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Seminário Investimentos do BNDES na América Latina IBASE Rio de Janeiro – 06-08 Março 2013 A atuação internacional do BNDES como parte do modelo Novo Desenvolvimentista. Iderley Colombini Neto1 No final de 2011 o jornal Folha de São Paulo publicou uma matéria sobre o crescimento das empreiteiras brasileiras no exterior2, em que destacava a importância do BNDES, tendo o crescimento de financiamento do banco para essa área a incrível marca de 1185% em 10 anos. Apesar dos dados do setor externo do banco não serem divulgados3, pode-se afirmar que tal regime de financiamento tenha continuado no último ano, comprovando uma expansão das grandes empreiteiras brasileiras na América Latina e em alguns países da África (principalmente os países lusófonos, mas com crescente participação nos anglófilos). A internacionalização das empresas brasileiras representa algo relativamente recente, principalmente quando considerado como um processo generalizado e não pontual. As primeiras empresas a procurarem a internacionalização como meio de expansão dos seus mercados, em meados da década de 70, foram justamente a Petrobras e as grandes construtoras, que ainda representam a participação majoritária das empresas brasileiras no exterior4. Nesse primeiro momento de internacionalização essas empresas procuravam uma alternativa ao mercado brasileiro, que passava por uma forte crise econômica devido a instabilidade financeira e a falta de liquidez internacional. Dessa forma, as principais construtoras brasileiras buscaram valer-se de sua certa superioridade concorrencial em relação aos outros países da América Latina devido ao ‘aprendizado’ adquirido durante as décadas de 1950 e 1960, marcadas pela forte expansão econômica do nacional desenvolvimentismo brasileiro. 1 2 3

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Pesquisador do IBASE, e-mail: idcolombini@ibase.com “Presença de empreiteiras se multiplica no exterior”, Folha de São Paulo, 18 de setembro de 2011. O BNDES passou a apresentar desde 2008 alguns dados das suas operações, entretanto além de maior abertura desses dados internos falta qualquer informação sobre a atuação no mercado exterior. Nos últimos anos novas empresas de produtos alimentícios também passaram a possuir uma maior internacionalização, devido em grande parte a influência do próprio BNDES e sua política de formar grandes empresas brasileiras internacionais. Av. Rio Branco, 124/8º Centro Rio de Janeiro – RJ 20040-916 tel. (5521) 2178-9400

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Entretanto, atualmente essas empresas não buscam os mercados estrangeiros como mera alternativa ao brasileiro, mas sim como uma própria área integrada da sua atuação. Outra mudança significativa deve-se a forma e magnitude desses investimentos, que passaram de mera alternativa estratégica, para a posição de meta principal, não só pelas empresas como pelo próprio governo brasileiro. O processo de internacionalização das empresas durante a década de 1990 passou a ser uma questão estratégica para se alcançar maior dinamicidade econômica. Com a globalização e a liberalização dos mercados financeiros e comerciais a internacionalização se tornou uma ferramenta chave para os Estados atraírem novos capitais e empresas com maior 'dedicação' tecnológica (Alem & Cavalcanti, 2005). No Brasil o processo de internacionalização das empresas nacionais como um processo mais generalizado pode ser datado a partir de meados dos anos 2000, já que durante a década de 1990 esse processo ainda se apresentava de forma extremamente acanhada, devido a forte instabilidade econômica e a falta de mecanismos de incentivos por parte do governo com uma postura neoliberal. A entrada do presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 2002 marca uma mudança no modelo político econômico brasileiro, que tem sido caracterizado (assim como outros governos latinos) como um novo-desenvolvimentismo. Esse modelo é apresentado da perspectiva econômica como tendo taxas de crescimento maiores do que o período anterior, com maior intervenção estatal, mas com certa debilidade na retomada da industrialização, sendo marcado por um forte crescimento do setor agroexportador, que tem garantido as divisas necessárias para o equilíbrio da balança de pagamentos. Do ponto de vista da área externa pode ser analisado justamente o esforço do BNDES, que em 2002 aprova uma linha de financiamento específica para incentivar a atuação das empresas brasileiras no mercado internacional via exportação, sendo alterado ainda no mesmo ano o estatuto do banco para poder autorizar o financiamento de projetos de investimento direto no exterior. Apesar de existirem muitos estudos sobre a internacionalização das empresas brasileiras, assim como das políticas macroeconômicas desse modelo novo-desenvolvimentista, pouco se tem discutido a respeito da maneira pela qual essa expansão das empreiteiras brasileiras no exterior se enquadra nesse novo modelo, ou seja, de que modo as políticas internacionais administradas via BNDES se encaixam com o modelo novo desenvolvimentista. A atuação das construtoras na América Latina é algo recorrente desde a década de 1970, mas desde 2002 novos elementos surgiram nesse processo. Principalmente pela formação de um novo modelo político econômico as grandes empreiteiras brasileiras passaram a realizar grandes obras de infraestrutura na América Latina através de financiamentos do BNDES, muitas vezes em obras que são contestadas pelas 2


