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Revista de Administração Municipal – Municípios IBAM 2013 Ano 58 Nº 282 ISSN 0034 - 7604

ARTIGOS

E MAIS

Pareceres Governança Pública Em Foco Lei de Acesso à Informação Transparência Observatório Cidadão de Piracicaba Gestão Documental Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 1


https://ibamlivraria.webstorelw.com.br/


Editorial

Pelo acesso à Informação Pública Os Editores

O senso comum costuma associar informação a poder. Isto se difundiu de forma tão automática quanto vaga e inconsistente. Como expressão verbal, essa associação raramente é pronunciada e somente entendida nas entrelinhas das comunicações interpessoais e institucionais, pois assumi-la pressupõe adesão à prática do seu princípio. A afirmação do seu significado é resultado de uma construção cultural que nos levou à tolerância indiscriminada com o sigilo, com o segredo e com a apropriação particular daquela informação que diz respeito ao público. Nos países nos quais a democracia veio sendo tratada de forma mais radical, como um bem comum e de dupla direção nas relações entre o Estado e a sociedade, a noção do público favoreceu a demarcação de espaços mais abertos à informação. Não por acaso, as boas práticas consagradas desse acesso vieram daqueles países, constituindo-se antes no plano da cultura e apenas depois no plano institucional. No Brasil, as raízes do assunto são bem profundas. A própria Corregedoria Geral da União investiu recentemente em um estudo de caráter antropológico (ver referência na seção Em Foco) para avaliar a percepção dos agentes públicos sobre o tema. A Constituição Federal, cumprindo compromissos assumidos pelo País em tratados e em convenções internacionais, estabeleceu os princípios gerais. A Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e o acréscimo a ela feito pela Lei Complementar nº 131/2009 se adiantaram em aplicá-los às finanças públicas. A Lei Federal nº 12.527/2011 e, finalmente, o Decreto nº 7.724/2012 trataram de ampliar e de regular o seu sentido. A lei federal, por sua vez, inspira a edição de leis e de iniciativas estaduais e municipais. Seguindo o princípio da cooperação federativa, alguns estados adotaram programas de fomento à transparência municipal. Para além da vontade política de implementar a lei estão desafios de custos, de meios

tecnológicos,de rotinas administrativas e de pessoal qualificado para efetivar e gerenciar o acesso. As ferramentas tecnológicas favorecem a criação de espaços virtuais de transparência ativa e passiva que, sem substituir os espaços de acesso físico, dispõem à consulta pública informação que é um direito de todos. Surgiram portais de governos e portais da sociedade que assumem o papel de observatórios dos governos. No Editorial do número anterior da Revista, dedicado ao tema da Gestão de Pessoas, falávamos da importância da distinção entre Estado, Governo e Administração Pública como fundamental para posicionar o comportamento e a cultura institucional do servidor público. Ao fim e ao cabo, é o servidor, seja como representante da estrutura da Administração Pública ou dos Governos que a ela se associam para o exercício dos mandatos políticos, que deve respeito aos princípios da organização e do funcionamento do Estado. A assimilação desses princípios não pode ser vaga. O primeiro passo é trabalhar pelo acesso em rede à informação pública interna nas próprias unidades de governo, vencendo-se a prática da apropriação pessoal ou setorial da informação. Na relação dos governos com a sociedade, vale apostar na missão dos tribunais de contas, das agências reguladoras, das ouvidorias públicas, das corregedorias e das assessorias de imprensa da Administração Pública. Este número da Revista de Administração Municipal MUNICÍPIOS não visa apenas colaborar para a Lei do Acesso à Informação Pública “pegar”, mas afirmar a necessidade de outro paradigma no qual a informação sobre assuntos públicos seja, de fato, poder. Um poder identificado com uma cultura de abertura e com a construção de espaços de confiança em causa do interesse comum. Afinal, numa perspectiva positiva de bons governos, revelar a informação pública não significa necessariamente abrir a Caixa de Pandora.

Editorial

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Índice

EXPEDIENTE A Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS é uma publicação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, depositada na Reserva Legal da Biblioteca Nacional e no Catálogo Internacional de Periódicos sob o n.° BL ISSN 0034-7604. Registro Civil de Pessoas Jurídicas n.° 2.215. Editores Alberto Costa Lopes – Editor Executivo Heraldo da Costa Reis – Editor Técnico Sandra Mager – Coordenadora Editorial Letícia Vedovatti – Assistente Administrativa Conselho Editorial Alberto Costa Lopes (IBAM), Ana Maria Brasileiro (UNIFEM/ONU/Washington/Estados Unidos), Celina Vargas do Amaral Peixoto (FGV/Rio de Janeiro/RJ), Emir Simão Sader (CLACSO/Buenos Aires/ARGENTINA), Fabricio Ricardo de Limas Tornio (UFPr/Curitiba/PR), Heraldo da Costa Reis (IBAM), Jorge Wilheim (Consultor em urbanismo, São Paulo/SP), Paulo du Pin Calmon (UNB/CEAG/Brasília/DF) e Rubem César Fernandes (VIVA RIO/Rio de Janeiro/RJ).

Artigos e reportagem / ARTICLES AND REPORTAGE

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Governança pública e transparência no Brasil: evolução, dificuldades e perspectivas / Public governance and transparency in Brazil: evolution, problems and

prospects

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Lei de Acesso à Informação: uma análise dos fatores de sucesso da experiência do Poder Executivo Federal / Access to Information Act: analysis of

the key success factors of the brazilian experience in the federal executive branch

Sérgio Nogueira Seabra Renato de Oliveira Capanema Renata Alves Figueiredo

Conselho Técnico Alberto Costa Lopes, Alexandre Carlos dos Santos, Heraldo da Costa Reis, Jaber Lopes Mendonça Monteiro, Maria da Graça Ribeiro das Neves e Marlene Fernandes. Esta publicação consta do indexador internacional Lilacs – América Latina e Caribe e nas seguintes páginas: • FEA/USP - Departamento de Administração • FGV - Biblioteca Mário Henrique Simonsen • UNB - Biblioteca Machado de Assis • Biblioteca Nacional • Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia Catálogo Coletivo Nacional (CCN) • Association of Research Libraries • Latin Americanist Research Resources Project • Institut des Hautes Études de l’Amérique Latine - Centre de Recherche et de Documentation sur l’Amérique Latine • Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas - Universidad Central de Venezuela • HACER - Hispanic American Center for Economic Research ASSINATURAS Tel.: (21) 2536-9835 • livraria@ibam.org.br Valor da assinatura de 4 exemplares: R$ 48,00 Valor de exemplar avulso: R$ 12,00 Tiragem: 2 mil exemplares

José Matias-Pereira

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Reportagem / Reports

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Transparência das ações desenvolvidas em Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina por meio de portais eletrônicos / Transparency of de actions

Maurício Lima

taken in city councils of the State of Santa Catarina through Websites

Daniela Regina Cunha Fabiano Maury Raupp Gueibi Peres Souza

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A contribuição do Observatório Cidadão de Piracicaba para a transparência pública e o acesso à Informação no Município / The

contribution of Piracicaba Citizen Observatory for increasing public transparency and access to information in the city

REDAÇÃO Coordenação Editorial Edição 1 – Comunicação & Serviços Ltda. • Telefax: (21) 2462-1933 Jornalista responsável: Mauricio S. Lima (MTb 20.776) Revisora gramatical: Marisa Brito Programação visual: Victor Oliveira Editoração: Bianca Santiago e Virgílio Pinheiro Capa: Bianca Santiago

Renato Pellegrini Morgado Wagner de Melo Romão Luís Fernando Iozzi Beitum Roberto Hoffmann Palmieri

DEPARTAMENTO COMERCIAL Contato: (21) 2462-1933 Os artigos refletem a opinião de seus autores. É permitida a sua reprodução desde que citada a fonte. IBAM – Edifício Diogo Lordello de Mello Largo IBAM, 1 – Humaitá – Rio de Janeiro, RJ CEP 22271-070 Tel.: (21) 2536-9797 Fax.: (21) 2536-1262 www.ibam.org.br

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Gestão documental nos Municípios: eliminação de documentos públicos / Records management in municipalities

Priscila Oquioni Souto PARECERES / reportS

Conselho de Administração Edson de Oliveira Nunes (Presidente), Edgar Flexa Ribeiro, Edvaldo Brito, Henrique Brandão Cavalcanti, João Pessoa de Albuquerque, Luiz Antonio Santini Rodrigues da Silva, Maria Terezinha Tourinho Saraiva, Mayr Godoy, Paulo Alcântara Gomes, Tito Bruno Bandeira Ryff.

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Regulamentação da Lei de acesso à informação (Lei federal nº. 12.527/2011) em âmbito municipal

Conselho Fiscal Aguinaldo Helcio Guimarães, Paulo Reis Vieira, Raymundo Tarcísio Delgado, Roberto Guimarães Boclin, Willian Alberto de Aquino Pereira.

