para el desarrollo de la mayoría de los programas de capacitación sobre turismo en el país, su impacto ha sido positivo y amplio. Sin embargo, a pesar de su éxito, según los funcionarios de la BTIA la sostenibilidad del programa dependerá de la capacidad que exista para implementar sistemas de copago en el futuro. 4.14

Medio ambiente. En vista de los problemas surgidos en la elaboración del programa elaborado, el plan del BID, de alcance bastante grande en el área ambiental, resultó en la terminación del análisis ambiental de país52 y la preparación de una serie de estudios para la operación de manejo de desechos sólidos, que finalmente no se financió.

4.15

Entre las principales conclusiones del análisis ambiental del país se señaló que la dependencia del sistema económico de Belice (basado en el turismo y la agricultura) de su base de recursos naturales continuará durante los próximos 20 ó 30 años. Según el análisis realizado por OVE, el estudio se ceñía a los requisitos técnicos y la práctica común de estos tipos de evaluaciones ambientales. Contenía información útil sobre los nexos entre el medio ambiente, la competitividad y el desarrollo sostenible del país.

C.

Desastres naturales

4.16

Durante el período en consideración, la intervención del Banco en el campo de los preparativos para desastres naturales se limitó a la terminación del programa de rehabilitación tras el paso de huracanes y de preparativos para casos de desastre (BL0015). En el marco del programa se financió la construcción y rehabilitación de albergues para residentes de zonas rurales y urbanas afectados por huracanes y se reforzó la capacidad institucional del gobierno para hacer frente a situaciones de emergencia causadas por desastres naturales. Se financió asimismo la construcción de tres albergues regionales (de los cinco planeados) y el reacondicionamiento de 218 albergues existentes, de los cuales 169 fueron reforzados para resistir como mínimo un huracán de categoría tres53.

4.17

Como ya se señaló en la evaluación anterior del programa de país (OVE 2004), la ejecución del programa tropezó con varios problemas en el componente de construcción, que menoscabaron la capacidad del programa para alcanzar la meta establecida. Debido primero a los retrasos de construcción y después a restricciones fiscales, por lo menos dos de los albergues regionales planeados originalmente no se construyeron54. Es especialmente preocupante la postergación del taller regional que se realizaría en el distrito de Toledo y que se suponía que sirviera a la población pobre de la región sur. Un motivo importante de preocupación es la calidad de los


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albergues nuevos y renovados. Según el diseño original previsto en el proyecto, se iban a construir albergues regionales capaces de soportar huracanes de categoría cinco. Aunque la información proporcionada a OVE confirmó que los albergues regionales nuevos se ceñirían a esas normas55, los edificios nuevos no resolvieron la necesidad de que los albergues fueran capaces de resistir un huracán de categoría cinco56. Además, como parte del proyecto se financió la mejora y ampliación de los sistemas de agua y alcantarillado y la mejora y construcción de infraestructura nueva de canales de desagüe en la ciudad de Belice. Finalmente, se repararon y reforzaron dos muelles públicos en Cayo Caulker y San Pedro. 4.18

Con respecto a las actividades de fortalecimiento institucional, aunque el programa apoyó eficazmente la consolidación de la Organización Nacional de Manejo de Situaciones de Emergencia (NEMO), también experimentó deficiencias debido a problemas de gobernanza. Según el informe de terminación del proyecto, no se ejecutaron las actividades de perfeccionamiento de las normas nacionales de edificación y fortalecimiento institucional del Consejo de la Ciudad de Belice (BCC). En el primer caso, la actividad se postergó debido a limitaciones presupuestarias y, aunque más tarde se promulgó la ley pertinente, subsiste una gran preocupación por su aplicación. En el segundo caso, no se llevó a cabo la tarea de fortalecimiento institucional del aludido Consejo debido a que se suscitó una controversia entre el Gobierno de Belice y la administración de la ciudad de Belice sobre asuntos presupuestarios y a que el Consejo no disponía de los recursos humanos necesarios para el proyecto.

4.19

En resumen, aunque el aspecto de los preparativos para desastres naturales se ha beneficiado mucho del apoyo del BID, la sostenibilidad de los resultados obtenidos es motivo de gran preocupación y es necesario llenar algunas lagunas con urgencia. La construcción de un albergue regional capaz de resistir huracanes de categoría cinco en Punta Gorda ciertamente es una prioridad: esta urgente necesidad quedó claramente confirmada con el ejercicio de preparativos para huracanes realizado por el Grupo Conjunto de Cooperación Cívico-Militar (CIMIC) de las fuerzas armadas británicas en 200657. Las actividades de mantenimiento deberían planearse y presupuestarse con exactitud a fin de garantizar la sostenibilidad de las obras recientes de construcción y consolidación. Asimismo, se deberían poner en práctica otras recomendaciones del informe del Grupo Conjunto (CIMIC, 2006), entre ellas la mejora de los planes de evacuación, el suministro de equipo de comunicaciones y el examen de la capacidad de los albergues. Además, se deberían revisar los reglamentos de edificación, mejorando la aplicación de los códigos y considerando la posibilidad de introducir leyes integrales de zonificación (véase Usher 2008).

4.20

La única contribución adicional del BID al campo de los preparativos para desastres naturales ha sido un estudio realizado por el Departamento de Investigación sobre la sostenibilidad de la deuda en una situación de riesgo catastrófico (Borensztein et al, 2007). En el estudio se examina la vulnerabilidad de las finanzas públicas de Belice frente a los huracanes y los posibles beneficios de contar con instrumentos de seguros para reducirla.


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D.

Agricultura

4.21

En el sector agropecuario, el objetivo de la estrategia de país para 1999, en cuyo marco se aprobó el Programa de Ordenación de Tierras, era “preparar al sector agropecuario para la globalización, promoviendo al mismo tiempo ajustes en la economía a medida que vayan eliminándose los tratados preferenciales de comercio”. El Banco ha tenido una participación importante en el sector, por medio de tres préstamos para proyectos de inversión.

4.22

La operación “Ordenación de tierras II” (BL-0017), complementaria de la operación anterior “Ordenación de tierras I” (BL-0007), tenía como finalidad “mejorar el entorno para el desarrollo de los sectores público y privado mediante una mayor seguridad de la tenencia de tierras, mercados eficientes de tierras y promoción de un marco coherente de política agraria que contribuya al desarrollo sostenible y al uso eficiente de los recursos agrarios”. En efecto, en el marco del proyecto se financiaba principalmente la creación de un catastro nacional unificado y un registro de derechos de propiedad.

