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Prevención y no sólo respuesta a desastres Documento complementario a la Política sobre gestión del riesgo de desastres

Banco Interamericano de Desarrollo Washington, D.C. Serie de políticas y estrategias sectoriales del Departamento de Desarrollo Sostenible


Los principales autores de este documento son Kari Keipi, Especialista de Recursos Naturales del BID, Niels HolmNielsen, actualmente en el Banco Mundial, y Stuart Miller, al presente especialista en la firma consultora Airinternational. El equipo revisor ha incluido los puntos focales en el tema de desastres del BID y especialmente a Caroline Clarke, Javier Cuervo, Pedro Martel y Sergio Mora-Castro. Contribuciones fueron recibidas también como resultados de un proceso de tres consultas in situ sobre la Política de gestión de riesgo de desastres. Se llevaron a cabo consultas electrónicas entre 5.000 personas a quienes les fue enviado un borrador de este documento por medio de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD) de las Naciones Unidas. Este informe ha proporcionado información necesaria para la formulación de la Política de gestión de desastres que fue considerada favorablemente por el Directorio Ejecutivo del Banco el 28 de febrero de 2007. Queda permitido reproducir esta política, parcial o totalmente, siempre y cuando sea para fines no comerciales y se atribuya al Departamento de Desarrollo Sostenible y el Banco Interamericano de Desarrollo. Publicación del Banco Interamericano de Desarrollo, mayo de 2007 Gerente, Departamento de Desarrollo Sostenible: Antonio Vives Jefe, División de Medio Ambiente: Janine Ferretti Esta publicación (Número de referencia: ENV-150), puede obtenerse dirigiéndose a: División de Medio Ambiente Departamento de Desarrollo Sostenible 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 Correo electrónico: infoenv@iadb.org Fax: 202-623-1786 Sitio web: www.iadb.org/sds Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library Keipi, Kari. Prevención y no sólo respuesta a desastres : documento complementario a la Política sobre Gestión del Riesgo de Desastres. p.cm. (Sustainable Development Department sector strategy and policy papers series; ENV-150) “Los principales autores de este documento son Kari Keipi … Niels Holm-Nielsen … Stuart Miller”—t.p. verso. Includes bibliographical references. 1. Emergency management—Latin America. 2. Disaster relief—Latin America. 3. Inter-American Development Bank. I. Holm-Nielsen, Niels. II. Miller, Stuart. III. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Environmental Division. IV. Title. V. Series. HV551.5 .L2K43 2007 363.3409729 K43—dc22


Índice Introducción

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La gestión del riesgo de desastres en una perspectiva de desarrollo El grado de riesgo en América Latina y el Caribe Vulnerabilidad Los desastres y la pobreza El posible impacto de los desastres en la misión del Banco Invertir para reducir la vulnerabilidad

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Prácticas actuales Prácticas en los países prestatarios Práctica del Banco Medidas que se deben adoptar en el futuro

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Acción del Banco en el marco de la política de 2007 28 Objetivo Alcance Relación con la Política de medio ambiente y cumplimiento de salvaguardias del BID Áreas de acción en materia de planificación y programación Operaciones posteriores a los desastres Evaluación de los efectos de la Política La acción en el futuro

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Glosario

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Apéndices Apéndice A. Publicaciones del BID recomendadas Apéndice B. Elementos esenciales de la gestión del riesgo

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Prefacio Se están registrando en América Latina y el Caribe dos tendencias que deberían hacer que la gestión del riesgo de desastres cobrara importancia para los encargados de planificar el desarrollo y para los gobiernos de la región en general. En primer lugar, el número y la gravedad de las amenazas naturales están en aumento. En segundo lugar, la vulnerabilidad frente a esas amenazas también va en aumento, principalmente en razón de la urbanización no planificada, el crecimiento de la población en zonas de riesgo y la insuficiente gestión ambiental. En consecuencia, las pérdidas causadas por desastres han aumentado con mucha mayor rapidez que el crecimiento económico medio en los dos últimos decenios. Algunos países han tomado nota de esta situación y están planificando ya medidas para no poner en peligro sus perspectivas de desarrollo. Muchos otros no la tienen aún en cuenta. El riesgo de desastres debe ser objeto de una gestión proactiva a fin de reducir la vulnerabilidad y preparar la reconstrucción, así como de reducir la brecha entre los daños y los fondos disponibles para la reconstrucción después del desastre. En la actualidad, la gestión del riesgo de desastres en la región tiene lugar primordialmente sobre la base de una estrategia ex post que, en gran medida, se basa en las expectativas de asistencia externa. Hay algunas excepciones pero, en su mayor parte, la prevención para reducir el riesgo y la preparación para las posibles pérdidas causadas por desastres han sido ineficientes. Hasta hace poco tiempo, también la actividad del Banco tendía a ser ex post y consistía principalmente en facilitar instrumentos de financiamiento después de un desastre. Aunque los mecanismos ex ante existían y, en algunos casos, se usaron bastante eficazmente, en general el riesgo de desastres únicamente se incorporó en parte en el diálogo del Banco con el país y en el ciclo de programación. Como resultado, se perdieron oportunidades de reducir el riesgo y proteger la efectividad del financiamiento para el desarrollo que otorga el Banco. El objetivo de la nueva Política sobre la gestión del riesgo de desastres considerada favorablemente por el Directorio Ejecutivo del BID el 28 de febrero de 2007, apunta a impartir claras directivas al Banco a fin de asegurar que su asistencia sustente una gestión proactiva del riesgo de desastres y representa el compromiso permanente del Banco de proteger el desarrollo económico y social en la región y ayudar a generarlo. El presente informe describe los antecedentes y el contexto de la nueva Política. Insiste en la necesidad de reducir la vulnerabilidad en América Latina y el Caribe y expone las ventajas de la transición hacia la gestión preventiva del riesgo de desastres que entraña. Janine Ferretti Jefe División de Medio Ambiente

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Introducción Los desastres debidos a amenazas naturales tienen efectos cada vez más devastadores en las perspectivas de desarrollo de la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. En los 30 últimos años los desastres en la región han afectado cada año a aproximadamente cuatro millones de personas, causando un promedio de 5.000 muertes al año y daños materiales por un valor de US$3.200 millones1. El costo económico de los desastres va en aumento y en los dos últimos decenios ha superado con creces al crecimiento económico medio. Tradicionalmente, los países han hecho frente a los desastres movilizando recursos como respuesta a un evento. Ello, sin embargo, tiene importantes costos de oportunidad puesto que muchas veces se desvían recursos de otros objetivos de desarrollo previstos. Además, la investigación económica reciente indica que, en el caso de muchos de los países de la región, la capacidad para movilizar recursos internos y externos después de un desastre no será suficiente para sufragar el costo de la recuperación. A pesar de una creciente toma de conciencia y de progresos recientes, varios de los países miembros prestatarios del Banco se ven muy expuestos a amenazas naturales que ponen en peligro su desarrollo sostenido. Las deficiencias en la planificación y adopción de medidas de mitigación intensifican este riesgo. Cuando la vulnerabilidad es elevada, esas amenazas pueden poner en grave peligro la reducción de la pobreza, el mejoramiento de la equidad social y la promoción del crecimiento económico sostenible.

La política operativa anterior del BID sobre Desastres naturales e inesperados (OP-704, 1998) representaba el primer paso para consolidar el marco de gestión del riesgo en las operaciones del Banco al abordar las medidas ex ante del Banco además de la acción en casos de desastre. El Banco formuló en 2000 un plan de acción (El desafío de los desastres naturales en América Latina y el Caribe) que afinó su marco conceptual en la materia, y en 2001 introdujo un nuevo instrumento de préstamo (la Facilidad Sectorial para la Prevención de Desastres). Sin embargo, una evaluación del documento OP-704 realizada en 2004 indicó que no iba suficientemente lejos y que las operaciones del Banco se seguían centrando predominantemente en la acción una vez ocurrida una emergencia. Más recientemente el Banco ha creado el Fondo para la Prevención de Desastres y el Fondo Fiduciario Multilateral para la Prevención de Desastres que pueden financiar mediante donaciones el diseño de inversiones en prevención de desastres, la evaluación del riesgo de desastres y la creación de instituciones para la gestión del riesgo de desastres. La Política operativa de 2007 pondrá al Banco en condiciones de apoyar la gestión proactiva del riesgo de desastres. Una actitud proactiva para reducir el costo de los desastres en la región requiere un planteamiento integral que preste especial atención, más que a la recuperación después del desastre, a las medidas que se han de tomar antes de que una amenaza culmine en un desastre. La Política hace hincapié en la prevención mediante medidas estructurales y no estructurales. El presente documento tiene por objeto describir el contexto y la justificación de la visión estratégica en que se funda dicha política.

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Banco Interamericano de Desarrollo. 2004. “Evaluación de la política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados”. Oficina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. 1


El documento está organizado en cinco secciones. En la segunda sección se inserta la gestión del riesgo de desastres en una perspectiva de desarrollo que hace de la reducción de la vulnerabilidad la cuestión central en la transición propuesta para el Banco hacia una política más proactiva de gestión del riesgo de desastres. En la tercera sección se examinan

las prácticas actuales de gestión del riesgo de desastres y las medidas que se deben adoptar en el futuro. En la sección cuarta se examina la acción del Banco en el marco de la nueva Política. En la última sección se reseñan otras posibilidades de acción como parte de la aplicación de la Política de 2007.

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La gestión del riesgo de desastres en una perspectiva de desarrollo Las amenazas naturales ponen en peligro la consecución de los objetivos de desarrollo económico y social de los países de América Latina y el Caribe. En una encuesta de funcionarios latinoamericanos encargados de la formulación de políticas, encomendada como parte de una evaluación de la actual política operativa del Banco en materia de desastres naturales e inesperados, se constató que se tenía la impresión de que los préstamos que había que contratar después de un desastre para costear la intervención de emergencia llevaban a sacrificar a otras prioridades de desarrollo2. El 34% de los participantes consideraba que los empréstitos relacionados con casos de emergencia repercutían negativamente en los esfuerzos por reducir la pobreza. El 40% dijo que, en razón de los empréstitos solicitados después de un desastre, no había recursos disponibles para objetivos de salud pública, educacionales y sociales. El 43% creía que los préstamos obtenidos después de un desastre repercutían de manera grave y negativa en la economía al hacer más lento el crecimiento económico, aumentar la inflación y reducir la inversión. La investigación respalda estas observaciones: las obligaciones financieras para sufragar pérdidas pueden constituir una enorme carga para el desarrollo al desviar recursos que podían invertirse en favor de los pobres y, de esa manera, contribuir indi-

rectamente a hacerlos más vulnerables a los fenómenos que sobrevengan3. Se producen desastres cuando sociedades o comunidades vulnerables están expuestas a fenómenos peligrosos y no pueden absorber su impacto o recuperarse de él. Si bien estos fenómenos suelen calificarse de desastres naturales, tanto la vulnerabilidad como algunas amenazas son resultado de actividades del ser humano. Los fenómenos naturales destruyen los avances en el desarrollo pero los propios procesos de desarrollo también contribuyen a propiciar el riesgo de desastres. Para reducir el número de desastres nacionales derivados de amenazas naturales es preciso mejorar la planificación del desarrollo a fin de poner término a la tendencia hacia una mayor vulnerabilidad en la región. EL GRADO DE RIESGO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE La región hace frente a una gran variedad de amenazas naturales. Las tormentas de viento y las inundaciones son las amenazas naturales más comunes en el Caribe. Las inundaciones, los deslizamientos de tierra y los terremotos son las mayores amenazas en América del Sur, mientras que en América Central se hace frente periódicamente a toda la lista de desastres, a saber, inundaciones, tormentas de viento, terremotos y erupciones volcánicas.

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“Evaluación de la Política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados”. Oficina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Como parte del estudio se encomendó una encuesta de funcionarios latinoamericanos encargados de la formulación de políticas, que llevó a cabo el Swiss Federal Institute for Snow and Avalanche Research SLF, 2004.

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Véase por ejemplo Chavériat, C., 2000. Natural disasters in Latin America and the Caribbean: An overview of risk, Documento de trabajo No. 434. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.; CEPAL, 2003. Manual para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de los desastres, Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe, México, D.F., México. 3


Hay dos factores que hacen urgente reducir el riesgo de desastres en América Latina y el Caribe. El primero es que las pérdidas son cada vez mayores y ello obedece al aumento del riesgo, lo que a su vez es producto del aumento tanto de la incidencia como de la magnitud de las amenazas, y a una mayor vulnerabilidad de los asentamientos humanos en razón de su concentración en zonas expuestas a riesgo. El segundo factor consiste en que la brecha entre las posibles pérdidas y la capacidad de muchos países para financiar la reconstrucción en el futuro ha llegado a niveles alarmantes.

año y daños materiales directos avaluados en más de US$3.200 millones4. La frecuencia de los desastres se ha incrementado en los 30 últimos años, como se observa en la figura 1. Entre los años setenta y los años noventa se ha triplicado el número de los desastres por decenio. La tasa de frecuencia de grandes desastres está ahora muy por encima del 40% en la región. El aumento del número de los desastres probablemente indique que también aumentan las pérdidas y esta afirmación queda corroborada por la investigación realizada por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe, que ha formulado una metodología y evaluado las pérdidas causadas por desastres importantes en la región a partir de 1999. Según sus conclusiones, la región ha sufrido en ese período pérdidas anuales que

Aumento de las pérdidas En los tres últimos decenios casi cuatro millones de habitantes de la región han sido afectados cada año por desastres, con el resultado de un promedio de 5.000 muertes al

Figura 1: Tendencias históricas de los desastres en América Latina y el Caribe

Número anual de desastres naturales en América Latina y el Caribe (1970-1999)

Desastres naturales por año

Línea de la tendencia

Fuente: Charvériat, Céline, 2000. Natural Disasters In Latin America and the Caribbean: An Overview of Risk. Documento de trabajo No. 434, Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, pág. 31

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Banco Interamericano de Desarrollo. 2004. Evaluación de la política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados. Oficina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. 4


ascienden en promedio a US$7.000 millones, el doble de los US$3.200 millones que se mencionaron antes. El aumento estimado en las pérdidas por concepto de desastres en la región queda también corroborado por datos que indican que esas pérdidas están aumentando en todo el mundo (véanse las tendencias mundiales en la figura 2).

