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ISSN 1677-1419

Ano 11, Vol. 11, Número 11 - 2011


IBDH

Revista do

Instituto Brasileiro de Direitos Humanos

Ano 11, Vol. 11, NĂşmero 11 - 2011


Revista do

IBDH

Instituto Brasileiro de Direitos Humanos Ano 11, Vol. 11, Número 11 - 2011 Organizadores: Antônio Augusto Cançado Trindade César Oliveira de Barros Leal Conselho Editorial

Homenageado especial Antonio Sánchez Galindo

O conteúdo dos artigos é de inteira responsabilidade dos autores. Permite-se a reprodução parcial ou total dos artigos aqui publicados desde que seja mencionada a fonte. Distribuição: Instituto Brasileiro de Direitos Humanos Rua José Carneiro da Silveira, 15 ap. 301. Cocó CEP: 60192.030 Fortaleza - Ceará - Brasil Tel.: +55 85 3234.32.92 http://www.ibdh.org.br

A Revista do Instituto Brasileiro de Direitos Humanos

é uma publicação anual do IBDH.

Antônio Augusto Cançado Trindade César Oliveira de Barros Leal Paulo Bonavides Fides Angélica de Castro Veloso Mendes Ommati Antônio Álvares da Silva Antônio Celso Alves Pereira Antônio Otávio Sá Ricarte Carlos Weis Emilia Segares Emmanuel Teófilo Furtado Gerardo Caetano Gonzalo Elizondo Breedy Juan Carlos Murillo Julieta Morales Sánchez Lília Sales de Moraes Manuel E. Ventura Robles Margarida Genevois Maria Glaucíria Mota Brasil Pablo Saavedra Alessandri Renato Zerbini Ribeiro Leão Roberto Cuéllar Ruperto Patiño Manffer Ruth Villanueva Castilleja Sérgio Urquhart de Cademartori Sílvia Maria da Silveira Loureiro Theresa Rachel Couto Correia Wagner Rocha D'Angelis

Projeto Gráfico/Capa Nilo Alves Júnior

Diagramação Franciana Pequeno

Revisão César Oliveira de Barros Leal

Revista do Instituto Brasileiro de Direitos Humanos. V. 11, N. 11 (2011). Fortaleza, Ceará. Instituto Brasileiro de Direitos Humanos, 2011. Anual. 1. Direitos Humanos - Periódicos. I. Brasil. Instituto Brasileiro de Direitos Humanos. CDU


ISSN 1677-1419

Ano 11, Vol. 11, Número 11 - 2011

Sumário Ano 11, Vol. 11, Número 11 - 2011 Conselho Consultivo ............................................................................... 05 Apresentação ........................................................................................... 09 I - Quelques Réflexions sur L'autorité de la Chose Interprétée par la Cour de Strasbourg Andrew Drzemczewski..............................................................................11 II - Some Reflections on the Justiciability of the Peoples' Right to Peace, on the Occasion of the Retaking of the Subject by the United Nations Antônio Augusto Cançado Trindade..........................................................15 III -La Prisión Victimizada entre dos Criminologías que Simulan Partir de los Derechos Humanos Antonio Sánchez Galindo..........................................................................31 IV -La Exclusión Global y los Derechos Humanos Carlos Elbert.............................................................................................39 V - Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores César Barros Leal......................................................................................49

VI - Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights Diana Contreras-Garduño e Sebastiaan J. Rombouts............................................................................................................67 VII - La Pobreza como Causa y Efecto de Violaciones a Derechos Humanos Julieta Morales Sánchez.......................................................................................................................................................85 VIII - El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales Luis Jimena Quesada.................................................................................................................................................................95 VIX - La Función Judicial y la Humanización del Derecho: El Caso de Las Reparaciones Dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos Manuel E. Ventura-Robles......................................................................................................................................................115 X - Organisations Internationales et Sécurité Collective: Quelle Place Pour les Droits de L'homme? Marjorie Beulay......................................................................................................................................................................125 XI - Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction Miriam Cohen....................................................................................................................................................................141 XII - Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo Raquel Sosa Elízaga................................................................................................................................................................155 XIII - Conare: 14 Anos de Existência Renato Zerbini Ribeiro Leão.............................................................................................................................................167 XIV - Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva Rodolfo Stavenhagen..........................................................................................................................................................179 XV - Efetividade do Direito Fundamental de Acesso Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori....................................................................193 XVI - O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira Sílvia Maria da Silveira Loureiro e Jamilly Izabela de Brito Silva........................................................................................211 XVII -Educación en Derechos Humanos como Herramienta para la Superación de la Exclusión: Una Mirada desde la Discriminación a las Sexualidades Diversas Ximena Andrea Gauche Marchetti...................................................................................................................................237 ANEXOS XVIII - La Corte Interamericana de Derechos Humanos y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Fragmentos de Memorias Antonio Augusto Cançado Trindade................................................................................................................................267 XIX - Mensaje de Inauguración del XXIX Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos (San José, Costa Rica) Roberto Cuéllar M..................................................................................................................................................................277 XX -Convenio General de Colaboración que celebran el Instituto Tecnológico Superior de Sinaloa y el Instituto Brasileño de Derechos Humanos..............................................................................................................................................................281 XXI -Cartaz e Folder do I Curso Brasileiro Interdisciplinar em Direitos Humanos: Os Direitos Humanos desde a Dimensão da Pobreza. Fortaleza, Ceará (18 a 29 de junho de 2012)..........................................................................................................285 Conselho Editorial.....................................................................................................................................................................289


CONSELHO CONSULTIVO DO IBDH • Antônio Augusto Cançado Trindade (Presidente de Honra) Ph.D. (Cambridge – Prêmio Yorke) em Direito Internacional; Professor Titular da Universidade de Brasília e do Instituto Rio Branco; Juiz e ex-Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos; ex-Consultor Jurídico do Ministério das Relações Exteriores do Brasil; Membro do Conselho Diretor do Instituto Internacional de Direitos Humanos (Estrasburgo) e da Assembléia Geral do Instituto Interamericano de Direitos Humanos; Membro Titular do “Institut de Droit International” e Juiz da Corte Internacional de Justiça (Haia). • César Oliveira de Barros Leal (Presidente) Pós-doutor em Estudos Latino-americanos (Faculdade de Ciências Políticas e Sociais da Universidade Nacional Autônoma do México); Doutor em Direito com menção honorífica pela UNAM; Procurador do Estado do Ceará; Professor da Faculdade de Direito da UFC; ex-Membro Titular do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária; Membro da Assembléia Geral e do Conselho Diretor do Instituto Interamericano de Direitos Humanos e da Academia Brasileira de Direito Criminal; Membro da Academia Cearense de Letras e da Academia de Ciências Sociais do Ceará. • Paulo Bonavides (1º Vice-Presidente) Doutor em Direito; Professor Emérito da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará; Professor Visitante nas Universidades de Colônia (1982), Tennessee (1984) e Coimbra (1989); Presidente Emérito do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional; Doutor Honoris Causa pela Universidade de Lisboa; Titular das Medalhas “Rui Barbosa”, da Ordem dos Advogados do Brasil (1996) e “Teixeira de Freitas”, do Instituto dos Advogados Brasileiros (1999). • Fides Angélica de Castro Veloso Mendes Ommati Coordenadora do Curso de Direito do Instituto Camillo Filho; Presidente da Academia Piauiense de Letras Jurídicas; Membro da Academia Piauiense de Letras; Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros. • Andrew Drzemczewski Ph. D. (Universidade de Londres); ex-Professor Visitante da Universidade de Londres; Diretor da Unidade de “Monitoring” do Conselho da Europa; Conferencista em Universidades de vários países. • Alexandre Charles Kiss Ex-Secretário Geral e ex-Vice-Presidente do Instituto Internacional de Direitos Humanos (Estrasburgo); Diretor do Centro de Direito Ambiental da Universidade de Estrasburgo; Diretor de Pesquisas do “Centre National de la Recherche” (França); Conferencista em Universidades de vários países. 5


Conselho Consultivo do IBDH

• Antonio Sánchez Galindo Ex-Diretor do Centro Penitenciário do Estado do México; ex-Diretor Geral de Prevenção e Readaptação Social do Estado do México; ex-Professor de Direito Penal da UNAM; Membro da Academia Mexicana de Ciências Penais e da Sociedade Mexicana de Criminologia; Diretor Técnico do Conselho de Menores da Secretaria de Segurança Pública do México. • Celso Albuquerque Mello Professor Titular de Direito Internacional Público da Pontifícia Universidade Católica do Estado do Rio de Janeiro; Livre-Docente e Professor de Direito Internacional Público da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro e da Universidade Estadual do Rio de Janeiro; Juiz do Tribunal Marítimo. • Christophe Swinarski Ex-Consultor Jurídico do Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV-Genebra); Delegado do CICV no Extremo Oriente e ex-Delegado do CICV na América do Sul (Cone Sul); Conferencista em Universidades de vários países. • Dalmo de Abreu Dallari Professor da Universidade de São Paulo; ex-Secretário de Negócios Jurídicos da Cidade de São Paulo; Membro da Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de São Paulo. • Elio Gómez Grillo Advogado; Doutor em Direito; Professor Universitário de Criminologia e Direito Penal em Caracas, Paris e Roma; Fundador do Instituto Universitário Nacional de Estudos Penitenciários (IUNEP) da Venezuela; Presidente da Comissão de Funcionamento e Reestruturação do Sistema Judiciário da Venezuela; Autor de obras sobre Criminologia, Direito Penal e Penitenciarismo. • Fernando Luiz Ximenes Rocha Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará; Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará; ex-Diretor Geral da Escola Superior da Magistratura do Ceará; ex-Procurador Geral do Município de Fortaleza; ex-Procurador do Estado do Ceará; ex-Procurador Geral do Estado do Ceará; ex-Secretário da Justiça do Estado do Ceará; ex-Secretário do Governo do Estado do Ceará; ex-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará. • Héctor Fix-Zamudio Professor Titular e Investigador Emérito do Instituto de Pesquisas Jurídicas da Universidade Nacional Autônoma do México; Juiz e ex-Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos; Membro da Subcomissão de Prevenção de Discriminação e Proteção de Minorias das Nações Unidas; Membro do Conselho Diretor do Instituto Interamericano de Direitos Humanos.

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Conselho Consultivo do IBDH

• Hélio Bicudo Ex-Deputado Federal (Partido dos Trabalhadores – São Paulo); ex-Presidente da Comissão Interamericana de Direitos Humanos. • Jaime Ruiz de Santiago Ex-Professor da Universidade Ibero-americana do México; ex-Encarregado de Missão do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) no Brasil; ex-Delegado do ACNUR em San José – Costa Rica; Conferencista em Universidades de vários países. • Jayme Benvenuto Lima Júnior Mestre em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco; Consultor Jurídico do GAJOP (Recife). • Jean François Flauss Secretário Geral do Instituto Internacional de Estrasburgo; Professor de Direito Internacional da Universidade de Lausanne (Suiça). • Jorge Padilla Graduado em Administração de Negócios (Internacionais); Consultor Permanente do Instituto Interamericano de Direitos Humanos desde 2003; Consultor Corporativo em Projetos de Responsabilidade Social; Professor Titular da Faculdade de Ciências Sociais na Universidade Autônoma da América Central; Articulista permanente em jornais de circulação nacional, na Costa Rica. • Karel Vasak Ex-Secretário Geral do Instituto Internacional de Direitos Humanos; Ex-Consultor Jurídico da UNESCO. • Marcelo Ribeiro Uchôa Coordenador Especial de Políticas Públicas dos Direitos Humanos do Governo do Estado do Ceará; Professor da Unifor; Advogado; Mestre em Direito; Doutorando em Direito pela Universidade de Salamanca, com diplomas de Grado, Estudios Superiores e Estudios Avanzados na mesma universidade; MBA em Gestão Empresarial; Especialista em Direito do Trabalho. • Néstor José Méndez González Advogado; Professor da UNAM; Diretor Geral do Instituto Nacional de Apoio a Vítimas e Estudos em Criminalidade (México). • Sergio García Ramírez Investigador no Instituto de Investigações Jurídicas e Membro da Junta de Governo da Universidade Nacional Autônoma do México; ex-Juiz e ex-Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos.

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Conselho Consultivo do IBDH

• Sheila Lombardi de Kato Desembargadora do Estado de Mato Grosso; Coordenadora-Geral do Programa Nacional de Direitos da Mulher. • Soledad García Múnoz Advogada; Diplomada em Direitos Humanos pela Universidade Carles III de Madri; Professora da Universidade Nacional de La Plata e da UBA; Coordenadora do Escritório Regional da América do Sul do Instituto Interamericano de Direitos Humanos.

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APRESENTAÇÃO O Instituto Brasileiro de Direitos Humanos (IBDH) tem a satisfação de dar a público o décimo-primeiro número de sua Revista, instrumento pelo qual contribui com periodicidade anual e distribuição gratuita (graças ao respaldo do Banco do Nordeste) ao desenvolvimento do ensino e da pesquisa na área dos direitos humanos, visando a promovê-los na realidade brasileira. No entendimento do IBDH, o ensino e a pesquisa em direitos humanos giram em torno de alguns conceitos básicos, devendo-se afirmar, de início, a própria universalidade dos direitos humanos, inerentes que são a todos os seres humanos, e consequentemente superiores e anteriores ao Estado e a todas as formas de organização política. Por conseguinte, as iniciativas para sua promoção e proteção não se esgotam – não se podem esgotar – na ação do Estado. Há que destacar, em primeiro plano, a interdependência e indivisibilidade dos direitos humanos (civis, políticos, econômicos, sociais e culturais). Ao propugnar por uma visão necessariamente integral de todos os direitos humanos, o IBDH adverte para a impossibilidade de buscar a realização de uma categoria de direitos em detrimento de outras. Quando se vislumbra o caso brasileiro, dita concepção se impõe com maior vigor, porquanto desde os seus primórdios de sociedade predatória até o acentuar da crise social agravada nos anos mais recentes, nossa história tem sido até a atualidade marcada pela exclusão, para largas faixas populacionais, seja dos direitos civis e políticos, em distintos movimentos, seja dos direitos econômicos, sociais e culturais. A concepção integral de todos os direitos humanos se faz presente também na dimensão temporal, descartando fantasias indemonstráveis como a das “gerações de direitos”, que têm prestado um desserviço à evolução da matéria, ao projetar uma visão fragmentada ou atomizada no tempo dos direitos protegidos. Todos os direitos para todos é o único caminho seguro. Não há como postergar para um amanhã indefinido a realização de determinados direitos humanos. Para lograr a eficácia das normas de proteção, cumpre partir da realidade do quotidiano e reconhecer a necessidade da contextualização dessas normas em cada sociedade humana. Os avanços nesta área têm-se logrado graças, em grande parte, sobretudo, às pressões da sociedade civil contra todo tipo de poder arbitrário, somadas ao diálogo com as instituições públicas. A cada meio social está reservada uma parcela da obra de construção de uma cultura universal de observância dos direitos humanos. Os textos, em vários idiomas, que compõem este décimo-primeiro número da Revista do IBDH, a exemplo das edições anteriores, enfeixam uma variedade de tópicos de alta relevância atinentes à temática dos direitos humanos. O presente número coincide com a realização do I Curso Brasileiro Interdisciplinar em Direitos Humanos, em Fortaleza, no período de 18 a 29 de junho de 2012, uma iniciativa conjunta do IBDH e do Instituto Interamericano de Direitos Humanos (IIDH), contando com a parceria de numerosas instituições. Entre os temas abordados neste número se encontra o da dimensão da pobreza e seu liame com os direitos humanos, escolhido como temática central do referido Curso, a reunir cerca de 120 participantes de todo o Brasil. A eles caberá a análise deste angustiante problema que afeta — consoante os relatórios do PNUD – milhões de pessoas, vulneradas em seus direitos fundamentais, entre os quais o acesso adequado à saúde, à educação básica, à moradia e a um meio ambiente sustentável. Como se trata de um problema crônico a flagelar toda a América Latina, o evento visa a contribuir para a sedimentação de um novo paradigma em prol de políticas públicas de inclusão social e da promoção dos direitos humanos, com ênfase na educação e na formação. Sendo a pobreza causa e produto de numerosas violações dos direitos humanos, a realização deste I Curso Brasileiro Interdisciplinar em Direitos Humanos representa um divisor de águas na trajetória do IBDH, abrindo-lhe portas para alianças estratégicas com instituições públicas e privadas. No presente domínio de proteção impõem-se maior rigor e precisão conceituais, de modo a sustentar a vindicação dos direitos humanos em sua totalidade, e a superar o hiato existente entre o ideário contido na Constituição Federal e nos tratados em que o Brasil é Parte e nossa realidade social. Essa dicotomia entre “falar e agir” provoca um considerável desgaste e uma descrença generalizada. Isso é deplorável, na medida em que devemos não apenas conhecer nossos direitos, mas também saber defendê-los e exigir sua proteção por parte do poder público, reduzindo assim o espaço ocupado pela injustiça, pela violência e pela arbitrariedade.

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Apresentação

Proclamações de direitos não são suficientes, como já alertava há décadas o lúcido pensador Jacques Maritain: não é admissível perverter a função da linguagem, a serviço dos que nos roubam a fé na efetivação dos direitos humanos, inerentes aos seres humanos e à sua condição de dignidade. Aos direitos proclamados se acrescem os meios de implementá-los, inclusive diante das arbitrariedades e mentiras dos detentores do poder. Entende o IBDH que o direito internacional e o direito interno se encontram em constante interação, em benefício de todos os seres humanos. Assim sendo, o IBDH continua manifestando sua estranheza ante o fato de não se estar dando aplicação cabal ao art. 5º, § 2º, da Constituição Federal Brasileira vigente, de 1988, o que acarreta responsabilidade por omissão. A juízo do IBDH, por força do art. 5º, § 2º, da Carta Magna, os direitos consagrados nos tratados de direitos humanos em que o Brasil é Parte incorporam-se ao rol dos direitos constitucionalmente consagrados. Impõe-se tratá-los dessa forma, como preceitua nossa Constituição, a fim de alcançar uma vida melhor para todos quantos vivam em nosso país. Nesse sentido, o IBDH volta a repudiar as alterações introduzidas pelo posterior art. 5º, § 3º, da emenda constitucional n. 45 (promulgada em 08.12.2004), o qual revela inteiro desconhecimento da matéria, na perspectiva do Direito Internacional dos Direitos Humanos, dando ensejo a todo tipo de incongruências – inclusive em relação a tratados de direitos humanos anteriores à referida emenda – ao sujeitar o status constitucional de novos tratados de direitos humanos à forma de aprovação parlamentar dos mesmos. Esta bisonha novidade, sem precedentes e sem paralelos, leva o IBDH a reafirmar, com ainda maior veemência, a autossuficiência e autoaplicabilidade do art. 5º, § 2º, da Constituição Federal brasileira. Na mesma linha de pensamento, o IBDH também repudia as recentes críticas de determinados detentores do poder a decisões de órgãos internacionais de supervisão dos direitos humanos, pelo simples fato de serem tais decisões desfavoráveis ao Estado brasileiro. Algumas críticas, reveladoras de ignorância, chegam ao extremo de proporem represálias a órgãos internacionais que estão cumprindo o seu dever, em defesa dos justiciáveis. A esse respeito, nunca é demais recordar que os Estados Partes na Convenção Americana dos Direitos Humanos, que reconheceram a competência compulsória da Corte Interamericana de Direitos Humanos, assumiram o compromisso de dar plena execução às Sentenças da Corte Interamericana. Isto se impõe bona fides, em razão do princípio geral do direito pacta sunt servanda. A nenhum Estado Parte é dado evadir-se do fiel cumprimento de suas obrigações convencionais. Reiteramos, enfim, que a Revista do IBDH, como repositório de pensamento independente e de análise e discussão pluralistas sobre os direitos humanos, persegue o desenvolvimento do ensino e da pesquisa sobre a matéria no Brasil. Desse modo, na tarefa de consolidação de um paradigma de observância dos direitos humanos em nosso meio social, espera o IBDH dar uma permanente contribuição.

Antônio Augusto Cançado Trindade César Oliveira de Barros Leal

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QUELQUES RÉFLEXIONS SUR L’AUTORITÉ DE LA CHOSE INTERPRÉTÉE PAR LA COUR DE STRASBOURG ························ Andrew Drzemczewski*

Chef de Service des questions juridiques et des droits de l’homme à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.

Dans plusieurs de ses écrits et en particulier dans ses interventions devant les juridictions suprêmes des pays membres, Jean-Paul Costa, Président de la Cour européenne des droits de l´homme, a souvent souligné l’importance de l’autorité de la chose interprétée (res interpretata) attachée aux arrêts de la Cour. Même si les Etats non concernés directement par les arrêts n’ont pas l’obligation de s’y conformer, en réalité, de plus en plus de pays cherchent à devancer une éventuelle condamnation à Strasbourg en s’adaptant à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Ce qui fait, au moins de facto, que l’autorité des arrêts de la Cour de Strasbourg joue un rôle non négligeable, même pour les Etats non parties au litige. Quelle est la position de la Cour de Strasbourg sur ce sujet? Peut-on dire, qu’elle est devenue moins ‘timide’ dans ce domaine? Outre l’obiter dictum dans le paragraphe 154 de la Cour de Strasbourg, dans l’affaire Irlande c. le Royaume-Uni de 1978 – cité très souvent1 – deux affaires récentes méritent d’être citées. Dans l’affaire Opuz c. Turquie, en 2009, la Cour a dit “[…] gardant à l’esprit qu’elle a pour tâche de donner une interprétation authentique et définitive des droits et libertés énumérés dans le titre I de la Convention, la Cour doit déterminer si les autorités nationales ont dûment pris en compte des principes découlant des arrêts qu’elle a rendus sur des questions similaires, y compris dans des affaires concernant d’autres Etats” (§ 163). Encore plus récemment, en 2010, dans l’affaire Rantsev c. Chypre et Russie, la Grande Chambre a clairement indiqué que “Les arrêts de la Cour servent en effet non seulement à statuer sur les affaires dont elle est saisie, mais plus généralement à clarifier, sauvegarder et étoffer les normes de la Convention, contribuant ainsi au respect par les États des engagements pris par eux en leur qualité de Parties contractantes” (paragraphe 197).2 Lors de son intervention à la conférence de Skopje sur le principe de subsidiarité, en oc-

tobre 2010, le Président de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée a cité un exemple intéressant. La Cour de Strasbourg a conclu dès 1979, dans l’arrêt Marckx c. Belgique, que les enfants nés hors mariage ne devaient souffrir d’aucune discrimination. Or le droit français était discriminatoire sur ce point. Mais les modifications nécessaires n’ont été apportées à la législation française qu’après la condamnation de la France par la Cour dans l’affaire Mazurek c. France, en 2000! La position de la Cour sur cette question était évidente dès 1979 et les victimes de cette discrimination ont donc perdu 20 ans pour parvenir au même résultat, tandis que la Cour de Strasbourg a été saisie pendant des années d’un contentieux inutile. Ce type de cas ne devrait pas se produire. Si on se base sur le fait que l’objectif commun de l’ensemble des Parties à la CEDH , fixé par son article premier, est de “reconnaître” les droits et libertés définis au titre de la Convention, les violations des droits de l’homme doivent d’abord et avant tout être évitées. Dans ce contexte, il ne faut pas oublier que la Cour de Strasbourg est la seule instance investie du pouvoir d’interpréter la Convention. L’article 19 de la Convention ne fait aucun doute à ce sujet. L’autorité de la chose interprétée (res interpretata) attachée aux arrêts de la Cour ne doit pas être confondue avec les effets juridiquement contraignants – opposables aux tiers (erga omnes) – que n’ont pas les arrêts de la Cour de Strasbourg. En vertu de l’article 46 de la Convention, les arrêts ont force obligatoire pour les Parties (inter partes) ; l’autorité de la chose interprétée découle des articles 1 et 19 de la Convention, et non de l’article 46. Cette compétence n’est d’ailleurs pas contestée. Cela a été réaffirmé sans ambiguïté à Interlaken, en février 2010, quand les Etats membres s’engageaient à “Tenir compte des développements de la jurisprudence de la Cour, notamment en vue de considérer les conséquences qui s’imposent

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Andrew Drzemczewski

suite à un arrêt concluant à une violation de la Convention par un autre Etat partie lorsque leur ordre juridique soulève le même problème de principe.”3

En effet, il serait difficilement concevable, dans ce contexte, que les arrêts de principe de la Cour de Strasbourg aient au moins un fort “pouvoir de persuasion” dans l’ensemble des États parties à la Convention, qui ont tous, sans exception, incorporé la Convention dans leur droit interne. On peut remarquer, effectivement, qu’un nombre croissant d’exemples existe dans la pratique des Parties Contractantes à la Convention et que l’autorité de la chose interprétée par la Cour de Strasbourg s’enracine progressivement. Cela a aussi pour effet (potentiellement) de diminuer considérablement le nombre de requêtes adressées à la Cour. Cette jurisprudence – en particulier les arrêts de principe de la Grande Chambre – établit un corpus de droit “des standards communs européens”. Les Etats, et en particulier leurs juridictions judiciaires, sont liés par cette jurisprudence dans la mesure où leur système national n’est pas plus protecteur des droits de l’homme (article 53 de la Convention). À cet égard, on peut citer la loi du Royaume-Uni sur les droits de l’homme de 1998, dont l’article 2, paragraphe 1, dispose que les tribunaux nationaux “doivent tenir en compte” des arrêts de la Cour de Strasbourg, ou l’article 17 de la loi ukrainienne n° 3477-IV de 2006, qui dispose que les “tribunaux doivent appliquer la Convention [CEDH] et la jurisprudence de la Cour [de Strasbourg] comme une source du droit”. N’oublions pas, non plus, que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne reconnaît qu’il appartient à la Cour européenne des droits de l’homme de créer un “dénominateur commun européen” – ce qui n’exclut pas l’existence de normes supérieures – pour l’interprétation des droits fondamentaux en Europe. Cela est d’autant plus remarquable que l’Union européenne n’est pas encore Partie à la CEDH. Comment peut-on ‘diagnostiquer’ l’évolution, dans l’avenir, de cette notion de res judicata? Cela dépendra, dans une grande mesure, de l’attitude, pour ne pas dire de la confiance, que les juridictions nationales suprêmes vont avoir dans la qualité de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. N’ont elle pas le devoir de veiller à ce que les juridictions inférieures connaissent et respectent la jurisprudence de Strasbourg? De plus en plus, on peut s’apercevoir que les plus hautes

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juridictions nationales s’inspirent et s’appuient sur la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, même pour les arrêts prononcés au sujet de violations commises dans d’autres pays. Cela est particulièrement frappant en ce qui concerne la jurisprudence de la Hoge Raad néerlandaise, les Cours suprêmes cypriote et britannique, la Cour de cassation belge, les Cours constitutionnelles slovaques et polonais, ainsi que la Cour fédérale suisse. Il est intéressant, dans ce contexte, de citer le décret n° 5 de 2003 de la Cour suprême russe réunie en session plénière, qui donne pour instruction aux juridictions russes de tenir compte de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Le texte de cette disposition, tout comme un nombre considérable d’autres documents et textes de lois importants, ainsi que des extraits de décisions de justice rendues par les juridictions nationales au sujet de l’autorité de la chose interprétée (res interpretata) attachée aux arrêts de la Cour de Strasbourg, figurent dans un document d’information établie par le Service des questions juridiques et des droits de l’homme: document AS/Jur /Inf (2010) 04, du 25 novembre 2010, disponible sur le site web de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2010/20101125_skopje.pdf Et last but not least, une évidence doit être rappelée. Un dialogue constant doit exister entre la Cour de Strasbourg et les Etats parties (y compris leurs juridictions suprêmes) dans ce paysage juridique européen en évolution constante. Ce dialogue, indispensable entre Strasbourg et les juridictions nationales, pourrait être facilité par des “interventions de tiers”, qui permettent à des personnes autres que les parties initiales à une affaire de s’approprier les arrêts rendus. L’affaire M.S.S c. Belgique et Grèce (2011), dans laquelle sont intervenus en qualité de “tiers” non seulement le Haut-commissariat aux réfugiés des Nations Unies et le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, mais également les gouvernements britannique et néerlandais, en offre un excellent exemple récent. Nous verrons si cet exemple sera suivi dans l’avenir. Mais une chose est sûre: “Il n’est plus acceptable qu’un Etat ne tire pas, le plus tôt possible, les conséquences d’un arrêt concluant à une violation de la Convention par un autre Etat lorsque son ordre juridique comporte le même problème” – comme a souligné, à juste titre, le Président de la Cour de Strasbourg, Jean-Paul Costa.4


Quelques Réflexions sur L’autorité de la Chose Interprétée par la Cour de Strasbourg

NOTES *

Cet article s’appuie sur la contribution qui a été fait par le Président de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme, ainsi que sur un document d’information établi par mon Service, tous deux présentés en anglais, à la Conférence sur le Principe de Subsidiarité, à Skopje les 1 et 2 octobre 2010. Pour plus de détails, voir le document AS/Jur /Inf (2010) 04, du 25 novembre 2010, disponible, seulement en anglais, sur le site web de l’Assemblée http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2010/20101125_skopje.pdf.

1. Le texte du paragraphe: “154. […] En effet, [les] arrêts [de la Cour de Strasbourg] servent non seulement à trancher les cas dont elle est saisie, mais plus largement à clarifier, sauvegarder et développer les normes de la Convention et à contribuer de la sorte au respect, par les États, des engagements qu’ils ont assumés en leur qualité de Parties contractantes (article 19).” 2. Une question à laquelle il n’y a pas encore de réponse: ne peut-on pas dire que toutes les Parties à la Convention sont liées par les conclusions de la Cour de Strasbourg dans l’affaire Mamatkulov & Askerov c. Turquie (Grande Chambre, 2005)? Ce qui a pour conséquence que le fait de méconnaître les mesures provisoires ordonnées par la Cour emporte, automatiquement et toujours, violation de l’exercice effectif du droit de requête individuelle (article 35 de la Convention). Ne peut-on pas parler ici d’un effet de facto opposable aux tiers (erga omnes) des arrêts de la Cour de Strasbourg? 3. Plan d’Action d’Interlaken, par. 4c, http://www. coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/public_international_law/texts_&_documents/ CAHDI%20_2010_%20Inf%206%20Interlaken%20Declaration_EN.pdf . Voir aussi, dans ce contexte, le rapport du Groupe des Sages au Comite des Ministres (document CM (2006) 203, du 15 novembre 2009), en particulier les paragraphes 66-71:

“Renforcement de l’autorité de la jurisprudence de la Cour dans les États parties.” 66. La diffusion de la jurisprudence de la Cour et la reconnaissance de son autorité au-delà de l’effet obligatoire de l’arrêt à l’égard des parties constitueraient sans aucun doute des éléments importants pour assurer l’effectivité du mécanisme de contrôle judiciaire de la Convention. 67. C’est dans cette perspective que, dans le rapport d’étape, le Groupe avait évoqué la possibilité de formuler certaines recommandations visant les “arrêts de principe.” 68. Après une discussion plus approfondie, le Groupe estime qu’il serait difficile de délimiter de façon précise une telle catégorie d’arrêts. Au surplus, il n’est pas toujours possible d’identifier à l’avance toutes les affaires susceptibles de donner lieu à des arrêts de principe. 69. Le Groupe a donc renoncé à faire des propositions sur le traitement procédural particulier de telles affaires. Il se borne à recommander que les arrêts de principe – comme tous les arrêts que la Cour considère comme particulièrement importants – fassent l’objet de la plus large diffusion. 70. Par ailleurs, l’autorité de la jurisprudence de la Cour pourrait être renforcée par la coopération juridictionnelle avec les juridictions nationales. […] 71. Le Groupe considère que les institutions judiciaires et administratives nationales devraient être en mesure d’avoir accès à la jurisprudence de la Cour dans leur langue respective qui facilite l’identification des arrêts susceptibles d’être pertinents pour résoudre les affaires qui leur sont soumises. […].” 4. Mémorandum du Président de la Cour européenne des droits de l’homme, du 3 juillet 2009, aux Etats en vue de la conférence d’Interlaken.

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SOME REFLECTIONS ON THE JUSTICIABILITY OF THE PEOPLES’ RIGHT TO PEACE, ON THE OCCASION OF THE RETAKING OF THE SUBJECT BY THE UNITED NATIONS ························ Antônio Augusto Cançado Trindade Former President of the Inter-American Court of Human Rights; Judge of the International Court of Justice; Emeritus Professor of International Law of the University of Brasilia; Honorary Professor at the University of Utrecht; Member of the Institut de Droit International, and of the Curatorium of the Hague Academy of International Law

I. INTRODUCTION: TWO SIGNIFICANT ANTECEDENTS The subject of the rights of peoples has already a relatively long history in International Law. The right of peoples´ to peace, in particular, was retaken by the United Nations, by an initiative of Cuba, in a ceremony held on 16 December 2009. I had the honour to deliver, on the occasion, at the U.N. headquarters in Geneva, the key-note address, acceding to a kind invitation of the United Nations. Shortly afterwards, a summary of it has been published in a recent U.N. report1, but not the full text of my pronouncement. I think that there can hardly be a more proper moment to do so now that this U.N. report has been distributed and publicized worldwide by the United Nations Organization itself. In my aforementioned key-note address of 16 December 2010, at the United Nations in Geneva, I began by recalling that two decades had already passed since I addressed, in that same U.N. headquarters in Geneva, the U.N. Global Consultation on the Right to Development as a Human Right. On that previous occasion, on the basis of the 1986 U.N. Declaration on the Right to Development, I dwelt upon such conceptual aspects as the subjects, legal basis and contents of the right; its obstacles and possible means of implementation; and its relationship to other human rights. Although I think that much of what I said in Geneva in 19902 would have a direct bearing on the peoples’ right to peace, it was not my intention to go through that again in the current exercise on the peoples’ right to peace. Reference made to this antecedent, I recalled only that the 1990 U.N. Global Consultation proved to be a worthwhile exercise3 following the 1986 U.N. Declaration: in fact, in the decade

following the formulation of this latter and the 1990 U.N. Global Consultation, the right to development found significant endorsements in the final documents adopted by the U.N. World Conferences of the nineties, which have brought it into the conceptual universe of International Human Rights Law. This seemed to have been the understanding of the U.N. General Assembly decision 48/141 (of 20.12.1993, on the creation of the post of U.N. High Commissioner for Human Rights.), which, in its preamble, reaffirmed inter alia that “the right to development is a universal and inalienable right which is a fundamental part of the rights of the human person.” Before turning to the peoples’ right to peace, I further briefly referred to a second significant antecedent of the exercise of 16 December 2009, which promptly also came to my memory. While the recent cycle of U.N. World Conferences was taking its course, I was privileged to integrate, in 1997, the UNESCO Group of Legal Experts entrusted with the preparation of the Draft Declaration on the Human Right to Peace (meetings of Las Palmas Island, February 1997; and of Oslo, June 1997). We duly inserted the right to peace into the framework of International Human Rights Law4, asserting peace as a right and a duty5. After the Las Palmas and Oslo meetings, UNESCO launched consultations with 117 member States (Paris, March 1998), at the end of which three main positions of the governmental experts became discernible: those fully in support of the recognition of the right to peace as a human right, those who regarded it rather as a “moral right”, and those to whom it was an “aspiration” of human beings6; the main difficulty, as acknowledged by the Report of the Paris meeting, was its official recognition as a legal right.7

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It had become clear that that exercise as to the right to peace did not have the same outcome as the one pertaining to the right to development. In other words, the 1984 U.N. Declaration on the Right of Peoples to Peace8 has not yet generated a significant projection as the 1986 U.N. Declaration on the Right to Development. And this, ironically, despite the fact that, in a historical perspective, the right to peace has been deeply-rooted in human conscience for a much longer period than the right to development (infra). The initiative by UNESCO was not the only exercise to that effect. Outside the framework of international organizations there have been initiatives, on the part of persons of good-will, to conceptualize both the right to peace9 and the rights of peoples10. This brings me to invoke another element to be recalled in the present exercise, namely, the renewed attention dedicated, in the recent decades, to the rights of peoples. It was, however, beyond the purposes of my intervention of 16.12.2009 to review the extensive expert writing, the numerous books and monographs on distinct idioms, that have elaborated on the rights of peoples. Each one speaks for his own experience, and so did I: my intention, in those preliminary remarks, was to recall pertinent exercises in which I was engaged in the last two decades, concerning the formulation of the rights to peace and to development (supra), including the recent cycle of U.N. World Conferences. I have registered and summarized my recollections in this respect in my General Course on Public International Law delivered at The Hague Academy of International Law in 2005, and published in volumes 316 and 317 of its Recueil des Cours.11 I then turned on to the points I wished to make for the exercise on the justiciability of the peoples´ right to peace.

II. SOME DISQUIETING INTERROGATIONS In approaching the right of peoples’ to peace, we are first confronted, in my perception, with some rather disquieting interrogations. To start with, it is well-known that the U.N. Charter, adopted in one of the rare moments – if not glimpses – of lucidity in the XXth century, proclaimed, in its preamble, the determination of “the peoples of the United Nations” to “save succeding generations from the scourge of war”, and, to that end, to “live together in peace with each other as good neighbours”.

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This phraseology is quite clear: in disclosing the constitutional vocation of the U.N. Charter, its draftsmen referred to the peoples, rather than the States, of the United Nations. Why, then, has it taken so much time for the legal profession to acknowledge such constitutional conception of the U.N. Charter (further evidenced by some key provisions as Articles 2(6) and 103 of the Charter), as it has increasingly been doing lately, in recent years? Why has it approached the Charter, for a long time, from a strictly reductionist – if not surpassed – inter-State perspective? Why have the debates with the U.N. system as a whole, on the human right to peace, proved inconclusive to date? Why has a been so difficult to reach consensus in relation to something which looks prima facie so evident? Is it possible that States remain so oversensitive – perhaps more than human beings – when it comes to what they regard as presumably touching on their so-called vital interests? Why so many years have lapsed since the adoption of the 1984 Declaration on the Right of Peoples to Peace till the subject has now seemingly been rescued by the Human Rights Council earlier this year12 for reconsideration in the present workshop? Unfortunately, recourse to armed force seems to have pervaded large segments of public opinion, and even – and most regrettably -of the legal doctrine and profession itself (particularly those coopted by the power-holders). Why, – it can further been asked, – has it taken so much time to come to a universally acceptable definition of aggression? Why so, despite the fact that since the twenties, in the old League of Nations, there were endeavours to that effect? Why the tipification of the crime of aggression has not yet been achieved, despite the fact that one could have built on the 1974 U.D. Definition of Aggression, itself adopted after years of debates? Why does the proclamation of the peoples’ right to peace remains an unfinished business in the United Nations system, after so many years, and despite some relevant provisions of the U.N. Charter itself? Why has humanitarian law not yet evolved to the point of banning war altogether? Why has the topic of international trade in weapons never occupied a more prominent or conspicuous place in the agenda of the U.N. competent organs? I am afraid there are no easy answers to these apparently simple, but disquieting questions. There are to be kept constantly in mind. They have probably more to do with the fathomless human nature itself. It so seems that


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States experience an unsurmountable difficulty to speak a common language, when it comes to reach an understanding as to the fundamentals to secure the very survival of humankind. With this warning in mind, I move on to the next point of consideration, namely, the time dimension.

III. THE TIME DIMENSION: THE LONG-TERM OUTLOOK Despite the difficulties experienced so far, the renewal of interest in, and the insistence upon, the right of peoples’ to peace, by the U.N. Human Rights Council, are most commendable. That right can, in effect, be appropriately approached, bearing in mind the time dimension. Its roots can be traced back to the search for peace, antedating for a long time the adoption of the U.N. Charter. In fact, the search for peace, and the construction of the right to peace, have historical roots that were to become notorious with the projects of perpetual peace of the XVIIIth century, such as those of Saint-Pierre (1712) and of I. Kant (1795). Yet, such projects proved incapable to date to accomplish their common ideal, precisely for laying too heavy an emphasis, in their endeavours to restrict and abolish wars, specifically on inter-State relations, overlooking the bases for peace within each State13 and the role of non-State entities. It may appear somewhat surprising that the search for peace has not yet sufficiently related domestic and international levels, this latter going beyond a strictly inter-State dimension. Recent attempts to elaborate on the right to peace have, however, displayed a growing awareness that its realization is ineluctably linked to the achievement of social justice within and between nations14. Along the XXth century, the conceptual construction of the right to peace in International Law has antecedents in successive initiatives taken, in distinct contexts at international level.15 Reference can be made, in this connection, e.g., to the 1928 General Treaty for the Renunciation of War (the so-called Briand-Kellog Pact)16; Articles 1 and 2(4) of the U.N. Charter17, complemented by the 1970 U.N. Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Cooperation among States18; the 1970 Declaration on the Strengthening of International Security19; the 1974 Definition of Aggression20; the 1974 Charter on Economic Rights and Duties of States21; the Code of Offences against the Peace and Security of Mankind, drafted by the U.N. International Law Commission; successive resolutions of the U.N. General Assembly pertaining

to the right to peace22, and relating it to disarmament; the 2000 U.N. Millenium Declaration followed by the 2005 World Summit Outcome.23 Yet, the debates conducive to the adoption of those instruments were again conducted to a large extent from a horizontal, inter-State perspective. Going well beyond that, in excerpts from the writings of a former recipient of the Nobel Prize in literature, written at the end of the first world war, and only published, posthumously, in the early 70s, and not so well-known as his literary writings, it was pondered that “(...) La paix en tant que pensée et aspiration, en tant que but et idéal, est déjà très vieille. Cela fait déjà des millénaires qu’existe cette puissante parole, fondamentales pour des millénaires: ‘Tu ne tueras point’. (...) Il y a quelques milliers d’années la loi religieuse d’un peuple de haute culture a édicté le principe fondamental du ‘Tu ne tueras pas’. (...) La loi que Moïse a formulée sur le mont Sinai est reprise quelques milliers d’années plus tard (...) avec des restrictions (...). Nul pays de culture au monde n’a repris dans son code pénal l’interdiction de tuer des hommes sans la restreindre”. (...) (...) La forme la plus grave de ‘combat’ est la forme organisée par l’État (...) et son corollaire: la philosophie de l’État, du capital, de l’industrie et de l’homme faustien (...). J’ai toujours été pour les opprimés contre les oppresseurs.”24

In the profession of his pacifist ideals, Hermann Hesse added lucidly that “Ce principe du ‘Tu ne tueras point’, à l’époque où il fut énoncé, représentait une exigence d’une portée inouïe. Cette parole signifiait pratiquement la même chose que ‘Tu ne respireras pas!’. Apparemment c’était impossible,apparemment c’était dément (...). Toutefois, cette parole s’est maintenue au cours de nombreux siècles et aujourd’hui encore elle est valide, elle a fondé des lois, des opinions, des morales, elle a porté ses fruits, a secoué et labouré la vie des hommes comme peu d’autres paroles. (...) Il y a eu des progrès et des régressions. Il y eu des pensées lumineuses à partir desquelles nous avons construit des lois sombres et des cavernes de la conscience. (...) Le précepte ‘Tu ne tueras pas’ a été fidèlement honoré et suivi depuis des milliers d’années

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par des milliers d’individus. (...) Il y a toujours eu une minorité des gens bien intentionnées, de croyants de l’avenir qui ont suivi des lois qui ne se trouvaient dans aucun code pénal profane. (...) Des milliers d’individus se sont réclamés de los supérieures non écrites (...), et se sont courageusement élevés contre l’obligation de tuer et de haïr, acceptant d’aller en prison et d’être persécutés pour cela.”25

The current exercise of retaking for examination the right of peoples to peace, is thus nothing new. There is nothing new under the sun. The purpose of this debate corresponds to an ancient human aspiration, which has been present in human conscience along the centuries. As observed by another remarkable writer of the XXth century, each war, however brief, with the unethical recourse to unlimited force and violence, with the “hypothetical justification of its necessity”, with the hypocrisy of alleged preoccupation with those fallen in combat, with its prayers to the flag and the homeland (patria), with its waging of uncontrolled violence and extermination, destroys in a short while what was supposed to be achievements of social organization, if not civilization, along centuries.26 Fortresses, castles, temples and cathedrals, built in the course of decades, were destroyed in hours, if not minutes, – but not the idiom, not the oral history, not the religious beliefs, not the secular human aspiration to peace; these latter seem to emerge like phoenix, rising from the ashes with renewed youth. This can hardly be surprising, as “the spirit is stronger than the matter.”27 The more we go back in time, the more this appears to be confirmed. Yet, in our days, the awareness of the imperatives of peace does not seem to have evolved pari passu with the impressive development of specialized knowledge and technological advances. In the mid-XXth century, the learned historian Arnold Toynbee warned that the then growing expenditures with militarism fatally lead to the “ruin of the civilizations”;28 likewise, the improvement of military technique is symptomatic of the “decline of a civilization.”29 Such growing expenditures of his time keep on going on, in our days, six decades later, amidst apparent inconscience. Another distinguished writer of the XXth century, Stefan Zweig, in referring to the “old barbarism of war”, likewise warned against the décalage between technical progress and moral ascension, in face of “a catastrophe which with one sole golpe made us regress a thousand years in our humanitarian efforts.”30

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Has the previous generation really grasped the lessons learned with so much suffering by previous generations? It does not seem so. Another remarkable thinker of the last century, Bertrand Russell, pondered in 1959, in relation to the production of the atom bomb, that “(...) The pursuit of knowledge may become harmful unless it is combined with wisdom (...). There must be (...) a certain awareness of the ends of human life. (...) (...) I do not think that knowledge and morals ought to be much separated. It is true that the kind of specialised knowledge which is required for various kinds of skill has little to do with wisdom. (...) With every increase of knowledge and skill, wisdom becomes more necessary, for every such increase augments our capacity for realising our purposes, and therefore augments our capacity for evil, if our purposes are unwise. “The world needs wisdom as it has never needed it before; and if knowledge continues to increase, the world will need wisdom in the future even more than it does now.”31

Going further back in time, in the XVIth century, Francisco de Vitoria conceived the jus gentium of his days as the one which regulated the relations among all peoples (including the indigenous peoples of the New World), besides the individuals, in conditions of independence and juridical equality, pursuant to a truly universalist outlook (totus orbis). In a world marked by the diversification (of peoples and cultures) and by the pluralism (of ideas and cosmovisions), this new jus gentium32, emanated from a lex praeceptiva of natural law, ensuing from the recta ratio, secured the unity of the societas gentium, and provided the juridical foundation for the totus orbis. In his well-known Relectio De Indis Prior, Vitoria clarified his understanding of the jus gentium as a law regulating the relations among all peoples, with the due respect to their rights, to the territories where they lived, to their contacts and freedom of movement (jus communicationis).33 Going still further back in time, already the ancient Greeks were aware of the devastating effects of war over winners and losers, revealing the great evil of the substitution of the ends by the means: since the epoch of the Illiad of Homer until nowadays, all the “belligerents” were transformed into means, in things, in the insane struggle for power, incapable event to “submit their actions to their thoughts”. As Simone Weil observed so perspicaciously, the terms “oppressors


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and oppressed” almost lose meaning, in face of the impotence of all in confronting the machinery of war, converted into a machinery of destruction of any reasoning and of the fabrication of the inconscience.34 Like in the Illiad of Homer, there are no winners and losers, all are taken and overwhelmed by force, possessed by war, degraded by brutalities and massacres.35

IV. THE ASSERTION OF THE PEOPLES’ RIGHT TO PEACE BEFORE CONTEMPORARY INTERNATIONAL COURTS AND TRIBUNALS Despite the fact that human knowledge has not been accompanied by wisdom in the handling of the matters of concern to the whole of humankind, there is no reason for despair. Some modest advances seem to have been achieved by human conscience, – or by the universal juridical conscience, as, in my own conception, the ultimate material source of International Law, the jus gentium.36 In effect, nowadays, the rights of peoples are acknowledged and asserted before contemporary international tribunals. Here, once again, I speak for my own experience, in referring first to the recent case-law of the tribunal I have served for many years, namely the Inter-American Court of Human Rights. I will then turn to the past practice before the tribunal I now serve, namely, the International Court of Justice.

1. Advances of the Case-Law of the Inter-American Court of Human Rights In its Judgment of 31.08.2001, without precedents in international case-law, in the case of the Community Mayagna (Sumo) Awas Tingni versus Nicaragua, the Inter-American Court of Human Rights (IACtHR) extended protection to the right of all the members of an indigenous community (as the complaining party) to their communal property of their historical lands.37 The IACtHR determined that the respondent State should proceed38 to the delimitation, demarcation and emission of the title to those lands of the community Mayagna (Sumo) Awas Tingni taking into account their customary law, their uses and customs.39 This remarkable Judgment eloquently discloses the contemporaneity of the thought of Francisco de Vitoria. Shortly after this leading case in the jurisprudence of the Inter-American Court, three other decisions had a direct bearing on the rights of peoples, their cultural identity and their very

survival: its Judgments on the cases of the Indigenous Community Yakye Axa versus Paraguay (2005-2006), of the Indigenous Community Sawhoyamaxa versus Paraguay (2005-2006), and of the massacre of the Moiwana Community versus Suriname (2005-2006).40 The first two cases of this triad, those of the Indigenous Communities Yakye Axa and Sawhoyamaxa, pertained to the forced displacement of the members of two indigenous communities out of their lands (as a result of State-sponsored commercialization of such lands), and their survival at the border of a road in conditions of extreme poverty. They in fact concerned their fundamental right to life lato sensu, comprising their cultural identity, as I pointed out in my Separate Opinion (par. 8) in the case of the Indigenous Community Yakye Axa (Interpretation of Judgment, of 06.02.2006), wherein I further warned: “One cannot live in constant uprootedness and abandonment. The human being has the spiritual need of roots. The members of traditional communities value particularly their lands, that they consider that belongs to them, just as, in turn, they `belong’ to their lands. In the present case, the definitive return of the lands to the members of the Community Yakye Axa is a necessary form of reparation, which moreover protects and preserves their own cultural identity and, ultimately, their fundamental right to life lato sensu” (par. 14).

Shortly afterwards, in the other case of the Indigenous Community Sawhoyamaxa (Judgment of 29.03.2006), in my Separate Opinion I saw it fit to add: “The concept of culture, – originated from the Roman ‘colere’, meaning to cultivate, to take into account, to care and preserve, – manifested itself, originally, in agriculture (the care with the land). With Cicero, the concept came to be used for questions of the spirit and of the soul (cultura animi).41 With the passing of time, it came to be associated with humanism, with the attitude of preserving and taking care of the things of the world, including those of the past.42 The peoples – the human beings in their social milieu – develop and preserve their cultures to understand, and to relate with, the outside world, in face of the mystery of life. Hence the importance of cultural identity, as a component or aggregate of the fundamental right to life itself” (par. 4.).43

The Inter-American Court’s Judgment of 15.06.2005 in the case of the Moiwana Commu-

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nity versus Suriname (merits and reparations) addressed the massacre of the N’djukas of the Moiwana village and the drama of the forced displacement of the survivors. The Court duly valued the relationship of the N’djukas in Moiwana with their traditional land, having warned that”larger territorial land rights are vested in the entire people, according to N’djuka custom; community members consider such rights to exist in perpetuity and to be unalienable” (par. 86(6)). The Court’s Judgment ordered a series of measures of reparations,44 including measures to foster the voluntary return of the displaced persons to their original lands and communities, in Suriname, respectively. The delimitation, demarcation and the issuing of title of the communal lands of the N’djukas in the Moiwana Community, as a form of non-pecuniary reparation, has much wider repercussions than one may prima facie assume. In my extensive Separate Opinion (pars. 1-93) which accompanied that Judgment, I recalled what the surviving members of the Moiwana Community pointed out before the Court (in the public hearing of 09.09.2004), namely, that the massacre at issue perpetrated in Suriname in 1986, planned by the State, has “destroyed the cultural tradition (...) of the Maroon communities in Moiwana” (par. 80).45 Duties of respect for the relationships of the living with their dead, – I pointed out (pars. 60-61), – were present in the origins of the law of nations itself, as remarked, in the XVIIth century, by Hugo Grotius in chapter XIX of book II of his classic work De Jure Belli ac Pacis (1625), dedicated to the “right to burial”, inherent to all human beings, in conformity with a precept of “virtue and humanity.”46 And the principle of humanity itself, – as well recalled by the learned jusphilosopher Gustav Radbruch, – owes much to ancient cultures, having associated itself, with the passing of time, with the very spiritual formation of the human beings.47 In the present case of the Moiwana Community, beyond moral damage, I sustained in my aforementioned Separate Opinion the configuration of a true spiritual damage (elaborated in pars. 71-81), and, beyond the right to a project of life, I dared to identify and attempted to conceptualize what I termed the right to a project of after-life (pars. 67-70). I further observed, in my Separate Opinion, that the testimonial evidence produced before the Court in the cas d’espèce indicated that, in the N’djukas cosmovision, in circumstances like those of the present case, “the living and their dead suffer together, and this has an intergenerational projection”, and implications for the

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kinds of reparations due, also in the form of satisfaction (e.g., honouring the dead in the persons of the living) (par. 77). In fact, the expert evidence produced before the Court indeed referred expressly to “spiritually-caused illnesses.”48 I then concluded, in my Separate Opinion, on this particular point: “All religions devote attention to human suffering, and attempt to provide the needed transcendental support to the faithful; all religions focus on the relations between life and death, and provide distinct interpretations and explanations of human destiny and after-life.49 Undue interferences in human beliefs – whatever religion they may be attached to – cause harm to the faithful, and the International Law of Human Rights cannot remain indifferent to such harm. It is to be duly taken into account, like other injuries, for the purpose of redress. Spiritual damage, like the one undergone by the members of the Moiwana Community, is a serious harm, requiring corresponding reparation, of the (non-pecuniary) kind I have just indicated. (...) The N’djukas had their right to the project of life, as well as their right to the project of after-life, violated, and continuously so, ever since the State-planned massacre perpetrated in the Moiwana village on 29.11.1986. They suffered material and immaterial damages, as well as spiritual damage. Some of the measures of reparations ordered by the Court in the present Judgment duly stand against oblivion, so that this atrocity never occurs again. (...) In sum, the wide range of reparations ordered by the Court in the present Judgment in the Moiwana Community case (...) has concentrated on, and enhanced the centrality of, the position of the victims (...). In the cas d’espèce, the collective memory of the Maroon N’djukas is hereby duly preserved, against oblivion, honouring their dead, thus safeguarding their right to life lato sensu, encompassing the right to cultural identity, which finds expression in their acknowledged links of solidarity with their dead” (pars. 81 and 91-92).

It should not pass unnoticed that, in the case of the Moiwana Community, the Court indicated, in the section on proven facts of the present Judgment, that “During the European colonization of present-day Suriname in the XVIIth century, Africans were forcefully taken to the region


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and used as slaves on the plantations. Many of these Africans, however, managed to escape to the rainforest areas in the eastern part of Suriname’s present national territory, where they established new and autonomous communities (...).Eventually, six distinct groups of Maroons emerged: the N’djuka, the Matawai, the Saramaka, the Kwinti, the Paamaka, and the Boni or Aluku. These six communities individually negotiated peace treaties with the colonial authorities. The N’djuka treaty signed a treaty in 1760 that established their freedom from slavery.50 In 1837, this treaty was renewed; the terms of the agreement permitted the N’djuka to continue to reside in their settled territory and determined the boundaries of that area. The Maroons generally – and the N’djuka in particular – consider these treaties still to be valid and authoritative with regard to their relationship with the State, despite the fact that Suriname secured its independence from the Netherlands in 1975.”51

In my aforementioned Separate Opinion in the cas d’espèce, I dedicated a section to the legal subjectivity of peoples in international law (pars. 5-12), given the importance which I ascribed to the fact that the rights of a people preceded historically statehood itself. As I pondered, in this particular respect, in my Separate Opinion, “more than two centuries before Suriname attained statehood, its Maroon peoples celebrated peace agreements with the colonial authorities, subsequently renewed, and thus obtained their freedom from slavery. And the Maroons, – the N’djuka in particular, – regard these treaties as still valid and authoritatives in the relations with the successor State, Suriname. This means that those peoples exercised their attributes of legal persons in international law, well before the territory where they lived acquired statehood. This reinforces the thesis which I have always supported, namely, that the State are not, and have never been, the sole and exclusive subjects of international law.”

This purely inter-State outlook was forged by positivism, as from the Vattelian reductionism in the mid-XVIIIth century,52 and became en vogue in the late XIXth century and early XXth century,53 with the well-known disastrous consequences – the successive atrocities perpetrated in distinct regions of the world against human beings individually and collectively – that marked the tragic and abhorrent history of the XXth century. However, since its

historical origins in the XVIth century, the law of nations (droit des gens, derecho de gentes, direito das gentes) encompassed not only States, but also peoples, and the human person, individually and in groups), and humankind as a whole.54

In this respect, reference can be made, for example, to the inspiring work by Francisco de Vitoria,55 particularly his De Indis – Relectio Prior (1538-1539).56 In his well-known Salamanca lectures De Indis (chapters VI and VII), Vitoria clarified his understanding of jus gentium as a law for all, individuals and peoples as well as States, “every fraction of humanity.”57 In the XVIIth century, in the days of Hugo Grotius (De Jure Belli ac Pacis, 1625), likewise, the jus humanae societatis, conceived as a universal one, comprised States as well as peoples and individuals.58 It is important to rescue this universalist outlook, in the current process of humanization of international law and of construction of the new jus gentium of the XXIst century. (...) Human beings, individually and collectively, have emerged as subjects of international law. The rights protected disclose an individual and a collective or social dimensions, but it is the human beings, members of such minorities or collectivities, who are, ultimately, the titulaires of those rights. This approach was espoused by the Inter-American Court of Human Rights in the unprecedented decision (the first pronouncement of the kind by an international tribunal) in the case of the Community Mayagna (Sumo) Awas Tingni versus Nicaragua (2001), which safeguarded the right to communal property of their lands (under Article 21 of the American Convention on Human Rights) of the members of a whole indigenous community.59 In this respect, the endeavours undertaken in both the United Nations and the Organization of American States (OAS), along the nineties, to reach the recognition of indigenous peoples’ rights through their projected and respective Declarations, pursuant to certain basic principles (such as, e.g., that of equality and non-discrimination), have emanated from human conscience. (...)” (pars. 6-8 and 10-11). In addition to those cases, another significant legal development can be found in the determination, by the Inter-American Court, of grave violations of human rights, and the corresponding reparations in various forms, under the American Convention, in a recent cycle of cases of massacres (of which the case of the Moiwana Community, supra, forms part). Some of the occurrences victimized likewise members of specific communities or human collectivities. In a recent

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lecture I delivered, last month, in an international symposium convened by the International Criminal Court (ICC) at The Hague (on 10.11.2009), I referred to the IACtHR’s Judgments in the cases of the massacres of Barrios Altos versus Peru (of 14.03.2001), of Caracazo versus Venezuela (reparations, of 29.08.2002), of Plan de Sánchez versus Guatemala (of 29.04.2004), of 19 Tradesmen versus Colombia (of 05.07.2004), of Mapiripán versus Colombia (of 17.09.2005), of Moiwana Community versus Suriname (of 15.06.2005), of Pueblo Bello versus Colombia (of 31.01.2006), of Ituango versus Colombia (of 01.07.2006), of Montero Aranguren and Others (Retén de Catia) versus Venezuela (of 05.07.2006), of Prison of Castro Castro versus Peru (of 25.11.2006), and of La Cantuta versus Peru (of 29.11.2006).60 This late jurisprudential development would, in all likelihood, have been unthinkable of, four decades ago, by the draftsmen of the American Convention. Nowadays, massacres no longer fall into oblivion. Atrocities victimizing whole communities, or segments of the population, are being brought before contemporary international tribunals, for the establishment not only of the international criminal responsibility of individuals (in the case of international criminal tribunals), by also of the international responsibility of States (in the case of international human rights tribunals, such as the IACtHR). This indicates that there have been clear advances in the realization of international justice in recent years, in cases of factual and evidenciary complexities.

2. Pleadings before the International Court of Justice May I now turn to the pertinent practice before the ICJ along the years, with special attention turned to the pleadings before the Court. In the first Nuclear Tests cases (atmospheric testing, Australia and New Zealand versus France, 19731974), the right of peoples to live in peace was acknowledged and asserted before the International Court of Justice (ICJ). For the purposed of our exercise today, the arguments of the parties, in the written and oral phases of the proceedings, are particularly significant, even more than the actual outcome of the cases. In its application instituting proceedings (of 09.05.1973), for example, Australia contended that it purported to protect its people and the peoples of other nations, and their descendants, from the threat to life, health and well-being arising from potentially harmful

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radiation generated from radio-active fall-out generated by nuclear explosions.61 New Zealand, on its part, went even further in its own application instituting proceedings (also of 09.05.1973): it stated that “In the period of 27 years in which nuclear tests have taken place there has been a progressive realization of the dangers which they present to life, to health and to the security of peoples and nations everywhere. (...) The attitude of the world community towards atmospheric nuclear testing has sprung from the hazards to the health of present and future generations involved in the dispersal over wide areas of the globe of radioactive fallout. (...) With regard to nuclear weapons tests that give rise to radioactive fallout, world opinion has repeatedly rejected the notion that any nation has the right to pursue its security in a manner that puts at risk the health and welfare of other people.”62

New Zealand made clear that it was pleading on behalf not only of its own people, but also of the peoples of the Cook Islands, Niue and the Tokelau Islands.63 In its memorial on jurisdiction and admissibility (of 29.10.1973), New Zealand further argued that “the atmospheric testing of nuclear weapons inevitably arouses the keenest sense of alarm and antagonism among the peoples and governments of the region in which the tests are carried out.”64 Moreover, in its request (of 14.05.1973) for the indication of provisional measures of protection, New Zealand recalled two precedents (in 1954 and 1961) of threats to peoples’ right to live in peace: “(...) Although in 1954 the dangers associated with nuclear testing were less well understood than they are now, the damage caused by the hydrogen bomb tests conducted by the United States in the Marshall Islands in that year led to vigorous protest by and on behalf of the peoples of the Trust Territory and by Japan in respect of injuries suffered by her own citizens on the high seas. Similarly, in October 1961, the explosion by the Soviet Union in her own territory of a 50-megaton nuclear weapon was strongly condemned by the whole world, but especially by northern hemisphere countries which were subjected to marked increases in radiation as a consequence of the tests.”65

Thus, beyond the strict confines of the purely inter-State contentieux before the ICJ, both


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New Zealand and Australia looked beyond it, and vindicated to rights of peoples to health, to well-being, to be free from anxiety and fear, in sum, to live in peace. Two decades later, the matter was brought to the fore again, in the mid-nineties, in the second Nuclear Tests cases (undergroung testing, New Zealand versus France, 1995). Although this time only New Zealand was the applicant State (as from its request of 21.08.1995), five other States lodged with the ICJ applications for permission to intervene:66 Australia, Solomon Islands, Micronesia, Samoa and Marshall Islands. Australia argued (on 23.08.1995) that the dispute between New Zealand versus France raised the issue of the observance of obligations erga omnes (pars. 18-20, 24-25 and 33-34). On their part, Solomon Islands, Micronesia, Samoa and Marshall Islands contended (on 24.08.1995) that “the independent island States which are members of the South Pacific Forum have consistent opposed activity related to nuclear weapons and nuclear waste disposal in their Region, for example, by seeking to establish and guarantee the status of the Region as a nuclear-free zone” (par. 5). And, in referring to the need of fulfilment of rights and obligations erga omnes (pars. 20 and 25), they added that “(...) The cultures, traditions and well-being of the peoples of the South Pacific States would be adversely affected by the resumption of French nuclear testing within the region in a manner incompatible with applicable legal norms” (par. 25).

As a matter of fact, so far there is not much in the ICJ Judgments themselves on the peoples’ right to peace, though the subject has at times been brought to the Court’s attention. This has a significance, which should not pass unnoticed in the present occasion. To recall yet another example, in its Judgment of 22.12.1986 in the case of the Frontier Dispute (Burkina Faso versus Republic of Mali), the ICJ Chamber, in drawing the frontier line as requested by the parties (par. 148), took note of their contentions, inter alia, concerning the modus vivendi of the people living in four villages in the region (farming, land cultivation, pasturage, fisheries.67 Two Separate Opinions were appended to the aforementioned Judgment of the ICJ Chamber: one invoked considerations of equity infra legem, bearing in mind that the region concerned is “a nomadic one, subject to drought, so that access to water is vital”;68 the other asserted that “it is the right of peoples

to determine their own future which has received the blessing of international law.”69 Other pertinent examples of resort to peoples’ rights before the ICJ could here be briefly recalled. In the course of the proceedings (of 1988-1990) in the case of Phosphate Lands in Nauru (Nauru versus Australia), for example, the ICJ took cognizance of successive contentions invoking peoples’ rights70 (e.g., over their natural resources71), and their modus vivendi72. Furthermore, in its Advisory Opinion of 16.10.1975 on Western Sahara, the ICJ itself utilized the expression “right of peoples” (par. 55), in the framework of the application of the “principle of self-determination” (pars. 55, 59, 138 and 162). Two decades later, in the case concerning East Timor (Portugal versus Australia, Judgment of 30.06.1995), although the ICJ found that it had no jurisdiction to adjudicate upon the dispute (a decision much discussed in expert writing), yet it acknowledged the rights of peoples to self-determination (par. 29) and to permanent sovereignty over their natural resources (par. 33), and added that “the principle of self-determination of peoples” has been recognized by the U.N. Charter and in its own jurisprudence as “one of the essential principles of contemporary international law” (par. 29).

3. Contribution of the Case-Law and Practice in Other International Jurisdictions In my key-note address of 16.12.2009 at the United Nations, I deliberately concentrated – as already indicated – on developments under the two international tribunals that I have had, and currently have, the privilege to serve, namely, the Inter-American Court of Human Rights, and now the International Court of Justice. This does not hinder me to referring very briefly to pertinent developments under other international jurisdictions; I limit myself just to refer to them, as a closer examination of such developments is beyond the purposes of my key-note address. The European Court of Human Rights has some obiter dicta of interest to the subject, but it is to the system of the African Charter on Human and Peoples’ Rights that I wish to refer, given the attention it has devoted to the matter at issue. On the African continent, the draftsment of the 1981 African Charter on Human and Peoples’ Rights opted – as well known – for the inclusion of a catalogue of civil and political rights, added to economic, social and cultural rights,73 as well as

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peoples’ rights (Articles 19-24), with a common mechanism of implementation (Articles 46-59). Until now (end of 2009), the African Commission on Human and Peoples’ Rights has had the occasion to pronounce on peoples’ rights (infra), but it is most likely that the recently-established African Court on Human and Peoples’ Rights (AfComHPR) will also have the opportunity to give its own contribution to the matter in the foreseeable future. As for the African Commission, the decision taken in its 33rd ordinary session, in the inter-State case74 of the Democratic Republic of Congo versus Burundi, Rwanda of Uganda (May 2003),75 is of relevance here. The complainant State alleged “grave and massive violations” of human and peoples’ rights, committed in its Eastern provinces by the armed forces of the respondent States, in the form of a “series of massacres, rapes, mutilations, mass transfers of populations and looting of the peoples’ possessions.”76 The AfComHPR significantly based its decision on relevant and pertinent provisions of both International Human Rights Law and International Humanitarian Law.77 The AfComHPR held that there had occurred “flagrant violations” of the rights to life and the integrity of the person, in breach of Articles 2 and 4 of the African Charter on Human and Peoples’ Rights. Furthermore, the Commission found violations of Articles 18(1) and 12(1) and (2) of the Charter, resulting from the “mass transfer of persons from the Eastern provinces of the complainant State to camps in Rwanda”78. It further condemned the plunder and lootings of the natural resources of the Eastern provinces of the Congo79, and found that there had been a serious lack of respect for the mortal remains of the victims of massacres and for their gravesites, and that the “barbaric” and “reckless” dumping and mass burial of those mortal remains (following the massacres) – forbidden under Article 34 of Protocol I of 1977 to the Geneva Conventions of 1949 – were a violation of the Congolese people’s right to cultural development, in breach of Articles 60-61 of the African Charter.80 The AfComHPR further asserted the peoples’ rights to self-determination,81 to development (Article 22 of the African Charter) and to dispose freely of their wealth and natural resources.82 In so far as public arbitrations are concerned, reference can be made to the award of 18.02.1983 in the Guinea/Guinea Bissau Maritime Delimitation case, wherein the peoples’ right to development received judicial recognition. The Court of Arbitration found that the case pertained to “the legitimate claims” of the parties as developing

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States, and to “the right of the peoples involved to a level of economic and social development which fully preserves their dignity.”83

V. THE PEOPLES’ RIGHT TO PEACE AND THE LESSONS OF HISTORY Last by not least, it may here be pointed out that, for the consideration of peoples’ rights, a wide perspective has been disclosed, over two decades ago, not only by the 1986 U.N. Declaration on the Right to Development, but also, e.g., by U.N. General Assembly resolutions 32/130, 39/145, 43/113, 43/114 and 43/125. All these instruments have contributed to focus on the promotion and protection of peoples’ rights, and of rights pertaining to human collectivities, without losing sight to the search for the causes of their breaches, as much as for the settlement and solutions to gross and flagrant violations of human rights.84 This is of much relevance to the vindication of the peoples’ right to peace – among other peoples’ rights – before international courts and tribunals. The supporters of the peoples’ right to peace, among whom I rank myself, ought ultimately to bear in mind the lessons learned by previous generations through suffering. The lessons of history ought to be passed on to the present and future generations. In this respect, may I here briefly recall a couple of recollections which do have a bearing on the consideration of the subject which gathers us here today at the United Nations headquarters in Geneva. On the eve of the outbreak of the II world war, one of the historians who witnessed the events of that time (J. Huizinga) pondered, in an outburst, that the return to barbarism seemed to enslave the human spirit, and that barbarism managed to associate itself to high technical progress;85 to him, civilization required the preservation of the interior and spiritual life of each individual.86 Shortly after the II world war, another learned historian (A.J. Toynbee), whose penetrating writings defy the erosion of time, pondered: “(...) The works of artists and men of letters outlive the deeds of businessmen, soldiers, and statesmen. (...) The ghosts of Agamemnon and Pericles haunt the living world of today by grace of the magic words of Homer and Thucydides (...). The experience that we were having in our world now had been experienced by Thucydides in his world already. (...) Thucydides, it now appeared, had been over this ground before. He and his generation had been ahead of me and mine in the stage of


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historical experience that we had respectively reached; in fact, his present had been my future. But this made nonsense of the chronological notation which registered my world as `modern’ and Thucydides’ world as `ancient’. Whatever chronology might say, Thucydides’ world and my world had now proved to be philosophically contemporary. (...) The prophets, through their own experience, anticipated Aeschylus’ discovery that learning comes through suffering – a discovery which we, in our time and circumstances, have been making too. (...) Civilizations rise and fall and, in falling, give rise to others, (...) and (...) the learning that comes through the suffering caused by the failures of civilizations may be the sovereign means of progress.”87

Regarding himself as an individual as a “trustee for all future generations”, and warning that “the atom bomb and our many other new lethal weapons are capable, in another war, of wiping out not merely the belligerents but the whole of the human race”,88 A.J. Toynbee added that “(...) In each of (...) civilizations, mankind (...) is trying to rise above mere humanity (...) towards some higher kind of spiritual life. (...)

The goal (...) has never been reached by any human society. It has, perhaps, been reached by individual men and women. (...) But if there have been a few transfigured men and women, there has never been such a thing as a civilized society. Civilization, as we know it, is a movement and not a condition, a voyage and not a harbour. No known civilization has ever reached the goal of civilization yet.(...).”89

Toynbee then regretted that mankind had “unfortunately (...) discovered how to tap atomic energy before we have succeeded in abolishing the institution of war. Those contradictions and paradoxes in the life of the world in our time (...) look like symptoms of serious social and spiritual sickness.”90 And he concluded that “man’s only dangers (...) have come from man himself”; after all, we are faced with the truths that “in this world we do learn by suffering”, and that “life in this world is not an end in itself and by itself.”91 May I just conclude this study in expressing the hope that the subject at issue, retaken by the United Nations on 16 December 2009, will keep on being cultivated in the years to come, so as to promote and produce positive results, to the benefit of the peoples of the United Nations, which its Charter refers to.

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NOTES 1. “[Key-Note Address by A.A. Cançado Trindade: Some Reflections on the Justiciability of the Peoples´ Right to Peace – Summary]”, in U.N., Report of the Office of the High Commissioner for Human Rights on the Outcome of the Expert Workshop on the Right of Peoples to Peace (2009), doc. A/HRC/14/38, of 17.03.2010, pp. 9-11. 2. A.A. Cançado Trindade, Legal Dimensions of the Right to Development as a Human Right: Some Conceptual Aspects, U.N. doc. HR/ RD/1990/CONF.36, of 1990 (U.N. Global Consultations on the Right to Development as a Human Right), pp. 1-17, esp. p. 13. And, for a detailed account of the aforementioned U.N. Global Consultation, cf. A.A. Cançado Trindade, Direito das Organizações Internacionais, 4th. ed., Belo Horizonte/Brazil, Ed. Del Rey, 2009, pp. 289-312. 3. Cf. U.N. Centre for Human Rights, The Realization of the Right to Development, N.Y., U.N., 1991, pp. 3-53. 4. A.A. Cançado Trindade, “The Right to Peace and the Conditions for Peace”, 21 Diálogo – The Human Right to Peace: Seed for a Possible Future – UNESCO/Paris (June 1997) pp. 20-21. 5. The document was prepared as a contribution of UNESCO to the 50th anniversary (in 1998) of the Universal Declaration of Human Rights. 6. UNESCO/Executive Board, Report by the Director-General on the Results of the International Consultation of Governmental Experts on the Human Right to Peace (Final Report), document 154 EX/40, of 17.04.1998, p. 10. 7. Cf. ibid., pp. 2 and 10. 8. Annex to the U.N. General Assembly resolution 39/11, of 12 November 1984. 9. E.g., the 2006 Luarca Declaration on the Human Right to Peace, among others. 10. E.g., the 1976 Algiers Declaration on the Rights of Peoples, among others. 11. Cf., as to the rights to peace and to development, A.A. Cançado Trindade, “International Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium – General Course on Public International Law – Part I”, 316 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de la Haye (2005), chapter XIV, pp. 397-411; and cf., as to the recent cy-

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cle of U.N. World Conferences, A.A. Cançado Trindade, “International Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium -General Course on Public International Law – Part II”, 317 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de la Haye (2005), chapter XXVI, pp. 247-268. 12. U.N. Human Rights Council, doc. HRC/11/L.7, of 12.06.2009, pp. 1-5.

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13. The project of Kant (cf. I. Kant, Sobre la Paz Perpetua [1795], 4th. ed., Madrid, Tecnos, 1994, pp. 3-69) at least sought to establish a link between inter-State and the internal constitution of each State. On the insufficiencies of the classic endeavours to abolish wars sic et simpliciter, cf. G. del Vecchio, El Derecho Internacional y el Problema de la Paz (Spanish edition of the original Il Diritto Internazionale e il Problema della Pace), Barcelona, Bosch, 1959, pp. 51-52, 62-64, 67 and 121-123. 14. Cf. ibid., pp. 52, 63-64 and 151; A.A. Cançado Trindade, O Direito Internacional em um Mundo em Transformação, Rio de Janeiro, Ed. Renovar, 2002, p. 1062. 15. Cf., generally, D. Uribe Vargas, El Derecho a la Paz, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 1996, pp. 1-250; D. Uribe Vargas, “El Derecho a la Paz”, in Derecho Internacional y Derechos Humanos/Droit international et droits de l’homme (eds. D. Bardonnet and A.A. Cançado Trindade), The Hague/San José of Costa Rica, IIDH/Hague Academy of International Law (1995 External Session), 1996, pp. 177-195. 16. Endeavouring to overcome the dangerous system of the equilibrium of forces by condemning war as an means of settlement of disputes and an instrument of foreign policy, and heralding the new system of collective security and the emergence of the right to peace; J. Zourek, L’interdiction de l’emploi de la force en Droit international, Leiden/Genève, Sijthoff/Inst. H.Dunant, 1974, pp. 39-48. 17. The relevant U.N. provisions. together with the 1928 General Treaty for the Renunciation of War, became major sources – the legal nature of which was unchallenged by States – of limitations of resort to force by States; I. Brownlie, International Law and the Use of Force by States, Oxford, Clarendon Press, 1963 (reprint 1981), pp. 83 and 91.


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18. U.N. General Assembly resolution 2625 (XXV), of 24.10.1970. 19. U.N. General Assembly resolution 2374 (XXV), of 16.12.1970. 20. U.N. General Assembly resolution 3314 (XXIX), of 14.12.1974. 21. Which acknowledged the States’ duty to coexist in peace and to achieve disarmament (Articles 26 and 15, respectively). Other international instruments have done the same (e.g., the 1982 World Charter for Nature, preamble, par. 4(c), and Principles 5 and 20). It has often been argued that the right to peace entails as a corollary the right to disarmament. 22. U.N. General Assembly resolution 33/73, “Declaration on the Preparation of Society to Live in Peace”, of 15.12.1978; U.N. General Assembly resolution 39/11, “Declaration on the Right of Peoples to Peace”, of 12.11.1984; cf. also U.N. General Assembly resolution 34/88, of 1979. 23. Cf., on these latter, A.A. Cançado Trindade, Direito das Organizações Internacionais, 4th ed., Belo Horizonte/Brazil, Edit. Del Rey, 2009, pp. 545-555. 24. Hermann Hesse, Guerre et paix, Paris, L’Arche Éd., 2003 [reed.], pp. 35, 49, 127 and 115. 25. Ibid., pp. 35-36 and 50. 26. Stefan Zweig, Tiempo y Mundo – Impresiones y Ensayos (1904-1940), Barcelona, Edit. Juventud, 1998 [reed.], pp. 60-61. 27. Ibid., p. 247. 28. A. Toynbee, Guerra e Civilização, Lisbon, Edit. Presença, 1963 [reed.], pp. 20 and 29. 29. Ibid., pp. 178-179. – And cf. J. de Romilly, La Grèce antique contre la violence, Paris, Éd. Fallois, 2000, pp. 18-19 and 129-130. 30. S. Zweig, O Mundo que Eu Vi, Rio de Janeiro, Ed. Record, 1999 (reed.), p. 19, y cf. pp. 474 y 483, y cf. p. 160. 31. Bertrand Russell, “Knowledge and Wisdom”, in Essays in Philosophy (ed. H. Peterson), N.Y. Pocket Library, 1960 [reed.], pp. 499 and 502. 32. Defined by Francisco de Vitoria himself as “quod naturalis ratio inter omnes gentes constituit, vocatur jus gentium”. 33. From his work emerged the conception of a jus gentium, entirely emancipated from its origin of private law (in Roman law), vested with a humanistic vision, respectful of the freedoms of nations as well as of individuals, and of uni-

versal ambit. A.A. Cançado Trindade, “Totus Orbis: A Visão Universalista e Pluralista do Jus Gentium: Sentido e Atualidade da Obra de Francisco de Vitoria”, in 24 Revista da Academia Brasileira de Letras Jurídicas – Rio de Janeiro (2008) nº 32, pp. 197-212. 34. S. Weil, Reflexiones sobre las Causas de la Libertad y de la Opresión Social, Barcelona, Ed. Paidós/Universidad Autónoma de Barcelona, 1995, pp. 81-82, 84 and 130-131. 35. S. Weil, “L’Iliade ou le Poème de la Guerre (1940-1941)” in Oeuvres, Paris, Quarto Gallimard, 1999, pp. 527-552. 36. A.A. Cançado Trindade, “International Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium – General Course on Public International Law – Part I”, 316 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de la Haye (2005), ch. VI, pp. 177-202. 37. Against the exploitation of wood in their lands by a multinacional which had obtained a licence to that end from the Nicaraguan Government. 38. In the light of Article 21 of the American Convention on Human Rights. 39. A.A. Cançado Trindade, “The Case-Law of the Inter-American Court of Human Rights: An Overview”, in Studi di Diritto Internazionale in Onore di G. Arangio-Ruiz, vol. III, Napoli, Edit. Scientifica, 2004, p. 1881, and cf. pp. 1873-1898. The IACtHR pondered, inter alia, that “for the indigenous communities the relationship with the land is not merely a question of possession and production but rather a material and spiritual element that they ought to benefit fully from, so as to preserve their cultural legacy and transmit it to future gerações” (par. 141). 40. For a study, cf. A.A. Cançado Trindade, “The Right to Cultural Heritage in the Evolving Jurisprudential Construction of the Inter-American Court of Human Rights”, in Multiculturalism and International Law – Essays in Honour of E. McWhinney (eds. Sienho Yee and J.-Y. Morin), Leiden, Nijhoff, 2009, pp. 477-499. 41. H. Arendt, Between Past and Future, N.Y., Penguin, 1993 [reprint], pp. 211-213. 42. Ibid., pp. 225-226. 43. Moreover, in the same Separate Opinion, I further stressed the “close and ineluctable relationship” between the right to life lato sensu and cultural identity (as one of its components). In so far as members of indigenous communities are concerned, – I added, “cultu-

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ral identity is closely linked to their ancestral lands. If they are deprived of these latter, as a result of their forced displacement, their cultural identity is seriously affected, and so is, ultimately, their very right to life lato sensu, that is, the right to life of each one and of all the members of each community” (par. 28). When this occurs, they are driven into a situation of “great vulnerability”, of social maginalization and abandonment, as in the cas d’espèce (par. 29). 44. Comprising indemnizations as well as nonpecuniary reparations of distinct kinds. 45. Ever since this has tormented them; they were unable to give a proper burial to the mortal remains of their beloved ones, and underwent the strains of uprootedness, a human rights problem confronting the universal juridical conscience in our times (pars. 13-22). Their suffering projected itself in time, for almost two decades (pars. 24-33). In their culture, mortality had an inescapable relevance to the living, the survivors (pars. 41-46), who had duties towards their dead (pars. 47-59). 46. H. Grotius, Del Derecho de la Guerra y de la Paz [1625], vol. III (books II and III), Madrid, Edit. Reus, 1925, pp. 39, 43 and 45, and cf. p. 55. 47. G. Radbruch, Introducción a la Filosofía del Derecho, 3rd. ed., Mexico/Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1965, pp. 153-154. 48. Paragraphs 77(e) and 83(9) of the Court’s Judgment. 49. Cf., e.g., [Various Authors,] Life after Death in World Religions, Maryknoll N.Y., Orbis, 1997, pp. 1-124. 50. Slavery was not formally abolished in the region until 1863. 51. Paragraph 83(1) and (2). 52. Found in the work by E. de Vattel, Le Droit des gens ou Principes de la loi naturelle appliquée à la conduite et aux affaires des nations et des souverains (1758); cf., e.g., E. Jouannet, Emer de Vattel et l’émergence doctrinale du Droit international classique, Paris, Pédone, 1998, pp. 255, 311, 318-319, 344 and 347. 53. For a criticism of State-consent theories, reflecting the dangerous voluntarist-positivist conception of international law, cf. A.A. Cançado Trindade, “The Voluntarist Conception of International Law: A Re-Assessment”, 59 Revue de droit international de sciences diplomatiques et politiques – Geneva (1981) pp. 201-240.

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54. A.A. Cançado Trindade,- “La Humanización del Derecho Internacional y los Límites de la Razón de Estado”, 40 Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais – Belo Horizonte/Brazil (2001) pp. 11-23; A.A. Cançado Trindade, “A Personalidade e Capacidade Jurídicas do Indivíduo como Sujeito do Direito Internacional”, in Jornadas de Direito Internacional (Ciudad de México, Dec. 2001), Washington D.C., OAS Subsecretariat of Legal Affairs, 2002, pp. 311-347; and cf. A.A. Cançado Trindade, “Vers la consolidation de la capacité juridique internationale des pétitionnaires dans le système interaméricain des droits de la personne”, 14 Revue québécoise de droit international (2001) nº 2, pp. 207-239. 55. Francisco de Vitoria, Relecciones del Estado, de los Indios, y del Derecho de la Guerra (with an Introduction by A. Gómez Robledo), 2nd. ed., Mexico, Ed. Porrúa, 1985, pp. XXX, XLIV-XLV, LXXVII and 61, and cf. pp. LXII-LXIII. 56. Francisco de Vitoria, De Indis – Relectio Prior (1538-1539), in: Obras de Francisco de Vitoria – Relecciones Teológicas (ed. T. Urdanoz), Madrid, BAC, 1960, p. 675. 57. J. Brown Scott, The Spanish Origin of International Law – Francisco de Vitoria and his Law of Nations, Oxford/London, Clarendon Press/H. Milford – Carnegie Endowment for International Peace, 1934, pp. 140 and 170. 58. Cf. H. Grotius, De Jure Belli ac Pacis (1625), The Hague, Nijhoff, 1948, pp. 6, 10 and 84-85; and P.P. Remec, The Position of the Individual in International Law according to Grotius and Vattel, The Hague, Nijhoff, 1960, pp. 203, 216217 and 219-220. 59. The Court pondered, in paragraph 141 of its Judgment (merits), that to the members of the indigenous communities (such as the present one) “the relationship with the land is not merely a question of possession and production but rather a material and spiritual element that they ought to enjoy fully, so as to preserve their cultural legacy and transmit it to future generations.” 60. As well as cases of planified murders at eh highest level of State power estatal, and perpetraded by order of this latter (such as the case of Myrna Mack Chang versus Guatemala, Judgment of 25.11.2003). Cf. A.A. Cançado Trindade, “Reminiscencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en cuanto a Su Jurisprudencia en Materia de Reparaciones”, The Hague, ICC Symposium (10.11.2009), pp. 1-32


Some Reflections on the Justiciability of the Peoples’ Right to Peace, on the Occasion of the Retaking of the Subject by the United Nations

[unpublished to date, on file with me]; and cf. also, inter alia, e.g., G. Citroni, “La Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Casos de Masacres”, 21 Anuario de Derecho Internacional (2005) pp. 1-26. 61. It further referred to the populations being subjected to mental stress and anxiety generated by fear; ICJ, Nuclear Tests cases (Australia versus France, vol. I) – Pleadings, Oral Arguments, Documents, pp. 11 and 14. 62. ICJ, Nuclear Tests cases (New Zealand versus France, vol. II) – Pleadings, Oral Arguments, Documents, p. 7. 63. Ibid., pp. 4 and 8.

abuses committed while the respondent States’ armed forces were still in effective occupation of the Eastern provinces of the complainant State” (as from the beginning of August 1998) were “reprehensible”, as well as “inconsistent with their objections” under the 1949 Geneva Convention Relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War (Part III) and Protocol I to the Convention (the precepts of which form part of “the general principles of law recognized by African States”; ibid., pars. 78-79). 78. As alleged by the complainant State and not refuted by the respondent State; ibid., par. 81.

64. Ibid., p. 211.

79. In contravention of Articles 21-22 of the African Charter; ibid., pars. 90-91 and 94-95.

65. Ibid., p. 54.

80. Ibid., par. 87.

66. Under the terms of Article 62 of the ICJ Statute.

81. Ibid., pars. 68 and 77.

67. Pars. 114-116 and 124-125.

83. Ian Brownlie, The Human Right to Development, London, Commonwealth Secretariat (Occasional Paper Series), 1989, pp. 1-2, and cf. p. 13 nº 1.

68. Separate Opinion of Judge ad hoc Abi-Saab, par. 17. 69. Separate Opinion of Judge ad hoc Luchaire, par. I. 70. ICJ, Case concerning Certain Phosphate Lands in Nauru (Nauru versus Australia, vol. I) – Pleadings, Oral Arguments, Documents, pp. 14, 16, 21, 87, 113 and 185. 71. Ibid., pp. 183 and 196. 72. Ibid., pp. 113 and 117. 73. Articles 3-14 and 15-18, respectively. 74. This was the first inter-State communication decided by the African Commission. 75. Reproduced in: African Union/Executive Council, Report of the African Commission on Human and Peoples’ Rights (2006), doc. EX.CL/279 (IX), of 25-29.06.2006, pp. 111131. 76. Par. 69; there was further complaint of “concentration camps” situated in Rwanda, where people were “simply massacred and incinerated in crematories (especially in Bugusera, Rwanda)” (ibid., par. 6).

82. Ibid., par. 95.

84. A.A. Cançado Trindade, “Environment and Development: Formulation and Implementation of the Right to Development as a Human Right”, 3 Asian Yearbook of International Law (1994) p. 36, and cf. pp. 15-40; and cf. also A.A. Cançado Trindade, “Relations between Sustainable Development and Economic, Social and Cultural Rights: Recent Developments Rights”, in International Legal Issues Arising under the United Nations Decade of International Law (eds. N. Al-Nauimi and R. Meese), The Hague, Kluwer, 1995, pp. 1051-077. 85. J. Huizinga, La Crisi della Civiltà, 2nd. ed., Torino, G. Einaudi Ed., 1938, pp. 136-137. 86. Ibid., p. 147. 87. A.J. Toynbee, Civilization on Trial, Oxford, University Press, 1948, pp. 5, 7-8 and 15. 88. Ibid., pp. 27 and 25. 89. Ibid., p. 55. 90. Ibid., pp. 160-161. 91. Ibid., pp. 162 and 260.

77. It found that “the killings, massacres, rapes, mutilations and other grave human rights

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LA PRISIÓN VICTIMIZADA ENTRE DOS CRIMINOLOGÍAS QUE SIMULAN PARTIR DE LOS DERECHOS HUMANOS ························ Antonio Sánchez Galindo Miembro de la Academia Mexicana de Ciencias Penales.

Desde el siglo XIX con un empuje frebricitante, que alcanzó a todo el ámbito del derecho penal, la criminología despuntó conmoviendo al mundo de la ciencia con un nuevo arquetipo de contemplación humana –que ya deambulaba, oscuramente en una pseudociencia heredada de la dogmática religiosa: la demonología. Fue el despertar, después de un largo sueño, a una nueva fe, cuya germinación se prolongó por siglos: semilla que no brotaba por la lluvia que producía el miedo universal. Para nacer hay que romper un mundo, dice el autor alemán que nos conmovió en nuestra adolescencia. Para aplacar –que nunca para concluir– la fe religiosa. La ciencia, primero perseguida como delincuente, después aceptada con desconfianza, irrumpió con decisión en un positivismo que ahora suena añejo, pero del que, a pesar de corrientes renovadoras, no superamos del todo. Quetelet con la estadística, Lombroso con la antropología, Ferri y Durkheim con la sociología, Viola y Pende con la endocrinología, Lacassange con una criminología criminalística, por sólo citar algunos de los autores que se atrevieron a buscar una mejor y mayor profundización en el conocimiento del hombre (sobre todo del hombre que enfrentó con el delito al poder establecido), nos abrieron las puertas de una especulación que todavía no termina y a veces provoca propuestas de enemistad irreconciliables. Las epistemologías científicas han surgido detrás de sus escudos, pero ninguna de ellas ha convencido plenamente. Desde luego cada una ha desplegado sus influencias que han impactado tiempos y espacios: la antropología, la sociología, la endocrinología, la genética, no han dejado de defender sus baluartes y que más tarde se han convertido en técnicas, muchas de ellas explotadas por el poder por medio de lo que hoy se denomina y parece abarcarlo todo: el control social. Ésta es y ha sido lo que Raúl Zaffaroni denomina “la problemática existencia de la criminología” (Criminología. Aproximación desde un margen

Themis 1980). El mismo autor afirmaba ya desde hace treinta años (desde luego junto con otros tratadistas) que no pocos autores negaban su existencia como saber autónomo, como ciencia y hasta como orden de conocimientos válidos. Por supuesto frente a estos pensadores –generalmente de raíces jurídico-dogmáticas– los tradicionalistas clásicos afirmaron su postura argumentando que sólo quienes no habían estado en contacto con los seres humanos etiquetados como delincuentes podían hablar de esta manera. Esto no impidió, ni impide, que entre ellos mismos deambulen distintas posturas y corrientes. Esto se ha venido a constituir en una especie de la torre del saber y la dispersión de las ciencias. Por una parte la “ciencia” manipula al poder y produce situaciones que llegan hasta el totalitarismo y, por otra, el poder aprovecha la ciencia para ejercer todo tipo de de autoritarismos que pueden llegar a los mismos límites de la otra postura. Para los primeros existen múltiples formas (también científicas”) de resolver los problemas del delito, el delincuente y la delincuencia en general. Para los segundos sólo hay que establecer una dogmática a partir de los derechos humanos y el garantismo. Los clásicos que defienden contra viento y marea la necesidad de penetrar científicamente en la ontología del ser humano, hay soluciones que adquieren objetividad en la práctica. Los que apuestan todo al control social y un sistema penal que no es garantizador de los derechos humanos ninguna otra postura tiene validez porque es subjetivismo puro. Lo es la psiquiatría, la psicología, la antropología, la misma criminología y pudiera ser que hasta la misma medicina. Los “científicos” dejan fuera al sistema penal incluso lo subordinan. Los críticos dejan a un lado a la ciencia –especialmente las ciencias de la cultura, por supuesto– y hablan sólo de sociología del derecho. Se ha llegado hasta el límite de negar el derecho mismo, desde luego el penal.

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Estas dos posturas –habida cuenta de las corrientes diversas– han influido en la política criminal –que yo preferiría denominar política criminológica, a pesar de objeciones y críticas– que empezó siendo puramente legiferante con Henke y Feuerbach hasta llegar a constituir una pura reacción frente a la necesidad de etiquetar ciertos comportamientos individuales y sociales que el poder establecido, convencional o no convencional, aplica de conformidad a su conveniencia. De esta suerte, como afirma Pavarini “no tendría sentido distinguir entre criminología y política criminal, pues ésta ya no podría ser definida como política estatal de lucha contra el crimen, sino que pasaría a ser la ideología política que orienta el control social punitivo. Esta situación nos indica que si la criminología clásica orientaba al poder para controlar y estigmatizar (seleccionar) a los criminales la situación no cambia grandemente con la crítica; sólo que la ideología es variable. Claro: ¡Ahora se afianzan de la teoría de los Derechos Humanos! Por supuesto que nosotros estamos a favor de los derechos humanos y el garantismo, pero no despreciamos las ciencias sociales y por ende pensamos con Rodríguez Manzanera que la Criminología debe existir porque es una ciencia sintética causal explicativa, natural y cultural de las conductas antisociales. Dicho esto sin despreciar también lo que manifiestan la crítica. Porque quisiéramos que pudiera existir un planteamiento ecléctico aunque, desde luego, la mayoría dirían que es imposible. Pero se puede argumentar que la psiquiatría, la psicología, la antropología y la criminología son subjetivismo puro. Para mí las ciencias sociales como las naturales (que también se le da a la criminología el rango de natural) como todas las ciencias, aún las exactas, están en constante evolución y, por otra parte, dejar en el convencionalismo puro del derecho penal y la política criminológica en manos de la voluntad, interpretación subjetivismo, conveniencia del poder (cabe incluso la corrupción), es también caer en un abismo. La manufactura de la política criminológica es algo que no se comprende fácilmente. Esto parece ser el nacimiento de una nueva secta religiosa de interpretación mesiánica. No es preciso evadir el concepto de criminología aplicada. Baste recordar que tanto unos como otros hablan de marginalidad castigada, de pobreza punida, desde antes que el marxismo influyera a unas y a otras. Ya Concepción Arenal hablaba de que las cárceles están repletas de pobres y el proverbio popular dice: el derecho penal se hizo para los pobres y el civil para los ricos.