4.23

Aunque la contribución del programa a los cambios en los indicadores del marco lógico no se puede determinar empíricamente debido a las limitaciones de los datos, desde que se inició el proyecto de ordenación de tierras el pago de impuestos y derechos de timbre ha aumentado enormemente (más de 200%), lo cual indica un probable efecto positivo del componente de registro de derechos de propiedad. Las hipotecas no han aumentado, pero eso tal vez se deba a los problemas de acceso al capital que han existido en el país desde 2005. El impacto económico del programa a largo plazo probablemente sea grande, aunque su sostenibilidad a largo plazo dependerá de la terminación de la tarea de unificación de los catastros actuales, lo cual se ha hecho en tres de los distritos encuestados en el marco del proyecto.

4.24

El proyecto ha tenido dificultades con la ejecución del componente 1 (levantamiento topográfico y cartografía) debido a cuestiones de adquisiciones y al problemático desempeño de los contratistas. Es un tanto sorprendente que se haya dado al componente la calificación de “satisfactorio” en todos los informes de seguimiento del desempeño del proyecto, a pesar de que en los mismos se señalaban las dificultades observadas y se afirmaba que algunas de las actividades no se llevarían a cabo (aclaración de los derechos de tenencia de tierras y registro en el distrito de Belice, o adjudicación y registro de parcelas urbanas en la ciudad de Belice). Según los administradores del programa, los retrasos en la ejecución se debieron a problemas con la firma contratada para realizar el levantamiento topográfico y la cartografía catastral. Estos problemas llevaron a la decisión de que la firma adjudicataria del contrato concluyera el levantamiento y la cartografía de dos de los tres distritos planeados y que el resto del trabajo lo hicieran contratistas locales.

4.25

Aunque es probable que, a largo plazo, el programa tenga un gran impacto económico, su sostenibilidad duradera dependerá de la terminación de la tarea de unificación de los catastros actuales, lo cual se ha hecho en tres de los distritos


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encuestados en el marco del proyecto. Los funcionarios públicos entrevistados por OVE dijeron que el proyecto era demasiado complejo, que abarcaba demasiadas actividades y que se había propuesto alcanzar demasiadas metas. Además, tal como OVE había anticipado en la evaluación anterior del programa de país, en el documento de préstamo no se abordaron ciertos riesgos importantes de la formulación original, como el conflicto de larga data sobre la tenencia de la tierra en Toledo y las conversaciones fronterizas, que impedían la realización de levantamientos topográficos en el distrito rural más pobre de Toledo. Tampoco se pudo implementar el componente de delimitación de poblados, debido a las dificultades para superar los conflictos con la definición de dichos límites. 4.26

Modernización de la sanidad agropecuaria. El proyecto de “modernización de la sanidad agropecuaria” (BL-0003), una de las intervenciones del Banco en el sector rural, terminó de ejecutarse en 2005, casi seis años después de su aprobación. El objetivo del proyecto era “aumentar la competitividad de los productos agropecuarios de Belice, en particular en mercados extranjeros; crear sistemas de control de la calidad que cumplan con las disposiciones para las importaciones de los países miembros de la OMC; y ofrecer servicios más eficientes con un aumento mínimo del gasto público que actualmente se destina a la sanidad agrícola”. Eso se logró mediante el fortalecimiento de los servicios de sanidad agropecuaria con la creación de una institución independiente —el Organismo de Sanidad Agropecuaria de Belice (BAHA)— y una mayor participación del sector privado.

4.27

En el proyecto no se establecieron indicadores de resultados, puntos de referencia ni metas, y hasta la mayoría de los indicadores de resultados definidos en el documento de préstamo resultaron ser inadecuados. Eso podría atribuirse a una falta de datos actualizados sobre la producción agropecuaria del país (que constituye un desafío constante para el sector) y a fallas en la formulación del proyecto. Sin embargo, no se puede negar que el proyecto ha tenido logros importantes. No sólo se ha creado el Organismo de Sanidad Agropecuaria y se han promulgado las leyes y los reglamentos necesarios, sino que también se han entregado muchos de los productos previstos (se han equipado laboratorios, se ha capacitado al personal de ese Organismo y a los productores, se han construido o rehabilitado instalaciones de cuarentena y se las ha dotado de mejores equipos).

4.28

En lo que se refiere a los resultados obtenidos, el sector privado de Belice reconoce que ha habido grandes avances en el campo de la sanidad agropecuaria desde que el referido Organismo se convirtió en una institución independiente, lo cual constituía la base del proyecto del BID. No sólo eso, sino que el modelo del BAHA es apreciado y seguido de cerca por otros países de la región, así como por los principales organismos internacionales que trabajan en este campo (como el IICA y el OIRSA). De hecho, la buena coordinación entre el BID y estos organismos, que caracterizó tanto la formulación como la ejecución del proyecto, es uno de los factores decisivos que contribuyeron a los resultados obtenidos.

4.29

La principal preocupación del Organismo de Sanidad Agropecuaria (y, por consiguiente, para los logros del proyecto) es la sostenibilidad de su modelo.


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Alrededor de 60% de su presupuesto proviene de los derechos que pagan los usuarios, cifra que está evidentemente por encima del promedio de la región y está llevando a algunos productores agropecuarios, particularmente los que no son exportadores, a quejarse de la carga de esos derechos. Más aún, las subvenciones del gobierno han disminuido desde que se creó el BAHA, lo que ha exacerbado la presión sobre el presupuesto de éste e impedido la realización de algunas actividades e inversiones necesarias58. E.

Desarrollo de los sectores sociales

4.30

El “programa de reforma del sector de la salud” (BL-0014), planeado originalmente para un período cuatrienal, fue aprobado en 2000, en el marco de la anterior estrategia de país, pero continúa ejecutándose tras dos prórrogas. El objetivo del programa era mejorar la situación sanitaria de la población mediante el financiamiento de (i) la reestructuración del sector de la salud (principalmente la separación del suministro y el financiamiento de la atención de salud y el financiamiento y la descentralización de la autoridad operativa traspasándola a cuatro regiones sanitarias); (ii) la racionalización de los servicios mediante la construcción y rehabilitación de infraestructura y equipo médico en tres hospitales; y (iii) el establecimiento del Fondo Nacional de Seguro de Salud. Sin embargo, el último componente no se ejecutó como parte del programa, sino con fondos públicos.