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Publicidade institucional. Divulgação em página de notícias da rede internacional de computadores. Comentários, regras

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Processo legislativo. Projeto de lei de iniciativa parlamentar que dispõe sobre a obrigatoriedade de veiculação de determinadas informações no sitio eletrônico oficial da Prefeitura

Superintendência Geral Paulo Timm REPRESENTAÇÕES São Paulo Avenida Ceci, 2081 • Planalto Paulista, São Paulo • SP • CEP 04065-004 • Tel/Fax: (11) 5583-3388 • Ibamsp@ibam.org.br Santa Catarina Rua Joinville, n.o 876 - sala 01 - Bairro Vila Nova - Ed. Empresarial Vila Nova - Blumenau - SC - CEP 89035-200 • Tel/Fax: (47) 3041-6262 Ibamsc@ibam.org.br

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SEÇÕES / SECTIONS

76 – Em Foco / Highlighting


Governança pública

Governança pública e transparência no Brasil: evolução, dificuldades e perspectivas José Matias-Pereira — Doutor em Ciência Política — área de governo e administração pública — pela Universidade Complutense de Madri, Espanha, e Pós-doutor em administração pela Universidade de São Paulo (FEA/USP) E-mail: matias@unb.br

RESUMO O objetivo principal deste artigo é analisar a concepção e a evolução do modelo de governança do setor público e os seus efeitos na transparência na administração pública brasileira. Pressupomos que a promoção da transparência e do acesso à informação é uma medida essencial para o fortalecimento da democracia e para a melhoria da qualidade da gestão pública. Trata-se de um artigo teórico-empírico e bibliográfico, apoiado nas abordagens das teorias da governança, neoinstitucional e da agência. A partir da literatura, relatórios e das normas legais, buscamos identificar inicialmente as motivações que levaram à adaptação e transferência das experiências da governança corporativa para o setor público. Realizou-se, ainda, pesquisa de campo para avaliar a qualidades dos portais de transparência dos 200 municípios mais populosos do país. Os resultados das análises e da pesquisa evidenciam – em que pese que o modelo de governança pública estar evoluindo –, que ainda existem barreiras de ordem sociocultural e institucional que estão prejudicando as ações para elevar a transparência na administração, dificultando o processo de controle social no Brasil. Palavras-chave: Governança pública. Transparência. Controle social. Brasil.

Introdução Inúmeros fenômenos estão contribuindo, nas últimas três décadas, para provocar enormes transformações no mundo contemporâneo, motivados em grande parcela pelas mudanças de paradigmas nos campos econômico, político, social e cultural. As mudanças no entorno, a evolução tecnológica, as exigências cada vez mais específicas por parte dos destinatários ou dos usuários de serviços, assim como um contexto de recursos escassos e cada vez mais controlados, agravados pela crise econômica mundial, exigem mudanças significativas no papel do Es-

tado, em particular na forma de governança pública. Esse novo cenário está impondo aos governantes e aos gestores, além da adoção de ações inovadoras na gestão, uma elevação da transparência pública. A literatura evidencia que para cumprir esse papel é essencial que o Estado tenha um perfil inteligente-mediador-indutor, o que exige instituições democráticas sólidas; orientado para eficiência, eficácia e efetividade; busca pela excelência; criação de valor público; flexibilidade e inovação; abordagem gerencial; ethos no serviço público e competência em recursos humanos, entre

Governança pública

outras. O Estado inteligente-mediador-indutor deve ser entendido como aquele Estado capaz de criação de valor público, de geração de capital social, de engajamento cívico, de coordenação de atores público e privados, de inclusão social e de compartilhamento de responsabilidades (Matias-Pereira, 2008, 2010a, 2011, 2012a, 2013b). Nesse contexto, assinala Bresser-Pereira (1998) que a reforma do Estado, que se tornou tema central nos anos 1990 em todo o mundo, foi uma resposta à crescente escassez de recursos financeiros, às modernas regras de economia de mercado e principalmente à crise do Estado

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burocrático, que começou a se delinear em quase todo o mundo nos anos 1970 e somente assumiu plena definição nos anos 1980. A economia de mercado caracterizou-se pelo modelo de globalização em curso, que reduziu a autonomia dos Estados de formular e de implementar políticas. Na busca de encontrar soluções para esses problemas, o Estado passou a estruturar um modelo de governança no setor público inspirado nas experiências do setor privado. Dessa forma, a busca para viabilizar uma boa governança nas organizações públicas intensificou-se por meio do processo de transferência das experiências da governança existente no setor privado. Em que pese o setor público e o privado possuírem focos específicos, observa-se elevado grau de similitudes entre eles, como, por exemplo, as questões que envolvem a separação entre propriedade e gestão, responsável pela geração dos problemas de agência de serviços, os instrumentos definidores de responsabilidades e de poder, o acompanhamento e o incentivo na execução das políticas e dos objetivos definidos, entre outros. Verifica-se, num sentido amplo, que os princípios básicos que norteiam os rumos dos segmentos dos setores privado e público são idênticos: transparência, equidade, cumprimento das

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leis, prestação de contas e conduta ética. É oportuno ressaltar que os focos da governança, tanto no setor privado como no público, referem-se à forma como os agentes responsáveis pela governança reagem às pressões institucionais. No setor privado, o foco está na alavancagem ou na reversão do resultado financeiro, na busca da melhor remuneração do capital investido para sobrevivência da empresa e salvaguarda das ações de decisões dos gestores. Por sua vez, no setor público o foco está no cumprimento de normas e de determinações legais. A salvaguarda das ações e das decisões dos gestores depende do cumprimento de ritos legais e de mitos culturais, independentemente dos resultados alcançados. Feitas essas considerações, é possível formular a seguinte pergunta: as ações e as medidas legislativas e institucionais para aperfeiçoar o modelo de governança do setor público brasileiro estão contribuindo para aumentar o nível de transparência na administração pública? O objetivo principal deste artigo é analisar a concepção e a evolução do modelo de governança do setor público e os seus efeitos na transparência na administração pública brasileira. Pressupomos que a promoção da transparência e

do acesso à informação é uma medida essencial para o fortalecimento da democracia e para a melhoria da qualidade da gestão pública. Para alcançar esse propósito, vamos procurar conhecer e compreender os fundamentos das principais ações e medidas legislativas e institucionais orientadas para melhorar o desempenho do setor público e, por decorrência, o aumento do nível de transparência no país. Nesse esforço, iremos utilizar como referências básicas a Constituição Federal de 1988, a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a Lei Complementar nº 131/2009, que altera a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere à transparência pública; e a Lei nº 12.527/2011, Lei de acesso à informação (LAI). Partimos do entendimento que a relação do Estado com o setor privado e com o terceiro setor alterou-se de forma significativa nas últimas décadas, o que exige mudanças substanciais no enfoque e no conteúdo da gestão pública. Recorde-se que a forma de operação da gestão pública foi influenciada pelo movimento da New Public Management (NPM), cujo objetivo maior era a adaptação e a transferência dos conhecimentos gerenciais desenvolvidos no setor privado para o público. O propósito da NPM era diminuir o tamanho do Estado, em particular, promover a redução do tamanho


Governança pública

da máquina administrativa, o aumento de sua eficiência e a criação de mecanismos voltados à responsabilização dos atores políticos. Nesse sentido, os estudos feitos pelo Canadian Centre for Management Development (CCMD, 1999) oferecem importantes lições que devem constar no planejamento de organizações voltadas para o cidadão-usuário (Blythe; Marson, 1999). A relevância deste estudo envolvendo o tema governança e transparência na administração pública, explicitando novas tendências de administração pública e de acessos às informações, pode ser mensurada pelo crescente destaque que a literatura vem dedicando nos últimos anos ao assunto. Foi realizada, ainda, uma pesquisa empírica de avaliação dos portais de transparência dos Municípios mais populosos. O objetivo da pesquisa virtual foi mensurar, por meio de amostra dos 200 Municípios mais populosos, no universo dos então 5.565 Municípios brasileiros (Brasil/IBGE, 2012), com vista a avaliar se eles estavam cumprindo de forma adequada as exigências definidas pela Lei Complementar nº 131/2009 em relação à transparência e às informações disponibilizadas em seus portais de transparência. Referencial teórico e metodológico Neste artigo, no qual debatemos o complexo e amplo

tema da governança pública e da transparência na administração pública, nos apoiaremos em diversas teorias e em autores que enfocam as doutrinas orientadas para as reformas administrativas, notadamente no campo da transparência e do controle. Destacam-se nesse estudo, além das teorias de governança, as contribuições das teorias neoinstitucional (neoinstitucionalismo) e da agência de serviços. É oportuno ressaltar, em que pese a sua relevância para este estudo, que a teoria de agência possui algumas deficiências para explicar as dificuldades da incorporação de mudanças no setor público brasileiro, visto que se restringe aos aspectos relacionados às questões que envolvem o principal agente. A teoria neoinstitucional (neoinstitucionalismo), por sua vez, indica um rumo pelo qual se amenizam os obstáculos às mudanças organizacionais, por meio da incorporação de elementos institucionalizados e, portanto, legitimados, que permitem uma garantia para as decisões. Dessa forma, afora criar as condições necessárias de proteção da organização, evita que as decisões do gestor sofram algum tipo de questionamento. A teoria neoinstitucional sustenta que as instituições públicas são relevantes para entender e explicar as interações entre os indivíduos,

Governança pública

pois estão dotadas de uma lógica própria que condiciona as preferências individuais (Lapsley; Oldfield, 2001:217). O conceito de instituição adotado aqui é o proposto por Serna (2001): é o conjunto de valores, de normas, de regras, de rotinas e de processos que se desenvolvem em um determinado entorno organizativo e incidem diretamente na atuação efetivada pelos distintos atores implicados, dirigindo e limitando o seu comportamento. Deve-se destacar também neste estudo a relevância das teorias de governança; dos stakeholders1, e da ação coletiva para a compreensão da governança. As teorias de governança tornam possível compreender os seus objetivos, princípios e mecanismos que permitem maior interação dos stakeholders na administração. A teoria dos stakeholders contribui para a compreensão de como implementar ações que permitam a efetiva participação dos interessados na administração do recurso natural. A teoria da ação coletiva diz respeito às possibilidades de jogos de interação social e aos desafios de como coordenar as ações individuais de forma a produzir melhores resultados coletivos. A governança trata da aquisição e da distribuição de poder na sociedade, enquanto a governança corporativa diz