El Banco y otros organismos están financiando investigaciones para comprender mejor los efectos de los desastres naturales en las economías nacionales. Si bien la relación no está aún plenamente documentada, hay un número cada vez mayor de datos en el sentido de que los desastres surten un efecto negativo en el crecimiento del PIB incluso en el caso de las economías relativamente grandes. Las cifras reuni-

Figura 2: Tendencias históricas de pérdidas económicas en el mundo debidas a desastres Pérdidas económicas y pérdidas aseguradas – Valores absolutos y tendencias a largo plazo El presente gráfico indica las pérdidas económicas y las pérdidas aseguradas, ajustadas a los valores actuales. Las curvas de la tendencia corroboran el aumento a partir de 1950 de las pérdidas debidas a catástrofes.

Tendencia de las pérdidas económicas Tendencia de las pérdidas aseguradas

Pérdidas económicas (a valores de 2004) de las cuales, pérdidas aseguradas (a valores de 2004) Pérdidas económicas medias por decenio

Fuente: Munich Re. 2005. “Topics Geo. Annual Review: Natural Catastrophes 2004”. Munich, Alemania, pág. 15

Figura 3: Impacto del huracán Mitch en el PIB de Honduras PIB PIB proyectado

US$ millones a valores constantes de 1997

PIB de Honduras

Efecto de la reconstrucción incompleta Efecto de la pérdida de bienes de capital (-18%)

Fuente: Joanne Linnerooth-Bayer y Reinhard Mechler, IIASA. Presentación en el BID, 2005. 5


das por el Banco Mundial indican que, en el período 1990-2000, las catástrofes naturales causaron pérdidas en el PIB de un 15,6% en Nicaragua, un 12,6% en Jamaica y un 1,8% en Argentina. La figura 3 indica en qué forma afectó el huracán Mitch de 1998 al crecimiento económico de Honduras, país en que todavía en 2002 se estimaba que el PIB era un 8% más bajo que la estimación de base. Al mismo tiempo, la degradación ambiental debida a la deforestación y otras prácticas aumentan los riesgos para las poblaciones rurales.

ha establecido una relación directa entre los efectos de los huracanes y el aumento mensurable de la temperatura de las aguas del mar Caribe. La temperatura ha llegado a un punto en que se empieza a producir la decoloración del coral5. La decoloración del coral y su consiguiente desaparición causa la destrucción de barreras de protección y, de esa manera, hace que las zonas costeras sean más vulnerables a las mareas de tempestad6. El aumento gradual del nivel del mar, otro efecto del recalentamiento mundial, intensifica esta vulnerabilidad a las mareas de tempestad.

Tendencia: Aumento de las poblaciones y los bienes expuestos a riesgo

El cambio climático puede causar también amenazas relacionadas con el clima en zonas donde antes no las había. Un ejemplo es Brasil, donde en marzo de 2004 se formó un huracán de categoría 1 frente a la costa de Porto Alegre en el sur del país. Esta fue la primera vez que se registró un huracán en el Atlántico Sur.

En gran parte de América Latina y el Caribe, la planificación del desarrollo ha quedado rezagada ante el ritmo de aumento de la población (en términos absolutos) y la continua migración a zonas urbanas (véase la figura 4). La concentración cada vez mayor de población en zonas urbanas vulnerables expone a un mayor número de personas y de bienes al riesgo de amenazas naturales. El crecimiento descontrolado de ciudades y asentamientos constituye un problema porque muchas veces se construyen viviendas sin tener debidamente en cuenta los códigos de construcción, las normas de zonificación y los principios ambientales, lo que suele producir estructuras sumamente vulnerables, en muchos casos construidas en tierras marginales, en laderas pronunciadas o en llanuras aluviales.

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La decoloración del coral en el Caribe generalmente se produce cuando hay un aumento de la temperatura de la superficie del mar de por lo menos 1,0°C por encima de los máximos normales en verano durante un mínimo de dos a tres días. Según las proyecciones, la decoloración se ha de convertir en el Caribe en un fenómeno anual para el año 2020. (Fuente: Lauretta Burke y Jonathan Maidens, 2004, Reefs at Risk in the Caribbean, World Resources Institute, Washington, D.C.).

Tendencia: Aumento en número y gravedad de las amenazas derivadas del cambio climático Los científicos advierten que probablemente la incidencia e intensidad de amenazas mundiales relacionadas con el clima, como los huracanes, sigan aumentando en razón de los efectos del recalentamiento mundial. Se

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La desaparición generalizada del coral en el Caribe afectará también a la industria del turismo y a la industria pesquera. El 65% de la pesca comercial en el Caribe depende de la función de los arrecifes de coral en el ecosistema. 6


Miles de habitantes

Figura 4: Población de América Latina y el Caribe, 1980-2020

Población total

312,714 (71.0%)

Población urbana

Fuente: ONU-Hábitat: El estado de las ciudades del mundo, 2001.

Otros impactos probables del cambio climático que pueden incrementar la vulnerabilidad a las amenazas o la frecuencia y la fuerza de éstas son los relativos al régimen de lluvias. Un ejemplo se refiere a los probables efectos de los fenómenos de El Niño y La Niña, que causan mayores precipitaciones y posibles inundaciones en algunas zonas y sequía en otras7. Puede haber una relación entre el aumento de la temperatura, las precipitaciones y el aumento de las muertes debidas a deslizamiento de tierras por causas climáticas, como se indica en la figura 5.

to en los grandes centros urbanos como Quito, La Paz y Bogotá como en el abastecimiento de agua para la agricultura y para centrales de energía hidroeléctrica. Por ejemplo, se prevé que el glaciar de Chacaltaya, que actualmente abastece el 30% del agua dulce que consume La Paz (Bolivia) desaparezca para 20158. El déficit de financiamiento para las tareas de recuperación Las investigaciones en que se comparaban las posibles pérdidas económicas debidas a desastres con la capacidad financiera de un país han revelado que, desde un punto de vista financiero, muchos países latinoamericanos son muy vulnerables a las amenazas naturales. El estudio, basado en datos de dos decenios correspondientes a 12 países de América Latina y el Caribe9, destaca las consecuencias presupuestarias de las amenazas naturales e insiste en la necesidad de considerar la posibilidad de asegurar bienes públicos y privados, establecer

Otro importante problema en la región es la destrucción de los glaciares tropicales en la región andina, que repercutirá en el abastecimiento y la distribución de agua dulce tan7

El Niño es una perturbación climática del Pacífico tropical en el curso de la cual la temperatura del agua frente a la costa de Sudamérica aumenta marcadamente durante un período de 12 a 18 meses. Los efectos más fuertes son lluvias torrenciales y tormentas en la parte este del océano y sequía en el oeste, si bien los efectos conexos se sienten también en todo el mundo. El fenómeno más marcado de El Niño en más de un siglo tuvo lugar en 1997-1998. En cambio, La Niña es una perturbación climática en el curso de la cual la temperatura del agua frente a la costa de Sudamérica baja un máximo de 4°C.

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Fuente: Presentación en el BID de Walter Vergara, Banco Mundial, marzo de 2006. 9 Cardona, Omar Darío. 2005. Indicadores de riesgo de desastre y de gestión de riesgos. Programa para América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C. 7


sarios para la reconstrucción tras un fenómeno en 100 años. En el lado izquierdo de la Figura 5 se indica que son los países cuya barra se extiende más allá del valor de 1 (línea vertical). Como se observa en el lado derecho de la Figura 5, si bien en términos relativos la situación del Perú, la República Dominicana y El Salvador sería más crítica, las pérdidas absolutas estimadas (P) serían mayores en el caso de México. El estudio indica también que uno solo de los 12 países (Costa Rica) podría financiar la reconstrucción después de un fenómeno en 500 años (los gráficos no aparecen en el presente documento). Si estos y otros países de América Latina y el Caribe en situación similar no hacen importantes inversiones para reducir el riesgo ni toman medidas de protección financiera contra las posibles pérdidas, los fenómenos de gran magnitud que se produjeran en el futuro podrían reducir enormemente sus perspectivas de desarrollo.

reservas para pérdidas, obtener créditos para imprevistos e invertir en prevención y mitigación. La figura 5 ilustra el índice de déficit por desastre (IDD) correspondiente a un fenómeno en 100 años (una probabilidad del 10% de que el fenómeno tenga lugar en los 10 próximos años). El índice muestra la relación entre los recursos financieros disponibles y las pérdidas estimadas. El cálculo de la disponibilidad tiene en cuenta seguros, fondos de reserva para desastres, ayuda y donaciones, nuevos impuestos, reasignaciones presupuestarias y crédito externo e interno. Cuando el índice es superior a 1,0 se estima que el país no está económicamente en condiciones de hacer frente a un desastre en 100 años aun cuando se lleve el endeudamiento al máximo. Cuanto mayor sea el índice, mayor será el déficit. La mitad de los países estudiados no estarían en condiciones de obtener los fondos nece-

Figura 5. Índice de déficit por desastre (IDD) y pérdidas (P) en 100 años IDD/100, 2000

P 100 (US$ millones) 2000

PER

3.53

DOM

4479

2.45

SLV

1361

1.90

JAM

3773

1.77

COL

845

1.33

ECU

3254

1.14

MEX

783

0.86

TTO

6273

0.76

CHL

350

0.41

CRI

800

0.37

GTM

852

0.31

ARG

431

0.10 0

187 1

2

3

4

0

Fuente: Cardona 2005, p. 11.

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1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000


Figura 6: Ciclo de la vulnerabilidad POVERTY Pobreza

DISASTER Desastre

MICRO -LEVEL VulneraVULNERABILIbilidad al

Vulnerabilidad MACRO -LEVEL al macro nivel VULNERABILITY

ECONOMIC Efectos IMPACTS económicos

macronivel TY

NAmenazas ATURAL Hnaturales AZARDS

vulnerable. Además, los efectos de un desastre pueden crear condiciones que generan aún mayor vulnerabilidad y, de esa manera, aumentan el riesgo de que otro fenómeno natural tenga como resultado un nuevo desastre. Este ciclo de la vulnerabilidad, que se ilustra en la Figura 6, puede constituir un grave obstáculo para las perspectivas de desarrollo de un país al afectar directamente a importantes objetivos de desarrollo relativos a la reducción de la pobreza, las enfermedades transmisibles, la educación, la viabilidad ambiental y la promoción de la situación de la mujer (véase en el Recuadro 1 la relación entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la gestión del riesgo de desastres).

VULNERABILIDAD La vulnerabilidad constituye el nexo fundamental entre los fenómenos naturales, los desastres y el desarrollo económico y social de un país. La vulnerabilidad describe la relación que existe entre la exposición a elementos externos de desestabilización y la capacidad para responder. Habitualmente la vulnerabilidad depende de factores tales como la pobreza, las desigualdades sociales, la calidad de las instituciones y de la infraestructura crítica y el nivel de degradación del medio natural. En otras palabras, una amenaza natural se convierte en un desastre cuando entra en contacto con una población

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RECUADRO 1. LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO Y LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre En recientes análisis estadísticos se confirma la hipótesis que se sostenía desde hace tiempo de que la vulnerabilidad humana a las amenazas naturales y la pobreza por bajos ingresos se encuentran íntimamente relacionadas. En el plano nacional, reducir el riesgo de desastres está a menudo supeditado a paliar la pobreza y viceversa. Muchas personas de ingresos más bajos tienen viviendas de mala calidad menos aptas para resistir las fuerzas de la naturaleza. Algunos viven en asentamientos de alta densidad cerca de ciudades, construidos en laderas pronunciadas que son vulnerables a deslizamientos de tierra y de barro. Otros viven en zonas bajas expuestas al riesgo de inundación. En las zonas rurales, la pobreza impulsa la deforestación y las prácticas agrícolas no sostenibles. Los pobres tienen menos acceso a recursos que les ayuden a recuperarse de las pérdidas materiales y es menos probable que tengan ahorros, seguro o acceso al crédito que puedan ayudarles a financiar el costo de la reconstrucción. Esta situación puede causar reveses permanentes en los quintiles de más bajos ingresos y frustrar sus esfuerzos por salir de la pobreza. 2. Lograr la enseñanza primaria universal Los logros educativos son un factor determinante para superar la vulnerabilidad humana y la marginalidad. Una mayor participación en la adopción de decisiones sobre desarrollo constituye un principio central de la gestión del riesgo de desastres. La destrucción de escuelas es una forma muy directa en que los desastres pueden obstar a los logros educativos, pero tal vez más importante sea la escasez de recursos de los hogares, que a menudo deben tomar decisiones difíciles en el sentido de destinar recursos a la supervivencia y lidiar así con la pobreza o invertir (en educación y atención médica por ejemplo) para mitigar la vulnerabilidad humana y mejorar las posibilidades de desarrollo a más largo plazo. Los más pobres, de ser afectados por un desastre, no tienen mayor opción y dedican sus recursos a la supervivencia; enviar a los niños a la escuela queda en un lugar más bajo de su lista de prioridades. 3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer Una prioridad clave es facilitar la participación de las mujeres y las niñas en el proceso de desarrollo, incluidas las actividades para reducir el riesgo de desastre. En todo el mundo las mujeres tienen una influencia decisiva sobre la forma que asumen los riesgos para el desarrollo. En determinados contextos, las mujeres pueden estar más expuestas y ser más vulnerables a las amenazas. Por ejemplo, las que tienen responsabilidades domésticas pueden correr mayores riesgos por permanecer en construcciones poco seguras. Al mismo tiempo, las mujeres se prestan más que los hombres a participar en actividades comunales para reducir los riesgos e impulsar el desarrollo. Las políticas de desarrollo pueden ser más acertadas si las políticas en materia de riesgo de desastres tienen en cuenta el capital social que representan las mujeres. No será fácil lograr un modelo con esas características, pero existen prácticas recomendables que pueden servir de punto de partida. Las barreras que impiden a la mujer participar en los niveles más altos de la toma de decisiones limitan seriamente el aporte de capacidad y conocimientos a la reducción del riesgo. Superar las desigualdades en el acceso a la enseñanza es un componente fundamental del programa para reducir el riesgo de desastres. 4. Reducir la mortalidad infantil Los niños menores de cinco años son particularmente vulnerables a los efectos de amenazas como inundaciones y sequías, pudiendo ser víctimas de ahogamiento o inanición, así como a los riesgos ambientales que entrañan el saneamiento inadecuado y la falta de agua potable, origen de enfermedades transmisibles. Además, cuando se produce una catástrofe la infraestructura de salud suele quedar dañada y deja de funcionar. Para los niños de menos de cinco años, la pérdida de quienes se encargan de su cuidado y de los familiares que perciben ingresos, así como el estrés provocado por los desplazamientos, supone un precio muy alto para su salud psicológica y física. Las políticas encaminadas a respaldar el desarrollo sostenible mediante la reducción de la mortalidad infantil deben incorporar estrategias que limiten o reduzcan el riesgo de desastre.