4.31

Se produjeron grandes demoras en la ejecución del proyecto, especialmente del segundo componente (rehabilitación y construcción de infraestructura). Las razones de esas demoras mencionadas en el informe de seguimiento del desempeño del proyecto, así como en conversaciones con funcionarios del gobierno y del BID, fueron los problemas con los sobrecostos, el desempeño de los consultores y las diferencias en los métodos de adquisiciones del BID y el BDC. Los mismos funcionarios dijeron también que el proyecto tenía un alcance demasiado grande y que la ejecución de los componentes no se había realizado en el orden secuencial apropiado. Afirmaron que la reorganización del suministro de servicios de salud, que pasó de seis hospitales de distrito a cuatro hospitales comprendidos en las nuevas “regiones sanitarias”, se hizo sin un marco normativo. Aunque en las publicaciones no se ha determinado de forma incuestionable la secuencia correcta de estos tipos de reformas, la descentralización de los servicios a cuatro regiones sanitarias que no correspondían a los seis distritos y el cambio drástico de pasar de la prestación pública de los servicios a la contratación basada en el desempeño presentan desafíos considerables en un país tan pequeño, cuyas instituciones, además, todavía están en vías de desarrollo59.

4.32

Es difícil determinar empíricamente cuáles fueron los resultados de este programa. Aunque se cumplieron los objetivos previstos de sólo algunos de los indicadores de resultados propuestos en el proyecto, los indicadores eran demasiado numerosos y medían los resultados sanitarios a nivel nacional, que tal vez dependan más de la situación económica que del desempeño del sector de la salud. No obstante, el proyecto está a punto de terminar y casi han concluido las tareas de construcción y


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rehabilitación de infraestructura. Un proyecto piloto llevado a cabo en los distritos del sur y en la ciudad de Belice para proveer la atención primaria de salud por medio de contratos por resultados con proveedores externos demostró que, en las áreas experimentales, los costos por consulta eran más bajos y el desempeño era mejor que en las áreas no experimentales, cuyos servicios estaban a cargo del sector público, según una encuesta de satisfacción de los pacientes. Además, los gastos sufragados por los usuarios bajaron de 60% a 25% del total del gasto y el acceso mejoró. 4.33

Pese a estos resultados positivos, la sostenibilidad de las reformas no está garantizada. Como se señala en el informe de seguimiento del desempeño del proyecto (febrero de 2008), “existe una preocupación general por la sostenibilidad de las actividades iniciadas como parte de esta operación, en particular con respecto al financiamiento de las instalaciones de salud pública y el Seguro Nacional de Salud”. No hay un plan de financiamiento claro a mediano plazo para el Seguro Nacional de Salud ni el mantenimiento de la infraestructura y el equipo. El marco normativo que establece por ley las regiones de salud estaba listo antes de las elecciones de 2008 pero todavía no se ha aprobado, lo cual probablemente afecte a los planes para asegurar la sostenibilidad de las reformas realizadas en el marco del proyecto.

4.34

Además del proyecto de reformas del sector de la salud, el Banco financió tres proyectos de cooperación técnica en el sector social: lucha contra la trata de personas, fortalecimiento de la Comisión Nacional contra el SIDA, y el VIH/SIDA y el turismo. Los proyectos de cooperación técnica eran importantes y estaban orientados a necesidades muy específicas de Belice que probablemente adquieran importancia con el aumento del turismo. De especial pertinencia fue la cooperación técnica destinada a reducir la trata de personas, ya que permitió que Belice pasara al segundo nivel en el informe del Departamento de Estado de Estados Unidos sobre este tema, evitando así posibles sanciones por la falta de acción para combatir la trata de personas.

F.

Facilitación del comercio y aumento de la competitividad

4.35

En el campo del comercio y la integración, en 2005 el BID proporcionó cooperación técnica con el fin de mejorar la capacidad para negociar el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) (BL-T1002). Entre las actividades cabe señalar la mejora de los conocimientos de los encargados comerciales, la coordinación del sector privado y la rectificación de las asimetrías de la información. Según la entrevista de OVE con las autoridades beliceñas, la cooperación técnica fue beneficiosa, ya que los participantes pudieron mejorar sus conocimientos técnicos. Sin embargo, las autoridades agregaron que el campo del comercio y la integración sigue careciendo de recursos humanos y financieros. En 2007 se realizó un estudio de antecedentes (BL-T1008) con el propósito de examinar la posibilidad de mejorar la competitividad de las exportaciones de carne de Belice, especialmente para atender la demanda creciente de Centroamérica y México.


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G.

Formación de capacidad en el sector privado e iniciativas específicas

4.36

La formación de capacidad en el sector privado incluyó una evaluación del entorno empresarial, un foro sobre la competitividad, un modelo de mentoría para la formación de jóvenes empresarios y el fortalecimiento institucional de las cooperativas de crédito, la seguridad aeroportuaria y la Comisión de Servicios Públicos.

4.37

El “modelo de mentoría para la formación de jóvenes empresarios” es un préstamo del FOMIN que tiene el propósito de aumentar las oportunidades de empleo y generar ingresos para los jóvenes interesados en convertirse en empresarios que generalmente tienen dificultades para obtener financiamiento de otras fuentes. El proyecto proporciona financiamiento y asesoramiento empresarial a jóvenes empresarios que tengan una idea comercial prometedora. El programa procura resolver problemas de acceso al capital para estos empresarios, que no son seleccionados según su situación socioeconómica sino según la calidad de su idea comercial. El programa financiará 80 empresas, midiendo su éxito sobre la base del número de empleos creados, la permanencia de estas empresas tres años después de su creación y el reembolso completo de los préstamos en los plazos estipulados. Los planes futuros para garantizar la sostenibilidad del programa incluyen la posibilidad de usar capital de riesgo para financiar iniciativas comerciales o el suministro de servicios de asesoramiento a cambio del pago de honorarios, además de los subsidios públicos que puedan necesitarse para sostener el programa a largo plazo. Ya se está comenzando a financiar iniciativas comerciales, pero el modelo debería ser evaluado de forma apropiada, puesto que podría repetirse en mayor escala, especialmente en vista de las limitaciones actuales del acceso al crédito.

4.38

La cooperación técnica para fortalecer la Comisión de Servicios Públicos en general fue fructífera, aunque el efecto en la eficiencia de la reglamentación de los servicios públicos no resulta claro. Con la operación se financiaron numerosos estudios de los posibles cambios en la reglamentación, la mayoría de los cuales todavía no han sido aprobados. Según funcionarios de la Comisión de Servicios Públicos, los resultados del fortalecimiento institucional serán evidentes en 2009-2010, cuando entren en vigor algunas de las normas nuevas. Una de las cuestiones que los mismos funcionarios recalcaron fue el gran movimiento de personal de la Comisión, especialmente hacia el sector privado, que podría limitar la eficacia de los componentes de capacitación de estos programas. La cooperación técnica en el ámbito de la seguridad aeroportuaria ayudó al país a aplicar la Ley de Seguridad de la Aviación, que reemplazó las normas operacionales establecidas antes de la independencia. Los nuevos procedimientos se ciñen más a las normas internacionales y, junto con la ampliación del aeropuerto internacional de la ciudad de Belice, podrían facilitar un aumento del tráfico turístico.