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análises de Coase e reforçadas por Williamson, designaria os dispositivos operacionalizados pela firma para conduzir coordenações eficazes que tangem a dois registros: os protocolos internos, quando a firma desenvolve suas redes e questiona as hierarquias internas; os contratos e as aplicações de normas, quando ela se abre à terceirização. Há uma substituição das firmas hierarquizadas, integradas verticalmente, por organizações globais e em rede. Embora estejam em dimensões diferentes, as preocupações com a boa governança, transparência e ética também fazem parte do universo das organizações públicas

respeito à forma como as corporações são administradas. A governança corporativa no setor público, por sua vez, refere-se à administração das agências do setor público, por meio dos princípios de governança corporativa do setor privado, que são totalmente aplicáveis no setor geral do Estado, em que as agências de serviços não públicos são agrupadas (Bhatta, 2003:5-6). Os fundamentos da governança pública estão apoiados nos estudos desenvolvidos no âmbito das ciências econômica e política. A governança (governance) sob a ótica econômica tem como foco o estudo das modalidades de coordenação dos sistemas de negócios (Withley, 1996). Os estudos mais relevantes da governança sob a perspectiva econômica estão apoiados na teoria de custos de transa-

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ção (Williamson, 1975, 1985, 1991) e na teoria institucional (Meyer; Rowan, 1992). Na visão da ciência política, a governança pública está associada a uma mudança na gestão política. Nesse sentido, o enfoque da ciência política está orientado para as formas de interação nas relações de poder entre Estado, governo e sociedade, dedicando especial atenção aos processos de cooperação e aos mecanismos para estimular as relações entre os principais atores envolvidos nesse esforço: governo, setor privado e terceiro setor (Matias-Pereira, 2010a; 2013a). Coube a Coase (1991) a realização dos estudos seminais no campo da governança. A partir da metade da década de 1970, esses estudos foram aperfeiçoados por Wiliamson (1975). A governança, de acordo com as

Para Coase e Williamson (1991), as trocas ou as transações podem organizar-se em duas direções: o mercado ou as organizações (denominadas de hierárquicas por Williamson). Para ser eficaz, o mercado deve responder a uma condição de atomicidade; é portanto uma forma organizacional fragmentada. Para os autores, a complexidade dessas trocas gera custos. As escolhas são arbitradas por preços. A grande firma integrada impõe-se historicamente como meio para reduzir esses custos de transação. Registre-se que o uso do termo governança, importado do mundo das empresas para descrever protocolos de coordenação diferentes dos mercados, seria aplicado posteriormente ao mundo do poder e das organizações locais, cujas variações em termos de contexto são fundamentais. Metodologicamente – e apoiados na literatura, nos re-


Governança pública

latórios e na legislação sobre o tema tratado neste artigo –, buscamos analisar as motivações que levaram à concepção e à aplicação da governança corporativa no setor público e os seus efeitos na transparência na administração pública brasileira. Trata-se de um artigo teórico-empírico e bibliográfico, apoiado nas abordagens das teorias da agência, neoinstitucional e da governança. É oportuno ressaltar que não temos a pretensão de esgotar o assunto em debate, diante de sua amplitude e complexidade. Características da nova administração pública Observa-se que a nova administração pública voltada para o cidadão é caracterizada na atualidade pelo reconhecimento dos limites de sua atuação, que passou a ser mediada pelo poder e pela ação do setor privado e das organizações do terceiro setor. Por sua vez, a complexidade e a amplitude que envolvem o processo de interação entre Estado-setor privado-terceiro setor, no qual ocorrem infinitas relações e mediações burocráticas, revelam a existência de indícios de que é preciso dar continuidade nos esforços de redefinição e de implementação de políticas inovadoras para fortalecer a gestão do setor público. Pressupomos também que para isso ocorrer é indispensável intensificar o nível de inte-

ração e de cooperação entre o governo, o setor privado e o terceiro setor. Nesse sentido, assinala García Sánchez (2007:37) que “a nova gestão pública persegue a criação de uma administração eficiente e eficaz, quer dizer, uma administração que satisfaça as necessidades reais dos cidadãos ao menor custo possível, favorecendo para ele a introdução de mecanismos de competência que permitam a eleição dos usuários e, por sua vez, promovam o desenvolvimento de serviços de maior qualidade. Todo ele rodeado de sistemas de controle que outorguem uma plena transparência dos processos, planos e resultados para que, por um lado, aperfeiçoem o sistema de eleição e, por outro, favoreçam a participação cidadã”. Por sua vez, ao abordar o tema da gestão estratégica da administração pública brasileira, sustenta Matias-Pereira (2010a) que a construção de um novo modelo de gestão estratégica para a administração pública no Brasil precisa levar em consideração quatro dimensões: o contexto, a estratégia, o modelo de gestão e a gestão de pessoas. Nesse esforço, é importante não desconsiderar as rápidas mudanças que estão ocorrendo na sociedade, especialmente o nível de cidadania da população brasileira, que exige eficiência, eficácia, efetivida-

Governança pública

de e transparência na aplicação de recursos públicos. Para cumprir o seu papel de forma adequada, fica evidente que a administração pública precisa criar as condições necessárias para garantir os direitos constitucionais dos cidadãos. A literatura tem evidenciado que a gestão pública brasileira, apesar dos esforços para estruturar um modelo de governança pública consistente, ainda se encontra em um estágio distante do ideal. Os processos de desestatização e de democratização, implementados pós-Constituição de 1988, ainda não foram capazes de permitir a consolidação de uma rede de governança baseada nas relações do setor público com o privado e o terceiro setor. A configuração dessa rede de governança pública também não aderiu no nível desejável aos conceitos que dizem com o novo papel do Estado no mundo contemporâneo (Matias-Pereira, 2010b, 2013a). Concepção da governança corporativa aplicada ao setor público O termo governança, com base na literatura acadêmica, pode ser definido, de forma ampla, como um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo (Rodhes, 1996). Os aspectos frequentemente evidenciados nessa literatu-

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ra sobre a governança estão relacionados à legitimidade do espaço público em constituição; à repartição do poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores sociais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdependências que desembocam ou não em sistemas alternativos de regulação, o estabelecimento de redes e os mecanismos de coordenação); e à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar. Observa-se no debate mais recente que o conceito de governança já superou seus aspectos operacionais, incorporando novos elementos. Assim, além dos mecanismos tradicionais de agregação e de articulação de interesses, tais como partidos políticos e grupos de pressão, incluem-se na fase atual as redes sociais informais – fornecedores, famílias, gerentes –, hierarquias e associações de diversos tipos. Torna-se necessário destacar como são importantes as contribuições e os estímulos que vêm sendo dados por organismos multilaterais e por instituições privadas nacionais nas últimas décadas, com destaque para o Banco Mundial (1992, 1997, 2007), OCDE2 (2001, 2005, 2011), IFAC3 (2001), MBC4 (2011) e IBGC5 (2008). Registre-se que o Banco Mundial, a partir de 1992,

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definiu de forma ampla as seguintes dimensões para a boa governança: administração do setor público; quadro legal; participação e accountability; e informação e transparência. Observa-se que o tema governança corporativa aplicado ao setor público ficou relegado a um plano secundário na agenda política no Brasil na última década. Por sua vez, deve-se destacar o valor das contribuições de algumas instituições privadas, a exemplo do Movimento Brasil Competitivo ( Johanpeter, 2012) e do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, que apoiam o fortalecimento do processo de implantação e de aperfeiçoamento da governança pública no Brasil. Requisitos da boa governança no setor público Na busca de permitir a implementação de uma boa governança corporativa nas organizações, sobressaem-se as preocupações relacionadas à transparência e à ética, sendo a transparência o mais importante para os investidores. Por sua vez, o novo paradigma da governança global nos setores privado e público tem como referência a necessidade de promover uma governança que torne mais efetivas as relações entre os três principais atores: setor público, setor privado e terceiro setor. Observa-se, nesse contexto, que o princípio da publicidade

das questões administrativas é tema central nos regimes democráticos contemporâneos. Para Bandeira de Mello (2013), não se admite em um Estado Democrático de Direito, onde o poder é exercido em nome do povo, que este fique privado das informações quanto à gestão da coisa pública. Embora estejam em dimensões diferentes, as preocupações com a boa governança, com a transparência e com a ética também fazem parte do universo das organizações públicas. Isto porque, tanto no setor privado quanto no público, não podem ser desconsiderados os aspectos que envolvem a maneira como é feita a gestão das organizações, como são identificados e tratados os seus stakeholders, como e em que bases são estabelecidas as parcerias. A democracia participativa concebida na nova governança busca tornar o Estado mais permeável à influência da sociedade (Abruccio, 2005; Matias-Pereira, 2013a). A capacidade de governança, por sua vez, passa pela interação entre a capacidade de comando e de direção do Estado, tanto interna quanto externamente; a competência da coordenação do Estado entre as distintas políticas e os diferentes interesses em jogo, buscando integrá-los de forma a garantir a coerência e a consistência das políticas governamentais; e a capaci-