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5. Mejorar la salud materna Cuando la conmoción o el estrés que provocan las amenazas ambientales consumen los ahorros y la capacidad de hogares y familias, los individuos más marginados de estos grupos sociales son los que corren más peligro. En muchos casos son las mujeres y las niñas, o los ancianos, quienes tienen menos derecho sobre los bienes comunes o familiares. La salud materna es un indicador estratégico de la igualdad dentro de la familia y entre las familias. Limitar la pérdida de bienes familiares mediante la reducción de los riesgos contribuirá a mejorar la salud materna. También otras medidas más directas, como la inversión en educación y salud, contribuirán a la capacidad de recuperación de los hogares en tanto mejoren los indicadores de salud materna. Ya se ha señalado que los niños son un grupo de alto riesgo y la salud materna desempeña un papel importante en el cuidado que reciben los niños pequeños. 6. Luchar contra el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades La relación entre el estado epidemiológico y la vulnerabilidad humana al estrés y la conmoción posterior está bien documentada. Por ejemplo, las poblaciones rurales afectadas por el VIH/SIDA están en peores condiciones de sobrellevar la penuria ocasionada por una sequía, debido a la escasez de mano de obra. Las personas con enfermedades crónicas son más propensas a verse afectadas por el estrés fisiológico que produce el hambre. En el caso de las enfermedades transmitidas por vectores, existe el riesgo de que se conviertan en epidemia luego de una sequía o inundación; del mismo modo, una catástrofe puede agravar el riesgo de enfermedad debido a la destrucción de las infraestructuras de agua potable, saneamiento y atención médica. 7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente La degradación del medio ambiente aumenta la vulnerabilidad a las amenazas naturales y suele transformarlas en desastres. Así, agrava los efectos reales de las amenazas, limita la capacidad de un área para absorberlos y, en general, reduce la capacidad natural de recuperación ante los efectos de la amenaza y los desastres. Por ejemplo, la deforestación puede agravar los efectos de grandes precipitaciones al causar deslizamientos de tierras e inundaciones. La pérdida de manglares reduce la protección natural de las comunidades costeras contra mareas de tempestad y maremotos. La urbanización descontrolada plantea un problema porque crea condiciones que aumentan la vulnerabilidad del ser humano a los desastres y lo hacen muy propenso a sufrir daños. Los asentamientos informales suelen establecerse en lugares muy peligrosos, como laderas pronunciadas y vulnerables a deslizamientos de tierra, lechos de ríos propensos a inundaciones urbanas o cerca de instalaciones industriales que pueden causar desastres tecnológicos. Si no se formulan políticas contra los altos riesgos actuales de desastre por terremotos, ciclones, inundaciones y sequía, será imposible alcanzar la meta de mejorar considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de barrios precarios para el año 2020. Las amenazas naturales pueden también aumentar el riesgo de degradación del medio ambiente. Por ejemplo, los incendios forestales pueden causar deforestación y erosión, las inundaciones causan sedimentación y los terremotos pueden romper gasoductos o causar otros tipos de accidentes industriales con un grave impacto ambiental. Adaptado de “La reducción de riesgos de desastres: un desafío para el desarrollo”, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004, pág. 16.

LOS DESASTRES Y LA POBREZA10

gresos más bajos tienen viviendas de mala calidad menos aptas para resistir las fuerzas de la naturaleza. Algunos viven en asentamientos de alta densidad cerca de ciudades, construidos en laderas pronunciadas que son vulnerables a deslizamientos de tierra y de barro. Otros viven en zonas bajas expuestas al riesgo de inundación. En las zonas rurales, la pobreza impulsa la deforestación y las prácti-

La pobreza y los asentamientos no planificados activan una serie de condiciones que contribuyen a la vulnerabilidad de comunidades, familias y personas. Muchas personas de in10

Partes de esta sección están basadas en Indu Abraham, 2005 “Vulnerability of the Most Vulnerable”, Banco Interamericano de Desarrollo. Inédito. 11


de emergencia y la subsiguiente reconstrucción crean gran cantidad de nuevos gastos. Ello puede aumentar la presión para reducir la inversión pública en servicios sociales.

cas agrícolas no sostenibles. Los pobres tienen menos acceso a recursos que les ayuden a recuperarse de las pérdidas materiales y es menos probable que tengan ahorros, seguro o acceso al crédito que puedan permitirles financiar el costo de la reconstrucción. En consecuencia, las víctimas de desastres se ven obligadas a tomar préstamos a un interés elevado (o incumplir el pago de préstamos anteriores), a vender bienes y ganado o dedicarse a la agricultura de bajo riesgo y bajo rendimiento para quedar menos expuestas a fenómenos extremos. Quienes viven en estas condiciones son más vulnerables a los efectos de las amenazas naturales. Casi el 40% de la población urbana de la región vive en la pobreza. Entre el 20% y el 25% de todos los pobres urbanos de la región residen en viviendas precarias en barrios superpoblados. Según el informe de las Naciones Unidas sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2005), el número de habitantes en barrios urbanos precarios en América Latina y el Caribe aumentó de 111 millones en 1990 a 128 millones en 2001.

La estructura económica e institucional existente puede aumentar la vulnerabilidad tanto al micro como al macronivel. En algunos países, la política económica vigente crea desincentivos para utilizar tecnologías y adoptar conductas que reduzcan la vulnerabilidad. Ello se debe a la utilización de aranceles, subsidios o impuestos que hacen menos atractivas desde un punto de vista financiero las actividades que reducen la vulnerabilidad. Otras políticas, como las relativas al uso de la tierra, tienen consecuencias en cuanto a la densidad y distribución de la población que inciden en la vulnerabilidad de la población en general. Otro aspecto guarda relación con los derechos de propiedad cuando un sistema de propiedad poco claro puede hacer más difícil adquirir tierras en zonas más seguras. La falta de títulos de propiedad puede desalentar la inversión en mejoras estructurales para mitigar el riesgo y hacer también que resulte difícil o imposible obtener un seguro u obtener asistencia para la reconstrucción después de un desastre.

El grado de los impactos económicos de una amenaza depende en gran medida de diversos factores a macronivel de vulnerabilidad de la sociedad o comunidad. Por ejemplo, una grave sequía que afecte directamente a los agricultores causa también penurias para la población más pobre en general como resultado del alza de los precios de los alimentos. Cuando un fenómeno natural afecta a un importante sector de la economía como la agricultura, la pesca o el turismo, suele producirse una marcada baja de la producción de resultas de la cual se reducen los ingresos tributarios y, por lo tanto, los recursos disponibles para actividades que puedan contribuir al progreso social. En el Caribe, por ejemplo, así ocurre en particular en el caso de la industria del turismo, que puede sufrir los efectos de un ciclón devastador tanto en el plano nacional como en el regional. La propia acción en caso

EL POSIBLE IMPACTO DE LOS DESASTRES EN LA MISIÓN DEL BANCO Las amenazas naturales plantean desafíos de desarrollo no sólo para los países clientes del Banco sino también para el propio Banco. En un reciente estudio de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) se indicaba que el efecto económico negativo de los desastres podía constituir una amenaza para la misión del Banco: Los desastres naturales ponen en peligro tanto las perspectivas de desarrollo en América Latina y el Caribe como el cometido del Banco, que (según 12


se lo enuncia en el Convenio Constitutivo de la institución) radica en contribuir a la aceleración del proceso de desarrollo económico y social de los países miembros regionales en desarrollo. Los desastres naturales provocan retrocesos, a veces muy graves, por lo cual están reñidos con la noción de aceleración del desarrollo11.

El Banco, a fin de prestar asistencia efectiva para acelerar el crecimiento, tiene que encarar la gestión del riesgo de desastres en la región como una inversión en el desarrollo sostenible. INVERTIR PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD Como se ha indicado, las pérdidas causadas por desastres en la región están en aumento y la diferencia entre las pérdidas potenciales y la capacidad de muchos países para financiar la reconstrucción han llegado a niveles alarmantes. La exposición a amenazas naturales debería constituir un desafío central de desarrollo en muchos de los países de la región.

Por otra parte, los impactos de la variabilidad y el cambio climáticos plantean riesgos que pueden ser importantes, particularmente a los proyectos de inversión en los sectores de la agricultura, la vivienda, la infraestructura y la energía. En estudios preliminares realizados para el Banco se ha hecho una estimación del grado en que el cambio climático puede constituir un riesgo para sus proyectos de desarrollo12. Los resultados indican que: (i) un alto número de proyectos (27%) contenía elementos posiblemente expuestos al riesgo de cambio climático y (ii) una quinta parte (US$1.200 millones) del importe medio anual de los préstamos tiende a estar expuesto a un riesgo elevado de impactos relacionados con el clima.

Los gobiernos de nivel nacional, regional y local, junto con el sector comercial privado y con la activa participación de la sociedad civil en general, pueden superar una situación de vulnerabilidad. Los organismos internacionales pueden aportar financiamiento y asistencia técnica. La gestión del riesgo es una inversión en el desarrollo sostenible que puede reducir los costos y generar ingresos. Los desastres naturales no son fenómenos exógenos e incontrolables que constituyen una excepción temporal a la normalidad, sino que son previsibles y, en la mayoría de los casos, se originan en fenómenos cíclicos que pueden reducirse y en algunos casos prevenirse dando mayor capacidad a la población para evitar sus efectos, resistirlos y recuperarse de ellos. El círculo vicioso de pobreza y desastres puede romperse con un planteamiento del desarrollo que favorezca a los pobres e integre la gestión del riesgo de desastre. Una vez que se reconocen los importantes y claros nexos que hay con el desarrollo, es posible superar los desincentivos que se oponen a una prevención ex ante y las prioridades contrapuestas de inversión.

Los desastres pueden afectar al cometido central del Banco y obstar al progreso en cada uno de sus cinco ámbitos principales: la inversión social y el desarrollo urbano, la modernización del Estado, la competitividad, la cooperación regional y la gestión de los recursos naturales y el medio ambiente.

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Banco Interamericano de Desarrollo. 2004. Evaluación de la Política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados. Oficina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, pág. 6. 12 Fareeha Iqbal. Presentación en el BID, 1° de mayo de 2006. Un estudio preparado por el mismo autor (con Ian Noble) acerca de la cartera del Banco Mundial llega a conclusiones similares. 13


Hay un cuerpo cada vez mayor de datos y experiencias que indica que reducir el riesgo en lugar de reaccionar una vez producido un desastre suele reportar considerables beneficios económicos y sociales. Los ministerios de hacienda deberían prestar atención a la necesidad de invertir para reducir la vulnerabilidad porque los desastres pueden tener graves efectos macroeconómicos en la mayoría de las economías de los países de la región. Los ministerios encargados de los sectores productivos de alto riesgo, como la pesca, la agricultura y el turismo, deberían considerar la posibilidad de invertir para reducir su vulnerabilidad y para modernizar la planificación, los códigos y los marcos legales a fin de asegurarse de que tengan debidamente en cuenta el

grado de riesgo que plantean las amenazas naturales para el sector. La reducción de la vulnerabilidad puede formar parte de los programas de desarrollo y la reconstrucción después de un desastre. El Banco está empeñado en ayudar a los países a incorporar la gestión del riesgo de desastres en las políticas y prácticas de desarrollo en la región, aportando asistencia técnica y financiera en colaboración con los gobiernos y los donantes, así como con el sector privado. Las políticas de desarrollo deberían reducir la vulnerabilidad de la población a las amenazas naturales a fin de alcanzar y mantener el crecimiento económico y el desarrollo social.

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Prácticas actuales Los puntos fuertes y débiles de estos planteamientos institucionales dependen del contexto más amplio en que operan. Los programas del sector público, con prescindencia de que estén centralizados, escasamente centralizados o funcionen en red, deben operar en un sistema que cuente con suficiente participación, aportación y retroalimentación del sector privado, incluidos los agentes del mercado y la sociedad civil. En los países en que se ha establecido un sistema nacional para la gestión en casos de desastre o emergencia, los organismos de defensa civil suelen tener un papel rector en cuestiones relacionadas con los desastres. La participación de las autoridades nacionales encargadas de la economía o la planificación ha sido únicamente marginal.

PRÁCTICAS EN LOS PAÍSES PRESTATARIOS Las políticas relacionadas con el desarrollo y los desastres se han centrado básicamente en la acción en casos de emergencia y es muy poco lo que se ha invertido para mitigar las amenazas naturales. Instituciones para la gestión del riesgo Algunos países de América Latina están empezando a ampliar el alcance de sus sistemas nacionales para casos de desastre a fin de que abarquen la preparación, la mitigación, el socorro y la rehabilitación y, en unos pocos casos, incluso opciones de financiamiento antes y después de un desastre13. Ha habido tres planteamientos generales. La mayor parte de los países, entre ellos Chile, han extendido el alcance de la gestión de desastres ampliando las funciones de una institución existente, como la defensa civil, parcialmente también a las actividades de prevención. Otros, como El Salvador, han ampliado el mandato explícito del gobierno con respecto a la gestión del riesgo de desastres estableciendo una institución paralela encargada de la evaluación del riesgo y la política de mitigación. Por último, un tercer planteamiento, adoptado por México, consiste en formar, afianzar y reforzar una red de instituciones clave14.

La respuesta a emergencias como factor más importante Para recuperarse de los efectos de las amenazas naturales, los países de América Latina y el Caribe han adoptado diversas medidas financieras y no financieras. Estas medidas, aunque ofrecen cierta protección contra las pérdidas causadas por amenazas, tienden a ser (con algunas excepciones notables) de naturaleza ex post, privilegiando la respuesta a emergencias y la reconstrucción. Una encuesta de autoridades competentes en América Latina y el Caribe, hecha en relación con una evaluación de la actual política del Banco en materia de desastres15, reveló que el 70% de

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Por sistemas nacionales para casos de desastre se entiende la interacción oficial e informal entre instituciones, mecanismos financieros, reglamentos y políticas. 14 Freeman, Paul y otros. 2003. Gestión de riesgo de desastres naturales: Sistemas nacionales para la gestión integral del riesgo de desastres y estrategias financieras para la reconstrucción en casos de desastres naturales. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.

“Evaluación de la Política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados”. Oficina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Como parte del estudio se encomendó una encuesta de funcionarios latinoamericanos encargados de la formulación de políticas, que fue llevada a cabo por el Swiss Federal Institute for Snow and Avalanche Research SLF, 2004.

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los encuestados asignaba una elevada prioridad a la respuesta a casos de emergencia. El 60% la asignaba a la reconstrucción y rehabilitación y poco más del 40%, a las medidas de preparación para asegurar una acción efectiva ante desastres. En cambio, apenas el 20% otorgaba alta prioridad a la prevención (actividades de reducción de los desastres) y a la mitigación (medidas estructurales y no estructurales adoptadas para limitar los efectos negativos de los desastres). A la pregunta de cuál era la situación ideal, el 90% respondió que la prevención debería tener una elevada prioridad.