4.39

En septiembre de 2006, la CII proporcionó financiamiento para el desarrollo, la construcción y la operación por parte de Belice Co-generation Energy Limited de una central de cogeneración de electricidad con una capacidad nominal de 31,5 MW. El costo total del proyecto ascendía a US$62 millones, de los cuales la


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Corporación Interamericana de Inversiones aportó US$6 millones (9,7% del total de la inversión). La planta de biomasa de 27.5 MW quemará fibra de caña de azúcar como combustible primario tanto durante el período post-zafra como durante el resto del año (de agosto a noviembre). Se prevé que la central Belcogen generará suficiente electricidad para atender el 22% de la demanda nacional de electricidad y reducir la dependencia de combustibles fósiles. Además, tendrá externalidades positivas en la industria del azúcar, que se enfrentará con dificultades debido a la erosión de los tratados preferenciales de comercio suscritos con la Unión Europea. 4.40

Por último, el Banco proporcionó asistencia para la reconstrucción y rehabilitación posterior al huracán Dean (BL-T1021), la cual, según la Cruz Roja de Belice (organismo ejecutor) fue eficaz, aunque el desembolso, que tardó dos meses, fue un poco lento para la respuesta a una situación de emergencia.


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REFERENCIAS

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NOTAS FINALES 1

Según los indicadores del Banco Mundial relativos a gobernanza y lucha contra la corrupción, los puntajes de Belice en los rubros de “voz y rendición de cuentas”, “estabilidad política”, “efectividad gubernamental”, “calidad regulatoria” y “control de la corrupción” empeoraron mucho en el último decenio, y especialmente entre 2003 y 2007. Belice tiene un puntaje inferior al promedio en los rubros de “efectividad gubernamental” y “calidad regulatoria”. El único indicador que no aumentó durante el decenio fue el correspondiente al “estado de derecho”, aunque experimentó una disminución entre 2003 y 2007 después de mejorar entre 1998 y 2003. Véanse más detalles sobre esta clasificación en http://info.worldbank.org/governance/wgi/.

2

Las cifras relativas a la deuda corresponden a las obligaciones externas de deudores públicos, incluidos el gobierno nacional, las subdivisiones políticas o una de sus dependencias, así como órganos públicos autónomos y toda deuda con garantía pública de una entidad pública. Las cifras fueron tomadas del conjunto de datos de Global Development Finance y el Banco Central de Belice.

3

Nogales (2006).

4

Párrafo 5.3.4.8 del informe Forensic Accounting Investigation of the Development Finance Corporation presentado por Mark C. Hulse en julio de 2007.

5

Según la investigación forense, la Belice Mortgage Company 2002-1, subsidiaria en propiedad absoluta de la CFD exenta de impuestos en las Islas Caimán, fue creada en 2002 con el único propósito de emitir bonos con garantía (valores con respaldo hipotecario) en Estados Unidos.

6

Este análisis se basa en modelos calculados por OVE utilizando el estimador agrupado de medias de grupos propuesto por Pesaran et al (1997, 1999) y un modelo autorregresivo de vectores. El estimador agrupado de medias de grupos explica las desviaciones respecto del equilibrio a largo plazo, que suponemos que es común para América Latina en conjunto, y la dinámica a corto plazo que corresponde específicamente a Belice.

7

No obstante, estas cifras deben interpretarse con precaución. Durante el mismo período, el gasto corriente aumentó 4,5 puntos porcentuales del PIB. Como se señala en la revisión del gasto público realizada por el Banco, las cifras relativas a los gastos de capital están infladas debido a la clasificación incorrecta del gasto corriente como gastos de capital. Como uno de los objetivos de un préstamo en apoyo de reformas de políticas aprobado por el Banco de Desarrollo del Caribe era fortalecer el sistema de gestión de gastos (sistemas de planificación, presupuestación y control de gastos), el aumento del gasto corriente, atribuible en su mayor parte a “bienes y servicios” y “subsidios y transferencias corrientes”, podría deberse a mejoras en la clasificación del gasto: según la revisión del gasto público, en los gastos de capital se incluyeron “transferencias” con frecuencia. Otras partidas indicadas en el rubro de gasto corriente, como “sueldos y salarios” y “pensiones”, prácticamente no cambiaron entre 2003 y 2007 como porcentaje del PIB, lo cual también podría sugerir que la reclasificación es la explicación más probable del aumento del gasto corriente.

8

A título de comparación, en 2006 México produjo 3.707.200 bpd, y Venezuela, 2.802.700 bpd, según la Administración de Información sobre Energía.

9

En el informe sobre el diagnóstico del crecimiento se afirma que otros factores, como el sistema tributario o la educación, aunque son importantes, no constituyen restricciones forzosas del crecimiento por el momento. El entorno tributario de Belice es uno de los más bajos de la región: con un total de impuestos que asciende a 30,8% de las utilidades, supera sólo a Chile, donde esta cifra es de 25,9%, y a Suriname, donde es de 27,9%. Goza de una inflación baja y de un riesgo cambiario bajo. Según los informes Doing Business, el entorno regulatorio es mejor que el de la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, sobrepasado sólo por Chile, México, Perú y algunos países de las Antillas Menores. En lo que se refiere a la infraestructura, en dichos informes se observa que podría convertirse en un lastre para el crecimiento en


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el futuro. Con respecto a las ideas sobre las inversiones y la complejidad de la canasta de exportaciones, en el diagnóstico se señala que el grado de complejidad de las exportaciones de Belice es bajo porque no se ha mantenido a la par con la actualización de la canasta de exportaciones observada en otros países, pero que tiene un gran potencial para ampliar las inversiones en turismo y agricultura. Como estos sectores ya se cuentan entre los más importantes de Belice, no necesitan una labor adicional de coordinación. Considerado como un destino del ecoturismo, con el segundo arrecife de coral más grande del mundo después de la Gran Barrera de Australia, selvas tropicales y muchos sitios arqueológicos mayas, Belice tiene un gran potencial de crecimiento del turismo de visitantes que pernoctan, que genera más ingresos y empleo que el turismo de cruceros (US$653 en comparación con US$44 en promedio por visita y 90% a diferencia de 10% de los empleos en la industria del turismo). Asimismo, el rápido crecimiento del turismo de cruceros —el mayor del Caribe de 2000 a 2005— ha creado presiones adicionales para el medio ambiente, ya que constantemente se eleva el máximo desembarco de pasajeros y se infringen los límites de los parques y el número de visitantes. Según un informe preparado por el Centro de Ecoturismo y Desarrollo Sostenible en 2006, “el turismo de cruceros de Belice está siguiendo un rumbo insostenible”. 10

Véase una evaluación del sistema de Westminster en Stanbury (2003).