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No es posible que se destruyan las Pirámides porque ya no concuerdan con la arquitectura de Le Curbusier o Nienmeyer o viceversa. Esto resulta porque si vamos a discutir sobre subjetivismos, la verdad es que los mismos Derechos Humanos son convencionales y subjetivos y tanto es así que muchos países no han signado los tratados internacionales al respecto. La verdad (vamos a ser un poco escépticos) es tantálica: cada vez que nos acercamos a ella huye de nuestras manos con una especie de coquetería ontológica (al fin mujer). Y llegados a este punto es necesario echar mano de todo lo que tenemos recorrido y aprovechar lo que acabamos de develar para establecer un control social dentro del concepto de justicia: exigir un control social de reacción científica, pero humanizada. Si la ciencia está al servicio del hombre aprovechémosla para hacer el bien, para ayudar a la justicia a quitarle la venda de los ojos y el filo a la espada. No es posible destruir todo y dejar a la convención subjetiva del poder a un ser humano que reclama una justicia integral no sólo de expediente. Es partir del conocerse a sí mismo socrático o del hombre y las circunstancias gassetianas. La Criminología clásica ha devenido en criminología clínica o aplicada, como algunos afirman, es decir, en clínica criminológica. Ésta hace, como manifiesta Rodríguez Manzanera, síntesis de todo aquello que nos conduce al conocimiento profundo del hombre, en este caso del hombre delincuente, pero no para causarle daño sino para hacerlo mejor: darle a entender que puede aprovechar su potencial básico en toda su extensión, para él y para los que lo rodean. Antes, como decía el maestro Quiroz Cuarón, el médico asistía al lecho (“cliné”) para conocer al enfermo y ver directamente los síntomas para examinar la enfermedad del paciente y recetar la medicina. Por supuesto no es que se quiera decir que el delincuente se tome en la actualidad como un enfermo –situación en la que se han basado muchos de los críticos para desechar la clínica criminológica. La contemplación es distinta: el delincuente es un equivocado cultural, un desconocedor de la ley, pero también un impulsado por las circunstancias: un despojo del derecho penal que sólo es reactivo mas no preventivo. Dejar sólo al delincuente en manos de una nueva religión en vez de defenderlo con las armas de la ciencia es una insuficiencia imperdonable en nuestros días. Porque que lo que ha hecho la política criminal emanada de la crítica es únicamente endurecer la punición. A fines de la época de años sesenta del siglo pasado –ya bien cimentados los derechos huma-


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nos y las reglas mínimas sobre el tratamiento a prisioneros– la política criminal se regodeaba en aplicar la clínica criminológica para mejorar al hombre prisionero, pero todos se espantaron porque se establecía la peligrosidad del sujeto, situación que la crítica constituyó en anatema. Era un concepto –por lo menos hasta donde nosotros vivimos en lo que fue “El Centro Penitenciario del Estado de México” hoy denominado peyorativamente “Centro de Reinserción Social de Santiaguito”, que mereció el elogio del mundo entero, incluyendo el de Naciones Unidas– que se utilizaba no para vejar, humillar o disminuir al interno, como se le llamaba al prisionero para evitar la tristemente célebre palabra de reo, sino para establecer una forma de ayudarlo a comprender su actitud errónea ante la sociedad y darle los elementos para el cambio respetando su libre albedrío. Desde luego tratando de convencerlo, pero no vencerlo. Se le daba la oportunidad de comprender que se había equivocado por medio de la educación, el trabajo, la capacitación para él mismo y el apoyo de la clínica criminológica en su forma integral: se abatió la reincidencia, se ayudó a la familia y se apoyó, por primera vez en el mundo, a la víctima del delito. Y todo esto fue por una política criminológica emanada del poder convencido de que la ciencia y no un control social autoritario podía lograr un cambio en el ser humano que había infraccionado el derecho penal. La idea era que culturizando al ser humano infractor del derecho penal para que él mismo conquistara su libertad. Ahora las cosas han cambiado, pero, a pesar de la filosofía del control social, esto no ha sido un cambo absoluto –habida cuenta de que se siguen utilizando muchos patrones del pasado, que incluso violan en muchas formas lo establecido por las nuevas reformas constitucionales. Esto agravado por la política criminológica que aquí si podríamos decir criminal, de repenalizar, retipificar y recriminlizar el sistema de justicia penal–. Todo lo anterior agudizado por la corriente “jakobiana” del derecho penal del enemigo que, por consecuencia, lo único que desata es la guerra intestina (ahora globalizada) en contra de él, en vez de hacer un derecho penal del amigo, es decir, tomar otra actitud y desde el punto de los derechos humanos luchar por abatir la impunidad: mostrar el camino a quien lo ha perdido, utilizando la menor violencia y sadismo. Por las situaciones que se han dado –en las que crece la violencia de ambas partes: la de la delincuencia y la del Estado– las criminologías se encuentran, por decirlo de alguna manera, en jaque. Ni una ni otra pueden auxiliar en forma positiva,

operativa y funcional, a la solución del problema. Mucho menos en la culminación de de la impartición de la justicia en su culminación: el subsistema penitenciario, lugar en el que cotidianamente se violan los derechos humanos de los reclusos. Antes de seguir adelante es preciso hacer una breve consideración del punto en que las prisiones de nuestro país (con excepción de algunas pocas) se encuentran y los problemas esenciales que afrontan. En primer término declararemos que los criminólogos debemos ser completamente humildes y honestos porque la verdad es que ninguno de los polos que hemos tocado –y de los que hemos aventurado una fusión ecléctica un tanto difícil– tenemos que reexaminar los conceptos de ambos y concluir que aún no llegamos a tocar fondo en muchos de los problemas que las dos posturas esbozan. No hemos podido controlar ni el delito, ni el delincuente ni la criminalidad a pesar del orgullo teórico de tirios y troyanos. Tampoco hemos ayudado a que las víctimas y los ofendidos por el delito encuentren su equilibrio y salvación en una sociedad que estigmatiza a ambos. Esto advierte la necesidad de continuar investigando cada vez más a fondo y abriendo puertas de culturación para todos los niveles de la sociedad: desde el poder convencional hasta el no convencional, habida cuenta de que esto no es sólo el problema de nuestro país ni siquiera de los del tercer mundo: es de todos incluyendo los del primero, porque la criminología tiene que llegar a prevenir las conductas de los países poderosos para que no realicen las masacres que estamos contemplando diariamente –lo que hacen los Estados Unidos y la Unión Europea– con el fin de acabar las guerras que son los peores delitos, hacer valer una verdadera y auténtica democracia, reunirnos todos para acabar con la pobreza, sepultar a la discriminación y transformar los sectores vulnerables de la población anulando aquellos factores que provocan disfunción social. Es decir: cómo cooperar con la política criminológica en la prevención general y no sólo en la especial y aplicar en ambas los derechos humanos a raja tabla. En los aspectos anteriores ¿Cómo puede influir nuestra ciencia, dentro de los medios de poder gubernamentales, para que se controle la explosión demográfica que contribuye a la consecución de todo tipo de ilícitos incluyendo los ecológicos? Explosión que está programando mega-homicidios porque ya no somos capaces de controlar el exceso de población (no sólo en el interior de los reclusorios sino en el medio social externo también) y el ecocidio, como sucede en el

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Distrito Federal de nuestro país en donde se han terminado los bosques y aniquilado los mantos friáticos. El criminólogo debe saber acercarse al oído de quienes gobiernan para de una vez planificar un urbanismo que no atente contra la ecología que está siendo lacerada en tal forma que dentro de poco tiempo, como en una especie de venganza “atrida”, acabará con nosotros mismos. Nos estamos suicidando y el suicidio es materia que también corresponde a la criminología. De igual forma es preciso abrir las puertas a la planeación industrial, que se ha concentrado en los núcleos urbanos y ha provocado los cinturones de miseria, como son nuestras ciudades perdidas y las fabelas de Brasil. Y que, además, provocan el abandono del campo que tan necesario es para la subsistencia sana de la sociedad: engendrar una sociedad que retorne a las geórgicas de Virgilio. Es decir que ame la naturaleza y produzca un retorno al campo de la misma manera que la industrialización llamó a los campesinos a las urbes en donde no mejoraron su vida y fueron invitados y envilecidos por la delincuencia. En un mundo globalizado delincuencialmente, como sostiene la maestra Emma Mendoza, en donde el crimen organizado y transnacional ha infectado de droga a la juventud de todo el orbe, la criminología no ha dicho la última palabra para prevenir y controlar el uso indiscriminado de estupefacientes y fármacos. Otro camino al suicidio lento, pero certero e irreversible, de una humanidad que se empieza a semejar a la de decadencia del Imperio Romano: lleno de vicios cuyo único clavo ardiendo al que se aferró fue un cristianismo que después de ser perseguido, también empezó a corromperse a partir de Constantino. ¿Cómo abatir la extrema pobreza? Este problema que no pudo resolver el socialismo y que ahora –a pesar de imagen y discursos– el neoliberalismo acicateado por la banca inter y trasnacional, y los intereses de los lo países nucleares, como sostienen Neuman y Zaffaroni, ha aumentado los índices de esa extrema pobreza y esa extrema riqueza no sólo no lo ha resuelto sino incrementado. Ya desde hace un siglo en su lenguaje poético Salvador Díaz Mirón nos reclamaba que “nadie tiene derecho a lo superfluo mientras alguien carezca de lo estricto”. México posee al hombre más rico del mundo y no tardará en poseer al más pobre también. El crimen organizado hace acopio ahora, dentro de las numerosas huestes de la pobreza de los habitantes de este mundo de miseria, incluyendo a los niños y adolescentes, a los cuales capacita en la forma más fácil para el delito, que nosotros para la vida productiva dentro de los valores que hemos sus-

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tentado y defendido a través de la historia. Para la delincuencia organizada le es más fácil seleccionar, capacitar y profesionalizar a los pobres para el delito que a nuestro gobierno hacer hábiles para el control de la delincuencia a nuestros policías y vigilantes y custodios de los sistemas penitenciarios del fuero común y federal. ¡Cuánto más tiene que luchar nuestra ciencia para aleccionar al poder establecido a fin de evitar que esto siga sucediendo y reiterar que a la par de la justicia penal debe correr y, en ocasiones anteceder, la justicia social. La política social de orden público, sin la hermandad de la política criminológica auspiciada por la criminología, es materia muerta que se puede desviar y corromper a cada momento en una especie de vaivén caprichoso que depende de los efectos de la gravedad de la improvisación, la ignorancia y la voluntad de un “Leviatán” ciego o malicioso y egoísta. Esta política debe sostener una axiología criminológica que se implante desde la educación de los primeros años del sistema educativo. Pero esto lo tienen que saber –y no sólo esto, también aprovechar– dentro de un ámbito democrático de derechos humanos, quienes dirigen los destinos de los países. El criminólogo, sabio, prudente, atento también a la critica, debe ser escuchado al fin. Pero para que esto suceda se tendrá que permear un auténtico cambio de valores que miren a las experiencias del pasado y aprovechen las teorías de presente. El diseño de las sociedades con prevención criminológica tendrá que evitar los momentos de aprendizaje del delito y las oportunidades que utiliza el delincuente entre otros muchos aspectos del control social nutrido no sólo de dogmas teóricos sino también científicos. Siempre se ha insistido en que hemos mirado hacia el exterior, a nuestra periferia, pero no hacia nosotros mismos. Lo que decía Platón en boca de Sócrates vuelve a tener, en cierta forma, validez: “Es más fácil conocer a los demás que a nosotros mismos”. Estamos planeando llegar ya no sólo a la luna, sino también a los planetas y estrellas cercanos, pero conocernos a nosotros mismos como es el deseo de la criminología, sobre todo de nuestra la parte más delicada: la de la violencia innata que propicia la violación de las normas, la destrucción-muerte del individuo y de la sociedad, esto todavía es un enigma como lo han manifestado muchos de los criminólogos. Es aquí donde los críticos se aferran a aducir que en todo caso lo que tiene validez es la sociología jurídica que estudia la realidad social y la enfrenta a la norma y a la política criminológica de tal forma que todo lo convierte en el control social que se manifiesta en forma distinta en los


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países desarrollados y los que están en desarrollo, aunque la delincuencia crezca internacionalizándose en igual forma en unos y en otros. Esta coyuntura entre los países nucleares y los periféricos, como argumenta Zaffaroni hace más difícil escaparse del derecho penal del enemigo, con el que, como manifestamos anteriormente, no estamos de acuerdo: Si el Estado entra en guerra se convierte asimismo en delincuente, ya sea por acción directa o indirecta, ya que en esta guerra sucumben muchos ciudadanos inocentes y se presta para un autoritarismo antidemocrático La criminología no puede influir en una política criminológica de la guerra, sería un contrasentido. Como pregonaba Benigno di Tullio –y aquí está, en este concepto perfectamente enmarcada la filiación de nuestra ciencia con los derechos humanos que en el fondo son la generosidad extrema enclavada en las normas– la criminología es la ciencia de la generosidad. Y esta forma de ser tiene que influenciar al Estado. La criminología debe absorber el evolucionismo de la sociedad y de la ciencia, pero dentro de un garantismo que, como asienta Ferrajoli, no se desatienda en la práctica: criminología que no marche dentro los derechos humanos y nos lleve a una desatención garantista manifestada dentro de una estructura de legalidad racional, pero tampoco ésta (la estructura) si marcha ajenamente al conocimiento científico del hombre y de la sociedad, únicamente se transformará en una política que sea –esa sí– en definitiva criminal. Esto es otro de los problemas que afronta una nueva criminología que debe ir más allá de la crítica de la critica y de crítica de ella misma: establecer un control social verdaderamente con sentido humano y para que esto suceda se tiene la necesidad de que la ciencia avance más en la ontología de ser del hombre: ¡No más dogmas: ni los jurídicos ni los pseudocientíficos a ultranza! Hay que entender que continuamos en un proceso de búsqueda que aún no llega a su punto final. Dentro de la investigación continua a que hicimos alusión anteriormente, se encuentra la necesidad inevitable de hurgar aún dentro de la basura que hemos fabricado a través de la historia de la investigación desde todos los puntos cardinales, para llegar a un lugar que no sea el que señalaba Protágoras de Abdera cuando espetaba que “el hombre es la medida de todas la cosas, de la cosas en tanto son y de las cosas en tanto no son”, o lo que en el mismo sentido, pero en diferente forma, pronunciaba Emanuel Kant en su aserto: hay suficientes razones para afirmar su validez y existencia cuanto también para negarlo.

La ciencia y la razón humana tienen que llegar un día a encontrar una verdad hermanada y valiosa para todo hombre y para toda sociedad con los derechos humanos. Por ahora vamos por parcelas cada vez más especializadas y reñidas entre sí como sucede todavía con la diferenciación entre delitos convencionales y delitos no convencionales: es como transitar de la artesanía lombrosiana al arte de Sarnoff A. Mednick por lo que hace al biologismo y de igual manera como sucede con Rosa del Olmo y Baratta y Ferrajoli en lo que se refiere a la criminología crítica. De los delitos y delincuencia de artesanía, como los ladrones de carteras (dos de bastos) o los zorreros que hacían boquetes en las paredes de adobe para asaltar las casas, ahora pasamos a los delitos económicos, los de cuello blanco, los informáticos, los ecológicos, los cibernéticos, el tráfico de bienes culturales y religiosos y los de migración y el terrorismo, entre otros. Y los que vengan. La criminología tiene que contemplar esto en una forma de nueva concepción plural. Por esto ya muchos autores ven tanto a una cuanto a otra insuficientes y tal vez decadentes. Muchos quieren que la criminología como ciencia cultural sintética muera ya en definitiva y otros dicen que la crítica ha llegado a su fin y que es necesario retornar a la búsqueda de los factores delictivos. Estamos frente a la imagen de la sabiduría: serpiente que se muerde la cola. Ya se escucha la frase de que el poder democrático debe encontrarse al servicio del pueblo y no el pueblo a lo que disponga el poder. Forma de ver las cosas no nueva sino aún de aroma marxista que no ha podido resolver el ya también fracasante neoliberalimo. Por eso la democracia debe madurar: no sólo ser de nombre y encontrarse manipulada por el poder. Este debe resolver las estrategias y planes sociales de conformidad a una auténtica dirección de servicio y ayuda fundamentada en derechos humanos y ciencia humanizada; quizá deberíamos decir que en una generosidad altruista y no, como ahora sucede, en una malicia egoísta apoyada en la imagen manipulada por los medios masivos de comunicación. Debemos partir de una realidad científica no convencional que implique una especie de abanico de actitudes fundamentadas en la investigación no seleccionadora, pero que ofrezca soluciones en la práctica y no sólo en la teoría de escritorio, una criminología de equilibrio entre los rescates evolutivos de la ciencia y los controles democráticos al poder para que éste no caiga en las manipulaciones tradicionales. Desde luego hay que olvidar lo monolítico de las dos pos-

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turas que en ocasiones se sacralizan e impactan pontificando y no racionalizando. Desde luego hay que dejar atrás los conceptos de anormalidad y enfermedad etiquetantes de la criminología clásica, para abordar una clínica –como también lo quiere la posición crítica– hacia los derechos humanos: Ciencia que no quiere el bienestar e investiga para empeorar al hombre deja de ser ciencia para transformarse en alienación. Lo mismo sucede con las ideologías que prohijan la discriminación, el autoritarismo y la destrucción del hombre, la sociedad y el medio. La situación actual es que a pesar de asedios la criminología clásica ha dejado como herencia la clínica criminológica que no ha sido posible ni superar ni eliminar pues aún se encuentra presente y viva en casi todos lo sistemas penitenciarios de nuestro país y en varios de America Latina y con algunos residuos en América del Norte, donde incluso los conceptos de peligrosidad y por supuesto de etiquetación subsisten. Por otra parte, la Criminología Critica que contempló a la criminalidad no como una realidad ontológica de determinados comportamientos y determinados individuos sino como un status señalado para determinados seres humanos por medio de una selección, que atiende, por un lado a los bienes protegidos por la ley penal y por otra a las conductas de ciertos grupos de seres humanos que incurren en especies criminosas consagradas en el derecho penal de cada país. En función a lo anterior y en atención a la aceptación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos aceptada por la mayoría de los países, aunque no llevada a la práctica en muchos de ellos como Estados Unidos de Norteamérica, Israel y desde luego muchos de los países fundamentalistas del Medio Oriente y de Asia Es así como el derecho penal ocupó y ocupa para los críticos de ahora el centro de atención. De este punto han brotado dos corrientes: el neorrealismo de izquierda y el derecho penal minimalista. El primer caso exige todavía hurgar las causas del delito, considerar el ilícito como un problema de realidad ontológica, incluir dentro del sistema a la víctima y reducir el control del derecho penal, buscar sustitutivos de prisión, anulamiento de la prisión preventiva, atención a la reinserción del delincuente, la intervención de la ciudadanía y dejar la prisión únicamente para casos en que el infractor sea un grave peligro para la sociedad. Es lógico que también sean partidarios de la descriminalización: Entonces derecho penal mínimo y en algunos casos el abolicionismo total del dere-

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cho penal (Hulsman y Sheerer entre otros), para lo cual es preciso el cambio íntegro de la sociedad. Lo más grave del caso es que no se marca claramente la forma en que se tendrán que llevar a cabo los cambios sociales, lo que es una cosa semejante a lo que sucedió desde sus inicios con la misma criminología crítica que desbarataba toda la criminología clínica, pero no proponía qué hacer entonces con el material humano que el derecho penal sancionaba y era enviado a las cárceles como única respuesta de control social. La verdad es que bien visto la criminología crítica ha venido a desembocar casi en los mismos terrenos que la criminología clínica moderna, que ambas desean los mismos resultados, que las dos quieren afiliarse a los derechos humanos y asimismo, buscan en idéntica ayudar a la víctima del delito: Jano ha integrado su cara, pero con distinto nombre. Ahora bien, camino al resultado de las acciones de los rieles que conducen al la ciudades amuralladas del presente, que son las macrociudades del dolor –las prisiones– debemos actuar con plena honestidad y ver que ha pasado con uno y otro riel que con la perspectiva se unen en el infinito. Una y otra posturas han llevado a la política criminológica a un ámbito de endurecimiento total: se han multiplicado los tipos delictivos, se han aumentado los bienes tutelados penalmente, las penas se han alargado en forma inconcebible, la pobreza continúa aumentando, la selectividad social sigue imponiéndose, las penas alternativas y los sustitutivos de prisión son una rara avis en la realidad cotidiana de la ejecución penal, la prisión preventiva hasta el día de hoy sigue creciendo (veremos si disminuye con la aplicación del sistema penal acusatorio): todo está, en este aspecto, por verse. La figura de la judicialización de la ejecución penal, como está construida, marcha como los ejemplos de Zenón de Elea (los de la fecha y la tortuga y Aquiles, el de los pies ligeros): No obstante esperamos que se superen las paradojas y aporías.

Si penetramos a la prisión el día de hoy nos horrorizaremos. En algunas de ellas nos encontramos peor que en los días de John Howard en el siglo XVIII y con menos deseo de ayuda al prisionero, a quien ciertos partidos políticos desean aplicar, resucitándola, la pena de muerte, a pesar de que defienden el derecho a la vida. Cierto que el crimen organizado impacta de tal manera que aterroriza a la sociedad en general,


La Prisión Victimizada entre dos Criminologías que Simulan Partir de los Derechos Humanos

pero esto hay que resolverlo con los derechos humanos en una mano con la clínica penitenciaria y con la clínica criminológica en la otra y, desde luego continuando con una investigación perene. Más allá de los dogmas sacros de una y otra parte. Si hemos subido a la Constitución a los Derechos Humanos hagamos que la ciencia criminológica también transite sobre de ellos y la crítica contribuya a disminuir la violencia de la política criminológica cuyo sadismo disfrazado no deja de lacerar un derecho penal democrático ajeno a todo autoritarismo. Busquemos una tercera vía, levantemos una nueva aporía conciliadora que en verdad disminuya en la prisión el sentido vindicativo, de selección y discriminación, indiferencia y olvido que subsisten hasta este momento. Rompamos, en definitiva el Estado Penal y la Prisión Muerte a que se refería Elías Neuman Algunas de las prisiones en el Distrito Federal de México, en las celdas que fueron construidas para tres internos, luego acondicionadas para cinco, ahora albergan 60. ¿Pudo una criminología (la clínica) readaptar socialmente a un interno en esta situación? ¡Por supuesto que no! Podrá ahora la crítica, la social-jurídica llevar a cabo la reinserción? ¡Claro que tampoco! La primera careció de suficiente personal técnico-científico, espacios y maestros suficientes para el trabajo la capacitación para el mismo y la educación, la ayuda psicológica. La segunda se encuentra en igualdad de circunstancias pues carece igualmente de elementos y espacios para dar salud, educación, cultura de la

legalidad, trabajo y deporte. Allá no había efectividad en la posinstitución. Acá no habrá suficiencia para la reinserción. Cada quien cree en su fe, cada uno desea imponer su religión, pero mientras discuten e imponen sus creencias quienes sufren el derecho penal de un poder autoritario disfrazado de piel de derechos humanos, los prisioneros seguirán tratados como seres infrahumanos despreciables: monstruos que produjo una sociedad punidora. En este aspecto los tiempos no cambian. Podremos llegar a Marte, pero seguiremos viviendo aquí en la tierra patrones culturales de venganza del tiempo de Hammurabi. Podemos concluir, queridos amigos, sin perder la esperanza de que ustedes adelantarán más de lo que nuestras generaciones –ahora ya en decadencia– que no hemos alcanzado nuestros propósitos y que hay que luchar por continuar con una investigación sin prejuicios que siga profundizando en el ser humano y las sociedades que ha construido para eliminarle todas las rémoras del pasado: de ese océano de tiempo, que aun no nos quita el miedo de ser libres, de contemplar la plena libertad a la luz del día y sobre todo de entender al delincuente: ese ser crucificado ahora en nuestras prisiones no como un Cristo en medio de dos ladrones, sino como un ser humano abominable en medio de dos ideologías que se gritan entre sí irreconciliablemente y que en la práctica simulan aplicar los derechos humanos.

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LA EXCLUSIÓN GLOBAL Y LOS DERECHOS HUMANOS ························ Carlos Elbert Profesor de Derecho Penal y Criminología, Universidad de Buenos Aires.

La enorme complejidad y rapidez de los cambios experimentados en las dos últimas décadas por las sociedades del mundo, hacen cada vez más difícil interpretar esos acontecimientos aplicando categorías previas. No sólo se han modificado la economía, la vida social y los valores, sino que ello desencadenó efectos y fenómenos nuevos y multifacéticos, que afectaron a todos los seres humanos. En este texto trataremos de explicar porqué el análisis de estos fenómenos está indisolublemente unido al destino de la lucha en defensa de los derechos humanos en todo el globo.

a) Discursos modernos, realidad posmoderna La Modernidad postrera no logra adaptar su discurso ni su repertorio institucional a los intensos cambios del presente, orientados por puntos de vista esencialmente pragmáticos, que repelen toda estructura axiológica o jurídica que quiera limitar sus impulsos de expansión ilimitada y fulminante. Las normas y valores han sido rebajados a la condición de mero obstáculo a sortear. El soborno, la llave que abre las puertas de los grandes negocios, opera desinhibidamente en todo el planeta, como parte “normal” de cualquier gran movimiento financiero, corrompiendo las débiles estructuras estatales sobrevivientes a las políticas neoliberales. El proclamado fin de los grandes discursos permitió el intercambio versátil de argumentos de superficie, para justificar (jurídicamente) lo injustificable. Los discursos jurídicos fueron adaptados a la nueva situación, como lo prueban la jurisprudencia de la Corte Suprema argentina y de otros tribunales de la década 1990 – 2000.1 Tal como señalé por aquél entonces en diversos trabajos, la introducción de institutos procesales estadounidenses, como los testigos encubiertos, delatores mediante recompensas, juicios abreviados, etc., a fin de tornar “más eficientes y rápidos” nuestros procedimientos, fueron desnaturalizando el sistema de garantías, para desembocar una

persecución más expeditiva de los criminalizables de siempre, ahora multiplicados en progresión geométrica, dejando en la impunidad más notable y amplia gravísimos delitos de corrupción política y financiera que asolan nuestros países. Es interesante, entonces, repasar los acontecimientos históricos que arrinconaron a las conquistas del derecho penal liberal ante los clamores públicos contra la inseguridad. En especial, se hace necesario interpretar qué inseguridades estamos padeciendo en los países latinoamericanos.

b) Globalización y sociedades excluyentes. Caída del muro, capitalismo global y neoliberalismo Para ubicarnos con exactitud en el momento histórico actual, es preciso especificar a qué se denomina “globalización”, fenómeno complejo en el que –especulaciones semánticas al margen– estamos inmersos. La interpretación de este proceso histórico es imprescindible para marcar diferencias de contextos entre países del primer mundo y periféricos, y también con procesos globales acontecidos en siglos anteriores. El concepto de la globalización en curso está asociado, en términos económicos, a un incremento de los flujos financieros internacionales, a la desestructuración de los antiguos sistemas productivos y a la búsqueda de nuevos regímenes de crecimiento y regulación económica internacional, mediante una competencia sin límites, apoyada en la tecnología de comunicación más poderosa de la historia. Baumann agrega que, en su significado más profundo, la idea expresa también el carácter indeterminado, ingobernable y autopropulsado de los asuntos mundiales; la ausencia de un centro, de una oficina de control, de un directorio, una gerencia general. La globalización sería, para él, un “nuevo desorden mundial.”2 El proceso global fue utilizado por las corrientes neoliberales, para presentarlo como la única vía posible de la economía mundial, y como su realidad

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definitiva. Sus panegiristas pretenden que no sería un proceso impuesto por la voluntad de algún centro de poder, sino una consecuencia fatal de los progresos técnicos e informáticos, y de una nueva lógica productiva “postfordista”. El llamado fordismo, cuyo ensamblaje en cadena caracterizó la producción industrial durante casi un siglo, fue sustituido drásticamente por nuevas modalidades productivas: automatización y robotización, reducción de pérdidas de tiempo, integración decisoria a todos los niveles de producción, flexibilización inédita en la calidad de los productos manteniendo bajos costos masivos, etc.3 Los especialistas ya denominan la etapa actual como “post-industrialismo”. El costo social de estos cambios resultó enorme, porque pusieron fin a una era con condiciones de trabajo estables, generando desocupación en masa y empleos precarios, a contrapelo de una evolución jurídica laboral de casi un siglo. Repentinamente, millones de personas quedaron libradas a su propia suerte, conformando algo así como una masa de “superfluos”, un ejército de desocupados que en el futuro sólo podrán obtener trabajo precario o informal, con ingresos magros y ocasionales, por la prestación de “servicios”. Para colmo, los excluidos del sistema difícilmente puedan retornar a él, en lo que les reste de vida.4 Para el Premio Nobel de Economía, Profesor Joseph Stiglitz, la globalización ha establecido, en los hechos, un régimen de comercio injusto que impide el desarrollo, y un sistema financiero global inestable, que desemboca en crisis recurrentes, mientras que los países pobres, agobiados por deudas insostenibles, resultan ser los grandes perjudicados por las nuevas condiciones.5

c) La buena vida de los integrados y el destino spenceriano de los superfluos Los últimos cambios han sumergido al mundo en una comunidad capitalista global de características inéditas; ante todo, generando una concentración financiera jamás vista. Un puñado de personas acumulan riquezas superiores a la de muchos países del mundo. Las Naciones Unidas reconocieron –hace 15 años– que 225 personas poseen una riqueza equivalente a la mitad de la población mundial. Según proyecciones de esos datos, sólo un 10% de la población mundial participaba, realmente, de la vida económica, social y cultural del planeta.6 El espacio emergente integrado o sea, el de una parte menor en lo cuantitativo, pero hegemó-

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nica en lo cualitativo, impone al resto de nuestras sociedades sus pautas culturales, políticas, morales y económicas, estableciendo la cosmovisión que explica la realidad, desde las leyes hasta los usos culturales, especialmente por la influencia masiva y concentrada de los Medios, que responden a sectores económicos monopólicos y trasnacionales. En los países centrales los cambios implican el desmontaje del Estado de Bienestar, o sea, de probadas redes sociales de protección al individuo. En las áreas periféricas ha ocurrido lo mismo, pero afectando redes de contención más reducidas e imperfectas, que frecuentemente se originaron en políticas populistas, implementadas en ciertas etapas previas de bonanza económica. Sin embargo, dadas las condiciones de endeudamiento y debilidad de los países marginales, los efectos de la exclusión han sido allí devastadores, privando a varios millones de personas de sus recursos esenciales de subsistencia y protección. Demás está decir que todo gasto social a favor de los excluidos es considerado –por los economistas del discurso único– un acto de populismo o despilfarro de dineros públicos.

d) El deterioro cultural El cambio global arrastró consigo también los valores y pautas precedentes de comportamiento social e interpretación de la realidad. Como consecuencia, una anomia masiva recorre buena parte de la humanidad, alterando las reglas de juego que la Modernidad había establecido durante tanto tiempo. Este proceso debilitó los vínculos solidarios, desdibujó la identidad de las clases sociales y desacreditó a toda clase de autoridades representativas, en especial las políticas y sindicales, impotentes para resolver los desafíos que les planteó el nuevo escenario. En el modelo de la Modernidad, cada individuo podía “sentir” su importancia. Hoy la mayoría siente la insignificancia del subsistir en un sistema anónimo e indiferente, en el cual el único reconocimiento es la autosatisfacción. Mientras tanto, las escasas reformas políticas que se practican, parecen paliativos para hacer más soportables las condiciones precarias de existencia de los sectores abandonados. También puede reconocerse fácilmente el deterioro cultural que afecta a la mayoría de la sociedad, y la gestación de un imaginario atravesado por factores irracionales, que trastocan la memoria histórica, mezclando datos diversos, y combinándolos en un discurso errático, contradictorio y hasta antidemocrático. Sucede que estamos frente al hombre global, que dejó de ser ciudadano, y hoy sólo tiene relevancia mediante su poder adquisitivo, su capacidad de consumo y eventualmente, su pro-


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tagonismo público. El contexto del hombre global tiene, necesariamente, un devenir caótico, sin valores generales, raíces culturales, ni recursos afectivos como orientación. Sus saberes precedentes para entender la crisis, le resultan, ahora, obsoletos e inaplicables.7 Como señalan los autores que sigo en este punto, un dato clave es el agotamiento del Estado como institución “dadora de sentido” a los hechos sociales, destruyendo las subjetividades que aquellas instituciones establecían. Dicho en lenguaje jurídico, los individuos ya no se sienten parte de las operaciones institucionales que antes los contenían y relacionaban. Tal vez por ello no se confía en los políticos, las elecciones, la administración pública, los jueces y ni siquiera en los educadores y maestros. La crisis social de la sociedad global no consiste en el pasaje de un modelo agotado a otro superador. Por el contrario, la crisis global ofrece un devenir errático, sin reglas fijas ni modelos sustitutivos; hay una totalidad descompuesta, un proceso desintegración social, sin que se avizore ninguna forma de recomposición razonablemente previsible.8 En consecuencia, los investigadores deben aprender a interpretar a un hombre escéptico, frustrado y perplejo, con escasa o nula tolerancia hacia los demás, que no entiende los parámetros que regulan el devenir de su existencia, a la que se resigna sin convicciones, como una fatalidad. Los teóricos también deberemos admitir que, perteneciendo al mundo integrado, tendemos a conservar valores cercanos a las raíces teóricas en las cuales fuimos formados, mientras que los excluidos (la mayoría) pierden y olvidan sus raíces culturales. Este es el abismo que media entre protagonistas sociales que se alienan recíprocamente, que viven en universos culturales tan contiguos como incompatibles. No resulta sencillo para un incluido con sentimientos solidarios, establecer lazos de comunicación e intercambio en el territorio de los descartados, ni conectarlos con el propio. La distancia social es rígida y no escucha argumentos: funciona por imágenes, que identifican al otro como un marciano. Por otra parte, la gran mayoría de las personas están sometidas a lo que Sartori llama un proceso de estupidización global, promovido esencialmente desde la televisión, que reemplazó el acto de discurrir por el de ver, desplazando cualquier valor cultural precedente, borrando los límites entre lo verdadero y lo falso, lo ético y lo inmoral; pero, fundamentalmente, lo real de lo virtual, mediante un constante consumo de pasatiempos.9

El primer problema que tenemos por delante consiste, entonces – nada menos – que en construir una lógica capaz de asignar sentido a estas manifestaciones sociales. Todo parece indicar, por de pronto, que la idea de contrato social deberá ser reemplazada por algo mucho más flexible y amorfo, o si se quiere “líquido”, capaz de contenernos en la diversidad fracturada y hostil de hoy.10 En referencia a la cuestión cultural, cabe recordar también que los mentores optimistas de la globalización aseguraron que las nuevas tecnologías comunicativas profundizarían la democracia. Se pronosticaron las bondades del proceso globalizador para la humanidad, por su capacidad de nivelar, de generalizar la información y el saber; y por las ventajas de abandonar la vieja filosofía del trabajo asalariado y dependiente. El mágico camino de acceso a la igualdad futura, superior a la perseguida por el socialismo, sería, simplemente, la comunicación. Interconectarse a la red bastaría para generar una vida nueva, cualitativamente superior, accediendo a oportunidades que permitirían realizar los sueños de todos. La igualación estaría dada por la uniformidad, integrando como datos de la cultura todo tipo de fenómenos sociales, despojados de significación moral, o de valores artísticos o intelectuales; así, para la humanidad tendrían la misma importancia Mozart que un cantante de rock o Aristóteles que un jugador de fútbol, por ejemplo. Sin embargo, hoy se multiplican las voces de alarma contra aquella utopía perfecta; Mario Bunge, por ejemplo, se pregunta si es cierto que las personas y las naciones se igualan a medida que se conectan a la red; si es cierto que Internet globalizará y perfeccionará la democracia, basándose en el supuesto de que sólo la información cuenta y que hoy sería universalmente accesible. El conocido epistemólogo responde que los datos estadísticos no dan pie a la tesis del igualamiento socioeconómico ni a la uniformidad política. Ello prueba que nuestras sociedades siguen estando profundamente divididas y, en casi todos los casos, que estas divisiones se han acentuado.11 La Red global de comunicación rompió, además, el tradicional vínculo entre cultura y territorio, planteando incontables problemas nuevos, como la preservación de las tradiciones locales, el pluralismo ideológico, religioso y hasta gastronómico, etc., frente a la creciente estandardización cultural (“Mc. donaldización”) y concentración monopólica de la información, asuntos que exceden el alcance de este análisis.12 En suma, las buenas posibilidades teóricas que la globalización podría ofrecer a la humanidad no

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se avizoran, mientras que los desajustes y exclusiones que sus cambios desencadenaron, alcanzan ya un saldo trágico, que podría medirse en millones de víctimas inocentes. La historia dirá si esto constituye una nueva modalidad de Holocausto y cómo deberán entenderse ontológicamente los derechos humanos en el futuro, para superar su actual estado declamatorio, por momentos, abstracto.

e) Los riesgos en las sociedades inseguras de la aldea global El fenómeno de la globalización disparó o por lo menos acentuó, el sentimiento extendido de que el hombre de hoy está rodeado de peligros terribles, que condicionan su vida. El fenómeno es, en parte, real y en parte cultural, porque a los riesgos convencionales de siempre (accidentes, enfermedades) se le sumaron los provenientes de modelos sociales que ya no garantizan el futuro a nadie. También han aparecido fenómenos novedosos de gran intensidad, como el terrorismo, la degradación ecológica, el deterioro urbanístico de las grandes ciudades y peligros propios de las tecnologías modernas, como los accidentes nucleares, escapes de gas, envenenamiento de aguas, accidentes o efectos inesperados de manipulaciones genéticas, uso en el tercer mundo de medicamentos dudosos prohibidos en el primero etc., aumentando el listado de peligros para los seres humanos en las sociedades del siglo XXI. Muchos de estos riesgos no admiten seguros y no hay modo de cubrirse contra sus efectos, que pueden perjudicar a generaciones enteras. El Tsunami de 2004 en el Océano Indico, (que pudiendo haber sido anticipado con sensores y los actuales medios de comunicación ultra-rápida, no lo fue, debido a la pobreza y marginalidad de la región) afectó a ocho países asiáticos y causó más de 300.000 muertes, y es un ejemplo de catástrofe devastadora, contra la cual no hubo recursos inmediatos de ningún tipo. Tales fenómenos han dado lugar a la denominación de las comunidades globalizadas como “sociedades de riesgo” o “culturas del riesgo”. Hay una demanda general –que muchos autores consideran exagerada– en busca de seguridad y cada vez se invierte más dinero con la ilusión de alcanzar un “perfecto grado” de protección, en primer lugar, mediante la compra de armas. Para colmo, la destrucción de las redes sociales, la decadencia de las clases medias, el relajamiento de los vínculos solidarios, familiares, sociales políticos y sindicales, el caos cultural, etc., contribuyeron en gran medida al aumento real y psicológico de la sensación de vulnerabilidad, de soledad e indefensión,

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en millones de personas que se sienten aisladas y temen a los demás. Ante tantos peligros reales o imaginarios, los niveles de tolerancia y confianza descendieron en todo el mundo, instalándose un temor difuso hacia los extraños y diferentes, especialmente los portadores de estereotipos de apariencia (mal aspecto, vestimenta pobre, cabellos largos, suciedad) o raciales: indígenas, negros, personas pobres de tez oscura, etc. Se ha generalizado la idea de que no se sabe qué puede esperarse de un desconocido y de que la mejor actitud protectora es la desconfianza. En medio del anonimato de las grandes ciudades, estos reflejos llegan al paroxismo y se los adopta para la administración de los edificios, buscando impedir la entrada de indeseables o de posibles ladrones. En el contexto anterior se puede verificar (en todo el mundo) un crecimiento de las denuncias y tasas de delitos registrados, en especial contra la propiedad y las personas, y un considerable aumento en el empleo de armas y violencia.13 La posibilidad inmediata de ser víctima de asaltos (por ser poseedores de bienes caros, como el automóvil), ha instalado el temor al delito como el miedo por antonomasia en las clases medias y altas. Los medios de comunicación exacerban esos sentimientos, difundiendo la sensación de que la seguridad de las posesiones y de la vida están amenazadas, que nadie puede sentirse protegido en ninguna parte, alimentando una gran insatisfacción colectiva, que explota en reacciones vengativas dispuestas a aplaudir toda clase de excesos, justificados desde la insoportable condición de corderos indefensos, a las que el Estado no brinda ni su protección ni su interés.14 Este factor coloca el tema como prioritario en las discusiones de los candidatos a ocupar cargos públicos, en especial durante campañas electorales. En muchas encuestas de opinión, altos porcentajes de ciudadanos de clase media privilegian la seguridad por sobre la libertad o la democracia.

f) La violencia y la expansión global de la criminalidad Desde comienzos del año 2000, las promesas omnipotentes del neoliberalismo entraron en crisis, y se registran en todo el mundo expresiones de repudio y resistencia, que llegaron hasta la violencia explícita. Mientras tanto, la pauperización firmemente instalada, generó rápidos procesos de concentración marginal urbana precaria, los cuales plantean a la administración y el control situaciones más inmanejables y complejas que


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cualquiera de las conocidas durante el siglo XX. Ha nacido una nueva gestión del espacio de las ciudades que el Estado ya no puede manejar. El campo delictivo también se globalizó, dando sobradas muestras de poder. Citando algunos ejemplos recientes, debe recordarse que en mayo de 2006, narcotraficantes brasileños detenidos en San Pablo, planificaron e hicieron ejecutar –dando órdenes desde dentro de la cárcel– ataques en masa contra comisarías y comercios, que generaron un estado de guerra e hicieron necesaria la intervención del ejército para recuperar y mantener el control de la ciudad, al borde de la guerra civil, con un saldo de muertes muy superior a cien. En julio, amenazaron nuevamente con atacar las plantas eléctricas y provocar el mayor apagón en la historia del Brasil. En diciembre de 2006 se produjeron (por enésima vez) episodios similares en Río de Janeiro, con docenas de víctimas inocentes, que también forzaron la intervención del ejército federal. No parece casual que Brasil sea la sociedad más desigual de América Latina (y de casi todo el mundo) a la que los analistas toman como caso paradigmático de injusticia social ligada a reacciones violentas. Actualmente, el ejército ha procedido a la ocupación territorial de las favelas para erradicar la presencia del narcotráfico en esas áreas urbanas. Informaciones de los gobiernos de Estados Unidos y México han reconocido que el grupo de sicarios –“Los Zetas”– brazo armado del Cártel del Golfo, recluta en sus filas a militares formados en cuerpos de elite de las Fuerzas Armadas Mexicanas.15 Conceptos como “narco-terrorismo” (Colombia) o “capitalismo mafioso” (Rusia y otros países de la ex-URSS) están a la orden del día y pueden ser analizados todos los días en cualquier diario o informativo. Tanto han evolucionado estas organizaciones delictivas complejas, y tanto se han mezclado con el mundo de los negocios “normales”, que muchos especialistas consideran imposible definir la noción de “criminalidad organizada”. Sin perjuicio de la espectacularidad de los ejemplos anteriores, América Latina ya estaba habituada –desde hace más de una década– a situaciones como la financiación de gobiernos por los zares del narcotráfico, el empleo de asesinos a sueldo, la explotación infantil generalizada, la irrupción exótica de mafias asiáticas o rusas, el lavado de dinero mediante inversiones en obras faraónicas, los delitos informáticos, el tráfico de armas y la corrupción de altos funcionarios a nive-

les grotescos y con una impunidad escandalosa. El Paraguay es un país donde su clase dirigente (democrática) está vinculada directa o indirectamente a docenas de circuitos económicos ligados al contrabando y otras actividades prohibidas. Estos fenómenos delictivos superaron a todos los aparatos estatales de control, desnudando su ineficacia para neutralizarlos o juzgarlos. En conjunto, ello indica que estamos ante un empeoramiento de la realidad delictiva, que evidencia la ligazón entre el deterioro social y sus efectos de violencia, degradación humana y delito. Además, la globalización ha generado un fenómeno mucho más complejo que una mera sofisticación de la criminalidad común; tal como señala Zaffaroni, ciertas maniobras que antes fueron delitos contra la economía nacional, son ahora conductas lícitas en la economía mundial. La magnitud creciente del delito económico tiende a adueñarse de la economía mundial y la corrupción convencional queda opacada por la corrupción macroeconómica, sin que exista un poder regulador capaz de controlar esa masa de negocios (turbios) por cifras siderales, de los que dependen ya las grandes economías del planeta. Este problema estaba instalado hace décadas en Estados Unidos, en cuyo presupuesto los ingresos provenientes del negocio de las drogas ocupaban una proporción esencial.16 Hoy se sostiene que el monto de capitales que hace circular en el mundo ese negocio es el segundo, detrás de las ganancias que produce la comercialización del petróleo. La retirada del Estado de las funciones de custodia y seguridad ha llevado a su pérdida cada vez mayor del control del orden público, mientras que los grupos delictivos aumentan su número, poder y audacia, alcanzando, como en Colombia o Brasil, niveles paramilitares capaces de poner en jaque a las autoridades y generar situaciones de ingobernabilidad cada vez más largas.

g) Los modelos de seguridad en el estado global. Seguridad pública y privada. Transnacionalización de las funciones policiales El “achicamiento del Estado”, objetivo esencial de las políticas neoliberales, afectó fuertemente a las estructuras del control social. Las restricciones presupuestarias y la filosofía del nuevo “Estado débil” hicieron que las policías contrajeran sus funciones, hasta privatizarlas, tarifándolas como “servicios extraordinarios”. Ello significa que numerosas actividades que antes contaban con vigilancia pública, como las deportivas, debieron contratar a la

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policía servicios de mercado. El pasaje declarado de las funciones policiales al mercado libre, hizo que cada vez más funcionarios quedasen afectados para cubrir horas extras de servicio, con tarifas especiales, o que directamente fuesen reclutados por agencias de seguridad y vigilancia privadas. Los servicios policiales “de mercado” abarcan una gran diversidad: vigilancia domiciliaria, custodia personal, trámites, apoyo a empresas recuperadoras de autos robados, aseguradoras, servicios privados de control de tránsito, etc. Con tales ingresos, el Estado “se quitó de encima” los costos de mantenimiento de una policía pública al servicio (al menos teórico) de todos los ciudadanos, debilitando su identidad y legitimación sociales. Paralelamente, los remanentes de la vigilancia y patrullaje “público” se fueron concentrando en las áreas céntricas, comerciales y de clases acomodadas, liberando a su suerte grandes áreas periféricas y marginadas, en muchas de las cuales rige –internamente– la ley de la selva. Estos notables cambios cualitativos fueron acompañados de escandalosos casos de ineficacia o corrupción policial, que generaron creciente intranquilidad en los sectores más pudientes, que, en poco tiempo, pasaron a ser una codiciada clientela para la industria de la seguridad privada. El traspaso total de estos servicios se inició con el gradual enclaustramiento de los sectores ricos, que se fueron alejando de la ciudad y refugiando con sus familias en torres, barrios y zonas exclusivas, dotadas de todos los servicios, amuralladas o con fuerte vigilancia, cual islas de seguridad en el mar creciente de la marginalidad. En Brasil y Venezuela, los empresarios y autoridades se desplazan a sus sitios de trabajo sólo en helicópteros, para no tener que transitar por la ciudad, exponiéndose a sus peligros. Por otro lado, el blindaje de automotores dio lugar a un rubro en expansión de las industrias automotrices, del mismo modo que los sistemas electrónicos de alarmas, controles visuales y comunicaciones, armas sofisticadas, etc. El vertiginoso crecimiento de la cantidad de empresas privadas de seguridad, que suplantaron a las policías públicas, alcanzó altos niveles de rentabilidad, despertando el interés de –y posterior absorción por– empresas extranjeras, especialmente estadounidenses. Se consumó así, uno de los fenómenos iniciales de la transnacionalización de los servicios de seguridad interior, al que se sumarían luego otros espectaculares acontecimientos. Las agencias privadas de seguridad reclutan preferentemente ex-integrantes de las fuerzas de seguridad (en medida relevante, cuadros exonerados o expulsados por graves delitos o indisciplinas

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o su participación en actividades clandestinas del proceso militar) y su número– no ha parado de crecer en los últimos quince años. Cabe recordar que en la actual ocupación militar de Irak, la segunda fuerza invasora –en cantidad de hombres– la representa el personal de las compañías privadas de seguridad y sus planteles contratados de mercenarios internacionales. Algo parecido aconteció con el proceso privatizador de cárceles, que en Estados Unidos ha alcanzado magnitudes formidables. La seguridad privada custodia hoy todo tipo de instituciones, incluso públicas, como universidades, colegios, hospitales, escuelas, etc. En Argentina, la propia Presidencia de la Nación tiene el web site: seguridadprivada.com.ar, cuyo primer “sponsor” es nada menos que el Ministerio de Defensa. Allí se brinda toda la información necesaria para tomar contacto con el negocio de la seguridad privada. Los links abarcan: Academias, alarmas, armas, biblioteca, boletines, cabinas, cámaras, CCTV, comunicaciones, consultores, correo y costos. La llamada “modernización” o “Adecuación a las exigencias internacionales” conformó verdaderos programas de la seguridad interior dentro de la aldea global, rebasando límites nacionales. Hay precedentes nada felices de este tipo de acuerdos internacionales de policía, como cuando la “Teoría de la seguridad nacional” instrumentó, en la década del setenta, a las policías de Argentina, Bolivia, Chile, Brasil, Paraguay y Uruguay, para intercambiar información y prisioneros e incluso torturar y ejecutar a sus ciudadanos en países extranjeros, en el marco de la llamada lucha anti-subversiva. En el plano político interno, estos procesos de internacionalización del control fueron presentados como “equiparación con los estándares del primer mundo”. La propia policía local de Buenos Aires fue ataviada como si fuese la de Nueva York; a punto tal, que se dispuso un cambio de uniformes, adoptándose una indumentaria casi idéntica a la que mostraban las series estadounidenses. Varios políticos y gobernadores latinoamericanos viajaron a interiorizarse personalmente del modelo de seguridad del alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani, de la “tolerancia cero” o “ventanas rotas”, con el cual aseguraba haber pacificado los barrios más difíciles, persiguiendo hasta las faltas más insignificantes con un esquema agresivo en lo teórico y en lo práctico.17 Tomando en cuenta el marco de la globalización general de las economías latinoamericanas y sus consecuencias sociales, resulta previsible que, de continuar profundizándose el proceso de dete-


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rioro económico, no habrá posibilidad de conformar un “orden” que logre la pasividad de tantas victimas sociales. Contener a semejante masa de insatisfacción desde un simple discurso autoritario, alejado de las necesidades y problemas de la población, conducirá a una disgregación final de los cuerpos de seguridad, similar al desbande de los ejércitos de las dictaduras derrotadas. El abuso de la contención violenta sólo sirve para incubar situaciones inmanejables cuando el dique se rompa. Por cierto, no puede achacarse a los ricos que estén sufriendo meras manías persecutorias: el clamor por más seguridad tiene bases en la realidad, pero esa realidad, generada por la exclusión, fue largamente ignorada por los favorecidos que pretenden ahora mantener “la chusma” a saludable distancia. Lógicamente, la violencia de la masa de seres humanos sin esperanzas es cada día más difícil de “controlar” en términos convencionales. Todo indica que, en última instancia, nuestros ejércitos serán movilizados masivamente contra ellos, como lo son contra cultivadores de coca, cárteles de la droga, favelas, huelgas y explosiones sociales.

h) Seguridad nacional e internacional. El derecho internacional militar y civil. Los modelos transnacionales de control y la policía bélica global contra el terrorismo No cabe duda que todo lo conocido como” terrorismo” en las décadas pasadas cambió por completo con el acontecimiento de las Torres Gemelas de Nueva York. Ese horror desencadenó una guerra de carácter imperial contra el terrorismo, difusamente religiosa pero con mal disimulados objetivos económicos y estratégicos, que pareció dispuesta a militarizar el tema de las seguridades interiores de todos los países. Esa quiebra del orden internacional implicó la decisión de “pacificar” –por intervención directa– cualquier manifestación de inestabilidad interna o evolución política que molestase a las convicciones militares, religiosas o políticas del Ejecutivo de los Estados Unidos, respaldado por el Pentágono. Muchas actividades consideradas antes delincuencia común (el tráfico de drogas o el lavado de dinero) o asuntos políticos nacionales ( l as guerrillas insurgentes), pasaron a formar parte del campo de lo definido como “terrorista”, abriendo camino a la hipótesis de las respuestas más draconianas. Los ataques del 11 de septiembre de 2001, sirvieron de justificativo para oficializar el aban-

dono del marco jurídico básico de las actividades civiles y militares a nivel global. La cruzada del “Imperio del Bien” se encaminó abiertamente, desde entonces, hacia la subordinación de los derechos humanos y civiles a un modelo de hegemonía militar.18 Cabe recordar que, luego del 11 de septiembre, los Estados Unidos establecieron tribunales militares propios, con competencia para juzgar a terroristas de cualquier parte del mundo, que comenzaron a ser detenidos en varios países, para trasladarlos clandestinamente en transportes militares y encerrarlos en jaulas o carpas, en la base de Guantánamo o las de Bagram, Kandahar y otras, todavía desconocidas. Parte de la estrategia consiste en prolongar la detención en lugares y países distintos, por arreglos secretos con sus autoridades. Los procesos y condenas contra estos “imputados” tienen lugar (luego de su destrucción psíquica y física) mediante procesos secretos, sin garantías de defensa. También dentro de Estados Unidos se confinó en campos de detención a minorías étnicas y religiosas, y se limitaron los derechos de los ciudadanos propios. El ataque estadounidense contra Irak ha derogado, de facto, las normas internacionales del derecho de guerra, violando el artículo 51 de la Carta de la ONU. Para Estados Unidos, Irak debió ser arrasado sólo por considerárselo un peligro potencial, sin derecho a demostración previa, ni posterior, de inocencia. (Se trataría de la introducción en el derecho internacional, del concepto de peligrosidad predelictual). Poco antes, la primera potencia se había negado también a convalidar el Tribunal Penal Internacional, creado por las Naciones Unidas en abril de 2002, y puesto en actividad en julio del mismo año, tras alcanzarse 60 ratificaciones al tratado de Roma.19 A comienzos de agosto de 2002, la administración Bush hizo aprobar una ley que autoriza a su gobierno a aplicar la coerción en cualquier parte del mundo, para mantener a sus tropas fuera del alcance del Tribunal Internacional. Además, la ley citada otorgó al Presidente autoridad para liberar a los miembros de las fuerzas armadas norteamericanas que estén bajo custodia de la Corte Penal Internacional, utilizando cualquier medio “necesario y apropiado”, incluyendo la fuerza militar. No conforme con lo anterior, el gobierno estadounidense logró, mediante presiones financieras, que el Consejo de Seguridad de las N.U. otorgase inmunidad –en principio por un año– a las tropas estadounidenses. Además, obligó a todos los países que dependen de su ayuda militar,

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a firmar pactos bilaterales de inmunidad para sus tropas, bajo la amenaza de quitarles todo apoyo. Parece evidente que los Estados Unidos no toman estos recaudos por casualidad y que se colocan al margen (o por sobre) la comunidad internacional porque sus acciones violentas incluyen numerosos delitos contra el derecho de gentes, violatorios de los derechos humanos o tipificables como actos de genocidio. Por otra parte, al quedar fuera del Tratado la principal potencia mundial, el peso jurídico y la legitimación del Tribunal Internacional, como el de las propias Naciones Unidas, perdieron gran parte de su representatividad previa y posterior. En cuanto a la juridicidad civil, el sistema económico internacional había quedado establecido en los 80, mediante el Consenso de Washington, organizando las políticas financieras en un sentido global. Tras la caída del muro de Berlín, poderosos operadores financieros se adueñaron de los debilitados mecanismos estatales e institucionales, económicos y políticos de numerosos países, ricos o pobres. Los ex países socialistas se convirtieron, de hecho, en un botín de guerra para inversores. Como consecuencia del proceso descripto, la legislación de numerosas naciones fue subordinándose al modelo económico, forzando a sus regímenes judiciales a concentrarse en la seguridad material y jurídica de los inversionistas y sus operadores. Se produjo una “anglosajonización” de los derechos nacionales a través de nuevos tratados y sorpresivos cambios legislativos e interpretaciones judiciales. Los mercados lograron una doble cobertura jurídica: la que les brindaron las justicias locales amañadas y en su defecto, la competencia jurisdiccional de los Estados Unidos u otros países centrales, a las que remitieron sus asuntos.

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En conclusión, se ha establecido una hegemonía jurídica del Mercado, incompatible con cualquier modelo alternativo, institucionalizando, en el Derecho de Gentes, una etapa que algunos autores llaman la Era del Protectorado, durante la cual, cualquier país o región díscola, podrá ser intervenida por cualquier medio, hasta que adopte el rumbo que se considere apropiado para ella.20

i) Conclusión El análisis efectuado en este trabajo permite tener una imagen de conjunto de la situación actual de la humanidad, en medio del proceso de globalización forzosa en que está inmersa. Parece indiscutible que la complejidad del problema de la seguridad bajo tales condiciones, no permite tratarlo con simples fórmulas mágicas de algún iluminado. Más bien, el tema convoca a grandes tratamientos colectivos e interdisciplinarios, en los cuales la convergencia de conocimientos permita elaborar propuestas novedosas, que contemplen los intereses más generales. En tal sentido, la lucha en defensa de los Derechos Humanos debe ser contextualizada en este marco general, sin el cual se hace difícil comprender los procesos de deshumanización que nuestra dura realidad nos ofrece cotidianamente. Y por cierto, la criminología está naturalmente convocada a participar en el análisis de los problemas de la seguridad, lo que significa asignarle nuevas tareas y responsabilidades futuras. Si bien no comparto el punto de vista de que el objeto de la criminología son los derechos humanos21, coincido en la idea de que todo lo que implique un progreso en el campo criminológico (el crítico, democrático y de contenido social) será, inmediatamente, un progreso directo en la lucha por la preservación de los Derechos Humanos.


La Exclusión Global y los Derechos Humanos

NOTAS

1. Ver mi libro Criminología Latinoamericana, parte segunda, citado, capítulo VIII, La administración de justicia en América Latina, pp. 215 y s.s. La supervivencia del sistema de argumentos jurídicos declamatorios, con fines instrumentales, puede constatarse en: Bovino, Alberto: Un voto cínico. A propósito del voto de Riggi en el caso “Chabán”, en Nueva Doctrina Penal, 2006- A, p. 127.

12. Sobre el tema, ver: Las exclusiones sociales de la conquista y las modernidad republicana: plebes, etnias y culturas negadas de América Latina ¿La hora de la síntesis? (Capítulo I, p. 47 de mi Criminología Latinoamericana, parte segunda, obra citada) y Larraín Ibáñez, Jorge, Modernidad, razón e identidad en América Latina, Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile, 1996.

2. Ver: Bauman, Zygmunt: “La globalización, consecuencias humanas” Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1999, p. 80 y Safranski, Rüdiger, ¿Cuánta globalización podemos soportar?, Tusquets, Buenos Aires, 2005.

13. Ver estadísticas y gráficos en: Ciafardini, Mariano, Delito urbano en la Argentina, Ariel, Buenos Aires, 2006, capítulo III, y Saín, Marcelo, Política, policía y delito, Capital Intelectual, Buenos Aires, 2004, capítulo 5.

3. Sobre la evolución histórica de los sistemas productivos y sus técnicas puede verse Arocena, Rodrigo: “Ciencia, tecnología y sociedad, cambio tecnológico y desarrollo”, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1993.

14. El análisis más completo y claro de estos fenómenos en las sociedades del primer mundo, puede ser ampliado en: Garland, David, La cultura del control, Gedisa, Barcelona, 2005.

4. Ver: “El fin del trabajo. Nuevas tecnologías contra puestos de trabajo: el nacimiento de una nueva era”, de Jeremy Rifkin, Paidós, Buenos Aires, 1997.

16. La globalización y las actuales orientaciones de la política criminal, en el libro “En torno de la cuestión penal”, Editorial B. de F., Buenos Aires, 2005, pp. 190 y s.s.

5. “Como hacer para que la globalización funcione”, en Clarín, 24.9.2006.

17. Ver, al respecto: Wacquant, Loïc, Las cárceles de la miseria, Ediciones Manantial, Buenos Aires, 2000, pp.28 y s.s.

6. Ver: Criminología Latinoamericana....obra citada, parte segunda, capítulo III: Nuestra realidad material. 7. Autores varios (Grupo Doce): “Del fragmento a la situación” (Notas sobre la subjetividad contemporánea), Gráfica México, Buenos Aires, 2001, y mi conferencia Hacia una nueva política criminal, en el V Encuentro argentino de Profesores de Derecho Penal y Jornadas argentinas de Derecho Penal, Tucumán, Octubre de 2005. 8. Lewkowicz, Ignacio, Pensar sin estado, Paidós, Buenos Aires, 2004. 9. Sartori, Giovanni: “Homo videns. La sociedad teledirigida”, Taurus, Buenos Aires, 1998. 10. Ver: Bauman, Zygmunt: “La globalización, consecuencias humanas” Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1999, p. 80 y Safranski, Rüdiger, ¿Cuánta globalización podemos soportar?, Tusquets, Buenos Aires, 2005.

15. Clarín, Buenos Aires, 3 de diciembre de 2006.

18. Distintos enfoques sobre estos acontecimientos pueden encontrarse en el libro de Actas del Coloquio Internacional de los ex – becarios Humboldt en Montevideo, en abril de 2003: El derecho ante la globalización y el terrorismo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004. 19. Estos temas pueden ser profundizados en: Werle, Gerhard, Tratado de Derecho Penal Internacional, Tirant lo Blanch, Valencia, 2005 y Pastor, Daniel, El poder penal internacional, Atelier, Barcelona, 2006. 20. Ver: Kaplan, Robert, “El retorno de la antigüedad”, Ediciones B-Grupo Z, Barcelona, 2002. Este influyente ideólogo de la política exterior 21. Ver: Aniyar de Castro, Lola: “Criminología de los Derechos Humanos”, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2010.

11. Bunge, Mario: “Tres mitos de nuestro tiempo: virtualidad, globalización, igualamiento”. Universidad Nacional del Litoral, Argentina, 2001.

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JUSTICIA RESTAURATIVA: SU APLICACIÓN EN PRISIONES Y CENTROS DE INTERNACIÓN DE ADOLESCENTES INFRACTORES ························ César Barros Leal Doctor en Derecho y Posdoctor en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Nacional Autónoma de México; Pos-doctorando en Derecho por la Universidad Federal de Santa Catarina; Procurador del Estado de Ceará; Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Federal de Ceará; Presidente del Instituto Brasileño de Derechos Humanos.

1. LA JUSTICIA RESTAURATIVA EN PRISIÓN A pesar de utilizarse primordialmente como alternativa al encierro, la Justicia Restaurativa también se emplea con posterioridad a la sentencia (post iudicium), al ejecutarse la pena, bien en la mejoría de las condiciones intramuros, bien en la prevención y gestión de conflictos entre los presidiarios o en la conciliación de los ofensores con las (o sus) víctimas. Póngase de manifiesto que los resultados, de carácter netamente emocional y relacional, son siempre cualitativos y prometedores. En el Seminario Building Restorative Justice in Latin America, promovido por el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente (Ilanud) y la Confraternidad Carcelaria Internacional, en Santo Domingo de Heredia, Costa Rica, del 21 al 24 de septiembre de 2005, del cual resultó, el 06 de diciembre del mismo año, la Declaración de Costa Rica sobre la Justicia Restaurativa en América Latina, se recomendó el uso residual de la cárcel (el último recurso) y por igual la aplicación indoors de esa forma modernosa de hacer justicia, pronta y cumplida. En Europa y EEUU se emplean prácticas restaurativas como la mediación (los norteamericanos la utilizaron inicialmente en el arreglo de controversias laborales y familiares) y el careo entre las víctimas y los agresores no pudiendo éstos ser vistos como irrecuperables, sino como personas superiores al error cometido. Las víctimas, en esta hipótesis, no están necesariamente relacionadas con sus ofensores. Por ello dichos encuentros se denominan substitutos. Son diversas las razones que los justifican: se desconoce la identidad del autor del delito cometido;

es imposible tener acceso a él; o se trata de un primer paso, preparatorio, a la reunión entre él y su víctima. Cualquier tentativa de puesta en marcha de programas de Justicia Restaurativa en prisión pasa por una inmensa labor de información y sensibilización de la comunidad carcelaria (reclusos, custodios, directores), de las víctimas, de los representantes de la comunidad (trabajadores sociales, educadores, profesores, vecinos, miembros de organizaciones educacionales o religiosas) y de los operadores del derecho, actores intervinientes en el proceso negocial: abogados, miembros del parquet y jueces. Es todo un largo camino que se debe allanar con seriedad y competencia. En Costa Rica, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el voto 6829, del 24 de diciembre de 1993, dictó: “Las penas privativas de libertad deben ser organizadas sobre una amplia base de humanidad, eliminando en su ejecución cuanto sea ofensivo para la dignidad humana, teniendo siempre muy en cuenta al hombre que hay en el delincuente... que continúa formando parte de la comunidad, en la plena posesión de los derechos que como hombre y ciudadano le pertenecen, salvo los perdidos o disminuidos como consecuencia de la misma condena. Al mismo tiempo ha de fomentarse y fortificarse el sentimiento de la responsabilidad y el respeto propio a la dignidad de su persona, por lo que han de ser tratados con la consideración debida a su naturaleza de hombre.”1

1.1 El Proyecto Árbol Sicómoro La Confraternidad Carcelaria Internacional (Prison Fellowship International, PFI), ya referida, una sociedad cristiana de naturaleza ecuménica,

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cuyas sedes principales están en Washington y Singapur y tiene actualmente 112 naciones afiliadas en todo el mundo, ha desarrollado acercamientos exitosos en el entorno penitenciario, en variados países, incluyendo a Latinoamérica. La CCI emplea una metodología de orientación cristiana denominada Sycamore Tree Project, STP (Proyecto Árbol Sicómoro). El Proyecto consiste en un curso intensivo que reúne entre los muros a un grupo de víctimas y victimarios, no relacionados entre sí (es decir, los reclusos no son responsables del delito cometido). Tómese como ejemplo: homicidas con personas que tuvieron a un pariente asesinado, secuestradores con quienes fueron objeto de un secuestro. A través de esos encuentros de restauración –en los que se habla de las razones y los efectos del crimen, de los daños causados y de la necesidad acuciante de un proceder reparador–, se persigue el conocimiento mutuo (la descubierta del otro, de sus idiosincrasias, de sus circunstancias), la merma del estrés, la pérdida del rencor, el cese del espíritu retribucionista (de los que proclaman, con sed de vindicta; “queremos justicia”, “hágase justicia”), el perdón (simbolizado en la lección de Martín Luther King, para quien “Aquel que es incapaz de perdonar es incapaz de amar”, así como en el aludido gesto del Pontífice Juan Pablo II, al exculpar a quien atentó contra su vida2, pero que precisamente no se sinonimiza con el reconciliarse) y la interiorización de la responsabilidad (con el consecuente arrepentimiento) por su acto. Se reúnen seis u ocho personas en cada grupo durante 5 a 8 semanas, en sesiones de dos horas. Los cursos son rigurosos en cuanto a la asiduidad, la puntualidad, la participación en los debates, el respeto a los demás, la confidencialidad, fijándose normas de conducta que deben ser cumplidas. En sus apuntes sobre el programa, señala Carlos Brenes Quesada: “El coordinador utiliza una guía de trabajo, ya comprobada en la práctica, para conducir al grupo a lo largo de una serie de temas que eventualmente llevan al momento en que víctimas y transgresores intercambien cartas y convenios en que expresan sus sentimientos y el deseo de avanzar hacia la reconciliación. A los ofensores se les insta a buscar la manera de compensar el daño que haya provocado su conducta delictiva. A las víctimas se les da la oportunidad de analizar cómo asumir el control de sus propias vidas y emprender el camino hacia la sanación y la restauración. Por

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último, el grupo se reúne en un acto público de celebración y culto.”3

En Colombia, donde la Confraternidad Carcelaria es muy activa, contando con 22 sedes regionales, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) autoriza regularmente a la CC la impartición del programa en establecimientos penales. En el año de 2009, fueron seis los penales, incluso la Penitenciaría La Picota. He aquí tres testimonios de anónimos internos de la Cárcel Bellavista, integrantes voluntarios de los Ciclos de JR Árbol Sicómoro, con la estampilla de calidad de la Confraternidad Carcelaria de Colombia: “Estaba laborando en el área de vigilancia y uno de esos días alguien me buscó pleito, pero como yo me dejé llevar por la ira me defendí y extralimite, porque pensé que si lo dejaba vivo me mataría, era la vida de él o la mía. La ira que he sentido muchas veces y no controlarla me llevó a matar. En muchos casos mi vida fue así no dejándome ayudar, ni siquiera a mi familia, siempre con un odio hacia los demás. Ahora después de vivir el ciclo de JR me gustaría ayudar a esos niños que quedaron sin padre por lo que hice; y fue que el día de la sentencia ante el juez, observé a esos niños, solo con la madre. Le pido perdón a Dios y espero que el destino me dé la oportunidad de enmendar el daño que hice.” “Acá se aprende a valorar el sentido de la reconciliación, ojalá pueda encontrarme con mi víctima para demostrarle cuánto deseo su sonrisa y que me crea.” “Ojalá a esa persona que tanto herí, yo pudiera ver su mirada de reconciliación conmigo. Yo por mi parte quiero botar el rencor y sentir que ya esos ojos acusadores me perdonaron.”

De igual impacto es el relato de una víctima, participante en el mismo Ciclo de la Cárcel Bellavista: “A mí me mataron a dos de mis hijos y me culparon de un hecho que yo no realicé; por esto estoy condenado a muchos años de prisión. Veo a los que mataron a mis hijos en el patio todos los días y ya los he perdonado y espero que algún día se arrepientan y poder conversar con ellos. El haberme encontrado con Dios en la prisión me ha ayudado a sanar el dolor de perder a dos hijos que adoraba, aun los adoro, pero ya no están.”4


Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores

El testimonio abajo reproducido es de un facilitador, un tertius, en Bolivia: “Mi nombre es Janeth, pertenezco a la Confraternidad Carcelaria de Oruro-Bolivia, comento que en el Penal de San Pedro de esta ciudad, realizamos 3 cursos de Árbol Sicómoro, gracias a Dios, todo salió bien, eso sí, para empezar cada curso, cada uno de los facilitadores tenía que comprometerse a no faltar a ninguna sesión por la importancia de los mismos; eso es muy importante, para empezar un curso, debe existir compromiso de cada uno de los integrantes. Posteriormente, como no teníamos material de trabajo, gracias a Julie Noble que tenía material (en inglés), también con la ayuda de Katen Tomson, pudimos traducir dicho material y adecuarlo a nuestra realidad social; tomó bastante tiempo preparar el material, tenía que ser algo sencillo, que requiera de la participación de los alumnos y de los facilitadores, finalmente una vez que tuvimos el material, empezaron las gestiones en Penal, se prepararon varias cartas de permiso, para poder iniciar el curso; una vez que se consiguió el permiso correspondiente, se empezó a captar alumnos, el primer grupo fue con los que habían cometido el delito de tráfico de sustancias controladas, teníamos 9 alumnos, y empezamos las sesiones que gracias a Dios, terminaron con éxito, logramos que los alumnos piensen y reconozcan que hicieron algo malo, habiendo afectado a personas inocentes, entre ellas su propia familia; decían que ya no volverían a cometer ese delito, cuando salgan del Penal, realmente fue un cambio.”5

El Proyecto Árbol Sicómoro está presente en países de los cinco continentes. A continuación, el testimonio de reclusos y víctimas de Estados Unidos y Nueva Zelanda, obrantes en el Manual Proyecto Árbol Sicómoro, de la CCI: Reclusos: “En realidad, nunca antes había pensado en las víctimas. Yo pensaba que mi delito (tráfico de drogas) no tenía víctimas. Ya no lo creo. Lo mejor del programa fue el contacto directo con las víctimas. Todo era auténtico, de la vida real. No era como en una clase, con un maestro. Esto sí merece atención.” (Estados Unidos). “Antes quería suicidarme, ahora tengo esperanzas. Cuando me incorporé al Árbol Sicómoro mi vida era un desastre. Ahora veo que hay un camino por delante. Cuando vi la capacidad de

perdonar que mostró [una víctima participante], comprendí que me sería posible soportar cualquier golpe de la vida.” (Nueva Zelanda).”

Víctimas: “No tengo palabras para describir el proyecto... Cobró vida propia... Fue como un estallido, una experiencia que no olvidaré jamás. Fue una experiencia que agradezco. Lo recuerdo todo con asombro y admiración.” (Estados Unidos) “Fue una experiencia que ha cambiado mi vida. En mi condición de víctima de un delito, necesitaba muchas respuestas a muchas preguntas. Todavía no tengo todas las respuestas, pero creo que ahora soy una mejor persona, más comprensiva y más capaz de perdonar que antes, y estas características se fortalecen cada vez más dentro de mí.” (Nueva Zelanda).”6

1.2 Módulo de Restauración de la Personalidad La Confraternidad Carcelaria de Filipinas mantiene un Módulo de Restauración de la Personalidad, conocido por la sigla RPM, correspondiente a su nombre en inglés, compuesto de cinco cursos interactivos, el primero de los cuales es el Proyecto Árbol Sicómoro, cuya finalidad es brindar ayuda a los reclusos que quieran desarrollar su fe y cambiar su conducta descarriada. Los demás cursos son: Guía como Jesús, Seminario de Descubrimiento de la Búsqueda de la Fe, Curso Kairos de Concientización Inter-cultural y Club del Expositor.

1.3. La Justicia Restaurativa y la Asociación de Protección y Asistencia al Condenado Daniel W. Van Ness nos habla de un régimen prisional restaurativo, esto es, una ejecución fundada en los principios y valores de la Justicia Restaurativa, citando la Asociación de Protección y Asistencia al Condenado – APAC, una sobresaliente iniciativa que empezó en Brasil, país donde hay mucho por hacer, de lege ferenda inclusive, ya que la JR en continua construcción y mudanza ensaya todavía sus primeros pasos7 y tramita en la Cámara de Diputados un Proyecto de Ley que propone cambios en el Código Penal, el Código de Proceso Penal y la Ley de los Juzgados Especiales Criminales, teniendo como fin la aplicación facultativa de procedimientos restaurativos, carac-

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terizados por la labor de voluntarios (individuos, ONG), la ayuda mutua, la disciplina, la valorización humana y la atención religiosa. Sobre las comunidades de apoyo se señala: “En los grupos de apoyo a las víctimas, ex delincuentes, los participantes comprenden las dificultades que los otros enfrentan debido a que ellos ya han pasado por lo mismo. Cuando el individuo siente que quienes lo rodean no lo comprenden (incluso su familia), establece fuertes vínculos con el grupo debido a las experiencias que tienen en común. Estas experiencias compartidas ayudan a desarrollar respeto, Compromiso y compresión. Ejemplo de esto es lo que se desarrolla en la Comunidad de Restauración APAC, con los delincuentes sentenciados por delitos sexuales, quienes han establecido un grupo de apoyo basado en los doce pasos de alcohólicos anónimos, llamado Sexo Adictos Anónimos. En este grupo, los delincuentes adictos al sexo entienden que en la misma comunidad (sociedad), existen personas con los mismos problemas, pero que se mantienen al margen, desde que asisten al grupo de autoayuda.”8

Brenes Quesada cita el Centro Programa Institucional Las Mercedes, en la provincia de Cartago, Costa Rica, donde se emplea, desde 2006, la metodología creada por el abogado brasileño Mario Ottoboni, quien la implantó por primera vez en São José dos Campos, São Paulo en la famosa prisión de la Calle Humaitá, y que actualmente se adopta en países como Estados Unidos, Nueva Zelanda, Australia, Corea del Sur, Alemania, Bulgaria, Inglaterra, Holanda, Bulgaria, Latvia, Argentina, Chile, Perú, Ecuador y Puerto Rico. En fin, ¿qué es la APAC? En mi libro Ejecución Penal en América Latina a la Luz de los Derechos Humanos: Viaje por los Senderos del Dolor, expuse los doce elementos fundamentales de la APAC, que ahora reproduzco parcialmente: 1. Participación de la Comunidad – Decididamente la comunidad es el principal elemento (en una ecuación donde su presencia es primordial), incumbiéndole la misión de introducir el método en las prisiones, con su filosofía, sus puntos centrales. Al decir de Mário Ottoboni, esa participación “en el proceso de preparación del recluso para regresar a la convivencia social trae una pluralidad de ventajas. Entre ellas, como tercera fuerza, la de provocar el rompimiento de las cortapisas de desconfianza que perduran entre él y los responsables

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de la seguridad, propiciando al condenado contar sus conflictos a quien confía, lo que le permite liberarlo de sus ansiedades y angustias.” 2. Ayuda Mutua – El condenado aprende que debe respetar al otro, a través de la Representación de Celda (que estimula su limpieza e higiene personal y de la celda, la formación de líderes, a la par de un ambiente de paz y armonía) y del Consejo de Sinceridad y Solidaridad – CSS (a quien incumbe, como órgano auxiliar de la administración, emitir opinión sobre la disciplina y la seguridad, la inspección del trabajo, la repartición de tareas, la promoción de celebraciones, de fiestas y de restauraciones, y en el que toman parte únicamente los reclusos, sin poder de decisión, pero persiguiendo el apoyo general para encontrar respuestas, sencillas y prácticas, a sus anhelos y problemas). 3. Trabajo – Ofrecido en los tres regímenes, la intención es formar una mano de obra especializada que favorezca el reingreso del interno al consorcio social. Para la APAC el trabajo es precioso, moralizante (no propiamente un complemento de la pena, sino, tal como asevera Kunter, un “método de tratamiento del delincuente”), pero no basta para recuperar al infractor. En el régimen cerrado se desenvuelven actividades laborterápicas, artesanales (como la confección de piezas en madera o cerámica, de hamacas y manteles, además de la pintura de cuadros y la decoración de azulejos); en el régimen semiabierto se busca profesionalizar y, finalmente, en el abierto se abre la puerta para el trabajo en empresas locales. Un desafío para la APAC reside en la transformación del hombre que, acostumbrado a ganar dinero fácil, tendrá en el tiempo presente que adaptarse a una nueva realidad, de sueldos muy modestos, que tiende a repeler. 4. Religión – La idea es mudar al hombre y para eso es vital creer en Dios, tener una religión, sin que se imponga una creencia específica, en los términos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia) y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o sus creencias,


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individual o colectivamente, tanto en público como en privado, mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza)... 5. Asistencia Jurídica – La atención jurídica gratuita es sustancial para personas pobres –el 95%–, sin posibilidades de solventar los gastos de un abogado particular. Es esencial afianzarles los beneficios previstos en la ley, puesto que la situación procesal es motivo de inquietud para los presidiarios y de tanto en tanto desemboca en rebeliones. La APAC puntualiza que esa asistencia debe prestarse sólo a los que se comprometan con su propuesta y dejen claro su deseo de rehabilitarse. 6. Asistencia de salud – Vista de modo prioritario, abarca la atención médica, psicológica y dental, proporcionada a todos, especialmente por la conciencia de que su falta u oferta inadecuada puede generar conflictos. No se ignora la necesidad de instrumentar medidas preventivas, lo cual implica cuidados con la alimentación (de buen valor nutritivo), el agua y la higiene... 7. Valorización Humana – El individuo, llamado por su propio nombre, está en primer lugar y por consiguiente el método busca conocer elementalmente su historia de vida, identificar sus necesidades, valorizarlo, rehacer su autoestima, su autoconfianza. En reuniones o ponencias, los voluntarios discuten con los recuperandos la realidad en que viven, las razones que los llevaron al crimen y sus proyectos personales. En este proceso, no se desconoce la importancia del trabajo y de la educación... 8. Familia – Los reclusos purgan sus penas en la región donde vive su familia, nemine discrepante uno de los pilares de su rehabilitación, más que nada cuando ésta se involucra en la dinámica de la metodología empleada. Hay un esfuerzo de la Administración para que no se deshagan los lazos con el núcleo familiar, dándole la atención necesaria para cambiarlo, i.e, para romper el ciclo de influjos negativos que por regla tienden a mantenerse indefinidamente. Luego, son importantes las visitas (incluso íntimas, todas las semanas) que se facilitan a los internos, y el apoyo a sus familiares, a quienes se imparten las Jornadas de Liberación con Cristo y los Cursos de Formación y Valorización Humana. 9. Voluntarios y su Formación – Sólo los que trabajan en el sector administrativo son remunerados; los demás (médicos, dentistas, psicólogos, sacerdotes, trabajadores sociales, profesores, abogados) son voluntarios (apóstoles), pasan por un entrenamiento (Curso de Estudios y Formación de Voluntarios, con una duración de 42 clases) y

dan así un testimonio de amor al prójimo. Muchos, de quienes se demanda una vivencia espiritual, se convierten en padrinos de los reclusos (sin impedimento de que tengan un parentesco, con la salvedad de que sean preferentemente parejas –matrimonios– y que la selección de los ahijados se haga por sorteo). 10. Centros de reintegración social – Son centros que suelen llevar el nombre de Franz de Castro Holzwarth, considerado el primer mártir de la APAC, y se destinan a los regímenes semiabierto y abierto, permitiendo al recluso cumplir la pena cerca de su familia y de sus amigos. Deben disponer de crujías, comedor y capilla. En ellos se ofrecen opciones de formación de mano de obra especializada y en algunas APAC se construyeron, en los centros, consultorios médico y odontológico y salas para ponencias. 11. Mérito – A efectos de la progresión en los distintos regímenes, se evalúa el mérito, es decir, la conducta del condenado, como representante de celda, como miembro del Consejo de Sinceridad y Solidaridad, en el trabajo, en las relaciones con los demás reclusos y con los voluntarios y visitantes. 12. Jornada de Liberación con Cristo – Encuentro realizado todos los años y que pretende incentivar la adopción de un nuevo estilo, de una nueva filosofía de vida; durante tres días, se estimulan los ejercicios de reflexión y se imparten ponencias (preferiblemente de los voluntarios) que hablan de la valorización humana y la religión...9 En los reclusorios que adoptan los planteamientos de la APAC recién se han implantado, en respuesta al reproche de que en sus programas no se involucraba a la víctima, programas de estímulo para que los reclusos expresen y trabajen su culpa, asuman la responsabilidad de sus actos delictivos y vean a sus víctimas con respeto, sensibilidad, amor y compasión.10 Sin conocer la APAC (son sus palabras: “Un solo país en el mundo asumió el desafío de establecer un sistema prisional orientado por procedimientos de Justicia Restaurativa: Bélgica, cuya experiencia –en ese punto, por lo menos– debe ser mejor conocida”), Marcos Rolim expone: “Los procedimientos de Justicia restaurativa pueden ofrecer un guía para la acción en contextos diversos, inclusive para la ejecución de las penas de privación de libertad. Eso exigirá que, desde la admisión del prisionero, sean recabados los datos necesarios no sólo sobre el condenado y su crimen, sino también sobre sus orígenes y limitaciones y sobre las víctimas de sus actos y, tanto como sea posible,

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sobre la extensión de los daños por él causados. Eso podrá permitir que se elabore un plan individualizado y restaurativo de ejecución de la sentencia y será particularmente útil para que se defina la mejor forma de trabajo prisional para el condenado. El prisionero deberá aceptar la responsabilidad de sus actos y concordar en empezar una experiencia de reparación hacia sus víctimas. El trabajo en el que él deberá enfrascarse, a su vez, estará, tanto como sea posible, conectado con las necesidades de la comunidad y ser, por cuenta de eso, percibido como socialmente útil y, por lo tanto, valioso. Este punto es muy importante porque permite desmitificar el trabajo prisional más ampliamente encontrado en todo el mundo. En verdad, cuando se tiene en mente el trabajo realizado por los prisioneros, se sabe que él es, casi siempre, un trabajo necesario solamente para la manutención de la propia prisión. Así, buena parte de los presos que trabajan están involucrados en tareas de limpieza, cocina o administración de las casas prisionales. Se trata de una forma de ocupación que, efectivamente, no profesionaliza a los sentenciados, o sea: un tipo de actividad que no les permite el desarrollo de cualquier habilidad o conocimiento y que será normalmente inútil para el objetivo de reintegración social. Andrew Coyle (2001) sustenta que las evidencias disponibles confirman que los presos trabajan con entusiasmo y dedicación siempre que perciben que su trabajo es, de hecho, importante para alguien, especialmente para aquellas personas que ellos consideran más pobres o más desafortunadas que ellos propios. Obviamente, la introducción de procedimientos restaurativos en una prisión debe informar el conjunto de las prácticas administrativas y de gestión, con especial énfasis a las reglas disciplinarias. En lugar de la aplicación pura y simple de puniciones administrativas, daños causados por la conducta de los presos deben permitir la restauración de modo a que todo el ambiente interno –normalmente mucho más opresivo que el necesario para la ejecución de una sentencia de privación de libertad– pudiera ser totalmente remodelado...”11

2. LA JUSTICIA RESTAURATIVA Y LOS ADOLESCENTES INFRACTORES Fuertemente respaldada en sus albores por los cuáqueros y los menonitas, la JR se recomienda universalmente a los menores infractores. Es

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más, conforme a la lección unánime de los especialistas, su uso en el ámbito juvenil (y aquí se incluye la mediación) precedió a la experiencia con adultos y coadyuvó a su expansión. Si, por un lado, se esgrime con frecuencia una crítica acerba a la lentitud y la inoperancia del sistema formal (vertical, decisorio, con su caja de herramientas al servicio de la punición), por otro se destaca cuán relevante es el hecho de que los adolescentes asuman responsabilidad por sus actos, una postura que resulta básica para su formación y desarrollo personal. Es cierto que los jóvenes más fácilmente son capaces de hacer un ejercicio de introspección y admitir sus errores; delante de la aflicción de las víctimas (directas) y otras personas afectadas, suelen afrontar las consecuencias de la conducta reprochable y aprehender mejor sus impactos; son en general proclives a cambiar, motivados por la provocación de superarse y el recelo del ingreso en una institución totalitaria. De conformidad con la Declaración de Lima, firmada en noviembre de 2009, por los participantes del Primer Congreso Mundial de Justicia Restaurativa, organizado por la Fondation Terre des Hommes: “En el uso de la justicia restaurativa resulta central regirse por los principios básicos sobre el uso de programas de justicia Restaurativa en materia penal, tal como se estipula en la Resolución 2002/12 del ECOSOC, tales como: La justicia juvenil restaurativa debe emplearse solamente cuando exista evidencia suficiente para acusar al menor agresor, y cuando se cuente con el consentimiento libre y voluntario de la víctima y del agresor. Se debe permitir que el agresor y la víctima puedan retirar dicho consentimiento en cualquier momento durante el proceso de justicia restaurativa. Se debe llegar a acuerdos en forma voluntaria y éstos deben contener únicamente obligaciones razonables y proporcionales. Ni la víctima ni el agresor juvenil deben ser coaccionados ni inducidos por medios injustos a participar en el proceso restaurativo ni a aceptar los resultados restaurativos. Deben tomarse en consideración las discrepancias que conducen a desequilibrios en el poder, así como las diferencias culturales entre las partes. La víctima y el agresor menor de edad, con sujeción a la ley nacional, deben tener el derecho de recibir asesoría legal, y el agresor menor de edad junto con la víctima menor de edad deben tener el derecho de recibir asistencia por parte de su padre o tutor. La víctima y


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el agresor menor de edad deben estar completamente informados de sus derechos, la naturaleza del proceso restaurativo y las posibles consecuencias de su decisión. El resultado del proceso debe tener el mismo estatus que cualquier otra decisión judicial o sentencia, y debe evitar la instrucción con respecto a los mismos hechos.”

¿Cómo sería el procedimiento adoptado en reuniones restaurativas? He aquí su derrotero: “Se nombra un coordinador especializado quien dirige las discusiones durante el proceso y prepara a las partes dentro del mismo. La discusión no sólo se centra en la víctima y el infractor, sino en la comunidad. Inicialmente la policía describe el delito o la ofensa y sus antecedentes, en algunos casos subseguidos de una plegaria. Luego las víctimas y los demás afectados expresan sus emociones y experiencias. Los victimarios responden al proceso, aceptando normalmente la comisión del crimen y expresando su arrepentimiento. Luego se instaura un plan de acción y de reparación conjunta. El último paso de este proceso involucra el acuerdo sobre el resarcimiento. Si las partes están conformes, se imparte la sentencia y el infractor es supervisado por un trabajador social de adolescentes. Finalmente los cargos contra él son retirados o reconsiderados, dependiendo del progreso y del cumplimiento del acuerdo.”12

2.1 Las ventajas Son innumerables las ventajas de las prácticas restaurativas sobre el modelo vigente de la justicia juvenil, generalmente insatisfactorio y estéril, que se pretende desconstruir: • La reconciliación del menor justiciable con el ofendido y la comunidad, lo cual refuerza el sentimiento de seguridad y restaura y/o fortalece los vínculos sociales, rotos con la infracción; • (El énfasis a) la reparación puntual del daño infligido, con la admisión de trabajos en beneficio de la comunidad; • La potenciación del sentido de seguridad y prevención, acorde a las Directrices de Riad, o sea, las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil; • La inmediatez de una respuesta desjudicializadora, consonante con los principios

de la subsidiariedad (accesoriedad o secundariedad) y la fragmentariedad del derecho penal (su aplicación como extrema o ultima ratio) o de la intervención mínima, con la consecuente descongestión de la Justicia de Menores; • La permanencia del menor en su familia y su grupo social; y • La mengua de las cifras de internamiento (en centros que tienen un historial de transgresión de derechos y se equiparan a las peores prisiones, o sea, fábricas de desesperación, instituciones de hacinamiento, convertidas en sepulcros de criaturas vivientes13), evitándose así la contaminación que fomenta la recidiva. Datos estadísticos fiables, reportados por distintos países, muestran bajos índices de comisión de nuevos ilícitos penales por jóvenes que vivieron la provechosa y replicable práctica de la restauración.

2.2. La experiencia en diversos países 2.2.1. Nueva Zelanda En ese país insular de Oceanía, donde pioneramente se la introdujo en 1989 en la legislación juvenil, como su eje central, la Justicia Restaurativa se adopta como prima ratio; sólo en segunda instancia los casos suben a los tribunales. Coordinadora del Programa de Investigación en el Instituto de Criminología de la Universidad de Victoria, Wellington, Gabrielle Maxwell afirmó, en ponencia dictada en 2006 en la sede la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), en México, que “todas las partes se reúnen en conferencias familiares o de grupo para que la o el menor asuma su responsabilidad del acto transgresor, pero, además, para que aprenda a disculparse y ofrezca la reparación del daño, que en la mayoría de los casos es lo que le interesa a la víctima.” La intención: que esos adolescentes infractores, –quienes asumen el compromiso de “no hacer uso ni de drogas ni de alcohol, evitar la compañía de delincuentes y no intentar una nueva agresión”–, tengan “la oportunidad de desarrollarse responsablemente, en su beneficio y de forma socialmente aceptable.”14 En la legislación vigente están previstas cuatro opciones de la autoridad policial al aprehender a un joven infractor: a) advertencia, escrita u oral; b) reunión con el menor y su familia, previamente a la elaboración de un plan de acción, en el que

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podrán constar: pedido de disculpas, reparación del daño, donación a instituciones beneméritas, servicios en pro de la comunidad, etc.; c) conferencia de grupo familiar, con la intervención de un facilitador; d) examen del caso por un tribunal juvenil, el cual podrá llevarlo a juicio o someterlo a la mentada conferencia, a lo mejor con la presencia de un letrado.

2.2.2 Australia En el continente-isla australiano se ha dado un énfasis especial a la Justicia de la Infancia y la Juventud, teniéndose noticia de programas restaurativos en diferentes partes del país: “En la región de la Australia Occidental, existen, desde 1993, dos Pilot Juvenile Justice Teams, integrados por la justicia, la policía, agencias de educación y bienestar y comunidades aborígenes. El programa fue formalizado con el Young Offenders Act de 1994. Jóvenes de 10 a 17 años, desde que admitan la autoría de la infracción, pueden ser encaminados por la policía, fiscales o magistrados. Cuando el joven integra alguna minoría étnica, participa en la conferencia un representante de esa comunidad. El programa es destinado a jóvenes primarios que hayan cometido crímenes patrimoniales leves. Son excluidos crímenes violentos y de índole sexual, además de ofensas de tráfico, pero existe previsión de ampliación del programa para infracciones más graves.”15

El mismo autor habla del éxito de un proyecto llamado RISE (Reintegrative Shaming Experiments) y aduce que muchos jóvenes, autores de delitos violentos, quienes pasaron por este proyecto, presentaron índices muchísimo menores de reincidencia cuando comparados a los sometidos a la justicia común.

2.2.3. América Latina En diversos países latinoamericanos, como Costa Rica, El Salvador, Honduras, Venezuela, Perú, Bolivia y Brasil, la legislación de menores ha incorporado principios y (con menor rapidez) procedimientos restaurativos previstos en normativas de las Naciones Unidas: Convención sobre los Derechos del Niño, Reglas de Beijing y Directrices de Riad. Entre las pautas alternas al juicio en sede de infractores juveniles se suele citar: la remisión, la

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suspensión del proceso a prueba, los criterios de oportunidad y la conciliación.

2.2.3.1. Argentina En la tierra de Eva Perón, de quien se escuchó cierta vez que “Olvidar a los niños es renunciar al porvenir”, la legislación juvenil sigue los parámetros de la Convención sobre los Derechos del Niño.

2.2.3.2. Brasil En Brasil rige la Ley 8.069, del 13 de julio de 1990, el Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA,16 asentado en la doctrina de la protección integral y en el interés superior del niño17, cuyo instituto de remisión18 se exhibe como indicador/ precursor de las prácticas de naturaleza restaurativa, junto con la transacción penal (y el principio de oportunidad en ella engastado), prevista por la ley 9.099/95, que dispone sobre los Juzgados Especiales, antiguos Juzgados de Pequeñas Causas. El modelo restaurativo está siendo empleado gradualmente gracias al concurso financiero de la Secretaría de Reforma del Poder Judicial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con adolescentes infractores en tres ciudades (Brasilia, DF; Porto Alegre, RS; São Caetano do Sul, SP). Son proyectos pilotos, habiendo propuestas de optimización y expansión a otras regiones. En São Caetano do Sul, por ejemplo, resultó de una iniciativa de la Sala de la Infancia y la Juventud, con el expreso objetivo de plasmar una praxis eminentemente comunitaria y preventiva de resolución alterna de conflictos (RAC) en el ámbito escolar.

2.2.3.3. Chile La ley 20.084, del 06 de junio de 2007 (Ley de Responsabilidad del Adolescente) se refiere a la reparación del daño: “la obligación de resarcir a la víctima el perjuicio causado con la infracción, sea mediante una prestación en dinero, la restitución o reposición de la cosa objeto de la infracción o un servicio no remunerado en su favor. En este último caso, la imposición de la sanción requerirá de la aceptación previa del condenado y de la víctima.”

Dicha ley trata también del pedido de disculpas al ofendido o afectado, pero no trata –como lo


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hace respecto a adultos– de prácticas como suspensión del proceso o conciliación.

2.2.3.4. Colombia El país de América Latina en el que más se utilizan los métodos restaurativos es Colombia, donde la conciliación está prevista en el Código de Procedimientos Penales, respecto a los delitos patrimoniales sin el uso de la violencia.

2.2.3.5. Perú Con el amparo de la Fondation Terre des Hommes, el Proyecto de Justicia Juvenil Restaurativa (JJR) existe en tierras peruanas desde 2003.

2.2.36 Guatemala En el tercer mayor país de América Central, el Código de la Niñez y la Juventud, de 1996, admite la anticipación del término del proceso mediante el criterio de oportunidad, la remisión y la conciliación voluntaria entre el ofendido y el victimario, siendo ésta última aplicable, según el artículo 212, en “todas las faltas y los delitos donde no existiera violencia grave contra las personas”. Estos instrumentos fueron mantenidos posteriormente, en 2003, por la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia.

2.2.3.7. El Salvador El artículo 36 de la ley de menores infractores estatuye que el proceso: “...termina en forma anticipada por el cumplimiento de las obligaciones impuestas en el acta de conciliación, la remisión, la renuncia de la acción y la cesación del proceso.”

Específicamente sobre la remisión, consta en el artículo siguiente que el juez podrá: “examinar la posibilidad de no continuar el proceso, cuando el delito estuviere sancionado en la Legislación Penal con pena de prisión cuyo mínimo sea inferior a tres años, con base en el grado de responsabilidad, en el daño causado y en la reparación del mismo. Si el Juez considera que no procede la continuación del proceso, citará a las partes a una audiencia común y previo acuerdo con ellas, resolverá remitir al menor a programas comunitarios, con el apoyo de su familia y bajo el control de la institución que los realice; si no existiere acuerdo entre las partes, se continuará el proceso.”

2.2.3.8. México No obstante la JR se haya incorporado al ordenamiento jurídico en cuanto a los adultos en estados como Durango (doc. nº 5), ésa no es la realidad, en ese país, de los menores infractores, a quienes se suele negar los preceptos de la Convención sobre los Derechos del Niño y de las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores, imponiéndose la implantación de la Justicia Juvenil Restaurativa, a tenor del artículo 18 constitucional, no como un remedio para todos los males, sino como una opción menos onerosa, ecuánime y eficiente, a fin de solventar los conflictos de diminuta o media intensidad, excluyéndose en general los casos demasiado graves, los de reincidencia y a los jóvenes que presentan trastornos mentales o antecedentes de incumplimiento de acuerdos anteriores. No es un objetivo de fácil consecución. Para Luis Armando González Placencia, Doctor en Ciencias Penales, quien fungió como Tercer Visitador y hoy es el Presidente de la CDHDF, en el país rige una postura punitiva respecto a los menores infractores, por parte de las autoridades gubernamentales y de la propia sociedad, siendo un reto el “trascender, modificar la actitud y avanzar hacia una filosofía de respeto a los derechos fundamentales de la niñez donde su último recurso sea el encarcelamiento”. A su juicio, se necesita “cambiar el actual modelo fundamentalista –basado en culpas y castigos– por otro más liberal que reconozca las responsabilidades de las personas y la corresponsabilidad en la creación de ciudadanos(as), a quienes se les exige ser responsables.”19 La Ley de Justicia para Adolescentes del Estado de México dispone en su artículo 175: “En los casos en los que la conducta antisocial que presuntamente se atribuya al adolescente esté considerada como grave y sea susceptible de reparación del daño en los términos de esta ley, procederá la suspensión condicional del procedimiento a prueba, a solicitud del Ministerio Público para Adolescentes... La solicitud deberá contener un plan de reparación del daño causado por la conducta antisocial y un detalle de las condiciones que estaría dispuesto a cumplir el adolescente conforme al artículo siguiente. El plan podrá consistir en una indemnización equivalente a la reparación del daño que en su caso pudiera llegar a imponerse o una reparación simbólica, inmediata o por cumplir a plazos...”

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2.2.3.9. Costa Rica Promulgada en 1996, la ley de Justicia Penal Juvenil posee institutos de raigambre restaurativa, entre los cuales la labor a favor de la comunidad y la conciliación. La representación gráfica expone una experiencia enaltecida por sus resultados: Resoluciones dictadas por los Juzgados Penales Juveniles acogiendo la Conciliación durante el Periodo 2004-2008

Fuente: Sección de Estadística. Departamento del Poder Judicial. Datos obtenidos de los informes de la Fiscalía Penal Juvenil. En MAYORGA AGÜERO, Michelle, Justicia Restaurativa. ¿Una Nueva Opción dentro del Sistema Penal Juvenil? Incorporación de los Principios Restaurativos dentro del Proceso Penal Juvenil Costarricense, San José, Costa Rica, abril, 2009.

2.3 El desafío Estamos ante algo desafiador: los avances de la Justicia en el área de menores son transcendentes e imparables (no se debe pasar por alto que el derecho de los adultos ha sido hartamente influenciado por el derecho penal juvenil), malgré la resistencia de quienes, con afanes populistas, siguen defendiendo políticas de endurecimiento de la legislación menorista, de reducción de la edad de la responsabilidad penal, de aumento del período de internamiento, y otras propuestas del género, vendiendo la ilusión de que con medidas como éstas se obtendría un control efectivo sobre uno de los más complejos segmentos de la delincuencia. De hecho, las semillas están germinando una tras otra y el optimismo se esparce en una zona que ha sido siempre considerada idónea para la viabilidad y la realización fructífera de los programas restauradores. Defensora Adjunta de los Derechos del Niño, funcionaria del Poder Judicial de Neuquén, provincia de Patagonia, Argentina, Edith Galarza, en la ponencia “Mediación Penal Juvenil: Una Alternativa Válida para Delitos Cometidos por Adolescentes”, presentada el 16 de abril de 2010, en el

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Primer Congreso Nacional: Medios Alternativos de Resolución de Conflictos. Justicia Restaurativa y Mediación Penal (Facultad de Derecho, Universidad de Córdoba), cita dos casos “que nos aproximan a la realidad concreta de la conflictividad juvenil y a los modos de resolverla”: Caso 1 “Un joven resulta imputado de un hecho, en el cual junto con otros que no fueron identificados, ingresó en la vivienda de una compañera de escuela y sustrajeron diversos electrodomésticos (equipo de música, DVD, TV) y objetos de dibujo técnico –el imputado y la víctima eran alumnos de la escuela industrial–. En la primera entrevista individual la madre del adolescente creía imposible que su hijo hubiere participado del hecho. Él lo había negado rotundamente. Se trataba de un joven de 14 años que vivía con su madre, empleada doméstica, y tres hermanitos, en una modesta vivienda. El adolescente, que al principio negaba toda participación en el hecho, al promediar la entrevista individual, logra decir muy avergonzado y angustiado que quiso apropiarse de los objetos de dibujo técnico que tenía su compañera de escuela (que él no podía comprar) y que sus acompañantes se alzaron con los demás objetos (que nunca fueron encontrados). Luego lo reconoce delante de su madre. El joven pide disculpas a su compañera y a la madre de ésta. La madre de la estudiante pidió que se le reintegraran los objetos robados. La madre del estudiante infractor asumió la conducta de su hijo y consideró que debía cumplir con lo que se le pedía. Compró con mucho esfuerzo y en cuotas los electrodomésticos. El joven pudo realizar una revisión de su conducta y se incorporó a un espacio terapéutico. El vínculo entre los dos adolescentes compañeros de escuela pudo recomponerse. De no haberse realizado la mediación, la causa se hubiera archivado por la inimputabilidad del joven, en atención a su edad, sin haber sido siquiera llamado por el sistema judicial (probablemente se hubiera seguido negando su responsabilidad en el hecho). La víctima tampoco habría sido convocada ni re-


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parada. No se hubieran escuchado. El vínculo en el ámbito escolar hubiera sido conflictivo y trasladado al resto de los compañeros, el rendimiento escolar posiblemente afectado, tal vez abandono de la escuela por parte del joven acusado del hecho, cambio de establecimiento de la adolescente víctima, o nuevos hechos de violencia como producto del conflicto no resuelto (peleas entre pares, justicia por mano propia, amenaza hacia la víctima, sensación de vulnerabilidad de ésta). Caso 2 ”Un adolescente de 15 años resulta imputado de un hecho, en el cual habría ingresado a una vivienda y sustraído una cantidad de dinero ($200). Se presenta el joven acompañado de su hermano mayor de 19 años con quien vive. No asiste a la escuela, lava autos en el centro de la ciudad junto a su hermano. Las víctimas del robo, un matrimonio conformado por un médico y una docente. Luego de la intervención del Equipo de Mediación, el adolescente pide disculpas a los afectados, se ofrece para cortar el césped como forma de pagar. La pareja acepta las disculpas, se interesa en la situación del joven y se ofrece para gestionar al joven un trabajo en un club de actividades deportivas. De no haberse realizado la mediación, la causa se hubiera archivado en atención a la edad del joven, sin que éste fuera llamado a la instancia judicial. Las víctimas tampoco habrían sido convocadas.”20

2.4 La Justicia Restaurativa en los Centros de Internación de Adolescentes Infractores En 2009, visité el Consejo Tutelar de Chihuahua, en la compañía de la Dra. Ruth Villanueva Castilleja, mi tutora del posdoctorado en la UNAM, y de la Lic. Nancy Ivonne Daniels Márquez, Magistrada del Tribunal Superior para Menores del Estado. En mi memoria perdura la imagen de decenas de menores de ambos sexos, de rostros sombríos, enclaustrados en celdas individuales y colectivas, en condiciones lastimosas, que niegan a carta cabal los principios garantistas, en la medida en que sólo logran mutilar sin piedad la vida y el futuro de esos jóvenes, autores de hechos delictivos de pequeño o medio potencial ofensivo –en Estados Unidos se aplica también a delitos de mayor cuantía, de alta graduación de

pena, como sexual assault (lo mismo en Canadá) y homicidio21– y a quienes seguramente correspondería, en respeto a los requerimientos de la proporcionalidad y la razonabilidad, una punición diversa de la sanción detentiva. De veras, muchos centros juveniles poseen los mismos males de los presidios (ociosidad, hacinamiento, falta de asistencia, interacciones personales promiscuas, v.gr.) y nada más son que espacios nocivos, incapaces de favorecer la reinserción social de los menores; al contrario, no sólo denuncian una justicia juvenil obsoleta, con sus disfunciones e inequidades, disconforme con los preceptos constitucionales, sino que imponen el reconocimiento de la necesidad de nuevas estrategias de punición y modelos alternos de solución autocompositiva de conflictos, más legítimos y eficaces. En la Declaración de Lima se destaca que la Justicia Restaurativa puede y debe aplicarse, siempre que sea posible, como parte del tratamiento que se brinda en instituciones de justicia juvenil.