populações das regiões envolvidas. Dentro da perspectiva apresentada para a expansão das empreiteiras (e principalmente de seu financiamento) busca-se tentar entender qual o significado dessa união de interesses das políticas governamentais com o interesse das grandes construtoras, para poder avaliar quais são os principais impactos e efeitos tanto para a economia brasileira como para os países afetados por essas políticas. Sem o entendimento claro desse processo pode-se cair no equívoco de olhar apenas para os fatores econômicos ou apenas para os fatores políticos como sendo esferas dissociadas, o que faz argumentos como o crescimento econômico ou a formação de um bloco regional dos países latinos se tornarem justificativas plausíveis para o brusco processo de internacionalização das grandes empreiteiras brasileiras na América Latina. Através dessa análise pretende-se abrir o caminho para importantes questionamentos posteriores sobre a soberania dos povos e territórios envolvidos nesse processo de expansão brasileira, o que se refere também a própria capacidade desses estados buscarem suas vias de desenvolvimento econômico.

Do que se trata o novo desenvolvimentismo? No começo desse novo milênio grandes mudanças estruturais ocorreram na economia mundial. Depois das décadas de 1980 e 1990 marcadas pelo neoliberalismo, um período de crises financeiras consecutivas marcou o final da década de 1990 nos países periféricos5. Assim a década de 2.000 iniciou com um panorama diferente, marcado por um alto crescimento internacional, uma subida substantiva nos preços internacionais das commodities e um nível de taxa de juros baixo. Esses fatores advêm principalmente do crescimento da produção asiática, com um predomínio absoluto da China, que consolidou seu papel definitivo na economia mundial. Desta forma se criou espaço para um novo arranjo na produção internacional, surgindo oportunidades para vários países periféricos. Os países latinos apresentaram uma situação particular em sua história econômica, com taxas constantes de crescimento e com equilíbrio na balança de pagamentos. Essa situação favorável foi acompanhada por um processo de fortalecimento do Estado, o que levou muitos economistas apontarem o surgimento de um novo modelo político econômico. É dentro dessa perspectiva que alguns economistas, como Bresser Pereira, têm apresentado o novo-desenvolvimentismo6, analisando principalmente as questões macroeconômicas desse novo modelo. Esse autor irá diferenciar principalmente a volta do Estado como promotor do crescimento e do controle da 5 6

Menção as crises financeiras na Rússia em 97, Asiáticas em 98, Brasileira em 99 e a Argentina em 2001. Neste trabalho fazemos referência para Bresser-Pereira (2004 e 2006). 3