Prevención y mitigación A pesar de que se depende sobremanera del financiamiento ex post, se ha avanzado algo para reducir la vulnerabilidad mediante medidas de prevención y mitigación ex ante. En Nicaragua, por ejemplo, los municipios están usando tecnología de relevamiento para identificar con mayor precisión el grado y el tipo de vulnerabilidad a que hacen frente sus comunidades. Estas medidas pueden muchas veces ser sumamente eficaces para reducir la vulnerabilidad y las pérdidas probables. Las medidas preventivas, que comienzan con la identificación y evaluación del riesgo, pueden incluir la planificación del uso de la tierra y los códigos de construcción, que regulan la actividad humana en zonas expuestas a amenazas a fin de reducir el riesgo. Otras medidas para reducir las pérdidas probables incluyen la incorporación de la gestión del riesgo de desastres en los programas de estudio y la realización de campañas de toma de conciencia que puedan cambiar el comportamiento individual y fomentar una reducción del riesgo en los hogares, por ejemplo, así como la gestión ambiental.

La encuesta reveló también que entre el 71% y el 80% de los recursos relacionados con desastres procedían de préstamos concedidos después del desastre, de transferencias presupuestarias a las comunidades afectadas y de donaciones y ayuda también posteriores. Las medidas de financiamiento previo, como fondos de reserva o seguros, únicamente se utilizaban para pagar alrededor del 20% de los gastos en casos de desastre, a pesar de que, según la encuesta, los préstamos después del desastre constituían la medida financiera más costosa. Según la misma encuesta, las inversiones previas, los fondos de reserva y los seguros eran medidas menos costosas y la solidaridad de la comunidad (costear íntegramente a nivel local los daños causados por un desastre) era la menos costosa de todas.

Las medidas de mitigación estructural también pueden ser eficaces para reducir la vulnerabilidad16. Un ejemplo de un proyecto con una inversión adecuada en mitigación ex ante es el de la presa de Sabaneta en la República Dominicana. En 1993 el Banco aprobó un préstamo para reforzar y reacondicionar la presa. Las obras se terminaron antes de la temporada de huracanes en 1998. Varios meses después, el huracán Georges asoló la isla, pero la presa reacondicionada pudo absorber y controlar 320 mm de lluvias caídas en la cuenca del río San Juan.

La visibilidad política de las actividades y la solidaridad internacional para obtener recursos de emergencia propicia el énfasis asignado a la respuesta. Asimismo, es menos complicado llegar a un consenso político para actuar en forma rápida y resuelta en caso de emergencia que convenir en la forma de invertir a largo plazo en actividades de prevención. A su vez, esto suele quedar de manifiesto en la creación de poderosos mecanismos institucionales especiales para una respuesta inmediata.

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Para una lista más completa de medidas ex ante véase el Apéndice A.

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rio para atender otras necesidades de gasto público y la contratación de préstamos nuevos aumenta el grado de endeudamiento.

Obstáculos para la planificación financiera en los países de la región Las probables pérdidas debidas a fenómenos naturales deben tenerse en cuenta a la hora de determinar la capacidad financiera de los países para financiar la reconstrucción después de un desastre. El huracán Iván, cuando asoló Jamaica en agosto de 2004, creó dificultades en cuanto a la recaudación de ingresos y la financiación de los gastos para el resto del ejercicio fiscal. Al final de agosto de 2004, antes del huracán, los ingresos equivalían a los previstos y los gastos eran un 0,7% inferiores a los presupuestados, con lo que se cumplían dos objetivos primordiales para el Gobierno de Jamaica. En razón del huracán, la recaudación de ingresos en septiembre quedó por debajo del objetivo porque la actividad comercial se detuvo en muchos sectores y hubo que cerrar algunas oficinas de impuestos antes y después del huracán. A la vez, subieron los gastos por concepto de socorro y reconstrucción. Se esperaba que el financiamiento procediera de reasignaciones presupuestarias, donaciones de fuentes externas y donaciones del sector privado. En vista del alto grado de endeudamiento, el país no estaba en condiciones de contratar préstamos para la reconstrucción.

Los obstáculos fundamentales para la protección financiera a que hacen frente varios de los países más vulnerables de América Latina y el Caribe consisten en la resistencia de las instituciones a ir más allá de la respuesta a emergencias. La planificación ex ante impulsaría la prevención a fin de reducir el riesgo y establecería fuentes de financiamiento de la reconstrucción antes de que el desastre tuviera lugar. A los efectos de la gestión del riesgo de desastres sería importante definir las funciones de la sociedad civil, del sector privado y de las entidades del mercado financiero. Colaboración regional Los países de América Latina y el Caribe han constituido organizaciones subregionales para hacer frente a las cuestiones de la gestión del riesgo y la respuesta a casos de desastre. Esas organizaciones incluyen el Organismo para Situaciones de Emergencia y Casos de Desastre en el Caribe (CDERA), el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) y el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE). Estos organismos subregionales pueden servir de centros para formular buenas prácticas a nivel regional y ampliar el acervo de conocimientos en materia de riesgo y vulnerabilidad. En 2005 la Comunidad Andina adoptó la “Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres”17. A pesar de estos avances, estos órganos regionales están estructurados y focalizados de un modo que refleja en parte los sistemas nacionales, que asignan más importancia a la respuesta inmediata en caso de de-

Cuando se produce un desastre, lo normal es que la reconstrucción se financie mediante transferencias presupuestarias, la utilización de fondos de reserva, la transferencia de fondos procedentes de préstamos o donaciones ya existentes, nuevos préstamos y, a veces, nuevos impuestos. La utilización de cada una de estas fuentes plantea dificultades a los países. Las transferencias presupuestarias y la desviación de fondos procedentes de préstamos o donaciones son dolorosas porque reducen el financiamiento de proyectos de desarrollo ya programados. La utilización de fondos de reserva va unida a la tarea, políticamente difícil, de mantenerlos al nivel necesa-

17

Véase la Decisión 591: Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres: http://www.comunidadandina.org/ingles/normativa/D591 e.htm.

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Hyogo19. Además, muchos de los gobiernos de esos países elaboraron, como preparación para la Conferencia Mundial, informes nacionales sustantivos sobre reducción de los desastres en los que se indicaba el estado de la capacidad y las políticas vigentes en sus países20. Algunos países han presentado informes nacionales como seguimiento del Marco de Acción de Hyogo21.

sastres que a la prevención. Por lo tanto, su capacidad para ocuparse de cuestiones de transferencia del riesgo y prevención de desastres ha sido reducida. La participación en iniciativas mundiales El 22 de enero de 2005 la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres, celebrada en Hyogo (Japón), aprobó el Marco de Acción de Hyogo para 2005-201518 como marco rector para la reducción de los desastres en el próximo decenio. El Marco de Acción de Hyogo propone tratar de lograr para 2015 una reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas como las de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países. En el Marco se fijan tres objetivos estratégicos: •

La integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y los planes de desarrollo sostenible.

La creación y el fortalecimiento de instituciones, mecanismos y medios que puedan contribuir a aumentar la capacidad de respuesta ante las amenazas.

La incorporación sistemática de criterios de reducción del riesgo en la ejecución de programas de preparación para las situaciones de emergencia, de respuesta y de recuperación.

PRÁCTICA DEL BANCO La práctica del Banco consiste en atender a las solicitudes de sus países miembros prestatarios. Es la demanda la que determina las actividades del Banco en cuanto al financiamiento de la prevención de desastres y la respuesta en casos de desastre. El Banco está decidido a ayudar a afianzar los incentivos y la capacidad para la gestión del riesgo en el marco del ciclo de gestión del riesgo de desastres y a ayudar a preparar el terreno para unas modalidades eficientes de transferencia y financiamiento del riesgo (véase el Apéndice B). Para cumplir esta función, el Banco dispone de una variedad de mecanismos financieros y no financieros. Estas y otras opciones de financiamiento son examinadas periódicamente a fin de que el Banco esté en condiciones de ofrecer a sus países miembros prestatarios una variedad adecuada de instrumentos e incentivos financieros para encarar en forma integral la gestión del riesgo de desastres.

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Los países miembros prestatarios del Banco que enviaron delegaciones a la Conferencia de Hyogo son: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Fuente: Secretaría de la Estrategia Internacional de las Naciones Unidas de Reducción de los Desastres, Ginebra (Suiza). 20 Estos informes se pueden consultar en http://www.unisdr.org/wcdr/preparatory-process/national -reports.htm. 21 Estos informes se pueden consultar en http://www.unisdr.org/eng/hfa/hf-implemt-states.htm.

Diecisiete de los países miembros prestatarios del Banco enviaron delegaciones a la Conferencia y aprobaron el Marco de Acción de

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Naciones Unidas, Estrategia Internacional de Reducción de Desastres. 2005. Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres. Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de los Desastres, Ginebra (Suiza). 18


2001 este foro mediante reuniones a nivel subregional, y cada año a nivel hemisférico, para examinar cuestiones de política, financieras e institucionales. En el recuadro 2 se resumen las medidas necesarias y los instrumentos existentes para la prevención, preparación e intervención ante desastres.

Servicios financieros De 1995 a 2002 el Banco ha asignado aproximadamente US$2.000 millones a préstamos relacionados con desastres22. Estos recursos se distribuyeron entre diversos instrumentos específicos que apoyan actividades relacionadas con desastres y préstamos ordinarios para actividades relativas a la gestión de riesgo de desastres. Fuera de la actividad ordinaria de préstamos, el Banco también proporciona recursos financieros adicionales por medio de operaciones de cooperación técnica no reembolsable, de recursos de fondos fiduciarios o el Fondo del Banco para la Prevención de Desastres y de operaciones de cooperación técnica de emergencia, la Facilidad Sectorial para la Prevención de Desastres y el Mecanismo de Respuesta Inmediata. Además, se puede recurrir también a nuevos instrumentos del Banco, como la Iniciativa de Promoción de Bienes Públicos Regionales, para financiar la gestión proactiva del riesgo de desastres mediante financiamiento no reembolsable23. Por último, el Banco financia y facilita la Red de Desastres Naturales del Diálogo Regional de Políticas, una red regional de representantes de países designados a un alto nivel. El Banco ha venido apoyando desde

Facilidad Sectorial para la Prevención de Desastres (documento GN-2085-5) El Banco proporciona a sus países miembros prestatarios los servicios de la Facilidad Sectorial para la Prevención de Desastres, aprobada en 2001, como se indica en el documento GN-2085-5. Los recursos de la Facilidad se utilizan para financiar con carácter reembolsable operaciones de hasta el equivalente de US$5 millones a solicitud de países miembros prestatarios. El objetivo de la Facilidad es reducir el riesgo a largo plazo de amenazas naturales para las personas, los bienes y los procesos productivos. La Facilidad tiene en cuenta la importancia de las medidas ex ante mediante varios componentes, que evalúan la identificación y predicción de riesgos, la mitigación, la preparación para desastres, el apoyo a la transferencia de riesgos y el fortalecimiento institucional de los sistemas nacionales de reducción de riesgos.

22

Banco Interamericano de Desarrollo. 2004. Evaluación de la Política y la práctica operativa del Banco frente a desastres naturales e inesperados. Oficina de Evaluación y Supervisión. Documento RE-292. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, pág. 25. 23 En el marco de la Iniciativa de Promoción de Bienes Públicos Regionales, habría disponibles recursos no reembolsables de hasta US$10 millones al año para financiar proyectos en apoyo del desarrollo de los bienes públicos regionales en América Latina y el Caribe. El apoyo del Banco a estos bienes se fundamenta en el hecho de que muchas oportunidades o muchos problemas comunes a los países de la región pueden aprovecharse o superarse en forma más eficaz a escala regional mediante la cooperación internacional en la producción de bienes públicos. Un bien público regional es todo bien, producto básico, servicio, sistema de normas o régimen de política de carácter público que genere beneficios comunes para los países participantes y cuya producción resulte de la acción concertada de éstos.

Esta Facilidad puede apoyar un mayor acceso a los conocimientos científicos sobre las amenazas naturales y la vulnerabilidad humana, especialmente en tiempo real, por conducto de sistemas de alerta temprana y puede también prestar apoyo para mejorar la calidad de esos conocimientos. Las inversiones que se financiarían podrían incluir también obras estructurales de ingeniería, como el reacondicionamiento antisísmico de hospitales y escuelas, y obras no estructurales, como campañas de toma de conciencia.

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Recuadro 2. Instrumentos del Banco para la gestión del riesgo de desastres Fase

Medidas

Instrumentos

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- Préstamos de la Facilidad Sectorial para la Prevención de Desastres (documento GN-2085-5) - Donaciones del Fondo para la Prevención de Desastres (GN-2405-3) - Donaciones del Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes para la Prevención de Desastres (GN2427-2) - Préstamos para proyectos de inversión sectorial con componentes de prevención y mitigación - Operaciones de cooperación técnica para prevención y mitigación - Préstamos para reforma de políticas - Fondos especiales, como los que se proveen en el marco de la Iniciativa de Promoción de Bienes Públicos Regionales - Facilidad de Respuesta Inmediata (documento GN-2038-12) - Reestructuración y reasignación de la cartera - Cooperación técnica de emergencia (documento GN-1862-5)

Antes -

Durante

-

Después -

Desarrollo institucional para la prevención y la mitigación Análisis de riesgos y vulnerabilidad Inversiones en prevención, mitigación y preparación Diseño de la protección financiera y apoyo al desarrollo de un mercado de transferencia de riesgos

Evaluación de daños y necesidades Restablecimiento de servicios básicos e infraestructura crítica Limpieza y reparaciones de daños causados en el medio ambiente Asistencia humanitaria (limitada a la cooperación técnica para emergencias Inversiones en rehabilitación y reconstrucción Adaptación de inversiones productivas al riesgo de desastres futuros

- Reestructuración y reasignación de la cartera - Préstamos sectoriales y de inversión y donaciones para la reconstrucción

prevención de desastres en los planos local, nacional y regional.

Fondo para la Prevención de Desastres (documento GN-2405-3) y Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes para la Prevención de Desastres (GN-2427-2)

Facilidad de Respuesta Inmediata (documento GN-2038-12)

Este fondo, aprobado en marzo de 2006, fue establecido por el Banco para ayudar a los países a superar una de las barreras que se interponen a la inversión en la prevención de desastres financiando operaciones no reembolsables individuales, con inclusión de estudios relativos a la preparación y el diseño de proyectos de prevención y de componentes de préstamos en zonas y sectores de alto riesgo. Cada donación tiene un máximo de US$1 millón. El fondo puede utilizarse para financiar intervenciones estratégicas a fin de mejorar la

La Facilidad de Respuesta Inmediata, de 2003, constituye el instrumento del Banco para proporcionar financiamiento urgente con posterioridad a un desastre24. Este instrumento tiene por misión proporcionar rápidamente un volumen de liquidez a fin de atender a las necesidades dentro de los tres a seis primeros meses siguientes a un desastre para restable24

El Mecanismo fue modificado en 2003 y reemplaza al Mecanismo de Reconstrucción de Emergencia, establecido en 1998.