Governança pública

Observa-se que o direito de acesso à informação, instituído no Brasil pela Constituição de 1988, vem enfrentando dificuldades e resistências para se tornar efetivo

dade de implementação supõe a adequação entre as diversas decisões tomadas e os recursos técnicos, humanos, informacionais, institucionais, financeiros e políticos necessários para que as decisões se materializem. Essa gestão pública deve estar preparada para realizar as suas estratégias e políticas, usando os mecanismos disponíveis com eficiência, com eficácia e com efetividade na busca de implementar ações e alcançar resultados, em particular a melhoria da qualidade de vida da população. Nesse sentido, a questão não é apenas reduzir custos e equilibrar contas, mas melhorar a qualidade dos gastos dos serviços ofertados à população (Matias-Pereira, 2010b). Observa-se que o termo governança vem sendo usado em diferentes contextos e com significados distintos. Recorde-se que na sua origem a expressão governança era utilizada para referir-se a

políticas de desenvolvimento que se orientavam por determinados pressupostos sobre elementos estruturais, como gestão, responsabilidades, transparência e legalidade do setor público, considerados necessários ao desenvolvimento de todas as sociedades (OECD, 2001). A boa governança no setor público requer, entre outras ações, uma gestão estratégica, gestão política e gestão da eficiência, da eficácia e da efetividade. É por meio de uma gestão estratégica que se torna viável criar valor público. Isso diz respeito à capacidade da administração pública de atender de forma efetiva e tempestiva as demandas ou as carências da população que sejam politicamente desejadas (legitimidade); ao sentido coletivo de sua propriedade; e à geração de mudanças sociais (resultados) que modifiquem aspectos da sociedade. Com a gestão política pode-se

Governança pública

obter a legitimidade junto aos dirigentes, aos políticos e à população. A gestão da eficiência, da eficácia e da efetividade é a forma de usar adequadamente os instrumentos disponíveis para tornar viável uma boa governança. Controle social e Lei de Acesso à Informação O direito à informação no mundo contemporâneo é protegido pela Declaração Universal dos Direitos Humanos, pelo Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, por convenções regionais de direitos humanos, bem como pela Constituição Federal do Brasil de 1988. Ao efetivar o direito de acesso, o Brasil procura consolidar e definir o marco regulatório sobre o acesso à informação pública sob a guarda do Estado, estabelece procedimentos para que a Administração responda a pedidos de informação do cidadão, estabelece que o

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acesso à informação pública seja a regra e o sigilo, a exceção (Brasil/CGU, 2011). É sabido que a definição de ações e normas legais para permitir de maneira efetiva o acesso à informação pública é um fenômeno que ganhou maior dimensão política no Brasil a partir da segunda metade da década de 1980. Mesmo se levando em consideração que algumas normas legais foram editadas na vigência do regime militar implantado em 1964 (autoritarismo), as medidas mais consistentes e relevantes nesse âmbito têm como marco referencial a reabertura democrática e a instituição da Assembleia Constituinte. Dessa forma, foi no período de elaboração da Constituição Federal de 1988 que o debate sobre a relevância do controle social, por meio do aumento da transparência na administração e da definição de uma nova forma de governança pública, passou a fazer parte da agenda política do país. O controle social se efetiva por meio da participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle da Administração Pública. O controle social é um complemento indispensável ao controle institucional realizado pelos órgãos que fiscalizam os recursos públicos. Contribui para a gestão, ao favorecer a boa e correta aplicação dos recursos; é um mecanismo de

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prevenção da corrupção e fortalece a cidadania. Do mesmo modo, para que o controle social se torne possível, requer-se: controle, fiscalização e responsabilização em um ambiente institucional favorável. Nesse contexto, o controle pode ser aceito como a capacidade de um ator fazer com que outro atenda às demandas daquele, pela imposição de restrições, de penalidades e de incentivos (Dahl; Lindblom, 1971). Portanto, a concretização do controle social depende de acesso à informação, para reduzir as assimetrias de informação entre os agentes públicos, transparência e publicidade; capacitação, ou seja, conhecimentos técnicos e políticos para atuação política; e mobilização da sociedade. Verifica-se que o objetivo principal da Lei de Acesso à Informação, além de ser um instrumento de controle de Estado, contribui para permitir e para estimular que a sociedade tenha uma participação efetiva no processo de decisão do país. O acesso à informação garantido por essas leis é essencial para que o cidadão passe a participar do processo de controle da gestão dos recursos públicos. Os efeitos da inclusão do princípio da eficiência na Constituição Federal Merece destaque, no período pós-democratização,

a inclusão no artigo 37 da Constituição Federal do Brasil de 1988, por meio da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, do princípio da eficiência, que teve como propósito viabilizar a implementação do modelo de administração gerencial no país. Recorde-se que até 1998 os princípios elencados no dispositivo legal eram legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. A eficiência, conforme definem Caiden e Caiden (2001:82), é a relação entre os insumos e os resultados, sendo exemplos a utilização do mínimo de insumos para produzir um determinado resultado ou a obtenção de máximos resultados para um determinado nível de insumos. A eficiência pode ser medida por meio dos resultados, da produtividade e dos custos. A efetividade, por sua vez, sinaliza o êxito do programa e é focada em seus resultados, tais como são aferidos por meio das avaliações de efeito. Aliás, a qualidade dos serviços pode ser estimada por meio de medidas relacionadas com a satisfação dos usuários. É oportuno alertar que o conceito de eficiência no setor público vai mais à frente da visão essencialmente econômica, visto que não podem ser desconsideradas, quando comparadas com a gestão no setor privado, as inúmeras diferenças impostas pelo caráter público das organizações. Destarte, o seu propósito é balizar a atividade


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administrativa a procurar atingir os melhores resultados ao menor custo possível por meio do emprego dos instrumentos e dos meios já disponíveis na administração. O princípio da eficiência, nesse sentido, busca viabilizar o funcionamento da administração pública, tanto no aspecto da racionalidade na sua forma de atuar quanto para exigir uma elevação no nível de desempenho dos gestores públicos (Matias-Pereira, 2013a). Normas legais e institucionais de transparência e de acesso à informação no Brasil Observa-se que o direito de acesso à informação, instituído no Brasil pela Constituição de 1988, vem enfrentando dificuldades e resistências para se tornar efetivo. A literatura aponta que uma das principais causas dessa lentidão é decorrente da baixa participação social. Para diversos autores, como Jardim (1999, 2008), a noção de acesso

e da Comissão de Ética Pública surgem no cenário da administração pública como medidas relevantes para aumentar o nível de transparência. Prioriza-se, nesse contexto, a transparência das despesas públicas, que tem como base legal a Lei Complementar nº 101/2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao lado dessas medidas, o Estado intensificou o uso de novas tecnologias de informações, a exemplo do Portal da Transparência, das páginas de transparência pública, do portal de compras do Governo Federal, entre outras medidas.

à informação se relaciona a um direito, mas também a dispositivos políticos, culturais, materiais e intelectuais que garantem o exercício efetivo desse direito. O acesso jurídico à informação pode garantir ao usuário o acesso físico, mas não se consolida sem o acesso intelectual à informação. Para que haja transparência informacional, segundo o autor, é necessário um território para o qual confluam práticas informacionais do Estado e da sociedade. Para o autor, a “opacidade informacional” do Estado sinaliza, ao contrário, um hiato entre ele e a sociedade, configurando-se como processo e produto das características de geração e de uso da informação pelo cidadão.

Principais medidas de transparência e de acesso à informação no Brasil Com o propósito de permitir uma visão sintetizada das principais normas legais e institucionais de transparência e de acesso à informação no Brasil apresentamos o quadro 1.

Por determinação constitucional, o fortalecimento das funções dos Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios e a criação da Controladoria-Geral da União

Quadro 1 Síntese das Principais Medidas de Transparência e Acesso à Informação no Brasil

Denominação

Objetivo

Gestão fiscal responsável

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), dispõe sobre os princípios fundamentais e normas gerais de finanças públicas, conforme definido no artigo 163 da Constituição Federal, bem como regula o artigo 169 da Constituição. O seu objetivo é estabelecer o regime de gestão fiscal responsável para as três esferas de governo e para cada um dos seus Poderes. A responsabilidade na gestão fiscal está definida no § 1º, do art. 1º da LRF.

Transparência pública

A Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009, altera a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere à transparência pública, em particular, ao determinar a disponibilização de informações sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A lei estabelece que todos os gastos e receitas públicos deverão ser divulgados em meios eletrônicos dos órgãos Municípios, estaduais e federais.

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Denominação

Objetivo

Acesso à Informação Pública

A Lei de Acesso à Informação Pública (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011) tem como objetivo principal efetivar o direito previsto na Constituição de que todos têm a prerrogativa de receber dos órgãos públicos informações do seu interesse pessoal assim como aquelas de interesse coletivo. A lei e os seus dispositivos são aplicáveis aos três Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Ela representa uma medida importante para a consolidação democrática do Brasil e também para o sucesso das ações de prevenção da corrupção no país. Na medida em que busca permitir maior participação popular e o controle social das ações governamentais, o acesso da sociedade às informações públicas, fortalecendo os instrumentos de controle da gestão pública. O Programa Brasil Transparente, por sua vez, tem por finalidade prestar suporte técnico à implantação da Lei de Acesso à Informação e da Lei Complementar nº 131 em âmbitos estadual e municipal.

Portal da Transparência do Governo Federal

O Portal da Transparência do Governo Federal (www.transparencia.gov.br), lançado em 2004, é uma importante iniciativa no campo da busca da elevação do nível de transparência na administração pública. Por meio do Portal tornou-se possível acompanhar informações atualizadas diariamente sobre a execução do orçamento, obter informações sobre recursos públicos transferidos e sua aplicação direta (origens, valores e favorecidos). O Portal da Transparência já expõe ao controle social o equivalente a US$ 2 trilhões do orçamento público brasileiro, expressos em 780 milhões de unidades de informação. No ano de 2012, o número de acessos ao Portal da Transparência ultrapassou 1,1 milhão de visitas (Brasil/CGU, 2013).

Páginas da Transparência

As Páginas de Transparência Pública dão continuidade às ações de governo voltadas para o incremento da transparência e do controle social, com a meta de divulgar as despesas realizadas pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal, informando sobre execução orçamentária, licitações, contratações, convênios, diárias e passagens. Essas informações permitem complementar aquelas disponíveis no Portal da Transparência, uma vez que os dados das Páginas detalham os gastos, apontando seu intento, indo além da informação sobre a execução financeira.