economia. Entretanto, de forma muito mais moderada do que a fase desenvolvimentista do pósguerra. Na abordagem novo-desenvolvimentista o Estado deve ser responsável pela formação da poupança e da demanda agregada, mas dentro de uma perspectiva intermediária, já que os investimentos privados se tornaram fundamentais para a continuidade do modelo econômico. O setor privado está muito conectado com o capital externo, o que impõe ao Estado garantir uma maior estabilidade econômica para atraí-los, como menores taxas de inflação e uma política fiscal mais controlada, substituindo o protecionismo por uma estratégia mais forte de inserção internacional. Em uma direção semelhante, mas com uma análise que perpassa a abordagem estritamente macroeconômica, o padrão novo-desenvolvimentista será analisado no livro de Sicsu, De Paula e Michel (2005). Esses autores irão argumentar a necessidade, além das políticas macroeconômicas, de políticas sociais e de promoção da competitividade da indústria nacional. Assim, além da estabilidade econômica e da continuidade de crescimento da demanda agregada, será importante a promoção de políticas sociais para promover um crescimento com equidade e de competitividade tecnológica para garantir o fortalecimento e dinamicidade da economia do país. Em suma, esses autores irão propor como fundamentos básicos para o novo-desenvolvimentismo a criação de um Estado forte, com um claro projeto de desenvolvimento que propicie o fortalecimento do mercado, o qual dependeria também da redução da desigualdade social para manutenção da sua trajetória. Entretanto, essas análises qualificam apenas as questões macroeconômicas7, sem avaliar os condicionantes que constituem esse novo modelo, ou seja, sem mostrar quais são os mecanismos que possibilitam a realização dessas políticas macroeconômicas. Essas concepções estritamente econômicas apontam as políticas do governo como entidades mágicas capazes de promover algum padrão de desenvolvimento, sem atentar para a forma que o país se insere no panorama mundial e quais são também os conflitos internos para o estabelecimento de determinado modelo. As análises macroeconômicas avaliam apenas as questões de 'diretrizes' do modelo, perdendo de vista a base real em que ele se assenta e, em última instância, o que colocará os condicionantes para a trajetória de desenvolvimento. Dessa forma, grande parte dessas análises se torna incapaz de incorporar quais são as contradições do modelo, que viriam tanto da percepção do novo alinhamento internacional quanto da formação dos novos grupos econômicos internos. A 'cartilha macroeconômica' do novo desenvolvimentismo prega a necessidade de criar um

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Na grande maioria das análises sobre o novo desenvolvimentismo mesmo quando fazem considerações sobre os aspectos distributivos e sociais os estão pensando em relação ao crescimento econômico, não há possibilidade de um padrão de desenvolvimento que não seja voltado para o crescimento. 4


ambiente interno estável que possibilite a maior dinamicidade da economia para poder obter ferramentas tanto para gerar estímulos econômicos em áreas chaves para o crescimento, quanto para gerar maior distribuição de renda e investimento em áreas sociais. Entretanto, ao não analisarem a base desse modelo perdem de vista os mecanismos reais que propiciam essa estabilidade para maior atuação do governo. A tão propagandeada balança comercial favorável com crescimento e maior capacidade de intervenção social não se devem a uma nova dinamicidade da economia, mas a um endurecimento de uma economia pautada nas exportações de produtos primários. Em 2011 o Brasil obteve um saldo comercial de produtos primários de US$ 90,3 bilhões, em comparação com os US$ 8,3 bilhões de 2001, representando um crescimento de 988% em dez anos. Logo, grande parte dos méritos desse modelo não se deve a uma economia mais dinâmica ou desenvolvida, ao contrário, possui muitos traços de uma economia cada vez mais pautada na exportação de minerais e produtos agrícolas, o que evidencia uma dependência cada vez maior com o mercado externo. Esses últimos dez anos de intensa expansão desse mercado se devem principalmente ao papel decisivo da economia chinesa no mercado internacional, que apesar de cada vez mais possuírem uma liderança na produção mundial, têm uma grande dependência por produtos primários, o que provocou durante toda a década um aumento dos preços das commodities com uma grande estabilidade na sua demanda. Saldo Comercial Brasileiro por Grandes Itens em bilhões de dólares (US$) MUNDO 100,00 50,00 0,00 -50,00 PB