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cer servicios básicos y ayudar a iniciar actividades de reconstrucción.

Servicios no financieros El Banco presta apoyo no financiero por medio de asesoramiento técnico y difusión de buenas prácticas, el estudio ambiental preliminar de los proyectos que financia, el apoyo al diálogo nacional y regional de políticas, la organización de conferencias en los planos nacional e internacional, intercambios regionales y extrarregionales y la movilización de recursos y coordinación de donantes. El Banco puede también impartir capacitación y asesoramiento sobre la creación de sistemas nacionales para la gestión del riesgo de desastres. La función de generar conocimiento que tiene el Banco puede desempeñar un papel importante para reforzar la gestión ex ante.

Las actividades financiadas con recursos de la Facilidad pueden incluir la remoción de escombros y la limpieza ambiental de la zona del desastre, el control y la estabilización de edificios, el restablecimiento de infraestructura básica, como puentes y caminos, y el establecimiento de servicios públicos esenciales, como electricidad, agua, atención de salud y comunicaciones. Además, una vez aprobada la Política sobre gestión del riesgo de desastres, el Banco procederá a un examen de la Facilidad para asegurar su conformidad con la Política de 2007 y, como dispone la Resolución AG-1/02 de la Asamblea de Gobernadores, autorizar la cobertura con recursos de la Facilidad de “emergencias imprevistas que no sean naturales ni guarden relación con el mercado”25.

Coordinación del Banco con entidades regionales Entre las entidades regionales con las que colabora el Banco en cuestiones de gestión del riesgo de desastres se cuentan la Organización de los Estados Americanos, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y la Organización Panamericana de la Salud. El Banco coopera con organizaciones subregionales para casos de desastres tales como la CEPREDENAC en América Central, la CDERA en el Caribe y CAPRADE y la Comunidad Andina en los países andinos. Coopera también con los bancos subregionales de desarrollo: el Banco de Desarrollo del Caribe, el Banco Centroamericano de Integración Económica y la Corporación Andina de Fomento. Además, colabora con el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en investigaciones relativas a evaluaciones del riesgo, la vulnerabilidad y los impactos. El Banco colabora actualmente con la CEPAL en un programa de información sobre desastres a fin de revisar metodologías y evaluar los efectos de las amenazas naturales (ATN/JF-7096-RG). El Banco también participa en el grupo ProVen-

Cooperación técnica de emergencia (documentos GN-1862-5 y AT-986) Las donaciones de cooperación técnica de emergencia cumplen una función humanitaria y tienen un alcance mucho menor que la Facilidad de Respuesta Inmediata (a partir de 2005 tienen un máximo de US$200.000). En estas actividades de cooperación técnica, el BID busca establecer una cooperación con entidades especializadas que tengan una ventaja comparativa en la materia. Adquisiciones Durante los 12 meses siguientes a un desastre declarado se aplican los procedimientos especiales de adquisiciones descritos en el procedimiento GS-601.

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Documento del Banco AG-1/02. 21


tion de donantes bilaterales, instituciones multilaterales y entidades no gubernamentales que trabajan para reducir el riesgo de desastres y colabora con este grupo.

Las áreas básicas a que deben prestar atención los miembros prestatarios del Banco son el análisis del riesgo para identificar las clases de riesgos que enfrentan la población y las inversiones de desarrollo y su magnitud, así como la vulnerabilidad de poblaciones, sectores y países; la prevención y mitigación para hacer frente a las causas estructurales y no estructurales de vulnerabilidad; la protección financiera y la transferencia de riesgos para distribuir los riesgos financieros en el tiempo y entre diferentes agentes; la preparación para emergencias y la respuesta en casos de desastre para poner a un país en mejores condiciones de hacer frente rápida y eficazmente a una emergencia y la rehabilitación y reconstrucción después de un desastre, en apoyo de una recuperación efectiva y para protegerse de desastres futuros (en el Apéndice B se presenta un ejemplo de los principales elementos de la gestión del riesgo).

A pesar de que sus actividades para incrementar su capacidad y la de sus miembros prestatarios para la gestión del riesgo de desastres preceden al Marco de Acción de Hyogo26, la visión estratégica y las actividades del Banco apoyan los objetivos de ese Marco, a saber: (i) integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y los planes de desarrollo sostenible, (ii) creación y fortalecimiento de instituciones, mecanismos y medios que puedan contribuir a aumentar la resiliencia ante las amenazas y (iii) incorporación sistemática de criterios de reducción del riesgo en la ejecución de programas de preparación para las situaciones de emergencia, de respuesta y de recuperación. MEDIDAS QUE SE DEBEN ADOPTAR EN EL FUTURO La tendencia al aumento de los daños causados por desastres, junto con los limitados recursos nacionales e internacionales de que se dispone para la respuesta, pone de manifiesto que reducir la vulnerabilidad es la única solución sostenible para atenuar las pérdidas que esos fenómenos producen. Este enfoque requiere una estrategia de gestión del riesgo de desastres que abarque todas las etapas del ciclo de esta gestión.

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Naciones Unidas, Estrategia Internacional de Reducción de Desastres. 2005. Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres. Estrategia internacional de las Naciones Unidas para la reducción de los desastres, Ginebra (Suiza). 22


Recuadro 3. Prioridades y ámbitos de acción del Banco en la gestión del riesgo de desastres Prioridades del Banco Inversión social y desarrollo urbano • Condiciones de vida en las ciudades • Redes de protección social • Formación de capital humano • Gestión del riesgo mediante la gestión ambiental

Justificación Las inversiones sociales pueden contribuir, directa o indirectamente, a reducir el riesgo mejorando los niveles de vida de los pobres y atenuando su vulnerabilidad. Una mejor gestión ambiental en zonas urbanas, además de mejorar la vida cotidiana de la población, particularmente de los pobres, puede también ayudar a reducir la vulnerabilidad de los pobres frente a los efectos de las amenazas naturales. Los asentamientos urbanos no controlados están haciendo aumentar con rapidez el grado de vulnerabilidad en muchas ciudades de la región. Para evitar en el futuro desastres de magnitud aún mayor que los que ya han tenido lugar es necesario mejorar la zonificación y las normas de construcción, así como su aplicación.

Modernización del Estado • Gobernanza • Coordinación entre instituciones públicas de diversos niveles • Alianzas entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado • Ética y transparencia

Una mejor gobernanza mediante la participación de los ciudadanos en el proceso de adopción de decisiones, una mayor transparencia, hacer que los funcionarios elegidos tengan que rendir cuentas de sus actos y una mejor cooperación entre las instituciones públicas y el sector privado son todas medidas que aumentan la capacidad de la sociedad civil para exigir mejores políticas de prevención de desastres y acción en casos de desastre. Las instituciones de microfinanzas, en la medida en que sean “sanas”, lo que significa que cumplen con criterios razonables de rendición de cuentas y están bien informadas acerca de su base de clientes, están en mejores condiciones para apoyar la mayor parte de la producción local en los países en desarrollo en razón de su proximidad a los negocios locales, lo que asegura un mayor conocimiento de sus necesidades y su capacidad y, por lo tanto, un financiamiento más rápido y eficiente para atender a las necesidades de liquidez a corto plazo después de producido un desastre.

Competitividad • Infraestructura • Desarrollo del

Una mayor resistencia contra amenazas a la infraestructura esencial en los corredores de comercio reduce el riesgo de demoras en la

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Ámbitos estratégicos de la acción del Banco en la gestión del riesgo de desastres Reducir la vulnerabilidad de los pobres Los proyectos para reducir la pobreza y hacer frente a las amenazas naturales procuran responder a los riesgos y desafíos a que a los que están expuestos los hogares y vecindarios pobres. Es imperativo aplicar modalidades innovadoras y sostenibles, de bajo costo, para reducir efectivamente el riesgo en los vecindarios de bajos ingresos. Las opciones incluyen invertir en la construcción o el reacondicionamiento de infraestructura resistente a amenazas, con financiamiento, por ejemplo, de los fondos de inversiones sociales. Fomentar una cultura de prevención El Banco procura fomentar una demanda efectiva de medidas de mitigación y seguridad y para ello se puede fomentar la acción cívica incluyendo la gestión del riesgo de desastres en los programas de estudios y en campañas de toma de conciencia, asignando mayores recursos a la mitigación, responsabilizando a los gobiernos y a otros por la gestión del riesgo y vigilando la marcha y los resultados de políticas tales como los reglamentos de zonificación y los códigos y las normas de construcción. Establecer sistemas nacionales de gestión del riesgo Sumándose a los elementos existentes de gestión de emergencias, la acción del Banco debe apoyar planteamientos nacionales integrados que partan de la base de acuerdos interinstitucionales entre los organismos encargados de la pronosticación, prevención, mitigación y respuesta, incluida la formulación de una estrategia financiera sostenible para la estructura y las medidas institucionales. Un planteamiento integral debería incluir alianzas entre diferentes niveles del Estado, la sociedad civil y el sector privado. Información e indicadores de riesgo para la adopción de decisiones El Banco procura determinar las proyecciones de la probabilidad de que se materialicen las amenazas naturales y las estimaciones de sus efectos. Sobre esta base se puede establecer un ranking de prioridades entre las necesidades de mitigación en un país, una región o un sector específico. Es importante aumentar el acceso a los conocimientos científicos sobre las amenazas naturales y la vulnerabilidad humana, especialmente en tiempo real, y aumentar la calidad de esos conocimientos. Las tecnologías de la información y de las comunicaciones y los sistemas de alerta temprana pueden resultar instrumentos útiles e importantes a este fin. Actualmente existen tecnologías tales como los sistemas de información geográfica y sistemas de observación de la Tierra que pueden aplicarse para reunir y organizar eficientemente la información sobre el riesgo de amenazas. El Banco apoya la preparación de indicadores y evaluaciones del riesgo para identificar a los países y los sectores muy vulnerables, el grado de exposición a las amenazas naturales, para determinar las pérdidas probables y para evaluar la capacidad institucional a fin de mitigar el riesgo. Participación del sector privado El Banco colabora con los gobiernos a fin de encontrar medios de alentar al sector privado para que adopte estrategias de mi-


Recuadro 3. Prioridades y ámbitos de acción del Banco en la gestión del riesgo de desastres Prioridades del Banco sector privado

Cooperación regional • Comercio e integración • Cooperación y coordinación

Ordenación del medio ambiente y de los recursos naturales • Ordenación de los recursos naturales • Medio urbano y control de la contaminación

Justificación distribución de bienes y servicios. Al ayudar a los países para desarrollar mercados eficientes de seguros, retenciones, transferencias y bonos, además de aumentar la competitividad se pueden fomentar también mejores evaluaciones del riesgo asociado con amenazas naturales. La valoración adecuada del riesgo pone a las compañías aseguradoras en condiciones de ofrecer incentivos interesantes para la inversión privada en prevención, lo que reduciría también la responsabilidad implícita del sector público. La justificación comercial de participar en la prevención de desastres tiene como base el interés en la continuidad de las actividades y en el mantenimiento de entornos propicios para la inversión y el comercio. Asimismo, la responsabilidad social de la empresa está cada vez más presente entre lo que las partes interesadas esperan del sector empresarial. Los procesos naturales no respetan las fronteras políticas. Muchos desastres en la región son el resultado de una gestión deficiente de los recursos naturales comunes, tales como bosques, suelos y cuencas hidrográficas, cuya administración requiere una colaboración transfronteriza. Por consiguiente, la cooperación regional en materia de normas y reglamentos relativos a la competitividad es un componente imprescindible de una estrategia eficaz de reducción del riesgo. La deforestación puede causar perturbaciones en las cuencas hidrográficas y el entarquinamiento de los lechos de ríos, causando sequías e inundaciones más graves. El mayor entarquinamiento de los deltas fluviales, las bahías y los golfos, junto con la destrucción de manglares y arrecifes, aumentan el riesgo de mareas de tormenta e intrusión de agua salada.

La formulación de principios adecuados para la gestión del riesgo de desastres a nivel de país servirá de base para establecer una cultura de prevención. Los países que adopten buenas prácticas de gestión del riesgo de desastres harán más eficaces y sostenibles sus inversiones para el desarrollo. Habida cuenta

Ámbitos estratégicos de la acción del Banco en la gestión del riesgo de desastres tigación que reduzcan parte del riesgo que recae en el sector público. El Banco puede ayudar a los gobiernos a hacer frente a los condicionamientos subyacentes que impiden que el sector privado adopte medidas de reducción de riesgos, por ejemplo, mediante la eliminación de las barreras de entrada al mercado, una mejor planificación del uso de la tierra, el avalúo de los bienes raíces y la adjudicación de títulos de propiedad, los códigos de construcción y las evaluaciones del riesgo. En los proyectos del sector privado, las inversiones en mitigación del riesgo se pueden planificar con criterios de razonabilidad comercial. Es posible establecer salvaguardias ambientales, tales como planes de prevención de la contaminación, planes para imprevistos y planes de respuesta en caso de emergencia, para facilitar una producción sostenible en casos de desastre. Estas salvaguardias, a su vez, pueden aumentar la competitividad al demostrar la responsabilidad social de la empresa y mejorar la imagen de las empresas que participen.