Carta de Serviços ao Cidadão

A Carta de Serviços ao Cidadão tem como objetivo estabelecer compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao público pelos órgãos e pelas entidades do Poder Executivo Federal.

Open Government Partnership ou Parceria para Governo Aberto

O Open Government Partnership ou Parceria para Governo Aberto é uma iniciativa internacional que tem o fim de assegurar compromissos concretos de governos nas áreas de promoção da transparência, de luta contra a corrupção, de participação social e de fomento ao desenvolvimento de novas tecnologias, de maneira a tornar os governos mais abertos, efetivos e responsáveis.

Fonte: Matias-Pereira (2013a), com adaptações.

Pesquisa de avaliação dos portais de transparência dos Municípios mais populosos O objetivo desta pesquisa virtual é avaliar os 200 Municípios mais populosos do país, com vista a aferir se os gestores municipais estão cumprindo de forma adequada as exigências

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definidas pela Lei Complementar nº 131/2009, em relação à qualidade das informações disponibilizadas em seus portais de transparência. Para alcançar esse propósito, elaborou-se uma ficha com quatro critérios entendidos como os mais relevan-

tes para mensurar a qualidade dos portais dos governos municipais, identificando as práticas de governança em conformidade com a legislação brasileira vigente que estabelece transparência e accountability na gestão pública nacional como aspectos fundamentais para


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o exercício da cidadania e democracia para o povo brasileiro. Nesse sentido, a ficha de avaliação considerou os seguintes itens: planejamento e prestação de contas (art. 48 da LRF), receitas e despesas e acessibilidade e facilidade de navegação. Os Municípios foram selecionados com base nos dados do IBGE, de 31 de agosto de 2012. O processo de avaliação foi realizado por meio de visitas virtuais aos portais de transparência dos Municípios selecionados, no período de 23 de abril a 31 de maio de 2013. Os critérios utilizados na avaliação foram os seguintes: “Eficiente”, quando o portal atende aos quatro itens (planejamento e prestação de contas, receitas e despesas e acessibilidade e facilidade de navegação); e “Deficiente”, quando deixa de atender a um ou mais pré-requisitos definidos previamente. Os resultados revelaram que dos 200 Municípios analisados apenas 53 (26,5% do total) possuem portais de transparência considerados eficientes – em conformidade com o previsto pela lei. Observa-se, nesse caso, que parcela representativa desses Municípios são os considerados de grande porte (acima de 1 milhão de habitantes). Os demais 73,5% foram enquadrados como deficientes, na medida em que apresentaram carências de informações, notadamente dados defasados

e dificuldades de acessibilidade e de navegação. Com base nesses dados, constata-se que uma parcela significativa dos Municípios brasileiros mais populosos não está conseguindo cumprir de forma adequada as exigências estabelecidas pela Lei Complementar nº 131/2009 em relação à transparência e às informações disponibilizadas em seus portais. Os resultados da pesquisa nos permitem argumentar, ainda, que os órgãos fiscalizadores, como os Tribunais de Contas, o Ministério Público e as Controladorias, estão com dificuldades para fazer cumprir as normas e os prazos definidos pela lei. Conclusões Procuramos ao longo este artigo conhecer, compreender e avaliar os fundamentos das principais ações e medidas legislativas e institucionais orientadas para melhorar o desempenho do setor público e, por decorrência, o aumento do nível de transparência no país. A evolução e as dificuldades enfrentadas na implementação do modelo de governança do setor público brasileiro, bem como os efeitos que vêm provocando na transparência na administração pública, nos asseguram afirmar o seguinte: A boa governança pública assume importância cada vez maior no que se refere às ques-

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tões que envolvem as relações complexas existentes entre o Estado, o setor privado e o terceiro setor no Brasil. No conjunto das principais motivações que levaram à adaptação e à transferência das experiências acumuladas pela governança corporativa para o setor público estão as sérias dificuldades que o Estado brasileiro tem para tornar efetivas as suas ações – com destaque para as deficiências de gestão que, em geral, são morosas e inflexíveis, o que reflete na qualidade dos serviços públicos ofertados à população. O Estado brasileiro, nos seus três níveis (União, Estados e Municípios), de formas díspares e de ritmos diferenciados, está procurando aperfeiçoar a sua organização estatal, por meio da adoção de ações e de medidas legislativas e institucionais para tornar o seu modelo de governança no setor público mais consistente, na qual a transparência da administração pública ocupa lugar de destaque. O esforço para tornar efetivas as suas ações são caracterizadas pela lentidão e pela desarticulação intra e inter no âmbito dos três entes governamentais. Os resultados da pesquisa sobre as dificuldades de implementação dos portais nos Municípios para o atendimento adequado à Lei da Transparência nos permite especular que é possível que o mesmo fenômeno esteja ocorrendo para muitos

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Municípios brasileiros em relação ao cumprimento da Lei de Acesso à Informação. Isso reforça a nossa argumentação de que o modelo de governança pública necessita ser aperfeiçoado, em especial no que se refere à coordenação, ao monitoramento e ao suporte tecnológico e de recursos humanos aos Municípios, assim como de maior envolvimento dos atores principais institucionais e as comunidades locais, para a viabilização do sistema de transparência no país.

Ficou razoavelmente evidenciado que, em que pese o modelo de governança pública estar evoluindo, ainda existem inúmeros desafios e obstáculos nos âmbitos sociocultural e institucional a serem superados, para viabilizar uma boa governança pública no Brasil. Destacam-se problemas socioculturais, motivados pela baixa participação da população, desconfiança e dificuldades para interagir com as instituições públicas; e institucionais, como as restrições orçamentárias, os sistemas

de informações e os bancos de dados que não dialogam entre si, além da elaboração de dados inconsistentes. Com isso é possível argumentar que a mudança desse cenário passa pela compreensão dos governantes e dos gestores que a administração pública, mais do que a obrigação de informar, deve cultivar o desejo de informar (com qualidade e tempestivamente), contribuindo para a geração de um clima de confiança, que irá gerar legitimidade e facilitar a interação com a sociedade.

NOTAS 1 Nota do editor: Stakeholder é pessoa, grupo ou organização que tem interesse, preocupação, competência institucional ou pode ser afetada por ações, iniciativas, projetos ou empreendimentos de caráter público. 2 OCDE – Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico. Nas citações em inglês, como na bibliografia deste artigo, a sigla também aparece como OECD. 3 IFAC – International Federation of Accountants (Federação Internacional de Contadores). 4 MBC – Movimento Brasil Competitivo. 5 IBGC – Instituto Brasileiro de Governança Corporativa.

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___. Manual de Gestão Pública Contemporânea. 4. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2012a. ___. Finanças Públicas: Foco na política fiscal, no planejamento e orçamento público. 6a.. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2012b. ___. Curso de Gestão Estratégica na Administração Pública. São Paulo: Editora Atlas, 2012c. ___. Curso de Planejamento Governamental – Foco nas políticas públicas e indicadores sociais. São Paulo: Editora Atlas, 2012d. ___. Curso de Administração Pública – Foco nas instituições e ações governamentais. 4. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2013a. ___. The Effects of the Recovery of the Patrimonialist Model in Brazil. International Journal of Humanities and Social Science, v. 3, p. 27-38, 2013b. MBC. Movimento Brasil Competitivo. Programa Modernizando a Gestão Pública – PMGP. Relatório Anual 2011 do MBC. Brasília: Movimento Brasil Competitivo, 2011. MELLO. G. R. Governança Corporativa no Setor Público Federal Brasileiro. 127 f. Dissertação (mestrado em ciências contábeis). São Paulo: FEA/USP, 2006. MEYER, J.W.; ROWAN, B. Institutionalizes organizations: formal structure as myth and ceremony. In: MEYER, J.; SCOTT, R., Organizational environments: ritual and rationality. London: Sage Publications, 1992. NORTH, Douglas. (1993), Instituciones, Cambio Institucional y Desarrollo Económico. Fondo de Cultura Económica, México. OECD. Organization for Economic Co-operation and Development. Local Partnerships for Better Governance. Paris: OECD, 2001. Disponível em http://www.oecd.org. OECD. Governance of State-Owned enterprises. Guidelines on the corporate. 2005. Paris: OECD. OCDE. Avaliações da OCDE Sobre Governança Pública. Avaliação da OCDE Sobre o Sistema de Integridade da Administração Pública Federal Brasileira - Gerenciando Riscos por uma Administração Pública Íntegra. Brasília: OCDE, 2011. OSBORNE, David e GAEBLER, Ted. Reinventando o governo: como o espírito empreendedor está transformando o setor público. 7ed. Brasília: Editora UnB, 1992. POLLIT, Christopher. Joined-up Government: a Survey. Political Studies Review, vol 1, 2003. RODHES, R.A.W. “The new governance: governing without government”, in Political Studies, vol. 44, n˚4, 1996, p. 652-667. RHODES, R.A.W. Governance and Public Administration. In: Jon Pierre (org.): Debating Governance. Oxford: Oxford University Press, 2000, p. 54-90. SERNA, M.S. “El papel de las instituciones en la gestión de las administraciones públicas”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, no. 20, june, 2001, p. 1-19. SHLEIFER, A., R. W. VISHNY. Politicians and firms, Discussion Paper 1686, Harvard Institute of Economics Research, June, 1994. SLOMSKI, V. et al. Governança corporativa e governança na gestão pública. São Paulo: Atlas, 2008. WILLIAMSON, O. E. Comparative economic organization: the analysis of discrete structural alternatives. Administrative Science Quarterly, Ithaca, v. 36, n. 2, p.269-96, Jun. 1991. WILLIAMSON, O. E. The economic institutions of capitalism. London: Free Press, 1985. WILLIAMSON, O. E. Markets and hierarchies. New York: Free Press, 1975. WITHLEY, R. Business systems and global commodity chains: competing or complementary forms of economic organizations. London: Competition and Change, v. 1, p. 411-425, 1996. WORLD BANK. World development report 1992: development and the environment. Washington D.C.: World Bank, 1992. WORLD BANK. World development report 1997: The State in a Changing World, Washington, D.C., World Bank, 1997. WORLD BANK. Engagement on Governance & Anticorruption, Washington D.C.: World Bank, oct. 2007.