2.4.1 La experiencia en diversos países En innúmeros países se despliegan esfuerzos para cambiar el perfil de la internación, mejorar sus condiciones, tornarla más humana y fructuosa, sirviéndose de las técnicas restaurativas que aseguren el contacto de adolescentes infractores con las víctimas de delitos.

2.4.1.1. Brasil En el estado brasileño de Rio Grande do Sul, la Fundación de Atención Socioeducativa (FASE), antigua FEBEM, dependiente de la Secretaría de Justicia y del Desarrollo Social, dio inicio, a partir de 2005, en varias de sus unidades, a un Programa de Justicia Restaurativa (Proyecto Justicia para el Siglo 21), destinado a jóvenes en conflicto con la ley, sometidos a una medida socioeducativa de internación, merced a un convenio suscripto con la 3ª Sala del Juzgado de la Infancia y la Juventud de Porto Alegre. Mediante círculos (restaurativos, familiares y comunitarios), en los que afloran los motivos de las ofensas penales y sus consecuencias dañinas, se procura vencer el rencor en aras a una reconciliación, implementándose los principios rectores de la JR como, verbi gratia, el protagonismo, la participación y la asunción de responsabilidad. Son distintas las etapas de esos círculos, en los cuales los menores participan voluntariamente, sin cualquier especie de coerción: solicitud del proceso; encuentro de los implicados con firma

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del Acuerdo conciliatorio; y evaluación de su cumplimiento y de la satisfacción de las partes. Los procedimientos de índole restaurativa comparecen, además, en la preparación de los jóvenes, de su familia y de la sociedad, en las hipótesis de progresión para el régimen abierto, libertad asistida y excarcelación, así como para la resolución sanadora de cuestiones disciplinarias que involucren adolescentes entre sí o adolescentes con servidores. Un Plan Individual de Atención (PIA) se presenta en las audiencias de revisión de la medida socioeducativa.

2.4.1.2. El Método APAC en Centros Juveniles Adoptado en establecimientos carcelarios de adultos, la metodología APAC empieza a aplicarse también en centros de privación de libertad de jóvenes infractores, en donde se les enseña, bajo el prisma restaurativo, a tener consciencia de sus derechos y de los derechos ajenos y asumir sus responsabilidades. Al perseguir su reintegración familiar, educativa y social, se considera una lista de preceptos (reconocer que nadie es irredimible y que las personas son mayores que el daño o daños que hayan cometido; promover la justicia; tener cuidados con la víctima; proteger a la sociedad), expuestos por el Dr. Paulo Carvalho, Director del Consejo Directivo de la Confraternidad Carcelaria de Brasil, en conferencia dictada en la Paz, en diciembre de 2010, en la que dio destaque a la participación de la comunidad para el desarrollo del programa restaurador. En el Centro Qalauma, la primera unidad construida en Bolivia para jóvenes en conflicto con la ley (ACLs), están 150 muchachos y muchachas, con edad entre 16 y 21 años, con su responsabilidad penal ordinaria, a quienes se les brinda una asistencia socioeducativa acorde a los parámetros de la Asociación de Protección y Asistencia al Condenado, el Código del Niño, Niña y Adolescente, la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) y otros documentos internacionales.

3. LA JUSTICIA RESTAURATIVA EN EL MARCO DE UNA NUEVA JUSTICIA CRIMINAL Asentada actualmente en diversas culturas con rostros heterogéneos, tales como las conferencias familiares (en Nueva Zelanda y Australia), los círculos22 (en Estados Unidos y Canadá), las

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Boutiques de Droit (en Francia), los paneles juveniles (en Inglaterra) y los Programas de Reconciliación entre Víctima y Ofensor – Victim-Offender Reconciliation Programs, VORP (en USA, Inglaterra, Austria, Finlandia y Noruega), la Justicia Restaurativa apuesta por la convicción de que las personas son capaces de perdonar, aceptar al otro, reconocer sus errores, sus faltas, obteniéndose una convivencia participativa, armónica y respetuosa de los derechos, especialmente de los derechos humanos23, ya sean los del ofensor o ya sean los del ofendido. Varios autores puntualizan que el concepto de Justicia Restaurativa, aplicable a menores y adultos, se basa en la teoría de las tres R: la asunción de Responsabilidad por parte del ofensor; su mejor Reintegración en la comunidad; y la Reparación del daño causado a la(s) víctima(s) o perjudicado(s).

3.1 Un cambio de lentes Howard Zehr, considerado uno de los padres del modelo restaurativo, propone, en su obra pionera Changing Lenses: A New Focus for Crime and Justice, un cambio de lentes en una cámara fotográfica: es idéntica la imagen; no obstante, cada uno de los lentes la capta a partir de ángulos diferentes. A este respecto las preguntas clásicas que suelen hacerse, (¿Quién cometió el delito?, ¿Cuál ley fue violada? ¿Qué pena debe aplicarse?) son reemplazadas por otras: ¿Quién sufrió el daño? ¿Qué puede hacer usted para restaurar lo que hizo? ¿De qué manera podemos ayudarlo? Para el profesor de la Universidad Menonita de Harrisonburg, en Virginia, Estados Unidos, y codirector del Center for Justice and Peacebuilding: “Uno de los propósitos de la punición y la reparación es el enviar un mensaje. La función utilitaria de la punición es decirle al ofensor: ‘No cometa ofensas pues ellas son contra la ley. Aquellos que hacen el mal deben sufrir.’ La reparación o la restitución tienen por objeto enviarle un mensaje distinto: ‘No cometa ofensas pues ellas perjudican a alguien. Aquellos que perjudican a los otros tienen que corregir su error.’”24

Mientras que en la justicia ordinaria, tradicional, positivista (retributiva), simplemente se inculpa al autor del agravio (punitur quia peccatum est), estigmatizándosele a veces para toda la vida, en las prácticas restaurativas, expresiones de una reacción humana y equilibrada al crimen, se recurre al diálogo y se pone atención a tres puntos básicos: la responsabilización del autor, la repara-


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ción del mal causado (el pacto resarcitorio asume un papel estelar en el proceso) y la reintegración del culpable en la sociedad. En este orden de ideas, se restablecen los enlaces sociales, avigorándose la seguridad jurídica y ciudadana. No se trata de la mera aplicación de la ley penal, en el contexto de una pedagogía del castigo, duramente criticada y desechada por los abolicionistas25 (como Louk Hulsman, Eugenio Raúl Zaffaroni y Nils Christie) y los minimalistas26 (Alessandro Baratta es un ejemplo), sin ningún compromiso con la víctima y el victimario, centrada en una visión legicéntrica y estadocéntrica del Derecho. Tampoco se trata de una práctica forjada por el ingenio romántico de un grupo de visionarios. Lo que se plantea aquí, en términos generales, es un cambio profundo en el enfoque epistemológico. El pasado y la culpa pierden su preeminencia; emergen, en la pujanza simbólica de sus significados, valores guías como el diálogo, la concordia y la reparación (este último en su sentido lato, no simplemente patrimonialista), con reglas enfocadas a la comunidad. El futuro se presenta ante nuestros ojos con su tarjeta de visita; sólo tenemos que ir a su encuentro, cogerle las dos manos y atravesar el Rubicón. Como forma particular e innovadora de resolución de conflictos, una imposición del aggiornamento del derecho y de la política criminal y victimal, la Justicia Restaurativa es, en concreto, nítidamente transformadora27, habida cuenta de su capacidad de curación (healing) de las lesiones físicas y morales, de su capacidad de restablecimiento de relaciones (cimentadas en la confianza, en el [re]conocimiento recíproco) y de su capacidad de reintegración a la víctima y al victimario en la sociedad. Por su conveniencia y sus logros positivos, la Justicia que Queremos28 debe ser objeto de un estudio detenido, profundo, comparado, que ubique sus prácticas eficaces, con vistas a insertarla en las políticas criminales y penitenciarias. En el Primer Congreso de Justicia Restaurativa, en junio de 2006, en San José, Costa Rica, el magistrado Luis Paulino Mora, Presidente de la Corte Suprema de Justicia de aquel país, dio un valioso testimonio: “Después de 36 años de ser juez y de haber trabajado la mayor parte de mi carrera en el área penal, soy el primero en reconocer las serias limitaciones que tiene el sistema retributivo actual para servir de solución a la creciente violencia social. Soy un fiel creyente de que debemos abrirnos a nuevas formas de resolver los conflictos, y que el poder punitivo

del Estado debe tomar en cuenta a la víctima e incorporarla como la parte más importante del proceso...”29

De esa forma, es congruente su incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales, siendo recomendable su implementación en el interior de los centros penitenciarios, para que también allí se alcance el equilibrio que sólo es posible a partir del conocimiento mutuo, de la plática transparente, de la condescendencia hacia el prójimo y del poder purificador de la verdad. Sin presentarse como una panacea (muchos la rechazan, armados de un catálogo de objeciones, y no la recomiendan para delincuentes habituales y sexuales, para autores de violencia doméstica, hipótesis que se reservarían a la justicia común30), preocupada por los daños infligidos y las consecuencias producidas por la trasgresión, la Justicia Restaurativa resulta ser una alternativa viable –más célere, más humana y más barata–31 a la clausura, especialmente la cárcel, una institución medieval, perversa, que se ha revelado un error histórico y que constituye, en la lectura de Foucault, un doble error económico, “directamente por el costo intrínseco de su organización e indirectamente por el costo de la delincuencia que ella no logra reprimir.”32 En su monografía para optar por el posgrado de Maestría Profesional en Derecho Penal (Universidad Internacional de las Américas), Max Chinchilla Fernández cita un fragmento del artículo de Javier Llobet Rodríguez, titulado “¿Justicia Restaurativa y en Costa Rica?” y presentado en el Primer Congreso de Justicia Restaurativa”, en San José, C. R.: “Debe resaltarse en cuanto a la justicia restaurativa que diversas ideas, no todas homogéneas, han influido en el surgimiento y auge de la misma. Dentro de ellas debe resaltarse: a) el renacimiento en el interés por la protección de la víctima en la década de los setenta del siglo XX; b) las ideas religiosas, en particular de los menonitas; c) los antecedentes de la diversión o diversificación en el Derecho Penal Juvenil; d) la tradición norteamericana de la oportunidad en la persecución penal; e) el escepticismo con respecto a la rehabilitación a través de la privación de libertad, ello con la crisis de la llamada ideología del tratamiento; f) el reconocimiento del valor de las formas de solución del conflicto por los pueblos indígenas, no sólo en América, sino también en Australia, Nueva Zelanda y África; y g) la corriente criminológica que ha defendido, princi-

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palmente en Holanda y los países escandinavos, el abolicionismo.”33

En carácter de miembro de la delegación brasileña, estuve en el 11 Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal (Sinergias y respuestas: alianzas estratégicas en materia de prevención del delito y justicia penal), celebrado en Tailandia, del 18 al 25 de abril de 2005, en el que se aprobó la Declaración de Bangkok, enfática en cuanto a la necesidad de avanzarse en el desarrollo de la Justicia Restaurativa: (32) “Para promover los intereses de las víctimas y la rehabilitación de los delincuentes, reconocemos la importancia de seguir elaborando políticas, procedimientos y programas en materia de justicia restaurativa que incluyan alternativas al juzgamiento, a fin de evitar los posibles efectos adversos del encarcelamiento, de ayudar a reducir el número de causas que se presentan ante tribunales penales y de promover la incorporación de enfoques de justicia restaurativa en las prácticas de justicia penal, según corresponda.”

A la pregunta: ¿Quién es victimizado por el crimen?, Daniel W. Van Ness contestó: Tú, como víctima, porque puedes perder tu vida, tu salud, tu propiedad o tu paz de espíritu. Tú, como ofensor, porque puedes recibir una sentencia injusta e ingresar a una prisión sobrepoblada. Tú, como pagador de impuestos, porque pagas cada vez más, cada año, por un sistema ineficaz.34

3.2 La decadencia de la cárcel A pesar del empleo masivo, la cárcel se ha revelado un fracaso por la imposibilidad de alcanzar sus objetivos: a) de punición (por sus torpezas, sus distorsiones, como las regalías concedidas a reclusos poderosos y adinerados, las progresiones sin mérito, las autorizaciones indebidas de salida, las fugas favorecidas por la corrupción, etc); b) de intimidación (prevención general negativa) bandera izada por el derecho penal simbólico, sin resonancia positiva en la prevención de la criminalidad –como advierte reiteradamente Günter Jakobs35–, así como, por la mano dura en la ejecución (un ejemplo emblemático es el RDD – régimen disciplinario diferenciado, excesivamente riguroso, adoptado en muchas prisiones brasileñas), generadora de conflictos y motines; c) de resocialización (prevención especial positiva), antiguo y mítico postulado del derecho penal, presente en el discurso de los gestores pe-

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nitenciarios, con el que intentan engañar al ciudadano común, nesciente de la lección de Óscar Wilde por la que “No es a los reclusos a quienes habría que reformar, sino a las cárceles”36, construidas “con los ladrillos de la infamia y cerradas con barrotes por temor a que Cristo vea cómo mutilan los hombres a sus hermanos.”37 De veras, saludada en sus comienzos como un avance en el torrente punitivo (cuyas turbias aguas ahora nos toca contener, en palabras de Eugenio Raúl Zaffaroni en sus comentarios acerca de la teleología reductora), el embuste-prisión se renueva desde hace siglos a causa de la ceguera y la terquedad del hombre, impasible e indiferente a la perpetuación de un equívoco grotesco, un chiste sin asomo de gracia. Basural humano, distrito de violencia y perversión, refugio del miedo y el horror, dominado por pandillas que se extienden en el vacío del Estado, imponiendo sus patrones de convivencia sobre los demás cautivos, primerizos y reincidentes, los más miserables entre los miserables, los sobrantes, los invisibles (sin olvidar que su actuar criminal, su poder de extorsión, va mucho más allá de los barrotes, negando su rol de contención), la prisión es, sin máscaras, un castigo ignominioso y nada más que eso. Raúl Carrancá y Rivas, autor del prólogo del libro El Hombre y la Cárcel, de Óscar Wilde, sostiene que la pena privativa de libertad constituye “una sanción equiparable al peor tormento infernal”: “Se vuelve algo peor, incluso, que el crimen que quiere castigar. En otros términos, con un crimen se castiga otro crimen, nada más que el Estado se apoya en una explicación teórica, que no justificación, y en una ley absolutamente convencional.” Y agrega sobre el sistema penitenciario: “...con apoyo en las premisas de la ley y las sentencias, hace con los adultos lo que si un adulto hiciera con otro, extra muros carcelarios, sería severamente sancionado. La conclusión es clara y contundente: es venganza y represión. No estamos, aunque se pregone lo contrario (tratamos de estar) en el periodo humanitario ni tampoco en el científico. Hay una clara regresión, si es que no involución, que ha llevado al sistema hasta las etapas más oscuras de la venganza pública. Y por más que se diga, se denuncie, se exponga, el sistema esgrime la bandera del ‘realismo penal’, de la ‘utilidad penal’, para explicar, ¡nunca justificar!, su equivocada y en ocasiones errática conducta; con el resultado, y todos lo sabemos, de que


Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores

el crimen avanza porque es administrado (removidas sus piezas de un sitio al otro) y no eliminadas sus causas.”38

Todo lo dicho nos remite a Schwitzgebel, quien inauguró la experiencia de la vigilancia electrónica a distancia en Estados Unidos: “…algún día las prisiones serán museos o monumentos a la inhumanidad y a la ineficacia del castigo social.”39 Un vaticinio semejante hizo la profesora de la existencia, la poetisa brasileña Cora Coralina, pseudónimo de Ana Lins do Guimarães Peixoto Brêtas (fallecida en 1985, cuyo primer libro de poemas fue publicado a la edad de 76 años), sobre esos anacrónicos y selectivos territorios del olvido convertidos en casas del horror: “Y los hombres inmunizados contra el crimen, ciudadanos de un nuevo mundo, contarán a los niños del futuro historias absurdas de prisiones40, celdas, altos muros de un tiempo superado”).

3.3. La atención profiláctica a los niños En la voz de Mercedes Sosa, respetada cantante de la música folclórica del país de Jorge Luis Borges y Julio Florencio Cortázar, la riqueza del poema-canción de Armando Tejada Gómez: “A esta hora exactamente, “Hay un niño en la calle... / ¡Hay un niño en la calle! / Es honra de los hombres proteger lo que crece, / Cuidar que no haya infancia dispersa por las calles, / Evitar que naufrague su corazón de barco, / Su increíble aventura de pan y chocolate / Poniéndole una estrella en el sitio del hambre. / De otro modo es inútil, de otro modo es absurdo / Ensayar en la tierra la alegría y el canto, / Porque de nada vale si hay un niño en la calle... Pobre del que ha olvidado que hay un niño en la calle, / Que hay millones de niños que viven en la calle; / Y multitud de niños que crecen en la calle. / Yo los veo apretando su corazón pequeño, / Mirándonos

a todas con fábula en los ojos. / Un relámpago trunco les cruza la mirada, / Porque nadie protege esa vida que crece / Y el amor se ha perdido, como un niño en la calle.”

Es hora de promover cambios, la única alternativa posible, la cosa cierta, especialmente para aquellos, como los niños de la canción, a quienes, en la lección inolvidable de la chilena Gabriela Mistral, hemos negado la fuente de la vida y ya no pueden esperar. Muchos de nosotros podemos esperar, pero ellos no, no pueden, ahora es el momento, no podemos contestarles “mañana”; su nombre es “hoy”. Tengamos siempre como un faro, a indicarnos el camino correcto, la Convención sobre los Derechos del Niño (Observación General nº 10): Uno de los objetivos más importantes de la aplicación de la Convención es promover el desarrollo pleno y armonioso de la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del niño (preámbulo y arts. 6 y 29). Debe prepararse al niño para asumir una vida individual y responsable en una sociedad libre (preámbulo y art. 29), en la que pueda desempeñar una función constructiva con respecto a los derechos humanos y las libertades fundamentales (arts. 29 y 40). En el poema “Los Niños de Acapulco”, el mexicano Antonio Sánchez Galindo, cuya vasta obra sobre menores infractores y prisiones trasciende las fronteras de América Latina, convoca a todos: “Hermano artesano, en tu fábrica de barro y color, ¿Qué has hecho por tus hijos este año?, Hermano profesionista: tu mejor realización será salvar un niño de la soledad, el hambre y la tristeza. Poeta, que sea tu mejor verso engendrar un hijo y educarlo. Hermanos todos: ¡abandonemos nuestras muertes y empecemos a dar vida! El tiempo no espera…”41

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NOTAS *

Fragmentos de una investigación posdoctoral, en construcción, hecha en la Universidad Federal de Santa Catarina, bajo la supervisión del Dr. Sergio Urquhart Cademartori. En el número anterior (10), publicamos los primeros capítulos.

1. En BRENES QUESADA, Carlos, op. cit, p. 25. 2. En OTTOBONI, Mário, Seja Solução, não Vítima!: Justiça Restaurativa, Uma Abordagem Inovadora, Cidade Nova, São Paulo, 2004, p. 9. 3. BRENES QUESADA, Carlos, op. cit., p. 130. 4

En el sitio: Grupo de Investigación Justicia Restaurativa – Universidad Pontificia Bolivariana, Último acceso el 25.12.10.

5. Se lee en otro sitio: Iniciar el Proyecto Árbol Sicómoro – Prison Fellowship International, Último acceso el 25.12.10. 6. BRENES QUESADA, Carlos, op. cit., pp. 131132. 7. El 17 de agosto de 2007, fue fundado el Instituto Brasileño de Justicia Restaurativa (IBJR), una organización no gubernamental, con sede en São Paulo. 8. En BRENES QUESADA, Carlos, op. cit., p. 64. 9. BARROS LEAL, César, Ejecución Penal en América Latina a la Luz de los Derechos Humanos: Viaje por los Senderos del Dolor, Editorial Porrúa, Ilanud y Facultad de Derecho de la UNAM, México, 2009, pp. 255-260. 10. Se recomienda la lectura del capítulo “E a Vítima?, op. cit., pp. 35-38. 11. ROLIM, MARCOS: “Justiça Restaurativa: Para Além da Punição”, en ROLIM, Marcos; SCURO NETO, Pedro; CAMPOS PINTO DE VITTO, Renato; GOMES PINTO, Renato Sócrates, Justiça Restaurativa: Um Caminho para os Direitos Humanos – Texto para Debates, Instituto de Acesso à Justiça (IAJ), Porto Alegre, 2004, p. 27. 12. MAYORGA AGÜERO, Michelle, op. cit., pp. 16-17. 13. “El carácter sepulcral de la prisión no es un concepto literario ni una creación poética, sino una pavorosa realidad.” (RUIZ FUNES, Mariano, A Crise nas Prisões, Editorial Saraiva, São Paulo, 1953, p. 12).

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14. Disponible en el sitio de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, México, Último acceso el 24.12.10. 15. SICA, Leonardo, op. cit., p. 95. 16. Véase el artículo 4º, fracción VI de la Constitución Federal: La República Federativa de Brasil se rige en sus relaciones internacionales por los siguientes principios: VII – solución pacífica de conflictos. 17. Convención sobre los Derechos del Niño (Convention on the Rights of the Child, CRC). Observación General nº 10 (2007), del Comité de los Derechos del Niño, 44º Periodo de Sesiones, Ginebra, 15 de enero a 2 de febrero de 2007: Los derechos del niño en la justicia de menores. Interés superior del niño (artículo 3) 10. En todas las decisiones que se adopten en el contexto de la administración de la justicia de menores, el interés superior del niño deberá ser una consideración primordial. Los niños se diferencian de los adultos tanto en su desarrollo físico y psicológico como por sus necesidades emocionales y educativas. Esas diferencias constituyen la base de la menor culpabilidad de los niños que tienen conflictos con la justicia. Estas y otras diferencias justifican la existencia de un sistema separado de justicia de menores y hacen necesario dar un trato diferente a los niños. La protección del interés superior del niño significa, por ejemplo, que los tradicionales objetivos de la justicia penal, a saber, represión/castigo, deben ser sustituidos por los de rehabilitación y justicia restitutiva cuando se trate de menores delincuentes. Esto puede realizarse al mismo tiempo que se presta atención a una efectiva seguridad pública. 18. Art. 126 del Estatuto: “Antes de iniciarse el procedimiento judicial para investigación de un acto infractor, el representante del Ministerio Público podrá conceder la remisión, como forma de exclusión del proceso, atendiendo a las circunstancias y consecuencias del hecho, al contexto social, así como a la personalidad del adolescente y su mayor o menor participación en el acto infractor. Párrafo único: Iniciado el procedimiento, la concesión de la remisión por la autoridad judicial importará en la suspensión o extinción del proceso.”


Justicia Restaurativa: Su Aplicación en Prisiones y Centros de Internación de Adolescentes Infractores

19. Igualmente disponible en el sitio de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Último acceso el 24.12.10. 20. El último acceso a la citada ponencia, disponible en Internet, fue hecho el 02.01.2011. En el mismo texto el autor transcribe la advertencia de Aída Kemelmajer de Carlucci, Doctora en Derecho y Ministra de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Argentina: “El sistema formal de la justicia penal de menores no sirve: nadie gana, todos pierden. Pierde el ofensor porque ingresa a un sistema estigmatizador que no lo reconcilia consigo mismo, lo aleja de sus afectos, y continúa siendo un excluido de la sociedad. Pierde la victima porque siendo dañada directamente, clama como Quijote contra molinos de viento y profundiza su condición de víctima. Pierde el Estado porque gasta ingentes sumas de dinero en un sistema deficiente. Pierde la sociedad porque contamina su cuerpo con sentimientos de injusticia, infelicidad e inseguridad…algo distinto hay que hacer, porque parece que lo que hasta ahora hacemos sirve de poco y si seguimos haciendo lo mismo no tenemos posibilidad de un resultado diferente.” 21. En Austria, se establecieron límites de pena (hasta 10 años, en el caso de menores y hasta 5 años, en la hipótesis de adultos) para el uso de la mediación, existiendo criterios para impedir que se aplique a casos insignificantes. Hoy la Justicia Restaurativa se emplea en conflictos armados, a la violencia masiva en periodos de guerra. Es el caso de los niños utilizados como soldados y forzados a cometer actos innominados contra su comunidad, a veces sus propios familiares. La respuesta restauradora es indudablemente la única viable (por si prevalece el ánimo del apaciguamiento) en tales circunstancias. Se sugiere también estar al tanto de la experiencia de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (Truth and Reconciliation Commission) de Sudáfrica, presidida por el Arzobispo de la Ciudad de Cabo Desdmond Mpilo Tutu, Premio Nobel de la Paz, a la cual se atribuyó la misión de investigar, juzgar y amnistiar las transgresiones a los derechos humanos cometidos en aquel país, en el periodo del 1960 a 1994. El propósito central era promover la integración racial después del ocaso del apartheid. Es más, las prácticas restaurativas tienden a emplearse en lo cotidiano, en situaciones diversas, como en el ámbito escolar y familiar. 22. En los círculos, que varían en su conformación de país para país, en muchos lugares se conserva la costumbre de utilizar un objeto, cuyo

movimiento, en el sentido del reloj, es dirigido por el líder, con el fin de indicar a qué persona le corresponde a continuación el turno de palabras y para poder enunciar sua ideas y hacer sus comentarios con total libertad. Lo llaman “pieza del diálogo”. 23. Es oportuna la observación de Zaffaroni: “Humanitas o la dignidad del ser humano, la centralidad de éste como persona, el respeto a su esencia, es una perpetua búsqueda en el derecho que proviene del derecho romano y atraviesa toda la historia de nuestro saber, habiendo padecido múltiples vicisitudes, que no pudieron nunca ocultar la permanente demanda recíproca: derecho reclama siempre humanitas, simplemente porque el saber jurídico no es más que un instrumento para la realización del ser humano y, como tal, carece de brújula cuando se aleja de la antropología básica que hace de éste una persona para cosificarlo, para reducirlo a una cosa más entre las cosas.” Más adelante: “Humanitas es el componente que nos permite diagnosticar si un saber jurídico penal cumple su función de custodio de la dignidad de la persona o se aparta de ella para degradarse a una vulgar racionalización del ejercicio de poder vertical de un estado. (ZAFFARONI, Eugenio Raúl, El Humanismo en el Derecho Penal, Editorial Ubijus/Instituto de Formación Profesional, México, 2009, pp. 7 y 8) 24. ZEHR, Howard, op. cit., p. 187. 25. “...los abolicionistas proponen cancelar no sólo la cárcel sino el sistema penal en su conjunto, y sustituirlo por un sistema de arreglo de conflictos, comunitario en su conformación y en su funcionamiento, orientado hacia la víctima y civil-compensatorio en su contenido.” (BARREDA SOLÓRZANO, Luis de la et al., El Sistema Penitenciario: Entre el Temor y la Esperanza, Orlando Cardenas Editor, México, 1991, p. 148) 26. “Sin embargo, el propio Zaffaroni ha señalado que el derecho penal mínimo es una propuesta que debe ser apoyada por quienes deslegitiman el sistema penal, pero no como meta insuperable, sino como paso o tránsito hacia el abolicionismo, por lejano que hoy parezca...” (SÁNCHEZ ROMERO, Cecilia y HOUED VEGA, Mario Albert, La Abolición del Sistema Penal. Perspectivas de Solución a la Violencia Institucionalizada. Costa Rica: Editec, 1992, p. 46) 27. Otros términos se emplean para designar a la Justicia dulce, o sea, a la Justicia Restaurativa: transformadora (Ruth Morris), relacional (Jo-

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nathan Burnsibe e Incola Baker), de comunidad restaurativa (Marlen Young), comunitaria, conciliadora, pacificadora, restauradora y reparativa. Véanse los correspondientes términos en otras lenguas: Justice réparatrice (francés), Restorative o Transformative Justice (inglés) y Giustizia riparativa (italiano). Agréguese que el concepto de Justicia Restaurativa no es unívoco y suele abarcar –como un paraguas, ya se dijo–, un sin-número de modalidades alternas de solución de disputas. 28. Nuestro tributo al artículo de GOMES PINTO, Renato Sócrates: “Justiça Restaurativa: O Paradigma do Encontro”, en ROLIM, Marcos; SCURO NETO, Pedro; CAMPOS PINTO DE VITTO, Renato; GOMES PINTO, Renato Sócrates, Justiça Restaurativa: Um Caminho para os Direitos Humanos – Texto para Debates, Instituto de Acesso à Justiça (IAJ), Porto Alegre, 2004, p. 73. El párrafo completo: “Ésa debe ser la agenda del movimiento restaurativo y cada uno de nosotros que cree y participa en ese grito por una Justicia que Queremos debe sentir que no está solo, puesto que, no obstante parezca un sueño ingenuo, nos cantaba John Lennon: You may say that I’m a dreamer, but I’m not the only one. La canción es Imagine y termina así: I hope someday you’ll join us and the world will live as one. 29. En BRENES QUESADA, Carlos, op. cit., pp. 76-77. 30. Mientras que en España no se la admite cuando se trate de violencia de género, sigue aplicándose, en esos casos, con buenos resultados, en Austria y Noruega. 31. Son principios de la Justicia Restaurativa: voluntarismo, consensualidad, complementariedad, confidencialidad, celeridad, ahorro de costos, mediación y disciplina (En AMADO FERREIRA, Francisco, op. cit., p. 29). 32. FOUCAULT, Michel. Vigiar e Punir, Vozes, Petrópolis, 1983, p. 237. Adjunta Luiz Flávio Gomes: “A rigor, tal vez podamos agregar a los dos citados otro error económico: el costo de la criminalidad que ella genera (por intermedio de la reincidencia).” (Penas e Medidas Alternativas à Prisão, Revista dos Tribunais, São Paulo, 1999, p. 30) 33. CHINCHILLA FERNÁNDEZ, Max, Justicia Restaurativa en Costa Rica. Instauración de la Justicia Restaurativa en el Ministerio Público de Costa Rica. Principales Retos, Instituto de Estudios de Posgrado, Universidad Internacio-

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nal de las Américas, noviembre de 2009. Disponible en Internet. 34. VAN NESS, Daniel W., cuarta portada del libro “Crime and Its Victims”, ya citado. 35. “Además de eso, convendrá asentir, con García-Pablos, que un derecho penal simbólico no tiene ninguna legitimidad porque manipula el miedo al delito y a la inseguridad, reacciona con un rigor innecesario y desproporcionado y se preocupa exclusivamente de ciertos delitos e infractores, introduce un sinfín de disposiciones excepcionales, a despecho de su ineficacia o imposibilidad de cumplimiento y, a medio plazo, desacredita al propio ordenamiento, minando el poder intimidatorio de sus prescripciones.” (SOUZA QUEIROZ, Paulo, Funções do Direito Penal: Legitimação versus Deslegitimação do Sistema Penal, Editorial Del Rey, Belo Horizonte, 2001, p. 56) De igual modo: “El pueblo, empero, debería comprender que ninguna ley, por más severa que fuera, puede cambiar en un ápice la realidad social.” (NEUMAN, Elías, Los Homicidios de Cada Día, Editorial Catálogos, Buenos Aires, 1994, p. 59) 36. WILDE, Óscar, El Hombre y la Cárcel, Instituto Nacional de Ciencias Penales, México, 2009, p. 62. 37. Idem, op. cit., p. 105. 38. Idem, op. cit., pp. 32 y 69. 39. En VITORES, Anna y DOMÈNECH, Miquel, Tecnología y Poder: Un Análisis Foucaultiano de los Discursos Acerca de la Monitorización Electrónica, Fórum Qualitative Social Research, volumen 8, nº 2, mayo 2007 (disponible en http//www.qualitative-research.net/fqs). 40. Gustavo Radbruch sostenía idéntica postura: “El presidio constituye un fenómeno paradójico y sin ningún sentido” (en DEL PONT, Luis Marco, Derecho Penitenciario, Cádenas Velasco Editores, México, 2005, p. 598) Es más, “La cárcel no es remedio, dice Jane Evelyn después de transitar investigando, hurgando, espiando a las mujeres que padecen las rejas. No es solución de nada. Es un castigo que se vuelve culpa. Una ira que rea en condolencia. Un golpe que regresa en bofetada.” (LEÑERO, Vicente, Cárcel de Mujeres, Letras Libres, junio 2001, año III, número 30, revista mensual. Reproducciones Fotomecánicas S.A. de C.V. Democracias, México, p. 66) 41. SÁNCHEZ GALINDO, Antonio, Los Niños de Acapulco, Guadalajara, México, 1979.


COLLECTIVE REPARATIONS FOR VICTIMIZED INDIGENOUS COMMUNITIES: EXAMPLES OF HUMAN RIGHTS VIOLATIONS BEFORE THE INTER-AMERICAN COURT OF HUMAN RIGHTS ························ Diana Contreras-Garduño Ph.D. Candidate at Utrecht University, the Netherlands, Netherlands Institute for Human Rights. Sebastiaan J. Rombouts Ph.D. Candidate at Tilburg University, the Netherlands, Department of European and International Public Law.

1. INTRODUCTION International human rights proclaim the right of every victim to effective reparations (remedies). However, the provision of reparations for international crimes is a recent development. The International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) and the International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR) provide reparations for victims of crimes within their jurisdictions, but their approach is very limited.1 However, this is not the case for the International Criminal Court (ICC) and the Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia (ECCC).2 Increasingly, international criminal justice is seen not only as a means for prosecuting and punishing perpetrators but also as a way to provide victims with adequate recognition and to redress the harm endured.3 One must bear in mind that this right, the right to reparation, to redress a wrong, has been a fundamental principle of any legal code.4 The right to a remedy was already included in several international and regional human rights treaties, as well as in international humanitarian law.5 International human rights law, by means of Court cases, provides examples on what kind of collective reparations can be awarded to victimized groups. The Inter-American Court of Human Rights’ case law is highly instructive in this regard. Therefore this article traces the right to reparations or remedies in the Inter-American system, and illustrates, through a number of ca-

ses involving indigenous communities, that such remedies often have a collective dimension.

The Right to Reparation under International Law Traditionally, public international law was primarily concerned with inter-state responsibility.6 In this light, only a state could prosecute another state and demand reparations for the injuries caused over its citizens. After World War II, however, international human rights law began to emerge and state responsibility towards individuals became an international concern. Therefore, under international law, the violation of any human right gives rise to a right to reparation for the victim.7 However, these international legal instruments do not offer specific guidance regarding the ways and means by which states should repair such violations.8 This gap leaves open the questions of why and to what extent reparations should be afforded.9 In order to reaffirm the existence of victims’ rights to redress violations, the United Nations adopted the “Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law,” (hereinafter UN Basic Principles), which outlines 5 types of reparations: restitution, compensation, satisfaction, rehabilitation and guarantees of non-repetition. 10

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Interestingly, these types of reparations have been applied in an individual and collective approach. Although the UN Basic Principles explicitly state that: “[V]ictims are persons who individually or collectively suffered harm,”11 there is not international instrument which defines collective reparations. Nonetheless, in international transitional situations it is common to distinguish between symbolic12 and material13 reparations and between individual and collective reparations. 14 Noteworthy, some Truth and Reconciliation Commissions have recommended collective reparations along with individual reparations in order to redress communities which were victims of war and political repression.15 Collective reparations are an ongoing and important issue in the public debate because of its implications on both the international and the national spheres.16

Justice and Development by Enforcing the Right to Reparation: the Option of Collective Reparations As Uprimny and Nelson have stated, collective reparations seek to re-establish the linkage between State and community by transforming the social situations of the community victims of human rights violations. This type of reparations not only results in redress for a given community but also in the major realization of the so called second generation of human rights: economic, social and cultural rights, which are interlinked to the full enjoyment of the first generation human rights in which the right to a remedy is embedded. 17 However, collective reparations face a number of conceptual problems. One must take into account that individual reparations seem the most appropriate and to some extent logical reparation for victims and next of kin; and that collective reparations would be the adequate modality to provide reparations to groups of victims. The first encountered problem when making this basic distinction is the reluctance to accept ‘collective victims’ or ‘groups’ as holders of human rights.18 Secondly, the recognition of collective victims would imply that the entire collective would be the beneficiary of the reparations granted, regardless the degree of suffering endured as a consequence of the alleged human right violation. Lastly, and in the same line of the major criticism to the collective reparations programmes implemented in Peru and Morocco, collective reparations might be seen as the justifiability for economic, social and cultural rights, in other words, the allocations of these right through a court’s decision, rather than the reparation, or at

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least the amelioration, of the suffering of a given fundamental principle’s violation.19

The Inter-American Court of Human Rights: A Progressive Approach towards Reparations Although the codification of the right to a remedy or reparation dates back to the Post-War International human rights system and has been reinforced in subsequent human rights instruments, the approaches of the Inter-American and European systems differ quite substantially.20 Compared to the European Court (ECtHR), the jurisprudence on reparations granted by the Inter-American Court of Human Rights (IACtHR) arguably is the most progressive and likely to be the most instructive to International Criminal Tribunals that adjudicate crimes of a similar scale to those examined by the IACtHR over the last two decades. While the ECtHR has restricted its provision on reparations, enshrined in Article 41 of the European Convention, to monetary compensation21 the IACtHR, pursuant article 63(1) of the American Convention on Human Rights, has granted groundbreaking reparations such as: the order to investigate and punish those responsible for human rights violations,22 the order to award the victim a fellowship for pursuing advanced University studies, 23 remove the name of the victim of the Register of Previous Criminal Convictions,24 the creation of a genetic information system to permit identification for family reunification,25 the identification of victim’s bodies so the bodies could be properly buried,26 the construction of a monument for the victims, 27 the improvement of better living conditions for collective victims such as the reopening of a school and the establishment of a medical dispensary,28 the release from prison,29 the reforms of national laws,30 and the adoption of training programs for human rights for its police and armed forces.31 This difference of approach implies serious consequences regarding the adequate interpretation of the application of the provisions of reparations under criminal proceedings. While the application and interpretation of international criminal law should be consistent with internationally recognized human rights,32 which approach should be taken in consideration when deciding the appropriate reparations to given victims? It is important to emphasize that the lack of explicit principles and clear provisions governing


Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights

reparations provide judges of both regional courts of human rights and international criminal courts with quite some discretion over the content of reparations. Difficult questions arise, inter alia, when human rights are violated. Is monetary compensation sufficient? When the violation is committed against a community, are individual reparations adequate? The IACtHR has also not only attempted to repair the direct consequences of the rights violated but also to further improve the social conditions of the victims of these human rights violations. This is because these victims are usually the poorest, most vulnerable and discriminated people and their situations deteriorate even further because of the violations of their rights.33 In this light the Peruvian Truth and Reconciliation Commission established that indigenous populations, who tend to suffer severe discrimination and poverty, amounted to 75% of the victims during the conflict in this country. 34 To sum up, the IACtHR has ordered non monetary remedies in a wide variety of situations. Gross and systematic abuses clearly present a new challenge that invites us to closely examine which reparations are adequate. In Judge Cançado Trindade’s words: “reparations for human rights violations only provide the victims the means to attenuate their suffering, making it less unbearable, perhaps bearable”35 An area in international law where the need for collective reparations is particularly apparent relates to indigenous peoples. The Inter-American Court of Human Rights in particular has recently produced a progressive line of cases dealing with indigenous peoples, collectively victimized, and has awarded a varied spectrum of remedies tailored to the demands of these often vulnerable groups.

2. INDIGENOUS PEOPLES IN INTERNATIONAL LAW: THE BROADER CONTEXT AND SOME KEY ISSUES Before going into the specifics of the Inter-American Court’s cases on indigenous land rights, it is important to elaborate a bit on the development of indigenous peoples’ rights in international law. Although indigenous peoples frame their claims in the language of human rights, these are often claims of a distinctly collective nature, and in that way they appear to be somewhat at odds with traditional individual human rights. Furthermore, we will see that IACtHR takes into account the broader body of international law when dealing with these cases.

Public international law, in its pure postWestphalian form is created by sovereign nation states. Human rights law, in its predominant perception since the end of the Second World War, has been concerned with protecting the individual. The primary concern with the State and the individual in international law is challenged by the emerging legal framework on the protection of intermediate, vulnerable groups. While this development has been a rather slow one, opposed by many states on the basis of arguments related to inter-group conflict, secession and controversy over the collective nature of the claimed standards,36 a substantial body of generic and targeted legal norms, pertaining to the protection of certain (ethno-cultural) groups has developed.37 Generic protection of these groups in international law centres around Article 27 of the International Covenant on Civil and Political Rights, which protects the right to culture.38 Targeted norms focus on specific types of groups39 within the broader framework of minority protection, e.g. national minorities, immigrants, and indigenous peoples. The last four decades have witnessed the emergence of a considerable body of (quasi-)legal norms pertaining specifically to this latter group. Indigenous peoples have sought international legal protection, since states are often the violators of their asserted rights. While official statistics remain contested, indigenous peoples make up approximately 6% of the world’s population (some 370 million individuals) and encompass around 5000 distinct peoples in over 72 countries. They represent about 80% of the world’s cultural diversity and their environments comprise approximately 80% of the globe’s biological diversity.40 Although there is no single official definition in international law, relevant characteristics of indigenous peoples are that they are culturally distinct from the majority population, they have retained some or all of their own governmental and cultural structures (and are willing to preserve those), and often have a special, spiritual relation with their lands. Wellknown working definitions focus on objective criteria and on subjective elements, whereas selfidentification as indigenous is considered a fundamental criterion.41 Unfortunately, indigenous peoples are often also among the most marginalized in society, and have been victimized in many ways. They have suffered from historical injustice due to colonisation, oppression by the majority, forced integration and relocation, and often currently still form vulnerable groups in the larger states in which

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they live. Indigenous peoples suffer disproportionately from poverty. The first international legal document dealing specifically with indigenous peoples is the International Labour Organisation’s Convention Nº 107 of 1957 (ILO 107)42 which would be replaced in 1989 by ILO Convention Nº 169 (ILO 169).43 While officially still in force, replacing ILO 107 was found necessary since it focused not so much on the rights of indigenous peoples in the light of preserving their culture, but had a more assimilative approach, aiming at progressive integration into the majority culture as the appropriate solution to combat discrimination and poverty.44 Its replacement by ILO 169 reflects a broader shift in legal and political thinking with regard to indigenous peoples.45 The emphasis on integration and non-discrimination slowly shifted towards less patronizing ideas related to self-determination, equal participation and cultural integrity.46 The climate changed in the 1970s, partly under the influence of the 1966 Human Rights Covenants,47 and partly since indigenous peoples themselves found ways to make their voices heard in the international arena.48 Thus, instead of emphasising non-discrimination and integration, the focus shifted towards self-determination and cultural integrity, towards accepting that indigenous peoples have their own cultures, distinct from the larger political order. It entails the belief that the right of indigenous peoples to freely practice their culture and traditions in accordance with their own institutional structures and customs, is invaluable in protecting them, and that in order to achieve this, indigenous peoples should be able to fully participate in the relevant decision-making processes.49 Indigenous peoples, as distinct peoples, are to be self-determining actors/subjects instead of merely object of protection.50 This change in perception can be described as the move towards ‘accommodation’ and away from ‘integration.’51 Eventually this shift in thinking would pave the way for the adoption of the U.N. Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (the Declaration).52 Although ILO 169 remains the only legally binding instrument (together with ILO 107, which is still in force for some countries), the Declaration is the most widely supported document dealing specifically with indigenous peoples and some of its articles can be perceived as reflective or generative of customary international law.53 The Declaration’s articles and preamble paragraphs reflect the main areas of concern for

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indigenous peoples and seek to protect, in addition to individual rights, a substantial number of collective rights.54 Recognition of such collective rights is perceived as essential to guarantee the continuing cultural survival of indigenous peoples as distinct collectives.55 It is increasingly acknowledged that a number of issues are difficult to approach under a solely individual human rights regime, since they specifically pertain to indigenous peoples as collectives. Indigenous peoples’ protection is a relatively new area in international human rights law, and is characterised by the distinctly collective nature of a large part of the asserted rights involved. This collective element necessarily influences the type of remedies that Courts should offer when these rights are infringed. The second part of this article will therefore examine the way the IACtHR handles such reparations, particularly regarding a number of cases dealing with land rights of victimized indigenous communities. It is within this setting that a number of the most progressive developments are taking place.

3. REPARATIONS ORDERED BY THE INTER-AMERICAN COURT OF HUMAN RIGHTS When seeking for justice to be done, some form of reparation is the natural expectation of the victim. Providing reparations is also the political and ethical duty of the state responsible for protecting those infringed rights. The Court’s basic statutory power over reparations is found in Article 63 (1) of the American Convention on Human Rights (ACHR) which reads as follows: “If the Court finds that there has been a violation of a right or freedom protected by this Convention, the Court shall rule that the injured party be ensured the enjoyment of his right or freedom that was violated. It shall also rule, if appropriate, that the consequences of the measure or situation that constituted the breach of such right or freedom be remedied and that fair compensation be paid to the injured party.”

This Article codifies the fundamental principle of international law that “every violation of an international obligation which results in harm creates a duty to make adequate reparation.”56 Although compensation is the only reparation type specifically mentioned, the provision identifies all five reparation types as established in the


Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights

UN Basic Principles: restitution, compensation, rehabilitation, satisfaction and guarantees of nonrepetition. The judgments, which include reparation orders, are “final and not subject to appeal,”57 and therefore are binding on the States Parties.58 Although there is not an explicit provision authorizing the Court to monitor compliance with its judgments, it has declared such authority part of its ‘inherent judicial authority.’59 Interestingly, in the Baena-Ricardo case, the competence of the Court to monitor compliance with its decisions was challenged for the first time.60 The Court rejected the challenged stating the follwing: “its jurisdiction includes the authority to administer justice; it is not restricted to stating the law, but to also encompass monitoring compliance with what has been decided…” In practice, judicial monitoring results in the Court requesting periodic reports from States Parties concerning their efforts to comply with the reparations orders.61 While the Court has had much success with compliance over the years of monitoring the execution of its judgments, particularly with compensation,62 the effectiveness of efforts to end impunity remains one of the biggest problems the Court faces.63 The Court has been sensitive toward victims’ needs and has supported a fair deal of their requests.64 In the following section the relevant jurisprudence concerning progressive reparations for indigenous peoples awarded by the IACtHR will be explored. The principle of restiutio in integrum states that victims should receive full reparation; therefore, States should make all efforts to restore the victim to the situation they were in before the crime occurred. However, this principle often difficult to apply in cases dealing with a variety of violations, such as, inter alia, extrajudicial killings, forced disappearances or violations of the right to life. Nonetheless, when appropriate, the InterAmerican Court has ordered restitution of property or restoration of rights to communities.65 The Court has ordered restitution as return of property, both to individuals with official property title66 and to groups with no official property title.67 In the landmark case of Awas Tingni Community v. Nicaragua, which will be discussed at more length below, the Court recognized that indigenous groups are entitled to special protection: “Indigenous groups, by the fact of their very existence, have the right to live freely in their own territory; the close ties of indigenous people with the land must be recognized and

understood as the fundamental basis of their cultures, their spiritual life, their integrity, and their economic survival.”68

Similarly, in cases of massacres the Court has ordered the restoration of the right to property.69 For instance, in Moiwana v. Suriname, the Court ordered the State to take legislative, administrative, and any other necessary measures to ensure the property rights of the members of the Moiwana community in relation to the traditional territories from which they were expelled.70 These measures were intended to allow the community to return to their land. When measures of restitution are not possible, the most common modality of reparation is compensation to which the Article 63(1) of the American Convention specifically refers.71 Notably, the Court has awarded compensation for victims in almost all of its decisions. However, this section will focus on cases in which groups or communities have been awarded reparations. In assessing the proportionality of the harm suffered and the adequate compensation necessary, the Court has embraced a wide variety of concepts of material damages, ranging from loss of earnings as a result of the violation to compensation for lost opportunities. Precise calculations for loss of earnings are usually determined on a case by case basis. However, the Court has devised several approaches to calculate those damages. The first approach is to determine earning projections based on the victim’s current salary, age, and life expectancy72 but if this is not possible, the Court will base its calculation on the minimum wage.73 When these two criteria cannot be applied, the Court will base its calculation on the actual economic and social situation of the victims. When addressing massacre cases that occur in rural areas dependent on agricultural activities,74 the Court awarded lost wages calculated either by using the minimum wages75 or equitable principles in connection with agricultural activities.76 The Court has adopted a very progressive approach to material damages in relation to lost earnings when the violations occur against communities with both a subsistence and spiritual connection to the land. For example, in the case of the Moiwana Community, the Court noted that the group had been violently removed from their lands and then suffered “poverty and deprivation” as a result of their inability “to practice their customary means of subsistence and livelihood.”77 Similarly, in Plan de Sánchez, the Court presumed material damages from the displacement of a community of

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indigenous people. This displacement resulted in the inability to support themselves.78 The Court has also ordered collective rehabilitation measures for indigenous peoples. In the Aloeboetoe Case, the Court ordered a medical dispensary to be re-opened in the village.79 Finally, the Court has established that a judgment “is in itself a type of reparation and moral satisfaction of significance and importance for the families of the victims.”80 However, it has generally considered that this is not sufficient to redress the violations committed against victims, in particular for collective victims. The IACHR has always afforded moral satisfaction in conjunction with another modality of reparation because of the need to balance restorative and distributive justice. In this light, the Court has developed a consistent case-law regarding the investigation, identification and punishment of those responsible for human rights violations as means of a satisfaction measure. The Court has also reiterated that states should “abstain from using amnesties and prescription, and the establishment of measures designed to exclude responsibility, or measures intended to prevent criminal prosecution or suppress the effects of a conviction.”81 On the same token, public apologies are an essential form of satisfaction that go beyond the right to an investigation and the right to truth82, as they provide the victim or his relatives with an acknowledgement of state responsibility for the violations. In a number of cases of violations against indigenous peoples, the Court has requested states to take into account their traditions and customs in those public acts and to translate the judgments into the relevant indigenous language.83 In addition to the measures ordered above, the Court has afforded “symbolic” forms of reparation such as public commemoration to honour both individual victims and groups of victims. These have consisted of the naming of a street, the inauguration of an educational centre with the names of the victims84 or the erection of public monuments, often in cases of violations against a large number of persons such as massacres, as a collective form of reparation.85 Unlike other regional bodies, the Inter-American Court has regularly ordered guarantees of nonrepetition as a measure which “benefits society as whole” by ordering States to amend or adopt their laws.86 This type of reparation is particularly relevant in the context of collective reparations for victims of gross violations of human rights.

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4. SUBSTANTIVE ISSUES AND COROLLARY REPARATIONS IN THE COURT’S CASES ON INDIGENOUS PEOPLES: RECOGNITION OF JUDICIAL CAPACITY, COLLECTIVE PROPERTY AND SURVIVAL In this part a number of cases before the Inter-American Court of Human Rights (the Court) dealing with indigenous peoples and collective land rights will be examined in-depth in order to illustrate the substantive issues that form the foundation for granting a diverse array of reparations. As explained before, indigenous peoples appeal to international human rights law for remedial measures. Both the Commission and the Court have produced series of progressive decisions dealing with indigenous peoples’ land rights. After a close examination of the substantive issues in the Awas Tingni v. Nicaragua case, the remedies in the follow-up cases of Sawhoyamaxa and Yakye Axa will be briefly explained. Finally, some more attention will be given to the Saramaka People v. Suriname case.87 These decisions will serve to illustrate the Court’s method of dynamic or evolutionary interpretation of human rights provisions, first and foremost related to the right to private property. Subsequently, we will demonstrate how this expanded interpretation leads to collective elements in the remedies the Court offers. The view is supported that interpreting human rights in a more collective way is beneficial and even essential for the protection of victimized indigenous communities in the Americas.

The Organisation of American States and Indigenous Peoples The protection of indigenous peoples is an area of special concern for the entities of the Inter-American Human Rights System. In 1972 the Commission stated that for historical reasons and for humanitarian and moral principles, states have a “sacred compromise to provide special protection for indigenous peoples.” Since the 1980s, the Inter-American Human Rights bodies have systematically paid attention to indigenous peoples’ protection through the case and report system.88 A Special Rapporteurship on the Rights of Indigenous Peoples was established in 1990 with the purpose to bring the vulnerable position of indigenous peoples in the Americas under attention.89 The Commission expressed particular concern for the rights of indigenous peoples to their lands


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and resources, since the protection of these rights does not only imply the protection of an economic unit, but also aims at shielding a community from outside interference with their cultural and social development, which is inextricably linked to their relationship with their lands. The Commission’s concern for indigenous peoples’ land and property rights is perhaps best illustrated in the 1993 report on the human rights situation of the Maya communities in Guatemala: “From the standpoint of human rights, a small corn field deserves the same respect as the private property of a person that a bank account or a modern factory receives.”90

The First Step: Communal Land Tenure in Awas Tingni v. Nicaragua The milestone decision dealing with Indigenous Peoples’ rights to land and resources, and foundation for the decisions in the following cases, is the case of the Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua,91 in which the Court held that the international human right to hold property includes the right of indigenous peoples to the protection of their customary land and resource tenure.92 In the opinion of the Court, the State of Nicaragua violated the property rights of the Awas Tingni Community by granting logging concessions for the community’s territory to a foreign company and by failing to provide effective protection and recognition of the community’s customary land tenure system.93 The Community members found out about these logging concessions only when they discovered loggers already employed on their territories. When the Awas Tingni community petitioned the Commission in 1995, it revealed problems that continued to persist for the Mayagna, Miskito and other indigenous peoples in the coastal region, even though Nicaragua formally recognised indigenous peoples’ land tenure in its Constitution and laws.94 In its final ruling of 31 August 2001, the Court reaffirmed that indigenous peoples have rights to their traditionally used and occupied territories, and that these rights arise autonomously under international law.95 The State’s failure in effectively responding to the Awas Tingni community’s request for the titling of their lands in combination with the inadequate action on behalf of the Nicaraguan courts to timely provide for a legal answer, led to a violation of Article 25 of the Convention, the right to judicial protection.96

Most significantly, the Court held that the concept of property under Article 21 of the Convention, for indigenous peoples means a communal property-right. The Court stated that: “Among indigenous peoples there is a communitarian tradition regarding a communal form of collective property of the land, in the sense that ownership of the land is not centred on an individual but rather on the group and its community.”97 This form of collective property ‘transcends’ the traditional conception of private property since:98 “The close ties of indigenous people with the land must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, their spiritual life, their integrity and their economic survival. For indigenous communities, relations to the land are not merely a matter of possession and production but a material and spiritual element which they must fully enjoy, even to preserve their cultural legacy and transmit it to future generations.”99 In establishing this revolutionary reasoning on the concept of communal property, the Court looked into recent developments in international law and stated that such international legal conceptions have an “autonomous meaning, for which reason they cannot be made equivalent to the meaning given to them in domestic law.”100 Apparently, the Court assumed the emergence of elements of new international customary norms.101 The Court inquired into the core values of the American Convention’s property provisions seen in light of the underlying values of the O.A.S. Human Rights System. Moreover, the Court took into account the broader body of international law and contemporary developments within this field.102 Amongst others, the ICCPR (mainly articles 1 and 27) and ILO Convention Nº 169 were considered as additional sources for interpreting the rights of the indigenous community.103 For the first time, the Court referred to a violation of human rights principles, as set forth in the American Convention, from the standpoint of collective property rights of indigenous peoples as subjects of international law.104 With regard to the perceived remedies, the Court found that in order to fulfil its obligations under the Convention, Nicaragua was required to: “Carry out the delimitation, demarcation and titling of the corresponding lands of the members of the Awas Tingni Community, within a maximum term of 15 months, with full participation by the Community and taking into account its customary law, values, customs and mores.”105 Demarcation of the land could thus only proceed

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with the participation of the Community and in accordance with its customary law. Furthermore, the Court ordered Nicaragua to pay $ 50.000 as reparation for immaterial damages, for the collective benefit of the community.106 The Court employed an evolutionary method of interpretation,107 taking into account modern conceptions of indigenous property rights and the special relation indigenous peoples have with their lands and territories.108 The Court adopts this realist and evolutionary (progressive) approach or interpretive method instead of engaging in more formalistic interpretive exercise.109

Follow up: The twin cases of Yakye Axa and Sawhoyamaxa The twin cases of Yakye Axa and Sawhoyamaxa offer another example of the often destitute situation of indigenous communities.110 In these cases, most prominently in the Sawhowyamaxa case, the Court expands its evolutionary method of interpretation to the right to life. The Yakye Axa and Sawhoyamaxa indigenous communities traditionally subsisted as hunter-gatherers, but were displaced when non-indigenous groups acquired their territories. Awaiting the outcome of the legal procedures they started, both communities settled on a small strip of land between a highway and the fence that separated them from their traditionally occupied lands. Living conditions in these roadside settlements were appalling and the communities did not have access to basic health, water and food.111 In the Yakye Axa case, the Court declared that the restitution of land for indigenous populations must be guided primarily by the meaning of the land for them.112 Next to a violation of the right to property and the right to judicial protection, the Court also found a violation of the right to life, interpreted as entailing positive obligations for the state to protect the conditions necessary for life.113 The Court ordered a variety of remedies in both cases. Paraguay was ordered to: identify and return the traditional territories of the communities, provide basic services and goods, implement community development programs, take all necessary measures to guarantee effective exercise of the right to property, pay compensation and even set up a emergency communication system.114

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Saramaka People v. Suriname: Land Rights as a Precondition for Cultural and Physical Survival of a People Although the Court’s judgment in the case of the Saramaka People v. Suriname was to some extent similar to the one in the Awas Tingni case, the Court had to deal with some complicating differences.115 As in Awas Tingni, the State granted logging concessions on Saramaka territory to a foreign (in this case Chinese) company, without allowing any form of participation of the inhabitants of the region. The Saramakas are one of the six Maroon tribal peoples that inhabit the forests of Suriname.116 Although the Saramakas could not be seen as ‘indigenous’ or ‘first inhabitants’ the Court asserted that they are subject to the same protection, since they make up a tribal community.117 The Court stated that the right to property is also applicable to tribal peoples, who, like indigenous peoples, deserve special protection under international law, since both groups share distinct characteristics, amongst others regarding the special relation these peoples have with their lands, which requires special measures under international human rights law.118 This special relation and subsequent conception of communal ownership is considered in detail by the Court in its analysis of the customary land use pattern of the Saramaka People.119 It concluded that the territory, like in Awas Tingni, collectively belonged to the Saramaka People as a whole and that such a concept of communal property must be protected by article 21 of the Convention.120 The Court considered the community’s land rights, in addition to a necessity for physical survival, as essential for the cultural and spiritual survival of distinct peoples. It distilled the relevant norms from the broader body of international law and stated that although Suriname had not ratified ILO 169, it was party to a number of other international instruments protecting human rights.121 In the Saramaka case the Court emphasises the importance of having collective juridical capacity as a precondition for effective participation and the exercise of the collective right to property. Furthermore, it expands its reasoning and applicable remedies in relation to the property rights of indigenous communities. Next to the require-


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ments of delimitation, demarcation and titling of indigenous territory, the Court ordered Suriname to: (a) amend its legislation impeding the exercise of the right to property, through fully informed, prior, and effective consultations with the Saramaka people, (b) grant the Saramakas legal recognition of their collective juridical capacity, (c) perform prior environmental and social impact assessments before awarding any concession for any development or investment project within Saramaka territory, (d) finance radio broadcasts and newspaper issues on the verdict and (e) compensate material and non-material damages, to be allocated in a development fund for the benefit of the community as a whole.122 Thus, the approach the IACtHR employs serves to develop international human rights law so as to give it meaning in the contemporary struggles of indigenous peoples. The asserted remedies focus on pragmatic solutions to the real-life problems faced by different indigenous and tribal communities in the Americas.

4. Conclusions This article aimed to illustrate the diverse nature of collective reparations in the Inter-American Human Rights System, and why there is a need for them. Particularly in relation to indigenous peoples, collective remedies are invaluable for their protection.

Like individual reparations, collective reparations may come in a myriad of forms. Collective reparations for indigenous communities not only aim to repair the harm caused directly by the human rights violations asserted, but also attempt to improve the often destitute living conditions of these marginalized communities in the long term. The Inter-American Court has sought actively to contribute to the improvement of the living conditions of these victims. Recognition as a victimized community is a necessary first step, in order to subsequently guarantee their key-rights to property and life. The IACtHR’s progressive line of cases dealing with indigenous communities illustrates that collective rights are not only theoretical constructs or abstract entities subject to academic debate, but that these concept can have real meaning and impact for those who are most in need of them. Collective reparations form a necessary corollary to those rights and standards. Nevertheless, effective implementation remains a key issue. The IACtHR’s cases on indigenous peoples are indicative of the Court’s pioneer status when it comes to protecting vulnerable, victimized communities. Unfortunately, to present, only the Awas Tingni case has been fully implemented. Nevertheless, these cases might provide good examples or practices to be taken into account by other international courts, in dealing with victimized groups in a variety of contexts.

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NOTES 1. The Statute of the ICTY lays down in Article 24(3), the penalties’ provision that “in addition to imprisonment, the Trial Chamber may order the return of any property and proceeds acquired by criminal conduct, including by means of duress, to their rightful owners”, also the Statute of the ICTR in Article 23 (3) provides the Tribunal with the authority to order “any return of property and proceeds”. Therefore, the statutes do not empower them sufficiently to address victim’s concerns. It should be pointed out that both the Special Tribunal for Lebanon and the Special Court for Sierra Leone also fail to ward reparations to victims of crimes within their jurisdictions. 2. See: Rome Statute, Article 75 (2); Rules of Procedure and Evidence of the ICC, Rule 97 (1) and (3); and ECCC’s Statute, Article 39. 3. This has been enshrined in the Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law., UN Doc. A/RES/60147 4. Shelton Dinah, Remedies in International Human Rights Law, 2nd ed., Oxford: Oxford University Press, 2005, p. 23. 5. Study concerning the right to restitution, compensation and rehabilitation for victims of gross violations of human rights and fundamental freedoms: Final report submitted by Mr. Theo van Boven, Special Rapporteur, Commission on Human Rights, Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities Fort-fifth session Item 4 of the provisional agenda; 2 July 1993, E/CN.4/ Sub.2/1993/8, pp. 13-14. 6. Under the International Law of Injury of Aliens, a State violated an international obligation to another State when it injured a citizen of another State. See: The Mavrommatis Palestine Concessions Case (Greece v. Britain), Permanent International Court of Justice, Judgment of August 1924. 7. This right is enshrined in the Universal Declaration of Human Rights, International Covenant on Civil and Political Rights, International Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, International Convention on

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the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, American Convention on Human Rights, European Convention on Human Rights, Rome Statute. This right has also being recognized in several decisions of international courts such as the Inter-American Court of Human Rights and the European Court of Human Rights. 8. Particular attention must be paid to reparations gross violations of human rights and fundamental freedoms. 9. Shelton, D.L. “Remedies in International Human Rights Law,” Oxford University Press: United Kingdom, 2006, p. 837. 10. Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law, U.N. Doc., Adopted and proclaimed by General Assembly resolution 60/147 of 16 December 2005. This is a not binding document; nevertheless, it has already exerted an impact upon the right of victims. It also should be point out that in the framing of this document, Theo van Boven turned to established principles in international law, namely, to the International Law Commission Draft Articles on State Responsibility (ILC Draft Articles). 11. UN Basic Principles, par. 8. 12. This type of reparation refers to measures aimed to restore the dignity of victims and survivors such as apologies, burials, memorials and monuments and the renaming of streets. 13. Meaning that the reparation is based on financial compensation of economically looses. 14. Rubio Marín, Ruth, Gender and Collective Reparations in the Aftermath of Conflict and Political Regression, in Kymlicka, Will and Bashir, Bashir (Eds.) The politics of reconciliation in multicultural societies, Oxford: Oxford University Press, 2008. 15. The following TRC have recommended this kind of reparations: Guatemala, Peru, East Timor, Sierra Leone, Marroco and Liberia. 16. At the international level represents a great challenge to provide universal parameters to absolute different conflicts whereas at the national sphere it could represent a complete


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change in public policies aimed to the improvement of social conditions. 17. Uprimny Rodrigo and Nelson Camilo, Propuestas para una restitución de tierras transformadoras, in Tareas pendientes para la transformación de políticas públicas de preparación en Colombia, ICTJ: Colombia, 2010, p. 196. 18. However, groups as holder of human rights have been recognized explicitly and implicitly in two occassions. The IACtHR in theYakye Axa Case stated: “that the indigenous Community has ceased to be a factual reality to become an entity with full rights, not restricted to the rights of the members as individuals, but rather encompassing those of the Community itself, with its own singularity. Legal status, in turn, is a legal mechanism that grants them the necessary status to enjoy certain basic rights, such as communal property, and to demand their protection when they are abridged. And the Colombian Constitutional Court in its judgment C-169 of 2001 upheld that Colombian communities are holder to fundamental rights. 19. Social programmes as a form of reparation for human rights violations not only benefit the victims but also the community as a whole. This modality of reparation in order not to lose its relevance is oft-granted along with symbolic reparations. 20. The reparations granted by the Inter-American Court are aimed to reintegrate (oft-marginalized) victims into society in order to end social exclusion while the European Court later has restricted reparations to a “mere satisfaction.” It is also noteworthy that the European Court may refer reparations to the national systems, while the Inter-American Court will resolve the cases before it and its respective reparations exclusively. This could be explained by the political situation of several States party to the Organization of American States during the first working years of the Inter-American Court. At the time of entry into force of the Inter-American Convention several States, namely, Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Suriname and Uruguay were under dictatorial governments and the Inter-American Court played an important role in the democratic transition that these countries undertook. Conversely, being a democracy is the first membership requirement of the European System.

21. However, it is worth pointing out that this Court has intended to change its traditional practice of granting compensation as the only form of reparation. The change can be seen in the cases: Assanidze v. Georgia and Ilascu v. Moldova, both cases related to unlawful detention. The Court, in both cases, explicitly declared that compensation sometimes is completely inadequate to redress a violation of the Convention and considered that the State must secure the applicant’s release at the earliest possible date. Since it is for the State to decide, along with the Council of Ministers, the best mechanism to redress a wrong, the State is not bound to follow such recommendation. The ECHR has also upheld pilot judgments when declaratory relief and individual compensation was insufficient to deal with the volume of complaints where violations of the Convention were systematic. These pilot judgments aim at a collective restitution of the enjoyment of specific rights. See. Broniowski v. Poland and Hutten-Czapska v. Poland. 22. Velásquez-Rodríguez v. Honduras Case, IACtHR Judgment of July 1988; El Amparo v. Venezuela Case, IACtHR, Judgment of September 14, 1996; Neira Alegría v. Peru Case, IACtHR Judgment of September 19, 1996; Caballero Delgado and Santana v. Colombia Case, IACtHR of January 29, 1994. 23. This was precisely the project that the victim had been denied through unlawful imprisonment. Cantoral Benavides v. Perú Case, IACtHR, Judgment of December 3, 2001. 24. Serrano Cruz sisters v. El Salvador Case, IACtHR, Judgment of March 1, 2005, par. 192-194. 25. The main reason of this form of reparations was family reunification due to the disappearance of children in El Salvador internal conflict. See: Suarez Rosero v. Ecuador, IACtHR, Judgment of November 1997. 26. Bámaca-Velásquez v. Guatemala Case, IACtHR Judgment of November 2000, Neira Alegría v. Peru Case, IACtHR, Judgment of September 19, 1996. 27. Cantoral Benavides v. Perú Case, IACtHR, Judgment of December 2001. 28. Aloeboetoe v. Surinam Case, IACtHR, Judgment of September 10, 1996, par. 96. 29. Loayza Tamayo v. Peru Case, IACtHR, Judgment of September 17, 1997.

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30. Loayza Tamayo v. Peru Case, IACtHR, Judgment of September 27, 1998, Barrios Altos v. Perú, IACtHR, Judgment. November 30, 2001, Hilaire, Constantine and Benjamin et al. v. Trinidad y Tobago Case, IACtHR, Judgments of June 21, 2002. 31. Tibi v. Ecuador Case, IACtHR, Judgment of September 7, 2004. 32. Rome Statute, Article 21 (3) 33. Professor Rodrigo Uprimny at his inaugural lecture accepting the UNESCO Chair of ‘Education for Peace, Human Rights and Democracy’, October 21, 2009, Utrecht, the Netherlands. 34. Professor Rodrigo Uprimny at his inaugural lecture accepting the UNESCO Chair of ‘Education for Peace, Human Rights and Democracy’, October 21, 2009, Utrecht, the Netherlands. 35. Bulacio v. Argentina Case, IACtHR, Judgment of September 2003, Reasoned Opinion Judge Cançado Trindade, par. 25, 36. On the debate over collective or cultural rights, in general See Will Kymlicka, Multicultural Citizenship (OUP, Oxford 1995). Also See C. Kukathas, ‘Are There Any Cultural Rights?’ (1992) Political Theory, Vol. 20, Nº 1, February 1992. Also See H. I. Roth, ‘Collective Rights, Justifications and Problems’ (1999) Centre for Multiethnic Research, Uppsala University. For a more communitarian perspective See Charles Taylor, ‘The Politics of Recognition’ in Amy Gutmann, Multiculturalism, Examining the Politics of Recognition (Princeton University Press, Princeton, 1995) 25-73. Also see Vernon van Dyke, The Individual, the State, and Ethnic Communities in Political Theory’ (1977), World Politics, Vol. 29, Nº 3. For a comprehensive theoretical exposition see: M. Galenkamp, Individualism versus Collectivism: the Concept of Collective Rights (Dissertation, Erasmus Universiteit, Faculteit der Wijsbegeerte, Rotterdam,1993). 37. See e.g. W.J.M. van Genugten et. al, The United Nations of the Future, Globalisation with a Human Face (KIT publishers, 2006). 38. Noteworthy, article 27 does not confer genuine collective rights to groups, but refers to their individual members. Nevertheless, article 27 has provided the basis for a series of cases on the legal protection of (members belonging to) minorities and the Human Rights Committee has expressed its willingness to accept collectively submitted communications. See primarily: Lubicon Lake Band vs Canada, Case

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16/1984, view of 26 March 1990. UN Doc. Supp. Nº 40 (A/45/40). Sandra Lovelace vs Canada, Case 24/1977, UN Doc. A/36/40, 29 December 1977. Apirana et. al. vs New Zealand, Case 547/1993, view of 20 October 2000. UN Doc. CCPR/C/70/D/547/1993 (2000). Also see: Ilmari Länsman et al. v. Finland, HRC, Communication Nº 511/1992, U.N. Doc. CCPR/C/52/D/511/1992 (1994). Jouni Länsman et al. v. Finland, HRC, Communication Nº 671/1995, U.N. Doc. CCPR/ C/58/D/671/1995 (1996). 39. Will Kymlicka, Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of Diversity, (Oxford University Press, USA, 2007). 40. See, Official Website of the United Nations Permanent Forum on Indigenous Issues (UNPFII), http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/, last visit 12th May, 2010. 41. See, E/CN.4/Sub.2/1983/21/Add.8, José R. Martínez Cobo, Final Report on the Study of the Problem of Discrimination Against Indigenous Populations, third part: Conclusions, Proposals and Recommendations, E/CN.4/ Sub.2/1983/21/Add.8 page 50 at 379 and page 5 at 21 and 22. Also see, ILO Convention (No. 169) concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, (Adopted on 27 June 1989 by the General Conference of the International Labour Organisation at its seventy-sixth session, entry into force 5 September 1991) article 1. 42. ILO Convention Nº 107, (1957, Convention concerning the Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal Populations in Independent Countries, entry into force: 02-06-1959). 43. ILO Convention Nº 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, (Adopted on 27 June 1989 by the General Conference of the International Labour Organisation at its seventy-sixth session, entry into force 5 September 1991). 44. Paragraph 46 of the 1986 report of the Meeting of Experts described the need for replacement quite lucid: “The integrationist language of Convention Nº 107 is outdated, and that the application of this principle is destructive in the modern world. In 1956 and 1957 it was felt that integration into the dominant national society offered the best chance for these groups to be part of the development process of the countries in which they live. This had, however, resulted in a number


Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights

of undesirable consequences. It had become a destructive concept, in part at least because of the way it was understood by governments. In practice it had become a concept which meant the extinction of ways of life which are different from that of the dominant society. (...) policies of pluralism, self-sufficiency, self-management and ethno-development appeared to be those which would give indigenous populations the best possibilities and means of participating directly in the formulation and implementation of official policies.” ILO Conventions are legally binding. Up till now however, ILO Convention 169 has only been ratified by 21 States. 45. The provisions and principles of ILO Convention 169 were substantially influenced by the Martínez Cobo Study, for the final report see: Final Report on the Study of the Problem of Discrimination Against Indigenous Populations, third part: Conclusions, Proposals and Recommendations, E/CN.4/Sub.2/1983/21/Add.8. 46. Anaya , S. James, Indigenous Peoples in International Law (Second Edition, Oxford University Press, 2004). 47. International Covenant on Civil and Political Rights (G.A. res. 2200A (XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (No. 16) at 52, U.N. Doc. A/6316 (1966), 999 U.N.T.S. 171, entered into force Mar. 23, 1976) & International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (G.A. res. 2200A (XXI), 21 U.N.GAOR Supp. (No. 16) at 49, U.N. Doc. A/6316 (1966), 993 U.N.T.S. 3, entered into force Jan. 3, 1976). See A. Eide, ‘Rights of Indigenous Peoples, Achievements in International Law during the Last Quarter of a Century’ (2006) Netherlands Yearbook of International Law, 163. 48. James Anaya, the current U.N. Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, distinguishes two significant developments after the end of the Cold War and the decolonisation period. Related to the decline of the Soviet authoritarian system, there arose a renewed world-wide faith in non-authoritarian democratic institutions. Moreover, the idea of subsidiarity gained ground; the conviction that decisions can often best be made at the most local level (bottom-up instead of top-down approaches). The second development Anaya mentions can be characterised as the embrace of cultural pluralism, brought about by the fading classic notion of the culturally or ethnically homogenous nation-state. See:

Anaya, S. James, Indigenous Peoples in International Law (Second Edition, Oxford University Press, 2004). 49. In other words; where ILO Convention Nº 107 was still ‘about them, without them’ the newer instruments are more a result of a cooperative effort, in which indigenous representatives had a say about what kind of measures, rights or policies they need. 50. Noteworthy, this concept of indigenous self-determination does not, in contemporary international law, focus on secession and independent statehood (external self-determination), but on forms of autonomy or self-government and effective participation in the larger political order (a distinct form of internal self-determination) See: Cassese, Antonio, Self-Determination of Peoples, a Legal Reappraisal, (Cambridge University Press, 1995, reprinted in 1996). Also see: Summers, James, Peoples and International Law, How Nationalism and Self-Determination Shape a Contemporary Law of Nations, (Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/ Boston, 2007). 51. Will Kymlicka, ‘The Internationalization of Minority Rights’ (2008) International Journal of Constitutional Law, 6(3/4). Kymlicka argues that potential self-governing groups, like indigenous peoples, should get similar tools of nation-building to those of states. See: Will Kymlicka, Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of Diversity , (Oxford University Press, USA. 2007). 52. United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, A/RES/61/295, adopted by the General Assembly on Thursday September 13, by a vote of 144 in favour, 4 against and 11 abstentions. The final text was the result of a process of nearly 25 years of drafting and discussion. 53. A. Eide, ‘Rights of Indigenous Peoples, Achievements in International Law during the Last Quarter of a Century’ (2006) Netherlands Yearbook of International Law, 207. 54. These rights are to be read in conjunction with the broader framework of human rights protection, see: Preamble and inter alia article 46(2) of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, A/RES/61/295). 55. The collective provisions in the Declaration flow from some of the most pressing issues for indigenous peoples: threats to their lands, conflicts over resources, exclusion from decision-making and the lack of self-determined

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development. See e.g.: W. van Genugten, ‘Protection of Indigenous Peoples on the African Continent: Concepts, Position Seeking, and the Interaction of Legal Systems’ (2010) 104 Am. J. Int’l L. & S. Wiessner, ‘Indigenous Sovereignty: A Reassessment in Light of the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples’ (2008) 41 Vanderbilt Journal of Transnational Law. 56. Velásquez-Rodríguez v. Honduras Case, IACtHR, Judgment of July1988, par. 25. 57. American Convention, Article 67. 58. The States Parties to the Convention undertake to comply with the judgment of the Court in any case to which they are parties. American Convention, Article 68(1). 59. Cantoral-Benavides v. Peru Case, IACtHR, Judgment of November 20, 2009, par. 9 60. Baena-Ricardo Case, Judgment of November 28, 2003, IACtHR, par. 82 61. Cantoral-Benavides v. Peru Case, IACtHR Judgment of November 20, 2009. The Court also provides the victims’ representatives and the Inter-American Commission on Human Rights to present observations on reports submitted by the State. If necessary, the Court also could send communications to the responsible State to urge it to comply with specific reparation measures. 62. Full compensation payments have been made in a number of cases, such as: Velásquez Rodríguez v. Honduras Case, Judgment of August 17, 1990; Loayza Tamayo v. Peru Case, Judgment November 27, 2002, par.6; El Amparo v. Venezuela Case, Judgment of November 28, 2002. 63. Pasqualucci, Jo M., The Practice and Procedure of the Inter-American Court of Human Rights, Cambridge: Cambridge University Press, 2003, pp. 339-40. 64. It is worth pointing out that the progressive interpretation of the Court is due, to some extent, to great advocacy of the lawyers representing the victims before it. 65. In the case of the Massacre of Mapiripán, the Court ordered the State of Colombia to “ensure security conditions for the next of kin of the victims, as well as other inhabitants of Mapiripán who had been displaced, to be able to return to Mapiripán, if they wish to do so.” 66. Cantoral Huamaní and García Santa Cruz v. Peru Case, IACtHR, Judgment of January 28, 2008.

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67. The Court has recognized the collective right of indigenous communities to their traditional lands because of its cultural dependence on them regardless the existence of an official property life. Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua Case, IACtHR, Judgment of August 31, 2001, par. 0149. 68. Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua Case, IACtHR Judgment of August 31, 2001, par. 149. 69. Moiwana Community v. Suriname Case, IACtHR, Judgment of June 15, 2005. 70. Moiwana Community v. Suriname Case, IACtHR, Judgment of June 15, 2005, par. 3; Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua Case, IACtHR, Judgment of August 31, 2001, par. 3-4. 71. According to the UN Basic Principles compensation is granted for material and non-material damages. However, the Court uses the following wordings instead: pecuniary and non-pecuniary damages. 72. El Amparo v. Venezuela Case, IACtHR, Judgment of September 14, 1996, par. 28. 73. El Amparo v. Venezuela Case, IACtHR, Judgment of September 14, 1996, pars. 28-29. 74. Mapiripán v. Colombia Case, IACtHR, Judgment of September 15, 2005, par. 96; Pueblo Bello v. Colombia Case, IACtHR, Judgment of January 31, 2006, par. 95(21). 75. Mapiripán v. Colombia Case, IACtHR, Judgment of September 15, 2005, pars. 78-79. 76. Pueblo Bello v. Colombia Case, IACtHR, Judgment of January 31, 2006, par. 248. 77. Moiwana Community v. Suriname Case, IACtHR, Judgment of June 15m 2005, par.187. 78. Massacre Plan de Sánchez v. Guatemala Case, IACtHR , Judgment of November 19, 2004, pars. 73-74. 79. Aloeboetoe et al v Suriname Case, IACtHR Judgment of September 10, 1993, par. 96. 80. Velásquez-Rodríguez v. Honduras, IACtHR, Judgment of July 21, 1989, par. 36 81. Caracazo v. Venezuela Case, IACtHR , Judgment of August 29, 2002, par. 119; Barrios Altos v. Peru Case, IACtHR. Judgment of March 14, 2001, par. 41; Massacre of Plan de Sánchez v. Guatemala Case, IACtHR, Judgment of November 19, 2004, par. 99; “Las Dos Erres” Massacre v. Guatemala Case, IACtHR, Judgment of November 24, 2009, par. 129.


Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights

82. This right has been developing in the inter-American system in recent years. This concept of this right is based on the accumulative interpretation of Article 25, Articles 1(1), 8, and 13 of the American Convention on Human Rights. 83. Massacre of Plan de Sánchez Case, IACtHR, Judgment of November 19, 2004, pars. 101 -102. 84. Villagrán Morales v.Guatemala Case, Street Children v.Guatemala; and Trujillo-Oroza v. Bolivia 85. Barrios Altos v. Peru Case. IACtHR Judgment of November 30, 2001, par 5; Mapiripán Massacre v. Colombia Case, IACtHR, Judgment of September 15, 2005, pars 10-13; Moiwana Community v. Suriname Case, Judgment of June 15, 2005, pars 2-7; and “Las Dos Erres” Massacre v. Guatemala Case, IACtHR , Judgment of November 24, 2009, par. 265. 86. Trujillo-Oroza v. Bolivia Case, IACtHR, Judgment of February 27, 2002, par. 110; Trujillo Oroza v. Boliva Case, IACtHR Judgment of February 27, 2002, par. 98, Loayza Tamayo v. Peru Case, IACtHR , Judgment of November 27, 1998, par. 5. 87. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua Case, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, Yakye Axa Indigenous Community v. Paraguay Case, IACtHR, Judgment of June 17, 2005. Sawhoyamaxa Indigenous Community v. Paraguay Case, IACtHR, Judgment of March 29, 2006, the Saramaka People v. Suriname Case, IACtHR, Judgement of November 28, 2007. 88. Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights 2007, OEA/Ser.L/V/ II.130,Doc. 22, rev. 1, 29 December 2007, (Original: Spanish), point 56. 89. Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights 2007, OEA/Ser.L/V/ II.130,Doc. 22, rev. 1, 29 December 2007, (Original: Spanish), point 55. 90. OEA/Ser.L/V/II.83, Doc. 16 rev., June 1, 1993, Fourth Report on the Situation of Human Rights in Guatemala, Chapter III, The Guatemalan Maya-Quiche Population and their Human Rights, (Original: Spanish). 91. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua Case, IACtHR, Judgement of August 31, 2001. Noteworthy, the Awas Tingni Case is the Court’s only case dealing with communal property for indigenous communi-

ties where the State has fully complied with the Court’s order. In December 2008, after a long implementation process, the official titling of the territory of the Awas Tingni community was concluded. On the implementation process, see: Alvarado, Leonardo J., Prospects and Challenges in the Implementation of Indigenous Peoples’ Human Rights in International Law: Lessons from the Case of Awas Tingni v. Nicaragua, Arizona Journal of International and Comparative Law 24, 2007. 92. S. James Anaya & Claudio Grossman, The Case of Awas Tingni v. Nicaragua: A New Step in the International Law of Indigenous Peoples, Arizona Journal of International and Comparative Law 19, 2002, p. 1. 93. S. James Anaya & Claudio Grossman, The Case of Awas Tingni v. Nicaragua: A New Step in the International Law of Indigenous Peoples, Arizona Journal of International and Comparative Law 19, 2002, p. 2. 94. The Nicaraguan government de facto continued to regard the indigenous lands as state-owned, which subsequently did not pose an obstacle for granting the concessions. While the State agreed to a friendly settlement, as suggested by the Commission, no progress was made and after two years the Commission made a determination of state responsibility and submitted its confidential report to the government. Nicaragua subsequently failed to indicate its willingness to implement the Commission’s recommendations regarding securing the Awas Tingni traditional lands, and the Commission submitted the case to the Inter-American Court of Human Rights in June of 1998. See amongst others: Anaya , S. James, Indigenous Peoples in International Law, Second Edition, Oxford University Press, 2004, p. 267. S. James Anaya & Claudio Grossman, The Case of Awas Tingni v. Nicaragua: A New Step in the International Law of Indigenous Peoples, Arizona Journal of International and Comparative Law 19, 2002, p. 3. 95. Alex Page, Indigenous Peoples’ Free, Prior and Informed Consent in the Inter-American Human Rights System, Sustainable Development, Law and Policy 16, 2004, p. 16. 96. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, paragraph 173. The Court acknowledged that the implementation of domestic legal protections for indigenous peoples is an obligation arising under the American Convention on Human Rights and that states may

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suffer international responsibility if they fail to effectuate these rights. See: S. James Anaya & Claudio Grossman, The Case of Awas Tingni v. Nicaragua: A New Step in the International Law of Indigenous Peoples, Arizona Journal of International and Comparative Law 19, 2002, p. 12. 97. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, paragraph 173, paragraph 149. 98. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, paragraph 173, Concurring Opinion of Judge Hernán Salgado Pesantes, paragraph 2. 99. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, paragraph 173, paragraph 149. Similarly, José Martinéz Cobo, observed in 1983, in his influential study, that: “It is essential to know and understand the deeply spiritual special relationship between indigenous peoples and their land as basic to their existence as such and to all their beliefs, customs, traditions, and culture. For such people, the land is not merely a possession and a means of production. The entire relationship between the spiritual life of indigenous peoples and Mother Earth, and their land, has a great many deep-seated implications. Their land is not a commodity which can be acquired, but a material element to be enjoyed freely.” Martinés Cobo, Final Report on the Study of the Problem of Discrimination Against Indigenous Populations, third part: Conclusions, Proposals and Recommendations, E/CN.4/Sub.2/1983/21/ Add.8, p. 26, at 197. 100. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, paragraph 146. 101. A. Eide, Rights of Indigenous Peoples, Achievements in International Law during the Last Quarter of a Century, Netherlands Yearbook of International Law 2006, p. 174. 102. S. James Anaya, Divergent Discourses About International Law, Indigenous Peoples, and Land Rights over Lands and Natural Resources: Towards a Realist Trend, Colorado Journal of International Environmental Law and Policy 16, 2005, p. 253. 103. International Covenant on Civil and Political Rights, G.A. res. 2200A (XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (Nº 16) at 52, U.N. Doc. A/6316 (1966), 999 U.N.T.S. 171, entered into force Mar. 23, 1976. & ILO Convention Nº 169

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concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, Adopted on 27 June 1989 by the General Conference of the International Labour Organisation at its seventy-sixth session, entry into force 5 September 1991. 104. Leonardo J. Alvarado, Prospects and Challenges in the Implementation of Indigenous Peoples’ Human Rights in International Law: Lessons from the Case of Awas Tingni v. Nicaragua, Arizona Journal of International and Comparative Law 24, 2007, p. 612. 105. Ibid., paragraph 164. Emphasis added. 106. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, paragraph 173. 107. The Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, IACtHR, Judgement of August 31, 2001, paragraph 148. On evolutionary, dynamic or purposive judicial law-making, see e.g.; A. Barak, Purposive interpretation in law, Princeton University Press, 2005. 108. S. James Anaya, Divergent Discourses About International Law, Indigenous Peoples, and Land Rights over Lands and Natural Resources: Towards a Realist Trend, Colorado Journal of International Environmental Law and Policy 16, 2005, p. 253. 109. Cf. Anaya, S. James, Divergent Discourses About International Law, Indigenous Peoples, and Land Rights over Lands and Natural Resources: Towards a Realist Trend, Colorado Journal of International Environmental Law and Policy 16, 2005, p. 258. Current U.N. Special Rapporteur James Anaya remarks that: “Formalist and backward-looking postmodern critical approaches largely overlook the evolution in values and power relationships at the expense of genuine problem solving that could be achieved on the basis of cross-cultural understanding.” 110. Yakye Axa Indigenous Community v. Paraguay Case, IACtHR, Judgment of June 17, 2005. Sawhoyamaxa Indigenous Community v. Paraguay Case, Judgment of March 29, 2006. 111. For a more elaborate overview of the Yakye Axa and Sawhoyamaxa cases, see: Gabriella Citroni and Karla I Quintana Osuna, Reparations for Indigenous Peoples in the Inter-American Court, in: F. Lenzerini, Reparations for Indigenous Peoples, International and Comparative Perspectives, OUP, 2008.


Collective Reparations for Victimized Indigenous Communities: Examples of Human Rights Violations Before the Inter-American Court of Human Rights

Also see: Steven Keener & Javier Vasquez, A Life Worth Living: Enforcement of the Right to Health Through the Right to Life in the Inter-American Court of Human Rights, 40 Colum. Hum. Rts. L. Rev. (2008-2009). 112. IACtHR, Case of the Yake Axa Indigenous Community v. Paraguay, Judgment of June 17, 2005 (Merits, Reparations and Costs), par. 149. 113. Yakye Axa Indigenous Community v. Paraguay Case, IACtHR, Judgment of June 17, 2005: para. 33. 114. Yakye Axa Indigenous Community v. Paraguay Case. IACtHR, Judgment of June 17, 2005. Paragraph 242. Sawhoyamaxa Indigenous Community v. Paraguay, IACtHR, Judgment of March 29, 2006, paragraph 248. 115. The Saramaka People v. Suriname, IACtHR, Judgement of November 28, 2007. Like in the Awas Tingni case, the Court ordered the State to delimit, demarcate and title the territories of the community with their full participation. 116. The other five Maroon peoples are: the Aucaner, the Paramaka, the Aluku, the Kwinti and the Matawai People. Together they form a population of approximately 60.000 individuals. Suriname is also home to four distinct indigenous peoples: the Kalinya, Lokono, Trio and Wayana People. They number about 20.000 individuals. Maroons are the descendants of escaped African slaves who were brought to Suriname by the colonial powers and regained their freedom (from the Dutch) in the 18th Century. Their freedom and autonomy were recognised in treaties concluded with the Dutch and through more than two hundred years of colonial administrative practice. See: Forest Peoples Programme and Association of Saramaka Authorities, Free, Prior and Informed Consent: Two Cases from Suriname, 2007, p. 2. 117. Saramaka People v. Suriname Case, IACtHR, Judgement of November 28, 2007, paragraph 84: The Court assessed that the members of the Saramaka People, although not indigenous to the region they inhabit, make up a tribal community: “Whose social, cultural and economic characteristics are different

from other sections of the national community, particularly because of their special relationship with their ancestral territories, and because they regulate themselves, at least partially, by their own norms customs and/or traditions.” 118. Ibid., paragraph 86. The Court also referred to the Moiwana case, where another Maroon community was granted the same special protection as Indigenous Peoples were. See: the Moiwana Community v. Suriname Case, IACtHRM, Judgment of June 15, 2005, Series C Nº 124, paragraph 132 and 133. 119. Full assessment of the Court’s analysis in this respect falls outside the scope of this paper. For the Courts analysis on the Saramaka customary patterns of land use, see, Saramaka People v. Suriname Case, Judgement of November 28, 2007, IACtHR, mainly paragraphs 77 - 101. 120. Saramaka People v. Suriname Case, IACtHR, Judgement of November 28, 2007, paragraph 90: “The close ties of indigenous peoples with the land must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, their spiritual life, their integrity, and their economic survival. For indigenous communities, their relationship with the land is not merely a matter of possession and production but a material and spiritual element, which they must fully enjoy to preserve their cultural legacy and transmit it to future generations.” 121. Saramaka People v. Suriname Case, IACtHR, Judgement of November 28, 200 , paragraphs 97 -107. Also see, Marcos A. Orellana, Saramaka People v. Suriname, American Journal of International Law, 102, 2008, p. 3. Orellana states that the Court, in considering that Suriname had not ratified ILO Convention Nº 169 and its legislation did not recognise a right to communal property, utilized systemic interpretation techniques (analysing the matter in light of articles 1 and 27 of the ICCPR) to overcome this hurdle. 122. The Saramaka People v. Suriname Case, IACtHR, Judgement of November 28, 2007, paragraph 214.

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LA POBREZA COMO CAUSA Y EFECTO DE VIOLACIONES A DERECHOS HUMANOS ························ Julieta Morales Sánchez* Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; Maestra en Derecho con Mención Honorífica y doctora por esta misma institución. Título de Especialista en Derechos Humanos y Certificado de Estudios Avanzados de Doctorado en Derecho Constitucional por la Universidad de Castilla-La Mancha (España).

I. NOTA INTRODUCTORIA En 2009, América Latina y el Caribe experimentaron una caída del producto por habitante del 3%, según datos de la CEPAL, en el contexto de una crisis internacional generalizada. Dicha contracción afectó a la mayoría de los países de la región, en especial a El Salvador, Honduras, México, Paraguay y República Bolivariana de Venezuela. También se produjo un deterioro de la situación laboral, con una caída de la tasa de ocupación del 55.1% al 54.6% y un aumento del desempleo del 7.3% al 8.2%. Así, la incidencia de la pobreza alcanzó a un 33.1% de la población de la región, incluido un 13.3% en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Estas cifras se traducen en 183 millones de personas pobres y 74 millones de indigentes. Además, entre 2006 y 2009, los alimentos se encarecieron, en promedio, casi dos veces y media más de lo que se encarecieron los productos no alimenticios.1 Estos fenómenos, entre otros, ha detonado la migración en la región americana que comprende a más de 25 millones de personas.2 Como es claro, el contexto es complejo y en él se inscribe la pobreza como una realidad que obstaculiza el proceso de desarrollo y la existencia humana. La exclusión social es un fenómeno que vulnera la dignidad de las personas segregadas.3 La pobreza ocasiona que seres humanos sean excluidos de las posibilidades de desarrollo e impide el crecimiento individual y social.4 La pobreza también es causa y efecto de violaciones a derechos humanos por lo que se configura como un círculo vicioso difícil de combatir. Así, la desigualdad de posesión y acceso a recursos proporciona a las personas distintas o nulas oportunidades de tener una vida digna. Además, la desigualdad económica limita la capacidad de realización de amplios segmentos de la población y, como esa privación suele transmitirse generacionalmente, frustra proyectos de vida de millones de

personas; además, reduce las oportunidades presentes y futuras de desarrollo de las naciones.5 La dignidad humana queda igualmente comprometida cuando las personas se ven obligadas a subsistir bajo condiciones económicas que le degradan a la condición de objeto; en este sentido, no es posible aislar la vigencia de los derechos de las condiciones económicas que permiten la existencia humana. Por lo anterior, es preciso plantearse, entre otras, las siguientes preguntas: ¿la pobreza se puede entender como una violación a los derechos humanos? ¿existe responsabilidad estatal por la omisión en el combate o erradicación de la pobreza? ¿existe la obligación estatal de proporcionar un mínimo existencial? ¿qué debemos entender por mínimo existencial? El presente trabajo tiene como objetivo reflexionar en torno a estas preguntas –no persigue darles respuesta ya que ello ameritaría un estudio mucho más detallado y exhaustivo– y sobre la incidencia de la pobreza en el goce y ejercicio de los derechos humanos.

II. POBREZA Y UNIVERSALIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS Sin duda, los derechos humanos tienen un carácter universal pero aún en el año 2011 no es fácil hablar de esta universalidad de los derechos humanos ya que su ejercicio está “condicionado” por la situación económica de las personas. Así, la pobreza representa un límite real –y por supuesto injusto– al pleno goce y ejercicio de los derechos humanos. Los derechos humanos son “un referente inexcusable de la modernidad”, su “signo distintivo”, en “los Estados democráticos los derechos se han convertido en una escala de evaluación de la legitimidad de los poderes públicos.”6 Beuchot señala que “no se pueden pensar los derechos humanos sin algún tipo de universalidad.”7

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García Ramírez establece que la idea de universalidad implica que “nadie debiera quedar excluido de los beneficios que entrañan los derechos humanos, y más estrictamente, nadie debiera hallarse al margen de las garantías jurisdiccionales y no jurisdiccionales que significan el medio precioso para la exigencia, la consolidación o la recuperación de esos derechos.”8 En la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuando surgen los derechos humanos en su concepción “moderna”,9 éstos no eran universales ya que se excluyó a las mujeres.10 Fue hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, cuando la conciencia de la humanidad reacciona ante las atrocidades11 de las que fue testigo (ejemplos del Homo homini lupus del que hablaba Tito Marcio Plauto y, posteriormente, Hobbes) y da inicio un extenso12 proceso declarativo de derechos.13 Empero, no se debe perder de vista el carácter “relativo” que adquieren algunos derechos cuando el contexto cultural se modifica. Como se ha dicho, a pesar de los grandes avances en la protección de los derechos humanos, es indudable que dichos derechos son “negados” a un conjunto de personas que, en términos de Pogge, son los “pobres globales.”14 Hay quienes sostienen que los derechos humanos fueron “concebido(s) como una tabla de mínimos” que todo Estado democrático debiera proporcionar y garantizar su población pero, en múltiples ocasiones, parecer ser una tabla de “máximos que casi nadie alcanza.”15 Así, los países no han logrado garantizar el conjunto de derechos humanos para la totalidad de las personas sujetas a su jurisdicción –en ocasiones, ni siquiera para la mayoría de ella–. Lo anterior redunda en un grave déficit de protección de derechos y en precarias condiciones de vida. En la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, se planteó que “todos los Estados y todas las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la mayoría de los pueblos del mundo (principio 5).” Sin embargo, a manera de diagnóstico de situación, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, sostuvo que: a comienzos del siglo XXI, habitamos un mundo dividido, en el que la interconexión es cada vez más intensa en la medida en que el comercio, la tecnología y la inversión acercan a las diversas sociedades; independientemen-

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te de la separación político-territorial entre los Estados. Pero en términos de desarrollo humano y calidad de vida el espacio entre los países se ha caracterizado por profundas e, incluso, crecientes desigualdades en el ingreso y en las oportunidades de vida digna. Por ejemplo, el ingreso económico total de los 500 individuos más ricos del mundo resulta superior al ingreso de los 416 millones más pobres. Los 2,500 millones de personas que viven con menos de 2 dólares al día (y que representan el 40% de la población del orbe) obtiene sólo el 5% del ingreso mundial; mientras que el 10% más rico, consigue el 54%. Y en este planeta interconectado en que vivimos, se evidencia que un futuro fundado en la pobreza masiva en medio de la abundancia es económicamente ineficaz, políticamente insostenible y moralmente indefendible.16

La pobreza es causa de violación de los derechos humanos, porque las personas que viven en condiciones de pobreza están en situaciones de vulnerabilidad, que las hacen aún más susceptibles a violaciones de sus derechos. La pobreza es también efecto de la violación a los derechos humanos, porque al negarle, limitarle o menoscabarle al ser humano derechos como el trabajo, un salario adecuado, salud, educación, vivienda digna, se le está condenando a la pobreza.17 Por lo que “…desde la perspectiva de los derechos humanos se entiende que la pobreza es más que la insuficiencia de ingresos. Se trata de un fenómeno multidimensional gestado por estructuras de poder que reproducen estratificación social y una visión excluyente que discrimina a vastos sectores.”18 En este grave contexto “los pobres tienen escasa o nula voz para”19 reclamar el goce y ejercicio de sus derechos. Esta situación exige adoptar acciones inmediatas.

III. POBREZA Y VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS De la Torre Martínez sostiene que existen al menos cuatro argumentos que comúnmente se esgrimen para negar que la pobreza pueda ser entendida como una violación a los derechos humanos.20 El primero de ellos consiste en afirmar que la pobreza es algo inevitable; una realidad ineludible a la que está fatalmente destinada la humanidad. Del hecho de que a lo largo de la historia de la humanidad siempre han existido pobres, se pretende concluir que no es posible hacer nada al respecto y que es una realidad con la que hay que aprender a vivir.