11

Con respecto a la Auditoría General, Nicolas (1997) señaló que la independencia de las funciones de auditoría está limitada en Belice por factores restrictivos tales como el hecho de que “el nombramiento, la determinación del sueldo y el traslado del personal, así como la aplicación de medidas disciplinarias, incumben a la Comisión de Servicios Públicos” (en 2001 el gobierno preparó la Cuarta Enmienda de la Constitución, indicando, entre otros cambios, que el Auditor General sería nombrado por recomendación de ambas cámaras de la Asamblea Nacional, órgano que también establecería su sueldo, y que el presupuesto de la Auditoría General estaría sujeto a asignación y examen por el poder ejecutivo).

12

La ley de reforma de las finanzas y las auditorías establece que, “si en algún momento el Auditor General cree que se ha cometido fraude o una pérdida o irregularidad grave en la percepción, la custodia o el gasto de fondos públicos, en la percepción, la custodia, la emisión, la venta, la transferencia o la entrega de sellos, valores, provisiones u otros bienes del gobierno de cualquier clase o en su contabilidad, deberá informar de inmediato al Ministro al respecto”.

13

Según los comentarios enviados por el Gobierno de Belice, “se está impugnando la declaración del Auditor porque todos los comprobantes de la deuda comercial y los documentos de las transacciones en realidad eran fáciles de conseguir en el período que culminó con la reestructuración de la deuda de 2007. Asimismo, todas las emisiones de bonos del Gobierno de Belice fueron aprobadas por el Parlamento”.

14

Standard & Poor’s asignó a Belice la clasificación de “cesación selectiva de pagos” en diciembre de 2006. Según sus definiciones, la clasificación de “cesación selectiva de pagos” se asigna “cuando Standard and Poor’s cree que el deudor ha dejado de pagar de forma selectiva una emisión o clase específica de obligaciones pero continuará pagando oportunamente otras emisiones o clases de obligaciones”.

15

La palabra criollo se usa en Belice para designar a las personas de ascendencia africana o europea, o ambas, nacidas en América pero con antepasados provenientes de otro continente. Los garinagus son los descendientes de esclavos africanos que sobrevivieron el hundimiento de un barco negrero holandés en 1635 que se asentaron en San Vicente y se mezclaron con los indios caribes de la isla. Posteriormente se exiliaron en las Islas de la Bahía, frente a la costa de Honduras, y de allí migraron a la costa caribeña de Centroamérica.

16

Woods et al. (1997), págs. 63 a 88.

17

Las tasas de matrícula presentadas por la UNESCO difieren de las notificadas por el Ministerio de Educación debido a las diferencias en la definición de población “en edad escolar”.

18

Cabe señalar que, al usar el examen final de la escuela secundaria como sustituto de la calidad de las escuelas, probablemente estemos subestimando las diferencias en la calidad de las escuelas por distrito, ya que sólo los alumnos que asisten al último año de la secundaria dan el examen.


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19

Los datos sobre el acceso han sido tomados de Belize National Health Insurance Roll-out, Situation Analysis, Sanigest solutions, 2007.

20

Según los archivos de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA), en Belice se produjeron cinco huracanes de categoría cinco entre 1851 y 2007. El número de eventos se mide en forma de tormentas de categoría tres a cinco que pasan dentro de un radio de 100 millas náuticas de la ciudad de Belice y Nassau, respectivamente. En los huracanes de categoría tres se producen vientos de 178 a 209 kph; en los de categoría cuatro hay vientos de 210 a 249 kph, y en los de categoría cinco los vientos soplan a más de 249 kph.

21

Medium Term Economic Strategy Paper 2003-2005 (Gobierno de Belice 2003).

22

En el mismo estudio se llega a la conclusión de que “en los últimos años, no obstante, especialmente desde 2002-2003, el gasto corriente ha aumentado debido al marcado incremento de los gastos en salarios, pensiones e intereses” y que “el presupuesto de capital ha operado en marcado contraste con el presupuesto ordinario. Ha sido inestable e indisciplinado. Los gastos de capital no se han limitado a gastos en formación de capital físico ni incluso a proyectos de desarrollo de capital institucional y humano, sino que han abarcado también gastos varios y gastos corrientes irregulares y transferencias”.

23

En el resumen de las consultas del FMI sobre el Artículo IV realizadas en 2004 se señala: “El personal [del FMI] apoyó la propuesta de aplicar políticas más restrictivas, pero cuestionó la congruencia del plan fiscal de las autoridades. Las medidas tomadas por las autoridades para aumentar los ingresos fiscales parecen tener un rendimiento muy inferior al previsto, y el personal recomendó una gama más amplia de medidas en relación con los ingresos y los gastos. El personal también instó a las autoridades a que actuaran con prontitud y continuaran con las medidas de ajuste, señalando el ajuste de políticas amplio pero de corta duración realizado en 2002” (FMI 2004, pág. 4).

24

La versión definitiva de la nota informativa sobre la crisis macroeconómica y política de Belice fue enviada al Gerente de la Región II el 27 de agosto de 2004 (BID 2004b). En la nota decía que “subsiste la preocupación por las perspectivas para alcanzar una posición fiscal sostenible […]. Con las medidas tributarias anunciadas para el ejercicio 2004-2005 probablemente no se logren los resultados previstos debido a las dificultades para establecer un nuevo impuesto territorial en poco tiempo y a la falta de dinamismo del régimen tributario ocasionada por las excepciones tributarias a largo plazo que son generalizadas”. En la nota se agregaba que “la situación está obligando a las autoridades a postergar la tercera emisión de bonos globales. Aunque las autoridades anunciaron que la emisión se postergaría debido a la inestabilidad actual de los mercados internacionales, Bear Sterns afirmó que su tamaño (US$225 millones) planteaba serios interrogantes sobre el perfil de la deuda del país y sus cuentas fiscales”. Cuando se aprobó la estrategia, estos acontecimientos habían debilitado considerablemente su pertinencia como guía para la participación del Banco en el país.