PSM

MÉDIA 2001/2002

PM

TOTAL

MÉDIA 2010/2011

Fonte: MDIC

As décadas de 1980 e 1990 foram marcadas por uma grande abertura comercial e financeira, o que trouxe uma entrada maciça de multinacionais para o país juntamente com uma grande privatização das empresas estatais. Essa liberalização provocou uma grande remodelação 5


econômica não só nos países em desenvolvimento como em todo o mundo, tendo como grande marca o deslocamento do eixo produtivo para a Ásia, especialmente China, alterando de forma significativa da divisão internacional do trabalho mundial. O Brasil a partir dos anos 2002 irá convergir grande parte da sua política econômica as alterações ocorridas durante o regime neoliberal e a nova divisão internacional do trabalho. Com o crescimento do preço das commodities e o câmbio valorizado o país passa a possuir uma estratégia em promover justamente esse setor, para assim alcançar a sua balança comercial favorável e maior estabilidade financeira. Essas políticas de promoção não se restringem apenas a alguns incentivos tributários, já que podem ser atribuídos à existência de um grande pacote de medidas, dentre as quais: destinação de um grande volume de capitais para financiamento, política declarada de promoção de grandes empresas nacionais e a construção e financiamento de um grande sistema de infraestrutura e escoamento para a exportação da produção de produtos primários. Será dentro da construção desse pacote de medidas para a promoção desse setor chave para o modelo novo desenvolvimentista que o BNDES irá entrar e se reestruturar a partir de 2002. Dessa forma o banco passa a ser um dos principais instrumentos de política do governo, que desde o começo da sua restruturação possui um grande viés no processo de internacionalização, com grande destaque para os mercados da América Latina e África, tanto por também serem mercados em expansão, quanto por as empresas brasileiras terem maior poder competitivo do que em relação aos mercados já consolidados como o europeu e o norte-americano.

O Banco de um 'novo desenvolvimento'. A importância do BNDES em termos de recurso é crescente, sendo muitas vezes superior ao ritmo de crescimento da economia brasileira: desde 2006 o volume de créditos do BNDES aumentou 198%, tendo um aumento de 500% nos últimos dez anos. Em 2010 o desembolso realizado pelo banco foi cerca de US$ 96,32 bilhões, significando 3,3 vezes mais do que os US$ 29,2 bilhões concedidos pelo Banco Mundial. Os fundos do BNDES são públicos, provindos do Tesouro Nacional, de impostos e contribuições públicas, como o Fundo do Amparo ao Trabalhador. Porém, o banco também capta recurso no mercado externo, bancos estrangeiros, além de agências de fomento de outros países, e as multilaterais, como o próprio Banco Mundial.

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Desembolso BNDES (em bilhões de reais)

Fonte: BNDES

Desde sua fundação em 1952 o BNDES passou por várias transformações de acordo com as diferentes gestões governamentais e modelos políticos econômicos em vigência. Se durante a década de 1990 a particularidade do banco pode ser destacada como o papel de liderança no processo de privatização das empresas estatais, na década de 2000 o carácter principal a ser destacado deve ser o processo de esforço na internacionalização das empresas brasileiras, através da formação de gigantes empresariais nas áreas de bens primários e alimentícios. Nos últimos 10 anos 70% dos desembolsos diretos do BNDES foram para grandes empresas, sendo ainda 54% para a região sudeste, segundo as estatísticas operacionais divulgadas pelo próprio banco. Claramente a estratégia do banco nesses últimos anos passou a ser a formação de grandes empresas nacionais, que com um forte financiamento pudessem realizar operações de fusão e aquisição, assim como ampliação produtiva, para se tornarem competidoras internacionais. Apesar do questionamento evidente, devido ao risco de gerar maior desigualdade e monopólio no país, essa estratégia política já foi claramente anunciada pelas fontes oficiais, como o próprio presidente do banco Luciano Coutinho: "Considerando o mercado competitivo e a economia aberta à competição global, é perfeitamente desejável que Brasil tenha sistema empresarial de capital nacional forte. E é desejável que a política apoie as empresas brasileiras e elas possam mostrar sua competência8”. Entretanto esse apoio à formação de grandes empresas brasileiras ocorre através de fusões e concentração de capital financiado com dinheiro público a setores que não representam necessariamente ramos inovadores, como daria a entender as declarações oficiais. “O número de fusões teve variações significativas no decorrer da crise. Em 2007, o número de operações foi de 699, caindo para 663 em 2008 e 454 em 2009, subindo para mais de 700 em 2010, e registrando 379 8