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El segundo argumento consiste en que la pobreza y los derechos humanos corresponden a planos distintos entre los que no existe relación alguna. La pobreza es un fenómeno eminentemente económico y su generación o abatimiento tiene que ver con la dinámica del sistema económico, mientras que los derechos humanos en particular no pueden contener ni modificar el curso de las fuerzas de producción de la riqueza. Los derechos humanos pueden remediar violaciones específicas que atemperan o corrigen las desviaciones y excesos del sistema económico y político; “pero de ninguna manera tienen el potencial de transformar las estructuras sobre las que se asienta el modelo económico.”21 El tercer argumento consiste en afirmar que, debido a que la pobreza es un fenómeno multi-causal, no es posible identificar con precisión quiénes son los culpables de la misma y mucho menos delimitar los grados de responsabilidad sobre su generación. De modo que, al no haber un culpable concreto, la pobreza tampoco puede ser entendida como una violación a los derechos humanos. Aquí el esquema tradicional de la responsabilidad estatal frente a ésta parece colapsarse. El cuarto argumento consiste en afirmar que la pobreza es un problema local que cada Estado debe resolver solo, de tal manera que la comunidad internacional en general y los países desarrollados en particular pueden seguir viviendo tranquilamente, mientras en otras partes del mundo la gente se ve sometida a este fenómeno. El conjunto de estos argumentos, repetidos una y otra vez por diversos actores, ha generado la idea de que si bien la pobreza es un mal de nuestras sociedades contemporáneas que debe ser condenado y combatido, de ella no surgen obligaciones concretas que puedan ser exigidas jurídicamente;22 es decir, la responsabilidad estatal frente a la pobreza se diluye. Las acciones de los agentes generadores de pobreza son normalmente invisibilizadas e ignoradas, al grado que resulta casi imposible establecer una relación directa entre la conducta del agente y la pobreza de las personas. La invalidez de los argumentos supra mencionados es clara. Además hay que reposicionar el alto nivel de interdependencia de nuestro mundo globalizado23 y la corresponsabilidad a la que nos encontramos comprometidos. En este punto es conveniente preguntar ¿existe una obligación estatal de brindar un mínimo existencial? La respuesta a este cuestionamiento es por demás complicada y no se pretende

en este breve trabajo darle respuesta. Sin embargo, se planteará a fin de generar la reflexión en torno a este tópico con fines prospectivos y para la asunción de las obligaciones estatales que pudieran resultar. Algunos autores han hablado de “la obligación estatal de procurar al menos el llamado mínimo existencial, junto con el correspondiente derecho subjetivo a reclamar la procura existencial.”24 Existe también un concepto de “necesidades básicas” que aparece en la década de los 70´s, con aval de la Organización Internacional del Trabajo, que se refiere a las necesidades mínimas de consumo de una familia como alimentación adecuada, vivienda, vestimenta y servicios esenciales proveídos por y para la comunidad, como agua potable, aseo, transporte público y salud, instalaciones educativas y cultura.25 “Necesidades básicas” es una extensión del concepto de subsistencia, pero termina por incluir también instalaciones y servicios (para salud, aseo y educación). La subsistencia, debido a su significado más estricto, implicaba limitaciones para la investigación y la acción política. Por otro lado, la propuesta de necesidades básicas pretende establecer algunas de las condiciones para el desarrollo comunitario, implementada en planos nacionales de desarrollo adoptados por la comunidad internacional, especialmente las agencias del sistema de Naciones Unidas.26 Dentro de otra postura se maneja la idea del “umbral mínimo”, es decir, desde una perspectiva operacional existe un umbral mínimo para la realización de los derechos humanos. Aunque puedan existir diferencias en la realización de derechos entre países, esa línea mínima debe ser garantizada universalmente (sea a través de políticas nacionales o a través de la cooperación internacional, por ejemplo). Es importante determinar entonces una “línea mínima de dignidad” –si es que ello es posible–; cualquier situación debajo de esa línea, representaría encontrarse en extrema pobreza.27 Un enfoque emergente y sugestivo de la teoría del desarrollo se debe a las propuestas de Amartya Sen, quien comprende el desarrollo como una actividad humana cuyo fin es proporcionar a las personas la oportunidad para ser libres, es decir, la oportunidad para realizar su proyecto de vida. Desde esa perspectiva, el bien-estar de las personas no es una cuestión ética “externa” a la economía, sino el fin y el medio del desarrollo.28 Para Amartya Sen la pobreza debe ser vista como la limitación o eliminación de las capacidades básicas para que una persona pueda realizar el

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tipo de vida que ella estime valiosa, más que como una mera limitación o carencia de ingresos.29 En América se ha acentuado la percepción respecto a la amplia porción de población que vive “bajo el umbral de la pobreza” y sobre la creciente brecha económica entre las “clases.”30 Y es en este continente donde se debe precisar que la procura de un mínimo existencial –en caso de que se desprenda como obligación estatal– difiere de las políticas asistenciales paternalistas que por mucho tiempo han caracterizado a algunos gobiernos en América y que no inciden sobre las causas estructurales de la pobreza, del desempleo ni de la desigualdad.

IV. FEMINIZACIÓN DE LA POBREZA El Estado tiene como una de sus finalidades lograr el bienestar y el desarrollo de la sociedad, lo que requiere la superación consciente de cualquier desigualdad que pueda distorsionar u obstaculizar este propósito. Es por eso que cerrar la brecha entre hombres y mujeres, logrando la igualdad entre ambos, es un objetivo legítimo del Estado, además de una necesidad. En el mundo se han realizado múltiples acciones para la construcción de democracias sólidas y funcionales; a pesar de ello, no puede negarse que ha existido y existe exclusión de las mujeres en el ámbito público. Así, “entre las primeras y más fecundas críticas a los ideales de democracia, ciudadanía e igualdad… (se encuentra el hecho de que) la ciudadanía universal que se concibe a la vez generalizante y garante de la pluralidad… (tenga como eje no explícito) la exclusión efectiva de un gran número de personas.”31 Dentro de la teoría de género es posible distinguir las diferencias entre los conceptos de sexo y género, con sus respectivas implicaciones. “Sexo es la palabra que generalmente se usa para hacer alusión a las diferencias biológicas relacionadas con la reproducción y otros rasgos físicos y fisiológicos entre los seres humanos... Género, por el contrario, se refiere a las características que socialmente se atribuyen a las personas de uno y otro sexo.”32 La IV Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing (1995) adoptó el concepto de género declarando que “se refiere a los papeles sociales construidos para la mujer y el hombre asentados en base a su sexo y dependen de un particular contexto socioeconómico, político y cultural, y están afectados por otros factores como son la edad, la clase, la raza y la etnia”. Para la Organización de las Naciones Unidas “el género es la forma en que todas las sociedades del mun-

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do determinan las funciones, actitudes, valores y relaciones que conciernen al hombre y a la mujer. Mientras el sexo hace referencia a los aspectos biológicos que se derivan de las diferencias sexuales, el género es una definición de las mujeres y los hombres construida culturalmente y con claras repercusiones políticas.”33 Así, en toda sociedad existen una serie de creencias, ideas, atribuciones sociales, normas, valores y deberes diferenciales entre mujeres y hombres que se construyen socialmente a partir de las diferencias anatómicas del orden sexual. Esta construcción social y cultural, a la cual denominamos género, no es lineal ni estática, más bien se encuentra en constante transformación y se crea y reproduce a través de los medios de comunicación, las instituciones, los grupos religiosos, la familia, etcétera. A través de estos mecanismos se consolidan los roles34 y estereotipos de género.35 En este marco, la perspectiva de género es una nueva visión gracias a la cual se puede identificar y visualizar los impactos diferenciales que las políticas públicas, legislación y decisiones jurisdiccionales tienen en mujeres y hombres. La perspectiva de género es un instrumento de análisis que además aporta criterios para la definición de políticas y estrategias que aseguren la estructuración y funcionamiento del aparato público en correspondencia con las demandas y necesidades diferenciales de mujeres y hombres. Más aún, la categoría de género integra otros ejes de desigualdad, como la etnia, orientación sexual, clase social, edad y discapacidad. Así, los mecanismos de “opresión” de género se interrelacionan y se cruzan con las “opresiones” de clase, raza/etnia u orientación sexual, que aun con elementos comunes afectan de forma diferencial. Es pertinente recordar que el género es un concepto relacional e incluyente de mujeres y hombres. Pero también hay que enfatizar, como lo hace Gloria Bonder, que el género es una categoría de análisis de todos los procesos y fenómenos sociales y no se puede reducir a una cuestión de identidades y roles.36 La Corte Interamericana, por su parte, ha señalado que la reflexión “con perspectiva de género implica no solo un aprendizaje de las normas, sino el desarrollo de capacidades para reconocer la discriminación que sufren las mujeres en su vida cotidiana.”37 Así, es posible asociar la subordinación de la mujer a prácticas basadas en estereotipos de género socialmente dominantes y persistentes; situación que se agrava cuando los estereotipos se reflejan, implícita o explícitamen-


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te, en políticas y prácticas que pueden perjudicar la vida de las personas y estigmatizar las actividades que éstas realizan.38 La perspectiva de género es, entonces, una herramienta que permite acercarnos a la igualdad entre mujeres y hombres y por ello se debe transversalizar, es decir, incorporarla en todos los procesos públicos –pero también privados, posiblemente a través de la educación– a fin de que las preocupaciones y experiencias de las mujeres, al igual que las de los hombres, sean parte integrante en la elaboración, puesta en marcha, control y evaluación de las políticas y de los programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, de manera que las mujeres y los hombres puedan beneficiarse de ellos igualmente y no se perpetúe la desigualdad. Ninguna política ni programa debe partir de “universales” que en realidad son masculinos. Es complicado entender cómo se invisibiliza o legitima la desigualdad de género o identificar los mecanismos que la reproducen. La invisibilidad y la naturalización de la desigualdad de género explica el hecho de que en muchos casos las instituciones del Estado –tanto lo que hace al Poder Ejecutivo, como en el Poder Legislativo y el Poder Judicial– ignoren las diferencias de roles, realidades y necesidades entre mujeres y hombres, lo que se traslada a las políticas públicas, legislación e interpretación jurisdiccional y limita la garantía de los derechos humanos. Además, puede existir una brecha entre el discurso políticamente correcto y la verdadera integración de la igualdad de género al interior de las instituciones. Si los y las servidoras públicos, entre ellos los jurisdiccionales, están más conscientes de las desventajas que enfrentan las mujeres y de las situaciones que tienen que afrontar los hombres, entonces podrán tomar acciones concretas para corregir las desigualdades. Actualmente nos enfrentamos a una realidad de feminizaciones: feminización de la pobreza, feminización de la migración,39 feminización del VIH-SIDA, etcétera. Estas graves feminizaciones no se producen espontáneamente; son resultado de una cultura institucional y social que excluye y restringe –de forma estructural– las oportunidades de las mujeres. Lamentablemente existen datos preocupantes relativos a la feminización de la pobreza:40 “Las mujeres constituyen el 70 por ciento de los pobres del mundo; ganan menos que los hombres, tienen menor control de la propiedad y enfrentan mayores niveles de vulnerabilidad física y violen-

cia.”41 Además, dos terceras partes de los adultos analfabetos en el mundo son mujeres.42 Y 60% de las deserciones escolares son protagonizadas por niñas para ayudar en sus casas o trabajar.43 El Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) sostiene que en 2010 se encuentran en empleos vulnerables –sin seguro ni beneficios– 53% de las mujeres en todo el mundo. Por cada 9 hombres en puestos gerenciales, hay sólo una mujer.44 Todas estas situaciones generan un círculo vicioso difícil de combatir y que redunda en mayor feminización de la pobreza: mujeres adultas analfabetas que trabajan en condiciones precarias o insalubres, que a su vez tienen a hijas analfabetas o que desertan de la escuela y entran a trabajar también en empleos vulnerables (o se convierten en parte de las otras feminizaciones: la del VIH-SIDA o de la migración). En este contexto es relevante recordar el concepto introducido por la Organización Internacional del Trabajo: trabajo “decente”. Significa contar con trabajo productivo que genere un ingreso digno, seguridad en el lugar de labor, protección social para la familia, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad, libertad de opinión, organización y participación en las decisiones que afectan la vida, e igualdad de oportunidad y trato para las mujeres y los hombres.45 El trabajo decente, entendido como trabajo digno, se opone al concepto de subempleo o al empleo mal remunerado.

VI. A MANERA DE CONCLUSIONES La pobreza es una realidad palpable, ofensiva y característica de muchos países del mundo. El análisis de la pobreza –en sí misma– como una violación a los derechos es reciente y tiene múltiples detractores. Sin embargo, la reflexión en torno a la pobreza como causa de violaciones a derechos humanos y como factor de las mismas ha empezado a sentar raíces en la reflexión jurídica del fenómeno. Claramente no es fácil hablar de conclusiones en un tema como el que ocupa este trabajo. Sin embargo, se asentarán algunas ideas a manera de conclusión, precisando que el debate está abierto y la reflexión todavía comienza. Hoy día es aceptado que los Estados tienen obligaciones positivas y negativas, obligaciones de hacer y de no hacer; en este sentido, la responsabilidad estatal frente a violaciones a derechos humanos emerge tanto por acción como por omisión. Ahora bien, la generación de pobreza por la ausencia de políticas públicas eficaces para su comba-

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te puede representar una omisión del Estado que redunda en violaciones a los derechos humanos y, por tanto, genera responsabilidad estatal. Así – con atrevimiento académico–, se puede establecer que la indiferencia o inacción de los Estados frente a la pobreza en la que vive alguna porción de su población le genera responsabilidad. Los Estados tienen la obligación irrestricta de generar condiciones de vida digna para las personas sujetas a su jurisdicción, asimismo deben garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos humanos al interior de su territorio. Claramente, las precarias condiciones de existencia pueden redundar en un nulo ejercicio de derechos humanos pero también, tal y como se precisó, exponen a las personas a ser víctimas de violaciones a sus derechos. El combate a la pobreza debe ser el fundamento de las políticas públicas y una de las premisas de cualquier actuación gubernamental democrática. El desarrollo de un país no puede darse con la exclusión expresa de porciones de población que se encuentran sumidas en la miseria. Todo proyecto de desarrollo nacional y local debe ser incluyente y respetuoso de los derechos humanos de todas las personas. Frente al primer argumento citado por De la Torre Martínez, es preciso responder que las sociedades humanas son resultado de la actividad humana y, por tanto, también son transformables mediante dicha actividad –o deberían serlo–; pero presentan una legalidad específica que condiciona los cauces por los que dicha transformación puede desplegarse. Posiblemente, los cauces de combate a la pobreza no sean los más “fáciles” –con base en criterios de “racionalidad” económica, política o gubernamental– o los menos complejos y por dicho motivo la mayoría de Estados los evaden, los posponen o los nulifican pero ello no puede ni debe traducirse en un desconocimiento de su

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existencia: dichos caminos existen, son factibles, posibles y –aunque sea a largo plazo– producen los mejores resultados y posibilitan la conversión de los Estados de Derecho en Estados de Derechos, verdaderamente democráticos. En este sentido, hay que impedir que el derecho sea o se convierta en un instrumento para la conservación del status quo vigente. Así, se advierte que “la coagulación de la actividad humana en las instituciones y estructuras condicionan y muchas veces determinan, los márgenes posibles de cambio de dichas instituciones y estructuras.”46 El Derecho debe ser un instrumento para alcanzar la paz, la justicia y la igualdad entre todas las personas, y el único camino transitable para llegar a dicho fin lo representan los derechos humanos. Así, como no podemos esperar resultados diferentes si seguimos haciendo lo mismo, tampoco podemos delegar responsabilidades que sólo corresponden a las sociedades en su conjunto, a las personas que las integran, a los seres humanos. La plena vigencia de los derechos humanos no se producirá de forma espontánea o milagrosa, tiene que ser resultado de la acción humana, una acción humana decidida, comprometida y enérgica –a fin de combatir todos los intereses e inercias que pretendan obstaculizar su realización–. Kart Popper sostiene que “ni la naturaleza ni la historia pueden decirnos lo que debemos hacer. Los hechos ya sean de la naturaleza o de la historia, no pueden decidir por nosotros, no pueden determinar los fines que hemos de elegir. Somos nosotros quienes le damos un sentido a la naturaleza y a la historia.”47 Por eso debemos asumir nuestro papel en la historia y realizar los cambios que sean necesarios –además de impostergables– no sólo en el ámbito de los derechos humanos sino también frente a un mundo que se convulsiona natural y socialmente.


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NOTAS

1. Panorama Social de América Latina 2010, http:// www.eclac.org/publicaciones/xml/9/41799/ PSE2010-Cap-I-pobreza-preliminar.pdf (fecha de consulta: 10 de enero de 2011). 2. Migración internacional, derechos humanos y desarrollo en América Latina y el Caribe. Síntesis y conclusiones, LC/G.2303 (SES.31/11), CEPAL, 9 de marzo del 2006, p. 1. 3. Ibidem, p. 30. 4. Ibidem, p. 31. 5. Cfr. Ávila, José Luis, “La desigualdad económica. Notas para una (re) discusión”, en Di Castro, Elisabetta (coord.), Justicia, desigualdad y exclusión. Debates contemporáneos, UNAM, México, 2009, p. 151. 6. Carbonell, Miguel, “Los derechos en la era de la globalización”, en Carbonell, Miguel y Vázquez, Rodolfo (comps.), Estado constitucional y globalización, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2001, p. 325. 7. Beuchot, Mauricio, “Los derechos humanos y el fundamento de su universalidad”, en Saldaña, Javier (coord.), Problemas actuales sobre derechos humanos. Una propuesta filosófica, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1997, pp. 58 y 59. Del mismo autor véase Derechos humanos. Historia y filosofía, Fontamara, México, 2001, pp. 61 y ss. 8. García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos y la jurisdicción interamericana, UNAM, México, 2002, p. 34. 9. Gregorio Peces-Barba Martínez menciona que la universalidad “arranca del humanismo laico de la Ilustración, como hubo antes otras propuestas de universalidad con otros orígenes”. Véase “La universalidad de los derechos humanos” en Nieto Navia, Rafael (ed.), La Corte y el sistema interamericano de derechos humanos, Organización de Estados Americanos, Unión Europea, San José, 1994, p. 399. 10. Por ello de manera alterna, en 1789, Olimpia de Gouges –seudónimo de Marie Gouze– elabora la Declaración de los Derechos de la Mujer y de la Ciudadana que proclama la igualdad de derechos entre hombres y mujeres. La Declaración de referencia consta de 17 artículos en donde se reconocen diversos derechos para

la mujer entre los que destacan: la libertad, igualdad, seguridad, propiedad, resistencia a la opresión, libertad de expresión, la participación de las mujeres en la elaboración de leyes y en la vida política, así como el desempeño de cargos públicos. Olimpia fue guillotinada por haber elaborado la Declaración. 11. Cfr. Rodríguez, Luis Ricardo, Corte Penal Internacional, Tratados Internacionales y derecho interno, Poder Judicial, México, 1995, p. 59. 12. La vocación expansiva de los Derechos Humanos; expansiva tanto en número como en intensidad: cada vez más derechos y cada vez más derecho. Cfr. Ibidem, p. 61. 13. Sergio García Ramírez observa que los derechos humanos son un asunto explosivo y expansivo, que demandan y establecen sus propias garantías; y cuya explosión ha sido producto del trauma que se produjo al cabo de la Segunda Guerra Mundial. Cfr. García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos…, op. cit., p. 5. 14. Thomas W. Pogge señala que “diversos derechos humanos son ampliamente reconocidos por la ley internacional…Estos derechos prometen a todos los seres humanos protección contra daños severos específicos que podrían serles infligidos por gente de su misma nación o por extranjeros. Sin embargo, la ley internacional también establece y mantiene estructuras institucionales que en gran medida contribuyen a la violación de estos derechos humanos…” Véase “Reconocidos y violados por la ley internacional: los derechos humanos de los pobres globales”, en Cortés Rodas, Francisco y Giusti, Miguel, Justicia global, derechos humanos y responsabilidad, Siglo del Hombre Editores, Universidad de Antioquia, Pontificia Universidad Católica del Perú, Bogotá, 2007, p. 27. 15. Valcárcel, Amelia, Ética para un mundo global. Una apuesta por el humanismo frente al fanatismo, Temas de Hoy, Madrid, 2002, p. 67. 16. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 2005. La cooperación internacional ante una encrucijada: ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo desigual, pp. 4 y ss., http://hdr.undp.org/en/media/hdr05_sp_overview.pdf (fecha de consulta: 10 de septiembre de 2010).

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17. Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos, Políticas públicas regionales sobre reducción de la pobreza en Centroamérica y su incidencia en el pleno disfrute de los derechos humanos. Informe Regional, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Agencia Danesa de Cooperación Internacional, Norwegian Ministry of Foreign Affairs, Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, San José, 2008, p. 33. 18. Ibidem, p. 39. 19. Lustig, Nora, “Macroeconomía con responsabilidad social”, en Solana, Fernando (coord.) América Latina XXI: ¿Avanzará o retrocederá la pobreza?, Parlamento Latinoamericano, Fondo de Cultura Económica, México, 2006, p. 127. 20. Cfr. De la Torre Martínez, Carlos, “Pobreza y derechos humanos: Una relectura de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”, en Caballero Ochoa, José Luis (coord.), La Declaración Universal de los derechos humanos. Reflexiones en torno a su 60 aniversario, Porrúa, México, 2009, p. 362. 21. Idem. 22. Ibidem, pp. 362 y 363. 23. Pogge, Thomas, “Severe Poverty as a Human Rights Violations” en Pogge, Thomas, (ed.), Freedom from Poverty as a Human Right, Who owes what to the very poor?, Oxford University Press, UNESCO, New York, 2007, pp. 11-53. 24. Gutiérrez Gutiérrez, Ignacio, Dignidad de la persona y derechos fundamentales, Marcial Pons, Madrid, 2005, p. 44. 25. Castilho, Leonardo, “Extrema Pobreza: Entre los derechos humanos y el desarrollo, un umbral mínimo para la dignidad humana”, en Revista Instituto Interamericano de Derechos Humanos, número 45, enero-junio 2007, p. 95. 26. Idem. 27. Ibidem, pp. 112 y 113. 28. Cfr. Amartya Sen, Desarrollo y libertad, Planeta, Bogotá, 2000; y Ávila, José Luis, La desigualdad…, op. cit. 29. Sen, Amartya, Development as freedom, Oxford University Press, Oxford, 1999, pp. 88-90. 30. Carmona y Choussat, Constituciones: Interpretación histórica y sentimiento constitucional. Cuatro ensayos sobre la organización política, Thomson, Civitas, Navarra, 2004, pp. 258 y 259.

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31. Serret, Estela, Discriminación de género. Las inconsecuencias de la democracia, Cuadernos de la igualdad número 6, Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, México, 2006, p. 44. 32. West, Robin, Género, teoría y derecho, trad. Pedro Lama Lama, Siglo del Hombre Editores, Bogotá, 2000, p. 29. 33. Una visión de género es de justicia, http://www. scribd.com/doc/2561540/una-vision-de-genero-esp (fecha de consulta: 30 de septiembre de 2011). 34. Conjunto de tareas y funciones que se asignan a mujeres y hombres en una sociedad dada y en un momento histórico concreto. Así, se puede hablar de una división cultural del trabajo determinada por el género y por la cual a las mujeres les corresponde el cuidado de los hijos y la casa, confinándola a la vida privada, y a los hombres se les otorga el carácter de “proveedor” y se les permite y exige la participación en la vida pública. Esto es, se hace una distribución de tareas y funciones con base en una construcción cultural de lo que implica ser mujer y ser hombre, usando como pretexto la diferencia biológica. Agencia Española de Cooperación Internacional, http://www.mueveteporlaigualdad.org/ docs/una_vision_de_genero_esp.pdf (fecha de consulta: 21 de septiembre de 2011). 35. Ideas preconcebidas y arraigadas en cada sociedad que determinan las conductas, comportamientos y actitudes que deben tener las personas en función del grupo de pertenencia. Los estereotipos al igual que los roles se producen desde la niñez, en los medios de comunicación, la escuela, la familia y por ello llegamos a creer que son naturales; sin embargo, los roles y los estereotipos son culturales y no vienen determinados biológicamente. En el caso de la maternidad de las mujeres, que sí está determinada biológicamente, el problema radica en la adjudicación de roles que se han atribuido a la mujer en torno a este suceso. Así, en algunos países generalmente se le encomiendan a ella todas las responsabilidades familiares, cuando éstas deben de ser compartidas entre el padre y la madre. 36. Bonder, Gloria, Género y subjetividad: avatares de una relación no evidente, http://www.iin. oea.org/IIN/cad/taller/pdf/M%C3%B3dulo%20 4%20%20Genero_y_subjetividad_Bonder.pdf (fecha de consulta: 1 de junio de 2011). 37. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso González y otras (“Campo algodonero”),


La Pobreza como Causa y Efecto de Violaciones a Derechos Humanos

sentencia de 16 de noviembre de 2009, párr. 540. En adelante, todas las sentencias internacionales se entenderán emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, salvo que se especifique otra fuente. 38 Ibidem, párr. 401. 39 La creciente participación de la mujer en el mercado laboral en los últimos decenios ha estado acompañada de la feminización de la migración en la subregión. La representación de la mujer en los contingentes de migrantes internacionales pasó del 44.2% en 1960 al 48.1% en 1980 y al 50.1% en 2010. OIM, Informe sobre las migraciones en el mundo en 2010, http://www.publications.iom.int y http://www.iom.int/jahia/ Jahia/about-migration/facts-and-figures/lang/es (fecha de consulta: 16 de enero de 2011). 40 Cfr. García Ramírez, Sergio y Morales Sánchez, Julieta, La reforma constitucional sobre derechos humanos (2009-2011), Porrúa, UNAM, México, 2011, pp. 7 y ss. 41. Cfr. http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/ press-and-media-centre/insight/WCMS_ 123846/lang–es/index.htm; www.amnesty.org/

es/stay-informed/.../books/la-trampa-del-genero (fecha de consulta: 1 de junio de 2011).y 50 sesión de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer. 42. Cfr. http://www.un.org/spanish/conferences/ Beijing/fs2.htm (fecha de consulta: 1 de junio de 2011). 43. w w w. i l o . o r g / w c m s p 5 / g r o u p s / p u b l i c / . . . / wcms_106195.pdf (fecha de consulta: 1 de junio de 2011). 44. Justicia de género: clave para alcanzar los Objetivos de Desarrollo de Milenio, http://www. unifem.org/progress/pdfs/MDGBrief-Esp.pdf (fecha de consulta: 1 de junio de 2011). 45. http://www.ilo.org/global/Themes/Decentwork/ lang-es/index.htm (fecha de consulta: 1 de junio de 2011). 46. Ibidem, p. 29. 47. Popper, Karl, La sociedad abierta y sus enemigos, trad. Eduardo Loedel, Paidós, Barcelona, 1989, p. 438.

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EL COMPLEJO DIÁLOGO JUDICIAL EUROPEO EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES* ························ Luis Jimena Quesada

Catedrático de Derecho constitucional (Universitat de València, España). Presidente del Comité Europeo de Derechos Sociales del Consejo de Europa.

I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS: EL CARÁCTER INDIVISIBLE DE TODOS LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LAS CONVERGENCIAS “SOCIALES” EN EL CONSEJO DE EUROPA Y EN LA UNIÓN EUROPEA De entrada, entiendo que debe darse por sentado el carácter indivisible y fundamental de todos los derechos humanos y, por ende, también de los derechos sociales. Me parece por ello accesorio, por injustificado, detenerse a calificar de fundamentales sólo algunos derechos sociales. Y no sólo por convicción y pragmatismo. Justamente, acometer los niveles de garantías de los derechos sociales (en este caso, en el plano regional europeo) pone de manifiesto que tales derechos no son ajenos a la dogmática de los derechos fundamentales; o, dicho de otro modo, la estructura dogmática de los derechos sociales no adolece de una especie de inexistente alergia a su defensa jurídica.1 Únicamente dedicaré este otro párrafo a terciar en un debate que, en realidad, ya tendría que haber quedado zanjado. Así, de un lado, argumentos como el exclusivo coste económico de los derechos sociales resultan ser tan inconsistentes como la distinción binaria entre derechos que comportarían una obligación de intervención (sociales) y derechos que conllevarían una obligación de abstención (civiles); diversamente, el disfrute de los derechos civiles y políticos acarrea un coste nada desdeñable2 y, por añadidura, la referida distinción binaria se ha visto superada, bajo influencia de la doctrina internacionalista,3 por una categorización ternaria extensible a todos los derechos y que implica una obligación de proteger, de respetar y de realizar4. De otro lado, atribuir el carácter de fundamental solamente a los derechos civiles y políticos en función de su nivel de garantías res-

ponde a una posición doctrinal sesgada asentada a su vez en una opción política restrictiva5, tanto a escala nacional (el diseño del recurso de amparo en España) como internacional (mecanismo de peticiones individuales en el marco del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de 1966), que se han visto claramente superadas (así, la jurisprudencia social del Tribunal Constitucional español,6 o la más reciente introducción del sistema de denuncias individuales en el marco del Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales de 1966).7 Acometiendo, pues, la tutela supranacional de los derechos sociales, puede señalarse que, en el ámbito del Consejo de Europa, pese a la elaboración de dos instrumentos diferentes (uno dedicado básicamente a los derechos civiles y políticos, esto es, el Convenio Europeo de 1950, completado por catorce protocolos, y otro a los derechos sociales y económicos, es decir, la Carta Social de 1961, completada por dos protocolos, consolidados mediante la Carta Social revisada de 1996), existen convergencias redaccionales entre los dos textos:8 entre otras, la prohibición del trabajo forzado y la libertad sindical. En el seno de la Unión Europea, la Carta de los Derechos Fundamentales (instrumento vinculante con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009) ha tomado precisamente como modelo básico para su redacción el Convenio Europeo y la Carta Social, tal como se refleja explícitamente en sus explicaciones anejas; por lo que se refiere a los derechos sociales, la Carta de los Derechos Fundamentales los acoge principalmente en los bloques relativos a la “igualdad” y a la “solidaridad.”9 En el terreno jurisprudencial, el Tribunal de Estrasburgo [www.echr.coe.int], ya en la sentencia Airey c. Irlanda de 9 de octubre de 1979 se refirió a las “prolongaciones” o “implicaciones” de orden social y económico de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo. Del mismo

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modo, la jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales [www.coe.int/socialcharter] ha evocado las “prolongaciones” o “implicaciones” de orden civil y político de la Carta Social (entre otras, en las decisiones de fondo de 7 de diciembre de 2004 relativas a las Reclamaciones nº 17 a 21/2003, Organización mundial contra la tortura c. Grecia/Irlanda/Italia/Portugal/Bélgica). En el caso de la Unión Europea, naturalmente la Carta de los Derechos Fundamentales confirma en el plano formal esa adhesión al principio de indivisibilidad, pese a haber quedado mal aderezada con la desafortunada dicotomía derechos-principios y con las inasumibles asimetrías entre los niveles de garantías.10 Por su lado, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia [curia.eu] se ha inspirado desde los años setenta del siglo pasado en el Convenio Europeo (p.e., sentencia Ruttili de 28 de octubre de 1975, asunto 36/7511) y la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo, así como en una más parca medida en la Carta Social Europea (p.e., sentencia Defrenne de 15 de junio de 1978, asunto 149/77),12 pero no hasta ahora en la jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales.13 En estas coordenadas, las interacciones normativas entre los diversos instrumentos europeos sobre derechos sociales constituyen una base positiva de gran relevancia. Ello no obstante, se trata de instrumentos vivos sometidos lógicamente al dinamismo interpretativo forjado en sus respectivos niveles de garantía y, por tanto, su mayor efecto útil radicará en sustentarse en una acción de sinergia que propenda a la realización más favorable de la justicia social. Con estos parámetros, el presente trabajo se centrará en los mencionados niveles de garantía que aseguran la justiciabilidad de los derechos sociales en el Consejo de Europa y en la Unión Europea.14 A tal efecto, se abordarán en cada caso las líneas jurisprudenciales básicas y los apuntes evolutivos más recientes en materia de derechos sociales, así como el grado de interacción entre los diversos niveles; se comprobará que ese grado de enriquecimiento mutuo, pese a su naturaleza problemática, es absolutamente necesario con el fin de optimizar la protección de los derechos sociales hasta elevarla a su estándar más ventajoso o favorable. El año 2011 no es sólo, desgraciadamente, un año más de crisis, sino que se celebra igualmente el 50º aniversario de la Carta Social de 1961 y el 15ª aniversario de la Carta Social revisada de 1996: es un buen año, por tanto, para reflexionar sobre la protección efectiva de los derechos sociales en Europa.

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II. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES EN EL CONSEJO DE EUROPA 1. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) 1.1. Líneas jurisprudenciales Sobre haber sido diseñado preferentemente como un instrumento de derechos civiles y políticos, los perfiles jurisprudenciales básicos del TEDH en materia de derechos sociales (al margen de derechos mixtos como el de sindicación, el de educación, o la prohibición del trabajo forzoso) han sido resaltados con apoyo en sus distintos métodos de interpretación.15 Así, se ha subrayado en primer término la afirmación del principio de indivisibilidad en la citada STEDH Airey c. Irlanda de 9 de octubre de 1979, en donde se sostiene la inexistencia de compartimentos estancos entre los derechos reconocidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y la esfera de los derechos económicos y sociales. En el supuesto de autos, quedaba garantizada la vertiente social de la tutela judicial efectiva (art. 6 CEDH), que extendía su ámbito material a la asistencia jurídica gratuita en caso de insuficiencia de recursos. Esa misma técnica extensiva guió la adopción de la STEDH Annoni de Boussola c. Francia de 14 de noviembre de 2000, que reprochó los obstáculos financieros impuestos a los demandantes para tener acceso a la vía casacional en el orden interno. De todos modos, esa afirmación explícita de principio vino precedida de un enfoque implícito, pero igualmente contundente, en la STEDH De Wilde, Ooms y Versyp c. Bélgica de 18 de junio de 1971, en donde no se acepta que unos vagabundos puedan pedir ser privados de libertad (art. 5 CEDH) para salir de la precariedad que padecían en la calle, estando entonces estrechamente conectadas libertad política y libertad económica. El segundo método interpretativo ha tenido como soporte el principio de no discriminación reconocido en el art. 14 CEDH, que ha desempeñado una función permeabilizadora del tratado europeo a los derechos sociales merced a la combinación de dicho precepto con otras disposiciones convencionales. En esta línea, con anterioridad al asunto Airey, la STEDH Marckx c. Bélgica de 13 de junio de 1979 declaró contraria al texto convencional la desigualdad (art. 14 CEDH, combinado con art. 8 CEDH) sufrida por razón de nacimiento (exclusión de hijos extramatrimoniales) en el acceso a los de-


El Complejo Diálogo Judicial Europeo en Materia de Derechos Sociales

rechos sucesorios (art. 1 del Protocolo nº 1, relativo al derecho de propiedad). El juego de esa combinación con la cláusula de igualdad ha girado en torno a la obtención de prestaciones sociales con apoyo en el mencionado art. 1 del Protocolo nº 1: como ejemplos recientes, vale la pena traer a colación la STEDH Andrejeva c. Letonia de 18 de febrero de 2009 (sobre cálculo a efectos de pensión de jubilación de los años trabajados y cotizados antes de 1991 cuando Letonia pertenecía a la antigua Unión Soviética) o la STEDH Muñoz Díaz c. España de 8 de diciembre de 2009 (sobre reconocimiento de pensión de viudedad a mujer de etnia gitana que contrajo matrimonio por el rito gitano). Por otra parte, el art. 6 CEDH ha facilitado la justiciabilidad de otro tipo de prestaciones sociales (contributivas en las SSTEDH Feldbrugge c. Países Bajos y Deumeland c. Alemania, ambos de 29 de mayo de 1986, o Schuler-Zraggen c. Suiza de 24 de junio de 1993; y no contributivas desde la STEDH Salesi c. Italia de 26 de febrero de 1993), así como de derechos laborales (p.e. STEDH Delgado c. Francia de 14 de noviembre de 2000, sobre plazo excesivo de un proceso de despido de un trabajador)16. Todo lo anterior sin perjuicio del potencial impacto (de momento, poco significativo cuantitativamente) del Protocolo nº 12 sobre la prohibición general de discriminación.17 El tercer método interpretativo, la técnica de conexión de derechos o vía indirecta de protección, ha revelado interesantes dotes de audacia hermenéutica en el Tribunal de Estrasburgo, dando entrada a situaciones o derechos no cubiertos expresamente por el texto convencional, sobre todo a través del derecho a la integridad (art. 3 CEDH) y del respeto de la vida familiar y del domicilio (art. 8 CEDH)18. Al margen de la protección del medio ambiente (SSTEDH López Ostra c. España de 9 de diciembre de 1994 sobre oloresy Moreno Gómez c. España de 16 de noviembre de 2004 sobre contaminación acústica19), esta técnica ha propiciado la protección social de personas en situación vulnerable como extranjeros afectados por órdenes de expulsión que agravarían y acelerarían su estado terminal de salud (STEDH D. c. Reino Unido de 2 de mayo de 1997), el modus vivendi de personas de etnia gitana (STEDH Connors c. Reino Unido de 27 de mayo de 2004)20, mujeres extranjeras sometidas a esclavitud moderna o doméstica (STEDH Siliadin c. Francia de 26 de julio de 2005), casos de violencia doméstica en perjuicio de menores (STEDH Z y otros c. Reino Unido de 10 de mayo de 2001), o supuestos de violencia de género (STEDH Opuz c. Turquía, de 9 de septiembre de 2009).

1.2. Desarrollos recientes En el presente epígrafe se someten a examen dos vertientes de las técnicas jurisprudenciales recientes sobre derechos sociales del Tribunal de Estrasburgo: una que resulta más preocupante por su carácter vacilante, en algunos casos aparentemente “a la baja”; y otra más prometedora o comprometida con la mayor eficacia de los derechos sociales. En efecto, la primera tendencia muestra ejemplos fluctuantes o estáticos que parecen significar un retroceso en algunos precedentes. Así, en contraste con la mencionada STEDH D. c. Reino Unido de 2 de mayo de 1997, se ha criticado que con la STEDH N. c. Reino Unido de 27 mayo de 2008 (no violación en relación con la expulsión de una persona extranjera enferma de SIDA hacia su país de origen, en donde carecería de acceso a medicamentos adaptados y consecuentemente vería reducida ineluctablemente su esperanza de vida) el principio de indivisibilidad habría perdido mucha fuerza21, sacrificándose las obligaciones positivas que pesan sobre los Estados para realizar los derechos sociales elementales con objeto de evitar cargas financieras22; otro tanto cabría decir de la Decisión de inadmisibilidad del TEDH Budina c. Rusia de 18 de junio de 2009 (sobre precariedad de una persona mayor a causa de la insuficiente pensión de jubilación). De igual manera, en contraste con pronunciamientos anteriores (p.e. STEDH Gaygusuz c. Austria de 16 de septiembre de 1996) se ha criticado que la Decisión de inadmisibilidad del TEDH El Orabi c. Francia de 7 de mayo de 2010 (sobre rechazo de una pensión a la viuda, nacional de Argelia, de un soldado francés) habría supuesto un duro golpe para el potencial juego del principio de no discriminación por razón de nacionalidad en la percepción de prestaciones sociales a consecuencia de la degradación actual del contexto político-económico y podría ser el signo de una inquietante interpretación social regresiva del CEDH.23 Por lo demás, la Corte europea ha seguido su línea reticente en el campo de la accesibilidad de las personas con discapacidad (Decisión de inadmisibilidad Farcaş c. Rumanía de 30 de septiembre de 2010). Si se efectúa un balance crítico de esta primera tendencia, los ejemplos fluctuantes regresivos en materia de prestaciones sociales de extranjeros admitirían una lectura según la cual el Tribunal Europeo se mostraría reacio y circunspecto a hacer efectivas la indivisibilidad y las prolongaciones socio-económicas a causa de la crisis actual, pese a otros ejemplos positivos, tanto anteriores (STEDH Koua Poirrez c. Francia de 30 de septiembre

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de 2003) como más recientes (SSTEDH Fawsie c. Grecia y Saidoun c. Grecia, ambas de 28 de octubre de 2010). La crisis económica seguramente haga mella asimismo en esa orientación inmovilista que rehúsa acometer las situaciones de precariedad o pobreza, ya desde la inadmisibilidad declarada por la desaparecida Comisión Europea de Derechos Humanos en el asuntoVan Volsem c. Bélgica de 9 de mayo de 1990.24 Junto a la crisis, tal vez el self-restraint del TEDH responda asimismo a un proceder timorato ante la avalancha de asuntos que registra. Intentando efectuar una lectura en clave más positiva con respecto al proceder inmovilista sobre situaciones de precariedad,o reacio en el terreno de la discapacidad, es pertinente señalar que ambas posturas del TEDH tal vezdenoten un alarde de realismo, en el sentido de no poder abarcar más allá de lo que el texto convencional y sus Protocolos le marcan, por más que fuerce las posibilidades hermenéuticas, pues finalmente no constituye en puridad un “Tribunal Europeo de Derechos Sociales”; de hecho, sin descartar nuevos desarrollos, es evidente que en materia de asistencia social o de lucha contra la pobreza y la exclusión social resulta más adecuada la base habilitante de los art. 13 y 30 respectivamente de la Carta Social Europea que el art. 3 CEDH, lo mismo que el art. 15 de la Carta Social se muestra más idóneo que el art. 8 CEDH en la inclusión social de las personas con discapacidad, como por lo demás ha reconocido la propia Corte europea (entre otras, SSTEDH Botta c. Italia de 24 de febrero de 1998 y Molka c. Polonia de 14 de abril de 2006, o Decisión de inadmisibilidad Jitka Zehnalova y Otto Zehnal c. República Checa de 14 mayo de 2002). La segunda tendencia jurisprudencial, basada en la técnica de la sinergia entre los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, constituye la mejor apuesta interpretativa a favor de los derechos sociales. El máximo exponente lo ofrece la STEDH Demir y Baykara c. Turquía de 12 de noviembre de 2008, en donde se declara la violación del art. 11 CEDH en materia de derechos de sindicación y de negociación colectiva del funcionariado con apoyo en los arts. 5 y 6 de la Carta Social Europea y en la jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales, así como en las disposiciones equivalentes de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, cuando Turquía no ha aceptado en cambio dichas disposiciones de la Carta Social ni es país miembro de la Unión. Esa interpretación evolutiva ha favorecido que, junto a las diversas facetas de la libertad sindical y la negociación colectiva,

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se acabe reconociendoel derecho de huelga como indisociable y bajo el ángulo del art. 11 CEDH (STEDH Enerji Yapi Yol Senc. Turquía de 21 de abril de 2009), tras algunas incursiones indirectas en dicho terreno (STEDH Karaçay c. Turquía de 27 de marzo de 2007). El balance crítico de esta segunda tendencia es más plausible, pues invita a superar recelos entre las instancias internacionales de protección de derechos sociales en busca de la solución más óptima para el respeto de la dignidad humana. Al tiempo, esa tendencia es germen de diálogo constructivo que invita a dejar de lado ese mismo tipo de reticencias por parte de las jurisdicciones nacionales:25 a título de ejemplo, la jurisprudencia derivada de la mencionada STEDH Gaygusuz c. Austria de 16 de septiembre de 1996 (se consideró discriminatoria por razón de nacionalidad la denegación de una ayuda asistencial a un trabajador turco que quedó desempleado) fue aplicada por la Corte de Casación austríaca incluso con anterioridad a que la legislación nacional fuera reformada para reconocer la prestación social litigiosa a los extranjeros.26

2. EL COMITÉ EUROPEO DE DERECHOS SOCIALES (CEDS) 2.1. Líneas jurisprudenciales El CEDS es la instancia de garantía de la Carta Social Europea (CSE), equivalente al TEDH con respecto al CEDH. Esto significa que el CEDS asegura la interpretación “suprema” de la CSE, a través de dos procedimientos de control: el de informes y el de reclamaciones colectivas. La jurisprudencia del CEDS adquiere la forma de “conclusiones” en el caso de la interpretación jurídica elaborada en el marco del sistema de informes establecido mediante la Carta de 1961 y de “decisiones de fondo” (con forma de sentencia y eventuales votos particulares) en el supuesto de la interpretación jurídica desarrollada en el procedimiento judicial contradictorio de reclamaciones colectivas introducido a través del Protocolo de 1995.27 Desde esta perspectiva, la CSE y la jurisprudencia del CEDS tienen vocación y pretensión de configurarse como el “Pacto Europeo para la Democracia Social” y el “ius commune” por excelencia de la Europa de los derechos sociales, respectivamente. En el presente trabajo se eludirá una reseña del corpus jurisprudencial elaborado en el marco del sistema de informes, para resaltar las líneas trazadas con motivo de la resolución de las reclamaciones colectivas, al tratarse del mecanismo


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que dota de mayor visibilidad a la tarea desempeñada por el CEDS28. A tal fin, el análisis de esas líneas jurisprudenciales girará en torno a las personas vulnerables que han sido objeto de protección (perspectiva subjetiva) y a derechos sociales concretos que han suscitado especial atención (aproximación objetiva). La jurisprudencia del sistema de reclamaciones colectivas quedó inaugurada con un asunto referente a la protección de la infancia: la decisión de fondo de 9 de septiembre de 1999 sobre la Reclamación nº 1/1998 (Comisión internacional de juristas c. Portugal) declaró una violación del art. 7.1 CSE, disposición que prohíbe el trabajo infantil (antes de los quince años), interpretando restrictivamente incluso la posibilidad de los llamados “trabajos ligeros”; en otro grupo de reclamaciones colectivas formuladas por la Organización mundial contra la tortura contra diversos países (Reclamaciones nº 17, 18, 19, 20 y 21/2003, c. Grecia, Irlanda, Italia, Portugal y Bélgica, respectivamente, resueltas mediante decisiones de fondo de 7 de diciembre de 2004), el CEDS analizó el problema de los castigos corporales infligidos a menores en el ámbito familiar a la luz del derecho de los niños a la protección social y económica (art. 17.1 CSE). Desde una óptica diversa,la Reclamación nº 45/2007 (Interights c, Croacia, decisión de fondo de 30 de marzo de 2009) condujo a las autoridades croatas a la retirada de libros de texto del sistema educativo que incluían manifestaciones homófobas contrarias a la educación sexual y reproductiva no discriminatoria impuesta por el art. 11 CSE. En el terreno de la protección de las personas con discapacidad, la brecha jurisprudencial europea más avanzada quedó abierta merced a la decisión de fondo de 4 de noviembre de 2003 sobre la Reclamación nº 13/2002 (Asociación internacional Autismo-Europa c. Francia), en la que se concluyó una violación del art. 15 (derecho de las personas con discapacidad a la autonomía, a la integración social y a la participación en la vida de la comunidad), en conexión con los arts. 17 (protección de los niños) y E (no discriminación) de la Carta revisada, por la insuficiencia de estructuras educativas y de acogida para personas con autismo, tanto niños como adultos. La posterior decisión de fondo de 5 de junio de 2008 sobre la Reclamación nº 41/2007(Centro de defensa de los derechos de las personas con discapacidades mentales c. Bulgaria) reprochó las tasas de acceso e inclusión de los niños con tales discapacidades en las estructuras educativas ordinarias y su separación generalizada en centros especializados.

La jurisprudencia del CEDS se ha ocupado asimismo de la situación de las personas extranjeras, especialmente de los menores en situación irregular, que en cualquier caso no podrían quedar privados de las necesidades básicas para la dignidad humana en materia de asistencia médica (decisión de fondo de 8 de septiembre de 2004 sobre la Reclamación nº 14/2003, Federación internacional de ligas de derechos humanos c. Francia) o de alojamiento (decisión de fondo de 20 de octubre de 2009 sobre la Reclamación nº 47/2008, Defensa Internacional de los Niños c. Países Bajos). En conexión con este último aspecto, deben citarse dos Reclamaciones colectivas contra Francia (la nº 33/2006 formulada por el Movimiento Internacional ATD-Cuarto Mundo, y la nº 39/2006 presentada por la Federación europea de asociaciones nacionales que trabajan con los “sin techo”): en ambos casos, resueltos mediante sendas decisiones de fondo de idéntica fecha (5 de diciembre de 2007) se decidió por el CEDS que se habían vulnerado los compromisos internacionales incluidos en la Carta revisada, concretamente el derecho a la vivienda (art. 31) en combinación con la no discriminación (art. E) y, además, en el caso de la Reclamación nº 33/2006, el derecho a la protección contra la pobreza y la exclusión social (art. 30). Pero, sin duda, ha sido en el campo de los grupos minoritarios, y especialmente de la protección de las personas de etnia gitana, en donde la jurisprudencia del CEDS ha adquirido mayor notoriedad, como consecuencia de una serie de reclamaciones formuladas por diversas organizaciones no gubernamentales, entre ellas el Centro Europeo de Derechos de los Gitanos contra diversos países29. En sus decisiones, el CEDS ha acogido las denuncias sobre la insuficiencia de alojamientos permanentes, la ausencia o carácter inadaptado de campamentos gitanos, los desahucios y expulsiones sin garantías procedimentales de familias de etnia gitana, o la exclusión de servicios sanitarios y asistenciales, en numerosos casos con discriminación por motivos raciales.30 Desde el punto de vista material, la problemática acerca del alcance del derecho de sindicación y del derecho a la negociación colectiva (arts. 5 y 6 de la Carta) de los miembros de las fuerzas armadas y policiales, con prohibiciones y restricciones respectivamente en numerosos países, ha sido analizada con motivo de diversas Reclamaciones colectivas formuladas, entre otros, por la Federación Europea del Personal de los Servicios Públicos c. Francia, Italia y Portugal (Reclamaciones nº 2, 4 y 5/1999), por el Consejo europeo de sindicatos de policía c. Portugal (Reclamaciones

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nº 11/2001 y nº 37/2006), o por la Central general de los servicios públicos c. Bélgica (Reclamación nº 25/2004). En todo caso, mayor interés en este ámbito revisten, de un lado, la decisión de fondo de 22 de mayo de 2003 adoptada en la Reclamación nº 12/2002 (Confederación de empresas suecas c. Suecia), en donde se declararon contrarias al art. 5 de la Carta Social revisada las cláusulas de closed-shop previas a la contratación (libertad de sindicación en su vertiente negativa); y, de otro lado, la decisión de fondo de 16 de octubre de 2006 sobre la Reclamación nº 32/2005 (Confederación de Sindicatos Independientes en Bulgaria, Confederación del Trabajo “Podkrepa” y Confederación Europea de Sindicatos c. Bulgaria), en donde se concluyó la violación del art. 6.4 de la Carta revisada como consecuencia de las excesivas restricciones al derecho de huelga establecidas en los sectores de la salud, la energía y las comunicaciones, así como a los empleados del transporte ferroviario y a los funcionarios en general. El otro bloque material importante tiene que ver con la jurisprudencia sobre derechos de ámbito laboral. Así, el CEDS ha corregido la discriminación en el empleo entre categorías profesionales comparables (decisión de fondo de fecha 10 de octubre de 2000 sobre la Reclamación nº 6/1999, Sindicato Nacional de Profesiones del Turismo c. Francia), o ha dado cauce a la inversión de la carga de la prueba en asuntos de discriminación racial en el terreno laboral (decisión de fondo de 8 de noviembre de 2005 sobre la Reclamación nº 24/2004, Sindicato SUD trabajo y asuntos sociales c. Francia). La interdicción del trabajo forzoso (art. 2.1 de la Carta Social) se consideró vulnerada en perjuicio de los oficiales de carrera del ejército griego al tener que permanecer en el servicio militar hasta períodos de veinticinco años para compensar la formación recibida (decisión de fondo de 5 de diciembre de 2000 sobre la Reclamación nº 7/2000, Federación internacional de ligas de derechos humanos c. Grecia);o en detrimento de los objetores de conciencia con respecto a los soldados como consecuencia de la duración excesiva (hasta tres años) de la prestación social sustitutoria (decisión sobre el fondo de fecha 25 de abril de 2001 sobre la Reclamación nº 8/2000, Consejo cuáquero para asuntos europeos c. Grecia). Además, el CEDS ha sido particularmente exigente con relación al derecho a la seguridad e higiene en el trabajo al entroncarlo directamente con el derecho a la integridad física y psíquica (decisión de fondo de 17 de octubre de 2001 sobre la Reclamación nº 10/2000, Tehy ry y STTK ry c. Finlandia), así como con respecto al derecho

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a la salud del conjunto de la población frente a actividades contaminantes como la explotación del lignito (decisión de fondo de 6 de febrero de 2007 sobre la Reclamación nº 30/2005, Fundación Marangopoulos por los derechos humanos c. Grecia). En fin, el CEDS se ha pronunciado sobre condiciones laborales afectadas negativamente por la flexibilización del mercado laboral, como la duración máxima del tiempo diario y semanal de trabajo, regímenes de elusión o reducción del pago de las horas extraordinarias, y modalidades de guardia localizada equiparadas inadecuadamente a período de descanso: por ejemplo, las decisiones de fondo de 16 de noviembre de 2001 y 12 de octubre de 2004, respectivamente, sobre las Reclamaciones nº 9/2000 y nº 16/2003 (Confederación francesa de directivos-Confederación general de ejecutivos c. Francia), o la decisión de fondo de fecha 8 de diciembre de 2004 sobre la Reclamación colectiva nº 22/2003 (Confederación General del Trabajo c. Francia).

2.2. Desarrollos recientes El CEDS ha seguido desarrollando la jurisprudencia sobre personas vulnerables, especialmente de etnia gitana.31 El pronuciamiento de mayor impacto ha sido ladecisión de fondo de 25 de junio de 2010 sobre la Reclamación nº 58/2009 (Centre on Housing Rights and Evictions c. Italia).32 Conviene reseñar brevemente las aportaciones jurisprudenciales de esta última decisión, en las que el CEDS acogió las denuncias formuladas por la organización reclamante, en donde se reprochaba a las autoridades italianas que la legislación de emergencia adoptada para hacer frente a la situación de las personas gitanas (población romaní y sinti) habría sometido a éstas a un discurso racista y xenófobo, así como a campañas ilegales de expulsiones de los campamentos y del territorio italiano, con vulneración de los arts. 16 (protección social, jurídica y económica de la familia), 19 (protección y asistencia de los trabajadores migrantes y sus familias), 30 (protección contra la pobreza y la exclusión social) y 31 (derecho a la vivienda), invocados autónomamente y en conexión con la cláusula de no discriminación del art. E de la Carta revisada. El CEDS introduce en su decisión de fondo de 25 de junio de 2010 varias cuestiones preliminares: en primer lugar, Italia habría adoptado medidas regresivas, lo que conduce al CEDS a recordar que la realización de los derechos sociales fundamentales reconocidos por la Carta Social está guiada por el principio de progresividad. Y, a


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continuación, al versar la reclamación básicamente sobre la discriminación racial en el disfrute de los derechos invocados, se recuerda por el CEDS su propia jurisprudencia y la del TEDH para resaltar: que el art. E prohíbe no sólo la discriminación directa sino asimismo todas las formas de discriminación indirecta; que la carga de la prueba en asuntos de discriminación sobre personas vulnerables debe prever una inversión o desplazamiento apropiados (decisión de fondo de 3 de junio de 2008 sobre la Reclamación nº 41/2007, Centro de defensa de los derechos de las personas con discapacidades mentales c. Bulgaria), que la discriminación basada en el origen étnico constituye una forma de discriminación racial que no tiene cabida en una sociedad democrática contemporánea fundada en los principios de pluralismo y diversidad cultural (STEDH Timichev c. Rusia, de 13 de diciembre de 2005), y que las personas de etnia gitana constituyen un minoría desfavorecida y vulnerable necesitada de protección especial (STEDH Orsus c. Croacia, de 16 de marzo de 2010). Por otra parte, el mayor desarrollo jurisprudencial de esta decisión de fondo de 25 de junio de 2010 sobre la Reclamación nº 58/2009 tiene que ver con la utilización, como el TEDH, de la técnica de la sinergia entre instrumentos internacionales de derechos humanos, puesto que al analizar la situación de exclusión social y condiciones deplorables sufridas por las personas de etnia gitana, el CEDS pone en conexión la Carta Social con la jurisprudencia del TEDH (en materia de prohibición de expulsiones colectivas o de protección de datos personales), con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (de la que importa la noción de “violación agravada” y “responsabilidad agravada” de derechos humanos), o con las observaciones generales en materia de vivienda del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. Por último, merece una referencia la nueva jurisprudencia del CEDS que aborda los derechos sociales de personas refugiadas y desplazadas: la decisión de fondo de 22 de junio de 2010 de resolución de la Reclamación nº 52/2008 (Centre on Housing Rights and Evictions contra Croacia). En la relamación se denunciaba una violación del artículo 16 (protección de la familia) a la luz de la cláusula de no discriminación contenida en el Preámbulo de la Carta Social Europea de 1961 (la ratificada por Croacia), por cuanto la población de etnia serbia, desplazada durante la guerra en la antigua Yugoslavia, habría sido víctima de un trato discriminatorio consistente en que dichas familias no habrían podido recuperar las vivien-

das que ocupaban antes del conflicto ni tampoco habrían podido beneficiarse de una compensación económica por la pérdida de sus viviendas. Tras delimitar su competencia ratione temporis33, el CEDS declara una vulneración del artículo 16 de la Carta en razón del largo plazo empleado por las autoridades croatas para hacer efectivos los programas de ayuda a la vivienda desde que se pusieron en marcha en 2003, lo que ha provocado que las familias desplazadas que expresaron su deseo de retornar a Croacia y solicitaron dichas ayudas sin obtener una respuesta dentro de un plazo razonable no hayan podido acceder y disfrutar de una garantía de mantenimiento al lugar de retorno. Con carácter adicional, esa violación del artículo 16 se habría visto acompañada de discriminación, al no haber tenido en cuenta la especial vulnerabilidad de las numerosas familias desplazadas de minoría serbia, como consecuencia de su origen étnico.

III. El enriquecimiento mutuo del TEDH y del CEDS La existencia de diferentes mecanismos de garantía en el Convenio Europeo (CEDH) y en la Carta Social Europea (CSE)puede generar contenciosos paralelos entre dichos mecanismos (entre el TEDH y CEDS). Y ello no sólo por la mencionada coincidencia redaccional entre los dos tratados en algunas materias (trabajo forzado, sindicación, educación, etc.), sino asimismo por la utilización más o menos extensiva de la cláusula de no discriminación (art. 14 CEDH y Protocolo nº 12, así como Preámbulo de la CSE de 1961 y art. E de la CSE revisada de 1996) y, por supuesto, de la incursión mutua (del TEDH en la CSE y del CEDS en el CEDH). Esos contenciosos pueden generar divergencias jurisprudenciales: así sucedió con relación a la cláusula de democracia militante o beligerante de los funcionarios públicos en Alemania, que había sido avalada en un primer momento por la Corte Europea (SSTEDH Glasenapp c. Alemania y Kosiek c. Alemania, ambas de 28 de agosto de 1986, con fluctuación jurisprudencial posterior con motivo de la STEDH Vogt c. Alemania de 26 de septiembre de 1995), mientras que el CEDS las había puesto en tela de juicio34. Otro tanto ha ocurrido con respecto a la duración de la prestación social de los objetores de conciencia al servicio militar, materia declarada inadmisible “ratione materiae” bajo el ángulo del CEDH (a la luz del principio de no discriminación del art. 14 y de la prohibición del trabajo forzado del art. 435) y, al contrario, per-

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cibida por el CEDS como problemática por entrar en colisión con el art. 1.2 CSE por desproporcionada con respecto al derecho del trabajador a ganar su vida por medio de un trabajo libremente elegido(decisión de fondo de 25 de abril de 2001 sobre la Reclamación nº 8/2000, Consejo cuáquero para asuntos europeos c. Grecia). Ahora bien, esos contenciosos han hecho emerger asimismo una “voluntad jurisdiccional positiva” de enriquecimiento mutuo (convergencias) por parte de los dos órganos de garantía de Estrasburgo. A modo de ilustración, el CEDS había elaborado una interpretación más dinámica y favorable a la libertad sindical (art. 5 CSE) en su faceta negativa (con respecto a las cláusulas de monopolio sindical previas a la contratación) que la jurisprudencia inicial más restrictiva de dicha libertad por parte de la Corte europea (art. 11 CEDH). Ese enfoque evolutivo del CEDS (confirmado mediante la Decisión de fondo de 22 de mayo de 2003, dictada en la Reclamación colectiva nº 12/2002, Confederación de empresas suecas c. Suecia) ha sido objeto de recepción por la jurisprudencia ulterior del TEDH, con mención expresa a la jurisprudencia del CEDS (STEDH Sørensen y Rasmussen c. Dinamarca de 11 de enero de 2006). Ese mismo espíritu de interacción se manifiesta, como se expuso, en la famosa STEDH Demir y Baykara c. Turquía de 12 de noviembre de 2008 sobre libertad sindical y negociación colectiva de funcionarios.

IV. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES EN LA UNIÓN EUROPEA: EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA (TJUE) 1. Aspectos preliminares La ausencia de un catálogo de derechos fundamentales (incluidos los derechos sociales) ha sido un déficit clásico en la evolución del orden jurídico comunitario hasta la inclusión en el “Derecho originario o primario” de la CDFUE mediante el Tratado de Lisboa de 200736. Si se introduce en este recorrido evolutivo el conocido como “Derecho derivado o secundario”, cabe aludir a cinco grandes fases con relación a la protección de los derechos sociales en la Unión37: - una primera fase del “mercado común” desde 1957 hasta 1974, en la que se consideraba lógico prescindir en la Comunidad económica europea de competencias en materia social, en la medida en que la mejora de las condiciones de vida y de

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empleo debían ser el resultado automático del funcionamiento del mercado interior; una segunda fase de emergencia de una dimensión social desde 1974 hasta 1985, durante la cual la Comisión empezó a suplir esa laguna competencial con iniciativas legislativas de ámbito social sobre la base del entonces art. 100 del Tratado CEE (luego art. 94 TCE y actualmente art. 115 TFUE); una tercera fase de reforzamiento de esa dimensión social entre 1985 y 1997 en la que, tras la adhesión de nuevos socios con nivel de vida modesto (a la sazón, Portugal y España) se experimenta la necesidad de aproximar las legislaciones nacionales para que los efectos positivos del mercado interior vayan acompañados de un espacio social europeo que evite el recurso a prácticas de “dumping social”; una cuarta fase desde 1997 hasta 2007, en la que el Tratado de Ámsterdam introduce bases habilitantes expresas para la adopción de legislación directa en diversos ámbitos sociales, así como en la lucha contra la discriminación38, y se extiende a través del Tratado de Niza el campo material del “método abierto de coordinación”39, siguiendo presente e incluso habiéndose acrecentado el riesgo de “dumping social” ante la entrada en 2004-2007 de otros socios modestos (en este caso, de Europa Central y del Este); y una quinta fase de asunción expresa de un catálogo propio de derechos sociales (el de la CDFUE) que se inaugura con el Tratado de Lisboa de 200740 en cuyo contexto (más prometedor que la “Estrategia de Lisboa” lanzada en 2000 y renovada con incertidumbre posteriormente), además de la cláusula social transversal (art. 9 TFUE)41, incluso la pretendida cláusula de opting out con respecto a la CDFUE (negociada por Polonia y Reino Unido y secundada por República Checa) podría verse atemperada o contrarrestada mediante la jurisprudencia del TJUE si éste decide acudir a la CDFUE no como fuente directa pero sí al menos por la vía de los principios generales del Derecho de la Unión.

2. La contribución jurisprudencial social del TJUE Salvadas las distancias entre los Tribunales europeos de Estrasburgo y de Luxemburgo, es lo cierto que, como en el caso del primero (que no cuenta con un tratado “propio” de derechos sociales), en el supuesto del segundo (que tampoco ha contado hasta la CDFUE con una catálogo “propio” de derechos sociales) la aproximación a la de-


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fensa de los derechos sociales se ha nutrido de técnicas interpretativas que han permitido desarrollar la jurisprudencia comunitaria en dicho terreno. Por lo pronto, parecía inexorable que el Tribunal de Luxemburgo diera entrada, siquiera contenida y en parco número, a algunos derechos sociales a través de la noción de “derechos fundamentales de la persona comprendidos en los principios generales del Derecho comunitario cuyo respeto asegura el Tribunal”, según la célebre fórmula introducida por la sentencia Stauder (de 12 de noviembre de 1969, asunto 29/69).42 Sin haber llegado a construir una teoría de los derechos fundamentales (acaso no constituya ésa su tarea), el TJUE ha ensayado, o siquiera evocado, por vía jurisprudencial algunas categorías tomadas de los ordenamientos constitucionales de los Estados miembros: así, en la STJUE SMW Winzersekt (de 13 de diciembre de 1994, asunto C-306/93, apartado 22) se enfocó el derecho de propiedad desde la perspectiva de su función social y su ponderación con el libre ejercicio de actividades profesionales, así como bajo el ángulo de los límites a los derechos fundamentales en conflicto y su contenido esencial (se alude a “aspectos sustanciales” o “propia existencia” en el apartado 24); más recientemente, en la STJUE DEB y Bundesrepublik Deutschland (asunto C-279/09), de 22 de diciembre de 2010, se alude nuevamente a la “propia esencia” del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 47 CDFUE precisamente por referencia a su vertiente social de acceso gratuito a la jurisdicción en caso de insuficiencia de recursos o de problemas económicos, y extendiendo su titularidad a las personas jurídicas, y no sólo físicas. La otra línea de irrupción de los derechos sociales ha seguido la dinámica de la construcción europa y de la propia jurisprudencia comunitaria, asegurando una protección indirecta de aquéllos bajo el manto de los objetivos sociales que en ciertas circunstancias dan pie para admitir restricciones nacionales a las libertades económicas de circulación y a las normas de competencia.43 Y, desde luego, el principio de igualdad ha propiciado la entrada en escena de derechos sociales, bien al interpretarse normativa social sectorial adoptada por las instituciones comunitarias, bien en virtud de diversos motivos por los que no cabe discriminación. En cuanto a la normativa sectorial, ya la conocida como STJUE Defrenne II (de 8 de abril de 1976, asunto 43/75), aunque relativa al principio de igualdad de remuneración entre sexos44, propició que se aplicara su lógica “a otros

aspectos de la política social” como el derecho a la seguridad e higiene en el trabajo45; además, la jurisprudencia comunitaria se opone a un trato desfavorable (por ejemplo, fiscal) en materia de beneficios y cotizaciones a la seguridad social de un trabajador por el hecho de ejercer la libre circulación de personas dentro del territorio de la Unión (SSTJUE Asscher de 27 de junio de 1996, asunto C-107/94, o Rüffler de 23 de abril de 2009, asunto C-544/07); o se ha mostrado contundente a favor de la protección de los derechos de los trabajadores en casos de insolvencia del empresario desde la famosa STJUE Francovich (de 19 de noviembre de 1991, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90) o en supuestos de transmisión de empresas y continuación de la relación laboral con la STJUE D’Urso (de 25 de julio de 1991, asunto C-362/89); en lo que concierne al derecho a la información y consulta de los trabajadores en el seno de la empresa la jurisprudencia comunitaria se ha mostrado fluctuante, esto es, tanto con espíritu benévolo (STJUE Confédération générale du travail y otros, de 18 de enero de 2007, asunto C-385/05, sobre no inclusión de ninguna categoría de trabajadores para el cálculo de los umbrales determinantes de las obligaciones empresariales) como con orientación restrictiva (STJUE Sorge, de 24 de junio de 2010, asunto C-98/09, sobre reducción de información en determinados contratos de duración determinada). En lo concerniente al principio de igualdad, la jurisprudencia comunitaria es abundante; desde hace tiempo ha sostenido el carácter abierto de la lista de motivos por los que no cabe discriminación (STJUE Razzouk y Beydoun, de 20 de marzo de 1984, asuntos acumulados C-75/82 y C-117/82, sobre no discriminación sexual en el disfrute de pensiones de viudedad, apartados 17 y 18), y sigue consolidando su doctrina bajo las cláusulas, ya explícitas, de la CDFUE (por ejemplo, STJUE Chatzi de 16 de septiembre de 2010, asunto C-149/10, sobre el alcance del permiso parental en caso de nacimiento de gemelos). En lo atinente a motivos concretos de no discriminación, la igualdad de género ha conocido igualmente una notoria evolución desde el famoso tránsito de la STJUE Kalanke (de 17 de octubre de 1995, asunto C-450/93) a la STJUE Marschall (de 11 de noviembre de 1997, asunto C-409/95), coincidiendo en este segundo caso con el reconocimiento de una base habilitante expresa para la adopción de acciones positivas en el Tratado de Ámsterdam. En materia de edad, como botones de muestra recientes, la STJUE Kücükdeveci (de 18 de enero de 2010, asunto C-555/07) reprochó que una normativa nacional no tenga en cuenta los períodos

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de trabajo completados por un trabajador antes de alcanzar los 25 años de edad a efectos del cálculo del plazo de preaviso de despido, mientras que la STJUE Georgiev (de 18 de noviembre de 2010, asuntos acumulados C-250/09 y C-268/09) sí avaló la jubilación forzosa de los catedráticos universitarios al cumplir 68 años de edad y la continuación de su actividad más allá de los 65 años únicamente mediante contratos de duración determinada de un año prorrogables dos veces como máximo.46 Por otro lado, la no discriminación por razón de discapacidad en materia de empleo y ocupación no sólo se extiende al propio trabajador discapacitado, sino asimismo al trabajador que sufra un trato desfavorable por tener algún familiar con discapacidad (STJUE de 17 de julio de 2008, caso Coleman, asunto C-303/06)47. En fin, la orientación sexual, según la STJUE Maruko (de 1 de abril de 2008, asunto C-267/06) no puede constituir un motivo válido para impedir el derecho a percibir una pensión de supervivencia equivalente a la que se otorga a un cónyuge supérstite cuando, en el Derecho nacional, la institución de la pareja inscrita coloca a las personas del mismo sexo en una situación comparable a la de los cónyuges en lo relativo a dicha prestación de supervivencia.48

3. Las corrientes jurisprudenciales sociales del TJUE Como premisa, procede observar que la dirección por la que discurren las corrientes jurisprudenciales sociales del TJUE no pueden lógicamente enfocarse desde el prisma de situaciones que, pese a su carácter fundamental (piénsese en la jurisprudencia sobre no discriminación por razón de sexo, de edad, de discapacidad, etc. supra), vienen a dar respuesta a situaciones individuales o, a lo sumo, admiten una suerte de extensión de efectos no perniciosos para el funcionamiento del mercado. Al contrario, el impacto de las líneas jurisprudenciales seguidas por el TJUE presenta mayor envergadura cuando entran cabalmente en juego los intereses comerciales vinculados con las clásicas libertades económicas de movimientos y con la dinámica de la libre competencia. A este respecto, conviene apuntar dos tendencias, de especial relevancia en el ambiente mundial de crisis económica y financiera: una relacionada con la organización del tiempo de trabajo, aparentemente menos polémica, pero expuesta a los vientos de la flexibilización; la otra, referente a las medidas laborales de acción colectiva, sujeta a mayor grado de controversia. Así pues, el Tribunal de Luxemburgo, aunque con vacilaciones, no ha permanecido insensible

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al disfrute de determinados derechos sociales al contextualizarlos en el escenario de flexibilización del mercado laboral. Como ejemplos recientes, la STJUE Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols (de 22 de abril de 2010, asunto C-486/08) ofrece una interpretación favorable del derecho a las vacaciones anuales retribuidas frente a los recortes provocados en caso de modificación de la jornada laboral (reducción de jornada completa a jornada a tiempo parcial)49 o de disfrute de permiso parental;50 la STJUE Günter Fuß(de 14 de octubre de 2010, asunto C-243/09) se opone a una normativa nacional que permite que un empresario del sector público decida el traslado a otro servicio de un funcionario por el hecho de que éste solicite que se respete la duración de trabajo máxima semanal prevista en la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo; o la STJUE Bruno y Pettini (de 10 de junio de 2010, asuntos acumulados C-395/08 y C-396/08) se pronuncia asimismo en sentido favorable al cálculo de la antigüedad requerida para adquirir derecho a la pensión de jubilación en el caso de los trabajadores a tiempo parcial vertical cíclico. Procede ahora adentrarse en la segunda corriente, más controvertida, marcada por la adopción de las SSTJUE Viking (de 11 de diciembre de 2007, asunto C-438/05) y Laval (de 18 de diciembre de 2007, asunto C-341/05)51: según estos pronunciamientos, los derechos sociales (concretamente, de sindicación y de negociación colectiva) habrían quedado sometidos a una lógica económica que les subordinaría a los imperativos de la libre circulación y la libre concurrencia,52 ilustrando una oposición “cuasicultural.”53 En ambos supuestos, la acción sindical pretendió contrarrestar prácticas deslocalizadoras de “dumping social”, pues en el primero las medidas de conflicto colectivo tendían a disuadir al empleador (Viking) de cambiar el pabellón finlandés de uno de sus buques y registrarlo bajo pabellón de otro Estado miembro (Estonia), y en el segundo esas medidas de conflicto perseguían que los asalariados de una empresa (Laval) de Letonia del sector de la construcción desplazados a Suecia pudieran acogerse al régimen laboral sueco más favorable que el del país de origen. En ambos casos, las SSTJUE habrían preferido ubicar el derecho de acción colectiva de los asalariados en la categoría de “derechos fundamentales de segundo rango” supeditados a las libertades económicas, a las que quedarían sometidos.54 Con tal posición, reafirmada posteriormente en las SSTJUE Rüffert (de 3 de abril de 2008, asun-


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to C-346/06) y Comisión c. Luxemburgo (de 19 de junio de 2008, asunto C-319/06), parece establecerse una especie de jerarquización entre derechos sociales y libertades económicas en detrimento de los primeros55, que se aparta de la STJUE Albany (de 21 de septiembre de 1999, asunto C-67/96) en donde se declaró que el derecho a la negociación colectiva podía quedar sustraído al Derecho de la competencia. Resta saber si la posición inaugurada con las SSTJUE Viking y Laval es susceptible de nueva fluctuación en el sentido conciliador operando nuevamente una ponderación equilibrada e indivisible o en pie de igualdad de los derechos fundamentales en juego (derechos sociales y libertades económicas), especialmente tras la vigencia del Tratado de Lisboa y, con él, de la CDFUE: en tal sentido, genera expectativas la más reciente STJUE Comisión c. Alemania (de 15 de julio de 2010, asunto C-271/08) en la que, si bien el juicio de ponderación de los jueces de Luxemburgo se decanta por las libertades económicas,56 se alude a la negociación colectiva claramente como derecho fundamental (mencionándose, adicionalmente, por vez primera la Carta Social Europea revisada de 1996 junto a la CDFUE) y se opera un análisis de conciliación (y no de jerarquización) entre derechos fundamentales que parece ir más en la línea de la STJUE Schmidberger (de 12 de junio de 2003, asunto C-112/00), en la que, junto a la STJUE Omega (de 14 de octubre de 2004, asunto C-36/02) parecería incluso haberse otorgado prevalencia a los derechos fundamentales frente a las libertades clásicas del mercado.57

V. LAS SINERGIAS ENTRE EL CONSEJO DE EUROPA Y LA UNIÓN EUROPEA Como se apuntó, la Carta Social Europea(CSE) del Consejo de Europa ha tenido una evolución desigual y fluctuante en su mención en los Tratados de la UE.58 Por otro lado, la CSE también ha tenido su reflejo en el Derecho derivado de la UE (sobre igualdad de mujeres y hombres en el ámbito laboral y de la Seguridad Social, o en materia de seguridad e higiene en el trabajo) y, viceversa, las Directivas comunitarias han influido en la extensión del catálogo de derechos sociales incluido en la CSE revisada de 1996 (p.e., el art. 25 CSE revisada de 1996 se hace eco de la Directiva 80/987/CE sobre la protección de los trabajadores en caso de insolvencia del empleador, modificada por la Directiva 2002/74/CE).59 Al lado de esas interacciones normativas, la existencia de los diversos niveles de garantía en el Consejo de Europa (TEDH y CEDS) y en la

Unión Europea (TJUE) puede acarrear contenciosos paralelos que requieren un grado de voluntad jurisdiccional positiva o convergente para la mayor optimización de los derechos sociales en juego. Así, en materia de prestaciones sociales de personas extranjeras o con residencia en otro país, confluyen las intervenciones jurisprudenciales del TEDH sobre la base combinada de los arts. 14 CEDH y 1 del Protocolo nº 1 (STEDH Andrejeva c. Letonia de 18 de febrero de 2009, o SSTEDH Fawsie c. Grecia y Saidoun c. Grecia, ambas de 28 de octubre de 2010), del CEDS con apoyo en el art. 12.4 CSE (decisión de fondo 3 de junio de 2008 sobre la Reclamación nº 42/2007, Federación internacional de ligas de derechos humanos c. Irlanda; o decisión de fondo de 9 de septiembre de 2009 sobre la Reclamación nº 50/2008, Confederación Francesa Democrática del Trabajo c. Francia) y del TJUE con respecto a normas como el Reglamento nº 1408/7160 (STJUE Habelt, Möser y Wachter de 18 de diciembre de 2007, asuntos acumulados C-396/05, C-419/05 y C-450/05, respectivamente, o STJUE K.D. Chuck de 3 de abril de 2008, asunto C-331/06). Profundizando en los contenciosos paralelos entre el CEDS y el TJUE, debe traerse a colación la cuestión de la flexibilización del mercado laboral, puesto que ambos se han pronunciado sobre la duración del tiempo legal de trabajo y la noción de trabajo efectivo, por referencia a la legislación francesa relativa a la no equiparación del tiempo de presencia que está el trabajador a disposición del empleador en el centro de trabajo (“régime d’astreinte” o “guardia localizada”) y del tiempo de trabajo con actividad laboral ordinaria. El CEDS determinó sobre esta cuestión, en su decisión de fondo de 8 de diciembre de 2004 sobre la Reclamación colectiva nº 22/2003 (caso Confederación General del Trabajo c. Francia), que la asimilación de los períodos de presencia con los períodos de descanso constituye una violación del art. 2 (apartados 1 y 5) de la CSE revisada (derecho a unas condiciones de trabajo equitativas). Afortunadamente, a similar conclusión llegó un año después la STJUE Abdelkader Dellas, Confédération générale du travail y otros contra Premier ministre, Ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité (de 1 de diciembre de 2005, asunto C-14/04), pero sin mencionar en absoluto la decisión del CEDS, basándose exclusivamente en el Derecho de la Unión (Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo). Más problemática, por último, puede presentarse la incidencia solapada de las tres instancias

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(TEDH, CEDS y TJUE) en el terreno de las fricciones entre las libertades económicas de circulación y algunos derechos sociales de acción colectiva. Me limitaré a dejar apuntado que las mencionadas SSTJUE Viking (de 11 de diciembre de 2007, asunto C-438/05), Laval (de 18 de diciembre de 2007, asunto C-341/05), Rüffert (de 3 de abril de 2008, asunto C-346/06), Comisión c. Luxemburgo (de 19 de junio de 2008, asunto C-319/06) o Comisión c. Alemania (de 15 de julio de 2010, asunto C-271/08) atisban un escenario susceptible de generar divergencias con respecto a la jurisprudencia del TEDH sobre el art. 11 CEDH o a la jurisprudencia del CEDS sobre el art. 6.4 CSE. En estas condiciones, resulta esencial dejar sentados los perfiles jurídicos de la acción favorable de sinergia entre las instancias europeas de garantía de los derechos sociales, con objeto de dotar de sustancia social al mercado suavizando los vientos de la globalización económica.61 En la praxis, el propio TEDH ha generado alguna fluctuación, motivada por la prioridad del “bienestar económico” sobre el ambiente saludable de la población,62 aunque haya seguido emitiendo pronuciamientos interesantes en este ámbito.63

VI. ALGUNAS REFLEXIONES Y PROPUESTAS FINALES El entrecruzamiento entre los diversos niveles europeos de garantía jurisdiccional de los derechos sociales analizados en el presente trabajo (TEDH, CEDS y TJUE) precisa de algunas ulteriores reflexiones y propuestas. Es cierto que la labor jurisprudencial primordial del CEDS se plasma en “decisiones de fondo”, a diferencia de la del TEDH o del TJUE, que se manifiesta en “sentencias”. Ello no obstante, esa diversa terminología tiene su proyección en términos de ejecución de cada resolución. Sin embargo, en términos de impacto en los ordenamientos internos, es equiparable el valor interpretativo vinculante de las respectivas jurisprudencias: ¿qué significa esto? Pues que si, a título de ejemplo, una jurisdicción nacional ha de decidir un conflicto en donde esté implicado un derecho fundamental que cuente con jurisprudencia eventualmente divergente del CEDS y del TEDH, habrá de aplicar en cada caso la más favorable (favor libertatis), como por lo demás viene impuesto por las cláusulas de estándar mínimo y llamada o remisión a la disposición más favorable establecidas por el art. 53 CEDH, el art. 32 CSE (art. H de la Carta revisada) y el art. 53 CDFUE.

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Si se pone el acento exclusivamente en la problemática de la ejecución, el diagnóstico puede revelarse paradójico: así, se ha tardado en ocasiones más de una década en ejecutar sentencias del TEDH64 y, diversamente, apenas unos meses en ejecutar decisiones de fondo del CEDS (o incluso con anterioridad a dictarse la decisión de fondo del CEDS ante una previsible condena).65 El caso es que la jurisprudencia del CEDS, lo mismo que se nutre de otras instancias internacionales ya mencionadas, puede resultar útil a mecanismos incipientes, como el nuevo procedimiento de comunicaciones individuales instaurado en 2008 mediante el Protocolo facultativo al Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales. Este Protocolo ha sido ratificado por España en fecha 23 de septiembre de 2010,66 ratificación que llama la atención en agravio comparativo con la asignatura pendiente de la aceptación del Protocolo de 1995 a la Carta Social sobre reclamaciones colectivas, y más aún si se tiene presente la reciente introducción mediante las últimas reformas estatutarias de catálogos de derechos sociales que se han inspirado aparentemente en la Carta Social.67 En el seno del Consejo de Europa se perciben unas convergencias y paralelismos crecientes entre el TEDH y el CEDS.68 Con respecto a la Unión Europea, sin dejar de afrontar su posible adhesión a la CSE, la reciente entrada en vigor del citado Tratado de Lisboa seguramente contribuirá a la mayor visibilidad de la jurisprudencia del CEDS, en la medida en que la CSE es citada como fuente inspiradora e interpretativa en la CDFUE y en las Explicaciones anejas. Además, esa vigencia de la CDFUE podría jugar a modo de pasarela material de los derechos que también se encuentran consagrados en la Carta Social revisada de 1996 que España no ha ratificado.69 A fin de cuentas, el acercamiento en España a esa jurisprudencia europea (y, sobre todo, a la más específica y nutrida sobre derechos sociales, pero al tiempo más desconocida, la del CEDS) no constituye un mero reto pedagógico o de difusión en el ámbito académico o en la praxis jurídica, sino un imperativo de optimización de los arts. 10.2 y 93 a 96 de la Constitución y, por ende, de nuestro sistema constitucional de derechos fundamentales, lo que obviamente proyecta un creciente impacto y mayores posibilidades de garantía de los llamados principios rectores de la política social y económica y, en definitiva, de profundización solidaria en nuestro Estado social de Derecho a través de la integración internacional.70


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NOTAS

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El presente trabajo de investigación se ha elaborado en el marco del proyecto CONSOLIDER HURI-AGE “El tiempo de los derechos” (Referencia CSD2008-068). Ministerio de Ciencia e Innovación. Convocatoria CONSOLIDER 2010. Corresponde a la ponencia presentada por el autor, bajo el título “La tutela supranacional de los derechos sociales: el espacio de la Unión Europea y del Consejo de Europa”, en el IX Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, celebrado los días 27-28 de enero de 2011 en Santa Cruz de Tenerife.

1. En la doctrina española, se ha advertido que nada hay en la estructura de los derechos sociales o de prestación que impida considerarlos auténticos derechos: ESCOBAR ROCA, G.: Introducción a la teoría jurídica de los derechos humanos, Trama Madrid, 2005, pp. 58 y ss. En la doctrina extranjera, lo han puesto de manifiesto asimismo, entre otros, ABRAMOVICH, V., y COURTIS, Ch.: Los derechos sociales como derechos exigibles, Madrid, Trotta, 2002, p. 20; VERDIER, J.M.: “Protection et justiciabilité des droits sociaux”, Affari sociali internazionali, Nº 1, 1992, o ALIPRANTIS, N.: “Les droits sociaux sont justiciables!”, Droit social, Nº 2, 2006, y lo ha ilustrado de modo concreto ROMAN, D.: “L’universalité des droits sociaux à travers l’exemple du droit à la protection sociale”, Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, nº 7, 2009, p. 131: “la garantía jurídica de los derechos sociales puede jurídicamente ser concebida con el mismo grado de efectividad y de universalidad que los derechos civiles. La batería de tests utilizados por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y el Comité Europeo de Derechos Sociales así lo atestiguan.” 2. ABRAMOVICH, V., y COURTIS, Ch.: Los derechos sociales como derechos exigibles, ya. cit., p. 23. En la misma dirección, BRILLAT, R.: “La Charte sociale européenne et le contrôle de son application”, en el colectivo Les droits sociaux dans les instruments européens et internationaux. Défis à l’échelle mondiale (ed. N. ALIPRANTIS), Bruylant, Bruxelles, 2009, pp. 41-42. 3. Por ejemplo, ya VAN HOOF, F.: “The legal nature of economic, social and cultural rights: A rebuttal of some traditional views”, en el co-

lectivo The right to food (eds. P. ALSTON y K. TOMASEVSKI), Utrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1984, p. 97. 4. ROMAN, D.: “La justiciabilité des droits sociaux ou les enjeux de l’édification d’un État de droit social”, Droits des pauvres, pauvres droits? Recherches sur la justiciabilité des droits sociaux (dir. D. ROMAN), Paris, Centre de Recherches sur les droits fondamentaux (Université Paris Ouest Nanterre la Défense), 2010, p. 27. 5. Por tal razón, cubre una laguna importante en la doctrina constitucionalista la obra de TAJADURA TEJADA, J. (dir.): Los principios rectores de la política social y económica, Madrid, Biblioteca Nueva, 2004, 494 pp. 6. COSSÍO DÍAZ, J.R.: Estado social y derechos de prestación, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989, pp. 173 y ss.: la Constitución española contiene normas relativas no sólo a “derechos fundamentales prestacionales”, sino igualmente a “derechos fundamentales de libertad con faceta prestacional.” 7. Protocolo facultativo al Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, adoptado por la Asamblea General en la emblemática fecha del 10 de diciembre de 2008. 8. Como bien ha subrayado TORRES DEL MORAL, A.: Principios de Derecho constitucional español (Tomo I: Sistemas de fuentes. Sistema de los derechos), Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 6ª ed., 2010, p. 725: “la Carta Social Europea de 1961 fue adoptada por el Consejo de Europa como complemento del Convenio Europeo de 1950 en materia de derechos sociales, haciendo realidad el principio de indivisibilidad de todos los derechos humanos.” 9. Según las Explicaciones anejas, hasta siete derechos fundamentales de la Carta de la Unión se inspiran en otros tantos de la Carta Social Europea revisada de 1996. 10. Un análisis más exhaustivo de dichas asimetrías en ALEGRE MARTÍNEZ, M.A., y JIMENA QUESADA, L.: “La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea tras su integración en el Tratado constitucional: asimetrías, inconsistencias y paradojas”, en VV.AA., Colóquio Ibérico: Constituçao Europeia. Homenagem ao Doutor Francisco Lucas Pires. Bo-

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letim da Faculdade de Direito. Studia Iuridica 84, Ad Honorem-2, Colloquia-14, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2005, pp. 55-84; publicado asimismo bajo el título “El estatuto asimétrico de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: su confusa visibilidad constitucional”, en el colectivo La Constitución Europea (coords. M. CARRILLO y H. LÓPEZ BOFILL), Valencia, Tirant lo Blanch 2006, pp. 437-467. 11. Por cierto, el asunto Ruttili tuvo que ver con las medidas restrictivas impuestas a un nacional italiano residente en Francia en relación con sus actividades políticas y sindicales. 12. Esa parquedad, derivada de la postura clásica del Tribunal de Justicia que arrancó de atribuir un valor programático a lo social, es criticada por ASTOLA MADARIAGA, J.: “Lo social y lo económico en los Tratados de la Unión y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia”, Revista Europea de Derechos Fundamentales, Nº 13, 2009, p. 363. 13. Este es uno de los desafíos y renovadas oportunidades que deben presidir la relación entre la Carta Social y la Unión Europea, según O’CINNEIDE, C.: “Social Rights and the European Social Charter – New Challenges and Fresh Opportunities”, en el colectivo The European Social Charter: A social constitution for Europe/La Charte sociale européenne: Une constitution sociale pour l’Europe, Bruxelles, Bruylant, 2010, pp. 179-180. 14. No sólo en el ámbito de la Unión Europea, sino en el seno del propio Consejo de Europa, debería superarse esa indivisibilidad desigual entre derechos civiles y derechos sociales, la desigual toma en consideración del CEDH y de la CSE, para que ésta no juegue como mera fuente de inspiración a la baja ni el CEDS sufra una especie de omisión expiatoria como la propinada en la CDFUE: así lo ha criticado BELORGEY, J.M.:”Le Conseil de l’Europe au milieu du gué”, Revue administrative, Nº 372, 2010, pp. 625-626. 15. Sigo aquí, en buena medida, el enfoque de MARGUÉNAUD, J.P., y MOULY, J.: “La jurisprudence sociale de la Cour EDH: bilan et perspectives”, Droit social, Nº 9/10, 2010, pp. 883-892. Una síntesis de tales métodos, asimismo en la contribución de LÓPEZ GUERRA, L.: “The European Court of Human Rights and the protection of social rights”, en Round Table on the Social Rights of Refugees, Asylum-Seekers and Internally Displaced Persons: A Comparative Perspective, Strasbourg, Council of Europe, 2009, pp. 6-7.

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16. Otros ejemplos controvertidos de despido han sido analizados en Estrasburgo: STEDH Pay c. Reino Unido de 16 de septiembre de 2008 (violación del art. 8 CEDH por despido de un trabajador que practicaba el sadomasoquismo, asimilado en el supuesto de autos a la homosexualidad); STEDH Fuentes Bobo c. España de 29 de febrero de 2000 (violación del art. 10 CEDH por despido de un periodista a causa de sus críticas a su empresa informativa, en nombre de la libertad de expresión). Por otro lado, el art. 8 CEDH se ha mostrado idóneo para proteger la intimidad de los asalariados, resultando desproporcionado un seguimiento estrecho y sin previo aviso del acceso de aquéllos durante su trabajo al teléfono, al correo electrónico y a Internet (STEDH Copland c. Reino Unido de 3 de abril de 2007). 17. La referencia en este terreno viene constituida por la STEDH Sejdiæ et Finci c. Bosnia-Herzegovina de 22 de diciembre de 2009. 18. Un ensayo resumido de esas técnicas extensivas en MELCHIOR, M.: “Rights not Covered by the Convention”, en el colectivo The European System for The Protection of Human Rights (eds. R.ST.J. MACDONALD, F. MATSCHER y H. PETZOLD), La Haya, Kluwer Academic Publishers, 1993, pp. 593-601. 19. Sobre contaminación acústica, vid. también la reciente STEDH Mileva y otros c. Bulgaria de 25 de noviembre de 2010. 20. En el terreno educativo, puede leerse la STEDH D.H. y otros c. República checa de 13 de noviembre de 2007, en donde se condenó la segregación escolar de los niños pertenecientes a minorías gitanas (violación del art. 14 CEDH en conexión con el art. 2 del Protocolo nº 1). 21. De hecho, se produciría una quiebra de la filosofía de la STEDH Airey de 1979, al sostenerse en la STEDH N. de 2008 que “si bien numerosos derechos que enuncia tienen prolongaciones o implicaciones de orden económico y social, el Convenio apunta esencialmente a proteger derechos civiles y políticos.” (párrafo 44) 22. MARGUÉNAUD, J.P., y MOULY, J.: “La jurisprudence sociale de la Cour EDH: bilan et perspectives”, ya cit., p. 884. 23. Ibidem. 24. Demanda Nº 14641/89. Para una crítica a dicho asunto puede leerse SUDRE, F.: La Convention européenne des droits de l’homme, Paris, PUF, 2ª ed., 1992, p. 90; y para su contextualización, con carácter previo, IMBERT, P.H.: “Droits des


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pauvres, pauvre(s) droit(s)?”, Revue de Droit public, mayo-junio 1989, p. 747. 25. Con este espíritu, al sistema multinivel de garantías de los derechos sociales alude PISARELLO G.: Los derechos sociales y sus garantías. Elementos para una reconstrucción, Madrid, Trotta, 2007, especialmente, pp. 111-138. 26. Más ejemplos de aplicación directa de la CSE, al máximo nivel jurisdiccional ordinario de algunos países, pueden consultarse en MIKKOLA, M.: Social Human Rights in Europe, Helsinki, Legisactio Ltd, 2010, pp. 666 y ss. 27. Como bien ha precisado BRILLAT, R.: “La Charte sociale européenne et le contrôle de son application”, ya cit., p. 44: “el término ‘jurisprudencia’ utilizado desde hace años ya ha adquirido plena significación”. 28. Al margen de la búsqueda en la base de datos oficial (en la citada web de la Carta Social: www.coe.int/socialcharter), para acercarse a las líneas jurisprudenciales básicas del CEDS (elaboradas tanto en el sistema de informes como en el mecanismo de reclamaciones colectivas) es recomendable la lectura del Digesto de Jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales (que contiene una especie de compendio jurisprudencial artículo por artículo de la Carta Social) de acceso en las versiones oficiales del Consejo de Europa y en la última edición de septiembre de 2008 (en francés –Digest de jurisprudence du Comité européen des droits sociaux– y en inglés –Digest of the Case Law of the European Committee of Social Rights). Por lo que se refiere en particular al procedimiento de reclamaciones colectivas, las decisiones del CEDS hasta 2005 pueden leerse en español en JIMENA QUESADA, L.: La jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales (Sistema de reclamaciones colectivas. Vol. I: 1998-2005), Valencia, Tirant lo Blanch, 2007. Además, la reseña actualizada en español de todas esas decisiones puede consultarse en la “Crónica de la Jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales” publicada en la Revista Europea de Derechos Fundamentales, concretamente en el Nº 12 (segundo semestre de 2008) hasta 2008, en el Nº 14 (segundo semestre de 2009) la correspondiente a 2009, y en el Nº 16 (segundo semestre de 2010) la correspondiente a 2010. 29. Como Grecia (Reclamación nº 15/2003, decisión de fondo de 8 de diciembre de 2004), Italia (Reclamación nº 27/2004, decisión de fondo de 7 de diciembre de 2005) y Bulgaria (Reclamación nº 31/2005, decisión de fondo de 18 de octubre de 2006, así como Reclamación nº

46/2007, decisión de fondo de 3 de diciembre de 2008, y Reclamación nº 48/2008, decisión de fondo de 18 de febrero de 2009). 30. Véase la Declaración de Estrasburgo sobre las personas de etnia gitana adoptada en la Reunión de alto nivel del Consejo de Europa sobre dichas personas celebrada el 20 de octubre de 2010. Los aspectos socio-culturales y socio-políticos son analizados en el libro de LIÉGEOIS, J.P.: Roms en Europe/Roma in Europe, Strasbourg, Éditions du Conseil de l’Europe/Council of Europe Publishing, 2007. 31. Dos importantes decisiones fueron adoptadas en 2009, concretamente la Reclamación nº 49/2008 (INTERIGHTS c. Grecia, decisión de fondo de 11 de diciembre de 2009) y la Reclamación nº 51/2008 (Centro de Derechos para los Gitanos Europeos c. Francia, decisión de fondo de 19 de octubre de 2009). 32. A finales de 2010 fue registrada la última Reclamación en este terreno, la nº 63/2010 (Centre on Housing Rights and Evictions contra Francia), sobre cuya admisibilidad se habrá de pronunciar el CEDS en 2011. En ella se alega que el desalojo y desmantelamiento de campamentos gitanos, así como las expulsiones de Francia de las personas de etnia gitana durante el verano de 2010, constituirían una violación de los arts. 31 (derecho a la vivienda) y 19.8 (garantías relativas a la expulsión de los trabajadores migrantes y sus familias), así como del art. E (no discriminación). 33. En este punto, el CEDS decide no pronunciarse sobre la anulación de los derechos de ocupación en lo que afecta a esa minoría serbia, por cuanto tales hechos se habrían producido a mediados de los años noventa del siglo pasado, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la Carta Social para Croacia (que la ratificó el 26 de febrero de 2003). El CEDS sigue el enfoque adoptado por la Gran Sala del TEDH, entre otros pronunciamientos, en la sentencia dictada el 8 de marzo de 2006 en el caso Blecic contra Croacia (demanda nº 59532/00). 34. Recueil de la jurisprudence relative à la Charte sociale européenne, Strasbourg, Conseil de l’Europe, Supplément 1, 1986, p. 2 ; así comoRecueil de la jurisprudence relative à la Charte sociale européenne, Supplément 3, 1993, p. 2. 35. Así, la Decisión de inadmisibilidadcaso un grupo de objetores de conciencia c. Dinamarca de la Comisión Europea de Derechos Humanos de 7 de marzo de 1977 (demanda Nº 7565/76, DR 9, 1978, pp. 117-125). Más recientemen-

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te, el self-restraint del TEDH en el terreno del trabajo forzoso puede percibirse asimismo en la Decisión de inadmisibilidad Schuitemaker c. Países Bajos adoptada el 4 de mayo de 2010 (demanda nº 15906/08), con relación a la pérdida de beneficios sociales por rechazo de oferta de empleo. 36. Este punto de llegada normativo se ha visto jalonado en su evolución: por diversas excepciones como cláusulas de no discriminación sexual en materia salarial o no discriminación por razón de nacionalidad en materia de seguridad social en los Tratados constitutivos de 1951-1957; por la igualmente excepcional posición de la Carta Social Europea (CSE), junto al Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), en el Preámbulo del Acta Única Europea de 1986; por el “olvido” de la CSE, al lado del CEDH, en el texto articulado del Tratado de Maastricht de 1992, así como por la exclusión de la “ciudadanía social” en el marco del minicatálogo de derechos civiles y políticos incluidos en el capítulo de la ciudadanía de dicho Tratado; por el “restablecimiento” de la CSE en el texto articulado del Tratado de Ámsterdam de 1997, que además incluyó una base normativa explícita para potenciar la lucha contra la discriminación por razón de género u otros novedosos motivos antidiscriminatorios (edad u orientación sexual); por el “acompañamiento” meramente solemne de la CDFUE al Tratado de Niza de 2001; y por el fracaso del Tratado constitucional de 2004, que incorporaba la CDFUE a su texto articulado. 37. En la reseña de esas grandes fases y, en particular de las cuatro primeras, sigo en la exposición a DE SCHUTTER, O.: “Le rôle de la Charte sociale européenne dans le développement du droit de l’Union européenne”, en el colectivo The European Social Charter: A social constitution for Europe/La Charte sociale européenne: Une constitution sociale pour l’Europe, ya cit., pp. 95-146. 38. DUBOUT, E.: L’article 13 du traité CE – La clause communautaire de lutte contre les discriminations, Bruxelles, Bruylant, 2006. 39. Sobre el particular, puede leerse DE SCHUTTER, O.: “The Implementation of the EU Charter of Fundamental Rights through the Open Method of Coordination”,Jean Monnet Working Paper, 7.New York, New York University School of Law, 2004, así como DE LA ROSA, S.: La méthode ouverte de coordination dans le système juridique communautaire, Bruxelles, Bruylant, 2007.