Fomento de la iniciativa y la cooperación en la región El Banco ayuda a facilitar el consenso entre países para la cooperación regional, por ejemplo, la gestión coordinada de cuencas hidrográficas y las interconexiones de redes de electricidad y vialidad. El Banco puede prestar asistencia en el establecimiento de planes para mancomunar recursos a los efectos de la retención de riesgos. El Banco trabaja también en asociaciones con instituciones regionales, las cuales se pueden desarrollar para facilitar la cooperación en la reducción del riesgo y constituir un foro para el diálogo intrarregional e interinstitucional. Protección de los recursos naturales El Banco apoya la planificación del uso de la tierra, la protección de cuencas hidrográficas y el control de la contaminación para reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos. También puede prestar asistencia en obras físicas y estructurales de mitigación para proteger servicios públicos vitales tales como presas y redes de energía y posibles fuentes de contaminación, como alcantarillas y plantas de productos químicos. La reforestación de cuencas hidrográficas y zonas costeras, el control de la erosión del suelo, el manejo adecuado de desechos y una mejor planificación urbana son actividades que pueden ayudar a reducir la vulnerabilidad.

de que los posibles desastres afectan a las operaciones de desarrollo en distintos campos de actividad, se necesita un planteamiento transectorial para coordinar eficazmente la utilización de los recursos destinados a la prevención a fin de reducir las pérdidas posibles. Los países, después de poner en práctica me24


didas de prevención y mitigación, de todas maneras tienen que cubrir las pérdidas probables restantes y deberían evaluar qué función pueden desempeñar las estrategias ex ante de protección financiera. Estos mecanismos permiten transferir riesgos a otros actores del sector privado por medio de los mercados de capital y de seguros.

deuda. Ninguna de estas posibles medidas ex post apunta a la vulnerabilidad o a la reducción de las pérdidas. Sin embargo, esta situación se puede rectificar de diversas maneras. En caso de desastre, el riesgo puede recaer sobre el gobierno, el sector privado28 o en entidades internacionales tales como el BID. Al identificar sobre quién recae el riesgo se puede establecer un marco adecuado para la gestión del riesgo, que defina las funciones y obligaciones de cada uno. Las estrategias de gestión del riesgo de desastre incluyen reducir el riesgo aumentando las inversiones en mitigación y prevención. Permiten también utilizar una serie de instrumentos alternativos para financiar la pérdida.

Financiamiento del riesgo El establecimiento de un mecanismo de protección financiera debe tener en cuenta el examen de los factores de riesgo y forma parte de lo que se puede calificar de estrategia ex ante de gestión del riesgo. Este instrumento supone comprender el concepto de probabilidad y tener en cuenta un futuro que no se conoce. Para establecer un fondo de reserva o comprar un seguro hay que invertir dinero hoy como provisión para probables desastres en el futuro. Ello plantea un problema, particularmente en los países en desarrollo en que hay una gran necesidad inmediata de fondos públicos.

La figura 7 indica los estratos de riesgo, las opciones para financiar las pérdidas y los instrumentos disponibles para la transferencia de los riesgos. A los estratos más altos de riesgo corresponden las posibles pérdidas más elevadas29. En el caso de un nivel de riesgo bajo, en el lado izquierdo del diagrama se indican los mecanismos que existen para reducir el riesgo y aumentar la preparación para desastres; en el lado derecho se indican los mecanismos que existen para financiar las pérdidas de nivel bajo. En este nivel hay margen para que los gobiernos, el sector privado, el Banco y los particulares reduzcan las posibles pérdidas mediante actividades que mitiguen el riesgo o utilizando mecanismos formales o informales existentes para hacerle frente. Estas medidas pueden ser eficaces pero no transfieren el riesgo. En el caso de pérdidas más elevadas, la capacidad de financiamiento en el nivel más bajo tal vez no sea suficiente.

A pesar de la gran variedad de instrumentos de financiamiento ex ante, incluyendo algunos mecanismos de donaciones, la mayor parte del financiamiento relacionado con desastres en la región tiene lugar ex post. Los países afectados recurren a la solidaridad internacional, a sabiendas de que no es fácil para las instituciones internacionales negarse a prestar ayuda después de un desastre27. La expectativa de donaciones constituye un claro desincentivo para la acción ex ante. El financiamiento de la reconstrucción puede consistir también en la reformulación de préstamos vigentes o en algunos casos, en el alivio de la

Los seguros y otros mecanismos de transferencia de los riesgos aparecen sólo como “ins-

27

Auffret, Philippe. 2003. Catastrophe Insurance Market in the Caribbean Region: Market Failures and Recommendations for Public Sector Interventions. World Bank Policy Research Working Paper 2963. http://econ.worldbank.org/files/23420_wps2963.pdf, pág. 27.

28

Por “sector privado” se entiende la actividad nacional del sector privado vulnerable al riesgo de un desastre, con exclusión de los aseguradores privados nacionales. 29 Esta sección ha sido adaptada de Miller y Keipi (2005). 25


Figura 7: Instrumentos financieros para la gestión y transferencia del riesgo RIESGO RESIDUAL • Riesgo restante que no es práctico, o eficiente en función de los costos, transferir o financiar mediante préstamos INSTRUMENTOS PARA RESPONDER A PÉRDIDAS ELEVADAS Financiamiento de la pérdida mediante Financiamiento de la pérdida mediante la transferencia del riesgo préstamos • Seguro y reaseguro de desastres • Crédito contingente • Bonos para catástrofes • Préstamos de emergencia (por medio de la Facilidad de Respuesta Inme• Derivados climáticos diata del Banco, por ejemplo) • Préstamos para reconstrucción

INSTRUMENTOS PARA PREVENCIÓN Y RESPUESTA A BAJOS NIVELES DE PÉRDIDAS Financiamiento de la prevención

Financiamiento de las pérdidas

• • • •

Fondos para prevención y mitigación Fondos para el desarrollo: municipal, social, rural, ambiental Préstamos para mitigación Préstamos para prevención (mediante la Facilidad Sectorial para la Prevención de Desastres, por ejemplo) Asistencia internacional

• • • • • •

El autofinanciamiento como medio formal e informal de hacer frente al riesgo Fondos para catástrofes Fondos de reserva Transferencias del presupuesto del sector público Transferencias de fondos de desarrollo Reformulación de préstamos existentes Asistencia internacional

dual (es decir, prevenir o mitigar todos los riesgos no es eficaz en función del costo).

trumentos de nivel alto” en el centro al lado izquierdo de la figura 7. En los países desarrollados, entre los instrumentos de nivel más bajo es común la transferencia de los riesgos por medio del seguro. En el recuadro 5 se describen los requisitos para que un mercado de seguros funcione efectivamente. Sin embargo, con algunas excepciones notables, los mercados de seguros están poco desarrollados en América Latina y el Caribe. Por último, existe siempre un riesgo residual, indicado en la parte de arriba del diagrama, cuya financiación o transferencia puede no resultar práctica o eficiente desde el punto de vista de los costos.

Por el lado ex post, pueden utilizarse mecanismos de financiamiento para sufragar los gastos causados por el riesgo residual. Estos mecanismos también cumplen un papel importante al permitir a los gobiernos transferir el riesgo; sin embargo, es importante señalar que, si bien el gobierno puede transferir el riesgo, no transfiere la responsabilidad de prestar asistencia después del desastre. Una estrategia ex ante y ex post equilibrada puede optimizar efectivamente la seguridad y los costos porque no depende exclusivamente del financiamiento ex ante o ex post sino que aprovecha ambos.

La figura 8 demuestra la relación teórica de un planteamiento equilibrado de la gestión del riesgo. Por el lado ex ante, el aumento de las medidas de mitigación y prevención reducirá los daños futuros hasta cierto punto. En la mayoría de los casos, existirá un riesgo resi26


Recuadro 5. Requisitos para que un mercado de seguros funcione efectivamente •

• • • •

Calidad aceptable del riesgo (normas de construcción, planificación regional, etc.): Para esto se necesita una combinación de sensibilización, reglamentación y control. Si no hay una gestión básica del riesgo, el mercado de seguros se abstendrá de asegurar riesgos en que se consideren demasiado elevados. Exposición cuantificable: En América Latina y el Caribe esta cuestión primordialmente se refiere al riesgo de inundaciones y mareas de tempestad debido a la falta de datos suficientemente detallados sobre la exposición o de modelos adecuados de las amenazas. Carácter aleatorio del evento del riesgo: La asegurabilidad está subordinada a las probabilidades de pérdida y no a la selección por el asegurado. Asequibilidad del costo medio del seguro para la mayoría de la población: Cabría considerar subsidios limitados para ampliar el uso de seguros a la población de escasos recursos. Suficiente capitalización de las compañías nacionales de seguros para pagar el seguro de catástrofes menores: El negocio de los reaseguros espera que el mercado local se haga cargo de por lo menos una parte de los riesgos. Es preferible que en un determinado mercado local haya pocas entidades sólidas que muchas débiles. Suficiente capacidad de reaseguro para cubrir grandes catástrofes: Actualmente existe una amplia capacidad de reaseguro para cualquier hipótesis de pérdidas en países en desarrollo. Sin embargo, la asequibilidad sigue siendo un factor fundamental.

Adaptado de: Swiss Re, mayo de 2003, insumospara la evaluación por el BID de sus actividades relacionadas con desastres.

Costos (K)

Figura 8: Nivel óptimo de seguridad en el mínimo de la suma de inversiones en medidas de prevención y costo de los daños

Costos totales

Costo de inversión de las medidas

Costo de los daños

Fuente: Anamann (1998)

Seguridad óptima

Reducción de riesgo (R)

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Acción del Banco en el marco de la nueva política Las actividades relativas a operaciones posteriores a un desastre comprenden tanto los fenómenos naturales como el daño físico causado por los desastres tecnológicos o por el hombre, como derrumbes de estructuras o explosiones30.

OBJETIVO La Política de gestión del riesgo de desastres tiene el propósito de orientar las actividades del Banco para ayudar a sus prestatarios a reducir los riesgos derivados de amenazas naturales y en la gestión de desastres para alcanzar sus objetivos de desarrollo económico y social.

Por desastres tecnológicos se entienden los accidentes tecnológicos o industriales, las fallas de infraestructura o actividades humanas que pueden causar pérdidas de vidas o lesiones, daños materiales, perturbaciones sociales o económicas o degradación ambiental. Es preferible tener en cuenta la prevención de estos tipos de desastres en el diseño técnico y la evaluación de la viabilidad de cada proyecto. La Política de medio ambiente y cumplimiento de salvaguardias presta especial atención al tratamiento de las amenazas de contaminación.

La Política posee dos objetivos específicos, que están relacionados entre sí: i) Dar mayor efectividad al Banco en la tarea de ayudar a sus prestatarios a identificar los riesgos relacionados con amenazas naturales y proceder a su gestión mediante la reducción de la vulnerabilidad y la prevención y la mitigación de los desastres antes de que tengan lugar; y ii) Facilitar la asistencia rápida y adecuada del Banco a sus países miembros prestatarios en respuesta a casos de desastre y en un esfuerzo por revitalizar eficientemente su acción en pro del desarrollo y evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad.

La prevención de los desastres causados por la violencia social y política (denominados también desastres producidos por conflictos) se tratará en forma separada de la presente política porque la planificación y aplicación de las políticas, estrategias y medidas que identifican y reducen estos eventos y ayudan en su gestión son muy distintas de las que se necesitan para la gestión de amenazas naturales. Por ejemplo, las amenazas naturales y tecnológicas requieren medidas técnicas de prevención y mitigación y generalmente son

ALCANCE La Política se configura en dos grupos de directivas, las relacionadas con la programación y una labor proactiva en los proyectos y las relacionadas con la respuesta del Banco a una emergencia o un desastre. Las actividades y los instrumentos objeto de la Política incluyen la formulación de las estrategias de país, productos financieros y no financieros, las operaciones con los sectores público y privado y la intermediación financiera, así como aspectos de las prácticas de adquisición para proyectos del Banco.

30

La prevención de desastres tecnológicos se tratará durante el proceso ordinario de diseño y ejecución de proyectos del Banco de conformidad con las políticas sectoriales aplicables y a través de la Política de medio ambiente y cumplimiento de salvaguardias (borrador, 2005). Las epidemias y las pandemias como el VIH/SIDA también se encuentran fuera del ámbito de la política y están comprendidas en la Política de salud pública del Banco (OP-742).

28


medio ambiente y cumplimiento de salvaguardias (documento GN-2208-20) dispone salvaguardias para que todas las operaciones y actividades del Banco sean ambientalmente sostenibles y no provoquen degradación ambiental que pueda ser causa básica de una mayor vulnerabilidad a las amenazas. Dicha política respalda los principios de planificación integrada de los recursos y apunta a ayudar a los países miembros prestatarios a proceder a una buena ordenación de los recursos naturales. También comprende los efectos en el medio ambiente, la salud y la seguridad humana derivados de la producción, la adquisición y la utilización de materiales peligrosos, con inclusión de sustancias tóxicas orgánicas e inorgánicas, plaguicidas y contaminantes orgánicos persistentes. La Política de medio ambiente y cumplimiento de salvaguardias define los criterios y procedimientos para que los proyectos del Banco sean sometidos a una evaluación del impacto ambiental.

un factor de la cohesión social, mientras que los desastres producidos por conflictos requieren una prevención política y generalmente producen fragmentación social y reducen la cohesión social. Véanse las recomendaciones del seminario del BID sobre desastres provocados por el hombre: conflictos violentos, terrorismo y tecnología, realizado en junio de 2003 (Coletta, 2004). RELACIÓN CON LA POLÍTICA DE MEDIO AMBIENTE Y CUMPLIMIENTO DE SALVAGUARDIAS DEL BID Existen vínculos claros entre la degradación ambiental y el aumento de la vulnerabilidad a las amenazas naturales. Por ejemplo, la deforestación puede agravar el riesgo de deslizamientos de tierra e inundaciones. La destrucción de los manglares reduce la protección natural contra las mareas de tormenta y los maremotos. Además, el aumento registrado en las temperaturas de la superficie del agua en el Caribe está causando la decoloración del coral, lo cual a su vez destruye la protección natural contra mareas de tormenta. También se ha establecido que hay una relación entre el cambio climático y la reducción y pérdida de glaciares tropicales en la región andina, que repercutirá en el abastecimiento y la distribución de agua dulce y en la generación de energía hidroeléctrica. Por otra parte, las amenazas naturales también pueden incrementar el riesgo de degradación ambiental. Por ejemplo, los incendios pueden causar deforestación y erosión, las inundaciones pueden ocasionar sedimentación y los terremotos pueden romper gasoductos o causar otros tipos de accidentes industriales con graves impactos ambientales.

ÁREAS DE ACCIÓN EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN Las siguientes secciones proporcionan el contexto y la justificación de las directivas propuestas en el borrador de Política sobre gestión del riesgo de desastres. Para inducir un cambio hacia la gestión proactiva del riesgo de desastres, la nueva Política se referirá a aspectos del diálogo de programación y las cuestiones relacionadas con la preparación y ejecución de proyectos con los prestatarios (directivas IV-A de la Política). Las explicaciones sobre los elementos de la Política en el período posterior a los desastres figuran en la sección siguiente (directivas IV-B de la Política).

El Banco es consciente de estos nexos e intenta tenerlos en cuenta en forma integral con la formulación de nuevas políticas de salvaguardias, una de las cuales es la Política sobre gestión del riesgo de desastres. La Política de 29


Los efectos económicos, sociales y humanos de los fenómenos naturales, tanto en cifras agregadas como para cada una de las áreas de concentración estratégica del Banco, justifican reunir información más detallada sobre el riesgo y la vulnerabilidad. De esta manera se ayudará a que el riesgo de desastres y la vulnerabilidad sean más transparentes, con lo cual se sentará una base para tomar decisiones más eficientes a fin de superar los desafíos de desarrollo de los países miembros.