“Coutinho defende a criação de grandes grupos nacionais”, Folha online, 29 de abril de 2008. 7


no primeiro semestre de 20119.” Como apresentou Garcia (2011), a intenção do banco está longe de ser alguma promoção das áreas com alta intensidade em tecnologia ou que propiciem maior distribuição de renda e uma melhoria social. “Argumenta-se que o maior empréstimo que já foi feito a um frigorífico foi superior ao orçamento dos fundos setoriais criados em 1999 pelo governo para financiar pesquisa, desenvolvimento e inovação em setores como biotecnologia, aeronáutica e energia.” Outros exemplos podem ser dados pelos principais financiamentos do BNDES para operações de fusões, sendo todas em ramos alimentícios ou de insumos básicos: R$6 bilhões ao grupo JBS para aquisições no Brasil e exterior, tornando-se a maior produtora de carne do mundo; R$2,4 bilhões para a Votorantim Celulose adquirir a Araracruz Celulose, resultando em uma das maiores produtoras de celulose, a Fibria; mais de R$1,5 bilhão para a fusão de Sadia com a Perdigão, tornando o grupo Brasil Foods o maior exportador mundial de frango10.

Operações Diretas do BNDES (em bilhões de reais)

Fonte: BNDES

Outra importante área de atuação do banco nos últimos 10 anos tem sido o setor de infraestrutura. Os investimentos em infraestrutura se encontram em grande medida vinculados a construção de estradas, portos e aeroportos, com o grande interesse de escoamento da produção para exportação. As principais obras de infraestrutura se concentram na promoção do PAC, com grande ênfase para as áreas de transporte com objetivo de escoamento da produção, como rodovias e portos, e também na produção de energia, com construções de termoelétricas e hidroelétricas. O financiamento em infraestrutura pode ser visto como um dos elementos chaves para a estratégia política atual. Se o incentivo para a formação de grandes empresas nacionais se tornou 9 10

“Fusões batem recorde, diz KPMG”, Valor Econômico, 23 de dezembro de 2010. “Doze grupos ficam com 57% de repasses do BNDES”, Folha de São Paulo, 08 de agosto 2010. 8


um dos objetivos do BNDES, a expansão da infraestrutura se torna um ponto essencial, principalmente quando levado em conta o tipo de empresa a ser internacionalizada. Como as grandes empresas internacionalizadas do Brasil tratam-se de empresas vinculadas a insumos básicos, a infraestrutura se torna um elemento chave para a competitividade desses produtos no mercado mundial. Devido ao baixo teor de incorporação tecnológica (P&D) grande parte do preço dos produtos exportados deve-se ao seu transporte, assim como ao preço da energia elétrica, já que representaria um dos principais insumos para a produção. Por isso as grandes construtoras 11 aparecem como uns dos grandes parceiros do BNDES, principalmente quando se considera as ramificações dessas empresas, atuando em diversas áreas, como mineração e produtos de insumos básicos ligados a cadeia produtiva da construção civil. A área de infraestrutura e construção civil se liga a outro ponto importante do novo desenvolvimentismo, que faz referência à própria expansão do modelo e imposição das relações econômicas brasileiras para os outros países em desenvolvimento. O crescimento do financiamento do banco para empreiteiras nacionais com projetos no exterior tem-se apresentado algo crescente principalmente nos anos recentes, quando a instauração desse modelo internamente já parece consolidada. Dessa forma, o apoio as exportações vinculadas a projetos de infraestrutura no exterior tem ganhado destaque na carteira de investimentos do BNDES, como destacou a superintendente da Área de Comércio Exterior, Luciene Machado referente ao ano de 2012: “Ao longo dos últimos anos, temos desenvolvido uma carteira de projetos e isso vai se refletindo em desembolsos bastante robustos. Devemos terminar o ano com mais ou menos US$ 1,5 bilhão, ou o correspondente a R$ 3 bilhões, nesse segmento. Talvez seja, individualmente, o que mais se destaca.12” Dentro da perspectiva apresentada, a área de construção civil deve ser vista como um dos elementos chaves para o modelo novo desenvolvimentista poder se consolidar como uma forma viável de promoção das ferramentas macroeconômicas tão propagadas atualmente pelos economistas do governo brasileiro. A necessidade de mecanismos baratos de escoamento da produção se torna um elemento central, principalmente quando se tem em mente a concorrência do mercado mundial cada vez mais oligopolizado. Logo fica evidente o interesse brasileiro, representado pelo crescimento do financiamento do BNDES para as empreiteiras brasileiras no exterior em 1185% em 10 anos, sendo muito superior à própria incrível marca de 500% de aumento dos desembolsos do banco nos últimos 10 anos. Portanto, fica evidente a importância de se entender 11