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40. Un repaso al catálogo de derechos sociales consagrados en la Carta de la Unión Europea en las contribuciones de ALEGRE MARTÍNEZ, M. A.: “Los derechos sociales en la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea”, en la obra colectiva Escritos sobre Derecho Europeo de los Derechos Sociales (coord. L. JIMENA QUESADA), Valencia, Tirant lo Blanch, 2004; AZZARITI, G.: “Uguaglianza e solidarietà nella Carta dei diritti di Nizza”, en la obra colectiva Contributi allo studio della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (a cura di M. Siclari), Torino, G. Giappichelli Editore, 2003; GREWE, C.: “Les droits sociaux constitutionnels: propos comparatifs à l’aube de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne”, Revue Universelle des Droits de l’Homme, Vol. 12, Nº 3-5, 2000; y TUR AUSINA, R.: “Luces y sombras de los derechos sociales en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”, Revista Europea de Derechos Fundamentales, Nº 13, 2009. 41. Otras cláusulas transversales u horizontales con contenido social, incluidas en los arts. 8, 10, 11 y 12 TFUE son traídas a colación asimismo por BAR CENDÓN, A.: Los Tratados de la Unión Europea, Valencia, Tirant lo Blanch, 2010, pp. 73-74. 42. Dicho sea de paso, el asunto Stauder no era ajeno en su planteamiento a los derechos sociales, pues tenía su origen la siguiente cuestión prejudicial formulada por el Tribunal Administrativo de Stuttgart: “¿Puede considerarse como compatible con los principios generales del Derecho comunitario en vigor el hecho de que la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas de 12 de febrero de 1969 (69/71/CEE) vincule la cesión de manteca de precio reducido a los beneficiarios de algunos regímenes de asistencia social a la divulgación del nombre del beneficiario a los vendedores?”. Tales beneficiarios eran víctimas de la guerra y debían llevar vales de racionamiento en los que figuraba su nombre. 43. Una buena síntesis de esa jurisprudencia social comunitaria en GALLANT, Ch.: Développements récents en matière de droits sociaux/Recent developments in the field of social rights. Strasbourg: Conseil de l’Europe, 2008, pp. 101 y ss. 44. Posteriormente, entre otras, STJUE Nimz (de 7 de febrero de 1991, asunto C-184/89). 45. BANKS, K.: “L’article 118 A. Élément dynamique de la politique sociale communautai-


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re”, Cahiers de Droit européen, nº 5-6, febrero 1994, p. 538. 46. En la STJUE Rosenbladt (de 12 de octubre de 2010, asunto C-45/09) se avala asimismo la cláusula de extinción automática de los contratos de trabajo de aquellos trabajadores que han alcanzado la edad de jubilación, fijada a los 65 años en la normativa nacional litigiosa; en sentido análogo, ya con anterioridad, STJUE Palacios de la Villa (de 16 de octubre de 2007, asunto C-411/05). 47. Para la delimitación, a efectos laborales, de las situaciones de enfermedad y de discapacidad, vid. STJUE Chacón Navas (de 11 de julio de 2006, asunto C-13/05). 48. Sobre no discriminación por razón de orientación sexual en el acceso a una asignación familiar, acúdase asimismo a STJUE D/Consejo (de 31 de mayo de 2001, asuntos acumulados C-122/99 P y C-125/99 P, en particular, apartado 47). Como precedente desfavorable, no considerado contrario al principio de igualdad, STJUE Grant (de 17 de febrero de 1998, asunto C-249/96), en la que se avala la denegación, por parte de un empresario, de una reducción en el precio de los transportes en favor de la persona, del mismo sexo, con la que un trabajador mantiene una relación estable, cuando tal reducción se concede en favor del cónyuge del trabajador o de la persona, de distinto sexo, con la que éste mantiene una relación estable sin vínculo matrimonial. 49. Como precedente, la STJUE BECTU (de 26 de junio de 2001, asunto C-173/99) interpretó igualmente en sentido favorable los requisitos para el nacimiento del derecho a vacaciones anuales retribuidas. 50. En ese mismo ámbito, puede leerse la STJUE Meerts (de 22 de octubre de 2009, asunto C-116/08) sobre cálculo de indemnización por despido en caso de resolución unilateral por el empresario del contrato de un trabajador contratado por tiempo indefinido y a tiempo completo mientras que este último disfruta de un permiso parental en jornada parcial. 51. Vid. DEHOUSSE, F.: “Les arrêts Laval et Viking de la Cour de justice: vers une protection sociale plus petite dans une Europe plus grande?”, Mélanges en hommage à Georges Vandersanden. Promenades au sein du droit européen, Bruylant, 2008, en particular, pp. 500-502. 52. RODIÈRE, P.: “L’impact des libertés économiques sur les droits sociaux dans la jurisprudence de la CJCE”, Droit social, Nº 5, 2010, p. 578.

53. Así la califican MARGUÉNAUD, J.P., y MOULY, J.: “La jurisprudence sociale de la Cour EDH: bilan et perspectives”, ya cit., p. 891. 54. Ibidem. 55. Analizando los asuntos Viking, Laval, Rüffert y Comisión contra Luxemburgo, ha criticado acertadamente ASTOLA MADARIAGA, J.: “Lo social y lo económico en los Tratados de la Unión y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia”, ya cit., pp. 376-377: el poner frente a frente derechos económicos y derechos sociales “ha permitido saber la ponderación de ellos hace el TJCE: los derechos sociales constituyen restricciones a los derechos económicos”. 56. En el fallo se declara el incumplimiento del Estado de las normas de libre competencia y libertad de prestación de servicios (Directivas 92/50/CEE y 2004/18/CE) al haber adjudicado directamente, sin haber convocado una licitación a escala de la Unión Europea, contratos públicos de servicios de planes de pensiones de empleo de los trabajadores de la función pública local a entidades y empresas aseguradoras designadas en un convenio colectivo celebrado entre interlocutores sociales. 57. Así lo ha expresado MORIJN, J.: “Balancing Fundamental Rights and Common Market Freedoms in Union Law: Schmidberger and the Omega in the Light of the European Constitution”, European Law Journal, 12 (1), 2006. 58. Así, se mencionó en el Preámbulo del Acta Única Europea de 1986 al mismo nivel que el CEDH; desapareció en el Tratado de Maastricht de 1992 (en cuyo texto articulado sí se menciona el CEDH); se incluyó en el texto articulado del Tratado de la Comunidad Europea (actual Tratado sobre el Funcionamiento de la UE) tras el Tratado de Ámsterdam; y, tras el “fiasco” de la mera proclamación solemne de la CDFUE con ocasión del Tratado de Niza de 2001, e igual fracaso del Tratado constitucional de 2004, se reconoce el importante catálogo de derechos sociales de la CDFUE mediante el Tratado de Lisboa de 2007. 59. FLAUSS, J.F.: Las interacciones normativas entre los instrumentos europeos relativos a la protección de los derechos sociales”, en el colectivo Escritos sobre Derecho europeo de los derechos sociales, ya cit., pp. 25-54. 60. Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo de 14 de junio de 1971 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (modificado

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con posterioridad y derogado por el Reglamento (CE) nº 883/2004del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social [Diario Oficial L 166 de 30.4.2004].

fondo de 5 de diciembre de 2007 (§54 y §53, respectivamente) de la nueva Ley francesa nº 2007-290 de 5 de marzo de 2007 sobre el derecho a la vivienda (Loi sur le droit opposable au logement).

61. En este ambiente, ha afirmado BAQUERO CRUZ, J.: “La protección de los derechos sociales de la Comunidad Europea tras el Tratado de Ámsterdam”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, Nº 4, 1998, p. 666: la Unión Europea “necesita de los derechos sociales para reflejar de forma sustancial el principio social de la Comunidad y contrarrestar la fuerza expansiva del principio liberal de mercado contenido en las normas de competencia y libre circulación de factores económicos”; con igual filosofía, JIMENA QUESADA, L.: European Constitution and Competition Policy. Conflicts between freedom of enterprise and other fundamental rights, Roma, Philos Edizioni, 2005, p. 80: la jurisprudencia del CEDS elaborada en el marco del sistema de informes “ha atemperado medidas antisociales derivadas de la estricta economía de mercado”, mientras que la jurisprudencia elaborada por el CEDS en el contexto del procedimiento de reclamaciones colectivas “también ha corregido medidas tendentes a hacer más flexible el mercado laboral”.

66. España es así el tercer país que ratifica ese Protocolo (antes lo hicieron Ecuador el 11 de junio de 2010 y Mongolia el 1 de julio de 2010), requiriéndose no obstante una decena de ratificaciones para su entrada en vigor.

62. Tal fluctuación la ilustra la STEDH (Gran Sala) Hatton y otros c. Reino Unido de 8 de julio de 2003 (no violación del art. 8 CEDH), que en reexamen cambia el criterio de la previa Sentencia de 2 de octubre de 2001 sobre el ruido sufrido por el vecindario del aeropuerto de Heathrow. 63. Por ejemplo, la reciente STEDH Dées c. Hungría de 9 de noviembre de 2010, sobre violación del art. 8 CEDH por molestias (especialmente, contaminación acústica) causadas por el intenso tráfico de vehículos en la calle del domicilio del demandante, intensidad debida a que numerosos camiones utilizaban esa vía para evitar una autopista de peaje. 64. Verbigracia, STEDH Marckx c. Bélgica de 13 de junio de 1979: el Gobierno belga tardó once años en modificar la legislación civil que discriminaba a los hijos extramatrimoniales en cuanto a derechos sucesorios (vid. a este respecto la STEDH Vermeire c. Bélgica de 29 de noviembre de 1991). 65. Verbigracia, en el curso de la sustanciación de las Reclamaciones nº 33/2006 (Movimiento Internacional ATD-Cuarto Mundo c. Francia) y 39/2006 (FEANTSA c. Francia), el propio CEDS tomó nota en sendas Decisiones de

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67. Esa asimetría ha sido destacada por TEROL BECERRA, M.: “La España de los derechos sociales en las Europas vista desde las reformas estatutarias”, Revista Europea de Derechos Fundamentales, Nº 13, primer semestre 2009, p. 129. 68 En la actualidad no existe una pasarela institucional o procedimental entre el TEDH y el CEDS: un anteproyecto de Carta Social de 1947 había previsto que la antigua Comisión Europea de Derechos Humanos fuera un órgano común a los sistemas del Convenio y de la Carta Social; y con motivo de la elaboración del Protocolo de reforma de 1991 a la Carta Social (todavía no en vigor) se había previsto la creación de una Sección social o una Sala social en el seno del TEDH. Vid. AKANDJI-KOMBÉ, J.F.: “Carta Social Europea y Convenio Europeo de Derechos Humanos: perspectivas para la próxima década”, Revista de Derecho Político, Nº 67, 2006, pp. 387-407. Sin caer en el pesimismo, más allá de esa soluciones institucionales, parece más realista seguir incidiendo en una voluntad jurisdiccional positiva de armonización jurisprudencial: CHATTON, G.T.: “La armonización de las prácticas jurisprudenciales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Comité Europeo de Derechos Sociales: una evolución discreta”, Revista de Derecho Político, Nº 73, 2008, pp. 271-310. 69. Por poner un ejemplo: el art. 24 de la Carta Social revisada de 1996 reconoce el derecho a la protección en caso de despido; pese a que tal disposición no afecte a España directamente (al estar integrada en ese tratado no suscrito por nuestro país), ese mismo derecho se encuentra reconocido en el art. 30 de la Carta de la Unión (protección en caso de despido injustificado), de modo que al ser interpretado éste por el TJUE podrá tener en cuenta la Carta revisada de 1996 y la jurisprudencia sobre la materia del CEDS. 70. Bajo la rúbrica “Estado social de Derecho, crisis económica e integración internacional”, advierte TORRES DEL MORAL, A.: “Constituciona-


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lización del Estado social”,Revista Europea de Derechos Fundamentales, Nº 13, 2009, p. 63: “la solidaridad es también un valor internacional (…). Sin solidaridad, no hay futuro para Eu-

ropa. Por el contrario, en la medida en que la insolidaridad surja en forma de brotes proteccionistas y políticas de dumping, en esa misma medida se estará entorpeciendo la superación de la crisis”.

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LA FUNCIÓN JUDICIAL Y LA HUMANIZACIÓN DEL DERECHO: EL CASO DE LAS REPARACIONES DICTADAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS1 ························ Manuel E. Ventura-Robles Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; Miembro ex-officio del Instituto Interamericano de Derechos Humanos; Miembro de la “Internationaf Law Association”; Miembro de la “American Society of International Law”; Miembro del “Instituto Hispano-Luso Americano y filipino de Derecho Internacional”; Miembro Honorario de la “Asociación Costarricense de Derecho Internacional”.

Dentro del tema genérico de la función judicial y la humanización del derecho, me referiré específicamente a las reparaciones que, como parte de su jurisprudencia, ha dictado la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La jurisprudencia de la Corte sostiene que el artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos constituye una norma consuetudinaria que es, además, uno de los principios fundamentales del actual derecho de gentes. Las obligaciones emanadas del artículo 63.1 son regidas por el derecho internacional. Ello incluye su alcance, características y beneficiarios. Por consiguiente, la sentencia de la Corte debe ser interpretada como aquella que imponga obligaciones legales internacionales y el acatamiento de las cuales no deberá estar sujeto a modificaciones o a suspensión por parte del Estado demandado mediante la invocación de disposiciones de derecho interno. Además, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que es un principio de derecho internacional que toda violación a una obligación internacional que resulte en daños y perjuicios crea un deber de reparar adecuadamente. En general, las medidas de reparación tienen como objeto fundamental el proporcionar a la víctima y sus familiares la restitutio in integrum de los daños causados. Las reparaciones se clasifican en medidas de satisfacción e indemnización. En este sentido el Tribunal ha tenido en cuenta tres factores para determinar las medidas de satisfacción: la justicia, la no repetición de los hechos y el reconocimiento público de responsabilidad. Estos tres factores, individualmente y combinados entre sí, contribuyen a la reparación integral por parte

del Estado de la violación de sus obligaciones internacionales. Además de las medidas de satisfacción, se requieren indemnizaciones pecuniarias por parte del Estado que ha incurrido en la violación de sus obligaciones internacionales y convencionales. El propósito principal de la indemnización es remediar los daños –tanto materiales como morales– que sufrieron las partes perjudicadas. La evaluación de los daños y de los perjuicios sufridos debe ser proporcional a la gravedad de las violaciones y del daño causado. Adicionalmente, la Corte ha considerado que, aunado a una justa compensación, las indemnizaciones deberán incluir el reembolso de todos los costos y gastos que la víctima, sus familiares o sus representantes hayan tenido que realizar y que deriven de la representación en procedimientos ante cortes nacionales y en el ámbito internacional. En términos generales podemos decir que la sentencia busca, mediante la reparación, la restitución del derecho conculcado, la indemnización, la satisfacción, la rehabilitación de las víctimas y medidas de no repetición. La sentencia constituye per se una forma de reparación. En cuanto a las reparaciones pecuniarias, la Corte ha fijado, en la mayoría de los casos contenciosos que ha conocido, el pago de una justa compensación para reparar las consecuencias del daño o pérdida sufrida con ocasión de la violación de un derecho o libertad protegidos en la Convención Americana. El vasto desarrollo jurisprudencial iniciado a partir de las primeras sentencias de reparaciones emitidas en los casos Velásquez Rodríguez y

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Godínez Cruz Vs. Honduras2, y el estado del cumplimiento de este tipo de reparaciones constituye parte del objeto de la presente exposición. Como lo ha establecido la Corte Interamericana en su jurisprudencia constante, el artículo 63.1 de la Convención contiene una “norma consuetudinaria que constituye uno de los principios fundamentales del Derecho Internacional contemporáneo sobre la responsabilidad de los Estados: al producirse un hecho ilícito imputable al Estado surge la responsabilidad internacional de éste por violación de una norma internacional con el consecuente deber de reparar y hacer cesar las consecuencias de la violación.”3 En aplicación de dicha norma, la Corte Interamericana ha sido exhaustiva en el examen y la determinación de medidas que garanticen los derechos conculcados y la reparación de las consecuencias que las violaciones hayan producido. Estas medidas han incluido, generalmente, el pago de una indemnización por los daños ocasionados, pero no se reducen a éste. El régimen de reparaciones de la Corte se caracteriza por su perspectiva integral y no sólo patrimonial; la incorporación de reparaciones de carácter positivo y no pecuniario que buscan asegurar, entre otros, la rehabilitación y satisfacción de la víctima, así como la no repetición de los hechos lesivos, así lo confirman. No obstante lo anterior, la importancia de la indemnización compensatoria en el régimen de reparaciones desarrollado por la Corte Interamericana es innegable. En efecto, esta medida constituye la más frecuente de las reparaciones en la jurisprudencia del Tribunal, la cual presenta, a su vez, los más altos índices de pronto cumplimiento. En esto, la práctica del Tribunal interamericano no es diferente a la del derecho interno o al régimen de reparaciones del Derecho Internacional general, en los que la reparación del daño en términos económicos constituye ciertamente una medida de reparación usual. En el caso del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la indemnización compensatoria encuentra fundamento en diversos instrumentos internacionales de carácter universal y regional. Dada la naturaleza de los bienes jurídicos vulnerados en los casos examinados hasta la fecha por la Corte Interamericana conforme a su competencia contenciosa, en su mayoría relativos al derecho a la vida, a la libertad e integridad personal, así como el creciente número de víctimas involucradas en los mismos, la reparación del daño en términos económicos ha resultado una tarea compleja.

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A. LA INDEMNIZACIÓN COMPENSATORIA A.1) Base normativa La indemnización compensatoria está expresamente reconocida como forma de reparación en la Convención Americana. El artículo 63.1 de dicho tratado establece que la Corte dispondrá, cuando proceda, del “pago de una justa indemnización a la parte lesionada”. Conforme al artículo 68.2 de la misma, la parte del fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado. El artículo 65.1 h. del Reglamento de la Corte refiere que el contenido de la sentencia incluirá el pronunciamiento sobre las reparaciones y costas, si procede. Por su parte, el artículo 25.1 del Reglamento permite a los representantes de las presuntas víctimas o de sus familiares presentar sus propios argumentos y pruebas en forma autónoma sobre reparaciones ante la Corte Interamericana. Según el artículo 62 del Reglamento de la Corte, si las partes en el caso llegan a un acuerdo respecto al cumplimiento de la sentencia sobre el fondo, la Corte, oído el parecer de los demás intervinientes en el proceso, resolverá, en el momento procesal oportuno, sobre su procedencia y sus efectos jurídicos.

A.2) Daños considerados por el Tribunal En su jurisprudencia, la Corte Interamericana ha sentado los principios básicos de la valoración de los distintos daños producidos por un acto ilícito, los cuales han sido clasificados, según tengan intrínseco valor económico, en dos grandes categorías: daños de carácter material y daños de carácter inmaterial. El daño material atiende a las consecuencias de carácter patrimonial que tienen un nexo causal directo con el hecho ilícito. Entre los daños materiales reconocidos por la Corte Interamericana se encuentran el daño emergente, el lucro cesante o pérdida de ingresos y el daño al patrimonio familiar considerado de manera independiente. La indemnización ha sido vista como el medio de reparación natural de este tipo de daños. Por otra parte, según la jurisprudencia del Tribunal, el daño inmaterial incluye “los sufrimientos y las aflicciones causadas a las víctimas, el menoscabo de valores muy significativos para las personas, así como las alteraciones, de carácter


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no pecuniario, en las condiciones de existencia de las víctimas.”4 Dentro de los daños inmateriales, la Corte ha reconocido, aunque no siempre explícitamente, daños de tipo moral, psicológico y físico, y de carácter colectivo. Como se verá más adelante, si bien el daño inmaterial carece per se de valor económico, la indemnización compensatoria continúa siendo el medio de reparación más frecuente al momento de repararlo, aunque no la única. El monto de las indemnizaciones que fija el Tribunal, tanto en el plano material como en el inmaterial, depende esencialmente de las circunstancias particulares de cada caso, así como de los criterios establecidos para valorar los daños y de la prueba requerida. La indemnización busca compensar el daño y debe estar vinculada a los hechos constitutivos de violación según la Sentencia de la Corte. En sentido amplio, la Corte ha reiterado que la obligación de reparar se rige por el derecho internacional en todos sus aspectos: alcance, naturaleza, modalidades y la determinación de los beneficiarios, ninguno de los cuales repito, puede ser modificado por el Estado obligado invocando disposiciones de su derecho interno. Esto implica que la Corte, para fijar la indemnización correspondiente, debe fundarse en la Convención Americana y en los principios de Derecho Internacional aplicables a la materia. El referido artículo 63.1 de la Convención otorga a la Corte Interamericana la facultad de determinar las medidas que permitan reparar las consecuencias de la violación y regular todos sus aspectos. Como ya se dijo, el artículo 63.1 de la Convención Americana establece que la Corte dispondrá, cuando proceda, del “pago de una justa indemnización a la parte lesionada”. En palabras del Tribunal el pago de una justa indemnización debe servir “en términos lo suficientemente amplios para compensar, en la medida de lo posible, la pérdida sufrida.”5 Esto ha significado el rechazo de pretensiones de indemnizaciones “ejemplarizantes o disuasivas”,6 conocidos por la doctrina como daños punitivos. Precisamente, el Tribunal ha reiterado el carácter compensatorio de las indemnizaciones, cuya naturaleza y monto dependen del daño ocasionado, por lo que no pueden significar ni enriquecimiento ni empobrecimiento para las víctimas o sus sucesores. Para la estimación de la indemnización por daño material la Corte Interamericana se ha referido a una apreciación prudente de los daños.

• Pérdida de ingresos Según la jurisprudencia de la Cartel la determinación de la indemnización por pérdida de ingresos es producto de una estimación prudente de los ingresos posibles de la víctima durante su vida probable. En caso de víctimas sobrevivientes, el cálculo se hace sobre el tiempo que la víctima permaneció sin laborar como consecuencia de la violación. En atención a las particularidades de cada caso sin embargo, la Corte ha reiterado que el cálculo de la indemnización no necesariamente se basa en fórmulas estáticas y rígidas. Así los montos ordenados por concepto de pérdida o detrimento de los ingresos de las víctimas varían conforme las circunstancias de cada caso en concreto, la prueba obtenida y los criterios utilizados para su determinación. La comparación entre los distintos montos fijados por el Tribunal bajo este concepto no podrá ser útil, si no son tomadas en cuenta las particularidades del caso. En ocasiones, el Tribunal fija con base en la equidad la compensación razonable por la pérdida de ingresos, cuando no puede apreciarla de otra manera. La Corte recurrió a la equidad en el Caso Bueno Alves Vs. Argentina7? teniendo presente que “no había prueba de los ingresos que el señor Bueno Alves percibía antes de los hechos de tortura” de que fue víctimal considerando “los documentos referenciales que han sido presentados al Tribunal sobre los ingresos que se perciben en el sector de la construcción, teniendo en cuenta su incapacidad laboral y considerando que no hay certeza sobre la recepción de ingresos por alguna actividad laboral alternativa”. Lo mismo se ha hecho en otros casos. Cuando no es posible establecer ni presumir que se ha dejado de percibir ingresos, el Tribunal no fija indemnización alguna por este concepto. Así ocurrió en el caso Ricardo Canese Vs. Paraguay,8 en el cual, según lo refiere la Sentencia de la Cartel no fue aportada prueba suficiente que permitiese establecer “cuáles fueron los ingresos aproximados que la víctima no percibió ni por cuáles actividades dejó de recibir ingresos fuera del país,” por lo que no se fijó indemnización a su favor por ese concepto. l

• Daño emergente En la determinación de la indemnización por daño material la Corte también analiza el daño emergente, es decir, aquellos gastos extraordinarios

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efectuados por las víctimas o sus familiares como consecuencia de las violaciones. El monto de la indemnización por este rubro puede ser fijado en equidad. Al respecto, el Tribunal ha ordenado el pago principalmente por gastos médicos y psicológicos, traslados de víctimas y familiares, búsqueda y determinación del paradero de las víctimas servicios funerarios y sepultura alimentación y hospedaje llamadas telefónicas y fax, vida en el exilio, desplazamiento y pérdida de tierras y bienes.

• Daño al patrimonio familiar La indemnización por daño material además comprende, cuando procede, el daño al patrimonio familiar, que consiste en el perjuicio o trastorno económico ocasionado al grupo familiar como consecuencia de lo sucedido a la víctima y por motivos imputables al Estado.9 Para la determinación del daño inmaterial el Tribunal ha recurrido a los principios de equidad. El daño inmaterial puede ser reparado de diversas formas, las cuales no implican necesariamente el pago de una indemnización. Por ejemplo, en algunas oportunidades, la Corte ha estimado que la sentencia per se constituye una reparación suficiente del daño. En el caso Tribunal Constitucional Vs. Perú,10 por ejemplo, la Corte valoró que las víctimas, magistrados de un alto tribunal de justicia constitucional en el Perú, “fueron restituidos en sus funciones por el propio órgano que los había removido de sus cargos y que la resolución mediante la cual se les restituyó fue publicada en el Diario Oficial ‘El Peruano”’. La Corte Interamericana consideró que “esos hechos constituyen per se una reparación moral; [y que] igual reparación moral entraña [su] Sentencial.” Asimismo, en casos en los que el Tribunal ha encontrado una violación al derecho a la libertad de expresión (artículo 13 de la Convención Americana) como en el caso la Última Tentación de Cristo Vs. Chile,11 se ha determinado en vez de una indemnización, para efectos de la reparación del daño inmaterial, medidas de satisfacción y garantías de no repetición que no tienen alcance pecuniario, sino que tienen una repercusión pública. En este mismo sentido, en aquellos casos en los cuales el Tribunal ha determinado la configuración de una violación del artículo 4 de la Convención Americana por la aplicación de pena de muerte, las medidas adecuadas para reparar las violaciones declaradas deben ser aquellas medidas que proporcionen una satisfacción a la parte lesionada y que garantice que no se repetirán dichas violaciones.” Al respecto, la Corte ha estimado

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que existen otros actos u obras de alcance o repercusión públicos tales como la adecuación de la legislación interna a la Convención Americana, la revocación de la sentencia a pena de muerte, la adecuación de las condiciones carcelarias a los estándares internacionales y la propia difusión de la sentencia, que significan una debida reparación en los términos del artículo 63.1 de la Convención, por lo que no se ha ordenado una indemnización en favor de las víctimas. No obstante lo anterior, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso, una forma adecuada y frecuente de reparación de este tipo de daños es la compensación pecuniaria. Al respecto, el Tribunal ha señalado que, al no ser posible asignar al daño inmaterial un preciso equivalente monetario, es necesario determinar una cantidad de dinero o la entrega de bienes o servicios apreciables en dinero como reparación por daño inmaterial en aplicación razonable del arbitrio judicial y en términos de equidad. Por lo tanto, el monto indemnizatorio dependerá de la gravedad de los hechos; la situación de impunidad, en su caso; la intensidad del sufrimiento causado a las víctimas y/o sus familiares; las alteraciones de condiciones de existencia producidas y que sean imputables al Estado; entre otras. La Corte ha remitido al fuero interno la determinación del monto indemnizatorio por daño material si de acuerdo a los hechos alegados y a las violaciones declaradas ello resulta más adecuado, por ejemplo, en asuntos laborales. Esto ocurrió por primera vez en el caso Tribunal Constitucional Vs. Perú, en el cual la Corte Interamericana ordenó al Estado fijar, siguiendo los trámites nacionales pertinentes, los montos correspondientes a “los salarios caídos y demás derechos laborales que correspondan a los magistrados destituidos, de acuerdo con su legislación”. En el caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá,12 el Tribunal dispuso que “el Estado deberá cubrir los montos correspondientes a los salarios caídos y demás derechos laborales que de acuerdo con su legislación correspondan a los trabajadores destituidos y, en el caso de los trabajadores que hubiesen fallecido, a sus derechohabientes”. En este sentido “el Estado deberá proceder a fijar, siguiendo los trámites nacionales pertinentes, los montos indemnizatorios correspondientes”. Este criterio es reiterado en el caso Chaparro Álvarez y Lapo Iñíguez Vs. Ecuador13 “dada la complejidad que supone la determinación de valores mercantiles de una empresa, los cuales pueden incluir, ínter afia, el patrimonio, situación financiera, inversiones de capital, bie-


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nes y sus valores, movilizado y circulante, flujos operacionales, expectativas de mercado y demás”. De esta manera, el Tribunal ha sostenido que conviene remitir la determinación de ciertos aspectos de la reparación pecuniaria a la jurisdicción nacional al considerarla mejor provista que aquella para resolver lo que corresponda. En el caso Cesti Hurtado Vs. Perú,14 la Corte Interamericana valoró que “los tribunales internos o las instituciones especializadas nacionales poseen conocimientos propios del ramo de actividad al que se dedicaba la víctima”. En igual sentido, la Corte estimó que en el caso Ivcher Bronstein Vs. Perú15 “el resarcimiento relativo a los dividendos y las demás percepciones que hubieran correspondido al señor Ivcher como accionista mayoritario y funcionario de una compañía, deberá igualmente aplicarse el derecho interno.” La Corte no ha remitido la determinación de la indemnización por daño inmaterial al ámbito interno en ninguno de sus casos. Sin embargo, en el caso del Penal Castro Castro Vs. Perú,16 el Tribunal dispuso montos generales de acuerdo al daño sufrido incapacidad parcial o permanente-pero “debido a que el Tribunal no cuenta con la prueba necesaria para determinar individualmente en cuál de las anteriores categorías se debe incluir a cada una de las víctimas sobrevivientes, dicha determinación deberá ser realizada por los órganos internos especializados en clasificación de lesiones e incapacidades a requerimiento de los interesados”, Añadió que Ias discrepancias sobre dicha determinación deberán ser resueltas definitivamente en el ámbito interno, siguiendo los trámites nacionales pertinentes ante las autoridades competentes, entre ellas los tribunales nacionales”. Asimismo, al momento de la determinación de las reparaciones la Corte ha tomado en cuenta indemnizaciones ya adelantadas por el Estado.17 Por ejemplo, en el caso Pueblo Bello Vs. Colombia,18 la Corte Interamericana valoró la existencia de procesos de reparación directa incoados por familiares de las personas desaparecidas y de las privadas de su vida pendientes ante la jurisdicción contencioso administrativa colombiana, por lo que estimó que “al momento en que el Estado haga efectivo el pago de las [indemnizaciones fijadas por la Corte Interamericana], deberá comunicarlo a los tribunales [internos] que estén conociendo dichos procesos para que resuelvan lo conducente”. En el caso Almonacid Arel/ano Vs. Chile,19 la Corte valor[ó] positivamente la política de reparación de violaciones a derechos humanos adelan-

tada por el Estado” y consideró que el daño ocasionado por las violaciones de derechos humanos declaradas, ya había sido reparado adecuadamente por el Estado, por lo que no estimó necesario ordenar una nueva indemnización. En el caso La Cantuta Vs. Perú,20 el Tribunal consideró que por haber sido ya efectuado, tom[ó] en cuenta [la reparación civil dispuesta en el fuero interno por daños ocasionados a las 10 víctimas ejecutadas y desaparecidas] para efectos de fijación de las reparaciones en [la] Sentencia, como una compensación que abarcó los aspectos pecuniarios tanto de los daños materiales como inmateriales de las 10 víctimas desaparecidas o ejecutadas.” En el caso de la Masacre La Rochela Vs. Colombia,21 la Corte resolvió que el Estado podría descontar a “cada familiar la cantidad que le haya otorgado a nivel interno en los procesos contencioso administrativos por concepto de lucro cesante”. La Corte también dispuso que el Estado podría descontar las cantidades que otorgó a nivel interno en los procesos contencioso administrativos por concepto de “daño moral”, tomando en consideración lo manifestado por los representantes en el sentido de que “esas indemnizaciones fueron, en general, adecuadas.”22 En diversos casos, la Corte ha homologado acuerdos celebrados entre las partes en los que el Estado se ha comprometido a pagar una determinada cantidad como indemnización tanto por daño material como por daño inmaterial. Aún en esta situación, el Tribunal ha señalado que le corresponde evaluar si el acuerdo de reparaciones es compatible con las disposiciones relevantes de la Convención Americana, verificar si se garantiza el pago de una justa indemnización a las víctimas y si mediante el acuerdo se reparan las consecuencias de la situación que ha generado la violación a los derechos humanos.23 Algunos Estados han solicitado a la Corte Interamericana que tome en consideración los limitados recursos financieros y la situación socio-económica en que se encuentran al momento de fijar la indemnización correspondiente. En razón de lo anterior, en algunos casos, el Tribunal ha permitido acuerdo para otorgar al Estado obligado facilidades en el pago de la justa indemnización, tal y como ocurrió en el caso de la Masacre Plan de Sánchez Vs. Guatemala,24 en el cual los representantes de las víctimas accedieron a la solicitud del Estado a efectos de que pudiese cancelar las indemnizaciones distribuidas en tres tractos durante tres años. En el caso del Pueblo Saramaka Vs. Suriname,25 la Corte dispuso, como modalidad de cumplimiento de las medidas de reparación monetarias, que

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“dentro de un año, contado a partir de la notificación de la [...] Sentencia, el Estado deberá designar al menos US$225.000,OO (doscientos veinticinco mil dólares de los Estados Unidos de América) para el fondo de desarrollo y el resto deberá ser designado dentro de tres años, contados a partir de la notificación de [la] Sentencia”. Asimismo dentro de su jurisprudencia en materia de reparaciones la Corte ha desarrollado el concepto de daño al proyecto de vida. En ella la Corte ha diferenciado entre el daño emergente y lucro cesante por un lado con el daño al proyecto de vida en sí. En este sentido la Corte señaló que el denominado proyecto de vida “atiende a la realización integral de la persona afectada, considerando su vocación, aptitudes, circunstancias, potencialidades y aspiraciones, que le permiten fijarse razonablemente determinadas expectativas y acceder a ellas.26

B. Otras formas de reparación Al atender las situaciones que han configurado la violación de derechos humanos y buscar medidas que logren reparar los daños producidos, la Corte ha sido innovadora en su jurisprudencia. Dado que la restitutio in integrum no es posible en la totalidad de los casos, conforme con los principios del Derecho Internacional, el Tribunal ha ordenado al Estado responsable el pago de indemnizaciones compensatorias y el reintegro de las costas y gastos, así como la adopción de medidas con carácter no pecuniario, tendientes a la reposición o restitución de derechos conculcados, la rehabilitación y la satisfacción de la víctima. Esta última medida, comprende la realización de actos u obras de alcance o repercusión públicos, tales como la transmisión de un mensaje de reprobación oficial a las violaciones de los derechos humanos de que se trata y de compromiso con los esfuerzos tendientes a que no vuelvan a ocurrir y que tengan como efecto, entre otros, el reconocimiento de la dignidad de las víctimas. En este sentido, la Corte ha ordenado entre otras formas de reparación las siguientes: realización de programas habitacionales; tratamientos médicos y psicológicos; determinación del paradero de la víctima y en su caso, la búsqueda de sus restos y entrega a sus familiares; publicación de partes pertinentes de la sentencia; actos públicos de reconocimiento de responsabilidad y desagravio a la víctima; monumentos; medidas educativas; formación y capacitación en derechos humanos; delimitación de tierras; inversión en obras comunales; adecuación de condiciones carcelarias; tipi-

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ficación de delitos; fondos de desarrollo y medidas de derecho interno. Como ejemplo de las medidas de derecho interno que la ha Corte ha requerido a los Estados, se encuentra la reciente sentencia en el caso de la Masacre de las Dos Erres Vs. Guatemala,27 en la cual la Corte dispuso, entre otros, la adecuación del derecho interno al ordenar reformar la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad en Guatemala. En este mismo caso el Tribunal también dispuso la creación de una página web de niños sustraídos y retenidos ilegalmente, así como la implementación de cursos de capacitación en derechos humanos a diversas autoridades estatales. Asimismo, la Corte ha incorporado al catálogo de las reparaciones distintas medidas dirigidas a evitar que los hechos que dieron origen a las violaciones declaradas no se repitan (garantías de no repetición), así como otras medidas de derecho interno orientadas a impulsar las modificaciones necesarias para adecuar el derecho interno a las normas de la Convención Americana. Cabe destacar el reconocimiento que ha hecho la Corte del deber que tienen los Estados, especialmente en el caso de graves violaciones a los derechos humanos, de investigar los hechos que dieron origen a las violaciones de derechos humanos declaradas, juzgar y en su caso, sancionar a los responsables. Al respecto, en una de sus sentencias más recientes, en el caso González Banda y otras (Campo Algodonero”) Vs. México,28 la Corte dispuso una serie de directrices en relación con la obligación de investigar impuesta al Estado. Entre ellas podemos encontrar: remover todos los obstáculos de facto o de jure que impiden una debida investigación de los hechos; que la misma debe incluir una perspectiva de género e incluir líneas de investigación específicas respecto a violencia sexual; asegurarse que los distintos órganos que participen en el procedimiento de investigación cuenten con los recursos humanos y materiales necesarios, y que los resultados de estos procesos deberán ser públicamente divulgados. De igual manera, en ese mismo caso, la Corte dispuso, como medida de reparación, que el Estado debe, entre otros, continuar con la estandarización de todos sus protocolos, manuales, criterios ministeriales de investigación, servicios periciales y de impartición de justicia, utilizados para investigar todos los delitos que se relacionen con desapariciones, violencia sexual y homicidios de mujeres, conforme al Protocolo de Estambul, el Manual sobre la Prevención e Investigación Efec-


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tiva de Ejecuciones Extrajudiciales, Arbitrarias y SU,marias de Naciones Unidas y los estándares internacionales de búsqueda de personas desaparecidas, con base en una perspectiva de género. Además, la Corte ordenó al Estado la creación o actualización de una base de datos que contenga: la información personal disponible de mujeres y niñas desaparecidas a nivel nacional; la información personal que sea necesaria, principalmente genética y muestras celulares, de los familiares de las personas desaparecidas que consientan –o que así lo ordene un juez– para que el Estado almacene dicha información personal únicamente con objeto de localizar a la persona desaparecida, y la información genética y muestras celulares provenientes de los cuerpos de cualquier mujer o niña no identificada que fuera privada de la vida en el estado de Chihuahua.

C. CONCLUSIÓN Permítanme decirles, a manera de conclusión, que sin duda alguna la Corte Interamericana ha evolucionado más en su jurisprudencia en materia de reparaciones y medidas provisionales que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, lo que con esta charla espero haber puesto en evidencia ante ustedes. Y éste es un campo en que dada la temática de los casos que hoy día ingresan a la Corte Interamericana, estamos en un proceso de desarrollo acelerado en el que, año con año, se cubren nuevos temas en materia de reparaciones, especialmente en campos como el debido proceso el acceso a la justicia, el derecho de propiedad y las amnistías entre otros.

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NOTAS 1

Texto de la conferencia impartida por el Autor en el evento: “La Función Judicial Internacional en el Derecho Internacional y la Humanización del Derecho – Seminario en Homenaje al Juez Antônio Augusto Cançado Trindade”, realizado en Belo Horizonte, el 02-03 de mayo de 2011, en el Auditorio del Campus 2 de la Facultad de Derecho Milton Campos.

2. Corte LD.H., Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de julio de 1989. Serie C Nº 7; Corte LD.H., Caso Godínez Cruz Vs. Honduras. Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de julio de 1989. Serie C Nº 8. 3. Cfr; Caso Suárez Rasero Vs. Ecuador. Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de enero de 1999. Serie C Nº 44, párr. 40; Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2006. Serie C Nº 160, párr. 414 y Caso La Cantuta Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2006. Serie C Nº 162, párr. 200. 4. Corte IOH. Caso Cantoral Huamaní y García Santa Cruz Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 10 de julio de 2007. Serie C Nº 167. 5. Corte LO.H., Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Interpretación de la Sentencia de Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de agosto de 1990. Serie C Nº 9. 6. Cfr; Corte LO.H., Caso fairén Garbi y Salís Corrales Vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 15 de marzo de 1989. Serie e Nº 6; Corte LO.H., Caso Garrido y Baigorria Vs. Argentina. Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de agosto de 1998. Serie C Nº 39. Además, Votos del Juez Antonio A. Cançado Trindade en los casos: Corte LO.H., Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2003. Serie C Nº 101 y Corte LO.H., Caso Gómez Palomino Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C Nº 136. 7. Corte LD.H., Caso Bueno Alves Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11 de mayo de 2007. Serie C Nº 164. 8. Corte LD.H., Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C Nº 111.

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9. Corte LO.H., Caso lópez Álvarez Vs. Honduras. fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C Nº 141; parro 192. !O Corte LO.H., Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C Nº 71. II Corte LO.H., Caso “la Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile. fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de S de febrero de 2001. Serie C Nº 73. 12. Corte LD.H., Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C Nº 72. lJ Corte LD.H., Caso Chaparro Álvarez y lapo Íñiguez. Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Serie C Nº 170. 14. Corte LD.H., Caso Cesti Hurtado Vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de mayo de 2001. Serie C Nº 78. 15. Corte LD.H., Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C Nº 74. 16. Corte LO.H., Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2006. Serie C Nº 160. 17. Cfri Corte LD.H., Caso Almonacid AreHano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C Nº 154 y Corte LO.H., Caso de la “Masacre de Mapiripán” Vs. Colombia. fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C Nº 134. En este último, la Corte además determinó la indemnización por daño inmaterial sólo respecto de algunas personas pues otras ya habían recibido una indemnización del Estado previamente a la sentencia del Tribunal. 18. Corte LO.H., Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2006. Serie C Nº 140. 19. Corte LD.H., Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C Nº 154.


La Función Judicial y la Humanización del Derecho: El Caso de Las Reparaciones Dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos

20. Corte LO.H., Caso la Cantuta Vs. Perú. fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2006. Serie C Nº 162. 21. Corte LD.H., Caso de la Masacre de La Rochela Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11 de mayo de 2007. Serie C Nº 163. 22. Corte LO.H., Caso de las Masacres de Huango Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2006. Serie C Nº 148. 23. Cfr; Corte LO.H., Caso Barrios Altos Vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de noviembre de 2001. Serie C Nº 87; Corte LO.H., Caso Ourand y Ugarte Vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de diciembre de 2001. Serie C Nº 89; Corte LO.H., Caso Benavldes Ceva[[os Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de junio de 1998. Serie C Nº 38 y Corte LD.H., Caso Huilca Tecse Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de marzo de 200S. Serie C Nº 121. En los tres primeros casos, no se hace una distinción de montos por daños materiales e inmateriales sino que se fija una sola cantidad indemniza-

toria, mientras que en el último sí se señalan montos específicos para cada rubro. 24. Corte LD.H., Caso Masacre Plan de Sánchez Vs. Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de noviembre de 2004. Serie C Nº 116. 25. Corte LO.H., Caso del Pueblo Saramaka. Vs. Suriname. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C Nº 172. 26. Corte LD.H., Caso Cantoral Benavides Vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de diciembre de 2001. Serie C Nº 88. 27. Corte LD.H., Caso Masacre de las Dos Erres Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2009. Serie C Nº 211. 28. Corte I.D.H., Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C Nº 205.

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ORGANISATIONS INTERNATIONALES ET SÉCURITÉ COLLECTIVE: QUELLE PLACE POUR LES DROITS DE L’HOMME? ························ Marjorie BEULAY Attachée temporaire d’enseignement et de Recherche à l’Université Paris Ouest Nanterre la Défense; Rattaché au Centre de Droit Internacional de Nanterre (CEDIN) e Diplômée de l’Institut International des Droits de l’Homme.

“Il faut miser sur le fait que la globalisation des risques a uni le monde, objectivement uni le monde, pour en faire une communauté involontaire fondée sur les risques encourus par tous.”1 Comme Jürgen HABERMAS, il est aujourd’hui nécessaire deconstater l’existence d’une situation conduisant la communauté internationale à se positionner vis-à-vis de ses craintes. Cela peut se traduire de deux façons: soit par une peur du danger menant à la solidarité, soit par une peur de l’autre, et principalement de l’inconnu, qui aboutit alors à l’exclusion d’une partie de l’humanité.2 Mais dans les deux cas cela donne lieu à um phénomène global, un mouvement d’ensemble, une restructuration des partenariats au niveau mondial. La mondialisation s’entend généralement comme un déclin de l’Etat, ou au moins, comme une décentralisation de l’ordre juridique qui, s’il continue de se matérialiser par l’Etat, change son axe principal de prise de décision avec un élargissement du champ des interactions potentielles notamment avec la sphère privée3. Ce phénomène n’existe pas seulement en économie, il s’agit d’une réalité identifiée également dans d’autres sciences sociales, comme les sciences juridiques4, créant ainsi une interdépendance entre les orders normatifs. L’ouverture des Etats à l’international a donné lieu à une multiplication d’interactions normatives sur différents niveaux ainsi qu’à de multiples relations juridiques communes à plusieurs ordres juridiques. Ce phénomène est connu sous le nom de “globalisation”, de l’anglais global qui signifie mondial. Dans le domaine juridique il s’utilise comme synonyme du terme mondialisation qui renvoie à sa signification réelle. Actuellement un processus de globalisation normative est en cours du fait que les normes en question n’ont pas vocation à s’appliquer dans un seul ordre juridique mais en concernent une multitude du fait

d’activités transnationales, c’est à dire transcendant les frontières5. L’exécution de ces normes ne s’effectue pas uniquement de façon verticale, comme le décrivait Hans KELSEN6, mais également de façon horizontale. “[L]a globalisation n’est pas un phénomène situé “au-dessus” des systèmes nationaux, des sociétés locales. La globalisation traverse les systèmes, les sociétés “horizontalement”, en créant les ouvertures […]. Mais elle les traverse aussi “verticalement”, faisant produire ses effets à tous les niveaux: local comme mondial, régional comme national”7. Ce phénomène affecte non seulement les systèmes normatifs mais également les sujets du droit international. Les Etats, sujets originaires de l’ordre juridique international, doivent inévitablement prendre en compte d’autres entités plus axées sur l’individu: les ONG, les entreprises, les lobby, les groupes politiques etc. du fait de leur influence grandissante y compris sur le droit international. La société internationale se convertit en communauté en se centrant toujours un peu plus sur la personne humaine. Le droit international est d’ailleurs un espace exceptionnellement fertile pour ce phénomène. Son objet est d’organiser les relations entre les Etats au-delà des frontières étatiques ce qui permet ainsi d’observer directement et rapidement les stigmates de la globalisation. De ce fait, les mécanismes traditionnels vont nécessairement devoir être modifiés afin de prendre en compte les autres intervenants. Par ailleurs certaines branches du droit international impliquent de fixer leur point de mire sur l’individu. C’est notamment le cas, du fait de sa nature même, de la protection internationale des droits de l’Homme. Il s’agit là d’un facteur important de ce phénomène global. Il est dès lors nécessaire que l’Etat partage son monopole sur la protection de ces droits avec des mécanismes internationaux8, afin d’appréhender le plus

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largement possible la protection de l’individu. La garantie des droits de l’Homme n’incombe en effet plus seulement aux Etats mais également à la communauté internationale dans son ensemble. Comme le souligne J.-B. AUBY: “[…] [L]e droit international et régional de la protection des droits de l’homme – très caractéristique de cette évolution – s’est largement éloigné des perspectives du droit international classique pour devenir un droit qui concerne surtout les individus et les groupes privés – en tant que bénéficiaires des droits, en tant qu’acteurs de leur protection aussi – et dans lequel les Etats sont de plus en plus spectateurs, surtout lorsqu’existent des sanctions juridictionnelles qui leur échappent.”9 D’autres branches du droit international ont aussi à connaître ce phénomène de globalisation: le droit commercial, le droit des investissements, le droit pénal, etc., et la sécurité collective également. La notion de sécurité collective est depuis la Seconde Guerre mondiale au coeur du droit international et sert de fondement à un nombre exponentiel de mesures très diverses. En ce sens, on dénote l’existence d’une définition variable de la notion. De quoi est-il question lorsqu’il est fait référence à la sécurité collective? Tout dépend en réalité de l’entité à laquelle est posée la question: elle pourra être appréhendée de manière vaste comme restrictive. De plus cette notion renvoie aussi bien à un système qu’à un objectif.10 Mais dans les deux cas, la globalisation est à l’origine de conséquences sur cette notion. L’objectif initial de la sécurité collective est avant tout d’enrayer tout conflit armé entre Etats pour atteindre la paix mondiale.11 Cela passe notamment par l’élaboration d’un système de garanties collectives menant aux solutions pacifiques des différends interétatiques. Cependant aujourd’hui la menace à la paix, ou la violation du droit international dans son ensemble, peut se matérialiser par un acte étatique mais également dériver de l’activité d’entités privées ou de groupes d’individus sans lien réel avec un Etat en particulier du fait de leur développement en réseaux régionaux voire mondiaux, le rattachement territorial ou personnel étant rendu ainsi quasiimpossible. On parle alors d’ “une dissémination de la violence consécutive à l’émergence de puissants réseaux transnationaux.”12 Les menaces et leurs auteurs s’organisent en effet suivant une logique transnationale. M. DELMAS-MARTY évoque une “sécurité déterritorialisée”13 mais elle apparaît également dépersonnalisée. De ce fait, le système doit s’adapter à ces nouveaux paramètres. Les mesures et les réponses doivent éga-

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lement se globaliser pour être efficaces et prendre en compte des individus,14 indépendamment de leur rattachement à un Etat.15 La “guerre contre le terrorisme”16 n’implique pas les mêmes mesures, les mêmes parties ni les mêmes objectifs que par exemple, ceux de la guerre en Ex-Yougoslavie. “Cette globalisation des dangers, qu’il s’agisse des facteurs ou des acteurs (auteurs et/ou victimes), conduit à élargir l’objectif de sécurité mondiale bien au delà de l’évitement d’une guerre totale entre Etats.”17 Dans ces circonstances de globalisation, les organisations internationales remplissent un rôle premier. En effet, en tant qu’associations d’Etats elles permettent la recherche collective de solutions aux phénomènes cités précédemment et forment également une arène où les protagonistes de cette globalisation peuvent s’exprimer. Elles sont donc le forum à la fois le plus vaste et le plus spécifique permettant la recherche de mesures et de solutions d’ensemble. De ce fait, ces organisations sont des sujets privilégiés du droit international face à ce phénomène de globalisation et particulièrement en matière de droits de l’Homme ou de sécurité collective, deux domaines qui entretiennent, contrairement aux apparences, une relation étroite. En effet, dès 1789 il est fait référence au droit à la sécurité.18 Ce terme renvoie en premier lieu aux conditions de détention mais le droit à la vie19 implique également d’autres formes de sécurité. L’Etat doit protéger les personnes se trouvant sous sa juridiction mais sans affecter démesurément leurs droits.20 Le droit à la sécurité est donc très étroitement lié au droit à la liberté.21 De ce fait, les distinguer n’est pas chose facile.22 De plus, l’article 28 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948 stipule que: “Toute personne a droit à ce que règne, sur le plan social et sur le plan international, un ordre tel que les droits et libertés énoncés dans la présente Déclaration puissent y trouver plein effet”. Cela implique un lien très fort entre le principe de sécurité et les droits de l’Homme: des conditions maximum sont requises pour que l’individu bénéficie d’une application la plus large possible de ses droits.23 Dans ce but, les textes internationaux et les organes en charge de leur application contraignent les Etats à mettre en oeuvre toutes les mesures nécessaires.24 Ces derniers sont également autorisés à déroger à certains droits, mais de manière limitée, pour la garantie et la protection des droits d’une majorité d’individus.25 Mais cette possibilité est une lame à double tranchant: a contrario, aucun élément perturbateur ne peut être invoqué par les Etats pour faire obstacle à l’exercice des droits in-


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dividuels de manière générale. Une menace n’est pas une situation pouvant justifier une répression illicite26 impliquant directement ou indirectement une violations des droits de l’Homme. Le phénomène de la globalisation multiplie de façon exponentielle les risques, car le caractère transnational de la menace conduit l’Etat à adopter de nombreuses mesures restrictives de libertés contre certains groupes d’individus dont l’éclatement géographique et le caractère informel ne permettent pas une stricte identification. En effet, “[d]u fait de ces conflits, le concept de sécurité a peu à peu acquis un sens nouveau. Alors que naguère il consistait à défendre le territoire contre les attaques extérieures, il s’agit aujourd’hui de protéger les communautés et les individus des actes de violence internes.”27 Une fois de plus, les organisations internationales apparaissent comme la meilleure enceinte possible pour simultanément offrir des solutions globales aux problèmes de sécurité collective et contrôler le respect des droits de l’Homme par les Etats. Dans la gestion et la lutte contre ces “nouvelles” menaces à la paix, à quelle place les droits de l’Homme peuvent-il prétendre au sein des activités des organizations internationales? Les organisations internationales doivent en réalité faire face à un problème de taille à ce propos. Elles doivent transformer le système de sécurité collective pour protéger les droits de l’Homme (I) mais également contrôler ces mêmes mesures et de l’application qui en est faite afin qu’elles-mêmes respectent ces droits (II). Il s’agit donc d’une activité en deux temps touchant d’abord le but poursuivi et ensuite les effets des mesures adoptées. Les deux axes se retrouvent dans l’activité d’une même entité alors même que le statut de l’organisation ne prévoit généralement aucun moyen de recours, menaçant ainsi les notions fondamentales de sécurité juridique et de droit au juge. Le droit international nécessite des mécanismes d’application des normes primaires, appelées normes secondaires, pour être efficient et la question de l’accès à un recours effectif est la pierre angulaire de cette structure et em particulier du système de protection des droits de l’Homme. Par ce biais transparaît alors le problème de l’articulation entre deux aspects d’un même ordre juridique entre lesquels aucun lien n’avait été jusqu’alors prévu mais dont la connexion n’est en réalité qu’une evidence volontairement escamotée.

I. LES DROITS DE L’HOMME COMME COROLLAIRES DE LA SECURITE COLLECTIVE? Fréquemment c’est en les opposant que l’on présente les deux concepts comme s’ils ne pouvaient par aucun moyen trouver d’articulation autour d’un objectif similaire. Mais il est en réalité nécessaire de réinterpréter les normes adoptées par les organisations internationales en la matière à la lumière des droits de l’Homme pour que la sécurité collective trouve une nouvelle définition globale (A) afin de laisser de côté cette opposition entre droits individuels et sécurité collective (B).

a) Sécurité collective et droits de l’Homme – quelques problèmes de définition pour les organisations internationales La définition du terme “sécurité collective» n’est pas, il faut le rappeler en guise de préambule, clairement définie et présente de nombreuses variations. Cette situation permet de développer le concept à l’infini, quitte à aboutir à une catégorie “fourre-tout”. Le phénomène de la globalisation contribue au renforcement de cette tendance. L’avènement de la notion de sécurité collective est une conséquence de la Seconde Guerre mondiale. A la suite de ce conflit, les Etats vainqueurs s’accordèrent pour établir un système prohibant l’utilisation du recours à la force, à l’exception du cas de légitime défense, et selon des conditions d’encadrement particulières. L’idée n’est pas nouvelle28 mais depuis 1945 une menace à la paix doit normalement conduire à une réponse collective et l’Organisation des Nations Unies est d’ailleurs en charge de l’exécution de ce système. Mais les circonstances actuelles sont différentes de celles ayant cours au milieu du XXe siècle. De plus, l’édifice procédural élaboré en 1945 n’a jamais fonctionné de manière adéquate ni satisfaisante. Ces éléments expliquent notamment que plusieurs auteurs en dénoncent le caractère obsolète.29 Cependant, le problème dérive du fait que cette obsolescence ne résulte pas d’une absence de moyens suffisants mais bien au contraire d’une inadéquation du système à son environnement actuel. Une réforme est donc nécessaire. Mais elle ne doit pas simplement être cosmétique et bien de fond, ce qui impliquerait la fin de la philosophie westphalienne. En effet, face au phénomène de globalisation, la réponse des Nations Unies n’est ni adéquate ni pertinente. L’Organisation, et

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en particulier le Conseil de Sécurité, se retrouve bien trop contrariée par l’influence d’Etats considérés comme puissants car détenant un ascendant, de quelque nature qu’il soit, sur les autres membres.30 H. KELSEN désignait ce phénomène comme “the predominance of the political over the legal approach.”31 Par ailleurs, l’absence de centralisation des mécanismes de sécurité32 ne permet pas une action réaliste mais tend plutôt au désordre sans hiérarchie ni autorité supérieure. De ce fait, la définition de la notion de “sécurité collective” dépend en réalité du souhait des Etats membres du Conseil de sécurité et on peut, dans cette veine, depuis 1970 ainsi observer une multiplication des menaces à la paix.33 Si le fondement de certaines de ces mesures ne peut être remis en cause, il faut toutefois souligner la grande influence de la politique de certains Etats sur les prises de décision au sein du Conseil.34 Ce point permet de comprendre que le système actuel est bien loin du projet imaginé par H. KELSEN.35 Dans ce cadre la place réellement occupée par les droits de l’Homme n’est pas clairement définie. Même si la Charte des Nations Unies fait référence aux peuples, le système établi s’axe avant tout sur les Etats. De plus, les droits sont, certes, évoqués dans le Préambule mais sans qu’il ne leur soit accordé une réelle importance dans le cadre du système institutionnel et du droit matériel. Si les Nations Unies doivent assurer la sécurité collective et, si les droits de l’Homme sont bien évoqués dans le texte de la Charte, malheureusement, l’Organisation n’a pas pour objectif principal de protéger ces dits droits.36 Certains auteurs dénoncent d’ailleurs cette situation avec force.37 Mais le maintien de la paix apparaît également comme ayant un lien très étroit avec les droits de l’Homme à cause des “souffrances indescriptibles”38 que la guerre provoque. Ainsi, la violation ou le risque d’une violation importante des droits de l’Homme peut s’analyser depuis quelques années comme un menace à la paix.39 Cette argumentation a d’ailleurs parfois été utilisée par le Conseil de sécurité pour adopter des mesures au visa du Chapitre VII de la Charte.40 Cependant, bien que cette approche soit une avancée louable pour les droits de l’Homme, elle traduit avant tout un problème de définition des termes. En effet, la sécurité collective vise les mécanismes de défense conjointe des Etats, aspect appréhendé sous le prisme de la défense internationale. Mais dans le cas de la violation des droits de l’Homme il s’agit de la défense de la population, des individus, et l’on vise alors la situation ayant cours dans un ordre juridique particulier et

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situé. Entre la sécurité interpersonnelle et la sécurité interétatique il existe une réelle différence. La première dépend de l’Etat lui-même alors que la seconde revient à la communauté étatique dans son ensemble. Cela peut donc mener à des confusions. Dans ces circonstances, comment la sécurité collective peut-elle s’articuler avec la défense des droits de l’Homme? Un exercice rigoureux de définition des objectifs et des moyens apparaît dès lors fondamental pour élaborer des normes adéquates, particulièrement dans un monde en globalisation où les organisations internationales seraient à même d’apporter des réponses pertinentes à condition que leurs mesures soient sérieusement encadrées et ce, ab initio. La particularité transnationale des attentats du 11 septembre 2001 a modifié la vision jusqu’alors admise de la sécurité collective et avant tout le discours politique41 à son sujet. Alors que droit et politique sont deux espaces différents, de nombreuses expressions sont reprises d’un milieu à l’autre. La référence à la “guerre contre le terrorisme” en est un exemple, qui plus est significatif, car l’utilisation des termes est totalement fallacieuse.42 L’acte terroriste ne peut se définir comme un acte de guerre et ce conformément à la Résolution 3314(XXIX). De ce fait, la légitime défense est alors prohibée et la politique américaine post-11 Septembre demeure injustifiable au regard du droit international. Par ailleurs, la guerre des Etats-Unis contre le terrorisme est une guerre sans territoire ni populations belligérantes clairement définis, et engagée pour une durée indéterminée. La banalisation de ce terme contribue au développement de différents moyens de lutte dont certains ne sont tout bonnement pas acceptables dans un cadre démocratique43. Cet abus de langage permet de modifier et de dénaturer la définition de l’expression “sécurité collective” dans le cadre des mesures adoptées par les organisations internationales et en particulier les Nations Unies. Ces organisations perdent leur pouvoir et leur contrôle sur la mise en oeuvre de ces mécanismes de sécurité collective. La paix et les droits de l’Homme cessent d’être les objectifs à suivre en se transformant officieusement en objet de répression sous couvert de légitime défense, détournant le droit international en stigmatisant une partie de l’humanité. La globalisation de la menace devrait mener au contraire à la globalisation de la sécurité, à la sécurité de tous, par tous et pour tous. Mais comme on vient de le voir, la réponse première s’ordonne surtout autour de l’unilatéralisme, appuyé par les organisations internationales,


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même avec du retard.44 A partir de ce moment une refonte d’ensemble du système de sécurité collective est alors nécessaire car il ne prend pas en compte les changements intervenus aussi bien quant aux acteurs qu’aux circonstances et a démontré depuis longtemps ses propres limites. Les tentatives collectives de lutte contre le terrorisme prouvent qu’un système global est nécessaire afin de devenir un moyen efficace mais avant tout un système qui respecte les droits de l’Homme, pour que ne se perde pas de vue le véritable objet45 de la “lutte” et que les mesures mises en oeuvre soient peut être mieux comprises.

b) Sécurité collective et droit de l’Homme: un dilemme46 indépassable pour les organisations internationales? Le caractère transcendant des droits de l’Homme vis-à-vis des ordres juridiques étatiques n’est plus à démontrer. Mais cette caractéristique n’implique pas la disparition des relations interétatiques pures. La particularité des droits de l’Homme réside d’ailleurs dans le fait de dépendre à la fois de la logique westphalienne et d’une application en faveur des individus. Comme l’a démontré M. FORTEAU: “Deux logiques différentes travaillent sans relâche le droit international des droits de l’homme. D’un côté, leur inspiration philosophique et politique, qui les corrèle à n’importe quel phénomène de pouvoir dont ils ont vocation à prévenir les abus.47 De l’autre, les principes volontaristes et positivistes qui continuent de structurer en grande partie l’ordre juridique international et qui ont pour effet de conditionner l’opposabilité de toute obligation au consentement plus ou moins explicites de ses destinataires potentiels. Toute limitation du pouvoir, si justifiée soit-elle, ne peut ainsi prendre corps qu’en épousant la forme de droits déterminés, opposables à un sujet de droit identifié.”48 Autrement dit, les droits de l’Homme sont soumis à différents impératifs qui forment la base du droit international: la souveraineté, et la volonté des Etats mais avec certaines particularités.49 Les organisations internationales doivent faire face à ces réalités. Leur intérêt pour les droits de l’Homme est variable et dépend de l’objectif poursuivi par chacune d’entre elles.50 Mais toutes doivent prendre en compte cette variable.51 Cela constitue la preuve supplémentaire du caractère transversal des droits de l’Homme ou a minima de leur noyau dur. Toutefois, les problèmes apparaissent particulièrement lorsque deux branches du droit international s’opposent. Les organisations internationales doivent, dans ce cas, pren-

dre les deux en compte et essayer de trouver une formule permettant leur compatibilité. C’est apparemment le cas entre la sécurité collective et les droits de l’Homme. A première vue, droits de l’Homme et sécurité collective paraissent antithétiques. En effet, la seconde implique des mesures pénales et autoritaires alors que les premiers protègent les intérêts et les libertés de l’individu. Ce dernier est au centre de la communauté internationale bien que le droit international n’ait pas tiré toutes les conséquences que cette idée implique. De ce fait, de nombreuses mesures en la matière ont un effet direct sur lui, impliquant l’exercice d’une certaine forme de pouvoir décentralisé à son encontre. Plusieurs points de contact existent dès lors entre la sécurité collective et les droits de l’Homme en particulier entre ces derniers et le terrorisme tel qu’il se matérialise aujourd’hui. Ils transparaissent notamment dans le travail des Nations Unies.52 Plus encore, l’articulation entre les deux domaines se concrétise en réalité en deux courants: le terrorisme comme violation des droits de l’Homme et la protection des droits de l’Homme dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.53 Le second aspect est apparu malheureusement plus tardivement et actuellement les voix sont encore nombreuses à considérer les droits de l’Homme comme un frein à l’éradication du terrorisme parce qu’ils empêchent l’exécution de certaines mesures coercitives.54 Cependant, les droits de l’Homme paraissent de plus en plus indispensables pour orienter certains comportements en particulier face au terrorisme. D’aucun n’est arrivé à établir une définition du “terrorisme” unanimement admise en droit international55 et comme il l’a été évoqué précédemment la notion de “sécurité collective” connaît également des problèmes de définition de ses contours. C’est pour cela que les droits de l’Homme revêtent une importance particulière car leur appui permet de d’éviter la dénaturalisation des mesures adoptées ainsi que la modification de l’objectif initialement assigné.56 Un cadre directionnel érigé notamment sur le fondement des droits de l’Homme mais encore du droit international humanitaire, notamment dans le cadre d’actions du type de celles menées en Afghanistan après le 11 septembre 2001, serait par exemple un garde-fou raisonnablement envisageable et souhaitable. Sur ce thème, la doctrine fait souvent référence à un équilibre,57 ou un compromis ou fait aussi référence à la notion de checks and balances,58 c’est à dire de poids et de contrepoi-

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ds, entre droits de l’Homme et sécurité. Il semble cependant que cette approche ne se justifie pas car pour parler d’équilibre il est nécessaire que les deux thèmes aient la même valeur ou la même force tout en s’opposant,59 et ce n’est pas le cas en l’espèce. En effet, les Etats doivent protéger la vie des personnes se trouvant sous leur juridiction ce qui implique la garantie des droits de l’Homme et notamment celle de leur sécurité. Afin de réaliser cet objectif, il est nécessaire d’adopter des mesures visant à protéger les individus des actes des autres. Il faut mettre en oeuvre des normes qui préviennent et répriment ces conduites dites “nocives.”60 C’est ce qui constitue le coeur des obligations positives des Etats.61 De ce point de vue, le lien entre les droits de l’Homme et la lutte contre le terrorisme est alors à aborder différemment. Ce n’est donc pas une contradiction entre les deux éléments mais un conflit entre normes équivalentes de protection des droits de l’Homme visant un même objectif. Si on parlait d’équilibre il s’agirait alors de deux obligations contraires pesant sur l’organisation internationale. C’est d’ailleurs ainsi que les deux éléments sont généralement présentés. Comme le souligne O. DE SCHUTTER, il s’agit en réalité d’ “un dilemme véritable qu’affrontent nos démocraties, si elles veulent à la fois protéger les personnes sous leur juridiction de la menace terroriste, et respecter les droits fondamentaux d’autres individus.”62 Alors que les Etats sont face à un dilemme entre deux droits et non à une opposition entre deux obligations. Conformément à ce constat une autre interprétation de l’articulation entre eux peut être mis en relief pour l’élaboration des mesures par les organisations internationales: les mesures contre le terrorisme doivent poursuivre l’objectif de protéger les droit de l’Homme et non la répression par tout moyen. A cette fin il ne s’agit pas d’atteindre un équilibre entre deux concepts opposés: en réalité, l’obligation de protéger la vie trouve sa propre limite dans l’obligation de protéger les droits de l’Homme dans leur ensemble. Cette analyse, qui est aussi celle d’O. DE SCHUTTER, permet aux organisations internationales de comprendre et d’axer leurs obligations différemment. Les droits de l’Homme ne sont plus un obstacle à l’éradication du terrorisme mais bien un moyen nécessaire voir incontournable pour lutter contre le phénomène avec un succès plus grand car utilisant des mesures mieux admises notamment par la population. Ces mêmes droits limitent les mesures en permettant également de contrôler la protection de la vie des personnes.

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Avec ce lien existant entre les deux éléments il est alors possible d’expliquer l’autre pendant de la mission des organisations: le contrôle des mesures adoptées et de leur mise en oeuvre par les Etats dans le respect des droits de l’Hommes. En tant que mesures globales elles impliquent un rôle important pour ces organisations afin de diriger l’action des Etats dans le respect des droits de l’Homme, a fortiori dans l’ordre juridique même des Etats, afin que les dispositions mises en oeuvre n’aille pas à l’encontre des droits fondamentaux.

II. LES DROITS DE L’HOMME COMME FONDEMENT DU CONTROLE DE L’ACTION DES ORGANISATIONS EN MATIERE DE SECURITE COLLECTIVE Pour que le droit international soit efficace il nécessite des mécanismes d’application. D’autant plus lorsqu’il est question de droits de l’Homme. Dans le cas des actions des organisations internationales, il convient de rechercher si elles ne sont pas soumises aux normes, de la même façon que les Etats, de manière directe ou au travers de l’action de leurs membres. La question de l’adhésion des organisations aux traités de protection des droits de l’Homme paraît toutefois être une question ardue.63 Dans cette veine émerge peu à peu un contrôle croisé de fait de leurs actions opérationnelles et normatives dans le domaine de la sécurité collective (A) impliquant une rationalisation des procédés au nom de la sécurité juridique64 (B).

a). Recherche d’un cadre de responsabilité des organisations internationales en matière de sécurité collective Alors que le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies attribue des compétences au Conseil de sécurité en matière de sécurité collective, rien n’a été prévu pour l’engagement éventuel de sa responsabilité en cas de violation du droit international de son fait. Qui a compétence pour contrôler la licéité des résolutions du Conseil de sécurité65? Rien n’a été prévu à ce propos et aucun juge n’a interprété sa compétence dans ce sens. Dans le cas des activités de l’OTAN on perçoit la même situation: les actions armées sont menées par les Etats mais sous le commandement de l’OTAN. Il n’est donc pas tâche facile d’attribuer la responsabilité à l’un ou à l’autre. Pris a contrario, il semblerait donc que les organisations internationales ne soient pas soumises aux règles qu’elles opposent à leurs membres. Dans ces cir-


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constances comment l’efficience du droit international peut-elle être pleinement garantie? La multiplication des organisations internationales, avec pour consequence l’internationalisation de l’ordonnancement étatique, peut mener au fait qu’une même situation soit règlementée par deux ou plusieurs normes issues d’ordres juridiques distincts, notamment ceux des différentes organisations internationales auxquelles les Etats sont simultanément parties.66 Les divers ordres juridiques s’imbriquent et les problèmes qui en résultent doivent être résolus au cas par cas. L’affaire KADI devant la Cour de Justice de l’Union européenne est symptomatique de ce phénomène.67 De ce point de vue le rôle fondamental du juge international dans le phénomène de la globalisation est mis en lumière car il va devoir démêler l’enchevêtrement des obligations afin de révéler le droit applicable. De plus, les organisations internationales ne font pas qu’imposer des obligations aux Etats membres, ces derniers sont également leur bras exécutif. Les opérations de maintien de la paix en sont une bonne illustration. L’ONU n’a pas de forces militaires propres et ce sont donc les Etats membres qui doivent fournir les effectifs nécessaires. Bien que les competences des organisations soient d’attribution on perçoit ici une délégation de compétences: les Etats membres qui interviennent le font au nom de l’organisation et sous son contrôle. Il est d’ailleurs primordial à ce titre de définir pour chaque acte s’il s’agit d’une action menée dans le cadre d’un transfert de pouvoir de l’organisation ou simplement d’un mandat, ou encore d’une délégation de pouvoir, conférés à l’Etat afin notamment d’analyser le type de contrôle exercé par chacune des entités68 et ainsi établir le lien de causalité. En cas de violation du droit international il faudra alors rechercher la responsabilité de l’organisation et/ou de l’Etat. Sur ce point, la récente affaire AL-JEDDA devant le Cour européenne des droits de l’Homme69 est une excellente illustration qui penche cette fois-ci en faveur de la protection des droits de l’Homme. Car ce problème procédural s’aggrave quand les droits individuels sont en jeu: comment exiger la responsabilité en la matière d’une entité qui n’est partie à aucune convention de protection des droits de l’Homme? La personnalité juridique leur imposerait des obligations70 mais pour lesquelles aucun moyen de recours n’existe ne serait-ce que sous forme ad hoc. La question est d’autant plus ardue en matière de droits de l’Homme qui sont principalement garantis par des procédures spécifiques. Cette situation conduit dans de nombreux cas à l’absence de recours possibles pour les individus.71

Est-ce à dire que les organisations internationales ne sont pas liées par les obligations internationales et en particulier celles concernant les droits de l’Homme? La réponse doit nécessairement être formulée par la négative. Les organisations internationales sont au minimum liées par les normes coutumières de droit international.72 C’est notamment ce que démontre la jurisprudence de la Cour internationale de Justice en relevant que même si les organisations ne sont pas parties aux traités de protection des droits de l’Homme elles doivent toutefois respecter les principes fondamentaux et en particulier ceux qualifiés de jus cogens. Dans l’avis consultatif de 195073 le respect de ces principes est qualifié de “mission sacrée de civilisation”. Par ailleurs, l’avis de 1971 relatif au cas de la Namibie74 souligne quant à lui que le non-respect des droits de l’Homme est une violation des objectifs et principes de la Charte des Nations Unies.75 De la même façon, la responsabilité peut être établie de manière indirecte. On peut notamment citer comme exemple l’observation générale du Comité des droits de l’Homme de l’ONU dans l’affaire SAYADI ET VINCK C. BELGIQUE76 qui prend en compte toute la jurisprudence européenne sur le thème de l’espèce pour analyser les faits et en tirer des conclusions quant au respect des droits individuels. Cette intéressante analyse notamment vis-à-vis des différentes obligations issues du droit de l’organisation internationale n’a cependant aucun caractère contraignant. De plus, il paraît évident qu’en contrôlant l’action de ses membres l’organisation ait à connaître des décisions émanant d’autres organisations internationales dont l’Etat en cause est également membre. C’est ce que l’on appelle un contrôle par ricochet qu’il soit explicitement effectué ou non. Dans les cas connus le schéma est systématiquement le même: une Etat du fait de son statut de membre doit mettre en oeuvre une norme qui va violer les obligations qui lui incombent en raison du droit d’une autre organisation.77 Indépendamment de la source de l’obligation, l’Etat dans chacun des systèmes peut se voir condamner pour non respect de ses obligations. L’application du principe prior in tempore potior jure viendrait d’ailleurs corroborer ce constat.78 Les mécanismes de contrôle et voie de recours ne sont pas pour autant systématiques. Actuellement il n’existe pas de cour internationale des droits de l’Homme mais une multitude de systèmes régionaux ou internationaux développant leur jurisprudence propre. Au jour d’aujourd’hui le contrôle connaît un développement à

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la fois aléatoire et indirect, ce qui met en danger le principe de sécurité juridique. En analysant la jurisprudence on peut toutefois observer une tentative de rationalisation du contrôle procédural notamment des actes juridiques des organisations internationales.

b) Pistes en vue d’une rationalisation de l’encadrement de l’action des organisations internationales en matière de sécurité collective Les risques transnationaux permettent à la communauté internationale de prendre conscience de la nécessité d’agir de concert. Par exemple, le terrorisme sans lien direct avec un territoire ou un gouvernement nécessite l’adoption et la mise en oeuvre de mesures globales entre tous les Etats.79 Si l’objectif est une lutte efficace, les Etats doivent agir conjointement et au même rythme: le phénomène de “polychronie”, c’est-à-dire la poursuite d’un même but mais à des vitesses différentes, ne peut être admis dans ce cadre comme cela peut être le cas dans d’autres branches du droit80. Cependant, cette “communauté internationale” n’a pas de réalité physique. Il s’agit d’une expression du vocabulaire international utilisée pour identifier la communauté des Etats, des organisations intergouvernementales universelles et des individus,81 mais sans qu’elle soit réellement matérialisée. Il n’existe aucune institution globale pour donner corps à cette expression. Le droit international se caractérise par la réunion d’une multitude d’institutions provenant d’organisations variées dont les orders juridiques n’ont généralement pas de lien entre eux. La structure générale est donc totalement décentralisée.82 Du point de vue tant de la création83 que de l’application84 du droit, on peut observer un multiplication des centres d’impulsion des décisions. Le système dans son ensemble n’a pas été pensé de manière globale mais plutôt construit progressivement avec, en guise d’aboutissement, un résultat fractionné. Les relations s’apprécient dès lors au cas par cas quand la situation vient à se présenter devant les différentes instances. Mais cette situation de fait représente une source de risques graves pour la sécurité juridique. En effet, s’il existe des contradictions entre les différents ordres juridique et si aucune articulation entre eux n’est prévue alors la voie est ouverte à l’incertitude avec des solutions différentes pour chaque cas. Cela pourrait conduire au fractionnement du droit international. Par exemple, l’utilisation par le TPICE de la notion de jus cogens

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dans l’arrêt YUSUF85 est largement éloignée de la conception de la CIJ à ce sujet.86 Même si les principes sont les mêmes, l’utilisation qui en est faite dans chacun des systèmes peut être variable. Le rôle important des juges internationaux a été évoqué précédemment mais dans chacun de ces systèmes le juge en question dispose uniquement de compétences d’attribution au même titre que l’organisation internationale à laquelle il appartient. Pour la cohésion des ordres juridiques international et régionaux, c’est-à-dire la cohésion verticale des normes, le dialogue des juges est primordial. Comme il n’existe pas de hiérarchie des normes en droit international il appartient au juge de trouver la solution la plus adéquate en cas de conflit de normes. Et si ce dernier ne veut pas discréditer la juridiction à laquelle il appartient, il doit prendre en compte l’aspect global du problème qui lui est posé.87 Mais cela n’implique pas pour autant que les droits de l’Homme doivent céder le pas dans le cadre des activités de l’ONU relatives à des impératifs de sécurité collective. Certains auteurs font d’ailleurs référence à l’existence d’un risque que les Etats choisissent de se désengager de ces mesures pour ne pas être condamnés pour non respect de la CEDH par exemple.88 Mais on pourrait invoquer la même chose vis-à-vis du droit international humanitaire par exemple. Pour cette raison, l’argument avancé ne paraît pas pertinent.89 Par ailleurs, au vu de l’argumentaire établi précédemment cette opposition n’a pas lieu d’être. La multiplication des organisations renforce cette situation. Dans le domaine des droits de l’Homme l’absence de juge international ayant une compétence globale, notamment géographique, sur ces questions implique le caractère variable de la protection. Chacun des organes amenés à utiliser ces principes a des objectifs différents de ceux des autres, ce qui peut expliquer le choix de privilégier certains principes parfois au détriment d’autres. Toutefois, on peut constater l’existence d’un dialogue entre juges spécialisés établissant une ligne de conduite allant dans la même direction et fondée sur l’expérience des autres. Ce phénomène tend à une possible rationalisation de la protection. S’il n’existe aucune forme de contrôle global et harmonisé des mesures, ce début de contrôle au cas par cas permet donc aux juridictions de poser les bases d’une vision d’ensemble du système de protection des droits de l’Homme. En fait, elles soulignent peu à peu les relations juridiques qui devraient exister entre toutes les branches du droit international. Comme il l’a été dit précédemment les organisations internationales ne sont pas parties aux traités sur les droits


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de l’Homme90 mais leurs membres le sont et les juridictions comme la Cour européenne des droits de l’Homme peuvent rechercher à ce titre leur responsabilité. Par exemple dans l’affaire MATTHEWS91 les juges reconnaissent la compatibilité de la Convention européenne avec la participation des Etats à d’autres organisations, mais sans le libérer de leurs obligations dans le domaine des droits de l’Homme. Peu à peu, grâce aux juges internationaux, se dessine un filtre permettant d’analyser les mesures en matière de sécurité collective à la lumière des droits de l’Homme. Cet element se confirme principalement dans l’espace européen où il existe de nombreux points de correspondance. En effet, deux organisations internationales cohabitent dans le même espace géographique permettant ainsi le développement de nombreux point d’interaction. Par ailleurs, leurs membres sont également membres de l’Organisation des Nations Unies. Cette situation permet une illustration pratique du phénomène de globalisation: trois niveaux de production de normes et une organisation internationale spécialisée en matière de droits de l’Homme qui rend effective l’application transversale de ces droits. Les éventualités de conflits normatifs inter-niveaux sont donc fréquentes. Deux analyses sont notamment observables, fondées sur deux positions jurisprudentielles différentes. Le juge de la Cour européenne des droits de l’Homme doit établir une jurisprudence marquée profondément par la cohérence et l’approfondissement. F. BENOIT-ROHMER souligne d’ailleurs ce phénomène en invoquant les différents critères qui lui permettent de réaliser son contrôle:92 compatibilité de la participation des Etats à d’autres organisations, sans pour autant les décharger de leurs obligations; application de la Convention seulement aux parties; présomption de l’équivalence des protection impliquant que les protections apparaissent comparables mais non forcément identique, mais qui ne s’applique que lorsque les membres n’ont aucune marge de manoeuvre.93 Chacun de ces critères nécessiterait une analyse séparée en profondeur mais qui ne peut être faite en détails ici. Il convient cependant de préciser la signification du dernier critère évoqué. Celui-ci traduit réellement l’existence d’un lien établi entre ordres juridiques en matière de droits de l’Homme. Certes, l’équivalence nécessite la mise en place par la Cour d’une évaluation du système parallèle et n’est donc réalisable que dans certaines circonstances permettant, comme c’est le cas ici, l’établissement d’une relation

durable et approfondie entre deux organisations. Mais il s’agit cependant d’un signe capital de l’élaboration d’une vision globale du droit. Si la Cour européenne des droits de l’Homme pratique une philosophie de cohabitation entre systèmes, la Cour de Justice de l’Union européenne a, quant à elle, privilégié une hiérarchisation de ceux-ci ou plutôt de leurs actes juridiques, notamment vis-à-vis de l’ONU. C’est ce que l’on peut conclure une nouvelle fois de l’affaire KADI de 2008. Alors que la Cour européenne s’efforce d’établir une jurisprudence stricte et détaillée afin de déterminer le plus rigoureusement possible sa compétence, la Cour de Justice choisit de son côté un point de vue plus centré sur son propre ordre juridique. Sans prendre en compte les origines internationales de l’obligation mise en cause, et ce contrairement au Tribunal de Première Instance qui, lui, a envisagé les droit international dans sa globalité94, le juge communautaire contrôle l’acte litigieux au même titre que tout acte communautaire à la lumière des droits de l’Homme au sens où les appréhende le droit communautaire. Toutefois, si cette application peut conduire à une application différenciée du droit international, il s’agit également d’un objectif louable car il permet d’analyser des décisions qui ne proposent pas de moyens de recours aux individus et qui, compte tenu de leur nature pourraient être rejetées par la Cour européenne des droits de l’Homme. Par ailleurs, le Comité des sanctions des Nations unies a tenu compte dans ses mesures suivantes de cette jurisprudence en assouplissant sa procédure95, démontrant ainsi un peu plus l’existence du phénomène de globalisation. Cette analyse permet d’ouvrir le champ des recours possibles et ainsi, sous certaines conditions, de garantir l’existence même du droit au recours des individus.96 Malgré l’inexistence de similitude de procédure ou de solution, on retrouve dans les deux cas une tentative de rationalisation de l’ordonnancement juridique autour des droits de l’Homme et une fertilisation inter-systémique des plus intéressantes. Le dialogue entre les deux systèmes se poursuit toujours actuellement.97 La relation entre ces deux systèmes devrait d’ailleurs atteindre son paroxysme lors de l’adhésion de l’Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme. On peut cependant d’ores et déjà dire que se dessinent les premiers pas vers une communauté européenne rassemblée autour de la protection de l’individu, y compris, et surtout,98 dans le cadre d’une menace à la paix. Avec le développement de la politique du “risque zéro” face à la menace du terrorisme privé se

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pose la question de la compatibilité des mesures de sécurité collective avec les droits individuels. En effet, la protection totale dans tous les aspects de la vie en société va à l’encontre de l’Etat de droit qui aujourd’hui apparaît comme étant l’un des fondamentaux en devenir du droit international.99 Il s’agit en réalité des deux faces d’une même pièce. “L’opposition entre les exigences des droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme n’est qu’une apparence, paresseusement entretenue puisqu’elle permet de classer les discours dans les camps. Elle n’est que la trace d’un défaut d’imagination institutionnelle: c’est manquer d’imagination de supposer, par avance, que la lutte contre le terrorisme passe nécessairement par des restriction apportées aux droits des individus, que le combat contre le terrorisme justement a pour but ultime de préserver.”100 Dans ces circonstances, ces deux éléments doivent suivre une courbe d’évolution allant dans le même sens. Les organisations internationales apparaissent comme le pilier de ce mouvement parce qu’elles sont les enceintes privilégiées de l’adoption de mesures aussi bien en matière de droits de l’Homme que de sécurité collective. Peut-on dire que la sécurité collective s’est humanisée?101 Il serait plus juste de dire que la sécurité collective fait face à un phénomène touchant aujourd’hui l’intégralité du droit public. L’individu prend de plus en plus de place dans l’ordonnancement international. Même si certains auteurs s’opposent à cette idée,102 l’individu peut se définir non seulement comme un objet mais

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également comme un acteur au droit international.103 La vision volontariste ne correspond plus à la réalité du droit contemporain. Aujourd’hui il n’est plus possible de soutenir que “[l’]État souverain [est] pour ses sujets une cage de fer d’où ils ne [peuvent] juridiquement communiquer avec l’extérieur qu’au travers de très étroits barreaux.”104 Les Etats, et a fortiori les organisations internationales, doivent prendre en compte la situation de l’individu dans leurs relations internationales. Ce phénomène est partie d’un mouvement général de réactualisation du droit international public. En réalité, ce phénomène contribue à renforcer la vision du droit international public de Georges Scelle: une vision objectiviste ou démocratique du droit,105 un retour à l’essence du concept de jus gentium106 au sens strict du terme, et à laquelle les organisations internationales se doivent de participer. Cela ouvre plusieurs perspectives pour la recherche scientifique que la pratique va enrichir comme le démontre le dernier épisode de l’affaire KADI du 30 septembre 2010.107 L’ “enchevêtrement des espaces normatifs”108 qui alimente la philosophie du pluralisme n’a pas encore achevé son développement. L’adhésion en cours de l’Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme ne tend pas à le faire disparaître et la multiplication des organisations propose des possibilités de litiges multiples et variées dans le champ de la sécurité collective,109 entre de nombreux autres.


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NOTES 1. J1. J. HABERMAS, La paix perpétuelle – Le bicentenaire d’une idée kantienne, Paris, Cerf, 1996.

Nations Unies au 21e siècle, Rapport complet, 2000, §194, disponible à: http://www.un.org/ french/millenaire/sg/report/full.htm

2. M. DELMAS-MARTY, Libertés et sûreté dans un monde dangereux, Paris, Seuil, Collection La Couleur des Idées, 2010, pp. 225-237.

15. On est donc ici bien loin de la logique que la CPIJ a pu utiliser dans son arrêt CONCESSIONS MAVROMMATIS EN PALESTINE (GRECE C. ROYAUME UNI), 30 août 1924, Rec. 1924, p. 12.

3. Voir la définition du terme dans Le nouveau Petit Robert de la langue française, Paris, Le Robert, 2010, p. 1624. 4. E. ROUCOUNAS, “Facteurs privés et droit international public”, R.C.A.D.I., 2002, n°299, particulièrement pp. 78 et suivantes. 5. P. JESSUP, Transnational Law, New Haven, Yale University Press, 1956. 6. H. KELSEN, La théorie pure du droit, Paris, Dalloz, 1962, pp. 299-302. 7. J.-B. AUBY, La Globalisation, le Droit et l’Etat, Paris, Montchrestien, Collection Clefs politiques, 2003, p. 21. 8. L’idée de souveraineté est traditionnellement véhiculée par l’obligation d’épuiser les voies de recours internes. Cf.: CIJ, arrêt, ANGLO IRANIAN OIL COMPANY (ROYAUME-UNI C. IRAN), 22 juillet 1952, Rec. 1952, pp. 93 et suiv. 9. J.B. AUBY, op. cit., p. 25. 10. B. STERN, “La sécurité collective: historique, bilan, perspective” in SECRETARIAT GENERAL DE LA DEFENSE NATIONALE, Sécurité collective et crises internationales, Paris, La Documentation Française, 1994, pp. 145-173. 11. J. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 1025. 12. B. DELCOURT, “De quelques paradoxes liés à l’invocation de l’Etat et du Droit”, in K. BANNELIER, T. CHRISTAKIS, O. CORTEN & B. DELCOURT (dir.), Le droit international face au terrorisme, Paris, Pedone, 2002, p. 204. 13. M. DELMAS-MARTY, op. cit., p. 181. 14. “Du fait de ces conflits, le concept de sécurité a peu à peu acquis un sens nouveau. Alors que naguère Il consistait à défendre le territoire contre les attaques extérieures, il s’agit aujourd’hui de protéger les communautés et les individus des actes de violence internes”. K. ANNAN, “Nous le peuple” – La fonction des

16. Expression fréquemment utilisée par les dirigeants notamment des Etats Unis mais totalement impropre comme il le sera démontré par la suite. 17. M. DELMAS-MARTY, op. cit., p. 168. 18. Voir l’article 2 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789. 19. Article 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme, Article 4 de la Convention américaine des droits de l’Homme, Article 6 du Pacte international sur les droits civils et politiques. 20. CEDH, arrêt, OSMAN C. ROYAUME UNI, 28 octobre 1998, requête n°23452/94, §§ 115-116. 21. Voir l’article 3 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, l’article 9§1 du Pacte international sur les droits civils et politiques, l’article 5§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme, l’article 7§1 de la Convention américaine des droits de l’Homme ou encore l’article 6 de la Charte des droits fondamentaux qui présentent les deux droits associés. 22. L. HENNEBEL & H. TIGROUDJA, “Le juge, le terroriste et l’Etat de droit”, in L. HENNEBEL & D. VANDERMEERSCH, Juger le terrorisme dans l’Etat de droit, Bruxelles, Bruylant, 2009, pp. 69-70. 23. Il s’agit d’ailleurs ici du corollaire classique entre sécurité et liberté à savoir: “la relation des droits subjectifs suppose une protection efficace contre toute tentative du souverain d’interférer dans les relations privées […]. Inversement, la sécurité de tous passe, dans la société, par l’attribution aux gouvernants d’un droit de contrainte sur les individus, pourvu que soit respectée la liberté individuelle” (A.J. ARNAUD [dir.], Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris, LGDJ, 1993, 2e édition, p. 545).

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24. Voir CEDH, arrêt, AIREY C. IRLANDE, 9 octobre 1979, requête n°6293/73, § 25 et 26; CEDH, arrêt, 8 juillet 2004, ILASCU C. MOLDAVIE ET RUSSIE, requête n° 48787/99; CDH, 29 mars 2004, OBSERVATIONS GENERALES N°31, §2; Cour IDH, arrêt, 25 novembre 2003, MYRNA MACK CHANG C. GUATEMALA, Série C n°101, §153. 25. Voir par exemple: Article 15 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme; Article 27 de la Convention Américaine des Droits de l’Homme ou Article 4 du Pacte International sur les Droits Civils et Politiques. 26. Commission européenne des droits de l’Homme, décision, ILSE KOCH C. REPUBLIQUE FEDERALE D’ALLEMAGNE, 8 mars 1962, requête n°1270/61, Annuaire Tome V, p. 127. 27. K. ANNAN, op.cit., §194. 28. Voir le Traité d’Osnabrück de 1648: “Toutes et chacune des parties contractantes s’engageront à défendre et maintenir toutes et chacune des dispositions de cette paix contre qui que ce soit”. En d’autres termes, la sécurité pour tous, par tous, contre tous. Voir B. STERN, op. cit., p.154. 29. Voir notamment: P. DAILLIER, “La nécessité de la réactualisation du système de sécurité collective?”, in CERDIN, Les implications de la guerre en Irak, Colloque international des 12 et 13 mai 2004, Paris, Pedone, 2005, p. 204. 30. A. PEYRO LLOPIS, “Le système de sécurité collective entre anarchie et fiction – Observations sur la pratique récente”, in Mélanges Salmon – Droit du pouvoir, pouvoir du droit, Bruxelles, Bruylant, 2007, pp. 1383-1384. 31. H. KELSEN, The Law of the United Nations – A Critical Analysis of its Fundamental Problems, New York, Praeger, 1964, p. 735. 32. Les Nations Unies sont souvent dépendantes de la bonne volonté des Etats et doivent, dans la majeure partie des cas, trouver un terrain d’entente avec d’autres organisations pour agir. De plus, si leur champ d’action est généraliste ce n’est pas le cas des autres organismes entre lesquels les matières et les compétences sont éclatées impliquant une multiplication des procédures avec parfois un certain nombre de redites. 33. Voir par exemple CIJ, avis consultatif, CONSEQUENCES DE LA PRESENCE CONTINUES DE L’AFRIQUE DU SUD EN NAMIBIE , 21 juin 1970, Rec. 1971, pp. 16 et suiv. 34. P. DAILLIER, op. cit., p. 206: “la tentation permanente des grands Etats d’instrumentaliser

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les Nations Unies”. Voir par exemple l’article de V.Y. GHEBALI, “L’ONU face à la mondialisation: le problème du passage du multilatéralisme au système monde”, Relations internationales, 2005/4, n°124, pp. 33-34 où il évoque le “United Nations Reform Act” adoptée par le Parlement des Etats Unis et qui a pour but d’exercer une pression sur l’ONU en menaçant de réduire la contribution américaine. 35. Voir H. KELSEN, “The Covenant of a Permanent League for the Maintenance of Peace”, in H. KELSEN, Peace Through Law, New York, University of North California, 1944, pp. 127-140. 36. Mais les mentalités semblent évoluer: “Considérant que la paix et la sécurité, le développement et les droits de l’homme constituent la clef de voûte du système des Nations Unies et le fondement de la sécurité et du bienêtre collectifs, et sachant à cet égard que le développement, la paix et la sécurité et les droits de l’homme sont intimement liés et se complètent […]” (Résolution 1674(2006) du Conseil de sécurité, 3e paragraphe du Préambule). 37. S. KARAGIANNIS, “L’action de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe dans le cadre de la protection des droits de l’Homme: L’exemple de “Listes noires” du Conseil de Sécurité des Nations Unies”, in J.-M. SOREL (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme: Perspective transatlantique, Paris, Pedone, 2009, pp. 153-155. En particulier: “[C]e n’est pas parce que ce but est mentionné avant le ‘but’ du développement et encouragement des droits de l’Homme qu’il doit primer sur ce dernier mais toute l’histoire ainsi que la raison d’être des Nations Unies et, tout spécialement du Conseil de sécurité révèlent que le maintien de la paix et de la sécurité est primordial”. La même interprétation est reprise par la CEDH dans la décision de Grande Chambre, BEHRAMI C. FRANCE, ALLEMAGNE ET NORVEGE, 2 mai 2007, requête n° 71412/01, §148. 38. Formule consacrée que l’on retrouve dans de nombreux actes et matériels de travail d’organisations internationales. Ex: SOUS-COMMISSION DE LA PROMOTION ET DE LA PROTECTION DES DROITS DE L’HOMME, Exposé de l’Organisation international pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, E/CN.4/Sub.2/1999/ NGO/27, 5 août 1999, §4. 39. J. MAJOR, Déclaration au Conseil de sécurité du 31 janvier 1992 (S/PV.3046): “The absence of war and military conflicts among States does not in itself ensure international peace


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and security. The non-military sources of instability in the economic, social, humanitarian and ecological fields have become threats to peace and security”. Cette vision a été par la suite réutilisée par le Groupe de Personnalité de Haut Niveau sur les menaces, les défis et les changements, Un monde plus sûr: notre affaire à tous, décembre 2004, A/59/565.

CIVILS ET POLITIQUES, 2 novembre 1994; CEDH, arrêt, BELILOS C. SUISSE, 29 avril 1988, requête n°10328/83, Rec. Série A, n°132; CIADH, avis consultatif, L’EFFET DES RESERVES SUR L’ENTREE EN VIGUEUR DE LA CONVENTION AMERICAINE DES DROITS DE L’HOMME, 24 septembre 1982, OC-2/82, Serie A n°2, §§29-34.

40. Voir par exemple la Résolution 688(1991) du 5 avril 1991 sur la situation en Irak.

50. Par exemple le Conseil de l’Europe accorde plus d’importance à cette question que ne pourrait le faire l’Organisation Mondiale du Commerce.

41. Voir L. FERRAJOLI, “Guerra y terrorismo internacional – Un análisis del lenguaje político”, Anuario Mexicano de derecho Internacional, Vol. IX, 2009, pp. 13-33. 42. E. DAVID, “Sécurité collective et lutte contre le terrorisme: guerre ou légitime défense?”, in SFDI, Les métamorphoses de la sécurité collective – droit, pratique et enjeux stratégiques, Journées Franco-tunisiennes, Paris, Pedone, 2005, pp. 143-148. 43. O. CORTEN, “La “guerre antiterroriste”, un discours de pouvoir”, in Le discours du droit international pour un positivisme critique, Paris, Pedone, Collection Doctrine(s), 2009, pp. 141-143. 44. B. DELCOURT, op. cit., p. 209: l’auteur parle de la “vivacité de l’unilatéralisme dans un contexte sécuritaire”. 45. O. DE SCHUTTER, “La Convention européenne des droits de l’Homme à l’épreuve de la lutte contre le terrorisme”, in E. BRIBOSIA & A. WEYEMBERGH, Lutte contre le terrorisme et droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, Collection Nemesis, Droit et Justice, 2002, p. 86. 46. Ibid., p. 91. 47. “[À] l’origine, la problématique des droits de l’homme est d’abord une problématique de limitation du pouvoir” (F. SUDRE, Droit européen et international des droits de l’Homme, Paris, PUF, 2011, 10e édition, p. 50). 48. M. FORTEAU, “Le droit applicable en matière de droits de l’homme aux administrations territoriales gérées par des organisations internationales”, in SFDI-IIDH, La soumission des organisations internationales aux normes internationales relatives aux droits de l’homme, Journée d’études de Strasbourg, Paris, Pedone, 2009, p.7. 49. Voir par exemple la question des réserves à un traité de protection des droits de l’Homme. Cf. CDH, Observation générale n°24, QUESTIONS RELATIVES AUX RESERVES AU PACTE INTERNATIONAL SUR LES DROITS

51. Voir notamment à ce propos: J.-M. SOREL, “Institutions économiques internationales et droit international des droits de l’Homme: un respect cosmétique en effet miroir”, in SFDI-IIDH, La soumission des organisations internationales aux normes internationales relatives aux droits de l’homme, Journée d’études de Strasbourg, Paris, Pedone, 2009, pp. 35 et suiv. 52. Voir par exemple tous les documents des institutions spécialisées après le 11 Septembre, comme le recueil des good practices du Conseil des droits de l’Homme de 2010 (A/HRC/14/46). 53. Voir O. DE FROUVILLE, “La dimension droits de l’Homme dans les politiques des organisations internationales: les mesures prises dans le cadre des Nations Unies”, in J.-M. SOREL (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme: Perspective transatlantique, París, Pedone, 2009, pp. 127-140. 54. D. COLE, “Enemy Aliens”, Stanford Law Review, N° 54, 2002, p. 955 et M. KIELSGARD, “A Human Rights Approach to Counter Terrorism”, California Western International Law Journal, n°36, 2006, pp. 249 et ss. Voir également l’analyse d’ O. DE FROUVILLE, “La dimension droits de l’Homme dans les politiques des organisations internationales: les mesures prises dans le cadre des Nations Unies”, op. cit., pp. 134-140. 55. Voir J.-M. SOREL, “Existe-t-il une définition universelle du terrorisme?”, in K. BANNELIER; T. CHRISTAKIS; O. CORTEN & B. DELCOURT (dir.), Le droit international face au terrorisme, op.cit., pp. 35 et suiv. 56. O. DE SCHUTTER, op. cit., p. 86. 57. L. HENNEBEL y H. TIGROUDJA, op.cit., pp. 67-68. 58. H. TIGROUDJA, “La lutte contre le financement du terrorisme et les exigences européennes en matière de protection des droits de l’Homme”, in J.-M. SOREL (dir.), La lutte con-

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tre le financement du terrorisme: Perspective transatlantique, Paris, Pedone, 2009, p. 201. 59. Equilibre: “Etat de ce qui est soumis à des forces opposées égales” (Le nouveau Petit Robert de la langue française, Paris, Le Robert, 2010, p. 915). “L’équilibre résulte de la destruction de plusieurs forces qui se combattent et qui anéantissent réciproquement l’action qu’elles exercent les unes sur les autres» (J.-L. LAGRANGE, Mécanique analytique, Vol. 1, Paris, Desaint, 1788, p. 2) 60. Voir par exemple CEDH, arrêt, OSMAN C. TURQUIE, 28 octobre 1998, requête n° 23452/94, §§ 115-116. 61. Voir par exemple, CEDH, arrêt, ILASCU ET AUTRES C. MOLDAVIE ET RUSSIE, 8 juillet 2004, requête n° 48787/99, §§ 310-352. 62. O. DE SCHUTTER, op. cit., p. 91. 63. Pour mémoire on rappellera notamment ici les questions que pose le Traité de Lisbonne quant à l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme. Les négociations et aménagements sur ce point sont, au moment de la rédaction de cet article, toujours en cours. 64. Est fait ici référence à “l’idéal vers lequel le droit doit tendre en édictant des règles cohérentes relativement stables et accessibles pour permettre aux individus d’établir des prévisions” (R. CABRILLAC [dir.], Dictionnaire de vocabulaire juridique, Paris, LGDJ, 2008, 3e édition, p. 370). 65. Voir J.-M. THOUVENIN, “Le juge International peut-il contrôler la légalité des sanctions adoptées par le Conseil de Sécurité?”, Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne, juin 2009, n°529, pp. 373-379. 66. Voir J.-S. BERGE, “Les intéractions du droit International et européen. Approche du phénomène en trois étapes dans le contexte européen”, Journal de Droit International (Clunet), 2009/3, Chronique n°4, en particulier §2. 67. CJUE, arrêt, KADI ET AL BARAKAAT INTERNATIONAL FUNDATION C. COMMISSION, 3 septembre 2008, affaires jointes C-402/05P et C-415/05P. 68. D. SAROOSHI, International Organizations and their exercise of sovereign powers, Oxford, Oxford University Press, 2007, pp. 33-108. 69. CEDH, Grande Chambre, arrêt, AL-JEDDA C. ROYAUME UNI, 7 juillet 2011, requête n° 27021/08, §§ 80 et suivants.