Diálogo con los prestatarios sobre la gestión proactiva del riesgo de desastres Evaluación conjunta de la gestión del riesgo de desastres por el Banco y los prestatarios En el contexto de la estrategia y la programación de país, la evaluación del riesgo de desastres y su examen con las autoridades del país constituye el instrumento más importante que tiene el Banco para crear mayor conciencia de esta amenaza para el desarrollo y para alentar a los países a que asignen a una mejor gestión del riesgo recursos que son escasos. También constituye un paso fundamental a fin de hacer más efectiva la asistencia del Banco para el desarrollo, especialmente en los países de alto riesgo. La incorporación de la gestión apropiada del riesgo en la programación de país y la administración de la cartera constituye la piedra angular de la transición propuesta por el Banco.

Conforme a la Política de 2007, el Banco clasificará a los países según su grado de exposición a las amenazas naturales. Esta información debería incluirse en la sección que indica los principales desafíos de desarrollo, dentro del documento de antecedentes preparado antes de la primera consulta con las partes interesadas. Para los países clasificados en la categoría de muy expuestos, el Banco propondrá que el riesgo de desastres sea evaluado a nivel nacional. Las evaluaciones del riesgo facilitarán la incorporación de la planificación para desastres en la programación y la estrategia de país. El Banco, junto con los países miembros, apoyará la preparación de estudios técnicos, adaptados a las necesidades de programación del país, para evaluar: (i) el riesgo de desastres en el país y las prioridades en la gestión del riesgo que apoyarán los objetivos de desarrollo del país; (ii) los resultados de las medidas de gestión de riesgo actuales y la capacidad del gobierno para la gestión del riesgo de desastres en el contexto de sus prioridades de desarrollo; y (iii) la exposición de la cartera de préstamos del Banco a amenazas naturales y sus posibles consecuencias. En los informes se formularán recomendaciones específicas y bien justificadas sobre: (iv) las posibilidades de que el Banco gestione el riesgo que representan los desastres para la efectividad de las actividades de desarrollo del país y para la asistencia para el desarrollo que presta el Banco en particular y (v) el financiamiento mediante préstamos y la asistencia técnica

En la actualidad no se reúne normalmente información sobre el riesgo de desastres durante la preparación de la programación y las estrategias de país, incluso en el caso de países que periódicamente sufren pérdidas causadas por desastres31. No se pueden obtener con facilidad estimaciones de las pérdidas probables que repercutirán en el futuro económico del país y de la cartera de préstamos del Banco. Tampoco se cuenta con un panorama a nivel nacional que muestre las zonas geográficas y los sectores de alto riesgo y la capacidad institucional para la gestión del riesgo.

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Un análisis hecho por la Oficina de Evaluación y Supervisión del BID demostró que entre 1995 y 2002 únicamente las estrategias de país de Belice y la República Dominicana incluían elementos de gestión del riesgo de desastres, a pesar de que muchos otros países fueron afectados por desastres naturales. Sin embargo, muchas operaciones del Banco (como programas de vivienda, agua, energía y viales) ya incorporan análisis de las amenazas naturales (documento RE-292). 30


frente a amenazas comunes. Si de estas evaluaciones se desprende que es necesario introducir mejoras, el Banco, a pedido del país, apoyará los ajustes de política y el fortalecimiento institucional apropiados.

que el país necesita para afianzar la gestión del riesgo en el contexto de sus prioridades de desarrollo. Respecto de estos países, las estrategias de país y los memorandos de programación incluirán una sección que cuantifique el riesgo de desastres (pérdidas probables) y el impacto potencial sobre el desempeño macroeconómico del país y la cartera del Banco. Los documentos de estrategia y programación de país deberían incluir un análisis de la forma en que el Banco se propone gestionar el riesgo que los desastres representan para la efectividad de la asistencia del Banco para el desarrollo. Esto incluye la contribución de la cartera de préstamos, cooperación técnica y productos no financieros, así como la coordinación de los donantes.

Una capacidad institucional apropiada para la gestión del riesgo debería tener los siguientes componentes: (i) políticas sobre gestión del riesgo de desastres; (ii) los elementos de un sistema nacional para la gestión del riesgo de desastres con disposiciones jurídicas y financieras básicas para establecer un órgano de coordinación y mecanismos de cooperación intersectorial, con inclusión de los niveles locales de gobierno y de la participación del sector privado y de la sociedad civil a fin de mejorar la prevención, la preparación y la capacidad de actuar rápida y eficientemente en caso de desastre; y (iii) las normas pertinentes de gestión del riesgo de desastres (reglamentación del uso de la tierra, códigos de construcción, etc.), y mecanismos eficaces para su aplicación.

Fortalecimiento institucional La capacidad institucional de los países miembros es un factor importante en la implementación de medidas para reducir el riesgo. El Banco tiene el compromiso de dar el apoyo necesario para el fortalecimiento institucional tanto a nivel nacional como local. La gestión del riesgo de desastres requerirá un enfoque intersectorial para facilitar una amplia cooperación entre las partes interesadas. El Banco reconoce que se necesita una coordinación mejor y más amplia entre los organismos internacionales de desarrollo para formar y reforzar capacidad y para colaborar con las autoridades nacionales y locales y hacerlas participar en forma eficiente.

Financiamiento de proyectos para resistir posibles amenazas Para proteger la viabilidad de los proyectos que se financian por medio de préstamos, también es necesario evaluar la vulnerabilidad de los proyectos mismos. Si el riesgo hace peligrar los objetivos del proyecto, es preciso establecer un número suficiente de controles de mitigación. Esto puede incluir el fortalecimiento de las instituciones y medidas estructurales y no estructurales de mitigación. El nivel de riesgo se determinará sobre la base de la intensidad de las amenazas potenciales y la vulnerabilidad de las actividades de los proyectos a sus impactos. Los equipos de proyectos deberían determinar el nivel de riesgo en el ciclo del proyecto y analizarlo como parte del proceso interno de revisión del Banco. De no haber otras normas, los proyectos deberían especificar criterios de calidad

Al preparar las evaluaciones del riesgo y las estrategias de país, debe prestarse particular atención a la capacidad institucional para la gestión del riesgo; la vulnerabilidad de los recursos vitales y de la infraestructura crítica; la suficiencia de la protección financiera contra el riesgo de desastres; y las oportunidades de cooperación regional para hacer 31


proyecto a identificar las necesidades técnicas e institucionales para integrar los principios de gestión del riesgo de desastres en el diseño y la ejecución de los préstamos sectoriales, cuando se justifique.

suficientes para el diseño y la inversión teniendo en cuenta el impacto de los fenómenos que, según las previsiones, podrían ocurrir durante la vigencia del proyecto. El Banco debería crear salvaguardias suficientes para evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad, particularmente en proyectos de infraestructura en zonas de alto riesgo.

Cuando se trate de proyectos en zonas de alto riesgo, en las secciones de los informes de seguimiento del desempeño del proyecto relacionadas con el logro de los objetivos de desarrollo, las cuestiones de sostenibilidad y las consecuencias para el desempeño general del proyecto, se deberían analizar explícitamente el impacto de un desastre y las medidas de mitigación aplicadas por el proyecto.

Los controles de mitigación que se podrían establecer son, entre otros, el fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana y de comunicaciones; la preparación de planes para contingencia por las comunidades, las empresas de servicios públicos y otros proveedores de servicios básicos; el equipamiento y la capacitación de quienes prestan los primeros auxilios; la preparación y prueba de planes de evacuación y la mejora de instalaciones de importancia crítica, tales como hospitales, clínicas y refugios locales como parte de un sistema nacional de acción en caso de emergencia. También se deben considerar las opciones de seguros para solventar las pérdidas financieras potenciales en proyectos del sector privado. En la preparación de proyectos del Banco se deben respetar las normas internacionales de construcción, otras normas existentes y la experiencia y las buenas prácticas de la región, que también se han de tener en cuenta en el proceso de examen.

Eliminación de los efectos potencialmente negativos de los proyectos Una preocupación adicional consiste en que los propios proyectos financiados mediante préstamos no causen niveles de riesgo excesivamente elevados ni contribuyan a ellos. Esto es importante especialmente en el caso de proyectos que pueden dar lugar a amenazas tecnológicas. Existen muchas formas de inversiones que pueden aumentar el riesgo. Se debería obtener la opinión de expertos a fin de que impartieran al prestatario y al Banco la orientación para la gestión de desastres que sea necesaria. Es importante evaluar el riesgo en cada proyecto y cuando sea alto habrá que incorporar suficientes medidas de seguridad y precauciones para reducirlo. Las medidas apropiadas de mitigación pueden incluir la preparación y puesta en práctica de planes detallados que se centren en medidas para reducir el riesgo, evaluaciones periódicas de la seguridad durante la construcción y un mantenimiento adecuado.

En el caso de los préstamos destinados a proteger la infraestructura y reforzar la respuesta en caso de emergencias, el Banco y el prestatario deberían recabar el asesoramiento de expertos a fin de aumentar la viabilidad de los proyectos y reducir la vulnerabilidad. Los equipos de proyecto considerarán el riesgo que planteen las amenazas naturales y tecnológicas sobre la base de la mejor información disponible. El Banco ha elaborado una Lista de verificación para la gestión del riesgo de desastres (Serie de informes de buenas prácticas del Departamento de Desarrollo Sostenible, ENV-144), que ayudará a los equipos de

Para apoyar la labor en esta materia, los equipos del Banco podrán consultar el Manual de salvaguardias ambientales que se está elaborando en apoyo de la Política de medio ambiente y cumplimiento de salvaguardias. Di32


llo de los mercados de seguros facilitando mayor información y a través del diseño y establecimiento de mecanismos apropiados de mercado para los instrumentos de seguros y otros instrumentos de cobertura.

cho Manual contiene orientaciones, buenas prácticas y definiciones para ayudar a los patrocinadores de proyectos, a los equipos de proyectos, a los organismos ejecutores y a otras partes interesadas. El Manual, publicado en Internet, será actualizado periódicamente para reflejar las buenas prácticas internacionales que surjan en este campo. El Manual y la Lista de verificación para la gestión del riesgo de desastres contienen preguntas básicas para ayudar al Banco y a los equipos de proyecto en el país a identificar posibles fuentes de problemas en los proyectos, que serán utilizadas como parte del proceso interno de análisis social y ambiental del Banco.

Las inversiones en prevención de desastres a veces tienen una rentabilidad privada relativamente baja, pero ofrecen externalidades para toda la sociedad. El Banco puede desempeñar un papel central al ofrecer incentivos que aumenten la tasa de rentabilidad nacional de estas inversiones. En otros casos, el Banco puede dar el incentivo necesario ayudando a los países a reducir los riesgos y la incertidumbre que surgen de inversiones que solo tienen rendimiento a largo plazo, mediante financiamiento no reembolsable, por ejemplo, o estableciendo una masa crítica para lograr economías de escala.

Incentivos financieros para la reducción del riesgo Las comunidades locales, los gobiernos municipales, los ministerios sectoriales y el sector privado (los consumidores de servicios de prevención del riesgo) deben comprender los riesgos que enfrentan y estar en condiciones de protegerse a sí mismos y a sus bienes. Para estos efectos es fundamental compartir la información, lo cual incluye demostrar los resultados positivos de las medidas de prevención y mitigación y suministrar información de fácil consulta acerca de las amenazas que enfrentan las comunidades. El análisis de lo que las hace vulnerables, y su situación con relación a otras comunidades, puede ayudar a hacer de la prevención una prioridad para la comunidad. Los incentivos financieros constituyen valiosos instrumentos para señalar la importancia de la prevención y de la mitigación a fin de estimular las inversiones en nuevas áreas. Estos incentivos pueden incluir subsidios para la construcción de viviendas para familias de bajos ingresos en zonas menos propensas a desastres, planes de seguros y subsidios para hacer estudios de viabilidad de proyectos de inversión para fines de mitigación. El Banco también puede ayudar a los países a eliminar los impedimentos al desarro-

OPERACIONES POSTERIORES A LOS DESASTRES Reformulación de préstamos La reformulación de préstamos tiene un costo de oportunidad. Cuando se reformula un préstamo ya existente para atender a necesidades urgentes después de un desastre se pueden poner en peligro los objetivos de desarrollo de la operación diseñada inicialmente para la cual se aprobó el préstamo. Los préstamos del Banco sólo pueden ser reformulados para la respuesta en caso de desastre si el país prestatario declara oficialmente una situación de desastre. El Banco aceptará la reformulación de préstamos si se han evaluado los efectos de la reformulación sobre los objetivos de desarrollo a largo plazo teniendo en cuenta las consecuencias para el uso y los objetivos inicialmente previstos y el nuevo destino propuesto de los fondos, creando así las condiciones para que las autoridades responsables de aprobar la operación y las 33


los proyectos que financie en el futuro. El período siguiente a un desastre sirve de oportunidad para trabajar en el diseño de proyectos y tener en cuenta las lecciones extraídas del desastre más reciente. Ello supone tomar en consideración los cambios ambientales, sociales y económicos en la zona damnificada. No se puede suponer que las condiciones vigentes antes del desastre se mantendrán en todo o parte. La reconstrucción debería planificarse con el fin de ayudar a la población afectada a restablecer una infraestructura bien diseñada para proveer servicios esenciales y seguridad.

partes interesadas que corresponda puedan adoptar decisiones mejor fundadas. Es preciso asegurar la transparencia en la reformulación y la existencia de un mecanismo adecuado para la supervisión y auditoría de las transferencias de recursos, teniendo en cuenta al mismo tiempo las necesidades específicas de actuar prontamente, habida cuenta de la naturaleza de la situación. Los préstamos reformulados deben ser objeto de supervisión y auditoría mediante el sistema de seguimiento y supervisión del Banco, en forma oportuna para asegurarse de que los recursos cumplan los nuevos objetivos.

Al diseñar los proyectos de reconstrucción, el Banco hace hincapié en que no se vuelva a crear vulnerabilidad. Esto es particularmente importante en el caso de proyectos como los de vivienda, en que las vidas corren riesgo inmediato. Si se aplican las precauciones mencionadas, las evaluaciones del riesgo de los proyectos deberían proporcionar las salvaguardias necesarias para evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad o contribuir a ella.