As grandes empreiteiras beneficiadas pelo BNDES se concentram em um pequeno grupo de 5 privilegiadas: o Grupo Nobert Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Correa, OAS e Queiroz Galvão. 12 “Financiamento do BNDES para projetos de Infraestrutura no exterior foram destaque em 2012”, Agência Brasil, 30 de dezembro de 2012. 9


os mecanismos e a forma de atuação do banco na área de construção civil na América Latina, principalmente em um momento em que o modelo novo desenvolvimentista já está consolidado no país e começa a apresentar seus limites, dado pelo baixo crescimento do país em 2012 e pelo menor saldo comercial dos últimos 10 anos13. Esses resultados recentes da economia brasileira se originam em grande parte da dependência externa do modelo novo desenvolvimentista, que já começa a apresentar os efeitos das mudanças estruturais nas economias asiáticas, principalmente da China. Nos últimos anos a China passou a buscar formas alternativas de suprir suas necessidades por insumos básicos (principalmente na expansão da exploração do minério africano), além da diminuição da sua capacidade de manutenção do crescimento acelerado.

Especificidades da atuação do BNDES nos financiamentos diretos no exterior A atuação do banco no financiamento direto no exterior, como já foi apresentada anteriormente, só se torna possível a partir de 2002 com a alteração do estatuto do banco autorizando o financiamento de projetos de investimento direto no exterior. Nos três anos seguintes esse processo ficou relativamente ‘acanhado’, sem grande atuação do banco nessa área. Somente a partir de 2005, com a aprovação das normas de financiamento de Investimento Direto Estrangeiro (IDE), que o banco passa a se tornar um dos grandes agentes no processo de investimento direto para a internacionalização das empresas brasileiras. Quando se observa alguns dados do financiamento do BNDES em IDE não é difícil perceber o seu perfil, que mostra a evidente política de financiamento de obras na América Latina e alguns países da África, dada a vantagem competitiva e a estratégia política em questão. Grande parte dessas obras se destinam à construções que possibilitem o avanço da produção de bens primários, com amplo destaque para o setor de mineração, mas também com ênfase no setor agrário, tendo amplo destaque as obras de infraestrutura logística e energética. Esse perfil da pauta de financiamento externo pode ser visto nas duas tabelas abaixo divulgadas pelo próprio banco, que se referem aos financiamentos realizados pelo banco para investimentos no exterior.

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A balança comercial brasileira registrou em 2012 um superávit de US$19,438 bilhões, sendo 34,8% menor do que em 2011 e o pior desde 2002, quando foi de US$13,195 de superávit. 10


Outro importante fator a ser considerado no processo de financiamento do BNDES em IDE se deve a maneira como os recursos são distribuídos, o que pode indicar a formação de uma coalizão de interesses público-privada nesse processo de expansão de investimentos em infraestrutura na América Latina. Assim, além da quase que exclusividade de empreiteiras nesse processo, destaca-se também o reduzido número dessas empresas, dada a quantidade de projetos e recursos em questão. Apesar da importância da divulgação da informação de quais empresas receberam empréstimos para atuação no exterior, esses dados não são divulgados pelo banco, nem ao menos para as obras já realizadas. Entretanto, existem levantamentos para tentar entender a magnitude desse processo, como o realizado pelo IBASE, que apresentamos de forma sintetizada na tabela abaixo, com os principais beneficiados pelo banco.