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70. R. KLEIN, La responsabilité des organisations internationales dans les ordres juridiques et en droit des gens, Bruxelles, Bruylant, 1998, pp. 312-375. 71. Voir par exemple: CEDH, décision, BANKOVIC ET AL. C. BELGIQUE ET AUTRES (ETATS MEMBRES DE L’OTAN), 12 décembre 2001, requête n°52207/99; CEDH, décisions, BEHRAMI C. FRANCE et SARAMATI C. NORVEGE, FRANCE ET ALLEMAGNE, 2 mai 2007, requêtes n° 71412/01 et 78166/01; CEDH, décisions, BERIC C. BOSNIEHERZEGOVINE, 16 octobre 2007, requête n° 36357/04. A contrario voir CEDH, arrêt, ISSA ET AUTRE C. TURQUIE, 16 novembre 2004, requête n° 3821/96. 72. Cf. M. FORTEAU, op.cit., pp. 14-15. 73. CIJ, avis consultatif, STATUT DU SUD OUEST AFRICAIN, 2 juillet 1950, Rec. 1950, p. 133. 74. CIJ, avis consultatif, CONSEQUENCES JURIDIQUES POUR LES ETATS DE LA PRESENCE CONTINUE DE L’AFRIQUE DU SUD EN NAMIBIE EN RAISON DE LA RESOLUTION 276(1970) DU CONSEIL DE SECURITE, 21 juin 1971, Rec. 1971, p. 57, §131. 75. Voir également: CIJ, arrêt, SUD OUEST AFRICAIN, 18 juillet 1966, Rec. 1966, p. 34, §50 (la Cour fait notamment référence au Préambule ainsi qu’à l’article 1e de la Charte); CIJ, arrêt, PERSONNEL DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE DES ETATS-UNIS A TEHERAN, 24 mai 1980, Rec. 1980, p.42, §80 (la Cour fait référence à la DUDH); CIJ, avis consultatif, EFFETS DE LA DECISION DU TANU ACCORDANT UNE INDEMNISATION, 13 juillet 1954, Rec. 1954, p. 57 (cas de la protection des fonctionnaires des Nations Unies). 76. Décision n°1472/2006 du 22 octobre 2008. 77. Ce schéma se retrouve notamment dans les affaires suivantes: CJUE, arrêt KADI ET AL BARAKAAT INTERNATIONAL FUNDATION C. COMMISSION, 3 septembre 2008, affaires jointes C-402/05P et C-415/05P; CEDH, arrêt, BOSPHORUS C. COMMISSION, 30 juin 2005, requête n° 45036/98; CEDH, arrêt, MATTHEWS C. ROYAUME UNI, 18 février 1999, requête n° 24833/94; CEDH, arrêt, BOIVIN C. 34 ETATS DU CONSEIL DE L’EUROPE, 9 septembre 2008, requête n° 73250/01; CEDH, COOPERATIEVE PRODUCENTENORGANISATIE VAN DE NEDERLANDSE KOKKELVISSERIJ U.A., 20 janvier 2009, requête n°13645/05.


Organisations Internationales et Sécurité Collective: Quelle Place Pour les Droits de L’homme?

78. Cf. F. BENOIT-ROHMER, “Bienvenue aux enfants de Bosphorus: la Cour européenne des droits de l’Homme et les Organisations internationales”, R.T.D.H., n°81/2010, p. 22. 79. S. KARAGIANNIS, “L’action de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe dans le cadre de la protection des droits de l’Homme: L’exemple de “Listes noires” du Conseil de Sécurité des Nations Unies”, in J.-M. SOREL (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme: Perspective transatlantique, Paris, Pedone, 2009, p. 143. 80. M. DELMAS-MARTY, op. cit., p. 220 et M. DELMAS-MARTY, Le Pluralisme ordonné, Paris, Seuil, Collection La Couleur des idées, 2006, pp. 227 et suivantes. C’est notamment le cas en matière de droit de l’environnement concernant les mesures prises à l’encontre du changement climatique. 81. J. SALMON, op. cit., p. 206. 82. H. KELSEN, Théorie pure du droit, Paris, Dalloz, 1962, p. 52. 83. Ibidem p. 308. 84. H. KELSEN, op. cit., R.C.A.D.I., 1926, IV, p. 245. 85. TPICE, 21 septembre 2005, YUSUF & AL BARAAKAT INTERNATIONAL FOUNDATION C. COMMISSION, Affaire T-306/01, § 277. Voir en particulier D. SIMON et F. MARIATTE, “Le tribunal de Première Instance des Communautés: Professeur de droit international?”, Europe, décembre 2005, Etude 12, pp. 4-7; et Ch. TOMUSCHAT, “Case Law. Case T-306/01”, CMLR, 2006, 43, pp. 537-543. 86. Voir par exemple: CIJ, arrêt, BARCELONA TRACTION, LIGHT AND POWER COMPANY, LIMITED (BELGIQUE C. ESPAGNE), 5 février 1970, Rec. 1970, p. 32. 87. C’est notamment ce que l’on retrouve dans l’arrêt KADI de la CJUE en 2008. Voir M. BEULAY, “Les arrêts KADI ET AL BARAKAAT INTERNATIONAL FOUNDATION – Réaffirmation par la Cour de Justice de l’autonomie de l’ordre juridique communautaire vis-à-vis du droit international”, Revue du Marché Commun et de L’Union Européenne, n° 524, Janvier 2009, p. 39. 88. Voir par exemple: P. LAGRANGE, “Responsabilité des Etats pour actes accomplis en application du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies”, R.G.D.I.P., 2008, p. 108. 89. S. KARAGIANNIS, op. cit., p. 178.

90. Il convient de rappeler tout de même ici l’existence de la Charte des droits fondamentaux adoptée dans le cadre de l’Union européenne et qui s’impose aux institution européennes, ainsi que le traité de Lisbonne qui ouvre la voie à l’adhésion de l’Union à la CEDH. 91. CEDH, arrêt, MATTHEWS C. ROYAUME UNI, 18 février 1999, requête n°24833/94. 92. F. BENOIT-ROHMER, op. cit., p. 20 93. CEDH, décision, GASPARINI C. ITALIE ET BELGIQUE, 12 mai 2009, requête n°10750/03. 94. TPICE, 21 septembre 2005, KADI ET YUSUF & AL BARAAKAT INTERNATIONAL FOUNDATION, T-315/01 et T-306/01, notamment § 226 pour la première affaire et § 277 pour la seconde. 95. Voir notamment: le 9e rapport de l’Équipe d’appui analytique et de surveillance des sanctions, soumis conformément à la résolution 1822 (2008) concernant Al-Qaida, les Talibans et les personnes et entités qui leur sont associées du 13 mai 2009 (S/2009/245) et les Recommandations figurant dans le neuvième rapport de l’Equipe d’appui analytique et de surveillance des sanctions – Position du Comité (S/2009/427). 96. Cf. CEDH, arrêt, WAITE & KENNEDY C. ALLEMAGNE, 18 février 1999, requête n°26083/94. 97. CEDH, arrêt, M.S.S. c. Belgique y Grèce, 21 janvier 2011, requête n° 30696/09. En particulier la partie concernant la responsabilité de la Belgique (§§ 62-86). Voir également l’analyse de N. HERVIEU du 22 janvier à l’adresse suivante: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde. fr/2011/01/22 98. “C’est lorsque les canons grondent que nous avons particulièrement besoin du droit”, citation de l’ancien président de la Cour suprême de l’État d’Israël, Aharon BARACK, dans les conclusions générales de l’Avocat général M. POIARES MADURO, affaire C-415/05P, 23 janvier 2008, point 45. 99. Voir par exemple: SFDI, Etat de droit et droit international, Paris, Pedone, 2009, 447p. 100. O. DE SCHUTTER, op. cit., pp. 151-152. 101. Référence est faite ici au cours d’A. A. CANÇADO TRINDADE, “International Law for Humankind: Towards a new jus gentium”, R.C.A.D.I., n°316-317(2005). 102. Par exemple, P. WEIL considère que l’individu ne peut être un sujet de droit international

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parce qu’il ne prend pas part à l’élaboration de ses normes (P. WEIL, “Le droit international public en quête de son identité – Cours général de droit international public”, R.C.A.D.I., n°237(1992), p. 122). 103. R. HIGGINS, “International Law and the Avoidance, Containment and Resolution of Disputes. General Course on Public International Law”, R.C.A.D.I., n°230(1991), pp. 79 et suiv. 104. N. POLITIS, Les nouvelles tendances du droit international, Paris, Hachette, 1927, pp. 9192. 105. Voir O. DE FROUVILLE, “Une conception démocratique du droit international”, Revue européenne de Sciences sociales, Tome XXXIX, n°120, pp. 101-144.

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106. Voir A. A. CANÇADO TRINDADE, op. cit., n°317, pp. 269-282. 107. TPICE, arrêt, KADI C. COMMISSION, 30 septembre 2010, aff. T-85/09, en particulier §§ 123 et 144. Le Tribunal utilise une analyse qui n’est pas sans rappeler celle de la Cour Constitutionnelle Allemande dans l’affaire ZÖLANG, 29 mai 1974, BVerfG, band 37, p. 285. 108. M. DELMAS-MARTY, Libertés et sûreté dans un monde dangereux, op. cit., p. 215. 109. Voir notamment: CEDH, AL-SKEINI ET AUTRES C. ROYAUME UNI, 7 juillet 2011, requête n° 55721/07; et CEDH, AL-JEDDA C. ROYAUME UNI, 7 juillet 2011, requête n° 27021/08.


BETWEEN OFFENDERS AND VICTIMS: THE CIVIL DIMENSION OF UNIVERSAL JURISIDCTION ························ Miriam Cohen PhD Candidate (Graduate Institute of International and Development Studies); LLM (Harvard Law School); LLM (Cambridge); LLM (Université de Montréal); LLB (Université de Montréal); Associate Legal Officer at the International Court of Justice.

I. INTRODUCTION The search for justice in the context of international crimes and mass human rights violations has gained much attention in international legal scholarship in recent decades.1 In large part, this scholarship has been underpinned by a conceptual dichotomy between punishment of offenders on the one hand, and reparation2 for victims on the other: the dominant assumption has been that human rights law encompasses redress for victims of human rights violations3 while international criminal law focuses on the criminal liability and the punishment of perpetrators.4 New developments in international law, both at the international level and in the domestic sphere, have begun to blur the apparent doctrinal and practical civil/ criminal divide between the punishment of individual perpetrators of international crimes and human rights violations and reparation to victims of those crimes. In the international plane, the advent of the Rome Statute for the International Criminal Court5, has brought about a change in the traditional conception of international justice: the Statute provides for the possibility, within the same proceedings, both for the prosecution and the eventual punishment of perpetrators of international crimes6 (encompassing retribution, accountability and the fight against impunity) and also reparation for victims7 (embracing the concept of restorative justice).8 At the domestic level, proceedings on the basis of the doctrine of universal jurisdiction could also potentially serve as an avenue for bridging the gap between the criminal and civil dimensions of justice for heinous conduct. The scope of the doctrine of universal criminal jurisdiction is still in the process of formation,9 and this development “advances in the face of crimes which affect the ‘essence of humanity’ and call for repression and justice”10. In contrast, while victims’

right to reparation for crimes he/she suffered is well-established under international law,11 and whereas in most domestic systems, a perpetrator of a crime will usually not only be subject to criminal proceedings, but may also face civil action brought by the injured party, the civil dimension of universal jurisdiction is still in early stages of development under international law.12 It is against this background that this article analyses the doctrine of universal jurisdiction in its criminal dimension to make a claim for wider recognition of the concept of universal civil jurisdiction. Thus, I first explore the concept of universal criminal jurisdiction, its raison d’être and its foundations under international law. Then, I overview victims’ right to receive reparation for crimes and human rights violations which they suffered. Against the background of these two concepts – the doctrine of universal jurisdiction and the right of reparation to victims – I claim that the rationale supporting the doctrine of universal jurisdiction can and should encompass a civil dimension. Thus, based on the underlying rationale that supported the development of universal jurisdiction as a basis for jurisdiction under international law, it is claimed that universal jurisdiction cannot be limited to its criminal dimensions, with the aim of trying and punishing the offender; rather, it should reflect a holistic approach to justice, and encompass, within its ambit, a civil dimension to allow victims to claim reparation for the harm they suffered.13 Part I of this article clarifies the foundations of universal jurisdiction by engaging in a theoretical discussion contouring its conceptual difficulties, how the doctrine came into being and how it has evolved under international law. Part II discusses victims’ right to reparation for grave human rights offences. Finally, Part III relies on the discussion of the previous sections to make the link between

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criminal (punishment of the offender through the doctrine of universal jurisdiction) and civil (reparation) dimensions and argues for the further development of universal civil jurisdiction.

III. THE DOCTRINE OF UNIVERSAL CRIMINAL JURISDICTION: GENESIS AND RATIONALE In order to lay the theoretical foundation for the argument that the rationale underpinning universal jurisdiction can encompass a civil dimension, this article first discusses the conceptual bases for universal criminal jurisdiction. Then it addresses the rationale for the development of universal jurisdiction and the evolution of the doctrine from piracy to crimes of universal concern.

1. Conceptualizing universal jurisdiction In a time of global concerns about impunity for grave human rights atrocities14, the exercise of universal jurisdiction is on the spotlight in the international discourse.15 The exercise of criminal jurisdiction over non-nationals is by no means a new phenomenon16, yet in the past few decades, discussions over the doctrine have re-emerged in modern international law.17 The exercise of jurisdiction is generally limited by dictates of the sovereign equality of States and the principle of non-interference.18 International law generally requires some connection or link for the exercise of jurisdiction.19 Such link is generally found in territory,20 the nationality of the offender21 (or the victim),22 or the need to protect the national security interests of the State.23 By contrast, universal jurisdiction is based upon the premise that certain crimes are so grave that should become universally abolished and that any State is entitled to prosecute the offender regardless of the nationality of the accused or the victim, or the territory where the crime occurred.24 The universality principle does not have this direct nexus between the offender and the forum; the reasoning behind its existence borderlines law and morality, fundamental ethical values25 and the “conscience of humankind.”26 As one author puts it, universal jurisdiction holds the potential for a global system of accountability.27 It can be argued that, from a time where universal jurisdiction played a role in the prosecution of piracy and slave trade28, to an era of grave human rights atrocities, universal jurisdiction has gained a growing significant role

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in addressing human rights violations and providing an important tool to combat impunity and enforce accountability.29

2. The evolution of the doctrine of universal jurisdiction: from piracy to crimes of universal concern. Universal jurisdiction is not a recent phenomenon.30 The principle that States can punish foreigners for crimes committed outside their territorial boundaries is a concept that existed for a long time in international law.31 Without purporting to address a thorough analysis of the formation of the principle of universality, this article analyses a few basic points in the evolution of this doctrine. Universal jurisdiction was historically developed to combat the crime of piracy based on the rationale that because the crime used to occur on the high seas32, no State could have jurisdiction over pirates unless they claimed the universality of jurisdiction.33 The doctrine changed with time and the basis for a claim of universal jurisdiction became the grave nature of the crime and the need to combat impunity for such conduct.34 Thus, the underlying principles for asserting universal jurisdiction over certain crimes can be seen as two ends of a spectrum: the place where the offence occurred – outside the jurisdiction of any State – or the grave nature of the crime.35 In the case of universal jurisdiction over grave offences, States purport to act “precisely because a state exercising universal jurisdiction does so on behalf of the international community, it must place the overall interests of the international community above its own.”36 In its criminal dimensions, universal jurisdiction is mostly acclaimed to be an effective tool to fight impunity and to fill in the gaps of international criminal tribunals’ proceedings.37 In addition to being a tool for prosecuting serious human rights violations, universal jurisdiction is also advocated as a tool for global justice, in particular with regards to countries which are unwilling or unable to prosecute criminals.38 Universal jurisdiction is premised upon the idea that, contrary to other principles of international jurisdiction, it is solely based on the nature of the crime.39 In this sense, the seriousness of the crime allow for any State to punish the offender.40 Due to the gravity of certain crimes, their consequences go beyond victims and their communities, and rather affect the international community as a whole.41


Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction

These ideas can be traced to the writings of the philosopher and political scientist Cesare Beccaria.42 In his work in Dei Delliti e Delle Pene43, Beccaria appeals to the notions of rationality and humanity in the laws. In line with the latter, Beccaria also claimed that “an act of cruelty committed, for example, in Constantinople, may be punished at Paris for this exact reason, that he offends humanity should have enemies in all mankind.”44 I take Professor Bassiouni’s point in concluding that Beccaria “did not propound universal criminal jurisdiction”45 as it is understood today; however, the foundations for universal jurisdiction concerning crimes of grave nature can be said to find some explanation on Beccaria’s work. On the other end of the same spectrum, Hugo Grotius in The Law of War and Peace46 argued the idea that freedom of navigation was applicable universally and, as a consequence, any infringement upon this right would provoke universal punishment.47 In Grotius conception, pirates were “enemies of human race.”48 His theory of universal punishment is based on the nature and effect of the crime on all nations.49 There thus seems to be three main points which provided a theoretical basis for the development of universal jurisdiction. First, the fact that pirates are “stateless” and thus no nation can have jurisdiction over them based on the nationality principle. Secondly, the idea that crimes of piracy happen on the high seas where no State has jurisdiction based on the territoriality principle. Under these two rationales, States are not acting in violation of each other’s sovereignty but rather for a common objective, a sort of “mutual self-interest” to combat a crime that potentially affects all nations. The third rationale for universal jurisdiction is based on the claim that some crimes are so heinous that they are perpetrated against the international community and not only individual States.50 Under this rationale, in exercising universal jurisdiction, States are acting on behalf of the interests of the international community as a whole, for the pursuit of the ultimate goal of justice. This last rationale provided the basis for the expansion of universal jurisdiction from piracy to crimes of universal concern.

III. VICTIMS’ RIGHT TO REPARATION UNDER INTERNATIONAL LAW Having explored the foundational basis for universal jurisdiction in its criminal dimension, I now briefly describe victims’ right to obtain reparation under international law,51 and more speci-

fically, under international human rights law and international criminal law. I claim that the right to reparation should not be limited to the realm of international human rights law and traditional mechanisms, but should also find application through the doctrine of universal jurisdiction, which was developed within a criminal context.52 The right to reparation is a well-established principle of international law. Such right has been confirmed in a number of international instruments and jurisprudence of international and regional courts.53 The Permanent Court of International Justice, in the often-quoted passage of the Charzów Factory Judgment stated that: “it is a principle of international law that the breach of an engagement involves an obligation to make reparation in an adequate form.”54 Similarly, in the general international law of State responsibility, breaches of international law engage the duty to make reparation.55 In the field of international human rights law, the right of victims to seek and obtain effective reparation has been codified in human rights treaties and instruments.56 It has also been firmly reiterated and expanded upon by international jurisprudence.57 Already in 1985, the United Nations adopted the Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power58, whereby the right of victims to obtain reparation is established. The focus of this Declaration was on reparation to victims of domestic crimes.59 Subsequently, another instrument was adopted by the United Nations General Assembly: the Basic Principles and guidelines on the right to a remedy and reparation for victims of gross violations of international human rights law and international humanitarian law.60 The right of victims of gross violations of international human rights law or serious violations of international humanitarian law to obtain reparation is established in its Article 15, pursuant to which: “In accordance with its domestic laws and international legal obligations, a State shall provide reparation to victims for acts or omissions which can be attributed to the State and constitute gross violations of international human rights law or serious violations of international humanitarian law.”

Other recent documents have also affirmed victims’ right to reparation. For example, the Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the United Nations Secretary-General concluded that, on the basis of human rights law,

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“the proposition is warranted that at present, whenever a gross breach of human rights is committed which also amounts to an international crime, customary international law not only provides for the criminal liability of the individuals who have committed that breach, but also imposes an obligation on States of which the perpetrators are nationals, or for which they acted as de jure or de facto organs, to make reparation (including compensation) for the damage made.”61

Importantly, the right to reparation also finds application in the field of international criminal law. In the author’s view, while delayed,62 the right of victims to obtain reparation for international crimes can now form part of proceedings at the International Criminal Court, albeit not yet fully developed, by the operation of Article 75 of the Rome Statute.63 It thus seems that, at the current print of international law, the civil and criminal dimensions of justice are not completely dissociated, they go in fact hand-in-hand: an international crime or a gross human right violation should entail both the prosecution and eventual punishment of the offender as well as the right of the victims to seek and obtain reparation. Significantly, the right of victims to obtain reparation has transcended the realm of international human rights law and is contemporarily also recognized in international criminal law,64 demonstrating the doctrinal interconnectedness of the fields of international human rights law and international criminal law.

IV. TOWARDS A VICTIM-ORIENTED APPROACH OF UNIVERSAL JURISDICTION: BLURRING THE DIVIDE BETWEEN THE CRIMINAL AND CIVIL DIMENSIONS OF THE DOCTRINE In this part of the article, I investigate the consequences of the commission of an international crime or a gross human right violation and the enforcement of victims’ right to reparation through the doctrine of universal jurisdiction. This doctrine, as explained above, is grounded on the concepts of the fight against impunity and accountability for certain crimes of universal concern. The key question to the further development of universal civil jurisdiction is whether the foundation of the doctrine, in its criminal dimension, can be expanded to include a civil dimension.

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In this perspective, I first address the broader doctrinal question of criminal punishment and reparation; then I examine the intricacies of universal civil jurisdiction to then dwell upon the rationale underpinning the inclusion of a civil dimension in universal jurisdiction and whether the doctrine can be an effective tool for bridging the gaps of justice and providing an effective mechanism to enforce victims’ right to reparation. The fil conducteur of my analysis is that the relationship between criminal and civil jurisdiction, offenders and victims, criminal sanctions and civil remedies, need to be aligned for the ultimate goal of justice to be attained.

1. Between offenders and victims: criminal punishment and reparation Punishment of the offender and victim reparation form two distinct and yet complementary methods of condemning past and deterring future wrongs.65 Criminal punishment focuses on retribution and deterrence whereas civil remedies aim at repairing, to the extent possible, the harm caused. Criminal punishment is often a response to harm caused to society as a whole.66 Civil remedies, in turn, provide a response to an injury67, an attempt to compensate and repair. Furthermore, in addition to its restorative character, as Judge Cançado Trindade has noted, “[r]eparations can be endowed with a sanctioning or repressive character, so as to secure the realization of justice and put an end to impunity.”68 The criminal/civil dichotomy (of punishment and reparation) is blurred in some countries. A comparison between some civil law and common law systems evidences the different manners by which justice can operate, between punishing the offender and repairing the harm caused. In certain civil law traditions, the victim can participate in the criminal proceedings and may bring a civil claim as an adjunct to a criminal prosecution.69 By contrast, generally speaking, in common law systems, criminal prosecution of an accused takes place independently from the victim’s claim for reparation or participation in the criminal proceedings.70 The role of victims in criminal proceedings, if any, does not surpass that of an ordinary witness, and awards of reparations in the criminal context are generally not available.71 In the civil context, however, the award of punitive damages is an interesting perspective which straddles the gulf between repairing victims and punishing offenders of harmful conduct.72


Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction

It is in this context, that we now review the theoretical underpinnings of the civil dimension of the doctrine of universal jurisdiction.

2. Understanding the doctrine of universal civil jurisdiction Universal civil jurisdiction, similarly to universal criminal jurisdiction, does not require any jurisdictional link between the forum and the wrongful act.73 It has been defined “as the principle under which civil proceedings may be brought in a domestic court irrespective of the location of the unlawful conduct and irrespective of the nationality of the perpetrator or the victim, on the grounds that the unlawful conduct is a matter of international concern.”74 In this context, the question that arises is whether such exercise of universal jurisdiction is permitted by international law. It has been rightly pointed out that a general international treaty allowing for universal civil jurisdiction is lacking.75 It has also been affirmed that: “It would make sense to assume that the exercise of universal civil jurisdiction is permitted in respect of the same unlawful conduct as universal criminal jurisdiction and that similar conditions apply”76 and that “[i]nternational law authorizes universal civil jurisdiction, in part because it operates as a less intrusive form of jurisdiction than universal criminal jurisdiction.” 77 In a similar vein, in a concurring opinion to the United States Supreme Court Decision in Sosa v. Alvarez-Machain, Justice Breyer stated that “universal criminal jurisdiction necessarily contemplates a significant degree of civil tort recovery as well” and that the exercise of universal civil jurisdiction is no more threatening than that of universal criminal jurisdiction.78 Be that as it may, it does not seem that the principle of universal civil jurisdiction is uniformly accepted under international law. Some States have expressed the view that, although international law recognizes universal criminal jurisdiction, it does not “recognize universal civil jurisdiction for any category of cases at all, unless the relevant states have consented to it in a treaty or it has been accepted in customary international law.”79 It has also been pointed out that the “Court of Appeal for Ontario held that treaty and customary international law did not require Canada to apply a rule of universal jurisdiction to a civil action for torture committed abroad by a foreign state.”80 In any event, at this early stage of the development of the doctrine under international

law, the examination of individual States’ practice is not of much help to defining the contours of universal civil jurisdiction. In the author’s view, the development of the doctrine should rely on principles of international law, such as the right of victims to receive reparation, which transcends the realm of international human rights law, and the theoretical foundation that supported the development of the doctrine of universal jurisdiction in its criminal dimension. It is in this perspective that attention is now turned to the further development of the civil dimension of universal jurisdiction on the basis of the rationale that underpins universal criminal jurisdiction.

3. Rationale for a civil dimension of universal jurisdiction Universal jurisdiction has strengthened its foundation pursuant to the principle of combating impunity and providing accountability for serious violations of international law81 by allowing prosecution in any State of certain crimes – such as, for example, piracy, genocide, slave trade, war crimes, torture – that defy traditional boundaries of criminal justice and which shock the conscience of humankind.82 Hence, to include civil dimensions in universal jurisdiction may seem inappropriate.83 Recent developments in different parts of the world, however, suggest that the civil and criminal dimensions of universal jurisdiction are the two sides of the same coin. On the one hand, the series of civil litigation in the United States for crimes committed abroad under the auspices of the Alien Tort Claims Act84 seems to lend support to the idea that universal jurisdiction could encompass a civil dimension as well. As expressed in one of the leading cases in the United States in this field, “for purposes of civil liability, the torturer has become – like the pirate and slave trader before him – hostis humani generis, an enemy of all mankind.”85 Developments in other States also point to the conclusion that there is no reason to dissociate, on the doctrinal and practical levels, the two facets of the same concept. For example, in a case relating to reparations for crimes committed during the Second World War, the Italian Court of Cassation had to adjudicate the civil claim of an Italian citizen who was used as forced labourer in Germany during the war. While not relying entirely on the doctrine of universal jurisdiction, the Italian Court of Cassation expressed the view that even though it had highlighted events that took place in part in

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Italy, the Court could have exercised jurisdiction on the basis of the universality principle.86 As explained above, universal jurisdiction for international crimes has developed pursuant to the rationale that some crimes are so heinous that every State can prosecute the perpetrator, no matter where they may be found.87 This rationale, based on the heinous nature of the conduct, provides, in my view, a sound foundation for the development of the civil dimensions of universal jurisdiction: the same rationale that supported the development of universal jurisdiction for “crimes of universal concern� should be applicable to justify the exercise of universal civil jurisdiction.88 Thus, victims of crimes subject to universal jurisdiction should also be able to claim reparation in any forum, without necessarily a jurisdictional link with the offender or the place where the heinous conduct took place. A limitation of the doctrine to the criminal level only would not be in line with the idea of justice as encompassing dimensions for fighting impunity and providing redress for victims. In its civil aspects, universal jurisdiction can serve as an effective tool for victims of serious violations of human rights to seek and obtain reparation. Furthermore, civil proceedings provide victims, those who have suffered the consequences of human rights violations, a chance to tell their stories and have their day in Court.It is also important to bear in mind that civil remedies may serve as an independent means of enforcing international norms proscribing defined criminal conduct, and as a means to give victims access to international criminal justice.89 The civil dimension of universal jurisdiction is also a means by which the goal of putting an end to impunity and creating a culture of accountability can be achieved, a goal which was one of the driving forces behind the modern development of universal jurisdiction. Civil judgments have an important declarative function as identifying conduct which is condemned by the international community as a whole. The important question to be asked boils down: how can a principle as powerful as that of universal jurisdiction exist only to punish offenders, without a counterpart for victims? Trying and punishing perpetrators of human rights atrocities without due consideration for victims’ rights cannot flourish within an international legal order that increasingly recognises the right of victims to reparation alongside the trial and punishment of their offenders.

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There certainly remain some open questions and challenges regarding the exercise of universal civil jurisdiction in practice and its further development in international law. Such questions include, for example, the impact of claims of State or official immunity on the exercise of universal jurisdiction for international crimes and breaches of jus cogens norms90, the grants of amnesties91 and the enforcement of judgments based on universal jurisdiction; such questions are outside the scope of the present article. What still remains is that a principled analysis of the rationale behind the trial of the offender who perpetrates crimes that shock the universal conscience of human kind warranting that they face justice wherever they may be found, requires its equal application with respect to redress for victims. The same universal juridical conscience that dictates that some crimes are so grave that they are committed against the international community as a whole, should also support the exercise of jurisdiction on behalf of victims.

CONCLUSION Certain criminal conduct is so heinous that it shocks the universal conscience of mankind and it affects the international community as a whole, which acts to repress the criminal conduct and punish the offender. It still remains, however, that the heinous conduct leaves victim(s) grieving the consequences thereof. Their grievances are rooted in the same conduct that prompted the juridical conscience of humankind to punish the offenders. The focus of justice for gross violations of human rights cannot be solely centered on the trial and punishment of the perpetrators of the offence but need also to take into account the internationally recognized right of victims to receive reparation. The criminal/ civil divide must be bridged in order to fully achieve the ultimate goals of universal jurisdiction. The right to reparation transcends the realm of international human rights law and is established under general international law and, more recently, under international criminal law. Offenders and victims are the cause and consequence of one another; the punishment of the offender cannot be oblivious to the consequences of the criminal act for which the offender is being punished. In this article, the argument was made that, at the doctrinal and principled level, universal jurisdiction cannot exist merely for purposes of punishment of the offender. In the wake of heinous


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conduct, the international community should, in addition to punishing the offender, also have victims’ rights at heart. In its civil dimensions, universal jurisdiction can prove to be an effective tool to enforce the right of victims to receive reparation and contribute to the deterrence of future criminal conduct. Thus, the criminal and civil dimensions of universal jurisdiction should develop in synergy, one feeding the other, and both together

contributing for a holistic system of justice for offenders and victims. After all, the pursuit of justice goes beyond the punishment of the offender, be it through international criminal trials or the exercise of universal criminal jurisdiction, and delivering justice encompasses, inter alia, granting victims the right to obtain redress for the crimes they suffered and providing an avenue for them to obtain reparation.

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NOTES 1. See generally William Driscoll et al., The International Criminal Court: Global Politics and the Quest for Justice, International Debate Education Association (2004). See also, Stephen Ratner et al., Accountability for Human Rights Atrocities in International Law, Oxford University Press (1997); Antonio Cassese, On the Current Trends towards Criminal Prosecution and Punishment of Breaches of International Humanitarian Law, 9 European Journal of International Law 2 (1998).

significant international interest or consist of egregious conduct offending commonly shared values”, M. Cherif Bassiouni, The Sources and Content of International Criminal Law: A Theoretical Framework, In: International Criminal Law, vol. I, pp. 32-33 (1999). The jurisdiction of the ICC over international crimes is limited to genocide, crimes against humanity, war crimes and the crime of aggression, see Rome Statute, art. 8. In this article, I will use a broad definition of international crimes.

2. Reparations include “restitution, compensation, rehabilitation, satisfaction and guarantees of non-repetition”, see Basic Principles and Guidelines on the Right to Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law, G.A. Res. 60/147 U.N. Doc. A/RES/60/147 (Mar. 21, 2006). See also, ICJ, Case concerning Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo), Judgment, 30 November 2010, Separate Opinion of Judge Cançado Trindade, paras. 209-212. In the present article, the terms “civil remedies” and “reparation” will be used interchangeably.

7. See art. 75 of the Rome Statute. See also, Claude Jorda & Jerome de Hamptinne, The Status and Role of the Victims, In: The Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, Oxford University Press (2002), pp. 1387-1388.

3. See, e.g., Thomas M. Antkowiak, Remedial Approaches to Human Rights Violations: The Inter-American Court of Human Rights and Beyond, 46 Columbia Journal of Transnational Law 351 (2008) (examining the jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights and European Court of Human Rights and noting that human rights mechanisms concern obtaining reparation from States and not from criminal offenders). See also, Dinah Shelton, Remedies in International Human Rights Law, Oxford University Press (2nd ed., 2005). 4. See Robert Cryer et al., An Introduction to International Criminal Law and Procedure, Cambridge University Press (2007). 5. Rome Statute of the International Criminal Court, U.N. Doc. A/CONF.183/9 was adopted on July 17, 1998. It came into force on July 1st, 2002 (hereinafter: “Rome Statute”) and it established the International Criminal Court (hereinafter: “ICC”). 6. For the purpose of this article, I take the definition of international crimes from M. Cherif Bassiouni that includes “crimes which affect a

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8. For a discussion on the inclusion of this principle within the ICC, see Linda M. Keller, Seeking Justice at the International Criminal Court: Victims’ Reparations, 29 Thomas Jefferson Law Rev. 189 (2006-2007). See also Jorda & de Hemptinne, ibid. 9. See e.g. with regard to the realm of crimes for which universal jurisdiction can be exercised: Africa Legal Aid, The Cairo-Arusha Principles on Universal Jurisdiction in Respect of Gross Human Rights Offences (2002), where it is affirmed that, in addition to crimes currently recognised under international law for the application of universal jurisdiction, other crimes having major economic, social, or cultural consequences should also be subject to universal jurisdiction. 10. Antônio Augusto Cançado Trindade, International Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium, Nijhoff (2010), p. 385. 11. See Part II, infra, pp. 9-12. 12. See Donald Donovan and Anthea Roberts, The Emerging Recognition of Universal Civil Jurisdiction, 100 American Journal of International Law 2006, p. 142. 13. At this juncture, it is worth mentioning that the study of universal civil jurisdiction opens the door to other connected questions, such as State immunity, when claims for reparation are directed against a State, cf. Case concerning the Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening), which at the time of the writing of this article was


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pending before the International Court of Justice, see http://www.icj-cij.org/docket/index.ph p?p1=3&p2=1&code=&case=143&k=60. Considering that the purpose of this article is to argue that the same rationale underpinning universal criminal jurisdiction – which is used as a means to bring individual offenders to justice – can also encompass a civil dimension, this article will not dwell upon questions of State immunity, or other connected questions, but will rather focus on the theoretical underpinnings of the doctrine. 14. In recent years, many authors, governments and non-governmental organizations have expressed growing concern about human rights violations that happen within borders and across frontiers. The concern seems to be focusing around the idea of a need to end impunity and to achieve justice. Especially in an era where ‘never again’ is not a mirror image of reality when it comes to genocide and crimes against humanity, great efforts have been deployed to make the case for expanding national jurisdiction to prosecute serious human rights offenses. In the Annex to the question of the Impunity of Perpetrators of Human Rights Violations (civil and political), revised final report prepared by Mr. Joinet, impunity is “the impossibility, de jure or de facto, of bringing the perpetrators of human rights violations to account – whether in criminal, civil, administrative or disciplinary proceedings – since they are not subject to any inquiry that might lead to their being accused, arrested, tried and, if found guilty, sentenced to appropriate penalties, and to make reparation to their victims.” Set of principles for the Protection and Promotion of Human Rights Through Action to Combat Impunity, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1. 15. In the past decade, a great number of scholarly literature and human rights defenders dedicated attention to the topic of universal jurisdiction. Some of the prominent efforts to describe the theory and practice of universal jurisdiction in modern international law: Mitsue Inazumi, Universal Jurisdiction in Modern International Law: Expansion of National Jurisdiction for Prosecuting Serious Crimes under International Law, adapted version of dissertation defended at Utrecht University on 27 October 2004, Oxford University Press (2005); Stephen Macedo (ed.), Universal Jurisdiction: National Courts an the prosecution of Serious Crimes under international Law, University of Pennsylvania Press (2003); Luc Reydams, Universal Jurisdiction: International and Mu-

nicipal Legal Perspectives, Oxford University Press (2003) (in this study, the author not only addresses a comprehensive analysis of universal jurisdiction in international law but also provides an insightful account for the approach of national legal systems to universal jurisdiction). Amongst the non-governmental efforts to promote universal jurisdiction for human rights atrocities, some studies have proved insightful in the description and analysis of the principle: Amnesty International, Universal Jurisdiction: The duty of states to enact and implement legislation (September 2001), AI Index: IOR 53/002/2001 and Amnesty International, Universal Jurisdiction: 14 Principles on Effective Exercise of Universal Jurisdiction (1999); International Council on Human Rights Policy, Hard Cases: Bringing Human rights violators to Justice Abroad- A Guide to Universal Jurisdiction (International Council on Human Rights Policy, 1999); Redress, Universal Jurisdiction in Europe: Criminal Prosecutions in Europe since 1990 for war crimes, Crimes against Humanity, Torture and Genocide (1999); International Law Association, Final report on the exercise of Universal Jurisdiction in Respect of Gross Human Rights Offences, Committee on International Human Rights Law an Practice, London Conference (2000). 16. Universal jurisdiction was the subject of various studies in the beginning of the past century: see e.g. WE Beckett, Criminal Jurisdiction over Foreigners, 8 British Yearbook of International Law 108 (1927). Universal jurisdiction has been used in history as a means to prosecute piracy and slave trade. 17. See e.g., Princeton Project on Universal Jurisdiction, The Princeton Principles on Universal Jurisdiction (2001). Scholarly collective initiatives have also created materials concerning universal jurisdiction: cf. TMC Asser Institute for International Law, Universal Jurisdiction in Theory and Practice; Princeton University Program in Law and Public Affairs, The Princeton Principles on Universal Jurisdiction. 18. See Donald Donovan and Anthea Roberts, supra, note 13, p. 142. 19. Ibid., pp. 142-143. 20. This principle stands for the proposition that acts committed within the limits of a State are subject to the laws of that State. The most interesting point to underscore about the territoriality principle relates to acts that have not been committed entirely in the territory of a certain State. The conduct of States varies with

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regards to the application of the territoriality principle. Thus, if part of an act occurred within the boundaries of the forum State, this is an exercise of the territoriality principle and not the universality principle. 21. This principle concerns the jurisdiction of a State concerning its nationals abroad. In this case, the nexus between the State exercising jurisdiction and the conduct is the nationality of the alleged criminal. States have competence to extend the application of their laws to nationals even when they are outside the territory. State practice under this principle varies greatly depending on the legal system. 22. According to this principle, the national State of the victim of a crime committed abroad can assert prescriptive jurisdiction over the offender23. This principle is intimately connected to certain offences, often targeted at nationals of certain countries, such as the offence of terrorism.. See generally G. Watson, The Passive Personality Principle, 28 Texas International Law Journal 1 (1993). 24. According to this principle, a State can exercise prescriptive jurisdiction over aliens for acts done abroad which affect certain “vital” interests of the State. This principle is often justified by reference to a State’s right of self-defense. Common offenses for a claim of the protective principle are treason, espionage and attacks against embassies, see M. Garcia-Mora, Criminal jurisdiction over Foreigners for Treason and Offences Against the Safety of the State Committed Upon Foreign Territory, 19 University of Pittsburgh Law Review 567 (1958). 25. See M. Cheriff Bassiouni, The History of Universal Jurisdiction and Its Place in International Law, In: Universal Jurisdiction – National Courts and the Prosecution of Serious Crimes under International Law, University of Pennsylvania Press (2004). 26. See C. Keith Hall, Universal jurisdiction: New Uses for an Old Tool, In: Justice for Crimes Against Humanity, Hart (2007), pp. 55-56. 27. A. Bailleux, La compétence universelle au carrefour de la pyramide et du réseau, Bruxelles, Bruylant (2005), p. 137, cited in Antônio Augusto Cançado Trindade, International Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium, Nijhoff, 2010, p. 386. 28. S. Macedo, Introduction, supra note 16, p. 4. 29. See C. Bassiouni, supra note 25.

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30. Non-governmental organizations and human rights activists advocate for a broader use of universal jurisdiction for perpetrators of mass human rights violations. See also generally, Henry Steiner, Three Cheers for Universal Jurisdiction- Or Is it Only Two?, 6 Theoretical Inquiries in Law 1, article 8, 2004, at 200. See also, Kenneth Roth, The Case for Universal Jurisdiction, 80 Foreign Affairs 150 (2001). See M.T. Kamminga, Lessons Learned from the Exercise of Universal Jurisdiction in Respect of Gross Human Rights Offenses, 23 Human Rights Quarterly 940 (2003). 31. See A. A. Cançado Trindade, supra note 11, p. 383 (affirming that universal jurisdiction “has a long history, which dates back to the thinking of the founding fathers of the law of nations”). 32. See generally Harvard Research in International Law, Draft Convention on Jurisdiction with Respect to Crime, 29 American Journal of InternationaL Law 435 (1935), p. 739; Kenneth C. Randall, Universal Jurisdiction Under International Law, 66 Texas Law Review (1988), pp. 785, 793. 33. It is often argued that the heinous nature of piracy is the basis for universal jurisdiction, see K. Randall, ibid. This rationale has been criticized, see Eugene Kontorovich, The Piracy Analogy: Modern Universal Jurisdiction’s Hollow Foundation, 45 Harvard International Law Journal 183 (2004). 34. See K. Randall, supra note 32. Cheriff M. Bassiouni, Universal Jurisdiction for International Crimes: Historical Perspectives and Contemporary Practice, 42 Virginia Journal of International Law 81 (2000-2001). 35. Ibid. The authors claim that the modern basis for universal jurisdiction is the grave nature of the crime and the need to combat impunity for those crimes. 36. See M. Inazumi, supra note 16; Chandra Lekha Sriram, Globalizing Justice for Mass Atrocities, Routledge (2005). 37. C. Bassiouni, supra note 34, pp. 88-89. 38. See Hays Butler, Universal Jurisdiction: a Review of the Literature, Criminal Law Forum 11 (2000), pp. 353–373, citing Daniel T. Ntanda Nsereko, The International Criminal Court: Jurisdictional and Related Issues, 10 Criminal Law Forum 87 (1999), p. 105 (concerning the limited scope of the Court’s jurisdiction and arguing for an increased role of universal jurisdiction of national courts to complete the gaps of


Between Offenders and Victims: The Civil Dimension of Universal Jurisidction

international institutions in prosecuting egregious crimes.

munities of the State before the International Court of Justice, supra note 14.

39. Anne H Geraghty, Universal Jurisdiction and Drug Trafficking: a tool for fighting one of the World’s Most Pervasive Problems, 16 Florida Journal of International Law 371 (2004), p. 372.

54. This article studies the question of reparation from the perspective of the victims’ right to obtain reparation and not the State or the offender’s duty to provide reparation.

40. C. Bassiouni, supra note 25, p. 42. 41. Ibid., pp. 41-44. 42. Ibid., pp. 42-43. 43. See a discussion in Bassiouni, ibid., p. 40. 44. (1974), translation available at: http://www. constitution.org/cb/crim_pun.htm. 45. Cesare Beccaria, supra note 44. 46. C. Bassiouni, supra note 25, p. 43. 47. Translated by FW Kelsey, (1925). 48. Ibid. 49 Ibid. 50. See C. Bassiouni, supra note 25, claiming that Grotius’ theory is the basis for universal jurisdiction for international crimes. 51. See M. Itsouhou Mbadinga, Le recours à la compétence universelle pour la répression des crimes internationaux: étude de quelques cas, 81 Revue de droit international et de sciences diplomatiques et politiques (2003), pp. 286-287. 52. A thorough review of the right to reparation for victims of international crimes and gross human rights violations is outside the scope of the present article. See e.g., Cheriff Bassiouni, International Recognition of Victims’ Rights, 6 Human Rights Law Review 2 (2006), pp. 203279; Diana Shelton, supra note 4; Gabriela Echeverria, Codifying the Rights of Victims in International Law: Remedies and Reparation, In: Redressing injustices through mass claims processes: innovative responses to unique challenges, Oxford University Press (2006), pp. 279-297; Heidy Rombouts, et al., The Right to Reparation for Victims of Gross and Systematic Violations of Human Rights, In: Out of the ashes: reparation for victims of gross and systematic human rights violations, Intersentia (2005), pp. 345-503. 53. The question of whether or not victims can invoke their right to reparation vis-à-vis a State for violations of international humanitarian law is outside the scope of the present article. See in this regard, arguments in the Case concerning Case concerning Jurisdictional Im-

55. Factory at Chorzów, Jurisdiction, Judgment Nº 8, 1927, P.C.I.J., Series A, nº 17, p. 29. 56. See generally, C. Gray, Judicial Remedies in International Law, Oxford University Press (1987). 57. See generally, e.g. Universal Declaration of Human Rights (Art. 8); the International Covenant on Civil and Political Rights (art. 2(3), 9(5) and 14(6)); the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (art. 6); the Convention of the Rights of the Child (art. 39); the Convention against Torture and other forms of Cruel, Inhuman and Degrading Treatment (art. 14); the European Convention on Human Rights (art. 5(5), 13 and 41); the Inter-American Convention on Human Rights (art. 25, 68 and 63(1)); the African Charter of Human and Peoples’ Rights (art. 21(2). 58. See e.g., Velásquez Rodríguez Case, Inter-American Court of Human Rights, Serial C, No 4 (1989), par. 174 . See also Papamichalopoulos v. Greece, E.C.H.R. Serial A, No 330-B (1995), p. 36. See e.g. Rodriquez v. Uruguay (322/88), CCPR/C/51/D/322/1988 (1994); 2 IHRR 12 (1995); Blancov v. Nicaragua (328/88), CCPR/ C/51/D/328/1988 (1994); 2 IHRR 123 (1995); and Bautista de Arellana v. Columbia (563/93), CCPR/C/55/D/563/1993 (1995); 3 IHRR 315 (1996). 59. GA Res. 40/34, 29 Nov 1985. 60. Cherif Bassiouni, International Recognition of Victims’ Rights, 6 Human Rights Law Review 2, pp. 203-279. 61. GA Res. A/RES/60/147, 16 Dec 2005. 62. Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the United Nations Secretary-General, para. 598. 63. See e.g. L. Zegveld, Victims’ Reparations Claims and International Criminal Courts, Incompatible Values?, 8 Journal of International Criminal Justice (2010) pp. 79–111, where the author claims that the incorporation of reparation in international criminal law is in part a reaction to concerns of how victims’ rights were treated in the ad hoc international crimi-

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nal tribunals for the former Yugoslavia (ICTY) and Rwanda (ICTR). 64. See in this regard, e.g., G. Greco, Victims’ Rights Overview under the ICC Legal Framework: A Jurisprudential Analysis, 7 International Criminal Law Review (2007) pp. 531–547; M. Goetz, Reparations before the International Criminal Court: The Early Jurisprudence on Victim Participation and its Impact on Future Reparations Proceedings, In: Reparations for Victims of Genocide, War Crimes and Crimes against Humanity, Systems in Place and Systems in the Making , Nijhoff (2009) pp. 313– 350.

73. See A. T. von Mehren and P. L. Murray, Law in the United States, Cambridge University Press (2nd. ed. 2007), pp. 162-186. 74. D. Donovan, Universal Jurisdiction – The Next Frontier?, 99 American Society of International Law Proceedings 123 (2005), p. 117. 75. M. T. Kamminga, Universal Civil Jurisdiction: Is it Legal? Is it Desirable?, 99 American Society of International Law Proceedings 123 (2005), p. 123. 76. L. Reydams, Universal Jurisdiction in Context, 99 American Society of International Law Proceedings 123 (2005), p. 118.

65. Cf. C. Evans, Reparations for Victims in International Criminal Law, available at: http:// www.rwi.lu.se/ktfestschrift/On-line_festschrift_in_honour_of_Katarina_Tomasevski_files/Reparations%20for%20Victims%20-%20 Evans.pdf

77. Menno T. Kamminga, supra note 75, pp. 124125.

66. B. Van Schaack, In Defence of Civil Redress: The Domestic Enforcement of Human Rights Norms in the Context of the Proposed Hague Judgments Convention, 42 Harvard International Law Journal 141, pp. 156-159 cited in D. Donovan and A. Roberts, supra note 13, p. 154; See B. Stevens, Translating Filartiga: A Comparative and International Law Analysis of Domestic Remedies for International Human Rights Violations, 27 Yale Journal of International Law 1 (2002), p. 51 (discussing the important declarative function of that criminal conviction and civil judgment in society). See also, B. Stephens, Conceptualizing Violence under International Law: Do Tort Remedies Fit the Crime?, 60 Albany Law Review 579 (19961997), pp. 579-581.

79. 542 U.S. 692 (2004), p. 763.

78. B. Van Schaack, Justice without Borders: Universal Civil Jurisdiction, 99 American Society of International Law Proceedings 123 (2005), p. 120. 80. Brief of the Governments of the Commonwealth of Australia, the Swiss Confederation and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland as Amici Curiae, Sosa v. Alvarez-Machain, 542 U.S. 692 (2004) (No. 03-339), 81. D. Donovan and A. Roberts, supra note 13, pp. 150-151. The examination of universal jurisdiction in relation to claims of State immunity is outside the scope of the present article. 82. Cf. K. Randall, supra note 32; Princeton Project on Universal Jurisdiction, The Princeton Principles on Universal Jurisdiction 28-29 (2001); M. Inazumi, supra note 16.

67. J. Hall, Interrelations of Criminal Law and Torts, 43 Columbia Law Review 753 (1943), p. 757.

83. American Law Institute, Restatement (Third), The Foreign Relations Law of the United States (1987), section 404; see also Sosa v. Alvarez-Machain, supra note 80, Concurring Opinion of Justice Breyer.

68. B. Stephens, supra note 66.

84. See B. Van Schaack, supra note 78.

69. A. A. Cançado Trindade, supra note 11, p. 371.

85. 28 U.S.C. 1350 (2000)

70. See Brienen et al., Victims of Crime in 22 European Criminal Justice Systems, Wolf Legal Publishers (2000).

86. Filartiga v. Pena-Irala, 630 F.2d 876, (2d Cir. 1980), p. 890.

71. See B. Kleinhaus, Serving Two Masters: Evaluating the Criminal or Civil Nature of VWPA and MVRA Through the Lens of the Ex Post Facto Clause, the Abatement Doctrine and the Sixth Amendment, 73 Fordham Law Review 2711 (2005). 72. See generally B. Stephens, supra note 66, at 582-584.

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87. Ferrini v. Federal Republic of Germany, 128 I.L.R. 658 (2006). 88. See supra, pp. 4-7. 89. D. Donovan, Universal Jurisdiction – The Next Frontier?, 99 American Society of International Law Proceedings 123 (2005), p. 117. 90. See L. Malone, Enforcing International Criminal Law Violations with Civil Remedies: The


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US Alien Tort Claims Act, In: International Criminal Law, Brill (3rd ed., Vol. III, 2008). 91. See in this regard, the proceedings in the Case concerning Jurisdictional Immunities of the

State, supra note 14, which were pending before the International Court of Justice at the time of the writing of this article. 92. D. Donovan, supra note 13, p. 161.

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DESIGUALDAD, EXCLUSIÓN Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA: LA INMENSA DEUDA SOCIAL DEL NEOLIBERALISMO ························ Raquel Sosa Elízaga, Profesora de tiempo completo de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México; Socióloga y Doctora en Historia.

Una de las mayores debilidades del pensamiento social generado en los últimos treinta años es su obsesión por la especialización: el discurso acerca de la inter y transdisciplinariedad ha cedido fácilmente el paso a explicaciones construidas a partir de temas, conceptos y no problematizaciones de la realidad. Con frecuencia, ello ha dado lugar a la producción de textos que aportan poco acerca de la dimensión de los asuntos a los que se refieren, o que suelen priorizar la cuantificación de determinados fenómenos a la elaboración de un conocimiento cualitativo, complejo, multidimensional que nos permita ubicar con mayor claridad la importancia de los problemas de nuestro interés. En el caso que nos ocupa, siendo la desigualdad el mayor problema reconocido por los estudios sociales contemporáneos, pocos trabajos nos estimulan a echar una mirada en el tiempo; a analizar a profundidad la vigencia de los conceptos y categorías bajo los cuales se estudia una problemática determinada; a reconocer que todas las problemáticas sociales suponen la existencia de sujetos y no objetos de conocimiento –lo que significa que existen voluntades, estrategias, conflictos que deben ser considerados para la comprensión de éste, como de cualquier fenómeno–; y, para no extendernos demasiado en estos señalamientos, muy escasos trabajos se preocupan por buscar en distintas áreas de conocimiento la información y las explicaciones que puedan conducirnos a reconstruir esa realidad de manera compleja. El ensayo que presentamos a los lectores busca aportar elementos a una explicación de porqué y cómo se convirtió América Latina en una de las regiones más desiguales del mundo; de qué elementos disponemos para explicar la dimensión de la crisis social que ha afectado la vida de la región durante los últimos cuarenta años; el modo en que dicha crisis se hace visible en la actualidad, y

el modo en que afecta las alternativas de construcción de un desarrollo sustentable y la conquista de la dignidad y felicidad de quienes la habitan.

Riqueza, poder y despojo en la historia latinoamericana Desde que nuestra región fue conquistada por las potencias europeas, se desconocieron los límites históricos que habían tenido en el viejo continente las formas de dominación: en el nuevo mundo –aparentemente– la riqueza podía, por primera vez, extraerse sin que sus dueños extranjeros tuvieran que enfrentar no sólo la resistencia, sino la convivencia cotidiana con los despojados. En la medida en que los conquistadores de la tierra, las aguas y el subsuelo tenían en otros espacios geográficos su hogar, a sus familias, sus expectativas y ambiciones, nuestros territorios fueron vistos como zonas de ocupación de los que podían tomarse los frutos agrícolas y minerales prácticamente sin otro límite que la velocidad a que pudieran entregarlos seres humanos que apenas lo eran: sus sufrimientos también eran completamente ajenos a los poderosos. Millones de esclavos africanos, asiáticos y americanos vivieron breves vidas miserables que fueron totalmente desconocidas para las abruptamente enriquecidas sociedades de una Europa cada vez más urbana, más cultivada, más orgullosa de su predominio en el mundo. El ejemplo que legaron los poderosos europeos a las oligarquías latinoamericanas se ha reproducido una y otra vez en nuestra historia hasta el día de hoy: quienes ocupan cargos públicos, como quienes ostentan el poder económico tienen en común un desconocimiento completo del dolor que pueden ocasionar decisiones movidas por la ambición, el afán de mayores ganancias, y la falta de escrúpulos sobre el trato que debe darse a cualquier ser humano. No podemos disociar, por ejemplo, la miseria actual de Haití, de la bruta-

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lidad, el despojo y la acumulación desenfrenada que los franceses llevaron a cabo en la que una vez se llamó Saint Domingue. La deuda que este país pagó por su independencia sólo terminó de cubrirse en 1940: el saldo que dejó, la completa ruina del país, no suele considerarse en las explicaciones de la abrumadora indefensión de los haitianos contemporáneos. (Césaire, 2004) De manera semejante, la historia latinoamericana toda se tejió con experiencias repetidas en las minas, plantaciones, haciendas, ciudades, fronteras y puertos, pero mientras que para las oligarquías el valor de los seres humanos se redujo siempre al producto de su trabajo –en las mínimas condiciones de reproducción de su vida–, en el imaginario libertario de los pueblos latinoamericanos se confundían y confunden las figuras del amo, el patrón, el poder colonial y el gobernante: los matices respecto a la distinción posible entre unos y otros son frecuentemente tan sutiles que, en todo caso, resultan insuficientes para fincar la legitimidad que en otras regiones del mundo parece indispensable al sostenimiento de cualquier régimen. Eso hace posible que haya podido tejerse una narración tan coherente como dramática de la historia latinoamericana en Las venas abiertas de América Latina (Galeano, 1971), o que la descripción de la vida en los campos y selvas de un país en la época colonial se identifique de inmediato con la historia propia vivida desde cualquier otro de los países de la región, como ocurre con La patria del criollo (Martínez Peláez, 1998). Esta peculiaridad latinoamericana, la de la comunicabilidad histórica, fue destacada por el notable historiador argentino Sergio Bagú, quien reconoció en ella una condición única en la historia mundial (Bagú, 1990). Y es evidente que ella facilita a quien quiera adentrarse en la problemática social, económica, política y cultural de la región, la posibilidad de construir hipótesis e incluso trazar mapas que incluyan la regularidad de fenómenos como la disputa sobre los recursos naturales y estratégicos; las intervenciones extranjeras armadas; las características de la dominación oligárquica o, en la problemática que nos ocupa, la generalización de la pobreza, la desigualdad y la exclusión, como también los continuados esfuerzos de la población organizada para conquistar su dignidad y libertad. La comunicabilidad no significa sólo delinear con precisión los rasgos de la violencia con que se ha impuesto la dominación internacional y oligárquica en la región, sino también, la posibilidad de reconocer el aprendizaje, la conformación de

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una identidad, y el despliegue de la voluntad de los sometidos en dirección de la resistencia y la transformación de las condiciones de vida en la región. Sin que ello signifique construir un modelo conceptual o histórico, es visible que la confrontación aguda entre el poder y los dominados se presenta con gran intensidad y muchos rasgos comunes, aunque dispares resultados, de manera periódica a lo largo de nuestra historia. México ha marcado la pauta de las mayores y más profundas crisis y procesos de transformación, pero es común para los latinoamericanos identificar épocas, ciclos, expresión similar de conflictividades y aún, alcance y horizontes alternativos. Es de uno de estos ciclos históricos, el que se inicia alrededor de 1970 y comienza a cerrarse a mediados de la presente década, del que nos ocuparemos en este trabajo: el ciclo de la neoliberalización de los regímenes latinoamericanos.

Ajuste estructural e imposición del modelo neoliberal Tal como ha sido ampliamente documentado por distintos analistas económicos y políticos, el ciclo neoliberal se inicia en América Latina a partir de la segunda mitad de la década de los setenta. La llamada crisis de la deuda externa fue la ocasión de que se sirvieron los organismos internacionales para imponer rígidas medidas económicas, entre las que destacan: la privatización de la mayor parte de las empresas estatales; la reducción del déficit fiscal mediante la drástica reducción del gasto público; la transferencia neta de recursos por la vía de la exportación y el pago de la deuda externa; y el apoderamiento de vastos sectores de la economía y de la política pública por empresarios nacionales y extranjeros bajo su tutela y protección. Es ampliamente reconocido que el ajuste estructural significó la caída más violenta de la actividad económica y pública social de nuestros países en la historia contemporánea. El efecto más grave que se produjo, sin embargo, fue una transformación radical de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Sometidos a la presión y supervisión constante del Fondo Monetario Internacional, los gobiernos de la región se vieron compelidos a transferir crecientes recursos al pago de la deuda externa y disminuir radicalmente el gasto público social. Sólo en la década de 1980 a 1990, el saldo de la deuda externa se incrementó de 223, 249 millones de dólares, a 449, 278 millones de dólares (CEPAL, 2005). En tanto, el gasto público, como porcentaje del Producto Interno Bruto y como porcentaje de los


Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo

Cuadro 1 – Países seleccionados de América Latina. Gasto público social como porcentaje del Producto Nacional Bruto y de los gastos de Gobierno. 1980, 1990, 1996 Gasto público como porcentaje de los gastos de gobierno

Gasto público como % del PNB Países

1980

1990

1996

1980

1990

1996

Argentina

2.7

1.1

3.5

15.1

10.9

12.6

Bolivia

4.4

2.5

4.9

25.3

-11.1

Brasil

3.6

4.5*

5.1**

---

Chile

4.6

2.7

3.4

11.9

10.4

14.8

Colombia

2.4

2.6

4.4

19.2

16.0

19.0

Cuba

7.2

6.6

6.7

-12.3

12.6

México

4.7

3.7

4.9**

20.4

12.8

23.0

Venezuela

4.4

3.1

5.2****

14.7

12.0

22.4****

Fuente: UNESCO/OREALC Situación educativa de América Latina y el Caribe, 1980-2000. http://unesdoc.unesco. org/images/0014/001474/147439s.pdf.

* Corresponde a 1989; ** Corresponde a 1995; *** Corresponde a 1992; **** Corresponde a 1994 gastos de gobierno, disminuyó de modo que podríamos llamar extremo. La fluctuación de recursos públicos y, en particular, la disminución del gasto social tuvieron un impacto brutal en las sociedades latinoamericanas. La expectativa de que los espacios dejados por el Estado fueran cubiertos por el mercado no se cumplió, salvo en algunos limitados espacios.

El efecto de desorganización fue brutal y ésta fue la razón fundamental del radical empobrecimiento y exclusión de parte significativa de las sociedades latinoamericanas. El impacto que se produjo no se limitó, sin embargo, al observable durante los años ochenta y noventa, sino que tuvo una consecuencia fundamental: la fragilización de los Estados latino-

AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-2010* (En porcentajes y millones de personas) 60

60

40,5 50

43,8

50

44,0

40,5

200

40

34,1

211

221 184

40

33,0

33,1

180

183

180

68

71

74

72

2007

2008

2009

2010

32,1

30

136

30

22,5 18,5

18,6

19,4 12,6

20

93

20

12,9

13,3

12,9

10

97 89

62 10

0

0 1980

1990

1999

Indigentes

2002

2007

2008

Pobres no indigentes

2009

2010

1980

1990

1999

Indigentes

2002

Pobres no indigentes

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. * Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. Las cifras colocadas sobre las secciones superiores de las barras representan el porcentaje y el número total de personas pobres (indigente más pobres, no indigentes)

157


Raquel Sosa

americanos y su incapacidad de mitigar las crisis económicas, así como las consecuencias que éstas tienen en la sociedad. Considerado por habitante, el gasto social oscila, entre 1990 y el 2010 entre 300 y 600 dólares anuales, respectivamente (CEPAL, 2010). Sociedades inermes, cuyo ingreso per cápita se vino abajo, fueron las que pagaron, literalmente, el costo de los cambios de política pública de los gobiernos, y no volvieron a tener garantía de protección ni seguridad por parte de los Estados. Todos los indicadores sociales se desplomaron en este período. El porcentaje de la población en situación de pobreza e indigencia se ubica en el 40 y el 20%, respectivamente, en promedio. Si utilizamos el criterio emitido por el Banco Mundial, de personas que se sostienen con menos de dos dólares diarios, la dimensión de la crisis social aparece mucho más clara. Uno de los datos más escalofriantes del período es, precisamente, el del desempleo. Si tomamos en cuenta la reiteración del discurso de los organismos internacionales en el sentido de que la depuración de la economía y el adelgazamiento del Estado darían lugar a que se desatara la energía del mercado y proliferaran nuevas fuentes de empleo en la industria, la agricultura y los servicios, podremos reconocer el impacto de cuarenta años de crecimiento mínimo del empleo y pérdida ge-

neralizada de la capacidad adquisitiva del salario. Es, nos parece, una muestra evidente de que el dominio del mercado resulta completamente incapaz de proveer garantías básicas para la incorporación de la población a una vida social, buscando el sustento a través de su trabajo. En suma, el saldo fundamental que dejó el neoliberalismo en América Latina es el del incremento de la pobreza y la exclusión de vastos sectores de los satisfactores mínimos necesarios para la vida. La búsqueda de nuevas estrategias de supervivencia dio lugar a radicales transformaciones en el modo en que la población latinoamericana enfrentaría las debilidades del Estado y del mercado. Durante los años señalados, la migración latinoamericana hacia los Estados Unidos y Canadá se multiplicó casi cuatrocientos por ciento: entre 1970 y 1990 pasó de 3,091,632, a 11,030,846 personas (Pellegrino, 2003). En tanto, como lo ha planteado reiteradamente la CEPAL, siete de cada diez empleos creados en la región está catalogado como informal. (CEPAL, 2010) En suma, la crisis producida por la subordinación de los países latinoamericanos a los dictados de los organismos internacionales no sólo resultó en un gran desastre social, sino que hizo imposible la estabilización política de la región, aún después de la superación de las dictaduras y las guerras, que fueron la constante durante los años setenta

Cuadro 2 – América Latina/países seleccionados. Porcentaje de la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria*. 1990-2006 País

Años 1990-1992

1995-1997

2000-2002

2004-2006

América Latina y el Caribe

12.00

11.00

9.00

8.00

Bolivia

24.00

20.00

20.00

23.00

Brasil

10.00

10.00

9.00

6.00

Chile

7.00

...

...

...

Colombia

15.00

11.00

10.00

10.00

Cuba

5.00

14.00

...

...

...

5.00

...

...

10.00

14.00

13.00

12.00

México Venezuela

* Porcentaje de la población total con inseguridad alimentaria crónica. Esto corresponde a personas sub alimentadas, cuyo consumo de energía alimentaria es permanentemente inferior a las necesidades mínimas de energía alimentaria para llevar una vida sana y realizar una actividad física liviana. Fuentes: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. Base de datos en línea: Estadísticas sobre Seguridad Alimentaria.

158


Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo

Quadro 3 – Países seleccionados de América Latina. Desempleo, total (% de la población activa total). 1980-2010 País

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010*

Argentina

2.30%

5.30%

7.30%

18.80%

15.00%

10.60%

7.25%

Bolivia

5.80%

18.00%

19.00%

3.60%

4.80%

0.00%

0.00%

Brasil

0.00%

3.40%

3.70%

6.00%

0.00%

9.30%

7.90%

Chile

10.40%

12.20%

5.70%

4.70%

8.30%

6.90%

7.80%

Colombia

9.10%

14.00%

10.20%

8.70%

20.50%

11.50%

11.70%

Cuba

0.00%

0.00%

0.00%

8.30%

5.40%

1.90%

0.00%

México

0.00%

2.50%

3.00%

6.90%

2.60%

3.50%

4.00%

Venezuela

5.90%

13.20%

10.30%

8.40%

13.20%

15.00%

7.40%

Descripción: El desempleo es la proporción de la población activa que no tiene trabajo pero que busca trabajo y está disponible para realizarlo. Las definiciones de población activa y desempleo difieren según el país Fuente: Organización Internacional del Trabajo, Base de datos de indicadores clave sobre el mercado de trabajo.

y ochenta. Prácticamente todos los gobiernos que aplicaron las medidas señaladas por la banca internacional entraron en severas contradicciones y sufrieron crisis políticas y sociales de grandes magnitudes, cuando no cayeron ante el peso de su debilidad para enfrentar las carencias y la inconformidad de la mayor parte de la población. No obstante, los organismos internacionales continuaron –y continúan– imponiendo sus criterios a la política pública de prácticamente toda la región. En la actualidad, dos temas centrales de la agenda señalada por ellos son: la conclusión de los procesos de descentralización y privatización

de los servicios públicos, y la completa flexibilidad laboral. En el primer caso, la transferencia de responsabilidades de los gobiernos federales a los estados o provincias y a los municipios significó, efectivamente, la consolidación del abandono de la responsabilidad social de los Estados. Un autor calcula en 24% la disminución del gasto social per cápita a lo largo de estos años (Ocampo, 1998). Una vez cumplida la etapa cruda y dura de reducción del gasto social durante toda la década de los ochenta, en los noventa, los cambios legislativos confirmaron, casi con las mismas palabras, que no se recuperaría la inversión so-

Gráfica 2 América Latina: Gasto social, 1981 - 1995 120

10

110

% del PIB

9

105 100 95

8

90 85

7

80

Gasto per capita 1880-100

115

75 70

6

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

% del PIB

Per capita

159


Raquel Sosa

Cuadro 4 – Países seleccionados de América Latina. Procesos de descentralización en la educación. 1980-1994 País

Reforma de marcos normativos

Argentina

Ley Federal de Educación, 1994; Pacto Federal Educativo, 1993; Ley de Transferencias de Servicios, 1992

Bolivia

Ley de descentralización administrativa, 1994

Brasil

Lei de diretrizes e bases da educação nacional, 1996

Colombia

Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo, 1994; Ley General de Educación, 1994

Chile

Estatuto Docente, 1997; Comisión Nacional de Modernización de la Educación, 1994; LOCE, 1990;

México

Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, 1992; Ley General de Educación, 1993

Venezuela

Ley Orgánica de educación, 1980

Fuente: Gajardo, 1999; Gropello, 2004. cial. Cuando un investigador recorre las páginas de los informes de gobierno que año con año se hacen públicos, sólo puede sorprenderse de la similitud de las políticas, los programas utilizados y los conceptos, criterios, procedimientos y formas de evaluación del ejercicio estatal, si no ha estado previamente familiarizado con la historia de la región. Presentamos aquí uno de los ejemplos más dramáticos y de mayores consecuencias para la región: la denominada descentralización educativa, uno de los programas que contribuyó más decisivamente al empobrecimiento social y cultural, así como a la pérdida de importancia del espacio público en Latinoamérica. El impacto de los programas de los organismos internacionales puede verse de inmediato. En la educación, como veremos, se encuentra uno de los ejemplos más claros de imposición de políticas construidas desde el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y, más adelante, la OCDE. En cuanto a la reforma laboral, la Organización Internacional del Trabajo demuestra en un estudio sobre 17 países, que 11 de ellos sufrieron en el período que analizamos reformas profundas que afectaron las condiciones de contratación, el trabajo, el salario, las características de las negociaciones colectivas y la solución de conflictos. Si tomamos en cuenta que en la mayor parte de los países analizados, las sucesivas crisis políticas incluyeron agresiones específicas y prolongadas en contra del sindicalismo, de los trabajadores en lo individual y de los gremios más activos, y que, como lo hemos visto, una parte significativa de la población sufrió desempleo prolongado -casi una característica estructural de los regímenes neoliberales-, podremos explicarnos con claridad el significado de reformas que tuvieron en el trabajo,

160

como en el Estado, sus objetivos fundamentales (Vega, 2005)

Ajustes del pensamiento: la imposición del colonialismo neoliberal Una de las más graves consecuencias de la intervención de los organismos internacionales en la política pública latinoamericana fue la recreación de una dependencia que se creía en vías de superación a partir de la proliferación de experiencias que ensayaron, con mayor o menor éxito, planes y programas para un desarrollo relativamente autónomo. En particular, la negación completa de lo avanzado durante los años sesenta y a principios de los setenta significó adoptar sin cuestionamiento visiones, objetivos, políticas y programas señalados desde su origen por el interés en el incremento de la rentabilidad económica de la inversión o, dicho en los términos de los expertos, la elevación de la tasa de retorno, y no por el cumplimiento de los derechos y atención a las necesidades de la población. Si algo desapareció del lenguaje de políticos y empresarios fue la satisfacción de las demandas de la población. A partir de los años ochenta, encontraban mucho más importante no poner nerviosos a los mercados. Es razonable afirmar, por ello, que lo peor que produjeron el neoliberalismo y las sucesivas crisis económicas y sociales en los años ochenta y noventa en América Latina, fue la pérdida de la capacidad de pensar con cabeza propia, de imaginar soluciones adecuadas a los crecientes problemas sociales de los pueblos, y la negativa a aprender de la historia, nuestra historia, para relanzar proyectos alternativos orientados a constituir regímenes verdaderamente independientes y


Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo

democráticos, dispuestos a garantizar el bienestar de la población. Ello explica en buena medida que las universidades públicas se convirtieran en un centro fundamental de la intervención internacional. No sólo porque parecía a los expertos que la rentabilidad de la inversión pública era allí excesivamente baja, y que era indispensable que los recursos que se otorgaban a la educación superior se transfirieran masivamente a la educación básica (Psacharopoulos, Tan y Jiménez, 1986); sino por el hecho fundamentalísimo de que en las universidades públicas se formaban –y se forman– los cuadros dirigentes, políticos, científicos y técnicos, que tendrán a su cargo la conducción del país. Llevar a cabo una completa contrarrevolución educativa para imponer los criterios, valoraciones y conceptos de los organismos internacionales en las autoridades, maestros y estudiantes de las universidades públicas se consideró un objetivo político de la mayor importancia (World Bank, 1997; De Moura Castro y Levy, 1997). A partir de esta orientación, se han dispuesto millones de dólares para la realización de intercambios académicos financiados por los organismos internacionales, préstamos directos a las instituciones públicas de educación superior para la realización de cambios en planes y programas de estudio, mecanismos de evaluación y certificación a partir de competencias, y, desde luego, asesoría aplicada, para asegurar que los profesionistas formados en esos espacios respondieran a la lógica del mercado y no, como se había esperado de ellos, a las demandas del desarrollo nacional. Los resultados están a la vista: son muy pocas las universidades públicas sin apellido de tecnológicas establecidas en los últimos treinta años en la región; contadas con los dedos de la mano las que no cobran cuotas e imponen becas-crédito a sus estudiantes; pero prácticamente ninguna que no haya adoptado los sistemas de premiación (estímulos), evaluación y certificación de acuerdo a los parámetros internacionales dictados por estos organismos. En América Latina, quienes hoy dictan las políticas de salud, educación, medio ambiente, energía, transporte, comunicaciones, seguridad y todo lo referente a la gobernabilidad son expertos pagados por los organismos internacionales, muchos de los cuales han estudiado en universidades norteamericanas y europeas, pero cuya procedencia es latinoamericana. Son la nueva generación del colonialismo del saber, apoyo fundamental del colonialismo del poder (Lander, 2000).

Para los autores de esta corriente de pensamiento, dominante en el mundo intelectual contemporáneo, el enemigo a vencer ha sido el Estado autoritario. La experiencia de golpes de Estado y dictaduras dejó una amarga memoria en la que sedimentó el temor y rechazo a que el Estado se mantuviera como el centro decisorio fundamental de la sociedad. La prolongada experiencia de corrupción y autoritarismo, la perversión de los fines de las instituciones públicas en beneficio de intereses y grupos de poder, y sobre todo, la subordinación completa de los aparatos estatales a los dictados de las potencias imperiales vaciaron de contenido social las responsabilidades del Estado. Durante muchos años, intelectuales latinoamericanos se dedicaron a desacreditar a las llamadas experiencias populistas latinoamericanas, es decir, aquellas gestiones gubernamentales en que se realizaron importantes reformas sociales, con la nacionalización de los recursos estratégicos, la búsqueda de la universalización de los derechos sociales de educación y salud, el reconocimiento del derecho al trabajo, entre otros. Todas las realizaciones de estos gobiernos se vieron empequeñecidas por la presencia de un líder o caudillo, que, apoyado por masas de pobres de la ciudad y el campo, procuraba erradicar, por la fuerza de la mayoría y, frecuentemente, con el uso de los instrumentos de coerción del Estado, el dominio de los poderosos sobre los destinos de su país (Laclau, 2005; Ianni, 1973). La concepción desarrollista valoró el papel del Estado como rector del desarrollo nacional e instrumento fundamental de la estrategia económica de nuestros países, en los múltiples debates que tuvieron lugar a partir de la fundación de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en 1947. Que los Estados tuvieran a su cargo la regulación y equilibrio entre sujetos económicos, pobladores mayoritariamente pobres y poderes internacionales fue durante años la contraparte del debate sobre el populismo. No obstante, hacia fines de los años ochenta, CEPAL se sumó al reclamo de los organismos internacionales que atribuían en buena medida la crisis económica latinoamericana a la obesidad de sus aparatos públicos (CEPAL, 1990). A partir de entonces, todas las llamadas transiciones democráticas de la región estuvieron señaladas por la convicción de las élites políticas de que era indispensable reducir el poder económico y social del Estado. La retórica de la transición, que prometía que los recursos que ilegítimamente había concentrado el Estado se distribuirían en adelante en la sociedad fue recibida de buen grado por poblaciones ansiosas de

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Raquel Sosa

acabar con el autoritarismo y los privilegios. La experiencia de los gobiernos de la transición a lo largo de los años noventa terminó por desacreditar a la política, en general, como la causante del continuo deterioro de las condiciones de vida de la mayoría en nuestros países. Prácticamente todos los movimientos opositores que surgieron en estos años, incluyendo el zapatismo mexicano, desarrollaron un discurso radical antiestatista, desde una perspectiva completamente contraria, aunque convergente en los hechos, con la planteada por el Banco Mundial.

les permitió convertir a gran cantidad de efectivos militares en fuerzas policíacas o parapolicíacas, así como subsidiar la creación y despliegue de grupos paramilitares en las regiones más conflictivas de la región. De acuerdo con los datos aportados por el Instituto de Investigaciones sobre la Paz, en Suecia, el gasto militar de la región se incrementó en 57% entre 1989 y 2009 (SIPRI, 2010). Por su parte, la búsqueda de nuevas estrategias de supervivencia, de las que hablábamos antes, dio como resultado nuevas formas de inserción de l@s trabajador@s latinoamerican@s en la economía internacional: la producción y exportación de drogas, el comercio de armas, la migración ilegal y la economía informal se convirtieron en las fuentes fundamentales de recursos de las familias pobres de la región. Hasta el año 2009, en México, como en Centroamérica, el volumen de remesas prácticamente igualó a la inversión extranjera directa. Para dimensionar esa información, debiéramos añadir, por cierto, que mientras las remesas de México se incrementaron de 3,098 a 21,914 millones de dólares entre 1990 y 2009, las importaciones de armas acumularon un total de 1 billón, 805 mil millones de dólares en ese mismo período (World Bank, 2010).

Asistencialismo neoliberal: la alternativa de los organismos internacionales El debilitamiento del Estado como espacio público, es decir, como lugar de ejercicio de derechos económicos, sociales, políticos y culturales de la población, está estrechamente vinculado al incremento de la capacidad estatal de generar y utilizar mecanismos de contención y coerción de la población. Tal vez no deba sorprendernos que, a mediados de los años noventa, es decir, bien pasadas las transiciones democráticas en la región, la mayor parte de los países latinoamericanos hubieran adoptado una política de seguridad pública que

Gráfica 3 AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): COSTO DEL TOTAL DE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRIGIDAS A LA POBLACIÓN VULNERABLE, ALREDEDOR DE 2008* (En porcentajes del PIB) 20 6,35 2,38

15 3,00 0,45 0,92

7,80

Perú

México

1,94

2,09

5 a 14 años

2,39

5,77

5,86

6,47

1,85

Paraguay

1,54

4,58 3,11

El Salvador

1,59

5,59

3,66

2,03

Colombia

1,03

1,68

5,54

Nicaragua

2,64

2,69

2,33

Honduras

0,26

Venezuela (Rep. Bol. de)

0,99

0 a 4 años

0,36

1,74

1,16

Panamá

1,78 1,20

Brasil

1,05 0,66 0,54

Costa Rica

Uruguay

0,77 0,71

Argentina

0

0,50

Chile

0,47 0,70

0,60

0,58

0,80 0,86

Ecuador

0,64

Rep. Dminicana

5

6,09

Guatemala

0,60

7,28

6,28

Bolívia (Est. Plur. de)

10

15 a 24 años

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los repectivos países y proyecciones de producto interno bruto (PIB). * Se considera población vulnerable aquella cuyos ingresos son iguales o inferiores a 1,8 líneas de pobreza. Los datos de Nicaragua corresponden a 2005, los de la Argentina, Chile y Guatemala a 2006, y los del Estado Plurinacional de Bolivia y Honduras a 2007.

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Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo

Es en ese contexto que la estrategia de combate a la pobreza, formulada y desplegada gracias a préstamos condicionados a todos los países de la región, comenzó a hacerse efectiva. En este caso también, la densidad de la crisis social mexicana aportó sus lecciones con los programas inéditos de Solidaridad, Progresa y, desde el año 2000, Oportunidades. Prácticamente todos los países de la región siguieron el ejemplo. Como puede verse con claridad, el volumen de las transferencias monetarias constituye un elemento cada vez más significativo del gasto público, en relación al Producto Interno Bruto. Las transferencias que se realizan a través de distintos programas sociales –siendo el programa brasileño Bolsa familia el más extendido de la región y del mundo– tiene carácter focalizado y condicionado. El Estado actúa en todos ellos como regulador y supervisor del comportamiento de los beneficiarios de los programas: cualquier infracción a la regla puede significar la pérdida del recurso económico. Tal como lo describe la Organización Internacional del Trabajo, en el caso de Bolsa familia, El valor de las prestaciones varía según el ingreso del hogar, el número de los miembros de la familia que son niños, incluidos los adolescentes de hasta 17 años de edad, y/o las mujeres embarazadas. Las prestaciones mensuales pagadas por Bolsa Familia son de 8,70 dólares de los Estados Unidos por hijo (hasta de 15 años de edad) o mujeres embarazadas, y de 13 dólares de los Estados Unidos por adolescente (de 16-17 años). Una prestación adicional mensual equivalente a 27 dólares de los Estados Unidos se paga a las familias consideradas extremadamente pobres, es decir aquéllas con ingresos per cápita inferiores a 26 dólares de los Estados Unidos – independientemente de la composición familiar. En total, una familia en extrema pobreza puede percibir una cantidad mensual que oscila entre 26 y 79 dólares de los Estados Unidos, dependiendo del número de miembros. Ahora bien, la prestación para los hogares considerados pobres, puede variar entre 17 y 52 dólares de los Estados Unidos. De este modo, para los hogares pobres, la transferencia monetaria puede duplicar sus ingresos disponibles y, para los hogares en extrema pobreza, el ingreso disponible puede llegar a cuadruplicarse. Las familias inscritas en el programa tienen que cumplir tres condiciones: (i) asistir a los controles prenatal y postnatal; (ii) garantizar el acceso a los controles de nutrición y vacunación de sus

hijos entre 7 y 10 años, y (iii) garantizar la asistencia escolar al menos en un 85 por ciento para los niños entre 6 y 15 años de edad y el 75 por ciento para los adolescentes entre 16 y 17 años. Los grupos expuestos al riesgo de trabajo infantil deben, adicionalmente, participar en actividades socio-educacionales (OIT, 2008). Es evidente que el despliegue de programas asistenciales o, como las llama el Banco Mundial, transferencias bien orientadas, no ha tenido, ni puede tener el efecto de superación de la pobreza y la indigencia en la región. No se trata sólo del monto de los apoyos condicionados, y ni siquiera de su distribución geográfica y alcance efectivo en las comunidades más pobres, aunque estos elementos son indudablemente significativos y constituyen parte importante de la explicación del creciente rezago que se presenta en las regiones más pobres, y particularmente indígenas, en toda América Latina. Lo esencial, desde nuestro punto de vista, es que los apoyos económicos son otorgados con el fin de minimizar los efectos sociales y políticos de una eventual inconformidad masiva, y no en la perspectiva de contribuir seriamente a satisfacer las necesidades básicas del conjunto de la población. Los programas sociales, al igual que las políticas de seguridad pública, están destinados a la contención de la población. Son instrumentos de la destrucción de la ciudadanía, es decir, pequeñas contribuciones al incremento del consumo, pero de ninguna manera, ruta hacia la generalización de derechos, que es la única base posible de la existencia de un auténtico régimen democrático. La desigualdad se mantiene, por tanto, a partir de la expresa negación del ejercicio de derechos ciudadanos, a partir de la subordinación física e intelectual de la población a Estados tutelados, cuya perspectiva es garantizar la rentabilidad económica de las empresas y no, la participación verdadera de la población en los beneficios del trabajo colectivo. Esa distancia extrema que ubica los ingresos de los más ricos 85 veces mayores que los de los más pobres en Brasil, y a América Latina como el continente más desigual del mundo (Therborn, 2006), es la que verdaderamente impide que se remonten la pobreza, la indigencia y la falta de acceso al conocimiento, que constituye, indudablemente, la expresión más dramática de la barrera que se ha impuesto a la participación de los más pobres de estas sociedades.

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Raquel Sosa

Cuadro 5 Analfabetismo por sexo y residencia. Programa Nacionales Tasa Analfabetismo Urbano

Tasa Analfabetismo Rural

Tasa Analfabetismo Masculino

1,4

1,3

26,2

7,2

19,7

País

Tasa Analfabetismo

Población Analfabeta

Argentina

2,8

730.038

13,6

670.075

Brasil

10,4

14.391.064

7,8

24,1

10,6

Colombia

7,13

2.051.877

5,0

15,4

7,14

Costa Rica

5,13

133.087

6,09

8,63

5,35

Bolivia

6,6

Tasa % primaria incompleta –

Población primaria no completa analfabetismo funcional 3.459.941

13,3

2.896.013

10,1

35,0

30.711.473

7,22

22,2

6.011.636

4,92

20,88

486.998

Cuba

0,2

17.845

2,96

159.427

Chile

4,3

480.865

3,2

11,7

4,2

4,4

18,78

2.210.167

Ecuador

9,3

731.984

5,2

13,7

8,0

10,0

2,96

1.731.151

17,05

759.927

10,41

28,06

13,9

19,7

21,86

1.878.109

Guatemala

25,2

1.817.596

17,96

44,04

Honduras

16,5

783.335

8,9

25,9

7,9

5.915.576

50,0

50,0

48,0

El Salvador

México Nicaragua

Tasa Analfabetismo Feminino

20,88 –

29,09

21,3

1.313.057

42,14

4.272.872

52,0

2,8

10.320.450

20,5

1.095.765

12,3

32,9

20,7

20,3

20,24

800.000

Panamá

7,6

168.140

2,5

16,0

7,1

8,2

58,0

230.938

Paraguay**

5,4

216.903

3,8

8,1

4,3

6,5

22,3

887.932

Perú

12,3

2.211.093

5,9

25,8

6,5

17,8

36,0

2.159.994

R. Dominicana

13,0

736.698

9,04

20,26

13,19

12,82

10,0

889.987

Uruguay

2,2

52.064

*2,87

*6,56

2,6

1,9

28,4

340.049

Venezuela

0,40

104.509

2.521.603

* (No hay datos actualizados). ** Fuente: OEI. Plan Iberoamericano de alfabetización y educación básica de personas jóvenes y adultas 2007 – 2015. (OEI a partir de las estadísticas oficiales de los países). Fuente: OEI. Plan Iberoamericano de alfabetización y educación básica de personas jóvenes y adultas 2007-2015. (OEI a partir de las estadísticas oficiales de los países).

En América Latina, 33 millones de analfabetas y 83 millones de personas que no han concluido sus estudios básicos son una demostración fehaciente de los resultados de una estrategia de destrucción del espacio público. El vínculo que estos seres humanos tienen con la sociedad y el Estado es extraordinariamente frágil y, en muchos casos, inexistente. La noción misma del ejercicio de derechos sociales y humanos es francamente cuestionable en esas circunstancias. Y el espacio no puede ser cubierto con apoyos económicos orientados a incrementar el consumo de alimentos chatarra –que es lo único disponible, cuando la producción agraria se ha paralizado–, o a obligar a los niños y niñas a que permanezcan en escuelas lejanas, sin servicios, sin materiales educativos y atendidas por egresados de la escuela media; como tampoco puede llenarse con sistemas

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condicionados de salud en centros que no tienen camas, medicinas ni médicos suficientes. El abandono de poblaciones rurales, particularmente indígenas es, ciertamente, la cara más indignante de un sistema orientado a favorecer la acumulación de unos cuantos, mientras que los demás, como lo plantea David Harvey (Harvey, 2003), son sistemáticamente desposeídos.

Hacia la reconstrucción del espacio público Los años neoliberales han obligado a las sociedades a reflexionar acerca de sus posibilidades de supervivencia, pero más que nada, han planteado de manera muy cruda la necesidad de enfrentar de modos distintos a los experimentados hasta ahora las formas de organización colectiva, las


Desigualdad, Exclusión y Pobreza en América Latina: La Inmensa Deuda Social del Neoliberalismo

instituciones y las relaciones globales que pueden permitirnos imaginar la realización de las esperanzas de libertad, dignidad y justicia que anhelaron los libertadores de inicios del siglo XIX. Es evidente que no puede constituir un modelo viable el retorno al autoritarismo, incluido el autoritarismo mercantilista que hemos vivido durante los últimos cuarenta años. Déspotas ilustrados o tecnócratas obsesionados con el modelo empresarial impuesto en los años ochenta; dictadores de cuello verde o de cuello blanco han mostrado un enorme desprecio al pueblo, un desconocimiento de su historia y del espíritu de las leyes que se dieron nuestras naciones soberanas, y sobre todo, una voracidad sin límites para aprovechar hasta el menor resquicio que les permita acumular riquezas, una vez más, sobre la base de despojar de sus recursos a los más pobres en nuestros países. Reconstruir el espacio público no puede querer decir convocar a que nuevos o viejos integrantes de las llamadas clases políticas tengan en sus manos el poder y la capacidad de decisión sobre el destino de millones de seres humanos. Mucho menos puede querer decir que funcionarios y directivos de organismos financieros internacionales impongan parámetros, modelos y políticas de acuerdo a sus propias perspectivas de poder y gobernabilidad a nivel mundial. Un verdadero espacio público sólo puede organizarse sobre la base de la participación de los pueblos en tres direcciones claves del ejercicio público: en primer lugar, en el uso, preservación y explotación de los recursos estratégicos de cada país (tierras, aguas, subsuelo, aire, etc.); en segundo lugar, en la búsqueda de garantizar la dignidad de la vida humana en los territorios que ocupa cada país: educación, cultura, salud, trabajo, vivienda, protección frente a riesgos, seguridad, sustentabilidad y cuidado del medio ambiente, respeto a la identidad y preservación de la memoria colectiva; y en tercer lugar, en el ejercicio pleno y libre de los derechos individuales y colectivos para que se exprese sin condicionamientos, presiones o amenazas la voluntad de las colectividades y de los seres humanos en lo individual para determinar el sentido y orientación de la vida pública. Estas tres direcciones de la soberanía popular deben ser la base para que se construyan relaciones, formas de organización y representación e instituciones de las que se erradiquen la opresión, la intolerancia y la violencia; en que el interés de la

mayoría prevalezca sobre cualquier interés de grupo o individual, para hacer posible un verdadero equilibrio que impida que unos cuantos concentren riquezas extraordinarias, mientras millones carezcan hasta de lo indispensable para garantizar la reproducción de su vida. Sociedades históricamente despojadas tendrán innumerables dificultades para reordenar su vida pública, pero podrán establecer sus prioridades y, a partir de ellas, los compromisos mediante los cuales pueda hacerse realidad el ejercicio de los derechos de tod@s. El conocimiento debe ser la vía que nos permita identificar el carácter y la subjetividad de los integrantes de la sociedad: no es admisible que unos cuantos imaginen que pueden pensar, decidir y administrar las vidas de millones de seres humanos, sin que estos millones puedan expresar su voluntad directamente. Suponer la existencia de sociedades inermes, inanimadas, ausentes o indiferentes a la vida o la muerte sólo es producto de mentes tan perversas como arbitrarias. Reconstruir lo que del pensamiento pertenece a seres humanos vivos y activos, aún aquéllos sometidos a las mayores vejaciones y a la exclusión, es una de las tareas más indispensables de las ciencias sociales, las humanidades y, desde luego, un principio en que debe basarse todo conocimiento que pretenda acercarse a la noción de bien común, bien público, espacio colectivo. Identificar las rutas de la memoria, la lucha por la supervivencia, la voluntad y las aspiraciones de los seres humanos, tal como se organizan en nuestras sociedades, será la base para reconstruir efectivamente a los Estados como expresión del horizonte de visibilidad y las orientaciones acordadas por la mayoría ante los retos que presenta la defensa y protección de la vida humana sobre la tierra. Superar la inmensa deuda social dejada por el neoliberalismo, así como por la acción depredadora del colonialismo, ha pasado a ser la divisa en que se reconocen millones de seres humanos en rebeldía ante las injusticias del mundo contemporáneo. En América Latina, el debate público y las experiencias colectivas plantean, como en otras partes, que es posible vivir mundos menos crueles, menos extremos y, sobre todo, no fincados en la exclusión y la desesperanza. La exigencia de justicia, dignidad y libertad tiene una enorme persistencia histórica. Es la única forma de conjurar el peligro de continuar por la senda de destrucción que nos han marcado estos años dolorosos.

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Raquel Sosa

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CONARE: 14 ANOS DE EXISTÊNCIA ························ Renato Zerbini Ribeiro Leão

Coordenador Geral do Comitê Nacional para os Refugiados – CONARE. Doutor em Direito Internacional e Relações Internacionais. Membro do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU.

CONSIDERAÇÕES INICIAIS O Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE) é uma realidade institucional consolidada. Trata-se de um órgão de deliberação coletiva e tripartite do Estado e da sociedade brasileira de elevado conteúdo humanitário, que se dedica à elegibilidade do refúgio no país. Ademais, orienta e coordena as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência e apoio jurídico aos refugiados reconhecidos pelo Brasil.1 No final de 2010, aproximadamente 40 milhões de pessoas estão sob os cuidados do Alto Comissariado da ONU para Refugiados (ACNUR).2 Estas são refugiadas, solicitantes de refúgio, deslocadas internas, apátridas, etc.. No Brasil, consoante dados de finais de outubro de 2011, há 4.459 refugiados. Destes, 4.032 foram reconhecidos pelas vias tradicionais de elegibilidade e 427 foram reconhecidos pelo Programa de Reassentamento. Trata-se, este último, de uma das soluções duradouras para o problema dos refugiados, que não encontram condições de se integrarem ao país de primeira acolhida e tampouco de retornarem ao país de origem. Os refugiados no Brasil provêm 63,89% da África (2.849), 23,08% das Américas (1029), 10,74% da Ásia (479) e 2,18% da Europa (97).3 Cinco pessoas (0,11%) não têm nacionalidade definida. Esses números ilustram uma variedade de 77 nacionalidades diferentes. A obrigação pátria com relação ao refúgio advém, essencialmente, do Estatuto dos Refugiados das Nações Unidas de 19514 e de seu Protocolo de 1967.5 A esses instrumentos internacionais soma-se a Lei 9.474/97. Esta determina outras providências que deverão ser adotadas pelo Estado brasileiro no tocante à temática do refúgio e cria o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE); instituição caracterizada por guiar-se, na tomada de suas decisões e em suas atuações, pela prevalência de um caráter democrático e humanitário.6 A sua base de êxito institucional centra-se na rela-

ção tripartite estabelecida entre a sociedade civil, a comunidade internacional (ACNUR) e o Estado brasileiro, todos cúmplices no trabalho em prol dos refugiados. Portanto, o Brasil, à luz do instrumentário internacional e nacional retromencionado, possui um sistema coeso e integral de refúgio. A Lei brasileira relativa à temática dos refugiados é inovadora. Além de incorporar os conceitos previstos pela ONU na matéria, dispostos tanto na Convenção de 1951 quanto no seu Protocolo de 1967, agrega como definição de refugiado e de refugiada, todas aquelas pessoas que “devido à grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigada a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.”7 Ou seja, admite como causa do instituto do refúgio a aplicação do conceito de grave e generalizada violação de direitos humanos. Este conceito nasceu a partir de uma realidade específica do continente africano e foi incorporado na normativa da América Latina a partir da Declaração de Cartagena de 1984.8 Esta Lei é a base da harmonização legislativa no âmbito do MERCOSUL acerca do refúgio.9 A Lei 9.474 foi sancionada em 22 de julho de 1997.10 A data de sua vigência, de acordo com seu artigo 49, é a de 23 de julho de 1997. Neste dia foi publicada na Seção I, às páginas 15822-15824, do Diário Oficial da União de número 139. Esta lei divide-se em oito títulos, dezessete capítulos, três seções e 49 artigos. O primeiro título trata dos aspectos caracterizadores do refúgio, vale dizer, do conceito, da extensão, da exclusão e da condição jurídica do refugiado e da refugiada. O segundo título trata do ingresso no território nacional e do pedido de refúgio. O terceiro título trata do CONARE. O quarto título trata do processo de refúgio, ou seja, do procedimento; da autorização da residência provisória; da instrução e do relatório; da decisão, da comunicação e do registro; e do recurso. O quinto título abarca os efeitos do estatuto de refugiados sobre a extradição e a expulsão; en-

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Renato Zerbini Ribeiro Leão

quanto que o sétimo título trata da cessação e da perda da condição de refugiado ou de refugiada. O sétimo título trata das soluções duráveis, como é o caso da repatriação, da integração local e do reassentamento. Finalmente, o oitavo título apresenta as disposições finais da Lei. Portanto, desde a dimensão jurídica internacional e nacional com relação à proteção do instituto do refúgio, o Brasil inaugura o Século XXI munido de uma sólida e vanguardista lei que recolhe o que há de mais contemporâneo no direito dos refugiados: a Lei 9.474/97. Finalmente, do anteriormente relatado nota-se que o Brasil, muito mais do que uma legislação atualizada possui uma política de Estado em matéria de refúgio que está fincada em sólidos preceitos conceituais e normativos vanguardistas. Nesse início de século, na sociedade internacional, a instituição do refúgio é uma realidade. A Carta de São Francisco ou Carta da ONU (a partir da literalidade de seus artigos 1.3 e 55, incisos “a” e “c”, lidos conjuntamente com o artigo 56) consagra a interpretação extensiva de que a proteção internacional aos refugiados deve ser considerada como uma questão vinculada aos interesses da comunidade internacional. Portanto, em prol da proteção dos direitos humanos dos refugiados, a cooperação internacional constituirá uma fonte de restrições à discricionariedade estatal na temática. Inclusive, o princípio da boa fé seria suficiente para sustentar esta tese no tocante à responsabilidade estatal na esfera do direito internacional público. O processo brasileiro na tomada de decisão com relação à concessão do refúgio, ao ser vanguardista quanto à composição dos membros do CONARE e dos critérios utilizados, constitui um modelo a ser seguido em suas relações diplomáticas. A restrição de qualquer um dos atuais patamares poderia ser interpretada como uma violação a princípios basilares da proteção internacional da pessoa humana, como o princípio do devido processo, princípio da norma mais favorável e/ou o princípio pro homine. Em conseqüência, o ato da concessão de refúgio não constitui um ato de animosidade com relação ao país de origem do refugiado e nem tampouco implica num julgamento deste. O CONARE em números atualizados de 1998 a finais de outubro de 2011 Desde o início de sua existência, no ano de 1998, o CONARE já realizou 71 reuniões plenárias e 13 reuniões extraordinárias. Estas reuniões dedicam-se a analisar as solicitações de refúgio, reconhecendo ou não a condição de refugiados

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desses solicitantes. Nelas, também se decide a cessação e se determina a perda da condição de refugiado. Desde 1998 até 31 de outubro de 2011, o CONARE reconheceu 4459 refugiados, sendo que destes 177 tiveram cessadas ou perderam tais condições de acordo com a literalidade dos artigos 38 e 39 da Lei 9.474/97, respectivamente.11

O Tripartitismo: a chave do êxito do esforço brasileiro de acolhida aos solicitantes de refúgio e aos refugiados que buscam nossa pátria O tripartitismo é o modelo de trabalho conjunto em prol dos refugiados compartilhado pela sociedade civil organizada, pelo ACNUR e pelo Estado brasileiro. A própria Lei 9.474/97 estabelece esse modelo. Basta ver seu artigo 14 que trata da composição do CONARE. A sociedade civil organizada é um ente político movido pela ação e pela vontade humana. Todos os entes políticos assim se movimentam. Ademais, todas as atividades humanas são condicionadas pelo fato de que os homens vivem juntos, sendo a ação inerente a esta convivência.12 Por tanto, cada um dos atores que conformam a sociedade civil organizada tem sua vontade própria e, conseqüentemente, dirige suas ações para alcançar os objetivos dessa vontade. Até mesmo o Estado é produto da ação e da vontade humana.13 Foi o Estado criado pelo ser humano para servir à sua vida em sociedade e não o contrário.14 Ou seja, não foi o ser humano criado pelo Estado. São justamente a ação e a vontade humana os fatores que conferem à sociedade civil, aos Estados e à comunidade internacional uma hierarquia de igualdade que lhes configura em um todo harmônico e coeso em prol da afirmação da dignidade humana. A sociedade civil é uma categoria espaçosa, “já que integra uma diversidade que inclui desde povos, grupos, organizações e setores até movimentos sociais, partidos políticos, grupos religiosos, ONGs e empresa privada.”15 Desde a perspectiva dos direitos humanos, a sociedade civil alberga uma pluralidade de atores que, pelo menos no discurso, trabalham em favor da dignidade humana. Para consubstanciar esse discurso devem interactuar intensivamente entre si e inclusive entre os Estados e a comunidade internacional em seu conjunto. Caso contrário, seu discurso e suas ações serão inofensivas para o logro de seu objetivo final: a afirmação da dignidade humana na comunidade internacional.