25

En ese sentido, la estrategia de país decía: “Los esfuerzos del Banco para obtener recursos concesionales han reducido la necesidad de fondos de contrapartida, aspecto importante en el contexto actual de restricciones fiscales y endeudamiento del país. Se debería seguir buscando cofinanciamiento adicional, no sólo con el fin de contar con los fondos de contrapartida necesarios para operaciones futuras sino, en particular, como una de las mejores formas de coordinar la acción y evitar la duplicación de actividades” (BID 2004a, párrafo 2.17). Además, en las consultas de 2003 sobre el Artículo IV se recomendaba enfáticamente “limitar las inversiones financiadas con recursos presupuestarios: los gastos de capital se reducirían de acuerdo con las proyecciones de las autoridades, pero habría que concentrarse también en limitar los proyectos financiados con recursos presupuestarios a la conclusión de aquellos que ya estén en ejecución, en tanto que los proyectos de inversión nuevos podrían financiarse con recursos proporcionados por donantes extranjeros y organismos multilaterales” (FMI 2004a).

26

Una de las medidas recomendadas en las consultas del FMI sobre el Artículo IV realizadas en 2003 era: “Congelamiento de las erogaciones actuales: [….]. Esto incluiría el congelamiento de la masa salarial del sector público, para lo cual se requeriría una revisión del acuerdo actual sobre sueldos del sector público y


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el nivel de empleo en el sector público” (FMI 2003, párrafo 16). En la evaluación del programa de país realizada por OVE se señalaba que “la masa salarial ha sido la partida de gastos que no corresponden a intereses más grande del presupuesto público, seguida de los pagos de intereses y pensiones […]. En 2003, el gobierno otorgó otro aumento de sueldos, del 8%, a los funcionarios públicos subalternos, los maestros, las fuerzas de defensa y la policía, y del 5% a los funcionarios de nivel superior” (OVE 2004a, párrafo 1.36 y nota 46). 27

En la estrategia de país también se mencionaba la masa salarial del sector público en una lista de los problemas que el Gobierno de Belice tenía que enfrentar.

28

El problema de la masa salarial del sector público se mencionó también en el informe de la Unidad de Inteligencia de “El Economista” (EIU) publicado en agosto de 2004: “El gobierno ha dicho que dará a los empleados públicos aumentos de sueldos del 5 al 8% en 2004 y 2005, con un 1% adicional que se pagará si el crecimiento del PIB en 2003-2004 supera el 5%, cumpliendo de esta forma lo acordado antes de las elecciones de 2003. Los sueldos del sector público representan el 50,5% de los gastos ordinarios. En junio el gobierno propuso reducir el personal de la administración pública aprovechando la merma normal. Sin embargo, en una auditoría reciente de la gestión se llegó a la conclusión de que el gobierno no sabía exactamente cuántos empleados tenía”.

29

El Comité de Programación también señaló la necesidad de reestructurar la CFD (actas de la reunión).

30

En la nota se agregaba que “el proceso de reestructuración de la CFD todavía no resulta claro. En 2003 la CFD inició un proceso de reestructuración con el objetivo de que esta institución de desarrollo pudiera funcionar independientemente del gobierno central. Un posible resultado de este proceso es que el Gobierno de Belice termine asumiendo la deuda en divisas de la CFD y vendiendo su cartera de préstamos a un precio muy bajo para atraer a inversionistas renuentes. A pesar del proceso de reestructuración, los sueldos y salarios de la CFD aumentaron alrededor de 25% en los primeros nueve meses de 2003 y el total de los gastos generales aumentó 35%”.

31

En el documento de país de 1999 del BID se señala que, en Belice, “el sector público se enfrenta con varias limitaciones que le han impedido desempeñar eficazmente muchas de sus funciones. (a) El proceso presupuestario carece de la dimensión plurianual que le permitiría evaluar ex ante las repercusiones fiscales mediatas de los proyectos de inversiones a largo plazo. (b) El sistema centralizado de gestión financiera ya no funciona eficazmente debido a que la informatización es limitada y a que no se aplican las directrices presupuestarias” (documento GN-2019-2, párrafo 3.7). En la estrategia de asistencia a los países del Banco Mundial, en 2000, se señalaba que “el sistema de contabilidad pública y responsabilización es débil. Hay grandes demoras en la auditoría de las cuentas públicas y es necesario reforzar la transparencia en la política pública”. En el documento de 2002 de la estrategia de país de la Unión Europea para 20022007 también se señalaban los problemas de gobernanza como una limitación importante para el desarrollo de Belice: “En la práctica, las acciones del gobierno y del sector público en general suelen reflejar algunas incongruencias que tienden a reducir los resultados previstos y el impacto de las inversiones. La mayoría de las incongruencias parecen emanar de un marco institucional débil, con una centralización excesiva de las decisiones, un grado insatisfactorio de comunicación y coordinación y la pérdida regular de memoria institucional. En este contexto, el gobierno debería continuar formulando e implementando medidas para mejorar el desempeño de los servicios públicos” (EU 2002, página 17). En las consultas del FMI de 2002 sobre el Artículo IV se pusieron de relieve varias fallas en los sistemas de presupuestación y seguimiento: “El personal también ha expresado preocupación porque los mecanismos de control presupuestario eran inadecuados para dar seguimiento a los acontecimientos, como se desprende de las largas demoras en la conciliación de los datos sobre financiamiento con los de gastos de ingresos” (párrafo 14), “los datos sobre la operación del sector público fuera del gobierno central y un estudio financiero que incluye la CFD y las cooperativas de crédito a veces no están disponibles o se presentan con un gran retraso” (párrafo 30) y, por último, “la clasificación de los gastos en corrientes y de capital no se ciñe a la norma internacional. Desde 1997 Belice no ha presentado información estadística sobre las finanzas públicas al Departamento de Estadística del FMI para que se incluya en el Manual de estadísticas de finanzas públicas y en Estadísticas


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Financieras Internacionales. Se recomienda enfáticamente proporcionar datos sobre las finanzas públicas al Departamento de Estadística”. 32

En el estudio también se señalaba que los ministerios del Gobierno de Belice “realizan pocos análisis presupuestarios, o ninguno, y no cuentan con información sobre los costos unitarios de los servicios que proporcionan para orientar las asignaciones presupuestarias”. Además, en el informe se llega a la conclusión de que, aunque “los gastos corrientes están sometidos a un control relativamente estricto”, el “presupuesto de capital ha sido volátil e indisciplinado”. “Se han incluido también gastos corrientes varios e irregulares y transferencias. El presupuesto de capital se ha usado con varios fines: estabilización fiscal, operaciones nuevas, transferencia de recursos a gastos extrapresupuestarios (como ocurrió con la CFD), así como para el financiamiento de proyectos de desarrollo”. En el estudio se agrega que “la falta de un proceso de elaboración del presupuesto de capital y, hasta cierto punto, la capacidad para implementarlo han llevado a la selección ad hoc de proyectos y al abuso y el uso indebido del presupuesto de capital” (pág. 71).