RESUMEN Gobernabilidad y transparencia en Brasil: evolución, problemas y perspectivas El objetivo principal de este trabajo es analizar el diseño y la evolución del modelo de gestión del sector público y su efecto sobre la transparencia en la administración pública brasileña. Suponemos que la promoción de la transparencia y el acceso a la información es un paso esencial para fortalecer la democracia y mejorar la calidad de la administración pública. Este es un artículo teórico-empírico, los enfoques están apoyados en las teorías de la gobernanza, neo-institucional y de la agencia. A partir de la literatura, los informes y las normas legales, buscamos identificar las razones que llevaron a la adaptación y la transferencia de la experiencia de la gestión empresarial en el sector público. También se levó a cabo investigaciones para evaluar las cualidades de los portales de transparencia de los 200 municipios más poblados del país. Los resultados de los análisis y las pruebas de investigación - a pesar del modelo de gestión pública que se evolucionando - que todavía existen barreras a las acciones socio-culturales e institucionales que son perjudiciales para aumentar la transparencia en la administración, lo que complica el proceso de control social en Brasil. Palabras-clave: Gobernanza pública. transparencia. control social. Brasil.

ABSTRACT Public governance and transparency in Brazil: evolution, problems and prospects The main objective of this paper is to analyze the design and evolution of the governance model of the public sector and their effect on transparency in Brazilian public administration. We assume that the promotion of transparency and access to information is an essential step to strengthen democracy and to improve the quality of public administration. This is an article theoretical and empirical literature, the approaches supported governance, neo-institutional and agency theories. From the literature, reports and legal norms, initially we tried to identify the reasons that led to the adaptation and transfer of experience of corporate governance in the public sector. Held also a field survey to assess the qualities of transparency portals of the 200 most populous counties in the country. The results of the analysis and the research evidence - in spite of the public governance model to be evolving - that there are still barriers to socio-cultural and institutional actions that are damaging to increase transparency in the administration, complicating the process of social control in Brazil. Key words: Public governance. transparency. social control. Brazil.

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Lei de acesso à informação

Lei de acesso à informação: uma análise dos fatores de sucesso da experiência do poder executivo federal Sérgio Nogueira Seabra — Secretário de Transparência e Prevenção da Corrupção, da Controladoria-Geral da União E-mail: sergio.seabra@cgu.gov.br

Renato de Oliveira Capanema — Coordenador-Geral de Promoção da Ética, Transparência e Integridade, da Controladoria-Geral da União E-mail: renato.capanema@cgu.gov.br

Renata Alves Figueiredo — Chefe de Divisão da Coordenação-Geral de Promoção da Ética, Transparência e Integridade da Controladoria-

Geral da União E-mail: renata.figueiredo@cgu.gov.br

RESUMO O artigo tem com objetivo principal analisar como o Poder Executivo Federal do Brasil conseguiu implementar, de forma satisfatória e em curto espaço de tempo, a Lei de Acesso à Informação (LAI). Para tanto, foi utilizado um método analítico conhecido como “protocolo de engenharia reversa”. A conclusão é que o êxito da realização depende de quatro fatores: participação; estrutura e canais de acesso; fluxos internos de informações; e cultura de acesso à informação. Palavras-chave: Lei de Acesso a Informação. Experiência de implementação. Poder Executivo Federal.

Introdução A Lei de Acesso à Informação (LAI), publicada em 18 de novembro de 2011 (Lei nº 12.527),foi uma resposta do governo a uma demanda da sociedade por mais transparência e participação na gestão pública. Esse direito já havia sido reconhecido e ratificado pela Constituição Federal de 1988, que assim dispõe: “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à

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vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: ... XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: ... § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: ...

... Art. 37. A administração pública direta e indireta de

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de


governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII.” Ao regulamentar esses dispositivos constitucionais, a LAI possibilita o pleno exercício desses direitos pelo cidadão. Por meio de acesso a informações sobre atos e fatos da gestão, ele pode acompanhar, auxiliar, fiscalizar e até mesmo influir na gestão dos recursos públicos e na qualidade dos serviços prestados pelo poder público. A LAI estabeleceu procedimentos e regras específicas para permitir o exercício desse direito constitucional de acesso a informações públicas pela sociedade. Entre outras medidas, a lei definiu os meios de atendimento ao cidadão; os prazos para atendimento dos pedidos; as instâncias recursais; a obrigação de divulgação de informações na internet, independentemente de pedido (transparência ativa); e as punições para o agente público que descumprir a lei. Ao definir casos possíveis de sigilo, a LAI estabelece que o acesso à informação é a regra, e o sigilo, a exceção. A partir da publicação da LAI, todos os órgãos e entidades públicas teriam apenas seis meses para adotar as medidas necessárias ao seu pleno cumprimento. Os órgãos deveriam, nesse prazo, criar os canais e os fluxos por meio dos quais os pedidos seriam recebidos, processados e respondidos;

o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), com equipamentos e com pessoal capacitado para prestar atendimento ao cidadão; e a página na internet contendo informações determinadas pela LAI.

para processar os pedidos dos cidadãos. Aproximadamente um ano após entrar em vigor, os números revelam que a LAI vem sendo satisfatoriamente cumprida no âmbito do Poder Executivo Federal.

O cenário em que o Brasil se encontrava naquele momento era bem complexo, com variáveis que, a depender da estratégia adotada, poderiam determinar o sucesso ou o fracasso do processo de sua implementação. De um lado, havia forte envolvimento de alguns órgãos de Estado para impulsionar o tema – notadamente a Controladoria-Geral da União (CGU), o Ministério da Justiça e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –, além de compromissos firmados pelo país no cenário internacional no sentido de regulamentar, de forma efetiva, o direito à informação preceituado em nossa Constituição. Por outro lado, havia uma cultura de segredo ainda enraizada no âmbito da Administração Pública pátria, bem como o prazo exíguo estipulado pela lei para preparar e para estruturar os órgãos públicos, a fim de atender aos pedidos dos cidadãos.

Dos 87.000 pedidos, 97% foram respondidos no primeiro ano de vigência da LAI, com o tempo médio de resposta de mais ou menos 11 dias, bem menor do que o prazo máximo estabelecido pela lei. Dentre os pedidos respondidos, apenas 9% foram negados por tratarem de informações cujo sigilo estava amparado pela lei ou de hipóteses que inviabilizam o atendimento das solicitações, a exemplo de pedidos incompreensíveis ou genéricos¹. Além disso, o baixo percentual de recursos (apenas 7%) pode ser considerado bom indicador da satisfação do cidadão quanto à resposta recebida, especialmente se levada em consideração a facilidade para se contrapor recurso se não houver concordância com a resposta fornecida.

Apesar do prazo diminuto para a implantação das medidas necessárias ao cumprimento da lei, todos os órgãos do Poder Executivo Federal,em 16 de maio de 2012, tinham elaborado tais medidas e estavam prontos para receber e

Lei de acesso à informação

Entretanto, os avanços em relação ao cumprimento da LAI no Poder Executivo Federal não foram verificados com a mesma intensidade nos Estados e nos Municípios. Poucos deles estavam prontos para cumpri-la plenamente quando da entrada da lei em vigor. De fato, um ano depois, a LAI ainda não havia sido regulamentada em 50% dos Estados. E apenas 10% dos Municípios com mais de

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100 mil habitantes a haviam regulamentado. Esse quadro leva ao seguinte questionamento que será objeto deste artigo: dado o prazo exíguo para entrada em vigor a LAI, como o Poder Executivo Federal conseguiu implementá-la de forma satisfatória? Que lições podem ser extraídas da experiência do Governo Federal na efetivação da lei? Quais foram e por que os esforços do Governo Federal levaram a um avanço no cumprimento da lei por seus órgãos e entidades, mesmo considerando o prazo curto e um ambiente cultural historicamente adverso ao acesso à informação? Para responder essas perguntas, será usado um método analítico conhecido como “protocolo de engenharia reversa”, que tem sido muito útil para analisar “práticas que funcionam” (Barzelay, Ongaro). Aplicado a um estudo de caso, esse protocolo permite a identificação das características da prática adotada que contribuíram para as mudanças desejadas. De forma bem simples, consiste primeiramente Figura 1

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A análise da experiência de implementação da LAI no Poder Executivo Federal permite identificar com clareza os fatores determinantes para o sucesso alcançado e permite estabelecer um modelo de implementação que pode ser adotado em outras instâncias governamentais

em identificar as funções que precisam ser operadas para que a transformação almejada seja verdadeiramente realizada. Funções são aqui definidas como subprocessos do processo de mudança mais amplo que se anseia implantar. No caso da LAI, a função mais ampla – efetuar o acesso à informação em todos os órgãos e entidades – pode ser dividida nos seguintes subprocessos (figura 1): (I) organizar participação; (II) criar estrutura e canais de acesso à

informação em todos os órgãos e entidades; (III) estabelecer rotinas e fluxo de informações; (IV) institucionalizar cultura de acesso à informação. Uma vez identificados os subprocessos que precisavam ser operados, o próximo passo, com base no protocolo de engenharia reversa, foi identificar as características do processo desenhado para alcançar os resultados de cada um deles (intervenção) e do contexto