Conare: 14 Anos de Existência

Em homenagem à afirmação da dignidade humana, não se deve mistificar o trabalho nem da sociedade civil organizada, nem da comunidade internacional e tão pouco dos Estados. A afirmação da dignidade humana demanda um trabalho conjunto, fraterno e constante, fincado em princípios nobres, que deve ser levado a cabo tanto pela sociedade civil, quanto pela comunidade internacional quanto pelos Estados. Assim, já imersos no Século XXI e com vistas à proteção dos direitos humanos, é incorreto imaginar que a sociedade civil seja um conceito que vive absolutamente apartado do campo conceitual do Estado e vice-versa. Um e outro, ao comungar o mesmo objetivo de consolidação da dignidade humana, constituem um anel interativo inquebrantável, somente questionado pelas idéias mais radicais e contraproducentes ao ideal de afirmação da dignidade humana. À sociedade civil e aos Estados, no trabalho em prol da afirmação da dignidade humana, se soma a comunidade internacional (organizações e órgãos internacionais). Em resumo, o tripartitismo tem como razão de ser a afirmação da dignidade humana em toda e qualquer circunstância. Isso porque finalmente, quando se trata do ser humano, a sorte de cada um de nós está inexoravelmente vinculada a sorte dos demais. Nesse sentido, há algum tempo estamos compartilhando idéias, desafios e estratégias para aprimorar ainda mais esse tripartitismo e, no nosso caso específico, a afirmação da dignidade humana dos solicitantes de refúgio e dos refugiados.

O conceito de refugiado à luz da Lei 9.474: apontamentos conceituais acerca dos refugiados “espontâneos” Diz o artigo 1º da Lei que será reconhecido como refugiado todo indivíduo que: “I - devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país; II - não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior; III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.”

Refugiado ou refugiada, de acordo com a Convenção de 1951 e o seu Protocolo de 1967 da ONU

sobre a Condição de Refugiado, é aquela pessoa que fugiu de seu próprio país para escapar de perseguição, ou por temor a ser perseguida, por motivo de sua raça, religião, nacionalidade, por formar parte de um grupo social particular, ou por suas opiniões políticas. As pessoas refugiadas amparadas por este conceito, com fulcro nestes dois diplomas legais especializados da ONU sobre esta temática, são caracterizadas como “refugiados e refugiadas da Convenção”. A partir da década de 80 do Século XX a experiência latino-americana na matéria, consubstanciada através da Declaração de Cartagena, agrega ao escopo das possibilidades de qualificação como refugiado ou refugiada a possibilidade de que as pessoas o sejam pelo fato de seu país de origem experimentar uma situação de “grave e generalizada violação de direitos humanos”. A Lei brasileira contemporiza a perspectiva conceitual do refúgio, contornando este conceito com características vanguardistas, porque o seu artigo primeiro contempla as definições estatutárias da ONU, em seus incisos I e II, e a contribuição latino-americana, no seu inciso III, para a definição de refugiado ou de refugiada. Atualmente, no Brasil, os refugiados e as refugiadas vêm sendo especialmente amparados por essa Lei, contempladora dos conceitos do Direito Internacional dos Refugiados do século XXI, assim como motivadora da importantíssima relação tripartite Governo, Sociedade Civil e ACNUR. À luz das reiteradas manifestações sobre o campo conceitual do refúgio, em sua dimensão mais ampla, por parte da Presidência e do Pleno do CONARE é crucial destacar que a configuração do refúgio está intimamente vinculada a duas circunstâncias que se podem dar individualmente, conseqüentemente e/ou simultaneamente: a perseguição materializada e/ou o fundado temor de perseguição consubstanciado por parte da/o solicitante. Esta vinculação conceitual (a concessão do refúgio ao fato da perseguição consubstanciada e / ou o fundado temor de perseguição) é tão cristalina, que sempre e quando fatos novos apresentados posteriormente à conclusão de algum caso forem capazes de caracterizar a perseguição e/ou o seu fundado temor, o CONARE, costumeiramente e em sessão plenária, entende que este caso em questão pode ser reaberto para uma nova apreciação. O CONARE, à luz da Lei 9.474/97, reconhece ou não a condição de refugiado dos solicitantes estrangeiros que se apresentam em território brasileiro. O refúgio é, portanto, um instituto de proteção à vida. Não é simplesmente um “asilo político”. Apesar de aparentemente sinônimos, os termos “asilo” e “refúgio” ostentam características singu-

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lares. O “asilo” também pode ser uma faculdade discricionária do Estado, ou seja, o Estado concede de maneira arbitrária e por essa decisão não deverá satisfação a ninguém. Trata-se de um ato soberano e ponto. Neste caso, a maioria da doutrina reconhece como sendo “asilo diplomático”. O “refúgio” é um instituto de proteção à vida decorrente de compromissos internacionais (Convenção de 1951 e seu Protocolo de 1967 das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados) e, como no caso brasileiro, constitucional. Este último é costumeiramente reconhecido pela doutrina como “asilo territorial.”16 Em conseqüência, o refúgio não é um instituto jurídico que nasce do oferecimento de um Estado soberano a um cidadão estrangeiro e, sim, o reconhecimento de um direito que já existia antes da solicitação do estrangeiro que se encontra em território de outro Estado soberano que não o seu de nacionalidade. O refúgio é reconhecido a estrangeiro que invariavelmente já se encontra em território nacional de um outro país que não o seu de nacionalidade, ao passo que o asilo poderá ser oferecido alhures. A rigor, de maneira resumida, a competência do CONARE é sobre o instituto do refúgio e não sobre o de asilo. Os ditos refugiados “espontâneos” são aqueles que tiveram reconhecidas suas condições de refugiados pelo CONARE, justamente porque já se encontravam em território brasileiro quando de suas solicitações. O CONARE é um Comitê de elegibilidade que reconhece ou não a condição daqueles que solicitam o refúgio no Brasil. O refúgio não se oferece ou se outorga, o refúgio se reconhece porque a condição de reconhecimento já existia antes mesmo da solicitação efetuada. Em conseqüência, o trâmite de refúgio não é um processo judicial entre partes litigantes e sim um trâmite de reconhecimento da condição de refugiado por parte de uma pessoa que possui um fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas por parte de seu país de origem. Por isso, a decisão do reconhecimento recai sobre um Comitê composto por representantes do Estado (Ministério da Justiça, Ministério das Relações Exteriores, Ministério do Trabalho, Ministério da Saúde, Ministério da Educação e Polícia Federal), representantes da sociedade civil (Cáritas Arquidiocesana de São Paulo e do Rio de Janeiro) e representante da Comunidade Internacional (Alto Comissariado da ONU para os Refugiados). Este último com voz, mas sem voto. Modelo, aliás, sugerido e impulsionado pelas Nações Unidas. Trata-se da institucionaliza-

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ção do tripartitismo no processo de elegibilidade do refúgio no Brasil. Em suma, todos os casos resolvidos pelo CONARE materializam, em maior ou menor grau, a importância crucial da perseguição materializada e/ou o fundado temor de perseguição consubstanciado por parte do solicitante para a concessão do refúgio face à Lei 9.474/97.

O CONARE E O ESPÍRITO DE CARTAGENA O Brasil é um país solidário com o refúgio. Por isso, empenhou-se na comemoração do vigésimo aniversário da Declaração de Cartagena sobre Refugiados. Este momento representou um dos mais significativos esforços no campo do direito internacional e da proteção internacional da pessoa humana no início do Séc. XXI. Marca, ademais, um reconhecimento expresso da relação direta entre os movimentos e os problemas dos refugiados ante a normativa dos direitos humanos, o qual amplia o seu enfoque de modo a abarcar tanto a etapa intermediária de proteção (refúgio) como também as etapas “prévia” de prevenção e “posterior” de soluções duráveis (repatriação voluntária, integração local e reassentamento). É, portanto, uma evolução gradual da aplicação de um critério subjetivo de qualificação dos indivíduos, segundo as razões motivadoras do abandono de seus lares, a um critério objetivo centrado especialmente nas necessidades de proteção.17 Todo esse processo configura mais um elemento irrefutável de comprovação da aplicação pelo Brasil de uma visão convergente das três ramas da proteção internacional da pessoa humana: direito humanitário, direitos humanos e direito dos refugiados. A Declaração de Cartagena sobre os Refugiados (1984) conceituou a matéria no âmbito dos direitos humanos e lançou, como elemento que compõe a definição ampliada de refugiado, a “violação maciça” dos direitos humanos, isto é, e de acordo com o apresentado ao longo desta publicação, a grave e generalizada violação dos direitos humanos. Os documentos oriundos da Conferência Internacional sobre Refugiados Centro-americanos (CIREFCA), intitulados “Princípios e Critérios para a Proteção e Assistência aos Refugiados, Repatriados e Deslocados Centro-americanos em América Latina” (1989) e “Princípios e Critérios” (1994), reconheceram expressamente a existência de uma estreita e múltipla relação entre a observação das normas relativas aos direitos humanos, os movimentos de refugiados e os problemas de proteção, favorecendo e impulsionando, através da sustentação de seu enfoque integral, a convergên-


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cia entre as três vertentes da proteção internacional da pessoa humana. A “Declaração de San José sobre os Refugiados e Pessoas Deslocadas” (1994), ao inovar em matéria de proteção particular dos deslocados internos, afirmando ser a violação dos direitos humanos a principal causa de suas existências, reconheceu expressamente as convergências entre os sistemas de proteção internacional da pessoa humana enfatizando os seus caracteres complementares.18 Destacou, ademais, que a proteção dos direitos humanos e o fortalecimento do sistema democrático constituem as melhores medidas para a busca de soluções duráveis, para a prevenção dos conflitos, para os êxodos dos refugiados e para as graves crises humanitárias. Finalmente, destaque especial para o fato de que durante todo o processo preparatório de consultas para a Conferência do México (2004), ou seja, San José de Costa Rica (12-13 de agosto de 2004), Brasília (26-27 de agosto de 2004) e Cartagena das Índias (16-17 de setembro de 2004), foram expressamente reconhecidos três pontos de importância capital para a proteção do ser humano em sua visão mais ampla: 1) a convergência entre as três vertentes da proteção internacional da pessoa humana (direito humanitário, direitos humanos e direito dos refugiados); 2) o rol central e a alta relevância dos princípios gerais de direito; e 3) o caráter de jus cogens do princípio básico do non-refoulement ou da não-devolução como um verdadeiro pilar de todo o Direito Internacional dos Refugiados.19 Portanto, plasma-se no seio do ACNUR a visão convergente e integral da proteção internacional da pessoa humana. No que diz respeito ao Estado brasileiro, sua disposição para com a temática do refúgio, assim como sua destacada trajetória na institucionalização dos princípios internacionais da proteção do refúgio, consubstanciada pela promulgação da Lei 9.474/97 e pelo labor do CONARE, fez com que o Brasil figurasse como um dos palcos deste fundamental e histórico processo, mencionado nos dois últimos períodos do parágrafo anterior, ao receber em agosto de 2004 a reunião preparatória do Cone Sul20 com vistas à reunião final de novembro no México21, da qual resultou o documento continental “Plano de Ação: Cartagena 20 anos depois” ou “Plano de Ação do México.”22 Este documento propõe ações para o fortalecimento da proteção internacional dos refugiados na América Latina. Assim, como anfitrião daquela reunião preparatória, o Brasil certamente contribuiu ao resgate histórico e à consolidação dos princípios e das normas da Proteção Internacional da Pessoa Humana.

A Declaração de Cartagena é importante porque lança elementos capazes de reconhecer a complementaridade existente entre os três ramos da proteção internacional da pessoa humana, à luz de uma visão integral e convergente do direito humanitário, dos direitos humanos e do direito dos refugiados, tanto normativa, como interpretativa e operativamente. Disso se trata o chamado Espírito de Cartagena. O Estado brasileiro captou o Espírito de Cartagena. Este exercício não foi fácil: além de incorporar os conceitos tanto da Convenção de 1951 quanto de seu Protocolo de 1967, a Lei 9.474/97 agrega como definição de refugiado e de refugiada, toda aquela pessoa que “devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigada a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.”23 O conceito de grave e generalizada violação de direitos humanos nasceu a partir de uma realidade específica do continente africano e foi incorporado na normativa da América Latina a partir da Declaração de Cartagena de 1984. Portanto, é um documento fruto da Reunião de Representantes Governamentais e de especialistas de 10 países latino-americanos que se reuniram em Cartagena das Índias, Colômbia, para considerar a situação dos refugiados e das refugiadas da América Central.24 No Brasil, em realidade, o Espírito de Cartagena vem sendo incorporado no seu ordenamento jurídico desde a Promulgação da Constituição de 1988. Em seu artigo primeiro, a Constituição brasileira enumera seus fundamentos dentre os quais destaca, em seu inciso terceiro, “a dignidade da pessoa humana”. Quando trata dos objetivos fundamentais do Brasil, em seu artigo terceiro, Ela destaca o de “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”. Ademais, em seu artigo quarto, quando a Carta Magna trata dos princípios que regem o Brasil nas suas relações internacionais, encarna: “II – prevalência dos direitos humanos; III – autodeterminação dos povos; IX – cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; e, X – concessão de asilo político.” Ressalta-se, ainda, a importância dos incisos elencados no artigo quinto “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. Ainda neste artigo sublinha-se a magnitude do seu inciso setenta e sete, parágrafo segundo, que afirma: “Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do

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regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República federativa do Brasil seja parte”. O Brasil, desde a década dos noventa, ratificou e vem ratificando a maioria dos tratados internacionais de direitos humanos, de maneira que estes já tomam corpo do nosso âmbito constitucional de acordo com a compreensão do artigo antes mencionado. Participa, ademais, de maneira incondicional do regime de direitos humanos tanto da Organização das Nações Unidas, quanto da Organização dos Estados Americanos, deles devendo observar seus princípios e normas, pois. A afirmação da dignidade humana é uma realidade constitucional no Brasil. Assim, em 1997, não houve nenhum empecilho, como também agora não existe, para que o Brasil incorporasse os princípios de Cartagena em seu ordenamento jurídico pátrio. A Lei 9.474/97 concede ao Brasil mais elementos para afirmar que este é um país com um caráter acentuadamente humanitário.

O Programa Brasileiro de Reassentamento Solidário A preocupação com a plena vigência das normas de proteção internacional da pessoa humana e as ações de fato para a consubstanciação dessa política de Estado são preocupações genuínas da sociedade brasileira: seja através do Governo ou pela Sociedade Civil, ou ambos em conjunto, o país vem dando insistentes demonstrações de afirmação dos pilares humanitários em território pátrio. Prova disto é o programa de reassentamento solidário levado adiante pelo Estado brasileiro em estrita colaboração com a sociedade civil e o ACNUR. O reassentamento é uma das soluções duráveis ao refúgio.25 Esta solução é empregada a partir do momento em que no país onde se concedeu o refúgio por primeira vez não se encontram mais presentes as condições necessárias para a proteção e/ou integração dos refugiados e/ou das refugiadas. Estas circunstâncias conformam uma situação imperativa que impulsiona a necessidade de se encontrar um outro país de acolhida para os refugiados e/ ou as refugiadas. Quando estes e/ou estas estiverem em um terceiro país ou segundo país estrangeiro com vistas à proteção internacional, não sendo nem o seu país natal e tampouco o primeiro país estrangeiro que lhes concedeu refúgio, serão considerados refugiados e/ou refugiadas reassentados. O Acordo Macro para o Reassentamento de Refugiados em seu território foi assinado pelo Brasil com o ACNUR em 1999. Entretanto, foi até o ano de 2002 que o Brasil recebeu o seu primeiro

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grupo de refugiadas e de refugiados reassentados. O grupo estava composto por 23 afegãs e afegãos que foram destinados ao estado do Rio Grande do Sul. Em um exame de auto-avaliação, conclui-se que a peculiaridade da situação (sobretudo, a reduzida experiência brasileira na matéria, as características culturais afegãs face à cultura brasileira e a própria inexperiência do ACNUR ante as características sociais, políticas, econômicas e culturais do Brasil) fez com que daquelas 23 pessoas apenas 09 permanecessem em território pátrio.26 Nota-se, porém, que com o paulatino aperfeiçoamento de programa concretizado na formação de técnicos especializados na temática, nas trocas de experiências internacionais na matéria e no interesse mesmo do Estado brasileiro em apoiar essa iniciativa humanitária, o Brasil se despontasse como uma das principais potências no acolhimento de refugiadas e de refugiados reassentados dentre países emergentes nessa questão. A prática do CONARE tem indicado como uma das medidas mais eficazes para a afirmação desta iniciativa de acolhida no país a realização de entrevistas no primeiro país de refúgio por parte de funcionárias e de funcionários do Comitê com as pessoas candidatas ao reassentamento no Brasil. A eficácia desta medida se observa no que diz respeito à expectativa real da integração local, já que no ato das entrevistas as funcionárias e os funcionários brasileiros procuram apresentar a realidade econômica, social e cultural do país da maneira mais explícita possível, evitando desde logo qualquer frustração futura com relação à integração dos prováveis reassentados e reassentadas. Merece especial destaque no Programa de Reassentamento Brasileiro o procedimento para os casos urgentes conhecido como “fast track”. Neste, os membros do CONARE, após o recebimento da coordenação-geral das solicitações de reassentamento com características emergenciais apresentadas pelo ACNUR, terão até 72 horas úteis para manifestarem seus posicionamentos. Havendo unanimidade de entendimento entre os membros consultados a decisão será tomada. Esta será ratificada pela plenária do CONARE na sua reunião subseqüente à decisão. De fato, para o ACNUR, o Brasil desponta como um país de reassentamento. Em documento de circulação interna do ACNUR datado de novembro de 2004, o Brasil é destacado como um país emergente na área de reassentamento. O documento assinala, em uma resumida radiografia da temática do refúgio na América Latina, que nesta região coexistam fundamentalmente três situações concernentes ao refúgio: 1) países que


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continuam recebendo um número reduzido de solicitantes de asilo e refugiados imersos nos fluxos migratórios regionais e hemisféricos; 2) países que albergaram um número significativo de solicitantes de asilo e refugiados latino-americanos; 3) países emergentes de reassentamento. O Brasil, junto com o Chile, esta indicado nesta terceira categoria de países.27 Não é, pois, de se estranhar que o Brasil tenha tido uma participação essencial no tocante ao reassentamento no âmbito da já mencionada comemoração ao vigésimo aniversário da Declaração de Cartagena. Ali, propôs-se a ação denominada “Reassentamento Solidário para Refugiados Latino-Americanos”, a qual significa que os países da região, em cooperação com o ACNUR, compartilharão responsabilidades quando algum Estado da região receber grandes fluxos de refugiadas e de refugiados originados pelos conflitos e tragédias humanitárias existentes na América Latina. Todos os representantes oficiais dos países da região aprovaram esta iniciativa. Assim, fruto desta iniciativa regionalmente comum e no marco das dificuldades que enfrenta a Colômbia com o deslocamento forçado de seus nacionais para os países vizinhos, o Brasil viu sua população de reassentadas e de reassentados crescer de 25 pessoas em 2003, para 208 pessoas em 2006 e para 397 em 2009. Destas últimas, 263 são colombianas, 104 são palestinas, 12 são equatorianas (através de reunião familiar), 09 são afegãs, 04 são iraquianas, 02 são guatemaltecas, 01 é jordaniana e 01 é congolesa.28 Em julho de 2011, já são 427 refugiados que permanecem no Brasil como refugiados reassentados. Assim sendo, dentro de suas possibilidades, o Brasil vem contribuindo para afirmar na sociedade internacional um espírito de fraternidade e de solidariedade humana, com base no multilateralismo e nas premissas normativas mais contemporâneas da proteção internacional da pessoa humana. E o CONARE consubstancia esses ideais!

Os grandes desafios migratórios do Século XXI: o CONARE ante uma difícil e inegável realidade A migração do Século XXI é marcada pelos fluxos migratórios mistos. A principal característica dos fluxos migratórios mistos reside na natureza irregular e nos múltiplos fatores que impulsionam esses movimentos, nas necessidades e perfis diferenciados das pessoas neles envolvidas. São movimentos complexos de pessoas porque nele podem estar juntos solicitantes de refúgio, refugiados, migrantes econômicos e de todo tipo.

Nestes, perfilam-se: menores não acompanhados, migrantes por causas ambientais, migrantes vítimas de tráfico ou de trato exploratório de pessoas, etc... Esses fluxos chamam a atenção porque geralmente decorrem de emergências, a partir de um único episódio migratório ou de uma série de episódios nos quais um grupo de migrantes chega de forma irregular a um determinado lugar de destino. Exemplos: os barcos que chegam às costas da Austrália, os que cruzam o Golfo de Adén ou os que chegam às ilhas Canárias. Em outros casos podem ser de natureza periódica e têm lugar nas fronteiras imediatas de países limítrofes, como por exemplo, no Deserto de Sonora ou na fronteira entre Paquistão e Afeganistão.29 Os fluxos mistos não são estáticos. Pelo contrário, durante o curso do processo migratório apresentam-se transformações e surgem novos desafios. Também podem mudar as razões do movimento, complicando a avaliação do estatuto jurídico da pessoa neles envolvida. Por exemplo, um indivíduo pode começar sua viagem como refugiado, mas logo decide abandonar o primeiro país de asilo e emigrar de maneira irregular, freqüentemente por meio de uma rede de tráfico de migrantes, para prosseguir até o destino definitivo. Esses movimentos secundários apresentam uma série de inquietações, como, por exemplo, a viabilidade de permanência no primeiro país de asilo. Os movimentos migratórios em muitas regiões, incluindo as Américas, tornaram-se mais complexos nos últimos anos. Cada vez são mais “mistos”. Ou seja, as pessoas viajam juntas, utilizam os mesmos meios de transportes, valem-se dos mesmos traficantes e estão expostas aos mesmos riscos e abusos. Suas motivações para migrar, entretanto, são diferentes. Para alguns, as razões são as preocupações de proteção que forçam as pessoas a fugir de seus países de origem para salvaguardar sua própria segurança ou para proteger sua integridade e dignidade, assim como as de suas famílias. Na maioria das vezes tais movimentos são irregulares, pois parte das pessoas que se acham neles inseridas viajam sem a documentação devida, quase sempre envolvendo traficantes e todo tipo de exploradores de pessoas. As pessoas que viajam dessa maneira constantemente expõem suas vidas ao risco, são obrigadas a viajar em condições inumanas, tornando-se presas fáceis da exploração e do abuso. Especificamente com relação aos refugiados e aos solicitantes de refúgio, estes apenas conformam uma pequena e relativa porção dos mo-

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vimentos mundiais de pessoas, freqüentemente transladando-se de um país ou de um continente ao outro nas mesmas condições àquelas pessoas que o fazem por razões diferentes e que não estão relacionadas com a proteção. Todas as características dos fluxos mistos obrigatórios demandam da sociedade internacional (especialmente, Estados, Organizações Internacionais e ONGs) uma resposta conjunta, coerente e integral. Assim sendo, a Conferência Regional sobre Proteção de Refugiados e Migração Internacional nas Américas, celebrada em novembro de 2009 em San José de Costa Rica, em consonância com a Declaração e o Plano de Ação do México, recomenda as seguintes ações: 1) a cooperação entre os principais parceiros envolvidos na temática; 2) a coleta e a análise de informação acerca das novas tendências de migração extracontinental; 3) planejamento e desenvolvimento de sistemas de entrada de proteção sensível (tanto nas fronteiras, como nos territórios nacionais); 4) planejamento e desenvolvimento de programas de acolhimento de migrantes, ainda incipientes em muitos países da América Latina; 5) planejamento e desenvolvimento de mecanismos para identificação e referência, pois a chegada cada vez maior de imigrantes extracontinentais e de refugiados tem mostrado que os mecanismos dispostos pela maioria dos Estados não são plenamente eficazes para diferenciar os perfis de todos aqueles que participam de movimentos migratórios mistos; 6) planejamento e desenvolvimento de processos e de procedimentos diferenciados para os refugiados e requerentes de asilo; para as vítimas de tráfico; para as crianças desacompanhadas; 7) soluções duráveis para os refugiados; 8) o enfrentamento dos chamados movimentos secundários; 9) o retorno e opções alternativas de migração para os não refugiados; e, 10) planejamento e desenvolvimento de estratégias de informação pública nos países de origem, trânsito e chegada para lidar com os movimentos migratórios mistos nas Américas.

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O que nos deixa muito animados é o fato de que a grande a maioria dos Estados latino-americanos vem adotando ações e práticas que consagram esses dez pontos anteriores. Não poderia ser diferente. O Plano de Ação adotado na cidade do México direcionou os principais desafios para a proteção de refugiados na América Latina, que inclui um número crescente de refugiados que estão lutando para conseguir auto-suficiência nos principais centros urbanos, assim como o desenvolvimento de sistemas de refúgio e a melhoria da capacitação de proteção de governos e organizações não-governamentais que trabalham com refugiados. O Plano de Ação propôs ações concretas. Estas incluem: trabalhar para obtenção de auto-suficiência e integração local nas cidades (o programa “Cidades Solidárias” = integração local dos refugiados com auto-suficiência e dignidade); estimulando o desenvolvimento social e econômico nas zonas fronteiriças para beneficiar os refugiados e a população local (o programa “Fronteiras Solidárias” = para garantir o acesso à proteção e assistência, principalmente às mulheres e crianças, assim como a todos os que necessitem de proteção internacional); e estabelecendo um programa de reassentamento na América Latina como uma maneira de diminuir a pressão sobre aqueles países que recebem um grande número de refugiados (o chamado programa “Reassentamento Solidário” = a divisão de responsabilidades com os países da região que recebem grande fluxos de refugiados originados pelos conflitos e tragédias humanitárias que existem na América Latina). Este Plano é um plano fundamentalmente de cooperação internacional, que tem sua base em um tripé interativo construído a partir dos esforços dos Estados, da sociedade civil e da comunidade internacional (especialmente do ACNUR). Em maior ou menor medida, os diferentes países da região já participamos em alguma ação concreta derivada dessas três dimensões solidárias. Somadas a estas, no inegável contexto dos movimentos migratórios mistos, o Plano de Ação do México pode e deve desempenhar um papel fundamental a partir de sua aplicação como um enfoque regional para responder aos novos desafios relacionados com a identificação e a proteção dos refugiados à luz das considerações de gênero, idade e diversidade para responder às diferentes necessidades de atenção e proteção de homens e mulheres, crianças, adolescentes, idosos, pessoas portadoras de necessidades especiais, povos indígenas e afrodescendentes. Por tanto, essas 10 ações são frutos de um esforço de solidariedade humanitária genuinamente latino-americana. Sua base de sustentação é um


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esforço de cooperação internacional sul-sul, que tem na afirmação da dignidade humana seu mote de existência. Esta, somada ao que realizamos até agora para a implementação dessas 10 ações, são razões suficientes para crer que, apesar do muito que se tem por fazer, há uma enorme esperança no resultado daquilo o que juntos poderemos realizar em prol da afirmação da dignidade humana dos migrantes e dos refugiados, em um cenário latino-americano partícipe dos fluxos migratórios mistos e desejoso de uma sociedade internacional justa e solidária. Regozija-nos saber que o Brasil teve uma participação central em todo esse processo, inclusive, reiterando todos esses pontos com a Declaração de Brasília, documento derivado do Encontro Internacional sobre Proteção de Refugiados, Apátridas e Movimentos Migratórios Mistos nas Américas, evento que em 11 de novembro de 2010 reuniu 18 países latino-americanos na capital do Brasil e produziu esse documento final que é uma referência para a proteção de refugiados e outras populações deslocadas nas Américas.

CONCLUSÃO Ao cabo dessa primeira década do Século XXI, o balanço da existência do CONARE é positivo. À luz do anteriormente exposto é correto

afirmar que o Brasil possui uma política de Estado sobre refúgio. Internamente, possuímos normas contemporâneas e uma instância robusta na elegibilidade do refúgio, caminhando a passos firmes para seu 15º aniversário. O tripartitismo é a chave do êxito do trabalho do Estado e da sociedade brasileira em prol da acolhida dos refugiados que aqui estão. Nesse âmbito, paulatinamente se vão vencendo os desafios da integração local e buscando os melhores caminhos para desfrutar das políticas públicas existentes em todos os níveis: municipal, estadual e federal. Internacionalmente, o Brasil vem contribuindo para a consolidação e o desenvolvimento da temática do refúgio. Financeiramente, as contribuições do Brasil saltaram de US$ 50 mil em 2009, para US$ 3, 5milhões em 2010 e até os atuais previstos US$ 3,7 milhões para 2011. É certo que ainda restam muitos desafios para serem vencidos no Programa Brasileiro de Atenção aos Refugiados. No entanto, não se pode negar a existência de um profundo interesse do ACNUR, da Sociedade Civil e do Estado brasileiro para que o Brasil se consagre como um espaço de atenção humanitária positivamente diferenciado na sociedade internacional. E, nesse sentido, toda ajuda e esforço-conjunto serão muito bem-vindos!

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REFERÊNCIAS

Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. Conclusão nº 30 (XXXIV) aprovada pelo Comitê Executivo do ACNUR. 1983 (34º período de sessões). CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto e RUIZ de SANTIAGO, Jaime. La nueva dimensión de las necesidades de protección del ser humano en El inicio del siglo XXI. Costa Rica: CtIDH, ACNUR, 2003. FRANCO, Leonardo (Coord.). El Asilo y la Protección Internacional de los Refugiados en América Latina: análisis crítico del dualismo “Asilo-Refugio” a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Buenos Aires: ACNUR, 2003. LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento do refugiado no Brasil no início do Século XXI em FERREIRA BARRETO, Luiz Paulo Teles (Org.). Refúgio no Brasil: a proteção brasileira aos refugiados e seu impacto nas Américas. Brasília: ACNUR, MJ. 2010.

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----------------------. El rol de la sociedad civil organizada para el fortalecimiento de la protección de los derechos humanos en el Siglo XXI: un enfoque especial sobre los DESC em Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Número 51, semestral. IIDH: San José de Costa Rica. ISSN: 1015-5074. Enero-junio 2010, pp. 249-271. ----------------------. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil – Comentários sobre decisões do CONARE. Brasília: ACNUR, CONARE, 2007. ----------------------. Memória anotada, comentada e jurisprudencial do Comitê Nacional para os Refugiados – CONARE. Brasília: ACNUR, 2007, 163 páginas, versão eletrônica: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/5405.pdf. Memória do Colóquio Internacional 10 Años de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados. Declaración de San José, 1994. IIDH-ACNUR, 1995.


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NOTAS

1. Vide Título III, Capítulo I da Lei 9.474/97. 2. Fonte: Relatório Tendências Globais do ACNUR, divulgado em 20/06/2011. 3. Fonte: Secretaria técnica do CONARE. 4. Adotada em 28/07/1951 pela Conferência das Nações Unidas de Plenipotenciários sobre o Estatuto dos Refugiados e Apátridas, convocada pela Resolução nº 429 (V) da Assembléia Geral das Nações Unidas, de 14/12/1950. Entrou em vigor em 22/04/1954, de acordo com o seu artigo 43. Foi assinada pelo Brasil em 15/07/1952 e sua ratificação encaminhada ao Secretário-Geral das Nações Unidas em 15/11/1960. O Presidente Juscelino Kubitschek foi quem, em 28/01/1961, publicou o Decreto nº 50.215 oficializando-a no ordenamento jurídico pátrio. 5. Convocado pela Resolução 1186 (XLI) de 18/11/1966 do Conselho Econômico e Social (ECOSOC) e pela Resolução 2198 (XXI) da Assembléia Geral das Nações Unidas, de 16/12/1966. Na mesma Resolução a Assembléia Geral pediu ao Secretário-Geral que transmitisse o texto do Protocolo aos Estados mencionados em seu artigo 5º, para as devidas adesões. Assinado em Nova Iorque em 31/01/1967. Entrou em vigor em 04/10/1967, de acordo com seu artigo 8º Este instrumento internacional foi aprovado pelo Brasil mediante o Decreto Lei nº 93 de 30/11/1971. O Brasil depositou seu instrumento de adesão junto ao secretariado das Nações Unidas em 07/04/1972, tendo sua vigência começada a surtir efeito para o Brasil nesta mesma data, conforme reza o artigo 8º, parágrafo 2º deste Protocolo, promulgado pelo Presidente Emílio G. Médici através do Decreto nº 70.946 de 07/08/1972. A existência deste Protocolo obedece à necessidade de tornar a Convenção de 1951 aplicável: esta última continha a insalvável reserva temporal (“acontecimentos ocorridos antes de 1951”, art. 1º, c) e uma reserva geográfica, fruto de uma interpretação passível do entendimento de que seus termos indicariam acontecimentos restritos ao âmbito europeu. 6. LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil – Comentários sobre decisões do CONARE. Op. cit., p. 13. 7. Lei 9.474, Artigo 1, Inciso III.

8. Sobre o tema ler a memória do Colóquio Internacional 10 Años de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados. Declaración de San José, 1994. IIDH-ACNUR, 1995. 9. LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil – Comentários sobre decisões do CONARE. Brasília: ACNUR, CONARE, 2007, pp. 15-23 y 76-79. 10. Pelo então Presidente Fernando Henrique Cardoso. 11. Fonte: Coordenação-Geral do CONARE. 12. ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária. 10ª edición, 2001, p. 31. 13. LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. El rol de la sociedad civil organizada para el fortalecimiento de la protección de los derechos humanos en el Siglo XXI: un enfoque especial sobre los DESC em Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Número 51, semestral. IIDH: San José de Costa Rica. ISSN: 10155074. Enero-junio 2010, pp. 249-271. 14. CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. A Recta Ratio nos Fundamentos do Jus Gentium como Direito Internacional da Humanidade. Discurso de Posse na Academia Brasileira de Letras Jurídica – Cadeira N. 47. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. 15. GUZMÁN STEIN, Laura y PACHECO OREAMUNO, Gilda: “La IV Conferencia Mundial sobre la Mujer – Interrogantes, nudos y desafíos sobre el adelanto de las mujeres en un contexto de cambio” en Estudios Básicos de Derechos Humanos IV, San José de Costa Rica: IIDH, 1996, p. 19. 16. FRANCO, Leonardo (Coord.). El Asilo y la Protección Internacional de los Refugiados en América Latina: análisis crítico del dualismo “Asilo-Refugio” a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Buenos Aires: ACNUR, 2003. CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto e RUIZ de SANTIAGO, Jaime. La nueva dimensión de las necesidades de protección del ser humano en El inicio del siglo XXI. Costa Rica: CtIDH, ACNUR, 2003. LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. Op. cit. 17. CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. A humanização do direito internacional. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 284.

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18. Com referência específica ao Brasil, poder-se-ia invocar os sistemas de proteção internacional de direitos humanos de impacto direto ao Estado brasileiro, o sistema interamericano de direitos humanos, de âmbito da O.E.A., e o sistema das Nações Unidas, de âmbito da O.N.U.. Ambos atuando, é claro, em estrita complementação com o próprio sistema brasileiro de proteção de direitos humanos. 19. CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. Op. cit., pp. 284-352. 20. Realizada em Brasília durante os dias 26 e 27 de agosto de 2004. 21. Realizada na Cidade do México durante o dia 16 de novembro de 2004. 22. Ver os documentos resultantes de todos os processos da celebração dos 20 anos da Declaração de Cartagena na página eletrônica do ACNUR: www.acnur.org. 23. Lei 9.474, Artigo 1, Inciso III. 24. Sobre o tema ler a memória do Colóquio Internacional 10 Años de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados. Declaración de San José, 1994. IIDH-ACNUR, 1995. 25. As soluções duráveis para os refugiados e as refugiadas consideradas pelo ACNUR são a repatriação voluntária, a integração local e o reassentamento.

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26. Fonte: Coordenação Geral do CONARE. 12 Documento de discussão: “A situação dos refugiados da América Latina: proteção e soluções sob o enfoque pragmático da Declaração de Cartagena sobre Refugiados de 1984”. Tradução nossa. Documento elaborado para facilitar a discussão entre os participantes das reuniões regionais preparatórias do evento comemorativo final do vigésimo aniversário da Declaração de Cartagena sobre Refugiados de 1984, que se celebrou na Cidade do México, durante os dias 15 e 16 de novembro de 2004. Poderá ser encontrado em SANTIAGO, Jaime Ruiz e TRINDADE, Antônio Augusto Cançado, La Nueva Dimensión de las Necesidades de Protección del Ser Humano en el Inicio del Siglo XXI, 4ª Edição, Costa Rica: ACNUR, 2006, p. 334. 27. CONARE. Relatório de Atividades (19982009). Coordenação do CONARE: Brasília, julho de 2009. 28. As idéias nesse subtópico compartilhadas são oriundas de notas tomadas durante a Conferência Regional La Protección de Refugiados y la Migración Internacional em las Américas, realizada em San José da Costa Rica, durante os dias 19 e 20 de novembro de 2009. Esse autor foi um dos membros da Delegação Oficial brasileira.


CÓMO HACER QUE LA DECLARACIÓN SEA EFECTIVA ························ Rodolfo Stavenhagen1

Profesor emérito en El Colegio de México; Relator especial para los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas de la Organización de las Naciones Unidas de 2001 a 2008.

Después de más de veinte años de negociaciones diplomáticas, mucho cabildeo en los pasillos del poder, luchas internas entre las organizaciones de la sociedad civil, muchos dolores de cabeza y también de corazón, la Asamblea General de las Naciones Unidas “proclamó solemnemente” la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas (la Declaración) en septiembre de 2007.1 Esta resolución supone un gran paso adelante en la consolidación de la estructura internacional de derechos humanos que las Naciones Unidas han ido esforzadamente construyendo durante los últimos sesenta años. Solo durante el siglo XX se ha ido reconociendo progresivamente a los pueblos indígenas como ciudadanos de sus países respectivos y se han ido eliminando muchas de las restricciones y limitaciones que quedaban para el pleno ejercicio de sus derechos y libertades. Las desigualdades estructurales que llevaron históricamente a la enajenación de sus derechos y dignidad humanos están profundamente enraizadas en la sociedad contemporánea, a pesar de las recientes reformas legales en muchos países, y sus efectos siguen existiendo y determinando las vidas de los pueblos indígenas. En el preámbulo de la Declaración, la Asamblea General expresa su preocupación “por el hecho de que los pueblos indígenas hayan sufrido injusticias históricas como resultado, entre otras cosas, de la colonización y enajenación de sus tierras, territorios y recursos, impidiéndoles ejercer, en particular, su derecho al desarrollo de conformidad con sus propias necesidades e intereses”. También reconoce la urgente necesidad de respetar y promover los derechos inherentes de los pueblos indígenas derivados de sus estructuras políticas, económicas y sociales y de sus culturas, tradiciones espirituales, historias y filosofías, especialmente sus derechos sobre sus tierras, territorios y recursos. Considerando los patrones persistentes de exclusión política, marginación social, explotación económica y discriminación cultural que los pueblos indígenas sufrieron durante la época de la construcción de los

estados nacionales, es notable que, a comienzo de los años 80 del siglo XX, varios estados adoptaran reformas legales que, por primera vez, incorporaban a los pueblos indígenas en sus estructuras constitucionales.

El nuevo multiculturalismo y las Naciones Unidas Numerosos países se reconocen ahora como multiculturales o multiétnicos; se ha decidido que las culturas y lenguas indígenas merecen respeto y protección estatal, se ha dado personería jurídica a las comunidades indígenas, en algunos casos se han reconocido sus tierras y territorios y, a veces, se ha admitido que los pueblos indígenas son titulares individuales y colectivos de derechos específicos. Al mismo tiempo, estas reformas han pormenorizado las responsabilidades y obligaciones de los estados en relación, entre otras cosas, con la preservación de las tierras y territorios indígenas, la educación multicultural e intercultural, el respeto hacia las costumbres, la organización social y las formas de gobernanza tradicionales y se ha prestado especial atención a las necesidades sociales de las comunidades indígenas, por ejemplo, en el campo de la prestación de servicios sanitarios. En algunos casos, los derechos específicos de los pueblos indígenas han sido consagrados en la constitución nacional o en la legislación fundamental. El progreso así conseguido en muchos países en el último cuarto de siglo más o menos se debe a varios factores, incluidas las luchas de los pueblos indígenas y sus organizaciones, la democratización de las políticas nacionales y la creciente relevancia de los instrumentos internacionales de derechos humanos en la construcción de sociedades más abiertas, inclusivas y justas. Los pueblos indígenas se han vuelto más visibles no solo social y culturalmente sino que también están en proceso de convertirse en actores políticos reconocidos en varios países.

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A pesar de estos logros, persisten todavía grandes brechas entre la ley y la práctica. No solo hay contradicciones en las leyes mismas, lo que hace extraordinariamente compleja y difícil su aplicación, sino que además podemos detectar una brecha creciente entre el marco legal y las políticas públicas. Como consecuencia, con pocas excepciones, la nueva legislación no se aplica, de hecho, como debería. No es sorprendente que las organizaciones indígenas estén cada vez más decepcionadas y a menudo muestren su frustración en acciones directas, como las protestas callejeras, las huelgas de brazos caídos, las ocupaciones de tierras y similares. Además, la evidencia disponible sugiere que, en términos de indicadores de desarrollo y nivel de vida (como el Índice de Desarrollo Humano de la ONU y otros parámetros parecidos), los pueblos indígenas se encuentran siempre por debajo de las medias nacionales y por detrás de otros sectores más privilegiados de la sociedad. Desde la creación del mandato sobre los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas por la Comisión de Derechos Humanos de la ONU en 2001, el Relator Especial ha proporcionado a la Comisión (ahora al Consejo de Derechos Humanos) datos sobre muchos países que demuestran que este es el caso.2 En los años 80, mientras se organizaban y adquirían mayor militancia en sus propios países, algunas de las organizaciones indígenas pudieron enviar delegaciones a las Naciones Unidas para cabildear por su causa dentro del marco de los mecanismos de derechos humanos que iba tejiendo, poco a poco, la Comisión de Derechos Humanos. Con el apoyo de algunas organizaciones no gubernamentales internacionales y de agencias donantes, se reunían en el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas (el GTPI) con otros colegas de otros lugares del mundo y con representantes diplomáticos de los estados miembros, y juntos comenzaron a forjar los primeros proyectos de la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.3 Los debates de la sesión anual del GTPI estaban abiertos a la participación de los indígenas, para sorpresa e incomodidad de la elite diplomática tradicional que asiste a ese tipo de reuniones. Por primera vez, las Naciones Unidas abrían las puertas de sus salas de reuniones a los indios del continente americano, a los aborígenes de Australia, a los inuit y sami del Ártico, a los tribales del sudeste asiático, a los nativos de las islas del Pacífico, a los san, los pigmeos y los pas-

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tores nómadas de África. Las sesiones del Grupo de Trabajo, que se prolongaron durante más de veinte años, se convirtieron pronto en algo parecido a audiencias públicas que tenían una gran cobertura mediática internacional y que ayudaron a sensibilizar a la opinión pública sobre las demandas de los pueblos indígenas en todo el mundo. Al final, el Consejo de Derechos Humanos adoptó el proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en junio de 20064 y lo transmitió para su adopción a la Asamblea General, el más alto organismo de las Naciones Unidas, que la proclamó el 13 de septiembre de 2007.5 Como todos los demás instrumentos de derechos humanos, la Declaración es el resultado de debates ideológicos, negociaciones diplomáticas, geopolítica, intereses de diversos grupos y relaciones personales. Debe examinarse en el contexto más amplio del que emergió y en conexión con las polémicas geopolíticas que han caracterizado los debates de derechos humanos de las Naciones Unidas desde sus inicios. Aunque algunos representantes indígenas implicados en el proceso de negociación a distintos niveles insistieron en un texto más fuerte, y algunos estados no querían en absoluto una declaración, otros representantes gubernamentales habrían preferido una declaración más débil y más tradicional, en la línea de la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a las Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas de 1992. La disputa entre los maximalistas y los minimalistas continúa hasta hoy en día. Lo que ahora tenemos es seguramente una novedad en los anales de los derechos humanos de las Naciones Unidas, debido a que los estados que adoptaron la Declaración tuvieron en cuenta las necesidades, argumentos y deseos de un grupo de pueblos muy ruidoso, asertivo y organizado, que había estado exigiendo el reconocimiento de sus identidades y derechos durante varias generaciones tanto en nivel nacional como en el internacional.6 Más aún, la Declaración distingue claramente entre los derechos individuales que las personas indígenas comparten con otras personas de acuerdo con la Carta de Derechos de las Naciones Unidas, y los derechos específicos que disfrutan los pueblos indígenas colectivamente como resultado de sus identidades indígenas. Aunque los mecanismos para la protección efectiva de los derechos de los pueblos indígenas son aún pocos y débiles en el sistema de las Naciones Unidas, la Declaración ha abierto la puerta a los pueblos indígenas como nuevos ciudadanos del mundo.


Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva

El desafío: ¿cómo hacer que funcione la Declaración? Ciertamente la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos indígenas no establece de hecho ningún nuevo derecho o libertad que no existiera ya en otros instrumentos de derechos humanos de la ONU, pero clarifica cómo estos derechos deben relacionarse con las condiciones específicas de pueblos indígenas. Dadas las circunstancias históricas bajo las que los derechos humanos indígenas han sido violados o ignorados durante tanto tiempo en tantos países, la Declaración no solo es una declaración de desagravio a los pueblos indígenas muy esperada sino que debe también ser considerada como un mapa de acción para las políticas de derechos humanos que deben emprender los gobiernos, la sociedad civil y los propios pueblos indígenas si realmente se quiere garantizar, respetar y proteger sus derechos. El desafío al que ahora nos enfrentamos es el de cómo hacer que la Declaración funcione. La adopción de la Declaración marca el fin de un ciclo de gran importancia histórica, aunque supone el inicio, al mismo tiempo, de un nuevo ciclo relativo a su aplicación. Si la larga lucha de los pueblos indígenas por sus derechos ayuda a explicar los antecedentes de la Declaración, la siguiente etapa se verá determinada por cómo la Declaración se relaciona con otra legislación internacional sobre derechos humanos y, lo que es más importante, en qué modo se aplicará en el nivel nacional. Una primera preocupación es el hecho de que los gobiernos no consideran la Declaración como legalmente vinculante porque no es un convenio internacional que requiera ratificación. Muchos indígenas y activistas de derechos humanos se preguntan para qué sirve una Declaración si no es legalmente vinculante y, por tanto, no producirá resultados jurídicos duros. De manera similar, los funcionarios del estado pueden considerar que el apoyo a la Declaración es ciertamente un gesto de buena voluntad, pero que no conlleva ninguna obligación real para su gobierno, menos incluso para aquellos estados que no se molestaron en apoyarla o que de hecho votaron contra ella en la Asamblea General (Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Estados Unidos). En el mejor de los casos, la Declaración se considera “derecho blando”, que puede ignorarse a voluntad ya que no incluye mecanismos de cumplimiento. Este debate ha abierto un nuevo espacio para la enérgica actuación de quienes creen que la Declaración representa un importante paso hacia adelante en la promoción y protección de los derechos

humanos. Por un lado, existe la oportunidad, incluso la necesidad, de comenzar a trabajar en un futuro convenio sobre los derechos de los pueblos indígenas. Esta ha sido la estrategia en las Naciones Unidas con anterioridad: a la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) siguieron los dos pactos internacionales de derechos humanos veinte años después (1966) y estos sólo entraron en vigor en 1976.7 Algo muy similar ha sucedido con otras declaraciones y pactos (mujeres, niños, discriminación racial), aunque el periodo de espera en estos casos fue más breve. Aunque varias organizaciones indígenas y de derechos humanos apoyan esta ruta, otros son más escépticos y piensan que, dada la polémica naturaleza de los derechos indígenas, es poco probable que se produzca una convención de la ONU sobre el tema, ni a corto ni a largo plazo. Señalan también el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, (Convenio 169 de la OIT)8 que hasta ahora solo ha sido ratificado por 20 estados. Por ello están buscando otras estrategias más efectivas. El más fuerte argumento a favor de la Declaración es que fue adoptada por una aplastante mayoría de 143 estados, de todas las regiones del mundo, y que como instrumento universal de derechos humanos, obliga moral y políticamente a todos los estados miembros de la ONU a la plena aplicación de su contenido. Igual que la Declaración Universal de los Derechos Humanos se ha convertido en derecho internacional consuetudinario, también la Declaración de Derechos Indígenas puede convertirse en derecho consuetudinario con el tiempo, si –como parece posible y probable– la jurisprudencia y la práctica nacional, regional e internacional pueden empujarse en la dirección adecuada. Como sucede con un buen vino, aunque solo si dan las condiciones ambientales favorables, el paso del tiempo puede mejorar la Declaración. Uno de los párrafos del preámbulo de la Declaración reconoce que “la situación de los pueblos indígenas varía según las regiones y los países y que se debe tener en cuenta la significación de las particularidades nacionales y regionales y de las diversas tradiciones históricas y culturales”. Aunque algunos observadores pueden aducir que la intención de este párrafo es disminuir la universalidad de los derechos establecidos en la Declaración, una interpretación más constructiva nos llevaría a la conclusión de que es precisamente en los niveles nacionales y regionales donde los derechos de la Declaración deben aplicarse. Y esto requiere interpretar cada derecho dentro de un contexto particular que puede ser nacional o regional. Por ejem-

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plo, el derecho político al voto se ejercerá, en una forma, a través de las urnas, cuando los partidos políticos inscritos compiten en elecciones y, de otra forma, cuando una asamblea de una aldea nombra a sus representantes por consenso. Ambos son procedimientos igualmente válidos siempre que se respete la voluntad libremente expresada por los implicados. El modo de aplicar el derecho político al voto en diferentes contextos exige una gestión institucional cuidadosa en cada situación y la evaluación de las alternativas disponibles. De ahí el Artículo 18 de Declaración: “Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.” Otro ejemplo, en el área de los derechos económicos, sociales y culturales, puede referirse a los Artículos 23 y 32, que señalan que los pueblos indígenas tienen el derecho a determinar y desarrollar sus prioridades y estrategias para ejercer su derecho al desarrollo y para desarrollar y utilizar sus tierras o territorios y otros recursos. Este importante derecho no puede ser simplemente aplicado mecánicamente en cualquier circunstancia. Se refiere, de hecho, a dos derechos encadenados, el derecho al desarrollo tal como se define en otros instrumentos de la ONU y el derecho de los pueblos indígenas a “determinar y desarrollar prioridades y estrategias” para ejercer mejor ese derecho, especialmente en relación con sus tierras, territorios y recursos. En este caso será necesario utilizar diferentes instrumentos de las ciencias sociales para encontrar las respuestas adecuadas a una miríada de problemas que supone el establecimiento de prioridades, la construcción y aplicación de estrategias, la conceptualización de desarrollo, la elección de objetivos, la medida y evaluación de procesos y resultados, por no hablar de la definición de tierras, territorios y recursos. El enfoque sobre estos complejos asuntos variará según la región y el país. Los estados deben consultar y cooperar de buena fe con los pueblos indígenas implicados –Artículo 32– a través de sus propias instituciones representativas con el fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado antes de la aprobación de cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros recursos. Asumiendo que todas las autoridades gubernamentales en cualquier lugar tienen la misma buena fe, estas cuestiones se vuelven enormemente complicadas en la práctica. Recibí muchas quejas, en mi desempeño como Relator Especial,

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en relación con supuestas consultas llevadas a cabo por funcionarios cuya buena fe se ponía en duda. En otros casos, los miembros de una comunidad indígena dada pueden estar divididos sobre el tema que se les plantea, y el ejercicio del derecho al que se refiere el Artículo 32 acaba siendo una parte de una negociación política más amplia o quizá termina en punto muerto. En este caso, como en otros temas, los derechos de la Declaración pueden considerarse un marco de referencia, un punto de partida que lleve tal vez, entre otras cosas, a nuevas leyes, a un tipo de práctica jurídica diferente, a la construcción institucional y también, siempre que sea necesario, a una cultura política diferente (de autoritaria a democrática, de tecnocrática a participativa). Cada uno de los artículos de la Declaración debe ser analizado no solo en términos de sus orígenes y procedencia o solamente en términos de su encaje en la estructura general del edificio de derechos de la ONU, sino especialmente en relación con sus posibilidades como cimiento sobre el que pueda construirse una nueva relación entre los pueblos indígenas y los estados. Además de metodología y capacidad, se requiere imaginación y voluntad. La Declaración debe ser blandida por los pueblos indígenas y sus defensores en el gobierno y la sociedad civil como un instrumento para perseguir y lograr sus derechos. La Declaración proporciona una oportunidad para vincular los niveles global y local en un proceso de glocalization. Al comienzo de este ciclo histórico, muchos de los que llegaron a las Naciones Unidas para contribuir a los debates alrededor del proyecto de Declaración seguían la norma de “pensar localmente y actuar globalmente”. Actualmente se puede dar la vuelta a esta norma para pensar globalmente (la Declaración) y actuar localmente (el proceso de aplicación). De hecho, parece que el principal obstáculo para el pleno funcionamiento de los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas (declaraciones, tratados, órganos de los tratados, resoluciones, etc.) es su falta de aplicación efectiva y la falta de mecanismos que obliguen a su cumplimiento. Cuando las declaraciones de derechos humanos van seguidas por una convención, sus posibilidades de ser aplicadas efectivamente pueden aumentar ligeramente, pero, básicamente, la cuestión tiene que ver con procesos políticos en el nivel nacional y local. En estos momentos, la Declaración tiene suficiente peso para que los intentos serios de obligar a su aplicación en el nivel nacional puedan producir resultados a corto plazo, pero esto variará mucho, seguramente, según


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los casos. A los dos meses de su adopción en la ONU, el congreso nacional de Bolivia ha votado la incorporación de la Declaración en la legislación nacional, pero el gobierno reconoce que, para hacerla efectiva, se necesitará legislación secundaria complementaria. La Corte Suprema de Belice ha citado la Declaración en apoyo de su sentencia a favor de una comunidad indígena implicada en una demanda de tierras.9 En junio de 2008, el parlamento japonés votó unánimemente a favor del reconocimiento de los ainu como pueblo indígena y pidió al gobierno que tomara como referencia la Declaración y que diera pasos sustantivos para apoyar las políticas ainu.10 El 8 de abril de 2008, la Casa de los Comunes de Canadá adoptó una moción señalando que el gobierno (que había votado contra la Declaración) debía apoyar la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas según había sido adoptada por la Asamblea General e instruía al Parlamento y al Gobierno de Canadá para la aplicación plena de las normas contenidas en ella. Pero el impacto potencial de la Declaración también está siendo reconocido por aquellos cuyos intereses pueden verse afectados por su aplicación. Un prominente y poderoso miembro del Congreso brasileño propuso que el Gobierno retirase su firma de la Declaración porque era contrario al interés nacional de Brasil el haber votado a favor de su adopción en la Asamblea General. Se sigue dando la batalla alrededor de la Declaración, como se ha hecho durante tanto tiempo. Lo peor que podría sucederle ahora a la Declaración, en mi opinión, es que fuera ignorada incluso por los gobiernos que la han firmado. Y esto solo puede evitarse con las estrategias adecuadas para su aplicación en los niveles nacionales y locales y con el apoyo a la misma en el nivel internacional. Dentro del propio sistema de la ONU se ha presentado otra oportunidad para la aplicación de la Declaración. El preámbulo señala con claridad que esta Declaración es un importante paso adelante en el reconocimiento, promoción y protección de los derechos y libertades de los pueblos indígenas y en el desarrollo de las actividades relevantes del sistema de las Naciones Unidas en este campo, y que la ONU tiene un papel importante y sostenido que jugar en la promoción y protección de los derechos de los pueblos indígenas. La primera responsabilidad recae sobre la estructura de derechos humanos, el Consejo de Derechos Humanos, los órganos de los tratados, las comisiones, subcomisiones y grupos de expertos, el ECOSOC, la Tercera Comisión de la Asamblea General, que no deberían retirarse y pensar

que ya han hecho su trabajo. El Relator Especial sobre los derechos humanos de los indígenas recibió la instrucción del Consejo de Derechos Humanos de promover la Declaración, lo que significa que el mandato tiene que trabajar con los gobiernos y otros actores relevantes sobre las mejores estrategias para promover la aplicación de la Declaración.11 En su Resolución 6/36 de diciembre de 2007, el Consejo decidió establecer un mecanismo subsidiario de expertos que proporcione al Consejo asesoría temática especializada sobre los derechos de los pueblos indígenas, de la manera y forma solicitadas por el Consejo. Es de esperar que este nuevo mecanismo construya sobre el trabajo del antiguo GTPI y desarrolle modos y medios para promover y aplicar la Declaración. La responsabilidad siguiente recae en la estructura de la Secretaría, en la que los diferentes departamentos y unidades, especialmente dentro de las cuestiones económicas, sociales y culturales, pueden generar numerosas actividades relativas a los principios establecidos en la Declaración. De hecho, la Declaración exige que “las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas (FPCI), y los organismos especializados, en particular a nivel local, así como los Estados, promoverán el respeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán por la eficacia de la presente Declaración”. Esta es una tarea de gran envergadura que exige el compromiso pleno de la Secretaría a todos los niveles, incluido el campo de la cooperación técnica, en el que los equipos en los países del PNUD tienen una especial responsabilidad. En el nivel de los equipos país, las organizaciones nacionales e internacionales de la sociedad civil han demostrado ser extremadamente útiles para apoyar una agenda sólida de derechos humanos para los pueblos indígenas. La Declaración puede ahora servir como un punto de referencia para mejorar la coordinación entre las numerosas agencias de la ONU y organizaciones no gubernamentales y para promover el apoyo de las agencias donantes internacionales cuando sea necesario. La Asamblea General ha hecho un importante llamado a las agencias especializadas de la ONU, muchas de las cuales, a lo largo de los años, han desarrollado sus propios programas en apoyo de los derechos de los pueblos indígenas (con especial énfasis en las mujeres e infancia indígenas). Pero mucho más se puede y se debe hacer, especialmente ahora con la Declaración como máxima autoridad legislativa, para empujar a las agencias especializadas a hacer más en la promoción y protección de los derechos de los pueblos indíge-

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nas. En los últimos años, la ONU ha adoptado un enfoque de derechos humanos sobre el desarrollo, reconociendo que no puede haber un desarrollo real si se excluyen los derechos humanos de las poblaciones meta. Este es ciertamente el caso de los pueblos indígenas, que a menudo son objeto de programas específicos en los que las distintas agencias especializadas de la ONU pueden tener un papel importante.

¿Cómo deberían aplicarse los derechos? La Declaración de la ONU está vinculada, por un lado, a la emergencia de movimientos sociales y políticos indígenas en todo el mundo en la segunda mitad del siglo XX y, por otro, al debate cada vez más amplio en la comunidad internacional en relación con los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Aunque se ha escrito mucho sobre estos temas, quedan muchas cuestiones sin resolver a las que responde la nueva Declaración. En la bibliografía sobre los derechos de los pueblos indígenas podemos identificar varias perspectivas que estaban claramente presentes en el proceso que llevó a la adopción de la Declaración y que se han convertido en cuestiones importantes de preocupación en varios países. La primera perspectiva se enraíza en la tradición clásica de los derechos humanos universales individuales. El preámbulo de la Declaración afirma que “las personas indígenas tienen derecho sin discriminación a todos los derechos humanos reconocidos en el derecho internacional”. Sobre esta base, mucha gente y muchos gobiernos han preguntado por qué era necesaria una declaración específica sobre los pueblos indígenas si, de hecho, tienen los mismos derechos que los demás.12 Una respuesta a esa pregunta es la amplia evidencia que muestra que los derechos humanos universales de los pueblos indígenas no se respetan plena o realmente en muchas circunstancias. Pasé siete años (de 2001 a 2008) documentando las violaciones de derechos humanos de los pueblos indígenas en distintos lugares del mundo para el Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Mientras que sus reivindicaciones son generalmente reconocidas, la extendida idea de que se pueden resolver simplemente mejorando los mecanismos existentes de aplicación, es menos que satisfactoria. Se espera que los estados desplieguen mayores esfuerzos para cumplir con todos los derechos humanos, mientras que la sociedad civil y otros mecanismos internaciona-

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les de protección (como los comités de derechos humanos y otros órganos de supervisión) deben hacerse más eficaces para que los estados deban rendir cuentas al respecto. Pero el hecho es que los indígenas continúan sufriendo un grave déficit de derechos humanos. No disfrutan, en la práctica, de todos sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, en la misma medida que otros miembros de la sociedad. He proporcionado pruebas de esto al Consejo de Derechos Humanos en mis once informes de visitas a países.13 Así que el diferente grado de cumplimiento con el discurso de los derechos humanos señala, desde le principio, una situación de desigualdad entre los pueblos indígenas y no indígenas que resulta de una patrón de acceso diferente y desigual a estos derechos. Si bien la ineficacia de los mecanismos de aplicación de los derechos humanos es, sin duda, un factor que explica esta situación, otros factores son la inadecuación de las políticas de derechos humanos, los obstáculos con los que se encuentran los pueblos indígenas cuando quieren ejercer sus derechos y las diversas formas de discriminación que siguen sufriendo en todo el mundo. En muchos países, las autoridades públicas son bien conscientes de estos problemas, aunque tienden a negar ciertos aspectos. Y, sin embargo, incluso cuando existe esa conciencia, las acciones de reparación no existen, son insuficientes o llegan demasiado tarde. Una respuesta general a toda esta situación es la creencia de que “mejorar los mecanismos de protección de los derechos humanos” hará el milagro. Pero, de hecho, el impulso para mejorar los mecanismos de protección de los derechos humanos puede implicar toda suerte de acciones diferentes y es más fácil decirlo que hacerlo. Pueden encontrarse muchos obstáculos en el intento de mejorar los mecanismos de protección de los derechos humanos, como la inercia de los sistemas burocráticos, particularmente el judicial, en los que la atención a las necesidades específicas de los pueblos indígenas no tiene normalmente la prioridad más alta. Una institución extrajudicial que, al menos en algunos países, ha sido cada vez más requerida para que se ocupase de los derechos indígenas es la defensoría pública de protección de los derechos humanos u ombudsman. Con frecuencia, las instituciones nacionales de derechos humanos tienen poco personal y carecen de las necesarias capacidades para proporcionar protección a los indígenas: por regla general sus prioridades son otras. Pero aún más grave es la extendida práctica de la corrupción en las sociedades pobres con


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grandes desigualdades. Los pueblos indígenas son a menudo las víctimas de la corrupción y a veces se convierten también en socios de la misma. A menos que desentrañemos la maquinaria necesaria para la mejora de los mecanismos de derechos humanos, esto seguirá siendo un mensaje vacío. Esa maquinaria tiene que ver con las estructuras institucionales, los sistemas legales y las relaciones de poder existentes, que a su vez se relacionan con el sistema social en su conjunto, en el que los pueblos indígenas son, para empezar, las víctimas históricas de las violaciones de derechos. Mejorar el acceso a los tribunales, establecer una oficina de defensoría que preste especial atención a los pueblos indígenas, crear agencias especiales de supervisión, adoptar medidas de regulación y nueva legislación pueden ser todas medidas encaminadas en la dirección correcta pero, a menos que se trate directamente de los temas centrales, el progreso será, en el mejor de los casos, lento. Si los mecanismos clásicos de protección de los derechos humanos (acceso igual a los tribunales, justicia imparcial, defensoría eficiente) no han funcionado o, al menos, no funcionaron bien para los pueblos indígenas, entonces debemos buscar otras causas para la desigualdad que no son formalmente institucionales sino que están más profundamente enraizadas en la historia y las estructuras sociales de la sociedad nacional. La causa subyacente en este caso es el racismo étnico y la discriminación contra los pueblos indígenas, que son fenómenos multidimensionales que hay que enfrentar a distintos niveles. Afectan no solo a las expresiones subjetivas de prejuicio sino también a la discriminación institucional, como cuando las agencias de servicios sociales se diseñan de tal manera que prestan servicios a ciertos sectores de la población y excluyen, total o parcialmente, a las comunidades indígenas o les prestan servicios de menor calidad. Estas desigualdades han sido ampliamente documentadas en mis informes de visitas a los países que demuestran, basándose en gran parte en los indicadores y estadísticas nacionales, que los pueblos indígenas son víctimas de la discriminación en la distribución de bienes socialmente valorados, servicios sociales generales necesarios para mantener o mejorar los niveles adecuados de vida en salud, educación, vivienda, ocio, medio ambiente, beneficios, empleo, ingresos, etc. Los estudios del Banco Mundial muestran que la discriminación institucional contra los pueblos indígenas en algunos países de América Latina no ha cambiado mucho en los últimos diez años.14 La importancia de información cuantitativa adecuada y de indicadores fiables no puede mini-

mizarse, porque son necesarios para formular las políticas públicas apropiadas y llegar a las poblaciones más necesitadas. Es sorprendente que en la mayoría de los países no exista información disponible sobre los pueblos indígenas. Suelen estar agrupados en una categoría general de “los pobres” o las “comunidades aisladas” o “el sector rural” o el menor “percentil” de una escala de ingresos, una práctica que tiende a ignorar las especificidades culturales de los pueblos indígenas y simplemente los sitúa en relación con las medias nacionales o regionales, las medianas o los mínimos. Es increíble que poca información poseen los funcionarios públicos en muchos países sobre la verdadera situación y condiciones de los pueblos indígenas. Una falta de conciencia que fácilmente tiende a inyectar un fuerte desvío anti indígena, muy a menudo por ignorancia, en el diseño, ejecución y evaluación de programas sociales de todos los tipos (salud, nutrición, educación, vivienda, prestaciones y otros). No es de extrañar que las organizaciones indígenas insistan en que se produzca esa información, que se utilice y que esté públicamente disponible para las agencias especializadas, una demanda que han hecho el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de la ONU y el Relator Especial. Algunas de estas agencias de la ONU han comenzado ahora a trabajar en estos temas. En vista de la importancia de los problemas, es difícil explicar por qué algunos gobiernos todavía argumentan que generar esa información desagregada por etnia es un “acto de racismo” que ellos, como liberales bienintencionados que son, quisieran evitar. Creo que es justo lo opuesto: no hacerlo perpetúa el racismo institucional. La discriminación interpersonal puede atacarse a través de medidas legales, como la ilegalización de las organizaciones que hacen apología del odio y el racismo, y con campañas de comunicación a favor de la tolerancia, el respeto por las diferencias culturales y físicas y otras acciones. Pero la discriminación institucional exige un gran cambio de las instituciones públicas en términos de objetivos, prioridades, presupuestos, administración, capacitación, evaluación, información, coordinación, y, por tanto, constituye un gran desafío para las políticas públicas y para las estructuras del poder político de las que los pueblos indígenas suelen estar excluidos. Como consecuencia, los pueblos indígenas tienen que enfrentarse a muchos obstáculos, como individuos y como colectivos, antes de poder alcanzar el mismo disfrute de todos los derechos humanos individuales universales. Esta es

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la razón por la que el enfoque clásico y liberal de los derechos humanos ha sido, hasta el momento, menos que satisfactorio para ellos. Esto no significa, sin embargo, que no debe continuarse con los esfuerzos para mejorar los mecanismos de protección de los derechos humanos para los miembros individuales de las comunidades indígenas. Por el contrario, es una tarea que se ha dejado abandonada durante mucho tiempo y que debe promoverse y consolidarse, de acuerdo con el Artículo 2 de la Declaración que señala: “Los pueblos y las personas indígenas son libres e iguales a todos los demás pueblos y personas y tienen derecho a no ser objeto de ninguna discriminación en el ejercicio de sus derechos, en particular la fundada en su origen o identidad indígenas.” Permítaseme añadir que incluso si los indígenas, como individuos, alcanzan el pleno disfrute de todos los derechos humanos individuales universales garantizados en los instrumentos internacionales de derechos humanos y en la legislación nacional de muchos países, algunas cuestiones básicas de derechos humanos por las que los pueblos indígenas han estado luchando durante tantas décadas no quedarán necesariamente resueltas. Las ideas comunes sobre la efectividad de los instrumentos internacionales de derechos humanos mantienen que los convenios de derechos humanos deben incluir los mecanismos de protección que permitan a las víctimas de violaciones de los derechos humanos tener una reparación legal. En contraste, las declaraciones tienen el defecto de que no incluyen tales mecanismos y, por lo tanto, los estados no están obligados a proporcionar reparaciones legales. En lo que se refiere a los derechos de los pueblos indígenas, puede argumentarse que la prevención de las violaciones de derechos humanos debería ser una cuestión de política pública, tanto como de reparaciones legales existentes. Y, en este sentido, la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas señala las obligaciones de proteger estos derechos que competen a los estados. Esta es la razón por la cual, en este momento, las estrategias para la promoción y consolidación de las políticas públicas apropiadas pueden ser tan efectivas como el recurso a las reparaciones por vía judicial.

Derechos individuales y colectivos Si bien es cierto que la Declaración reafirma que las personas indígenas tienen derecho sin discriminación a todos los derechos humanos reconocidos en el derecho internacional, los pueblos indígenas poseen también derechos colectivos que

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son indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo integral como pueblos. La principal diferencia con otros instrumentos de derechos humanos es que en este los titulares de derechos no son sólo los miembros individuales de las comunidades indígenas sino la unidad colectiva, el grupo, los pueblos indígenas como sociedades, culturas y comunidades vivas. Muchas estados se han negado durante mucho tiempo a considerar a los pueblos indígenas como titulares colectivos de derechos humanos y esta es una de las razones por la que llevó tanto tiempo que se aceptara la Declaración. En la actualidad, se va convirtiendo progresivamente en una interpretación estándar la idea de que hay ciertos derechos humanos individuales que solo pueden disfrutarse “en comunidad con otros”, lo que significa que a los efectos de los derechos humanos, el grupo afectado se convierte en titular de derechos como tal. Consideremos, por ejemplo, los derechos lingüísticos. Estos se refieren no sólo al derecho del individuo de hablar la lengua de su elección en su hogar sino al derecho de una comunidad lingüística a utilizar su lengua en la comunicación pública a todos los niveles, incluida la educación, los medios, el ámbito judicial y el gobierno. El uso de la lengua no es solo un medio de comunicación sino un modo de vivir la propia cultura. La no discriminación no es solo una libertad negativa (“tener derecho a no ser discriminado”) sino que exige un ambiente público e institucional favorable en el que ser diferente no sea un estigma sino un derecho y un valor. La cuestión de los derechos humanos colectivos versus los individuales es una vieja preocupación en la ONU que se volvió especialmente polémica en relación con el Artículo 1 de los dos pactos internacionales de derechos humanos, que reconocen el derecho de todos los pueblos a la libre determinación.15 Un estudio reciente de los derechos humanos en la ONU observa esta “fue una de las cuestiones de derechos humanos más controvertidas y casi torpedeó el pacto [...] El debate sobre la libre determinación afectó a la naturaleza y composición de las propias Naciones Unidas y golpeó en el corazón del sistema internacional.”16 Esto volvió a suceder en relación con el derecho de libre determinación de los pueblos indígenas según se afirma en el Artículo 3 de la Declaración, un debate enconado que ya se podía predecir durante la elaboración del Convenio 169 de la OIT.17


Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva

¿Cómo puede aplicarse el derecho de libre determinación? En la teoría y en la práctica de las Naciones Unidas, el derecho de los pueblos a la libre determinación se ha limitado estrictamente al proceso de descolonización, y ha sido invocado, más recientemente, en varios ejemplos de secesión. La Declaración de 1960 de la Asamblea General sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales rechaza “[t]odo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país”,18 y el Artículo 46 de la Declaración deja claro que “nada de lo señalado en la presente la Declaración [...] se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos e independientes.”19 El Convenio 169 de la OIT incluye una aclaración de que la utilización del término pueblos indígenas no tiene implicaciones en el derecho internacional.20 Como resultado de años de negociaciones, y a pesar de la oposición de algunos estados, la Declaración reconoce formalmente que los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación, un derecho que la ONU no ha querido reconocer en el caso de minorías étnicas o nacionales.21 El desafío actual es renovar la utilidad del derecho de un pueblo a la libre determinación en la era del multiculturalismo democrático, cuando los pueblos indígenas exigen ese derecho para ellos. Los pueblos indígenas y los estados deben trabajar ahora conjuntamente en la interpretación y aplicación de las diversas facetas del derecho de libre determinación en los contextos específicos de sus países. ¿Cómo puede este derecho, y otros derechos colectivos de la Declaración, definirse en términos legales, cómo serán interpretados y por quién? ¿cómo van a aplicarse y cómo van a protegerse? Y, más importante incluso, ¿cómo se va a definir al titular de este derecho (un pueblo)? La ONU nunca ha definido “pueblo”, aunque puede en términos generales hay acuerdo en que el derecho de libre determinación es principalmente un derecho territorial y, en menor grado, un derecho político. Sobre esta polémica cuestión los pueblos indígenas han desafiado a los estados y más de un representante estatal en la ONU ha desafiado a los pueblos indígenas. Yo me he encontrado con numerosos funcionarios públicos en muchos países en todo el mundo que todavía niegan a los pueblos indígenas el derecho de libre determinación, temiendo que el ejercicio de este derecho pueda

conducir a movimientos separatistas o secesionistas que, presumiblemente, tendrían graves consecuencias para la unidad nacional, la soberanía territorial y la gobernanza democrática. Muchos observadores de esta problemática parecen estar de acuerdo en que, en el contexto de la Declaración de la ONU, el derecho de libre determinación debería interpretarse como un derecho interno, es decir, dentro del marco de un estado independiente establecido, especialmente cuando este estado es democrático y respeta los derechos humanos. La Declaración de la ONU vincula el derecho de libre determinación (Artículo 3) con el ejercicio de la autonomía o el autogobierno en cuestiones relativas a asuntos internos y locales (Artículo 4). La interpretación externa de la libre determinación sería aplicable en el caso de secesión o separación territorial de un estado existente, y se ha dicho muy a menudo que esto no es lo que los pueblos indígenas han estado demandando en relación con su petición de libre determinación aunque, por supuesto, la libre determinación externa no puede excluirse como una posibilidad lógica. Ahora debe prestarse especialmente atención a las distintas formas y problemas del ejercicio de la libre determinación interna. Dada la variedad de situaciones legales, territoriales, sociales y políticas de los pueblos indígenas en todo el mundo, el ejercicio del derecho de libre determinación (interna) (autonomía, autogobierno) tendrá que tener en cuenta estas diferencias. En los países en los que las identidades indígenas han estado íntimamente vinculadas a territorios reconocidos (como puede ser el caso en el área circumpolar, la cuenca amazónica o las tierras altas andinas), el derecho de libre determinación tenderá a presentar ciertas características peculiares a estos medios. Otro enfoque puede adoptarse en aquellos países que tienen una historia de tratados, o en los que se establecieron territorios legales, como reservas, para los pueblos indígenas, lo que sería el caso en Canadá y los Estados Unidos. Otras perspectivas pueden ser necesarias en aquellos países (como en América Latina) que tienen una larga historia de mezcla social y cultural en las áreas rurales y urbanas entre los pueblos indígenas y las poblaciones mestizas. ¿Cuáles serán el ámbito y niveles de los acuerdos de autonomía? ¿Cómo se harán legal y políticamente viables? Hay muchos ejemplos exitosos en todo el mundo, pero también algunos fracasos. En contraste con un acto de libre determinación durante el proceso de descolonización, que

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sugiere habitualmente que ha tenido lugar un referéndum en un momento dado, por ejemplo en el caso de Timor Oriental o en Namibia, el derecho de libre determinación de los pueblos indígenas puede considerarse como un proceso en progreso continuo que debe ser ejercido diariamente y que implica una miríada de cuestiones de derechos humanos, la mayoría de las cuales están incluidos en la Declaración. Así, el Artículo 3 no se refiere a un derecho que es diferente de los demás derechos de la Declaración sino más bien a un principio comprehensivo general a la luz del cual debe evaluarse el ejercicio de todos los otros derechos. Veamos un ejemplo: la lucha de una comunidad indígena para preservar su territorio comunitario de la destrucción que causaría un proyecto de desarrollo hidroeléctrico que tiene apoyo del gobierno y financiación internacional. El proyecto puede afectar a muchos derechos colectivos e individuales específicos de los miembros de esa comunidad y, en cada caso, pueden existir reparaciones específicas. Pero la cuestión fundamental es mayor que la suma de derechos particulares que posiblemente van a violarse. Aquí, la cuestión fundamental es el derecho colectivo y permanente de la comunidad a la libre determinación, que engloba todos los otros derechos. Dado que los derechos no son nunca absolutos, deben encontrarse políticas adecuadas de derechos humanos para preservar el derecho de libre determinación de la comunidad y tener en cuenta las implicaciones más amplias del proceso de desarrollo nacional, incluidos los derechos de terceras partes, dentro de un marco de derechos humanos. Este es uno de los muchos desafíos que la Declaración nos plantea.

La necesidad de políticas específicas de derechos humanos Es probable que, en los próximos años, el centro de la atención de muchas organizaciones de los pueblos indígenas se trasladará desde el ámbito internacional hacia las preocupaciones más locales. Mientras que en la ONU y en todas partes (en los sistemas regionales africanos y americanos, por ejemplo) la diplomacia indígena continuará sin duda con creciente eficacia, en el nivel nacional habrá que concentrar la atención en la actividad legislativa y política, en la formulación de políticas sociales y económicas, en los litigios en los tribunales y en las diversas actividades de la organización local. Una nueva generación de representantes y líderes indígenas tendrá que comenzar a trabajar con la Declaración en el nivel nacional, encontrando maneras de introducirla

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en los tribunales, en los órganos legislativos, en los partidos políticos, en los centros académicos y en los medios de comunicación. Muchos de los activistas indígenas que trabajaron para conseguir la Declaración en las Naciones Unidas han tenido también experiencia práctica en sus propios países. Hacer que la Declaración funcione en el nivel nacional dará sin duda nueva energía al movimiento indígena en todos los lugares. Las redes internacionales y la cooperación transnacional que las organizaciones indígenas establecieron durante el proceso que llevó a la adopción de la Declaración continuará seguramente a través de las separaciones burocráticas de las Naciones Unidas, quizá más dirigida hacia las áreas de desarrollo y resolución de conflictos. La puesta en práctica del derecho colectivo a la libre determinación en el nivel local será también una nueva experiencia para todas las partes implicadas. Los gobiernos tendrán ahora que continuar a partir de donde los diplomáticos dejaron la tarea. ¿Cómo aplicarán los estados sus obligaciones derivadas de la Declaración? Muchas ramas técnicas y operativas del gobierno tendrán que ajustar sus actividades a los objetivos de la Declaración y rendir cuentas a los pueblos indígenas y al sistema de la ONU. No en menor grado, las instituciones académicas de investigación, los departamentos y programas de ciencias sociales y derecho, tienen ahora el desafío de incorporar la Declaración en sus planes y actividades. Una gran victoria para los pueblos indígenas son los artículos de la Declaración de la ONU referidos a los derechos sobre las tierras, territorios y recursos, aunque quizá no todos están satisfechos con el texto final aprobado por la Asamblea General (Artículos 25, 26, 27, 28, 29).22 Por ello, estos artículos representan también un gran desafío, tanto para los pueblos indígenas como para los estados, en términos de su interpretación adecuada, su aplicación práctica y su implementación efectiva. Estas pueden requerir nueva legislación, juicios en los tribunales y exhaustivas negociaciones políticas con los distintos interesados. Como se observó en varios países latinoamericanos y del sudeste asiático, la simple cuestión de mapear y delimitar las tierras y territorios indígenas tradicionales, sin contar con el proceso mismo de adjudicación, exige procedimientos cuidadosos, costosos, conflictivos y, a menudo, prolongados. En 2001 la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió una sentencia histórica en la que reconoció los derechos de propiedad colectiva de la comunidad de Awas Tingni contra el estado de Nicaragua.23 Las tierras en cuestión nunca


Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva

habían sido delimitadas o tituladas, como tantos otros territorios indígenas, lo que planteaba complejos problemas legales y técnicos entre el gobierno y la población local. En Brasil y Colombia la ley reconoce grandes territorios indígenas pero no hay mecanismos eficaces para proteger estas áreas de la invasión foránea. La misma situación se produce en relación con los territorios preservados para las tribus no contactadas (o, mejor dicho, los pueblos en aislamiento voluntario) en regiones remotas de la Amazonía ecuatoriana y peruana, que son codiciados por las compañías internacionales petroleras y madereras (por no mencionar a los traficantes de drogas) y por colonos pobres sin tierras de otras zonas. Hay información sobre procesos similares en Camboya y en Malasia, entre otros países del sudeste asiático. Muy a menudo, los gobiernos dicen, por un lado, que están protegiendo estas tierras indígenas mientras por otro otorgan concesiones a las corporaciones transnacionales para actividades de ‘desarrollo’ en los mismos lugares. ¿Cómo puede la Declaración, que es muy clara sobre los derechos colectivos territoriales y a las tierras de los pueblos indígenas, ser llevada a la práctica para resolver los problemas a los que se enfrentan los pueblos indígenas en esas situaciones? La aplicación de la ley es uno de los principales obstáculos en el largo y doloroso proceso de conseguir que los derechos humanos sirvan a las personas. Esto no será diferente en el caso de la aplicación de la Declaración de la ONU. En uno de mis informes al Consejo de Derechos Humanos de la ONU, escribí sobre la “brecha de la implementación” entre las leyes y la realidad práctica que he observado en muchos países.24 Esto significa que hay muchas leyes buenas en el papel (a veces resultado de prolongados esfuerzos de cabildeo o de tratos políticos cuidadosamente negociados) pero luego algo sucede y no son aplicadas. Muchas personas con las que hablo sobre esto responden simplemente: “no hay voluntad política”. Pero ¿qué significa esto exactamente? ¿Cómo se puede hacer aparecer la voluntad política si no existe? En este nivel, el pleno valor de sus derechos colectivos puede empoderar a los pueblos indígenas, construir una ciudadanía multicultural y garantizar su participación efectiva en la sociedad nacional y en la política. Para conseguir esto, se requerirá más que la mejora de los mecanismos de protección de los derechos humanos; harán falta también reformas institucionales, económicas, políticas y judiciales a todos los niveles. Ciertamente esto puede a veces llevar a confrontaciones sociales de varios tipos, como ya ha

sucedido antes, así que deben designarse nuevas políticas y nuevos espacios para el diálogo y la negociación. Esto será particularmente urgente en relación con cuestiones relativas a los derechos a las tierras, los recursos naturales y el medio ambiente. La cuestión es más compleja que la ausencia de voluntad política para aplicar la legislación. De hecho, he observado en algunos países que la legislación sobre derechos humanos se adopta por diversas razones políticas, culturales, diplomáticos o de otro tipo, incluso cuando no hay ninguna intención de aplicarla, o cuando el sistema legal y político es tan complejo que su implementación es casi imposible, lo que quiere decir que los políticos pueden estar dispuestos a aceptar dicha legislación sabiendo perfectamente que no hay ninguna posibilidad real de que sea aplicada. Algunos sospechan que este puede ser el caso de la Declaración. Un buen ejemplo al respecto es una ley estatal local adoptada en el estado de Oaxaca, México, en los años 90 sobre los derechos de los pueblos indígenas, que son mayoría en el estado. Parece una buena ley sobre el papel, muchos distinguidos dirigentes locales indígenas e intelectuales participaron en su diseño y preparación. El gobernador del Estado presionó enérgicamente por su adopción. Una década después todavía está sin aplicar. Parece que la mayoría de los actores implicados en la adopción de esta ley tenían en mente otros objetivos y no estaban realmente preocupados por la aplicación desde el principio. En los últimos años la ONU ha planteado un nuevo enfoque basado en los derechos humanos para el desarrollo. El principio básico que subyace en este enfoque es que la realización de los derechos humanos debería ser el objetivo final del desarrollo y que, por tanto, el desarrollo debería entenderse como una relación entre los titulares de derechos y los que tienen las obligaciones correspondientes. Todos los programas diseñados de acuerdo con este enfoque incorporan indicadores de derechos humanos con el propósito de supervisar y evaluar el impacto de los proyectos y programas de desarrollo. La clave de este enfoque se encuentra en su vínculo explícito con las normas y principios de los derechos humanos, que se utilizan para identificar la situación de partida y los objetivos para evaluar el impacto del desarrollo.25 El enfoque de derechos humanos identifica a los indígenas como titulares plenos de derechos humanos y establece la realización de sus derechos como el principal objetivo del desarrollo. Como se documenta en la buenas prácticas seguidas en diferentes lugares del mundo, un desarrollo endógeno y sostenido es posible cuando se basa en

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el respeto a los derechos de los pueblos indígenas y garantiza su cumplimiento. En los procesos sociales y políticos iniciados por las comunidades y organizaciones indígenas en el ejercicio y defensa de sus derechos pueden encontrarse buenas prácticas atestiguadas de desarrollo basado en los derechos de los pueblos indígenas. Estos son procesos de empoderamiento que se basan en el presupuesto que los pueblos indígenas son propietarios de sus derechos y en el fortalecimiento de la capacidad de esos pueblos para organizarse y demandar el cumplimiento y ejercicio de estos derechos y también su participación política. El enfoque basado en los derechos lleva consigo un sistema de principios que pueden utilizarse en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas y acuerdos constructivos entre gobiernos y pueblos indígenas. Con la reciente adopción de la Declaración, los participantes en el desarrollo tienen ahora a su disposición un marco regulador claramente formulado para las políticas y actuaciones de desarrollo a ellos dirigidas. El enfoque basado en los derechos humanos nace de un concepto de desarrollo que identifica sujetos de derechos y no simplemente una población que es el objeto de las políticas públicas. Los pueblos indígenas deben por tanto ser identificados como sujetos de derechos colectivos que complementan los derechos de sus miembros individuales. Un enfoque de derechos humanos en el desarrollo es: (a)endógeno: debería originarse en los propios pueblos y comunidades indígenas como medio de satisfacer sus necesidades colectivas; (b) participativo: debería basarse en el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos y comunidades indígenas, que deberían estar implicados en todas las etapas de desarrollo. No debería imponerse ningún proyecto desde el exterior; (c) socialmente sensible: debería responder a las necesidades de los propios pueblos y comunidades indígenas y apoyar sus propias iniciativas de desarrollo. Al mismo tiempo, debería promover el empoderamiento de los pueblos indígenas, en especial de las mujeres indígenas; (d) equitativo: debería beneficiar a todos los miembros por igual, sin discriminación, y ayudar a reducir la desigualdad y aliviar la pobreza; (e) autosostenible: debería poner las bases para una mejora gradual a largo plazo en

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los niveles de vida de todos los miembros de la comunidad; (f) sostenible y protector del equilibrio medioambiental; (g) culturalmente adecuado para facilitar el desarrollo humano y cultural de las personas implicadas; (h) autogestionado: los recursos (económicos, técnicos, institucionales, políticos) deberían ser gestionados por los implicados, utilizando sus propias formas probadas de organización y participación; (i) democrático: debería estar apoyado por un estado democrático comprometido con el bienestar de su población, respetuoso con el multiculturalismo y que tiene la voluntad política de proteger y promover los derechos humanos de todos sus ciudadanos, especialmente los de los pueblos indígenas; (j) responsable: los actores responsables del desarrollo deben rendir cuentas claras de su actuación a la comunidad y a la sociedad en general. Más allá de las cuestiones específicas de derechos humanos, la Declaración desafía al estado-nación moderno a repensar cuestiones básicas de filosofía política, como la reconceptualización de la identidad nacional y de la cultura nacional, la ciudadanía multicultural, la ética ambiental, las decisiones colectivas, los derechos de comunidades y personas, la democracia participativa y el desarrollo basado en los derechos humanos. La Declaración está pues bien situada para contribuir a una verdadera agenda alternativa para el siglo XXI. Aunque una golondrina no hace verano, la Declaración es un ladrillo más en la construcción de la estructura internacional de protección de los derechos humanos, que ahora hay que poner a trabajar, y un paso más en la construcción de la plena ciudadanía mundial de los pueblos indígenas en todo el planeta. El profesor Richard Falk, de la Universidad de Princeton, ha escrito que “entre los desarrollos menos predecibles de los últimos cien años está el espectacular crecimiento de los derechos humanos hasta una posición prominente en la política mundial.”26 Yo añadiría que más impredecible incluso fue la adopción de la Declaración. Pero eso es precisamente lo que hace que sea tan alentadora y por lo que ha hecho surgir tantas esperanzas, que no deberían y no deben ser defraudadas.


Cómo Hacer que la Declaración sea Efectiva

NOTAS 1. Asamblea General “Resolución 61/295: Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”, Doc. ONU A/61/67, Anexo (13 de septiembre de 2007). 2. Véanse los informes anuales del Relator Especial al CDH, que pueden encontrarse en http:// documents.un.org. 3. El Grupo de Trabajo de la ONU sobre Poblaciones Indígenas se reunió durante más de 20 años bajo las sucesivas presidencias de Asbjorn Eide (Noruega), Erica Irene Daes (Grecia) y Miguel Alfonso Martínez (Cuba). El diálogo entre los estados y los representantes indígenas se benefició durante muchos años de la orientación del funcionario de la ONU Augusto Willemsen Díaz (Guatemala). Para una buena introducción a los pueblos indígenas y el derecho internacional, véase James Anaya. 2005. Los pueblos indígenas en el derecho internacional (Trotta: Madrid). 4. Consejo de Derechos Humanos “Resolución 2006/2: Grupo de Trabajo de la Comisión de Derechos Humanos encargado de elaborar un proyecto de declaración de acuerdo con el párrafo 5 de la Resolución 49/214 de la Asamblea General de 23 de diciembre de 1994” (29 de junio de 2006). 5. Véanse los capítulos de John Henriksen, Erica Irene Daes y Asbjorn Eide en este volumen. 6. La primera delegación de indios americanos en demanda de sus derechos intentó dirigirse a la naciente Liga de las Naciones en los años 20, pero fue rechazada. Un jefe maorí tampoco tuvo más éxito. 7. Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 171, 26 de marzo de 1976 y Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre de 1966, 999 UNTS 3, entrada en vigor el 3 de enero de 1976. 8. Organización Internacional del Trabajo (OIT) Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, 1989 (número 169) adoptado el 27 de junio de 1989 por la Conferencia General de la OIT en su 76º periodo de sesiones, entrada en vigor el 5 de septiembre de 1991. 9. Cal y otros v el Fiscal General de Belice y otros (2007), Demandas nº 171 y 172 de 2007, Conteh CJ (corte Suprema de Belice).

10. The Japan Times Online, 7 de junio de 2008. 11. Ante la insistencia de algunas delegaciones gubernamentales, la Resolución añadió la frase “cuando proceda”. Aunque algunos podían pensar que sus países quedaban así exentos de la aplicación de la Declaración, el Relator Especial pensó que “cuando proceda” significa dondequiera que los pueblos indígenas se enfrentan a problemas de derechos humanos, lo que ciertamente incluiría a los estados que votaron contra la Declaración. El delegado de los EE.UU. en la Asamblea General en octubre de 2007 sostuvo la dudosa postura de su gobierno de que el Relator Especial no estaba autorizado a promover la Declaración en los países que habían votado contra ella. 12. Hemos oído los mismos argumentos en relación con los derechos de las mujeres y, sin embargo, no solo hubo una declaración de la ONU sino también un convenio internacional sobre los derechos de las mujeres, que llevó décadas conseguir. 13. Supra nota 1. 14. Gillette Hall and Harry Anthony Patrinos (ed.). 2006. Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina 1994-2004. (Banco Mundial: Mayol Ediciones). 15. Supra nota 7. 16. Roger Normand y Sarah Zaidi. 2008. Human Rights at the UN. The Political History of Universal Justice (Bloomington: Indiana University Press), pp. 212-213. 17. Véase el capítulo de James Anaya en este volumen. 18. Asamblea General “Resolución 1514. Declaración sobre la concesión de la independencia a países y pueblos coloniales” (14 de diciembre de 1960). 19. Supra nota 1. 20. Supra nota 8. 21. Asamblea General “Resolución 47/135: La Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales, Étnicas, Religiosas y Lingüísticas” (1992). No reconoce ningún derecho colectivo a las minorías. 22. Supra nota 1. 23 Comunidad Indígena Mayagna (Sumo) de Awas Tingni v. Nicaragua R (31 de agosto de

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2001) Corte Interamericana de Derechos Humanos (Serie C) Nº 79 (también publicada en (2002) Arizona J Int’l and Comp Law 395. 24. “Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas, Rodolfo Stavenhagen”, Doc. ONU A/HRC/2007 (27 de febrero de 2007).

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25. “Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas, Rodolfo Stavenhagen”, Doc. ONU A/HRC/6/15 (2007). 26. Richard A Falk. 2000. Human Rights Horizons. The Pursuit of Justice in a Globalizing World. (New York: Routledge).


EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO ························ Sergio Urquhart Cademartori Doutor em Direito; Professor Associado 3 do PPGD da UFSC.

Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori Doutora em Direito. Professora de Graduação; Mestrado e Doutorado da UNISINOS (RS).

1. INTRODUÇÃO Existe uma permanente tensão entre os segredos de Estado, regidos pela chamada “Raison d’État”, e seu oposto, a transparência, fruto da vinculação do Estado de Direito com o direito fundamental de acesso às informações oficiais consagrado nas diversas Cartas de Direitos. Isto se vê refletido a nível constitucional e legislativo, tendo como conseqüência uma prática administrativa de opacidade convivendo com tentativas republicanas de desbloqueio de informações. Mas na prática o que se tem é a “metástase” das práticas secretas: o segredo deixa de ser exceção para constituir-se em regra. A Administração fecha-se sobre si mesma. Justamente para quebrar esse manto de sigilo instituem-se normas constitucionais que asseguram o sobredito direito de acesso às informações governamentais por parte do cidadão. Todavia, amiúde a “arcana praxis” sobrepõe-se aos esforços de publicidade, pela manipulação retórica de expressões de forte valor simbólico, quais sejam os apelos à Segurança Nacional, ao Bem Comum, ao Interesse Superior da Administração Pública etc. Neste ensaio, tentar-se-á evidenciar essa tensão irresolvida mediante a apresentação de alguns exemplos constitucionais e legislativos do Brasil e do estrangeiro, mostrando, no caso brasileiro, como o Poder Público enfrenta (ou não) essa dialética.

2. O direito de acesso como direito fundamental Ao corporificar a norma escrita como máxima de ação impessoal para governantes e governados, o Estado de Direito traçou limites para a ação e abrangência do aparato administrativo, estabelecendo direitos para as pessoas, consubstan-

ciados esses mecanismos nas Cartas de Direitos e Garantias Fundamentais de cada Constituição. Dentre esses direitos, o que interessa aqui é o de acesso às práticas estatais por parte dos administrados, requisito de publicidade inafastável de um Estado democrático. Esse direito apresenta uma dupla fundamentação, “De um lado, a preocupação que não é nova – uma vez que advém do surgimento das próprias idéias liberais – de fazer do Estado um ser transparente, banindo-se as práticas secretas. De outro, do próprio avanço das concepções de uma democracia participativa. Se cada vez exige-se mais do cidadão em termos de participação na vida pública, natural que a ele também sejam conferidas todas as possibilidades de informar-se sobre a condição da res pública.”1

Trata-se de um direito que não apresenta um caráter meramente individual, em que “amalgam-se interesses particulares, coletivos e gerais.”2 Como diz Edilsom Farias, na esteira de pensadores como Corasaniti e Zaffore, a aquisição plena por parte dos cidadãos de informações, em confronto com a Administração Pública, é uma característica capaz de revelar o grau de evolução das democracias contemporâneas. Na relação comunicativa entre cidadão e Estado configura-se o princípio da publicidade dos atos de governo, impresso na gestão republicana da coisa pública, implicando a divulgação e a fundamentação das decisões administrativas. A transparência do Poder Público permite, na prática, ao cidadão acompanhar a organização, os métodos, as formas concretas da ação administrativa e avaliar, em consequência, o cumprimento dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publi-

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Sergio Urquhart Cademartori e Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori

cidade e eficiência, aos quais a Administração Pública está obrigada a obedecer (CF, art. 37).3

3. O direito de acesso e seus limites: normas e critérios constitucionais sobre classificação documental Assim, encontram-se em algumas Constituições democráticas contemporâneas dispositivos que asseguram o sobredito direito fundamental de acesso a informções governamentais aos cidadãos, bem como plasmam suas eventuais limitações. Veja- se, por exemplo, a Constituição espanhola de 27 de dezembro de 1978, a qual preceitua: Art. 105. A Lei regulará: [...] b) O acesso dos cidadãos aos arquivos e registros administrativos, salvo em matérias relativas à segurança e defesa do Estado, investigação e intimidade das pessoas;4

De seu lado, a Constituição da República italiana apenas assegura o direito de petição, devendo interpretar-se aí a consagração do direito de acesso aos arquivos oficiais: Art. 50. Todos os cidadãos podem encaminhar petições às Câmaras para solicitar medidas legislativas ou expor necessidades comuns.5

Da mesma forma, a Lei Fundamental da República Federal da Alemanha plasma em seu artigo 17 o direito de petição, não abrindo norma específica ao direito de acesso às informações do Estado: Art. 17. (direito de petição) Qualquer pessoa tem o direito de apresentar por escrito, individual ou coletivamente, petições ou reclamações às autoridades competentes e representação do povo.6

Nessa linha, as disposições da Constituição da República portuguesa, de 1976, em seu art. 20.1. (“Todos têm o direito de informar e ser informados, sem impedimentos nem discriminaçoes”) e 52: (“Todos os cidadãos têm o direito de apresentar, individual ou colectivamente aos órgãos de soberania ou a quaisquer autoridade petições, representações, reclamações ou queixas para defesa de seus direitos, da Constituição, das leis ou do interesse geral”). Ressalte-se na Carta portuguesa a forma minuciosa em que o direito à informação é previsto, pela leitura do art. 268:

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1. Os cidadãos tem o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2. Os cidadãos tem também o direito de acesso aos arquivos e registros administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. 3. Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos. 4. É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 5. É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 6. Para efeitos dos ns. 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração.7

Já nas Constituições do Estado contemporâneo brasileiro encontram-se dispositivos prevendo o direito de acesso aos documentos oficiais, com o que fica aquele consagrado como direito fundamental, isto é, como direito cujo titular é a pessoa, e do qual emana a pretensão de direito material a ser exercida contra o Estado. Assim, a Carta de 1934, em seu art. 113, nº 35, dispunha: A lei assegurará o rápido andamento dos processos nas repartições públicas, a comunicação aos interessados dos despachos proferidos, assim como das informações a que estes se refiram, e as certidões requeridas para a defesa de direitos individuais, ou para esclarecimentos dos cidadãos acerca dos negócios públicos, ressalvados, quanto às últimas, os casos em que o interesse público imponha segredo, ou reserva.8

Segundo Pinto Ferreira, este dispositivo veio a inovar a matéria, pois “durante muito tempo no Brasil era comum que determinadas autoridades alegassem motivo de sigilo para negarem informações e certidões.”9 Ao comentar o mencionado dispositivo, Pontes de Miranda salienta que a lei a que se refere


Efetividade do Direito Fundamental de Acesso

deve ficar adstrita ao controle de constitucionalidade, nestes termos:

po, diferindo de acordo com as pessoas e situações. E arremata:

A lei pode definir esse interesse público e mencionar as espécies em que se deve guardar segredo ou reserva. Porém a fixação legal não exclui a apreciação judicial da constitucionalidade dos preceitos legais referentes à matéria, nem, em certas circunstâncias, o procedimento do Senado Federal quando lhe pareça que a atitude do Poder executivo destoe da Constituição ou da lei [...] A 5ª parte do art. 213, parágrafo 5º contém um direito público subjetivo de caráter político, susceptível, portanto, de suspensão e de perda [...] 10

Por isso mesmo, costuma-se afirmar que é a administração o juiz do interesse público, fundado na apreciação discricionária do merecimento de seus atos.

Sobre a auto-aplicabilidade deste parágrafo, relata Pinto Ferreira a existência de uma decisão favorável e uma contrária, ambas do Tribunal Federal de Recursos (TFR).11 A Constituição Federal de 1946 (art. 141, § 36), mantêm explicitado o direito de acesso: § 36. A lei assegurará: [...] IV - a expedição das certidões requeridas para esclarecimento de negócios administrativos, salvo se o interesse público impuser sigilo.12 13

Themístocles Cavalcanti , em comentário, diz que o item relacionado no parágrafo 36 afirma o princípio da publicidade administrativa, visto como preceito de moralidade, sem o qual o serviço administrativo não poderá preencher o fim a que se destina. Salienta ainda que São [os preceitos do § 36] também pressupostos do regime democrático, que considera a administração pública, instrumento da coletividade e não uma organização fechada, insensivel aos cidadãos. A publicidade dos atos administrativos e um regime amplo de informações, importam igualmente em assegurar, a todos os indivíduos, os direitos daí decorrentes, direitos públicos subjetivos, a que correspondem as garantias judiciais adequadas [...]. Mas faz ele uma distinção no que tange ao interesse de agir, frisando que, quando seja requerida certidão para o “esclarecimento dos negócios públicos”, há fundamento discricionário para a recusa por parte do Estado.14 Além disso, posiciona-se contra o entendimento de Pontes de Miranda de que possa a lei encontrar conceitos gerais para definir o “segredo” ou a “reserva”, por serem estes conceitos muito relativos, logo variáveis no tem-

Nada impede, entretanto, que a lei ordinária procure limitar a ação discricionária, restringindo o arbítrio da autoridade – o que se chama de ‘acte discritionnaire reglé par la loi’. 15

É ainda Pontes de Miranda quem salienta, em seu comentário ao dispositivo, que é a autoridade pública que tem de provar interesse público na guarda do segredo ao negar a certidão.16 A Constituição ditatorial de 1967 foi mais lacônica no tocante ao tema. De fato, em seu artigo 150, § 34 (renumerado com a mesma redação para o art. 153, § 35 pela Emenda Constitucional nº l/69), dispôs: § 34. A lei assegurará a expedição de certidões requerida às repartições administrativas, para defesa de seus direitos e esclarecimentos de situações.