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Investimento do BNDES na América Latina por Empresas (US$ milhões)

Fonte: IBASE

Localização das filiais das maiores multinacionais brasileiras por região – 2008 (em%)

Fonte: FDC (2009)

As empreiteiras com atividades no exterior possuem geralmente uma organização descentralizada, com a matriz localizada no Brasil, onde possui as funções financeiras, recursos humanos, marketing e relacionamento institucional, entre outras funções de planejamento estratégico. Devido ao porte das obras e o elevado grau de complexidade logística envolvido, essas empresas passaram a institucionalizar o processo de criação de subsidiárias. Essas sucursais das grandes construtoras brasileiras possuem autonomia para a realização de cada projeto na determinada região de sua atuação. Dessa forma em cada país onde as empresas atuam se estabelece um responsável pelo conjunto de contratos de prestação de serviços, tendo ainda para cada projeto 12


um responsável direto para a prestação do serviço junto ao cliente. Portanto, as realizações dessas obras são gerenciadas diretamente pelas subsidiarias, que geralmente se associam com empresas locais para auxiliar nas demandas específicas de cada região14. Os contratos realizados pelas construtoras brasileiras com atuação no exterior ocorrem pelo método turnkey, que consiste na licitação com apresentação de um orçamento feito ex ante, ou seja, já na fase de licitação se apresenta um preço global (turnkey) para a obra. Esse orçamento é normalmente realizado com o método Benefícios e Despesas Indiretas (BDI), que consiste na estimativa de quantidades e nos custos unitários de cada item de obra nas condições locais e, sobre esses, aplicação de multiplicador correspondente às despesas indiretas e lucros (Lopes de Abreu & Pinto, 2012). Outra característica relevante com relação aos contratos para investimento no exterior refere-se ao critério do BNDES de conteúdo nacional para bens e serviços. A destinação de recursos do BNDES para investimento direto no exterior possui regras quanto à exportação de bens nacionais para a realização das obras. Dessa forma, sobre o valor final do serviço prestado é fixado um percentual de exportação de bens que deve ser analisado, ou seja, se vincula ao valor de exportação dos serviços prestados pela construtora certo valor de bens utilizados na obra. Esse critério impõe um forte mecanismo de incentivo a determinados ramos da indústria brasileira, que irá variar conforme o tipo de obra a ser realizada e a disponibilidade de oferta dos determinados produtos nos países contratantes.

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A criação de subsidiárias refere-se as empresas de construção civil, que prestam serviços de engenharia nos países contratantes. Além dos financiamentos em grandes obras, o BNDES também passou a financiar a venda de equipamentos para alguns países, com destaque para a venda de ônibus pela empresa Mercedes-Bens do Brasil. Nesse tipo de transação não há a criação de subsidiárias, já que ocorre apenas a venda de um produto, entretanto a empresa responsável por fornecer o produto é obrigada a contratar um seguro de crédito à Exportação, por meio da Seguradora Brasileia de Crédito à Exportação (SBCE). A SBCE por sua vez atua como agente da União para avaliação técnica e precificação de risco para concessão de seguro de crédito à exportação com lastro no Fundo de Garantia à Exportação, conforme apresentado por Ferreira (2012). 13


Através da tabela apresentada pelo próprio banco nota-se a forte importância não só em insumos e matérias-primas básicas, como também em itens de maior valor agregado, com maior intensidade tecnológica. Esses produtos consistem principalmente em equipamentos elétricos e componentes eletrônicos mais sofisticados, o que pode ser entendido como um dos incentivadores do forte crescimento do saldo brasileiro em produtos manufaturados com a América Latina na última década (como apresentado nas tabelas a baixo). O saldo brasileiro com a América Latina apresenta uma grande singularidade quando comparado com o resto do mundo. No caso do comércio com os países latinos, o Brasil apresenta um forte superávit em bens manufaturados, o que não se apresenta como um padrão histórico, mas sim como mais uma característica dessa nova fase de desenvolvimento. Saldo Comercial Brasileiro por Grandes Itens e Parceiros em bilhões de dólares (US$) PARAGUAI