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dentro do qual eles se desenvolvem (contexto). O resultado de cada um dos subprocessos é, portanto, influenciado pela conjugação das características da intervenção e dos fatores do contexto. O restante desse artigo detalhará como as características do desenho do processo de implementação da LAI no Poder Executivo Federal que contribuiu para o resultado de cada um desses subprocessos. Organizando a participação O subprocesso de organizar a participação é realmente desenvolvido quando lideranças são mobilizadas para fazer contribuições significantes ao esforço de efetuar a LAI. No Poder Executivo Federal, duas características desse processo contribuíram para a concreta mobilização de lideranças em prol da implantação e da operação do acesso à informação: (a) a liderança da CGU durante todo o processo e (b) a criação da Rede de Acesso à Informação. (a) Liderança da CGU. Qualquer plano para a realização da LAI dependia, à época, do tratamento do tema como prioridade máxima nos órgãos e nas entidades, assim como do envolvimento, pelo menos inicial, de seus altos dirigentes como propulsores de mudança. Dependia, sobretudo, de que algum órgão tomasse a liderança de todo o processo, em um momento de incertezas e de dúvidas quanto à viabili-

dade de se realizar uma lei tão revolucionária em tão pouco tempo. Coube à CGU, sob o auspício e orientação da Casa Civil, liderar o processo no Poder Executivo Federal. São diversas as razões para esse protagonismo: atribuições regimentais relacionadas à questão da transparência; participação ativa nas discussões desde o nascedouro do projeto de lei enviado ao Congresso Nacional, em 2009; vontade política de cumprir os acordos internacionais de prevenção e de combate à corrupção; e, principalmente, conhecimento técnico e atuação destacada de seus servidores e dirigentes, em especial da Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas, responsáveis diretos pela implantação. A liderança da CGU, como será visto à frente, garantiu a institucionalização de procedimentos, de expertises e de estruturas basilares ao funcionamento da LAI no âmbito dos órgãos e das entidades, bem como propiciou ferramentas transversais que facilitaram o controle e a entrega das respostas em tempo hábil. Além disso, gerou estatísticas de monitoramento e de avaliação contínua da política de acesso à informação no Poder Executivo Federal. (b) Estabelecimento da Rede de Acesso à Informação. A implantação da LAI se mostrou um

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grande desafio, desde o princípio, em função de vários fatores. Como lei bastante abrangente, institui nova lógica de atuação do setor público perante a sociedade, demanda mudança cultural, melhor organização dos processos e adequada gestão das informações públicas. Para superar as dificuldades que surgiriam ao longo do processo, o êxito dependeria de grande capacidade de articulação entre os coordenadores do processo e de pontos de contato nos diversos órgãos e nas entidades que compõem o Poder Executivo Federal. Nesse aspecto, a fim de garantir a realização na fase inicial e a futura operacionalização da lei após a entrada em vigor, foi essencial estabelecer uma rede de responsáveis pelo acesso à informação em cada órgão e entidade, com papéis definidos e integrados. O contato da CGU com esses responsáveis – as autoridades de monitoramento dos órgãos e das entidades, os gestores do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), os interlocutores indicados e as ouvidorias – permite que o monitoramento preventivo e a análise de recursos em terceira instância sejam exercidos com maior efetividade. A autoridade de monitoramento foi instituída expressamente pela própria Lei nº 12.527/2011, em seu artigo 40. A lei determina que o dirigente máximo de cada órgão ou entidade da administração

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pública federal direta e indireta designe autoridade que lhe seja diretamente subordinada para exercer importantes atribuições relacionadas ao cumprimento da LAI no âmbito da respectiva instituição. Posteriormente, o Decreto nº 7.724/2012 detalhou ainda mais as atribuições dessa autoridade, no artigo 67: “I - assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos da Lei nº 12.527, de 2011; II - avaliar e monitorar a implementação do disposto neste decreto e apresentar ao dirigente máximo de cada órgão ou entidade relatório anual sobre o seu cumprimento, encaminhando-o à Controladoria-Geral da União; III - recomendar medidas para aperfeiçoar as normas e os procedimentos necessários à implementação deste Decreto; IV - orientar as unidades no que se refere ao cumprimento deste decreto; e V - manifestar-se sobre reclamação apresentada contra omissão de autoridade competente,observado o disposto no art. 22.” O gestor do SIC é a pessoa indicada pelo órgão ou pela entidade para gerenciar a organização de sua instituição no sistema centralizado de gestão e processamento dos pedidos de informação, o e-SIC (Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão). É o responsável pela atualização

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dos dados do SIC do seu órgão, e entidades a ele vinculadas, e também por autorizar outros servidores a utilizarem o sistema de acordo com os diversos perfis de responsabilidade, seja na forma de cadastradores ou de respondentes. Ou seja, ele é o responsável por manter em pleno funcionamento, no sistema e-SIC, a estrutura que foi pensada no seu órgão para viabilizar o atendimento dos pedidos de acesso à informação. Os interlocutores são pessoas indicadas pelos órgãos e entidades à CGU. Eles atuam como ponto de contato direto para esclarecimento de dúvidas, para levantamento de informações específicas sobre boas práticas ou regulamentações internas da instituição ou para resolução de questões pontuais. A colaboração dos interlocutores é importante, na medida em que contribuem para se ter uma visão sobre eventuais lacunas da LAI, sobre procedimentos que poderiam facilitar o trâmite dos pedidos, sobre assuntos que precisam ser estudados e debatidos para se criar soluções apropriadas e sobre possíveis melhorias no sistema e-SIC, entre outras questões importantes. Quanto às ouvidorias públicas federais, observou-se que grande parte delas assumiu diretamente a responsabilidade pelos trabalhos relacionados à LAI, desde o período da im-

plantação até a coordenação e a operacionalização dos procedimentos de atendimento dos pedidos dos cidadãos. Embora não exista determinação legal para que as ouvidorias assumam esse papel, percebeu-se que, em virtude da experiência acumulada no relacionamento direto com demandas da sociedade, toda a expertise pôde ser aplicada pelas unidades de forma exitosa em relação à LAI. Implementação de canais de acesso e rotinas de processamento de informações O segundo subprocesso – criação de estrutura e de canais de acesso – é bem realizado quando possibilita que os cidadãos tenham meios acessíveis para encaminhar os pedidos e receber as informações solicitadas. O estabelecimento de rotinas e de fluxos internos nos órgãos e nas entidades para processamento dos pedidos de informação (terceiro subprocesso) é bem executado quando o órgão ou a entidade dispõe de rotinas internas para recebimento e resposta dos pedidos a eles submetidos. No Poder Executivo Federal esses subprocessos foram satisfeitos por meio de duas características do processo, notadamente: (I) a definição de um plano da ação único que todos os órgãos/entidades deveriam seguir; e (II) o desenvolvimento de um sistema eletrônico centralizado para processamento e gestão


Lei de acesso à informação

Para facilitar e desburocratizar o envio de solicitações e respostas no âmbito da LAI, vislumbrou-se a possibilidade de se conceber um sistema único para todo o Executivo Federal, disponível na web e de fácil acesso ao cidadão

dos pedidos de informação.

quatro grupos, conforme explicitado² a seguir.

(I) Plano de ação único A estratégia adotada pelo Poder Executivo Federal teve como marco inicial o estabelecimento de plano de ação único para todos os órgãos e entidades. A finalidade foi garantir que, na entrada em vigor da LAI, todos tivessem condições mínimas de atender os pedidos dos cidadãos. O plano de ação foi apresentado às altas autoridades dos órgãos/ entidades, que foram sensibilizados por equipes da Casa Civil e da CGU sobre a importância da LAI, a respeito de seus principais dispositivos e sobre os prazos e os esforços necessários a sua execução em tempo hábil. Foi solicitado que o secretário executivo de cada ministério indicasse um interlocutor apto a participar ativamente do processo, com a devida autoridade e com a capacidade de conduzir os trabalhos dentro do órgão. Os esforços foram direcionados ao cumprimento do cronograma de providências imediatas, distribuídas em

Providência nº 1 - Transparência Ativa Descrição: criação de uma seção específica nos sites dos órgãos e das entidades, denominada ‘Acesso à Informação’, para divulgar as informações de interesse geral que, pela LAI, são de publicação obrigatória pelos órgãos e pelas entidades. Objetivo: facilitar o acesso da sociedade a essas informações, mediante o uso de um banner padrão, com nomenclatura padronizada e conteúdo específico. Apesar de boa parte delas já estar divulgada, seja nos sites das instituições seja no Portal da Transparência ou nas Páginas de Transparência, a criação de uma área específica com estrutura unificada tornaria o acesso mais rápido, ágil e fácil para o cidadão. A CGU disponibilizou um guia que orientou a criação dessa seção, com detalhamen-

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to da estrutura, nomenclaturas e conteúdos a serem ofertados em cada item. Providência nº 2 - Transparência passiva Descrição: implantação do Serviço de Informações ao Cidadão (SIC), pelo menos na sede dos órgãos e das entidades, em local de fácil acesso e devidamente identificado, com telefones e e-mails exclusivos, e servidores treinados para atender os cidadãos e encaminhar os requerimentos. Objetivo: facilitar o acesso aos órgãos e às entidades, criando referencial único para ser o ponto de contato da instituição com o cidadão, para fins de atendimento das solicitações de acesso à informação abrangidas pela Lei nº 12.527/2011, com o mesmo padrão visual adotado para a seção ‘Acesso à Informação’ na internet. Além de providenciar a estrutura física, os responsáveis por sua implementação tra-