Daí entenderem Pinto Ferreira17 e Pontes de Miranda18 que a interpretação deveria ser mantida da mesma forma que nas outras Cartas constitucionais, ou seja, com a ressalva para os casos de sigilo. A Carta de 1988 foi mais enfática que as Constituições anteriores a respeito da sagração do direito de acesso às informações estatais por parte dos cidadãos, impondo prazo de lei para sua prestação e cominando pena de responsabilidade; mas, ao par e contrariamente à Carta de 1967, especifica a ressalva para as informações sigilosas, nestes termos: Art. 5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da Lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja ímprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

Acrescenta-se as duas modalidades clássicas de infomação – a dos indivíduos externarem livremente seus pensamentos e a de prestar informações através de meios técnicos específicos – o direito de exigir informações. E Celso Bastos acrescenta, Trata-se, pois, de combater o princípio da arcana praxis ou princípio do segredo que,

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sendo próprio do Estado de polícia, não deixa, contudo, de manifestar a sua permanência no Estado de Direito, no atuar de uma burocracia que procura encerrar-se em uma prática esotérica de difícil acesso ao cidadão comum.19

4. Algumas legislações estrangeiras e histórico recente da legislação brasileira sobre classificação/desclassificação documental

A passagem merece comentário. Em primeiro lugar, entende se que este “direito de exigir informações” não “nasce” agora, como quer o autor, mas está já consagrado dentro do “direito de petição” ou mesmo normatizado como espécie própria (art. 141, § 36 da Constituição de 1946). Em segundo, se é certo que as práticas secretas sao próprias do Estado de polícia, a contrapartida deste Estado não é o Estado de Direito – pois bem pode conceber-se um Estado de Direito policial – mas sim o Estado Democrático de Direito, com as caractersticas salientadas acima. O inciso em análise prevê lei regulamentadora do prazo para que o Estado preste informações, silenciando sobre a necessidade de uma lei regulamentadora das matérias “cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”. É opinião do autor que

Nos Estados Unidos da América, que tem servido de paradigma para outros países, a matéria acha-se regulada pelo Freedom of Information Act, e complementada pelo Freedom of Information Reform Act, o primeiro de 1966 e o último de 1986. Estabelece aquele prazos mais ou menos exíguos para que as agências governamentais prestem informações aos interessados:

Embora não seja feita aqui uma referência expressa à lei, a verdade é que ela é inteiramente cabível e, mais do que isto, até mesmo indispensável. Deixar à apreciação discricionária do administrador o saber quando uma informação diz ou não respeito à segurança da sociedade e do Estado é conferir uma margem tão ampla de discrição que acaba por, praticamente, descaracterizar o direito individual. Dada a natureza deste, a sua regulamentação há de ser levada a efeito pelo legislador.20

Restava então – como ainda hoje – um manto de sigilo, apenas às vezes descortinado pela imprensa, sobre uma série de ações de governo, bem como informações históricas indispensáveis à compreensão do passado brasileiro, aos quais os cidadãos não tem acesso. Em que medida esse sigilo se faz necessário? A perda de controle pelos administrados ou seus representantes a respeito desses assuntos é danosa para um regime que se pretenda democrático? Para uma tentativa de resposta a essas perguntas, bem como para uma apreciação mais acurada da questão, torna-se necessário examinar as normas sobre classificação (impedimento, em diversos graus, de acesso público a documentos governamentais) no Brasil, bem como, de maneira sucinta, observar como o assunto é tratado em alguns países estrangeiros que observam o regime democrático.

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Titulo 5o., § 552, (6) (A)- (i) [...] within ten days (excepting Saturdays, Sundays and legal public holidays) after the receipt of any such request (ii) make a determination with respect to any appeal within twenty days (excepting Saturdays, Sundays and legal public holidays) after the receipt of such appeal.21 Mas exclui, dentre outros, os que sejam classificados pelo Executivo no interesse da defesa nacional ou da política exterior: 552 (b) This section does not apply to matters that are (2) (A) specifically authorized under criteria established by an Executive o order to be kept secret in the -interest of national defense and foreign policy and (B) are in fact properly classified pursuant to such Executive order;22

Cabe destacar, ainda, o Decreto n. 12356, de 2/4/82, relativo às informações de Segurança Nacional, o qual [...] prescreve um sistema uniforme para a classificação, desclassificação e salvaguarda de informações concernentes à Segurança Nacional [preâmbulo]. Reconhece que é essencial que o público seja informado quanto às atividades do Governo, mas que os interesses dos EUA e seus cidadãos exigem que certas informações relativas à segurança nacional sejam protegidos contra divulgaçao nao autorizada.23

Em seu corpo, o Decreto estabelece quais serão as matérias classificadas (quando envolverem planos, armas ou operações militares; informações relativas a governos estrangeiros; atividades ou fontes de inteligencia; relações exteriores ou atividades internacionais dos EUA, ou que o Presidente ou outras autoridades determinarem, etc – (seção 1.3.), bem como a duração da classi-


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ficação (pelo tempo que as considerações de segurança nacional requererem, sendo que a própria autoridade que classifica indicará, quando possível, o prazo; ou no prazo de lei, salvo extensão do período de salvaguarda por autoridade de organização de origem da informaçao etc.). Merece destaque a conceituação de “Segurança Nacional” estampada na Sec. 6.1. do Decreto: (e) ‘Segurança Nacional’ quer dizer a defesa ou as relaçoes exteriores dos EUA. (grifo acrescentado)24

Em Portugal a matéria é regulada pela Portaria de 21/08/87, do Ministério de Assuntos Estrangeiros. Segundo o art. 62 da mesma, antes de decorridos trinta anos de sua data de origem, os documentos do arquivo intermédio serão objeto de avaliação por uma comissão presidida por um Embaixador, à qual compete decidir qual a documentação que deverá p assar para o arquivo histórico – diplomático e decidir quais os processos que poderão ser abertos à consulta e quais o que deverão permanecer classificados. Na desclassificação deverão ser obedecidas certas regras: não deverão ser facultados ao público, dentre outros, processos que contenham elementos cuja divulgação possa constituir risco para a defesa do pais ou de seus aliados.25 No Brasil, a matéria inicialmente havia sido regulada através de Decretos do Poder Executivo. Assim, tem-se o Decreto nº 27.582, de 14 de dezembro de 1949, que aprovou o “Regulamento para Salvaguarda das Informações que Interessam à Segurança Nacional”; o Decreto nº 60.417, de 11 de março de 1967, que aprovou o “Regulamento para Salvaguarda de Assuntos Sigilosos”; o Decreto nº 69.534, de 11 de novembro de 1971, que “Altera Dispositivos do Regulamento para Salvaguarda de Assuntos Sigilosos” (cria os Decretos Secretos); e, finalmente, o Decreto nº 79.099, de 06 de janeiro de 1977, que “Aprova o Regulamento para Assuntos Sigilosos.”26 Este último diploma legal visava a “regular o trato de assuntos sigilosos tendo em vista sua adequada segurança” (art. 12). Preliminarmente, dispunha o Regulamento as conceituações necessárias à instrumentação do sigilo documental no país, alinhando, dentre outras, as seguintes definições: ASSUNTO SIGILOSO – aquele que, por sua natureza, deva ser de conhecimento restrito, e portanto, requeira medidas especiais para sua segurança [...],

CLASSIFICAR – Atribuir um grau de sigilo a um material, documento ou área que contenha ou utilize assunto sigiloso [...] DOCUMENTO SIGILOSO – Documento impresso, datilografado, gravado, desenhado, manuscrito, fotografado ou reproduzido que contenha assunto sigiloso. (art.2º)

As conceituações apresentadas giram em torno de um eixo central: o “assunto sigiloso”, definido ali “por sua natureza”. Em face da vagueza do termo, o art. 3º vai especificar graus de sigilo que permitirão elucidar de uma forma-menos imperfeita o conceito: Art. 3º Os assuntos sigilosos serão classificados de acordo com sua natureza ou finalidade e em função da sua necessidade de segurança, em um dos seguintes graus de sigilo: -ULTRA-SECRETO -SECRETO -CONFIDENCIAL -RESERVADO Parágrafo único A necessidade de segurança será avalíada mediante estimativa dos prejuízos que a divulgação não autorizada do assunto sigiloso poderia causar aos interesses nacionais, a entidades ou indivíduos.

Tem-se aí um critério básico para a necessidade de classificação: a eventualidade de ocorrência de prejuízos a interesses nacionais, entidades e individuos. No que tange às conceituações de “interesses nacionais”, podem eles ser definidos como quer Sérgio Pistone, fazendo-se uma distinção entre os contextos internacional e interno: No contexto das relações internacionais [...] o Interesse Nacional é geralmente entendido [...] como uma necessidade de segurança que cada Estado tem dentro das condições anárquicas das relações internacionais, uma necessidade que faz com que os conflitos entre os Estados sejam resolvidos, em última instância, pelo uso das armas ou com a ameaça de força [...] Se passarmos ao contexto da política interna, o interesse nacional será então entendido como o interesse da generalidade dos habitantes de um país (obviamente suscetível de diversas definições e realizações, consoante as diferentes situações históricas e as solicitações que emergem da sociedade civil), interesse que se contrapõe aos interesses particulares de cada um dos cidadãos e de cada um dos grupos econômicos-sociais [...].27

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Podem-se alinhar assim duas conclusões sobre o conceito de “interesse nacional”, preservado pela ideologia que embasava o decreto: 1) no plano internacional, remete-se ele em última análise à segurança do Estado; 2) no plano interno, ele é indefinível per se (já que variável em função de contextos histórico-sociais diversos). Em ambos os casos, são nebulosos os critérios para definir quais sejam os interesses da generalidade dos habitantes ou quais sejam as políticas de segurança de cada Estado. Isso dependerá, em cada caso, de quem detenha o controle do Estado e da doutrina que embase a ação política desse grupo. Aceita a premissa de que, à época da edição do Decreto (1977), apresentava-se como ideologia governamental a Doutrina da Segurança Nacional, formulada pela Escola Superior de Guerra, é no pensamento de seus doutrinadores que se deverá procurar subsídios para elucidar o conceito de “interesse nacional”. Para esse efeito, ressalta-se a seguinte passagem de um dos ideólogos do regime militar brasileiro, Golbery do Couto e Silva: O fato primacial que vale considerar, no conjunto do panorama internacional, é que cada estado se move ao impulso potente de um núcleo de aspirações e interesses, mais ou menos definidos com precisão num complexo hierárquico de Objetivos. Para os Estados – Nações de nossos dias, são seus Objetivos Nacionais.28

original, necessitem de maior difusão, bem como as ordens de execução, cujo conhecimento prévio, não autorizado, possa comprometer suas finalidades. Poderão ser SECRETOS, dentre outros, os seguintes assuntos: - planos ou detalhes de operações militares; - planos ou detalhes de operações econômicas ou financeiras; - aperfeiçoamento em técnicas ou materiais já existentes; - informes ou informações sobre dados de elevado interesse relativos a aspectos físicos, politicos, economicos, psicossociais e militares nacionais e de países estrangeiros; - materiais de importância nos setores de criptografia, comunicações e processamento de informações. § 3º São assuntos normalmente classificados como CONFIDENCIAL os referentes a pessoal, material, finanças etc. cujo sigilo deva ser mantido por interesse do governo e das partes, tais como: - Informes e informações sobre a atividade de pessoas ou entidades; - ordens de execução cuja difusão pérvia não seja recomendada;

O “interesse nacional”, cujo conceito encontra-se aqui subsumido ao de “objetivos nacionais”, remanesce sem definição clara. Na verdade, limita-se o Regulamento a enumerar exemplificativamente alguns temas passíveis de sigilo. Veja-se o disposto nos parágrafos do art. 5 do Decreto:

- radiofrequências de importância especial ou aquelas que devam ser frequentemente trocadas;

§ 1º São assuntos normalmente classificados como ULTRA-SECRETO aqueles da política governamental de alto nível e segredos de Estado, tais como:

- cartas, fotografias aéreas e negativos, nacionais e estrangeiros, que indiquem instalações consideradas importantes para a Segurança Nacional.

- negociações para alianças políticas e militares;

§ 4º São assuntos considerados normalmente como RESERVADO os que não devam ser do conhecimento do público em geral, tais como:

- hipóteses e planos de guerra; - descobertas e experiências científicas de valor excepcional; - informações sobre política estrangeira de alto nível § 2º São assuntos normalmente classificados como SECRETO os referentes a planos, programas e medidas governamentais, os extraídos do assunto ULTRA-SECRETO que, sem comprometer o excepcional grau de sigilo do

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- Indicativos de chamada de especial importância que devam ser frequentemente distribuídos;

- outros Informes e Informações; - assuntos técnicos;

- partes de planos, programas e projetos e suas respectivas ordens de execução; - cartas, fotografias aéreas e negativos, nacionais e estrangeiros, que indiquem instalações importantes.


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O que causa espécie da leitura do texto é a grande quantidade de termos vagos e ambíguos (“tais como”, “planos, programas e medidas governamentais”, “entre outros”, “elevado interesse” etc.), o que numa norma restritiva de direitos é frontalmente contrário à boa técnica legislativa, mesmo em se tratando de legislação ditatorial (e talvez por isso mesmo). De fato, a abrangência desses termos é tamanha que qualquer documento público podia ficar sob o abrigo do sigilo pela invocação de um desses parágrafos. De outro lado, vale ressaltar que, para ter acesso a qualquer documento classificado, os funcionários públicos deveriam estar munidos de credencial de segurança (definida no art. 22), por força do art. 17 do Regulamento, fornecida, no âmbito de cada repartição, pelo respectivo chefe, diretor ou comandante (§2º do art. 17). Para concessão de tal credencial, dispõe o art. 22 que [...] os seguintes requisitos pessoais, entre outros, deverão ser avaliados através de investigação para credenciamento: - lealdade e confiança; - caráter e integridade moral; - hábitos e atitudes no trato com assunto sigiloso; - ligações e amizades.

Repete-se a indefinição de termos (“lealdade”, “confiança”, “caráter”, “integridade moral” etc.). De seu lado, o art. 11 dispõe que o conhecimento de assunto sigiloso depende da função desempenhada pelo servidor, e não de seu grau hierárquico, o que fazia com que muitas vezes os titulares de órgãos públicos – aí incluída a Presidência da República – pudessem ficar à margem do conhecimento de determinados assuntos que somente alguns de seus subalternos detinham. Isto possibilitava a existência de uma verdadeira “Administração marginal” escarnecendo assim do princípio da hierarquia, que deve presidir a Administração Pública. Quanto à desclassificação, por força do sobredito Regulamento, ficava na inteira discrição da autoridade responsável pela classificação do documento a decisão de desclassificá-lo ou não, sendo que não existia, em nosso país, à época, um diploma legal que previsse prazos de desclassificação. Com efeito, dispunha o art. 82 que a autoridade responsável pela classificação, ou outra mais elevada, poderia cancelá-la. Não havia prazos nem critérios. Assim, a falta de uma diretriz

geral definida em lei para desclassificação – remanescendo o arbítrio burocrático como decisão final a respeito dos segredos – erigia-se em obstáculo à necessária transparência administrativa, que deve caracterizar qualquer regime democrático. Isto provocava uma verdadeira hipertrofia do segredo na Administração Pública, como salientava o maior administrativista do período da ditadura militar, Hely Meirelles: Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pública a Administração que o realiza, só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais, ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos do Decreto federal 79.099, de 6/1/77. Lamentavelmente, por vício burocrático, sem apoio em Lei e contra a índole dos negócios estatais, os atos e contratos administrativos vem sendo ocultados dos interessados e do povo em geral, sob o falso argumento de que são ‘sigilosos’ quando na realidade são públicos e devem ser divulgados e mostrados a qualquer pessoa que deseje conhecê-los e obter certidão.29

Com o advento da Carta de 1988, a qual consagra entre os direitos fundamentais o acesso às informações públicas, através do já mencionado inciso XXXIII do art. 5º, fez-se necessário editar norma infraconstitucional para tratar do tema, já que o próprio inciso refere-se à mesma (“no prazo de lei”). Assim, vem à luz uma série de dispositivos encartados numa Lei de Arquivos (Lei 8159, de 08 de janeiro de 1991, a qual dispõe sobre “a política nacional de arquivos públicos e privados e dá outras providências”). Note-se, prima facie, que não se trata ainda de lei específica de acesso às informações, documentos e arquivos públicos, mas sim de uma norma genérica, que trata em poucos artigos do assunto. Vejam-se as normas específicas: CAPÍTULO V Do Acesso e do Sigilo dos Documentos Públicos Art. 22. É assegurado o direito de acesso pleno aos documentos públicos. Art. 23. Decreto fixará as categorias de sigilo que deverão ser obedecidas pelos órgãos públicos na classificação dos documentos por eles produzidos. § 1º Os documentos cuja divulgação ponha em risco a segurança da sociedade e do Estado, bem como aqueles necessários ao resguar-

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do da inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas são originariamente sigilosos. § 2º O acesso aos documentos sigilosos referentes à segurança da sociedade e do Estado será restrito por um prazo máximo de 30 (trinta) anos, a contar da data de sua produção, podendo esse prazo ser prorrogado, por uma única vez, por igual período. § 3º O acesso aos documentos sigilosos referente à honra e à imagem das pessoas será restrito por um prazo máximo de 100 (cem) anos, a contar da sua data de produção. Art. 24. Poderá o Poder Judiciário, em qualquer instância, determinar a exibição reservada de qualquer documento sigiloso, sempre que indispensável à defesa de direito próprio ou esclarecimento de situação pessoal da parte. Parágrafo único. Nenhuma norma de organização administrativa será interpretada de modo a, por qualquer forma, restringir o disposto neste artigo.

Pelo que se pode depreender da leitura dos poucos artigos a tratar da garantia constitucional de acesso, pode-se concluir que: a) a lei remete a Decreto (que, não poderia limitar, pelo estabelecimento de prazos mínimos, o direito de acesso, dado o princípio da legalidade do inc. II do art. 5º, embora a própria lei estabeleça um dos prazos – 30 anos prorrogáveis por mais 30); b) ao Judiciário é franqueado o acesso sempre que indispensável. Para regulamentar a referida Lei, foi publicado, em 27 de dezembro de 2002, ao apagar das luzes do governo Fernando Henrique Cardoso, o Decreto 4553, o qual dispõe sobre os prazos de desclassificação em seu art. 7º, nos seguintes termos: Art. 7º Os prazos de duração da classificação a que se refere este Decreto vigoram a partir da data de produção do dado ou informação e são os seguintes: I - ultra-secreto: máximo de cinqüenta anos; II - secreto: máximo de trinta anos; III - confidencial: máximo de vinte anos; e IV - reservado: máximo de dez anos. § 1º O prazo de duração da classificação ultra-secreto poderá ser renovado indefinidamente, de acordo com o interesse da segurança da sociedade e do Estado.

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§ 2º Também considerando o interesse da segurança da sociedade e do Estado, poderá a autoridade responsável pela classificação nos graus secreto, confidencial e reservado, ou autoridade hierarquicamente superior competente para dispor sobre o assunto, renovar o prazo de duração, uma única vez, por período nunca superior aos prescritos no caput.

Como se vê, além de aumentar os prazos previstos anteriormente para desclassificação, o Decreto institui a possibilidade, estampada no § 1º do art. 7º, do sigilo eterno, através da renovação por prazo indefinido do sigilo, situação evidentemente inconstitucional por ferir os princípios da publicidade da Administração e da soberania popular. Ante o escândalo suscitado entre historiadores, jornalistas e demais interessados no acesso aos documentos públicos – tais como os parentes dos desaparecidos durante a ditadura de 1964-85 – o novo governo tentou contornar a situação pela edição de novo Decreto – de nº 5301, de 2004, que dá nova redação ao art. 7º, tendo resultado no seguinte enunciado: Art. 7º Os prazos de duração da classificação a que se refere este Decreto vigoram a partir da data de produção do dado ou informação e são os seguintes: I - ultra-secreto: máximo de trinta anos; II - secreto: máximo de vinte anos; III - confidencial: máximo de dez anos; e IV - reservado: máximo de cinco anos.

Parágrafo único. Os prazos de classificação poderão ser prorrogados uma vez, por igual período, pela autoridade responsável pela classificação ou autoridade hierarquicamente superior competente para dispor sobre a matéria. A questão ainda não estava resolvida: em 5 de maio de 2005, o Congresso promulga a Lei (de conversão de Medida Provisória) nº11.111, que anulou os progressos obtidos rumo à transparência administrativa pelo último Decreto citado. Com efeito, dispõe a nova Lei: Art. 6º O acesso aos documentos públicos classificados no mais alto grau de sigilo poderá ser restringido pelo prazo e prorrogação previstos no § 2º do art. 23 da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991.


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§ 1o Vencido o prazo ou sua prorrogação de que trata o caput deste artigo, os documentos classificados no mais alto grau de sigilo tornar-se-ão de acesso público.

solutismo, e o princípio da publicidade, inerente às administrações modernas, com gestão democrática da coisa pública, princípio este que adiante exigirá maiores comentários.

§ 2o Antes de expirada a prorrogação do prazo de que trata o caput deste artigo, a autoridade competente para a classificação do documento no mais alto grau de sigilo poderá provocar, de modo justificado, a manifestação da Comissão de Averiguação e Análise de Informações Sigilosas para que avalie se o acesso ao documento ameaçará a soberania, a integridade territorial nacional ou as relações internacionais do País, caso em que a Comissão poderá manter a permanência da ressalva ao acesso do documento pelo tempo que estipular.

5. O direito constitucional de acesso interpretado pela Administração e pelo Judiciário

Em resumo, a nova Lei prevê a criação de uma “Comissão de Averiguação e Análise de Informações Sigilosas” – instituída no âmbito da Casa Civil, pelo que se lê do art. 4º – a qual terá competência para, discricionariamente, estipular o tempo de classificação. Com isso, mantém-se a possibilidade de sigilo eterno dos documentos ultrassecretos, e logo, remanesce a patente inconstitucionalidade do dispositivo legal. Di Pietro30 adverte que a lei não define o que se considera segurança da sociedade e do Estado, sendo que a única indicação dada pelo legislador aparece no art. 6º, § 2º que determina que a sobredita Comissão poderá ser convocada para que “avalie se o acesso ao documento ameaçará a soberania, a integridade territorial nacional ou as relações internacionais do país”. Logo, conclui a autora paulista que não há qualquer critério mais claro fixado em lei. Lembra que José Afonso da Silva conceitua segurança do Estado como “a garantia de sua inviolabilidade especialmente em face de governos estrangeiros: questões militares, questões de relações externas que envolvam interesses externos e o bom relacionamento do Brasil com outros povos, por exemplo.” Novamente é pressionado o Executivo para sanar esse déficit de democracia e inconstitucionalidade, resultando daí o Projeto de Lei Complementar (PLC) 41, que ora (em 2011) tramita no Senado, tendo já sido aprovado na Câmara dos Deputados. Se aprovado nos termos em que se encontra, o prazo máximo de sigilo dos documentos ultrassecretos será de 25 anos prorrogáveis por apenas uma vez. Como se pode observar, a história normativa da República brasileira reflete a referida tensão entre o princípio do segredo, remanescente do ab-

De fato, aí parece residir o problema principal no que tange ao segredo de Estado nas modernas democracias. O estabelecimento de critérios para considerar-se segredo de Estado uma determinada matéria acaba acarretando infindáveis discussões: de um lado, o Estado tentando ocultar suas ações; de outro, o cidadão tentando decifrar a arcana praxis estatal. Tome-se como exemplo o que ocorreu logo após a promulgação da Carta de outubro de 1988: a Constituição instituiu, em sua Carta de Direitos, o “Habeas Data”, instituto inédito em nosso Direito Público, plasmado no inciso LXXII do art. 5º, com a seguinte redação: LXXII – conceder-se-á habeas–data: a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo: [...]

Ressalte-se que o instituto veio regular o acesso do cidadão aos bancos de dados, governamentais ou não, para conhecer as informações ali arquivadas que digam respeito à sua pessoa. Na falta de lei regulamentadora, e tendo sido impetrados vários habeas-data31, encomendou o Governo Federal um parecer ao Consultor-Geral da República, Saulo Ramos, o qual foi publicado no Diário Oficial da União em 11 de outubro de 1988, sob o nº SR 71 e que apresenta as seguintes linhas gerais: - O Estado democrático caracteriza-se pelo controle da atividade estatal por parte da opinião pública; - a nova Constituição consagrou a publicidade dos atos e das atividades estatais; - o sigilo da ação estatal contrasta com a natureza pública ou ostensiva de que se deve revestir o exercício do poder;

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- a nova ordem constitucional rejeita: a) o poder que oculta; b) o poder que se oculta; - a publicidade encontra ressalvas em situações de interesse público; - a publicidade dos atos estatais não constitui valor jurídico absoluto; - as matérias cujo sigilo seja imprescindível à segurança da Sociedade e do Estado compõem um núcleo temático que, na lição de Pontes de Miranda, exigem regulamentação por lei, pois, para ele, só há sigilo quando resultante de lei ou da Constituição; - o princípio da legalidade administrativa impõe ao administrador agir somente em virtude de lei; por isso a existência de vacuum legis era fator de inibição da atividade administrativa; - o art. 2º do Decreto nº 96.876, de 29.09.88, que regulamentava as atividades do Serviço Nacional de Informações (SNI), atribuía a esse órgão a salvaguarda de conhecimentos decorrentes de atividades de informações; - por isso, os registros do SNI eram inacessíveis ao particular, dada a ressalva do inciso XXXIII do art 5º da Constituição, in fine; - no entanto, a revelação (disclosure) dos dados arquivados no SNI seria possível, a juízo do Ministro-Chefe do órgão, procedimento permitido pelo art. 4º, parágrafo único, do Decreto citado; - o referido diploma legal foi acolhido pela nova Constituição através do fenômeno da recepção, pelo fato de com ela não conflitar; - isto posto, subsistia o critério subjetivo do Ministro -Chefe do órgão como norteador da prestação ou não de informações; - mesmo assim, a sua recusa podia ser judicialmente atacada por habeas-data; - examinando normas constitucionais e infraconstitucionais estrangeiras, o parecerista mostrava que mesmo em outros países o acesso a informações governamentais é limitado em função do interesse público; - finalmente, tecia considerações sobre o habeas-data como um mandado de segurança nominado.32

Da leitura do parecer depreende-se que, no entendimento de seu autor, a ressalva feita pelo legislador constituinte no final do inciso XXXIII

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do art. 5º da Carta de 88, permite que os órgãos governamentais, quando amparados em norma legal, como era o caso do extinto SNI, neguem o acesso dos cidadãos às informações neles arquivadas. Quanto às informações pessoais, serão elas acessíveis através do instituto do habeas-data, subsistindo a reserva se as informações puserem em risco a segurança da sociedade e do Estado. Reveste-se de importância o parecer aqui exposto, dado que tais pareceres da Consultoria Geral da República tinham o condão de vincular a Administração, se aprovados por ato subsequente.33 Em data de 02.05.89, estampa o Diário da Justiça um acórdão do extinto Tribunal Federal de Recursos, referente a julgamento de habeas-data impetrado contra o também extinto Serviço Nacional de Informações, julgamento este que, inobstante dar pelo não conhecimento da medida em face da inexistência de antecedente pedido administrativo, acolhe as razões do parecer SR 71 acima referido.34 A certa altura, o voto do Ministro Milton Pereira tece considerações sobre o inciso XXXIII in fine do art. 5º da Carta, nos seguintes termos: Resta comentar a respeito da probabilidade do Requerido [o SNI], sob a conjura de que são imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado, valendo-se da cláusula do ‘sigilo’, venha a negar acesso às informações pretendidas, peticionando administrativamente. [...] ‘As limitações ao direito de acesso são normalmente definidas em nome do interesse público, tendo em vista a salvaguarda da confidencialidade de dados relevantes para a polícia e para os serviços de segurança ligados às Forças Armadas. Tais limitações subtraem ao controle dos cidadãos aqueles ficheiros que mais restritivos se apresentam da respectiva liberdade’ [...]

Comentando sobre a relatividade do direito de acesso às informações, o Ministro erige a defesa nacional em princípio de filosofia política, alicerçado no conceito de segurança nacional: Como concepção de filosofia política, a defesa nacional resulta de obrigação do Estado de prevenir e proteger a sociedade, diferenciando-se do totalitarismo, na medida em que, estabelecendo justo equilíbrio, reconhece que não existe senão pelo homem e para o homem. Nos termos da doutrina de HELENO FRAGOSO, ‘... por segurança nacional, em termos jurídicos, entendem-se bens jurídicos e interesses


Efetividade do Direito Fundamental de Acesso

que se relacionam com a personalidade do Estado e a segurança do regime e do Governo, ou seja, o que se tem chamado de segurança externa e interna. À segurança externa se referem interesses relacionados com a existência, a integridade, a unidade e a independência do Estado, bem como a defesa militar contra agressão exterior. A segurança interna compreende a inviolabilidade do regime político vigente, a existência e a incolumidade dos órgãos supremos do Estado em sua estrutura jurídica, ou seja, a ausência de perigos e riscos em relação à estrutura jurídica e social do Estado, na forma em que a Constituição estabelece’.

Em comentário à passagem, pode-se dizer que todos os totalitarismos sempre alegaram que existiam somente pelo homem e para o homem. Esse principio retórico pode abrigar qualquer regime ou sistema, não passando de topos apto a justificar quaisquer desmandos ou arbitrariedades. Em nome do homem podem cometer-se – e se cometem – as maiores violências contra o homem. Ademais, o conceito de segurança nacional dever referir-se à segurança da nação, o que foi olvidado por Fragoso quando se refere ao regime ou Governo como bem a ser juridicamente protegido pelas leis que tenham como base a segurança nacional. Em seu voto, o Ministro disserta ainda sobre a negativa dos órgãos do Executivo em prestar informações ao particular, aportando remédio judicial para o conflito: De qualquer modo, prevalece a certeza de que a negativa criadora do conflito entre os interesses coletivo e o privado, até mesmo para poder ser avaliada, deve ser formalmente justificada, existência que espanca a viseira de arbitrária resistência ao pedido, via de consequência, empalidecendo os danosos efeitos do subjetivismo – máscara para tangenciar o direito de acesso aos dados registrados – permitindo a corrigenda judicial ao malfadado ato, ao invés de discricionário, com a amálgama da arbitrariedade. Sem dúvidas, nessa hipótese, por provocação da parte interessada, impugnado o ato, feito o exame da imprescindibilidade ou não do sigilo à segurança da sociedade e do Estado’ (art 5º, XXXIII, cit.), compatibilizando as medidas restritivas em nome dessa segurança com os direitos individuais garantidos na Carta Política ou expressos na Declaração Universal dos Direitos do Homem, caberia ao Judíciário decidir da sua legalidade [...].

O entendimento esposado pelo Ministro Pereira traz para a órbita do Judiciário a apreciação da necessidade de sigilo no que diz respeito a informações pessoais arquivadas nos órgãos governamentais, passíveis de impetração de habeas-data. Com efeito, de acordo com o procedimento então em vigor, uma vez efetivado o pedido administrativo de acesso ao Secretário de Assuntos Estratégicos (substituto do antigo Ministro-Chefe do SNI), cabia a este, a seu critério, o fornecimento ou não da informação requerida, em face do parágrafo único do art. 4º do Decreto nº 96.876: Parágrafo único. Compete, privativamente, ao Ministro Chefe do SNI, autorizar o fornecimento de informações porventura existentes nos registros do SNI, relativas àqueles que as solicitarem, e decidir quanto aos pedidos de retificação, feitos pelos próprios interessados.

Uma vez denegado o pedido pela autoridade executiva, caberia então o remédio judicial do habeas-data, cabendo ao Judiciário, como se lê do voto acima, a apreciação sobre a necessidade de sigilo ou não. Mas, repita-se, esse procedimento referia-se à informação sobre as pessoas dos requerentes, não se estendendo a políticas ou a ações governamentais. Enfim, tudo parece convergir para uma decisão de Estado: deve-se cumprir a Constituição Federal, no que ela diz com o direito ao acesso dos cidadãos às informações governamentais ou não? Qual a vontade do constituinte? Tudo leva a crer que este optou pela transparência administrativa, eis que arrolou dentre os princípíos constitucionais a reger a Administração Pública o da publicidade, como requisito de democracia e soberania popular, como agora se verá.

6. PUBLICIDADE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Se se parte da premissa de que uma das principais conquistas do regime democrático consiste em possibilitar o controle dos governantes por parte dos governados, então um dos pré-requisitos a esse controle deve ser a transparência dos atos de governo, eis que somente se controla aquilo que se conhece. Neste passo, bem andou o legislador constituinte de 1988, quando estabeleceu, dentre os princípios que devem nortear a Administração Pública o da publicidade, nestes termos: Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Uniao, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios obedecerá aos princípios de

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legalidade, impessoalidade moralidade, publicidade [...]

A abrangência desse princípio é vasta e necessária ao exercício do poder num Estado democrático contemporâneo, pois, no dizer de Pereira Júnior, [...] o Estado, qualquer que seja a premissa ideológica adotada, vai ampliando o conteúdo de seu poder dever de controlar, supervisionar, tutelar os órgãos e entidades de importância para o bem-estar dos administrados ao mesmo tempo em que deve abrir canais de comunicação audível, constante, entre os elaboradores de seus planos e programas de governo e as comunidades para as quais se destinam.35

A implantação dos canais de comunicação referidos implica aumentar o grau de informação do cidadão. É este o primeiro passo para se deflagrar o processo de democracia participativa, como assevera Fernando Henri que Cardoso: “O primeiro passo para que se possa realmente fazer algo mais sólido na direção da participação é aumentar o grau de informação [...].”36 Tem-se assim o princípio da publicidade da Administração Pública como um dos alicerçes de um governo democrático e contemporâneo, que sem aquele não poderia subsistir sem degenerar em despotismo. A publicidade, além de ser princípio norteador da Administração Pública, também é dever da mesma, em face do direito fundamental estampado no inciso XXXIII do art. 5º da Carta de 1988. E mais: é possível ligá-lo a razões de interesse geral, moralidade e responsabilidade de todo e qualquer regime republicano e representativo, como faz Rafael Bielsa: No sólo deben publicarse los actos administrativos generales en razón de su obligatoriedad, y notificarse los particulares, sino porque muchos de ellos deben ser conocidos en todo régimen republicano y representativo, por razones de interés general, y mucho más cuando existe instituida la acción popular [...]. Además del contralor popular – si puede llamarse así al juicio que los administrados se forman de la idoneidad y moralidad administrativa – interesa saber quiénes son los nuevos funcionarios, en qué condiciones, o por qué razones se ha dado una autorización o concesión, y cómo se ha resuelto un recurso o reclamación de un género dado, por si hay situaciones análogas que puedan ser consideradas.

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La ocultación o clandestinidad no se concibe en una administración moral y responsable [...].37 Na mesma linha, Bandeira de Mello entende que “Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam [...]”38 Por sua vez, Carvalho Filho pondera que os atos da Administração devem merecer a maior publicidade entre os cidadãos, já que “constitui fundamento do princípio a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos.”39 Já Justen Filho, ao referir-se ao princípio da publicidade como um daqueles norteadores do processo administrativo, refere que “O exercício do poder deve ser acessível ao conhecimento de toda a comunidade [...] A publicidade se afirma como instrumento de transparência e verificação da lisura dos atos predicados.”40 Para Odete Medauar41, o tema da transparência está estreitamente vinculado à reivindicação geral da democracia administrativa. Mas apesar do processo de democratização do Estado que vem sendo implementado desde a promulgação da Carta de 1988, restam ainda bolsões de autoritarismo burocrático, que devem ser prontamente eliminados. A exigência de publicização do Estado brasileiro prende-se, primeiramente, à ideia de que a própria representação só se pode dar em público, como leciona Carl Schmitt: La representación no puede tener lugar más que en la esfera de lo público. No hay representación ninguna que se desenvuelva en secreto [...] (un Parlamento tiene carácter representativo sólo en tanto que existe la creencia de que su actividad propia esté en publicidad. […])

Sem transparência, não teremos um governo democrático, entendido aqui como governo da opinião pública, pré-condição do controle dos governados. É ainda Schmitt que assevera: “parece justificado el designar a la Democracia como imperio de la opinión pública, government by public opinion. [...] No hay ninguna Democracia, ni ningún Estado, sin opinión pública.”42 Assim, correta a preocupação do legislador constituinte quando consagra, no art. 37 da Carta em vigor, o princípio da publicidade como uma das vigas-mestras da Administração. Igualmente salutar o princípio esposado no inciso XXXIII do art. 5º, ao instituir o direito subjetivo público de


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acesso dos administrados. Lamentavelmente, e contra as boas práticas democráticas de gestão da coisa pública, o caráter vago da terminologia empregada nas normas que regem a classificação documental no Brasil, sujeita o cidadão a deparar-se muitas vezes com a barreira do segredo de Estado quando quer obter alguma informação da Administração. Além disso, e mais grave ainda, a possibilidade de manter-se inacessível uma série de documentos classificados como ultrassecretos.43 Urge, assim, a entrada em vigência de uma Lei que, por mais democrática, garanta o direito de acesso do cidadão, evitando assim o surgimento de normas autocráticas, as quais permitem, ainda hoje, que vastos setores da Administração Pública continuem na penumbra e sem controle algum por parte dos administrados ou seus representantes no Parlamento.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS Examinada a dimensão normativa do segredo e vista assim a implementação legislativa da dialética opacidade/transparência na esfera pública, passa-se, nesta parte final, a tecer algumas breves considerações a partir das ref1exões que a pesquisa realizada ensejou. No quadro de monopolização de poder dos Estados Moderno e Contemporâneo, opera-se um processo de separação do público e do privado. Por um lado, a vida cotidiana do cidadão passa a dizer respeito somente a ele próprio, desde que no recesso de sua intimidade. Daí consagrarem-se os direitos de liberdade, tais como os estampados em nossa Constituição no art. 5º. Paralelamente, e como reflexo da maior participação dos cidadãos na formação da vontade política governamental, dá-se o processo de publicização do poder. Agora, o que é público (não privado), deve ser exercido no meio do público (não secreto). O controle do poder, regra paradigmática das modernas democracias representativas, somente pode ter lugar quando os cidadãos têm acesso às práticas governamentais. Assim, o acesso do grande público ao conhecimento das ações do Governo constitui-se em pilar fundamental para a estruturação de um regime democrático. Desta forma, ações consequentes com o princípio da publicidade na política têm sido implementadas através de normas jurídicas em diversos países democráticos. Embora o processo de publicização encontre limites – nas legislações compulsadas encontra-se a barreira dos “Segredos de Estado em nome da Segurança Nacional”- é inegável que um tremendo esforço está em de-

senvolvimento nesses países em busca da transparência. Assim, no Brasil, têm surgido mecanismos como os Portais da Transparência, ao nível governamental, bem como, na sociedade civil, organizações como a Transparência Brasil, dirigidas ao combate à opacidade. Mas essa luta está longe de ser vencida. Na verdade, a tendência de generalização do segredo na Administração Pública parece derivar da resistência do poder tradicional, entendido como aquele que vê a política como coisa privada. A própria idéia habermasiana de “Estado neo-mercantilista” parece indicar essa forte tendência.44 De qualquer forma, a ideia de “Razão de Estado”, apontada por Schmitt acima, enquanto doutrina que embasa a ação paternalista do governo sobre os súditos, solapa a idéia democrática. Enquanto consequência de uma separação entre a ética e a política (os “imperativos morais” do Estado não são os mesmos que os dos cidadãos), tornou-se nefasta pela sua hipertrofia. Assim, a luta pela transparência representa, em última análise, uma tentativa de recuperar uma dimensão ética para a política, afastando a ideia de que a finalidade do Estado seja outra que não a de propiciar o aumento do bem-estar dos cidadãos.45 No Brasil, a dificuldade para acessar as arquivos oficiais por vêzes é imensa. O próprio princípio da publicidade do ato administrativo, como mostrado aqui, longe de ser reafirmado numa Administração que se diz democrática, é cotidianamente solapado através de mecanismos legais anacrônicos, como a norma que atualmente rege a classificaçao documental. Isto pode ser atribuído ao fato de que o Estado brasileiro apresenta características de um absolutismo remanescente, evidenciado por traços que aparecem sob a forma de patrimonialismo, concebido como um mecanismo político em que “A comunidade política conduz, comanda, supervisiona os negócios, como privados seus, na origem, como negócios públicos depois, em linhas que se demarcam gradualmente.” 46 Dessa matriz política deriva a prática clientelística, típica da política brasileira, caracterizada por uma relação de direito privado, um contrato “do ut des” entre o eleito e o eleitor ou forças econômicas que o apoiaram na sua eleiçao. De fato, como modelo explicativo, pode-se definir o Estado brasileiro como fruto de um “capitalismo politicamente orientado”, na esteira de Faoro47, para quem aqueles que comandam a economia junto ao soberano possuem uma denominação própria: trata-se do estamento político.

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Para ele, a realidade do estado patrimonial (mercantilista), amadureceu num quadro administrativo de caráter precocemente ministerial. Isto porque a direção dos negócios da Coroa exigia gerenciamento econômico, o qual ensejou a criação de um grupo de conselheiros e executores que, ao lado do Rei, arrecada as receitas oriundas da participação real nos empreendimentos comerciais. Estes são os estamentos, que “florescem, de modo natural, nas sociedades em que o mercado não domina toda a economia.”48 A existência do estamento impede o desenvolvimento econômico das classes no mercado, orientando politicamente o capitalismo: “Junto ao rei, livremente recrutada, uma comunidadepatronato, parceria, oligarquia, como quer que a denomine a censura pública – manda, governa, dirige, orienta, determinando, não apenas formalmente, o curso da economia e as expressões da sociedade tolhida, impedida, amordaçada.”49 A existência deste grupo determina uma tendência “para-capitalista e anticapitalista”50 nos

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Estados contemporâneos (marcadamente no Brasil), os quais apresentam um “predomínio junto ao foco superior de poder, do quadro administrativo, o estamento, que de aristocrático, se burocratiza [...] progressivamente, em mudança de acomodação e não estrutural.”51 Neste quadro de predomínio de práticas patrimonialistas de exercício do poder, não surpreendente que as “arcana praxis” sejam adotadas como instrumento privilegiado, de acordo com as conveniências dos detentores do poder do Estado: o segredo das coisas públicas mantido pelo fato de as mesmas serem tratadas como “negócios privados”. De qualquer sorte, a transparência apresenta-se hoje como imposição do Estado de Direito, que está a exigir legislação cada vez mais restritiva do sigilo de ações e documentos. Infelizmente, não é o que se tem verificado nos últimos tempos, dada a edição de normas protetivas da classificação documental com prazos longos de desclassificação, até atingir-se a possibilidade de sigilo eterno.


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NOTAS 1. BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1989, v.2, p. 163.

18. PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967. São Paulo: RT, 1986, t. V, p. 615.

2. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 259.

19. Id ibid. 20. op. cit. p. 164.

3. FARIAS, Edilsom. Liberdade de expressão e comunicação. Teoria e proteção constitucional. São Paulo: RT, 2004, p. 174.

21. EUA. United States Code Annotated, Title 5, Government Organization and Employees – § 1 to 103. St. Paul, Minn. West Publishing Co. s/d. pp. 68 e ss.

4. ESPANHA. Constituição da Espanha (1978). Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1986, p. 31.

22. Id ibid.

5. ITÁLIA. Constituição da República Italiana. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1987, p. 19.

23. In: BRASIL. Justificativa. Projeto de Lei 878/88. Disponível em: www.camara.gov.br. Acesso em: maio de 2011.

6. ALEMANHA. Constituição da República Federal Alemã. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, p. 10.

24. id, ibid.

7. PORTUGAL. Constituição da República Portuguesa. Texto segundo a Lei Constitucional n. 1/82, de 30 de setembro do mesmo ano. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1987, p. 26, 40 e 136-7

26. Publicado no Diário Oficial da União (Seção 1 – Parte 1) (Suplemento) de 7 de janeiro de 1977. pp. 26 e ss.

8. BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (1934). Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: maio de 2011 9. FERREIRA, Pinto Luiz. Comentários à Constituição Brasileira. São Paulo: Saraiva, 1989, v. 1, p. 136. 10. PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro: Guanabara Waissmann Koogan, 1937, t. II, p. 272.

25. id, ibid.

27. PISTONE, Sergio. Verbete “interesse nacional”. In: BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco . Dicionário de política. Tradução de João Ferreira et al. Brasília: UnB, 1986, pp. 641-2 28. SILVA, Golbery do Couto e. Conjuntura política nacional: o Poder Executivo & geopolítica do Brasil. 2. ed. Rio, José Olympio, 1981, p. 11. Neste trabalho, toma-se este autor como principal formulador teórico das práticas governamentais que orientaram o Estado brasileiro à época da entrada em vigência do Decreto.

11. FERREIRA, op. cit., pp. 136-7.

29. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. l3.ed. São Paulo: RT, 1988, p. 65.

12. BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil (1946). Disponível em: www.planalto. gov.br. Acesso em maio de 2011.

30. DI PIETRO, M.S.Z. Direito Administrativo.22. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 73.

13. CAVALCANTI, Themístocles Brandão. A Constituição Federal Comentada. 2.ed. Rio de Janeiro: Konfino, 1952, v. III, pp. 267-8. 14. id, ibid.

31. jornal Folha de São Paulo. TFR Recebe Habeas-Data, 8 de outubro de 1988, p. 05. 32. Publicado no Diário Oficial da União de l1 de outubro de 1988, Seção 1, p. 19804 a 19812.

16. op. cit., p. 391.

33. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. l3. ed. São Paulo: RT, 1988, p. 152.

17. op. cit., p. 137. Entende Ferreira que o preceito da Constituição Federal de 1946 foi apenas repetido laconicamente.

34. REVISTA JURÍDICA SÍNTESE. Porto Alegre: Síntese, Ano XXXVII, nº 142, agosto de 1989, pp. 36-57.

15. Id. ibid.

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35. PEREIRA JR., Jessé Torres. Tutela Administrativa. Rio de Janeiro: Plurarte, 1983, p. 14. 36. CARDOSO, Fernado Henrique. A Democracia Necessária. Campinas: Papirus, 1985, pp. 64-5. 37. BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. Buenos Aires: La Ley, 1964, t. II, p. 85. 38. BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 96. 39. CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo, 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 28. 40. JUSTEN FILHO, M. Curso de Direito Administrativo; São Paulo: Saraiva, 2005, p. 225. 41. MEDAUAR, O. Direito Administrativo moderno. 7. ed. São Paulo: RT, 2003, p. 141. 42. SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución. Traducción de F. Ayala. Madrid: Alianza, 1982, p. 208. 43. Nunca é demais recordar as ponderações da Corte Interamericana de Direitos Humanos sobre o assunto, ao julgar o caso Gomes Lund e outros (Guerrilha do Araguaia) V. Brasil: “El Tribunal también ha establecido que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a buscar y a recibir informaciones, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso y conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando, por algún motivo permitido por la Convención, el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que la información circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.

Al respecto, la Corte ha destacado la existencia de un consenso regional de los Estados que integran la Organización de los Estados Americanos sobre la importancia del acceso a la información pública. La necesidad de protección del derecho de acceso a la información pública ha sido objeto de resoluciones específicas emitidas por la Asamblea General de la OEA, que ‘[i]nst[ó] a los Estados Miembros a que respeten y hagan respetar el acceso de todas las personas a la información pública y [a promover] la adopción de las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para asegurar su reconocimiento y aplicación efectiva.’ Asimismo, dicha Asamblea General en diversas resoluciones consideró que el acceso a la información pública es un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia, una mayor transparencia y una buena gestión pública, y que en un sistema democrático representativo y participativo, la ciudadanía ejerce sus derechos constitucionales a través de una amplia libertad de expresión y de un libre acceso a la información. Por otra parte, la Corte Interamericana ha determinado que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones.”( Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Gomes Lund e outros [Guerrilha do Araguaia] v. Brasil. Disponível: www.corteidh.or.cr. Acesso em maio de 2011.) 44. HABERMAS, Jurgen. Mudança Estrutural na Esfera Pública. Tradução de F. Kothe. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984, p. 269. 45. Sobre uma concepção instrumental do Estado como aparato político a serviço dos valores, bens e interesses considerados superiores pela sociedade, cf. FERRAJOLI, L. Derecho y Razón. Traducción de P. A. Ibañez et al. Madrid: Trotta, 1995, caps. 13 e 14. 46. cf. FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder. Porto Alegre: Globo, 1984, v. II, p. 734. 47. op. cit., v. I, p. 45. 48. id, p. 46. 49 id, p. 47 50 id, vol. II, p. 736. 51 id, ibid.

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O CONFLITO APARENTE ENTRE AS DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ADPF 153 E DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS NO CASO GOMES LUND E OUTROS CONTRA BRASIL (GUERRILHA DO ARAGUAIA): A ANTÍGONA BRASILEIRA ························ Sílvia Maria da Silveira Loureiro Mestre em Direito pela Universidade de Brasília; Especialista em Direito Processual pelo Instituto Superior de Administração e Economia da Amazônia/Fundação Getúlio Vargas; Professora do Curso de Direito da Escola Superior de Ciências Sociais da Universidade do Estado do Amazonas.

Jamilly Izabela de Brito Silva Bacharel em Direito pela Universidade do Estado do Amazonas; Bolsista do Programa de Iniciação Científica – PAIC/FAPEAM; Membro Fundadora da Liga de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Amazonas.

1. INTRODUÇÃO Em seu voto separado no Caso Ximenes Lopes contra Brasil, o Juiz Antônio Augusto Cançado Trindade, ao fazer constar suas impressões sobre a centralidade do sofrimento das vítimas no Direito Internacional dos Direitos Humanos, destacou, inicialmente, que “há casos de violações de direitos humanos que evocam tragédias, revelando a perene atualidade destas últimas, como próprias da condição humana.”1 Discorrendo sobre o tema, o Juiz Cançado Trindade relembrou que, no caso Bámaca Velásquez contra Guatemala,2 o depoimento da esposa da vítima lhe despertou para a nítida relação entre este caso de desaparecimento forçado e a célebre tragédia Antígona de Sófocles que trata do devido respeito aos restos mortais dos entes queridos, trazendo como pano de fundo “o eterno antagonismo entre a lei positiva (para a manter a ordem pública) e a lei não-escrita (para seguir a consciência individual)”. Cerca de uma década depois, parece-nos que este embate entre “necessidade versus humanidade,”3 tantas vezes já travado, volta a se repetir em um caso de violação de direitos humanos. Trata-se, de um lado, do julgamento pelo Supremo Tribunal Federal (órgão máximo do Poder Judiciário brasileiro) da arguição de descumprimento de preceito fundamental – ADPF nº 153, proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil, ocorrido nos dias 28 e 29 de abril de 2010, em que,

por maioria, votou-se pela improcedência do pedido de interpretação da Lei nº 6.683/79 conforme a Constituição Federal de 1988, para “declarar, à luz de seus preceitos fundamentais, que a anistia concedida pela citada lei aos crimes políticos ou conexos não se estende aos crimes comuns praticados pelos agentes da repressão contra opositores políticos, durante o regime militar (1964/1985)”. De outro lado, está a Corte Interamericana de Direitos Humanos (órgão jurisdicional do Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos) que, no caso Gomes Lund e outros contra Brasil (Guerrilha do Araguaia), com sentença publicada em 24 de novembro de 2010, decidiu, por unanimidade, que o Estado é responsável pelo desaparecimento forçado dos membros da Guerrilha do Araguaia e que:4 “Las disposiciones de la Ley de Amnistía brasileña que impiden la investigación y sanción de graves violaciones de derechos humanos son incompatibles con la Convención Americana, carecen de efectos jurídicos y no pueden seguir representando un obstáculo para la investigación de los hechos del presente caso, ni para la identificación y el castigo de los responsables, ni pueden tener igual o similar impacto respecto de otros casos de graves violaciones de derechos humanos consagrados en la Convención Americana ocurridos en Brasil.”

Diante dessas duas decisões, que se posicionam de maneira diametralmente opostas, insta-

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lou-se uma discussão surrealista no meio jurídico brasileiro sobre o dever de cumprimento, ou não, pelo Estado brasileiro da declaração de inconvencionalidade da lei de anistia e suas conseqüências dispostas nos pontos resolutivos da sentença da Corte Interamericana, em face do acórdão do Supremo Tribunal Federal que decidiu pela recepção pela Constituição Federal de 1988 da mesma lei. O presente artigo tem por objetivo precípuo debruçar-se sobre esse debate. Para este fim, serve-se do método comparativo, já que serão confrontadas ambas mencionadas decisões, ou seja, uma emanada do órgão judicial supremo do Brasil e outra proveniente da Corte Interamericana de Direitos Humanos, a cuja jurisdição o Estado brasileiro se submete.5 Este cotejo permitirá concluir que o aludido conflito entre as decisões judiciais interna e internacional é apenas aparente. Ademais, o presente artigo faz uso, de maneira auxiliar, do método histórico, na medida em que busca a reconstrução do contexto fático da abertura política brasileira, em que foi elaborada e promulgada a lei de anistia, até a reconstitucionalização em 1988, visando demonstrar que esse debate estéril acerca da obrigatoriedade de cumrpimento da sentença interamericana presta-se tão somente à confirmar a “necessidade” que o Estado brasileiro tem de manter sua ordem pública calcada na impunidade. Para tanto, esta análise divide-se em três partes principais: na primeira será exposto o processo de redemocratização do Estado brasileiro, para se buscar a compreensão do momento histórico da elaboração da Lei de Anistia (Lei nº 6.683/79) e o seu confronto com a reconstitucionalização do Estado ocorrida em 1988; na segunda parte, será empreendida a avaliação crítica da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF 153 à luz dos princípios e regras do Direito Internacional dos Direitos Humanos plasmados na jurisprudência constante da Corte Interamericana e, na terceira parte, será examinada a decisão desta Corte no caso Gomes Lund e outros (Guerrilha do Araguaia), com ênfase na declaração de incompatibilidade da lei de anistia brasileira com a Convenção Americana.

2. DO PROCESSO DE REDEMOCRATIZAÇÃO BRASILEIRO6 Utilizando-se da terminologia adotada por Guillermo O’Donnell,7 no processo de transição do regime autoritário para a redemocratização do Estado brasileiro, verifica-se a ocorrência não simultânea da liberalização e da democratização,

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razão pela qual será desenvolvido, em primeiro lugar, o exame do período de abertura política no final da década de 1.970. Em seguida, será tratado o processo prévio de elaboração da nova Constituição, no governo de transição democrática de José Sarney, e, por fim, será exposto um breve exame das opções constituintes de 1987/1988 que resultaram no atual texto da Carta Magna vigente.

2.1 Do Contexto Histórico da Abertura Política A abertura política no Brasil pode ser compreendida como um processo gradual de composição de forças entre o governo militar, que aceitava efetivar algumas mudanças nas diretrizes do regime, para composição de uma democracia tutelada, e a oposição, que desejava uma completa e imediata transformação das estruturas autoritárias do país. De ambos os lados, ocorreram vitórias e derrotas parciais. Do mesmo modo, para se evitar retrocessos bruscos ou avanços excessivos, foram necessárias concessões recíprocas. Assim, o tema da anistia dos presos e perseguidos políticos no Brasil esteve desde cedo na agenda da oposição ao regime militar, ao lado das reivindicações pela realização de eleições diretas e pela convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte soberana e legítima. Porém, antes mesmo de se estabelecer o ambiente político favorável à discussão dessas pautas, o que somente viria a ocorrer no final dos anos 1970, a sociedade civil, logo da edição do Ato Institucional nº 01 de 1964, já reivindicava a concessão da anistia. Dentre as principais iniciativas da sociedade civil em prol da anistia, destacam-se, a fundação por Terezinha Zerbini do Movimento Feminino pela Anistia (1975), a publicação em Lisboa do dossiê do Comitê Pró-Anistia Geral no Brasil (1976), a aprovação, na 26ª Reunião da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência – SBPC, de uma moção em favor da anistia (1977), a criação do Comitê de Anistia Primeiro de Maio da PUC/SP (1977) e a criação do Comitê Brasileiro pela Anistia – CBA, no Rio de Janeiro (1978). Mesmo diante dessas pressões internas e internacionais, é no final do governo Geisel que se fazem notar os primeiros sinais evidentes da abertura lenta e gradual do regime. Impulsionado pela crise econômica e pela crescente perda de apoio político da população, em dezembro do ano de 1.978, o regime militar fez promulgar a Emenda Constitucional nº 11 que pode ser considerada como o marco jurídico da transição política. Através desta emenda, foram revogados os Atos Ins-


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titucionais nº 2 a nº 5, assim como os atos complementares e viabilizou-se, por conseguinte, o relaxamento da repressão policial, a flexibilização da censura e a reintrodução do pluripartidarismo no sistema eleitoral. Já no discurso de posse de João Figueiredo, em 15 de março de 1979, o propósito da abertura do regime está mais claro com a reafirmação do gesto da mão estendida em sinal de conciliação e pacificação do país. Nesse contexto, a concessão da anistia foi escolhida pelo Presidente como prioridade. Meses depois, em 28 de junho de 1979, dois dias antes do recesso parlamentar, o Presidente envia a Mensagem nº 59 ao Congresso Nacional com o projeto de lei de anistia nº 14-CN e sua respectiva Exposição de Motivos.8 É preciso lembrar, porém, que o Congresso Nacional de 1979 era aquele que sofria pela primeira vez os efeitos do chamado Pacote de Abril, que é considerado um revés no processo de distensão política anunciado pelo então Presidente Geisel. Tratava-se de um bloco normativo baixado em abril de 1977, para frear os avanços rápidos da oposição política do Movimento Democrático Brasileiro – MDB conquistados nas eleições de 1974, 1976 e que muito provavelmente se repetiriam em 1978. Assim, dentre as novas regras, para as eleições ao Senado Federal, que em 1978 seria renovado em dois terços, uma das duas vagas em disputa seria eleita através de Colégio Eleitoral nas Assembleias Legislativas dos Estados e com a participação de delegados municipais, instituindo-se a figura pejorativamente chamada de Senador Biônico. Com tal configuração de forças políticas, os parlamentares tiveram que esperar ainda o final do recesso para iniciar a discussão do projeto de lei de anistia enviado pelo Governo, já que não foi aprovada a convocação extraordinária do Congresso Nacional. Para tanto, foi composta uma Comissão Mista, presidida pelo Senador Teotônio Vilela. Ele percorreu em caravana os presídios para escutar os pleitos dos presos políticos, os quais haviam iniciado uma greve de fome como forma de manifestação contra o projeto enviado pelo Presidente Figueiredo. Ademais, no interior do Congresso Nacional, as críticas ao projeto governista foram veementes. Os parlamentares de oposição fizeram uso sistemático da palavra para atacar pontos cruciais da proposta governista, tais como, a concessão de perdão antecipado aos agentes do Estado que cometeram torturas, execuções extrajudiciais, desaparecimentos forçados, prisões arbitrárias e outras

ilegalidades que nem mesmo o regime normativo de exceção permitia; a exclusão da anistia de presos políticos já condenados por crimes de terrorismo, assalto, sequestro e atentado pessoal, mas a inclusão no benefício daqueles que ainda estavam sendo processados pelos mesmos crimes; e a constituição de comissões de anistia na estrutura burocrática do Estado para analisar pedidos dos supostos beneficiários da lei, mas que na prática futura serviram para indeferir muitos dos requerimentos e transformar os anistiados em pedintes. Acerca dessa resistência parlamentar ao projeto, analisa Lucia Elena Arantes Ferreira Bastos: “A falta de legitimidade do projeto de lei de anistia brasileira, no sentido de não se adequar aos anseios do povo, pôde ser atestada a partir do momento em que as emendas começaram a ser apresentadas. No total, foram oferecidas 305 emendas de 134 parlamentares (26 senadores e 108 deputados). Entre as várias propostas de alterações encontravam-se: (i) a exclusão dos benefícios da anistia, por serem crimes comuns os atos de sevícia ou de tortura; (ii) a inclusão no rol de anistiados dos indivíduos que já haviam sido condenados pela prática de terrorismo, assalto, sequestro e atentado pessoal; (iii) a retirada do benefício da graça àqueles que tivessem ordenado, ou realizado prisões sem observar as formalidades legais ou de forma abusiva.”9 Quanto ao conteúdo final do projeto, e não obstante a intensa atividade parlamentar de oposição do MDB, examina Lúcia Elena Arantes Ferreira Bastos que: “Ao final das discussões que foram travadas no Congresso, o relator do projeto rejeitou os substitutivos e as emendas apresentadas, e, na maioria dos casos, a justificativa foi que se tratava de propostas ‘impertinentes’. Ainda assim, o relator apresentou um substitutivo ao projeto do governo, que acrescentou mais sete artigos ao texto original, estendendo o prazo de concessão do benefício para até 15.08.1979, incluiu no art. 1 a possibilidade de anistia também para os crimes eleitorais, garantiu aos dependentes de anistiado falecido o direito às vantagens que lhe seriam devidas, previu a possibilidade de familiares de desaparecidos requererem uma declaração de ausência da pessoa, concedeu anistia também aos empregados de empresas privadas, que haviam sido punidos por participação em greves, e estabeleceu que os anistiados inscritos em partidos políticos legalmente constituídos poderiam votar e ser votados.”10

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Na tumultuada sessão do dia 22 de agosto de 1979, com a presença tanto do povo como dos militares no recinto do Congresso Nacional, além da ameaça de bomba, deu-se o encaminhamento da votação do projeto de lei de anistia.11 A leitura dos discursos da oposição parlamentar emedebista deixa claro que, naquele momento histórico, não houve um pacto político em prol da reconciliação e da pacificação do país. Pelo contrário, se for levada a sério esta infeliz analogia privatista, é necessário reconhecer também que um contrato pressupõe a autonomia da vontade, a boa fé e a igual capacidade de negociação entre as partes contratantes. Ora, é evidente que tais condições não existiam na época. Cumpre referir, neste passo, as impressões de Flávio Bierenbach, segundo o qual a Lei de Anistia (Lei nº 6.683/79) foi o resultado pífio da atividade parlamentar de um Congresso Nacional castrado pela ditadura, razão pela qual é patente a falta de clareza do texto, a omissão quanto à diversos problemas, como a situação funcional de milhares de servidores civis e militares punidos politicamente que deixaram de ser discutidos, e a exclusão, num primeiro momento, daqueles que foram condenados pela participação na luta armada no campo e na cidade.12 Destaque-se, ainda, o veto aposto pelo Presidente João Figueiredo à expressão “e outros diplomas legais” que constava do projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional (art. 1º, caput) que visava ampliar a anistia àqueles servidores punidos politicamente, mas não com base nos Atos Institucionais e Complementares. Na Mensagem nº 267, enviada ao Congresso Nacional, o Presidente fundamentou o veto a esta expressão com o argumento de que ela daria uma ampliação e generalização exageradas ao âmbito de abrangência da lei, “chegando ao extremo privilégio de alcançar todo e qualquer ilícito porventura cometido, independentemente de sua natureza ou motivação”. Com tal medida, no entanto, a anistia para os civis e militares perseguidos pelo regime militar ficou ainda mais restringida. Note-se, a partir da leitura do caput e parágrafo 1º do art. 1º da Lei nº 6.683/1979, de um lado, que a expressão “crimes de qualquer natureza” ofereceu o perdão incondicional aos agentes da repressão estatal, perpetradores de graves violações aos direitos humanos e, de outro lado, excluiu do mesmo benefício, milhares de servidores públicos civis ou militares, empregados da iniciativa privada e estudantes, todos atingidos por outros atos punitivos de conotação política diversos dos institucionais e complementares.

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Ademais, comparando-se os parágrafos 1º e 2º do mesmo art. 1º da Lei nº 6.683/1979, é eloquente o silêncio em relação à prática de tortura, desaparecimento forçado, execução extrajudicial e prisões arbitrárias, os quais são, reconhecidamente crimes contra a humanidade. Tal omissão deixa claro que o intuito deste dispositivo não é o repúdio à concessão de anistia pela gravidade dos crimes ali enumerados, mas, sim, a criminalização da ação política da oposição armada ao regime. Tanto assim é que os atos de terrorismo de Estado, praticados durante a ditadura brasileira, jamais foram seriamente investigados, julgados e punidos. Afinal, a expressão “os que foram condenados” criou um impedimento processual para que os agentes da repressão viessem a ser, porventura, processados no futuro. Em suma, a Lei nº 6.683, de 28 de agosto de 1979, concedeu uma anistia condicional, parcial e restrita e em assim sendo, é evidente que a natureza jurídica da lei de anistia brasileira é de uma verdadeira autoanistia, tamanha a discrepância entre as hipóteses de perdão aos atos dos agentes que serviram ao regime e àquelas que beneficiam os seus opositores presos e perseguidos políticos. Ainda sob o governo de Figueiredo, no ano de 1.982, foram realizadas, pela primeira vez, desde a edição do Ato Institucional nº 3/66, eleições diretas para a escolha dos novos governadores dos Estados. Durante a campanha eleitoral, os candidatos oposicionistas criticaram duramente o regime vigente, apontando seus erros e ineficiências para solução dos problemas brasileiros, resultando em uma vitória expressiva de lideranças políticas comprometidas com a mudança do regime. Consequentemente, o desgaste da imagem do regime militar perante a opinião pública foi inevitável. A partir desse ano, esboçou-se, então, uma campanha maciça para a promoção de eleições diretas para a escolha do presidente da república, que, segundo a Constituição então vigente, seriam realizadas através de votação indireta, por intermédio do Colégio Eleitoral. De um lado, organizou-se uma mobilização popular e suprapartidária, jamais vista na história brasileira, reivindicando a realização das Diretas-já. De outro lado, foram apresentadas no Congresso Nacional inúmeras propostas de Emendas Constitucionais para a modificação do texto constitucional, no sentido de se restaurar as eleições presidenciais diretas. Dentre as referidas propostas de emenda constitucional apresentadas, aquela que obteve maior apoio político congressual e popular foi apresentada pelo Deputado Dante de Oliveira, a


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qual propunha a realização de eleições presidenciais diretas em 1.984. Assim sendo, entre janeiro e abril do referido ano, as manifestações populares pelas Diretas-já se intensificaram, por todo o país. Todavia, no dia 25 de abril, data da votação, a proposta foi rejeitada por não ter obtido o quorum qualificado de dois terços, necessário para sua aprovação. Verificou-se, no entanto, uma abstenção sintomática de cento e treze parlamentares naquela decisiva sessão. Com esse frustrante resultado, os partidos de oposição concentraram seus esforços na eleição por via indireta, através do Colégio Eleitoral, lançando a candidatura de Tancredo Neves. Além da impopularidade do partido situacionista (PDS), a escolha da candidatura presidencial envolveu seus membros em uma disputa interna auto-destrutiva, culminando na renúncia surpreendente do presidente do partido, Senador José Sarney, devido a desaprovação de prévias para escolha do melhor nome dentre os pré-candidatos. Como conseqüência, ocorreu o desligamento de inúmeros pedessistas, bem como o apoio de governadores e parlamentares à candidatura de Tancredo Neves. Finalmente, agregadas as forças de oposição na Aliança Democrática e assegurado o voto de consciência dos dissidentes pedessistas, reunidos em 15 de janeiro de 1.985, o Colégio Eleitoral consagra vencedora a candidatura de Tancredo Neves e de seu vice José Sarney. Contudo, como desenlace inesperado, a doença e morte de Tancredo Neves, que ainda não havia tomado posse, fez com que José Sarney assumisse a Presidência da República, após uma longa crise de legitimidade, confirmada pelo Supremo Tribunal Federal em sessão extraordinária de 13 de abril de 1.984. Neste quadro de comoção nacional, inicia-se a chamada Nova República.

2.2 Do Processo Pré-Constituinte A reconstrução da ordem jurídica democrática, através da elaboração de uma nova constituição, foi um propósito sempre presente na agenda dos partidos de oposição, desde o princípio da abertura política brasileira. Contudo, o desencadeamento dos fatos políticos, muitas vezes de modo inesperado, adiou este objetivo. Com o estabelecimento do governo de transição de José Sarney, o panorama político mostrava-se, enfim, favorável a este passo seguinte no processo de redemocratização do país. A presente análise concentra-se nas decisões de natureza pré-constituinte, assim designadas por J. J. Gomes Canotilho como sendo aquelas

decisões a serem tomadas ainda a montante do processo constituinte propriamente dito, ou seja, ainda no contexto de momentos constitucionais extraordinários, como o de transição constitucional vivenciado pelo Brasil, no início da década de 1.980.13 Nesta etapa do processo, o Presidente da República José Sarney, não sem muitas hesitações quanto à redação do texto, em 28 de junho de 1.985, enviou Mensagem ao Congresso Nacional, contendo a proposta de convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte, bem como as linhas fundamentais do procedimento de elaboração da nova Constituição.14 Durante o trâmite dessa proposta de Emenda Constitucional, em que foi convertido o texto (PEC nº 43/85-CN), fez-se necessário superar três questões preliminares, que há muito já despertavam ampla polêmica em torno da própria legitimidade da Assembléia Nacional Constituinte nascente. Em primeiro lugar, discutia-se qual seria a natureza política da Assembléia Constituinte. De um lado, defendia-se a convocação de uma assembléia exclusivamente constituinte cujos membros seriam eleitos com a única finalidade de elaborar e promulgar o texto da nova Carta, dissolvendo-se logo em seguida. De outro lado, sustentava-se a praticidade de uma assembléia congressual cujos membros seriam eleitos em 15 de novembro de 1.986 para o exercício da função legislativa ordinária, cumulativamente com o exercício do poder constituinte originário. Em segundo lugar, caso se optasse por uma assembléia constituinte congressual, questionava-se a legitimidade da participação nos trabalhos constituintes dos vinte e três senadores que não participariam da renovação senatorial de apenas dois terços, em 1.986. Ademais, esta terça parte do Senado Federal era remanescente do Pacote de Abril que instituiu a figura do senador biônico. Portanto, referidos senadores não haviam sido eleitos pelo povo, mas por um Colégio Eleitoral no qual eram majoritários os membros do partido situacionista do regime militar (ARENA), e haviam recebido esse mandato apenas para o exercício do poder legislativo ordinário. Enfim, cumpria definir também qual seria a extensão dos poderes da futura Assembléia Nacional Constituinte. Diante dessa crise prévia de legitimidade, essa questão se impunha para tentar definir se a Assembléia Nacional Constituinte seria um órgão verdadeiramente detentor do poder constituinte originário, ou de mera competência

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reformadora da Constituição outorgada de 1.967 com a Emenda Constitucional nº 1 de 1.969. Por conseguinte, ainda que sob o ponto de vista formal, caso fosse reconhecido que a Assembléia nascente detinha o poder constituinte originário, deveria ser definido o procedimento para seu funcionamento desde sua instalação até a promulgação da nova Constituição. Com o intuito de apresentar soluções a esses problemas, foram apresentadas algumas proposições de emenda e de substitutivos de iniciativa parlamentar dentre as quais destaca-se o substitutivo à proposta de Emenda Constitucional nº 43/85-CN, formulado pelo seu relator Flavio Bierrenbach, o qual apesar de apresentar propostas compatíveis com os valores democráticos, eram politicamente inviáveis naquele momento. Sobre a questão da anistia, o relator Flavio Bierrenbach é bem claro ao afirmar que sua proposta foi conciliatória para amenizar as omissões deixadas pela Lei no 6.683/79 e assim, sendo a anistia um anseio do país talvez, no futuro, sob outras condições históricas, seja possível conquistar um novo avanço.15 Após amplos debates, inclusive no âmbito da sociedade civil, foi, enfim, aprovado o texto da Emenda Constitucional nº 26, de 27 de novembro de 1.985. Os seus artigos 1o a 3o tratam dos processos de elaboração da Constituição, o seu artigo 4o amplia as hipóteses de anistia e o seu artigo 5o traz casos de inelegibilidade. No entanto, ainda era inegociável o perdão concedido pela lei 6.683/1979 aos agentes da repressão. Prevaleceu, portanto, não sem veementes protestos daqueles que sustentavam ponto de vista contrário, uma assembléia congressual, na qual os membros do Poder Legislativo deveriam conciliar as funções de legislador ordinário e de legislador constituinte. Por não haver cláusula expressa em contrário, assegurou-se a participação dos senadores eleitos indiretamente em 1.982 nos trabalhos constituintes, com status igualitário àqueles eleitos diretamente em 1.986, para o exercício cumulativo das funções de congressista e de constituinte. Enfim, foi suprimida qualquer limitação ao poder constituinte originário, constituindo-se uma assembléia constituinte livre e soberana. Conclui-se, dessa forma, mais um passo do longo e gradual processo de abertura política brasileira, parte de uma transição política arquitetada com a mesma capacidade de transacionar benefícios com impunidades, em nome de uma postura retoricamente pacífica e segura, dita benéfica para a normalidade do processo, tantas vezes presen-

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ciada em outros momentos de crises de ditaduras, na história nacional.

2.3 Da Reconstitucionalização do Estado Brasileiro Apesar das crises de ilegitimidade, vivenciadas durante o período da abertura política e da redemocratização, o processo de reconstitucionalização do Estado brasileiro, entre 1987 e 1988, foi marcado pela ampla participação popular e pelo debate nacional do texto de uma nova Constituição que de forma inédita foi construída, passo-a-passo, sem a interferência do Poder Executivo ou de um texto de anteprojeto prévio. Sendo assim, pode-se afirmar que a Constituição brasileira de 1988 foi de fato e de direito resultado do poder constituinte originário, tornando-se o parâmetro de confronto da validade de todas as leis, decretos-leis e demais atos normativos produzidos durante a vigência dos atos institucionais e da Constituição de 1967. Por conseguinte, caberia aos intérpretes e aplicadores da Constituição, fazer a análise da continuidade ou não de toda essa normativa produzida durante o Estado autoritário em face da nova Constituição, para se saber se essas foram recepcionadas ou revogadas após o estabelecimento da nova ordem constitucional. Certamente, essa não é uma tarefa fácil diante do contexto de uma “transição transacionada”, onde as instituições políticas se perpetuaram no poder enquanto se instalava no Brasil uma nova ordem constitucional pautada em preceitos fundamentais, tais como o da democracia pluralista, o da dignidade da pessoa humana e o da prevalência dos direitos e garantias fundamentais. Nesse novo contexto, é válido citar que alguns avanços referentes à questão da anistia dos agentes públicos e empregados da iniciativa privada podem ser visualizados. No artigo 5º, XLIII, considera a prática do crime de tortura inafiançável e insuscetível de graça ou anistia, e no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, o artigo 8º Abrange novas hipóteses de concessão de anistia e o artigo 9º outorga competência ao Supremo Tribunal Federal para revisar os atos punitivos do Presidente da República, de caráter político, datados de 15 de julho a 31 de dezembro de 1969. No plano infraconstitucional, destacam-se as leis nº 9.140/1995 e nº 10.559/2002. A primeira,16 trata do reconhecimento “como mortas, para todos os efeitos legais, das “pessoas que tenham


O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira

participado, ou tenham sido acusadas de participação, em atividades políticas, no período de 2 de setembro de 1961 a 5 de outubro de 1988, e que, por este motivo, tenham sido detidas por agentes públicos, achando-se, desde então, desaparecidas, sem que delas haja notícias”, além de criar uma comissão especial para apuração destes casos e outorgar indenizações aos familiares dos mortos e desaparecidos políticos. Já a segunda, regulamentou o disposto no citado artigo 8º do ADCT, criou o regime administrativo do anistiado político e concedeu aos abrangidos por esta lei um benefício indenizatório. É evidente, por conseguinte, que no longo processo de redemocratização e reconstitucionalização do Estado brasileiro, a anistia concedida em 1979 foi sendo gradual e transacionadamente revisada, passando pelas disposições da Emenda Constitucional nº 26 e culminando com a garantia disposta no inciso XLIII do artigo 5º da Constituição Federal de 1988, ambos já citados neste item. De fato o processo de abertura política no Brasil foi (e continua sendo) lento, gradual e seguro. Mas, seguro para quem? Um ponto continuava (e ainda hoje continua) inegociável neste processo: a investigação e punição dos agentes da repressão responsáveis pelas violações de direitos humanos perpetradas com a condescendência do regime de exceção Portanto, o julgamento da ADPF 153 teria sido a oportunidade de um novo passo neste processo para a consolidação da democracia no país, e maturidade constitucional do Estado de Direito brasileiro.

3. DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ADPF 153 No julgamento da ADPF 153, realizado nos dias 28 e 29 de abril de 2010, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, por sete votos a dois,17 decidiram que a anistia brasileira é ampla, geral e bilateral, abarcando tanto os crimes políticos quanto os chamados crimes comuns (que compõem o rol de crimes anistiados por conexão aos crimes políticos – conforme art. 1º, §1º da Lei nº 6.683/79 – e se consubstanciam em praticamente qualquer crime que não o de índole política, inclusive crimes contra a humanidade, desde que relacionados aos crimes políticos ou cometidos por motivação política), praticados por opositores políticos e agentes do Estado, no período compreendido entre 02 de setembro de 1961 e 15 de agosto de 1979.

Assim sendo, considerando os objetivos do presente artigo, a partir de agora serão analisados os argumentos expendidos nas três linhas argumentativas desenvolvidas pelos Ministros: a primeira, adotada pelo Ministro Eros Grau (relator), que votou pela improcedência da ADPF (ao entender que a anistia brasileira foi ampla e geral); a segunda, apresentada pelo Ministro Ricardo Lewandowski e seguida pelo Ministro Ayres Britto, que votaram pela procedência parcial da ADPF, no sentido de excluir da anistia os “crimes de sangue” e a terceira, delineada pelo Ministro Celso de Mello, que também votou pela improcedência da ADPF, mas fez uma análise da jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos para concluir (erroneamente, segundo entendimento posterior da própria Corte Interamericana, como será visto adiante) pela sua não-aplicação ao caso brasileiro. O Ministro Eros Grau iniciou o julgamento firmando o entendimento de que a lei de anistia brasileira (Lei nº 6.683/79) foi legitimamente ampla, geral e bilateral, porque apoiada por diversos setores da sociedade brasileira.18 Por oportuno, relembre-se que, como exposto alhures, essa mesma sociedade vivia amedrontada com as imposições e perseguições da ditadura militar então vigente e, de antemão, sabia que naquele momento não seria possível sequer o vislumbre da punição daqueles que se diziam agir em nome do governo militar e praticaram graves violações de direitos humanos. O próprio Relator, contraditoriamente, contextualizou a supramencionada conjuntura fática (de desigualdade entre os agentes do Estado e seus opositores), ao citar o depoimento de Dalmo de Abreu Dallari, que foi preso e sequestrado por se opor ao regime então vigente: “(...) Nós sabíamos que seria inevitável aceitar limitações e admitir que criminosos participantes do governo ou protegidos por ele escapassem da punição que mereciam por justiça, mas considerávamos conveniente aceitar essa distorção, pelo benefício que resultaria aos perseguidos e às suas famílias e pela perspectiva de que teríamos ao nosso lado companheiros de indiscutível vocação democrática e amadurecidos pela experiência. (...) A idéia inicial de anistia era muito genérica e resultou no lema ‘anistia ampla, geral e irrestrita’, mas logo se percebeu que seria necessária uma confrontação de propostas, pois os que ainda mantinham o comando político logo admitiram que seria impossível ignorar a proposta dos democratas, mas per-

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ceberam que uma superioridade de força lhes dava um poder de negociação e cuidaram de usar a idéia generosa de anistia para dizer que não seria justo beneficiar somente presos políticos e exilados, devendo-se dar garantia de impunidade àqueles que, segundo eles, movidos por objetivos patrióticos e para defender o Brasil do perigo comunista, tinham combatido a subversão, prendendo e torturando os inimigos do regime. Nasceu assim a proposta de ‘anistia recíproca’. (...) (F)oram abrangidos os que tivessem cometido crimes políticos ou ‘conexos’ com esses. Assim, aquele que matou alguém numa sessão de tortura estaria anistiado porque seu principal objetivo era combater um adversário político. O homicídio seria apenas conexo de outro crime, a ação arbitrária por motivos políticos, que seria o principal. Assim se chegou à Lei da Anistia (...).”19

Por conseguinte, o Min. Eros Grau prosseguiu seu voto-condutor da ADPF 153 afirmando que o §1º do artigo 1º da Lei nº 6.683/79 definiu crimes conexos aos crimes políticos como os crimes de qualquer natureza relacionados com os crimes políticos ou praticados por motivação política. Podem ser de “qualquer natureza”, mas [i] hão de terem estado relacionados com os crimes políticos ou [ii] hão de terem sido praticados por motivação política. São crimes outros que não políticos; logo, são crimes comuns, porém [i] relacionados com os crimes políticos ou [ii] praticados por motivação política. Como visto, a “transição transacionada” brasileira foi fruto de um acordo político que culminou com a promulgação da lei de anistia, a qual, repise-se, sob o comando que incluiu os crimes conexos com os crimes políticos, englobou todo e qualquer delito cometido, inclusive os de lesa-humanidade, cuja proibição de cometimento, para a jurisprudência firme da Corte Interamericana de Direitos Humanos está alçada à categoria de norma imperativa de direito internacional (norma de jus cogens).20 A constatação de que a intenção da lei de anistia brasileira era, de fato, acobertar todo e qualquer crime, é feita pelo próprio Min. Eros Grau, quando lançou em seu voto a afirmação do ex-Ministro do STF Sepúlveda Pertence,21 no sentido de existir um ponto de inflexibilidade do Governo militar no que concerne à anistia: o §1º do art. 1º da Lei nº 6.683/79. Vejamos: “(...) No projeto, havia um ponto inegociável pelo Governo: o §1º do art. 1º, que, definindo,

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com amplitude heterodoxa, o que se considerariam crimes conexos aos crimes políticos, tinha o sentido indisfarçável de fazer compreender, no alcance da anistia, os delitos de qualquer natureza cometidos nos ‘porões do regime’, como então se dizia, pelos agentes civis e militares da repressão. (...) É expressivo recordar que, no curso de todo o processo legislativo – que constituiu um marco incomum de intenso debate parlamentar sobre um projeto dos governos militares -, nem uma voz se tenha levantado para por em dúvida a interpretação de que o art. 1º, § 1º, se aprovado, como foi, implicava a anistia da tortura praticada e dos assassínios perpetrados por servidores públicos, sob o manto da imunidade de fato do regime de arbítrio. (...).”22

Curioso mencionar que o Ministro relator ressaltou que a adoção da lei de anistia foi anterior à Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanas ou Degradantes (adotada em 10 de dezembro de 1984) que, por sua vez, não alcançaria, por impossibilidade lógica, anistias anteriormente a[s] suas vigência[s] consumada[s].23 24 Ademais, o Min. Eros Grau ressalta que caso o Estado brasileiro um dia venha (viesse) a alterar e/ou revisar sua lei de anistia, tal qual aconteceu com o Chile, a Argentina e o Uruguai, não caberá (caberia) ao Poder Judiciário tal tarefa, mas antes e tão somente, ao Poder Legislativo.25 26 Em seguida, concluiu contraditoriamente o voto afirmando que: “é necessário dizer, por fim, vigorosa e reiteradamente, que a decisão pela improcedência da presente ação não exclui o repúdio a todas as modalidades de tortura, de ontem e de hoje, civis e militares, policiais ou delinquentes. Há coisas que não podem ser esquecidas.”27 Diferentemente do Relator, e seguindo a linha adotada pelo Ministro Ricardo Lewandowski, o Ministro Ayres Britto28 excluiu do rol de crimes anistiados, os chamados “crimes de sangue”. No entender do Min. Ayres Britto, em primeiro momento, apenas e tão somente o perdão individual é possível e virtuoso. Para os casos de perdão coletivo (tal qual acontece com a concessão de anistia), é indispensável que a coletividade aja com cristalina intenção de fazê-lo, até porque implica diretamente na concessão da impunidade aos perpetradores de crimes abomináveis aos olhos da própria coletividade. Nesses termos, o Min. Carlos Ayres Britto não conseguiu vislum-


O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira

brar a interpretação dada à lei de anistia no sentido de que “incluiu no seu âmbito pessoal de incidência todas as pessoas que cometeram crimes não só os singelamente políticos mas os caracteristicamente hediondos ou assemelhados, desde que sob motivação política ou sob tipificação política.” Seguiu afirmando que o Min. Erros Grau, Relator da ADPF 153, deu ênfase à vontade subjetiva da lei (do legislador) e às suas tratativas (precedentes), que deveriam ser considerados subsidiariamente, e não ao que a própria lei objetivamente disse, o que deve ser primariamente levado em conta. Nesse panorama, entendeu que no caso da Lei nº 6.683/79 os crimes hediondos e equiparados não foram incluídos objetivamente no rol de crimes anistiados e arrematou: “(…) antigamente se dizia o seguinte: hipocrisia é a homenagem que o vício presta à virtude, o vício tem uma necessidade de se esconder, de se camuflar e termina rendendo uma homenagem à virtude. Quem redigiu essa lei não teve coragem, digamos assim, de assumir essa propalada intenção de anistiar torturadores, estupradores, assassinos frios de prisioneiros já rendidos, pessoas que jogavam de um avião em pleno vôo as suas vítimas embaixo, pessoas que ligavam fios à tomada desencapados presos à genitália feminina, pessoas que estupravam moças, mulheres na presença dos pais, dos namorados, dos maridos (...)”.

Aduziu, igualmente, que existem crimes que, por sua natureza, são absolutamente incompatíveis com qualquer idéia de criminalidade política pura ou por conexão, bem como que a lei de anistia não é clara, não traz o propósito deliberado de anistiar e há essa necessidade de clareza, além de qualquer dúvida razoável, uma vez que as pessoas de que tratamos aqui, os assassinos, os estupradores, os torturadores praticaram excessos, abusos no próprio interior de um regime de exceção. Não foram pessoas que se contentaram com a dureza do regime de exceção, foram além da dureza do regime de exceção por conta própria, pessoas que exacerbaram o cometimento de crimes no interior do próprio regime de exceção por si mesmo autoritário, por si mesmo duro, por si mesmo ignorante de direitos, aqui e ali, não a todo instante, de direitos elementarmente considerados como direitos próprios, típicos da dignidade humana. Ademais, explicitou que o regime militar, baseado nos pilares da hierarquia e da disciplina

inerentes à atuação das forças armadas, instituiu uma ordem legal, por meio de atos institucionais e complementares. E frisou: ainda que tenha sido uma ordem legal não democrática, autoritária, era indubitavelmente uma ordem legal. Nesse passo, desqualificou (arrancou) a propalada legitimidade dada à atuação dos perpetradores de crimes contra a humanidade: “(...) essas pessoas que estamos a tratar torturadores et caetaera, essas pessoas desobedeceram não só a legalidade democrática de 1946 como a própria legalidade excepcional do regime militar, pessoas que transitaram à margem de qualquer idéia de lei, desonrando as próprias forças armadas que não compactuavam nas suas leis com atos de selvageria porque o torturador (...) não é um ideólogo, não elabora mentalmente qualquer teoria de filosofia política. Ele não comete nenhum crime de opinião. Ele não comete nenhum crime político, portanto (...) o torturador é um monstro, é um desnaturado, é um tarado. O torturador é aquele que experimenta o mais intenso dos prazeres diante do mais intenso dos sofrimentos alheios perpetrados por ele. É uma espécie de cascavel de ferocidade tal que morde o som, morde o som dos próprios chocalhos, não se pode ter condescendência com torturador (...)”.

Logo, ao analisar a Lei nº 6.683/79, o Min. Ayres Britto depreendeu que o centro de referibilidade da lei é o crime político, sendo o crime conexo subsidiário, secundário e concluiu: “(...) aí disse o Min. Lewandowski, o que a priori excluiria todo tipo de crime de sangue com resultado morte, crime de lesa-humanidade, de lesa-Deus praticado por uma anti-pessoa que é pior do que um animal, além de não ser uma pessoa é pior do que um animal porque o animal não tortura, mas a lei que anistiar que o diga e me parece que a lei não disse (...)”.

Em seguida, distinguiu o processo pela lei de anistia, que foi relativo, do processo de abertura política, esse sim amplo, geral e irrestrito. Embasou seu entendimento de anistia relativa na falta de isonomia que a Lei nº 6.683/79 ensejou dentro das próprias forças armadas, posto que a maioria dos militares não praticaram e/ou compactuaram com tortura, e assim “os militares que desonraram as forças armadas, o Estado e a pátria e Deus” não podem ser tratados em igualdade de condições com os militares honrados que acreditavam estar pugnando por uma estruturação estatal e

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uma forma de governo boas para o Brasil, equivocadamente ao meu sentir e no sentir de outras pessoas, mas não de todas as pessoas. Por fim, entendeu que a anistia não teve caráter amplo, geral e irrestrito e julgo[u] parcialmente procedente a Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental, para, dando-lhe interpretação conforme, excluir do texto interpretado, do texto impugnado qualquer interpretação que signifique estender anistia (a)os crimes previstos no inciso XLIII do art. 5º da Constituição Federal, ou seja, os crimes hediondos e os que lhe sejam equiparados: homicídios, torturas, estupros. Em uma espécie de terceira vertente, o Ministro Celso de Mello também entendeu ser a anistia concedida pela Lei nº 6.683/79 ampla e geral, mas inovou ao embasar seu voto na suposta inaplicabilidade da jurisprudência da Corte Interamericana sobre o tema. O Ministro Decano destacou em seu voto que o Brasil, consciente da necessidade de prevenir e reprimir os atos caracterizadores de violações de direitos humanos, é atualmente signatário de diversos instrumentos internacionais de proteção aos direitos humanos.29 Salientou, igualmente, que a nova ordem constitucional, inaugurada com a Constituição Federal de 1988, trouxe como postulados: (a) a dignidade da pessoa humana (...); (b) a prevalência dos direitos humanos (...); (c) o repúdio à tortura ou a qualquer outro tratamento desumano ou degradante (...); (d) a punibilidade de qualquer comportamento atentatório aos direitos e liberdades fundamentais (...); (e) a inafiançabilidade e a impossibilidade de concessão de graça ou anistia ao crime de tortura (...); (f) a proscrição de penas cruéis (...); (g) a intangibilidade física e a incolumidade moral de pessoas sujeitas à custódia do Estado (...); (h) a decretabilidade de intervenção federal, por desrespeito aos direitos da pessoa humana, nos Estados--membros e no Distrito Federal (...); (i) a impossibilidade de revisão constitucional que objetive a supressão do regime formal e material das liberdades públicas (...).30 Em seguida, o Min. Celso de Mello, na contramão de todo o arcabouço jurídico supramencionado, discorreu sobre os instrumentos previstos na Constituição Federal de 1967 (EC nº 01/69), que vigorava durante a ditadura, para legitimar a concessão de anistia e concluir ser possível anistiar tanto os crimes políticos como aqueles a eles conexos.31 E tal qual o Min. Relator, vislumbrou que a anistia brasileira, além de ampla, é bilateral e recíproca.32

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Ademais, e aqui trazendo argumento novo em relação aos seus pares, reconheceu o Min. Decano do Supremo Tribunal Federal que a Corte Interamericana de Direitos Humanos já proclamou a absoluta incompatibilidade das leis de auto-anistia com a Convenção Americana, contudo entendeu que tais condenações não se aplicariam ao caso brasileiro porque supostamente as leis de anistia declaradas incompatíveis com a Convenção Americana teriam anistiado UNICAMENTE os agentes estatais: “(...) Reconheço que a Corte Interamericana de Direitos Humanos, em diversos julgamentos – como aqueles proferidos, p. ex., nos casos contra o Peru (‘Barrios Altos’, em 2001, e ‘Loayza Tamayo’, em 1998) e contra o Chile (‘Almonacid Arellano e outros’, em 2006) –, proclamou a absoluta incompatibilidade, com os princípios consagrados na Convenção Americana de Direitos Humanos, das leis nacionais que concederam anistia, unicamente, a agentes estatais, as denominadas ‘leis de auto-anistia’. A razão dos diversos precedentes firmados pela Corte Interamericana de Direitos Humanos apóia-se no reconhecimento de que o Pacto de São José da Costa Rica não tolera o esquecimento penal de violações aos direitos fundamentais da pessoa humana nem legitima leis nacionais que amparam e protegem criminosos que ultrajaram, de modo sistemático, valores essenciais protegidos pela Convenção Americana de Direitos Humanos e que perpetraram, covardemente, à sombra do Poder e nos porões da ditadura a que serviram, os mais ominosos e cruéis delitos (...) às pessoas daqueles que se opuseram aos regimes de exceção que vigoraram, em determinado momento histórico, em inúmeros países da América Latina. É preciso ressaltar, no entanto, como já referido, que a lei de anistia brasileira, exatamente por seu caráter bilateral, não pode ser qualificada como uma lei de auto-anistia, o que torna inconsistente, para os fins deste julgamento, a invocação dos mencionados precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Com efeito, a Lei nº 6.683/79 – que traduz exemplo expressivo de anistia de ‘mão dupla’ (ou de ‘dupla via’), pois se estendeu tanto aos opositores do regime militar quanto aos agentes da repressão – não consagrou a denominada anistia em branco, que busca, unicamente,


O Conflito Aparente entre as Decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153 e da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Caso Gomes Lund e Outros Contra Brasil (Guerrilha do Araguaia): A Antígona Brasileira

suprimir a responsabilidade dos agentes do Estado e que constituiu instrumento utilizado, em seu próprio favor, por ditaduras militares latino-americanas. Como anteriormente ressaltado, não se registrou, no caso brasileiro, uma auto-concedida anistia, pois foram completamente diversas as circunstâncias históricas e políticas que presidiram, no Brasil, com o concurso efetivo e a participação ativa da sociedade civil e da Oposição militante, a discussão, a elaboração e a edição da Lei de Anistia, em contexto inteiramente distinto daquele vigente na Argentina, no Chile e no Uruguai, dentre outros regimes ditatoriais (...).”33

Desgraçadamente, o Ministro Decano privilegiou a forma ao fundo, valorizando mais a mera nomenclatura das leis de “auto-anistia” do que as razões e fundamentos pelos quais a Corte Interamericana decretou a invalidade de leis de anistia que violavam as obrigações constantes na Convenção Americana.34 Mencione-se que, consoante será esmiuçado a seguir, a Corte Interamericana rechaçou expressamente o entendimento firmado pelo Min. Celso de Mello. Por conseguinte, afirmou que uma vez produzidos os efeitos da anistia concedida, impossível revogá-los, em virtude do princípio da irretroatividade da lei penal mais gravosa. Explique-se: em tese, a lei de anistia poderia ser revogada, mas não os seus efeitos, sob pena de infligir o preceito constitucional que veda a retroatividade de lei penal mais gravosa – estabelecido no art. 5º, XL da Constituição Federal.35 Do mesmo modo, sustentou que mesmo sendo eventualmente reconhecida a não-aplicação da lei de anistia aos crimes comuns, como constava do pedido inicial do Conselho Federal da OAB, tais ilícitos já estariam atingidos pela prescrição (o tempo máximo de prescrição no ordenamento jurídico brasileiro é de 20 anos).36 Inobstante a esses argumentos, cumpre lembrar que o caso então em debate (ADPF 153) trata da conformidade da lei de anistia ao texto constitucional de 1988 ou, alternativamente, de sua recepção pelos parâmetros democráticos contidos nesta Carta e, consequentemente, não se trata de um mero conflito entre leis ordinárias solucionado pelo princípio de que a regra posterior revogaria a anterior com ela incompatível. Logo, o exame da compatibilidade de uma lei pretérita à vigência de uma Constituição nova deve ser feito sob o ponto de vista da norma constitucional, e não ao contrá-

rio, ou seja, partindo do texto infraconstitucional. Portanto, ao decidir pela improcedência da ADPF 153, o Supremo Tribunal Federal fixou sua análise no texto da Lei nº 6.683/79 e não nos preceitos fundamentais da Constituição de 1988 com ela conflitantes. Em segundo lugar, é sempre forçoso admoestar que nenhuma disposição ou instituto de direito interno pode ser invocado para obstaculizar o cumprimento de obrigações internacionais ratificadas por um Estado como é o caso do Estado brasileiro em relação à Convenção Americana.37 Particularmente, no que tange ao instituto da prescrição, a Corte Interamericana tem entendimento consolidado no sentido de que disposições internas desse gênero não podem servir como um subterfúgio para a prevalência da impunidade38. Infelizmente sagrou-se vencedora a tese delineada pelo Min. Eros Grau, que foi acompanhada pelos(as) Ministros(as) Cármen Lúcia, Gilmar Mendes, Ellen Gracie, Marco Aurélio e Cezar Peluso. Por sua vez, como já explicitado, os Ministros Ricardo Lewandowski e Ayres Britto desenvolveram a tese vencida. Nesse ponto, imperioso explicitar que o decisum proferido pelo STF ocorreu quando já em trâmite, perante a Corte Interamericana, o caso Gomes Lund e outros c. Brasil, tendo sido utilizado na defesa do Estado brasileiro naquela Corte Internacional quando da alegação da exceção preliminar de não esgotamento dos recursos internos.39 40 Entretanto, como será visto a seguir, a sentença proferida pela Corte Interamericana foi um verdadeiro revés para o Poder Judiciário brasileiro.

4. DA DECISÃO DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS NO CASO GOMES LUND E OUTROS CONTRA BRASIL (GUERRILHA DO ARAGUAIA)41 Em sentença prolatada em 24 de novembro de 2010, a Corte Interamericana, por unanimidade de votos, ao analisar o caso Gomes Lund e outros c. Brasil, entendeu que as disposições da lei de anistia brasileira são incompatíveis com a Convenção Americana de Direitos Humanos e carecem de efeitos jurídicos. Dito isto, a Corte Interamericana dividiu a análise dos fatos e das violações de direitos humanos cometidas pelo Estado brasileiro em quatro partes que passarão a ser esmiuçadas a seguir.

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Inicialmente, ao tratar dos direitos ao reconhecimento da personalidade jurídica, à vida, à integridade e à liberdade pessoais – respectivamente arts. 3º, 4º, 5º e 7º da Convenção Americana –, e, portanto, dos desaparecimentos forçados (que se consubstanciam na violação concomitante dos citados artigos) ocorridos no marco da repressão à Guerrilha do Araguaia, a Corte reiterou que tal conduta (desaparecimento forçado) constitui uma violação múltipla de vários direitos protegidos pela Convenção Americana e coloca a vítima em um estado de impossibilidade de defesa, acarretando outras violações conexas, sendo particularmente grave quando praticada como parte de um padrão sistemático aplicado ou tolerado pelo Estado,42 tal qual ocorreu com os integrantes da Guerrilha do Araguaia. Outrossim, explicitou que são elementos concorrentes e constitutivos do desaparecimento forçado (a) a privação da liberdade, (b) a intervenção direta de agentes estatais ou sua aquiescência e (c) o não reconhecimento da detenção e a inexistência de informação sobre o paradeiro da pessoa desaparecida,43 bem como conclui que “[l]a práctica de desaparición forzada implica un craso abandono de los principios esenciales en que se fundamenta el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (…) y su prohibición ha alcanzado carácter de jus cogens (…).”44 Por conseguinte, já num segundo momento, a Corte Interamericana debruçou-se sobre a análise da compatibilidade da lei de anistia brasileira com os direitos consagrados nos arts. 1.1, 2, 8 e 25 da Convenção Americana, ou seja, se a Lei nº 6.683/1979 pode manter seus efeitos jurídicos mesmo nos casos de graves violações de direitos (como é o caso do desaparecimento forçado de pessoas). Nesse panorama, a Corte Interamericana explicita a incompatibilidade entre leis de anistia que abarcam graves violações de direitos e as obrigações internacionais assumidas soberanamente pelos Estados ao ratificar a Convenção Americana de Direitos Humanos, in litteris: “(...) Las amnistías o figuras anál