33

De forma análoga, en el documento del préstamo en apoyo de reformas de políticas se señalaba que “a nivel estructural, la debilidad que ha caracterizado siempre a las instituciones fiscales de Belice y la volatilidad demostrada por los ingresos fiscales con el tiempo revelan cuán vulnerables siguen siendo las cuentas fiscales a pesar de las medidas recientes del gobierno” (documento PR-3116, párrafo 1.21).

34

Con respecto al establecimiento de la Comisión para Mejorar la Gobernanza, la EIU comentó: “El Partido Democrático Unido, de la oposición, tenía derecho a nombrar un representante, pero se negó a participar, tal vez dudando de que el gobierno estuviese tomando en serio la lucha contra la corrupción. En vista de que los integrantes de la comisión son designados por el gobierno, posiblemente no logre mucho”. En el informe sobre el país se señalaba: “La Comisión para Mejorar la Gobernanza, establecida el 30 de junio para buscar la forma de aumentar la responsabilización y la transparencia del sector público, había avanzado muy poco antes de la crisis y la reorganización del gabinete. Sin embargo, no se dieron a conocer plenamente al público los empréstitos del gobierno, no se elaboró ningún proyecto de ley para conferir autonomía al Banco Central ni se informó mejor al público sobre los resultados financieros de 2003-2004. También es preocupante que el gabinete no haya contado regularmente con la divulgación completa de las cuentas o los empréstitos del sector público. El Secretario de Hacienda, Hugh McSweaney, firme aliado del Sr. Fonseca, fue destituido el 1 de noviembre y reemplazado por Carla Barnett, ex directora del Ministerio de Desarrollo Nacional y presidenta de la nueva Comisión para Mejorar la Gobernanza” (EIU 2004b).

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En el marco de una evaluación de la supervisión y reglamentación del sector financiero realizada por el FMI en 2004 se recomendó que “las autoridades consideren la posibilidad de modificar la legislación para eliminar la facultad del Ministro de Hacienda de aprobar y retirar licencias, aprobar medidas importantes para aplicar la normativa y aprobar la selección de la mayoría de los empleados del Banco Central de Belice. Estas medidas eliminarían la posibilidad de intrusiones del ministerio en la independencia operacional del Banco Central de Belice” (FMI 2004b).

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Por ejemplo, en el informe de país de la EIU publicado en mayo de 2004, se hizo referencia a la controversia en torno a la privatización de la compañía de telecomunicaciones Belice Communication Ltd. y la quiebra de la compañía de autobuses Novelo, casos en los que estuvieron involucrados tanto la CFD como la Junta de Seguridad Social. En el informe siguiente de la EIU, publicado en agosto de 2004, se presentaron casos adicionales, como el de Print Belice, y se señalaron las fallas de los procedimientos de supervisión para combatir la corrupción: “Hay por lo menos tres leyes contra la corrupción en la normativa, pero sistemáticamente se hace caso omiso de ellas. Por ejemplo, en la mayoría de los casos no se ha cumplido el requisito de presentación de declaraciones de activos y pasivos por los miembros del Parlamento y otros funcionarios públicos de acuerdo con la Ley de prevención de la corrupción en la vida pública, de 1994. La última lista oficial de declaraciones, correspondiente a 2000, consiste en sólo dos miembros del Parlamento” (EIU 2004a).


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En la nota antedicha, el coordinador de país señalaba que “[entre julio y agosto de 2004] los principales agencias de clasificación del riesgo crediticio clasificaron las perspectivas crediticias de Belice en una categoría inferior […] debido no sólo al continuo empeoramiento de la situación de la liquidez externa y al desafío creciente para la aplicación de una política fiscal más estricta de acuerdo con lo presupuestado, sino también a las recientes fricciones políticas y a las acusaciones de malversación de fondos de seguridad social”. En la nota se agregaba que “se usaron fondos públicos para pagar obligaciones en mora del sector privado. […] Aunque la malversación de fondos públicos ha desencadenado la crisis de gobernanza más grave desde 1981, año de la independencia de Belice, la crisis se debe también a los aumentos recientes de las tarifas del teléfono y el agua, la aceleración del endeudamiento público y la quiebra de facto de la CFD”.

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Como señalan Dye y Stapenhurst (1998), el pilar principal de la rendición de cuentas al público de un sistema tipo Westminster es la Auditoría General (OAG), que tiene el mandato de informar periódicamente al Parlamento.

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El Sector de Capacidad Institucional y Finanzas (ICF) del BID también puso de relieve recientemente la necesidad de reformar el marco jurídico de la Auditoría General. En el ayuda-memoria de la misión especial a Belice para la operación de cooperación técnica con el propósito de fortalecer la gestión por resultados en el sector público incluido en el programa de trabajo para 2008-2009 dice: “(g) examinar el marco jurídico de la Auditoría General y su estructura institucional actual a fin de proponer reformas jurídicas e institucionales con la finalidad de reforzar la capacidad del Gobierno de Belice para realizar auditorías”.

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El Banco encargó los siguientes estudios: Lall (2003), “Fortalecimiento de la competitividad de las exportaciones en Belice”, y Taylor (2002), “Fortalecimiento de los programas de Belice de promoción de las exportaciones y atracción de inversiones: plan de acción para la ejecución de planes de exportaciones e inversión y de formación de capacidad en BELTRAIDE”.

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La cuestión de la falta de una estrategia clara para abordar las limitaciones del sector privado se planteó durante el debate sobre la estrategia de país que tuvo lugar en la reunión del 30 de agosto de 2004 del Comité de Programación del Directorio Ejecutivo. Según el acta de la reunión, “la Administración afirmó que el marco para las actividades de acuerdo con la iniciativa sobre el clima de negocios se elaboraría en 2004 y la estrategia con Belice para el sector privado estaría lista en 2005”. La estrategia para el sector privado todavía no se ha elaborado.

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En la estrategia de país se enumeran las siguientes limitaciones: (i) economías de escala reducida; (ii) poca productividad; (iii) gran concentración de las exportaciones; (iv) falta de asociatividad en el sector agropecuario; (v) restricciones del crédito y costo elevado del capital; y (vi) falta de acceso a la tecnología y la información.