Como requisito adicional, una parte de los fondos reasignados debe destinarse a mejorar la gestión preventiva del riesgo de desastres y evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad. Las leyes y reglamentos de algunos países especifican este monto y exigen, por ejemplo, que como mínimo un 10% de los fondos reasignados se destine a prevención y mitigación, para evitar reparaciones posteriores en las inversiones de infraestructura, así como a formular nuevas políticas, impartir capacitación, crear mayor conciencia pública sobre la gestión del riesgo de desastres, etc. Según información de la OEA y la OPS, en este tipo de proyectos una inversión en prevención y mitigación del orden del 5% al 7% de los costos totales de la nueva construcción reduce sustancialmente la probabilidad de pérdidas futuras. El reacondicionamiento es mucho más costoso. Según una evaluación de 13 proyectos de reconstrucción del BID entre 1995 y 2002 (documento RE-292), la inversión media estimada en prevención y mitigación fue sólo del 4,5%.

Ayuda humanitaria La salvaguardia del capital humano y la protección de la vida son esenciales para alcanzar los objetivos de desarrollo económico y social en América Latina y el Caribe. Por consiguiente, la nueva Política le permite al Banco financiar asistencia humanitaria cuando se justifique, mediante operaciones de cooperación técnica de emergencia (documentos GN-1862-5 y AT-986). Los fondos que el Banco proporcione deberían ser administrados por organizaciones no gubernamentales o internacionales especializadas con experiencia concreta en este campo. Sin embargo, la ayuda humanitaria no forma parte de la misión básica del Banco, pues éste no tiene una ventaja comparativa en la materia. La misión del Banco consiste en contribuir a acelerar el proceso de desarrollo económico y social, mientras que el objetivo de la asistencia humanita-

Reducir la vulnerabilidad en la etapa de reconstrucción Cuando el Banco concede nuevos préstamos después de un desastre es particularmente importante tener en cuenta la vulnerabilidad de 34


Para mejorar la supervisión y evaluación de la aplicación de la Política, el Banco establecerá indicadores de base y de objetivos a fin de comprobar los resultados de la incorporación de la gestión del riesgo de desastres en las estrategias y la programación de país. Además, se prepararán indicadores de desempeño para la gestión del riesgo de desastres en el ciclo del proyecto en relación con la elaboración de las directrices correspondientes. En los préstamos ex post, la evaluación se centrará en el cumplimiento de los criterios de elegibilidad para las transferencias de préstamos y en la inclusión de recursos suficientes para evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad. En la reconstrucción también se prestaría atención a los ajustes de política y a las deficiencias institucionales a fin de reducir la vulnerabilidad a desastres futuros.

ria es proporcionar ayuda temporal. Más aún, la asistencia humanitaria normalmente se financia con donaciones y no con préstamos, que constituyen la actividad central del Banco. Por último, el Banco no tiene personal adecuadamente preparado ni con suficiente capacidad en el terreno para poder prestar asistencia humanitaria rápida y acertada. EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LA POLÍTICA A fin de evaluar la aplicación de esta Política, el Banco hará realizar una evaluación independiente cada cinco años después de que entre en vigor. La evaluación se referirá a todas las directivas, concentrándose particularmente en la integración de la gestión del riesgo de desastres en el proceso de programación (A1) y en el ciclo del proyecto (A-2).

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La acción en el futuro sistemas nacionales de gestión del riesgo de desastres con la participación de entidades públicas y privadas;

Se reconoce la gran necesidad de invertir en la gestión de riesgo, como una necesidad para facilitar el crecimiento económico y el desarrollo sostenible en la región. Tanto el BID como otros organismos internacionales deberían aumentar su apoyo a los países de la región con el objetivo de fortalecer sus capacidades de implementar acciones preventivas. Aunque el BID cuenta con un número de instrumentos financieros y no financieros que se pueden adaptar para apoyar a los países miembros prestatarios en su gestión de riesgo, todavía existe la necesidad de fortalecer la gestión de riesgo integrada y proactiva, para luego poder concentrarse en la prevención de desastres en la región. La Política sobre gestión del riesgo de desastres de 2007 representa y propicia una transición definitiva de la gestión reactiva a la gestión proactiva del riesgo de desastres. Este cambio apunta a que el Banco preste un apoyo financiero y no financiero efectivo y eficiente a los países miembros prestatarios en sus esfuerzos por reducir el riesgo de desastres y a que éstos mejoren la gestión de ese riesgo de conformidad con sus prioridades nacionales y con miras a la consecución de los objetivos del Marco de Acción de Hyogo, aprobado en las Naciones Unidas en 2005.

La asistencia para formular y aplicar normas de gestión del riesgo de desastres;

El apoyo a nivel del país a las evaluaciones de las amenazas y de la vulnerabilidad y la vigilancia del riesgo;

El financiamiento de inversiones en mitigación y de incentivos para apoyar la prevención; y

La generación de estrategias de protección financiera, incluida la transferencia de riesgos, para promover la reducción del riesgo y financiar la reconstrucción que quede por hacer.

Si bien la Política propuesta representa un avance en la acción del Banco para hacer frente al riesgo de fenómenos naturales y tecnológicos, el progreso dependerá de la medida en que los países miembros prestatarios logren hacer una buena gestión proactiva del riesgo de desastres. Para lograr una buena gestión proactiva del riesgo de desastres, en beneficio de los pueblos de América Latina y el Caribe, se requiere la colaboración entre todas las partes interesadas de los sectores público y privado de la región y, en particular, estrechar la cooperación entre los organismos internacionales de desarrollo.

La Política abre oportunidades de acción, entre las que cabe mencionar las siguientes: •

El apoyo a estructuras intersectoriales para la gestión proactiva del riesgo mediante

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Glosario32 Amenaza tecnológica – Aquella que se origina en accidentes tecnológicos o industriales, procedimientos peligrosos, fallas de infraestructura o ciertas actividades humanas, que puede causar pérdidas de vida o lesiones, daños materiales, perturbaciones sociales o económicas o degradación ambiental. Ejemplos: derrumbe estructural, explosión, polución y contaminación o una combinación de estos fenómenos. Amenaza natural – Proceso o fenómeno natural que tiene un impacto en la biosfera y puede constituir un evento perjudicial. Esas amenazas incluyen terremotos, tormentas de viento, ciclones, deslizamientos de tierra, maremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, incendios forestales y sequías o una combinación de estos fenómenos. Asistencia humanitaria – El suministro de los artículos y materiales necesarios para prevenir y mitigar el padecimiento humano durante una operación de socorro en caso de desastre. La asistencia, en esas circunstancias, probablemente consistirá en alimentos, prendas de vestir, medicamentos y equipo de hospital. Desastre – Una perturbación grave en el funcionamiento de una sociedad, comunidad o proyecto que causa pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, considerables o generalizadas, que exceden la capacidad de la sociedad, la comunidad o el proyecto afectados para hacer frente a la crisis con sus propios recursos. Gestión de emergencias/desastres – La organización y gestión de los recursos y responsabilidades para atender a todos los aspectos de las emergencias/desastres, incluidos los aspectos de preparación, planificación para imprevistos y rehabilitación. Gestión del riesgo de desastres – El proceso sistemático que integra la identificación, la mitigación y la transferencia del riesgo, así como la preparación para reducir los efectos de desastres futuros. Esta gestión incluye la respuesta en casos de emergencia y la rehabilitación y reconstrucción para reducir las consecuencias de los desastres ya ocurridos, evitando que se vuelva a crear una situación de vulnerabilidad. Gestión proactiva del riesgo de desastres – Formas de superar los desafíos de desarrollo que hacen que se acumule vulnerabilidad y de reducir así los efectos de amenazas naturales que, de lo contrario, causarían desastres. Enfoque de la gestión del riesgo de desastres que asigna más importancia a las medidas ex ante que a las ex post. Mitigación* – Medidas estructurales y no estructurales adoptadas para limitar el impacto adverso de las amenazas naturales y tecnológicas y de la degradación ambiental. Preparación* – Actividades realizadas y medidas tomadas anticipadamente para asegurar una respuesta eficaz ante el impacto de amenazas, incluidas la emisión oportuna y efectiva de siste32

Las definiciones marcadas con un asterisco (*) se han tomado de Naciones Unidas, 2004, Vivir con el riesgo. Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres. Volumen I. Ginebra, págs. 18 y 19. 37


mas de alerta temprana y la evacuación temporal de población y propiedades del área amenazada. Prevención – Actividades encaminadas a evitar los efectos perjudiciales de las amenazas y medios para reducir al mínimo los desastres conexos. Protección financiera – El uso de instrumentos financieros de mercado a fin de obtener financiamiento ex ante para solventar las pérdidas que pueden causar las amenazas y el costo de reactivar la economía. Recuperación – Decisiones y medidas tomadas después de un desastre con miras a restablecer o mejorar las condiciones de vida que tenía la comunidad afectada antes del desastre y, al propio tiempo, alentar y facilitar los ajustes necesarios para reducir el riesgo de desastres en el futuro. Reformulación de préstamos – Reorientación de recursos de préstamos ya asignados a actividades concretas, en forma total o parcial, para financiar obras de reconstrucción no previstas. Riesgo* – Probabilidad de consecuencias perjudiciales o pérdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsistencia, interrupción de la actividad económica o deterioro ambiental) derivada de interacciones entre amenazas naturales o causadas por el hombre y condiciones de vulnerabilidad. Sistema de gestión del riesgo de desastres – Interacción oficial e informal entre instituciones, mecanismos financieros, reglamentos y políticas. Vulnerabilidad* – Condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas.

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Apéndice A Publicaciones recomendadas del BID Disponible en: http://www.iadb.org/sds/env/publication_2530_e.htm Gestión de riesgo de desastres – enfoque del BID Banco Interamericano de Desarrollo. 2000. El desafío de los desastres naturales en América Latina y el Caribe: Plan de acción del BID. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, D.C. Keipi, Kari; Pedro Bastidas; Sergio Mora Castro. 2005. Gestión de riesgo de amenazas naturales en proyectos de desarrollo: Lista de preguntas de verificación (Checklist). Serie de informes de buenas prácticas del Departamento de Desarrollo Sostenible, No. ENV-144. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, D.C. Gestión de riesgo en América Latina y el Caribe Cardona, Omar Darío. 2005. Indicadores de riesgo de desastre y de gestión de riesgos. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, D.C. CEPAL/BID. 2000. Un tema del desarrollo: la reducción de la vulnerabilidad frente a los desastres. CEPAL, México D.F. Chavériat, C. 2000. Natural Disasters in Latin America and the Caribbean: An Overview of Risk. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible/Departamento de Investigación, Washington, D.C. Instituciones para la gestión de riesgo de desastres Bollin, Christina; Camilo Cárdenas, Herwig Hahn, Krishna S. Vatsa. 2004. La gestión de riesgos de desastre por comunidades y administraciones municipales. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible/Departamento de Integración y Programas Regionales, Diálogo Regional de Políticas, Washington, D.C. Freeman, Paul; Linneroot-Bayer, Leslie A. Martin, Reinhard Mechler, Georg Pflug, Koko Warner. 2003. Gestión de riesgo de desastre snaturales: Sistemas Nacionales para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres. Estrategias financieras para la reconstrucción en caso de desastres naturales. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible/Departamento de Integración y Programas Regionales, Diálogo Regional de Políticas, Washington, D.C.

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Desafíos del financiamiento de riesgo Andersen, Torben J. 2007. Utilización de técnicas de financiamiento del riesgo para gestionar las exposiciones económicas de amenazas naturales. Serie de informes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, No. ENV-147. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington, D.C. Miller, Stuart; Kari Keipi 2005. Estrategias e instrumentos financieros para la gestión de riesgo de desastres en América Latina y el Caribe. Serie de informes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, No. ENV-145. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, D.C. Pettersen, Ivar; John Magne Skjelvik, Nils Atle Krokeide. 2006. Aprovechamiento de los mercados financieros internacionales para gestionar el riesgo de amenazas naturales en América Latina. Serie de informes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, No. ENV-146. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington D.C. Desastres tecnológicos y derivados de conflictos humanos Coletta, Nat J. 2004. Human-Driven Disasters: Violent Conflict, Terrorism and Technology. Serie de informes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, No. ENV-143. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington D.C. Ayuda humanitaria (fuente de afuera del BID) http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/doc205?OpenForm

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Apéndice B Elementos clave de la gestión de riesgos Planificación y preparación Mitigación Transferencia de riesgos

Preparación

Evaluación de amenazas naturales (frecuencia, magnitud y localización) Evaluación de la vulnerabilidad (población y bienes expuestos)

Obras de mitigación física y estructural

Sistemas de alerta temprana y de comunicaciones

Asistencia humanitaria

Planes para imprevistos (compañías de servicios públicos)

Limpieza, reparaciones temporales y restablecimiento de servicios

Evaluación de riesgos (la amenaza y la vulnerabilidad)

Incentivos económicos para la mitigación

Redes de instituciones que responden en situaciones de emergencia (locales y nacionales)

Evaluación de los daños

Revitalización de sectores afectados (exportaciones, turismo, agricultura, etc.)

Vigilancia de las amenazas naturales y elaboración de pronósticos (SIG, preparación de mapas y formulación de situaciones hipotéticas)

Educación, capacitación y concientización sobre riesgos y prevención

Refugios y planes de evacuación

Movilización de recursos para la recuperación (públicos, multilaterales, seguros)

Incorporación de componentes de mitigación de desastres en actividades de reconstrucción

Identificación de riesgos

Ordenamiento territorial y códigos de construcción

Seguro y reaseguro de infraestructura pública y bienes privados Instrumentos de mercados financieros (bonos para catástrofes, “hedge funds” indexados según las condiciones meteorológicas, etc.) Privatización de servicios públicos con reglamentación en materia de seguridad (energía, agua, transporte, etc.) Fondos para calamidades (nacionales o locales)

Respuesta y reconstrucción Respuesta de Rehabilitación y emergencia reconstrucción Rehabilitación y reconstrucción de infraestructura crítica dañada Gestión macroeconómica y presupuestaria (estabilización, protección de gastos sociales)

Creación y fortalecimiento de sistemas nacionales de prevención y respuesta a los desastres: estos sistemas forman una red integrada e intersectorial de instituciones que aborda todas las fases antedichas de reducción de riesgos y recuperación tras los desastres. Las áreas en las cuales se necesita apoyo son las de política y planificación, reforma de marcos jurídicos y regulatorios, mecanismos de coordinación, fortalecimiento de instituciones participantes, planes nacionales de acción, políticas de prevención y desarrollo institucional. Fuente: BID. 2000. El desafío de los desastres naturales en América Latina y el Caribe: Plan de Acción del BID. Washington, D.C.

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prevención y no sólo respuesta a desastres  

este documento es complementario a la política sobre gestión del riesgo de desastres. el objetivo de la nueva política sobre la gestión del...