AMÉRICA LATINA 20,000

3,00

15,000

2,00

10,000

1,00

5,000

0,00

0,000

-1,00

-5,000 PB

PSM

MÉDIA 2001/2002

PM

PB

TOTAL

MÉDIA 2001/2002

MÉDIA 2011/2012

VENEZUELA

6,00

3,000

4,00

2,000

2,00

1,000

0,00

0,000

-2,00

-1,000

-4,00 PSM

MÉDIA 2001/2002

PM

TOTAL

MÉDIA 2011/2012

ARGENTINA

4,000

PB

PSM

PM

TOTAL

MÉDIA 2011/2012

PB

PSM

MÉDIA 2001/2002

PM

TOTAL

MÉDIA 2011/2012

Fonte: MDIC

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Conclusões e a atuação de um Banco novo desenvolvimentista brasileiro na América Latina O crescimento das empreiteiras brasileiras na América Latina está longe de ser uma mera questão de crescimento e 'desenvolvimento' da economia brasileira, como normalmente se apresenta a partir de uma perspectiva do tamanho brasileiro na economia latina. O mesmo argumento falacioso pode ser empregado do ponto de vista politico, em que mostra os financiamentos do BNDES na América Latina como um programa político para promoção da construção de um bloco regional, que teria como marco a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional SulAmericana (IIRSA). Em realidade esses dois pontos (fortalecimento econômico e político brasileiro) devem ser compreendidos como causas de um processo político e econômico e não como os promotores desse processo. Dessa maneira tentou-se nesse trabalho mostrar como a brusca expansão do BNDES na América Latina está inserido dentro de um novo arranjo político econômico, em que o Brasil se posiciona internacionalmente e nacionalmente dentro de um modelo que tem sido caracterizado como novo-desenvolvimentismo. A partir da compreensão desse novo arranjo interno e de sua inserção externa pode-se analisar a atuação no exterior do BNDES, sem cair nas falácias que envolvem esse debate, já que normalmente há uma desvinculação das intenções do Estado brasileiro com os detentores das grandes empresas multinacionais brasileiras. O debate não pode ser reduzido se as empresas dominaram a máquina estatal, ou se o governo brasileiro adquiriu um status de potência hegemônica, mas sim de como essa coligação de interesses se insere nacional e internacionalmente impactando tanto na Brasil como nos países em desenvolvimento que passaram a receber os investimentos financiados pelo BNDES. A grande maioria dos investimentos brasileiros no exterior financiados pelo BNDES encontra-se centralizados nas obras de infraestrutura, principalmente na construção de estradas, portos, gasodutos e hidroelétricas, o que claramente aponta para uma ligação com a intenção de melhorias no escoamento da produção de insumos básicos. Dentro dessa perspectiva se entende os investimentos do BNDES dentro de uma lógica de expansão do próprio modelo novodesenvolvimentista brasileiro, em que através da construção de um sistema de produção de insumos básicos dentro dos padrões do mercado mundial se torna possível conseguir os recursos para financiar a estabilidade comercial e financeira tão almejada pelas doutrinas econômicas. Para o Brasil essa expansão, em termos econômicos, traria vantagens tanto da criação de vínculos comerciais e produtivos, quanto do aumento direto da exportação de produtos com maior intensidade tecnológica. Apesar dos questionamentos levantados nesse texto focarem nos aspectos econômicos da 15


expansão do BNDES na América Latina, esse processo deve ser entendido de uma forma mais ampla, dado que está em jogo principalmente aspectos sociais e ambientais dos países envolvidos. Dessa forma a intenção é através dessa análise abrir o caminho para importantes questionamentos posteriores sobre a soberania dos povos e territórios envolvidos nesse processo de expansão brasileira, o que se refere também a própria capacidade desses estados buscarem suas vias de desenvolvimento econômico de forma a garantir a autonomia de sua população.

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A atuação internacional do BNDES como parte do modelo Novo Desenvolvimentista.