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Este asunto se trata de forma más pormenorizada en el análisis de los proyectos contenido en el capítulo 4.

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Cabe señalar que en estos bonos se estipulaba originalmente la creación de una cuenta con reservas para garantizar el pago del servicio de la deuda durante seis meses, de modo que, si el gobierno no pagaba, se activaba el mecanismo de garantía y los titulares de los bonos recibirían los pagos puntualmente. El gobierno afirmó que no cumpliría sus obligaciones a fin de retener su limitada suma de fondos con el propósito de pagar el servicio de otras deudas sin salvaguardias similares.

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En el estudio realizado por el BID se llegaba a la conclusión de que “los préstamos de la CFD se han concentrado en grandes prestatarios, dejando a los medianos y pequeños prestatarios sin financiamiento suficiente. Esta práctica ha dejado a las pequeñas y medianas empresas y a otros sectores y regiones desatendidos. En cualquier mecanismo que se establezca más adelante para reemplazar los préstamos de la CFD se deberán incluir medios de compensación para mejorar las perspectivas de las pequeñas y medianas empresas y los sectores y las regiones menos desarrollados”.


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En el ayuda-memoria de la misión de diciembre de 2005 de examen de la cartera y el programa de operaciones se señalaba que el Banco y las autoridades estaban de acuerdo sobre una estrategia que incluía “un plan de trabajo convenido para establecer un mecanismo nuevo que proporcione financiamiento para el desarrollo de una forma sostenible y transparente […]”.

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Altun Ha, situado cerca de la ciudad de Belice, es uno de los principales sitios arqueológicos del país.

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En particular, cuando concluyó la operación del BID no se habían terminado de construir el centro de visitantes, los baños del sitio de Altun Ha y el monumento del sitio de Caracol. Aunque los baños de Altun Ha se construyeron más tarde, todavía no se ha terminado de construir el resto de la infraestructura. Según el informe de terminación del proyecto, estas deficiencias se debieron a las obras de excavación con fondos extrapresupuestarios realizadas en el sitio de Caracol y a la infraestructura de acceso al sitio de Xunanthich.

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Se trata del informe de terminación del proyecto y las actas de la reunión sobre la terminación del proyecto. Según dicho informe (párrafo 2.1.1.1), “la razón por la cual no se terminó de construir la infraestructura indicada para los dos sitios [Altun Ha y Caracol] es la insuficiencia de fondos. Con las inversiones excesivamente entusiastas en la consolidación de las pirámides de Caracol, no quedaron suficientes fondos para terminar el monumento de Caracol y el centro de visitantes de Altun Ha”.

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Según el informe de terminación del proyecto, la enseñanza extraída de la ejecución es que la unidad ejecutora del proyecto “debería haber incluido a un experto en turismo y a un ingeniero, ya que para gran parte del trabajo relacionado con los centros de visitantes y el camino de acceso a Caracol se necesitaba un diseño y supervisión de ingeniería”. El Ministerio de Turismo terminó contratando un ingeniero más tarde, durante la última etapa de la ejecución del proyecto.

51

Según el memorándum del organismo ejecutor y la entrevista de OVE con el ex director de la unidad ejecutora del proyecto, los problemas financieros del proyecto se debieron a que el presupuesto original había sido preparado dos años antes del inicio de la ejecución del proyecto y a dificultades en la coordinación entre la CFD, el BID y los recursos de contrapartida locales.

52

El análisis ambiental de país es un instrumento de manejo ambiental que complementa las acostumbradas evaluaciones del impacto ambiental (EIA) de los proyectos de desarrollo. El objetivo de la evaluación ambiental estratégica y del análisis ambiental de país es incorporar las consideraciones ambientales desde el comienzo en la agenda nacional de desarrollo y reducción de la pobreza. Mientras que la evaluación ambiental estratégica se centra en la evaluación ambiental de políticas, programas y planes, el análisis ambiental de país procura señalar la posibilidad de realizar una acción sinérgica entre los buenos métodos de desarrollo económico y manejo ambiental, así como los riesgos ambientales que pueden poner en peligro el desarrollo socioeconómico a nivel de país.

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En el memorándum de la unidad ejecutora del proyecto se afirmaba que “habría desigualdades evidentes entre la población destinataria de la ciudad de Belice y Punta Gorda debido a la falta de albergues locales y regionales, respectivamente. En el caso de la ciudad de Belice, algunos albergues locales importantes no fueron modernizados debido a la susceptibilidad a las mareas causadas por tormentas. La falta de un albergue regional en Punta Gorda es una consecuencia directa del aplazamiento por el Gobierno de Belice de la ejecución del resto del presupuesto para el proyecto”.

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Con respecto al número de albergues, los informes del Banco son bastante confusos. En el documento de préstamo dice que los albergues que se construirían con financiamiento del Banco eran cinco como máximo. Sin embargo, en el informe de terminación del proyecto se hace referencia a la construcción de siete de los nueve albergues previstos “en el marco de esta operación”. El especialista del BID en la Representación informó a OVE que, a la larga, se construyeron sólo cinco albergues regionales nuevos, de los cuales tres se financiaron con la operación del BID. De todos modos, el albergue regional de Punta Gorda no se construyó.


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El informe de terminación del proyecto no dice nada sobre las normas de calidad del nuevo edificio. Los directivos de la NEMO confirmaron a OVE que se hicieron pruebas de los edificios pero no se proporcionó documentación de esas pruebas.

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Tras el ejercicio de preparativos para huracanes realizado por el Grupo Conjunto de Cooperación Civil y Militar de las fuerzas armadas británicas en 2006 se llegó a la conclusión de que, “en vista del número de evacuados en un huracán de categoría cinco, la capacidad de los albergues no sería suficiente”.

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CIMIC (2006). “Report of ‘Pelican Storm’. A Hurricane Preparedness Tabletop Exercise”, agosto de 2006, http://www.nemo.org.bz/publications/2006_UK_Joint_CIMIC_Report.pdf

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Por ejemplo, es necesario trasladar a Belmopán el laboratorio de la ciudad de Belice financiado por el BID porque es afectado cada vez que hay un huracán; hay pruebas de laboratorio que tienen gran demanda en el sector privado y que el BAHA no puede ofrecer.

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Véase un análisis realizado por OVE de las operaciones del Banco en el sector de la salud en “Health Sector Evaluation 1995-2005”, OVE (2006).


evaluación del programa de país: belice (2004-2008)