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balharam na elaboração de um fluxo interno específico para tramitação dos pedidos de acesso à informação dentro de seus respectivos órgãos e entidades, para assegurar o cumprimento do prazo máximo de resposta estabelecido na lei e a qualidade da resposta a ser enviada ao cidadão. Providência nº 3 Monitoramento Descrição: constituição de grupo de trabalho e designação da autoridade responsável pelo monitoramento do cumprimento da LAI no órgão ou na entidade, ambas por meio de portaria publicada no Diário Oficial da União. Objetivo: garantir o cumprimento do cronograma de providências imediatas, por meio de um grupo de trabalho multissetorial, capaz de planejar, de coordenar e de executar as ações necessárias à execução da LAI no órgão/ entidade e propiciar o envolvimento imediato da autoridade de monitoramento, prevista no art. 40 da Lei nº 12.527/2011, para atuação não somente no período de implementação, mas principalmente após a sua vigência efetiva. Providência nº 4 - Gestão da Informação Descrição: levantamento, avaliação e organização das informações produzidas ou detidas pelos órgãos e entidades

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que seriam de mais interesse da sociedade, por meio da avaliação das questões encaminhadas pelos canais existentes (ouvidoria, fale conosco e outros canais de atendimento). Objetivo: facilitar o atendimento imediato aos requerimentos de acesso, em virtude do mapeamento prévio de possíveis demandas, assim como orientar uma eventual possibilidade de publicação proativa dessas informações por parte da instituição. Além disso, os órgãos/entidades deveriam buscar estabelecer algumas regras e procedimentos para revisão e classificação das informações sigilosas, segundo os novos preceitos da LAI. Esta ação teve início no período inicial, porém, conforme a própria Lei estabelece, os órgãos/entidades terão prazo de até dois anos, a partir da sua entrada em vigor, para concluir a revisão das informações secretas e ultrassecretas, ou seja, até maio de 2014. Como pode ser observado, esse plano de ação único, cuja efetivação no âmbito do Poder Executivo Federal foi incansavelmente monitorada pela CGU, garantiu que todos os órgãos e as entidades tivessem condições de trabalho, com unidades específicas constituídas para lidar com o assunto; procedimentos mínimos de organização e de classificação documental; e o maior número possível de informações divulgadas na

internet de forma proativa. Foi, sem dúvida, determinante para o sucesso dos esforços de operacionalização da LAI no Executivo Federal. (II) Desenvolvimento do Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) Para facilitar e desburocratizar o envio de solicitações e de respostas no âmbito da LAI, vislumbrou-se a possibilidade de se conceber um sistema único para todo o Executivo Federal, disponível na web e de fácil acesso ao cidadão. Assim, a CGU criou o Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) , que funciona como porta de entrada única para os pedidos de informação. Para o solicitante, é uma garantia de que todos os procedimentos previstos na lei serão atendidos; para o órgão, a segurança de que cumpriu o seu papel. O e-SIC permite que qualquer pessoa encaminhe pedidos de acesso à informação para qualquer órgão/entidade, de qualquer lugar onde possa acessar a internet. Por meio do sistema, além de fazer o pedido, o solicitante pode acompanhar o prazo de atendimento pelo número de protocolo gerado e receber resposta da solicitação por e-mail, entrar com recursos, apresentar reclamações e consultar as respostas recebidas. O e-SIC também permite aos órgãos/entidades, e à CGU, acompanhar a execução da Lei e


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produzir estatísticas sobre o seu cumprimento, com a extração de relatórios com dados referentes a todas as solicitações de acesso à informação e seus respectivos encaminhamentos. Institucionalizando cultura de acesso à informação O subprocesso ‘institucionalizar cultura de acesso à informação’ consiste em estabelecer uma cultura no serviço público, na qual o acesso à informação passa a ser a regra e o sigilo, a exceção. Essa mudança cultural compreende a conscientização dos servidores e das autoridades públicas de que as informações custodiadas e/ou produzidas por seus órgãos/entidades pertencem aos cidadãos: é um direito deles ter acesso às informações e um dever do Estado providenciar o acesso. No Poder Executivo Federal, o terceiro subprocesso foi satisfeito mediante eventos de capacitação e campanhas de conscientização dos servidores públicos. Capacitação e conscientização de servidores Além do cronograma de providências, do monitoramento dos órgãos e das entidades e do desenvolvimento do e-SIC, a capacitação dos servidores públicos para a entrada em vigor da LAI foi outro ponto fundamental no seu processo. O treinamento dos servidores federais preparou órgãos e entidades para cumprir os

procedimentos da lei no dia seguinte à sua entrada em vigor, para garantir que os primeiros pedidos dos cidadãos fossem bem recebidos e que a LAI fosse apoiada e reconhecida pela sociedade. A Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas da CGU desenvolveu ações de capacitação concentradas em duas frentes de atuação: uma presencial – voltada a todos os servidores incumbidos de atuar diretamente no SIC e a autoridades de monitoramento dos órgãos e das entidades; e outra virtual – destinada a todos os servidores públicos, independentemente da área de atuação, para conhecimento sobre os princípios do direito de acesso à informação e sobre a Lei de Acesso à Informação brasileira. O treinamento presencial capacitou aproximadamente 700 servidores, de 38 órgãos superiores, assim como 80 entidades vinculadas e 52 estatais. Foram 11 turmas, entre março e maio de 2012. Nos encontros, foram abordados os princípios gerais de transparência, a LAI, o Serviço de Informações ao Cidadão, Transparência Ativa e atendimento ao cidadão. Já o curso virtual para servidores públicos em geral foi desenvolvido pela CGU como parte de um amplo processo de sensibilização e de capacitação sobre a LAI, visto que a conscientização sobre a importância da lei e sobre os impactos no setor

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público é um dos pilares para garantir a sua efetividade. Além desses treinamentos, a CGU lançou, logo após a publicação da LAI, cartilha de orientação denominada ‘Acesso à Informação Pública: uma introdução à Lei 12.527’, que apresenta visão geral sobre a lei e sobre o direito de acesso à informação. A cartilha, que teve papel importante na disseminação da lei, tem se tornado ferramenta útil de trabalho para os agentes públicos envolvidos no processo de atendimento às demandas da sociedade. A publicação também está sendo usada pelos demais órgãos e entidades em suas capacitações sobre o tema. A CGU divulga a cartilha em seu site (www.cgu.gov.br/ Publicacoes), no portal sobre acesso à informação (www. acessoainformacao.gov.br/acessoainformacaogov/publicacoes/ index.asp), e em todos os eventos de capacitação. Já foram distribuídas até o momento 261.600 cartilhas em encontros realizados pela CGU ou em atendimento à demanda de diversos órgãos e entidades. Conclusão A análise da experiência de implementação da LAI no Poder Executivo Federal, com base no protocolo de engenharia reversa, permite identificar com clareza os fatores determinantes para o sucesso alcançado. Consequentemente, permite

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estabelecer um modelo de prática que pode ser adotado em outras instâncias governamentais. O protocolo aplicado nesse caso evidencia que é possível, mesmo diante de um cenário desafiador e repleto de adversidades, concretizar mudanças eficazes para acabar com paradigmas enraizados no serviço público, de forma a aproximá-lo mais da sociedade e do seu real sentido de existir. Para isso, é necessário que os líderes do processo se

dediquem a identificar claramente as frentes que precisam ser atacadas. Com base nesse conhecimento, podem definir o que carece ser feito, os prazos e os responsáveis. É essencial haver, além disso, um ou alguns agentes com legitimidade para coordenar o processo e atuar como ponto de referência para todos os envolvidos. Conclui-se que a identificação dos quatro subprocessos – organizar participação; criar estrutura

e canais de acesso; estabelecer rotinas/fluxos internos de informações; e institucionalizar a cultura de acesso à informação –, aliada ao detalhamento das características do desenho do processo de implantação de cada um deles, demonstra um caminho viável para qualquer governo cumprir a complexa tarefa de implementar a LAI. É importante avaliar as especificidades relacionadas ao contexto em que se insere esse governo e promover eventuais adaptações.

NOTAS 1 2

Dados fornecidos pela controladoria Geral da União, referentes ao dia 08 de Maio de 2013. CGU (2013).

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E OUTRAS FONTES DE CONSULTA Barzelay, Michael (2012) ‘Studying public management as a design science’. Artigo apresentado no XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de La Administración Pública, Cartagena, Colômbia, 30oct. - 2 nov. 2012 Barzelay, Michael e Campbell, Colin (2005).Preparing for the Future: strategic planning in the U.S. Air Force. Washington, D.C., Brookings Institution Press. Controladoria-Geral da União - CGU (2013) Lei de Acesso à Informação: 1º Relatório de Poder Executivo Federal. Brasília. CGU. Edoardo, Ongaro (2009). ‘A protocol for the extrapolation of ‘Best’ Practices: How to draw lessons from one experience to improve public management in another situation’. Artigo apresentado no Awarding Ceremony of the 2009 edition of EPSA (the European Public Sector Award).

RESUMEN Ley de acceso a la información: análisis de los factores de éxito en la experiencia del poder ejecutivo federal de Brasil El objetivo último del artículo es analizar cómo el Poder Ejecutivo Federal brasileño implementó, con éxito y en un corto espacio de tiempo, la Ley de Acesso a la Información. Para eso, fue utilizado un método analítico llamado “protocolo de ingeniería inversa”. La conclusión es que la implementación leyes de Acesso a la Información depende de cuatro factores: participación; estructura y canales de acceso; flujos internos de información; y cultura de acesso a la información. Palabras-clave: Ley de Acceso a la Información. Experiencia de la implementación. Poder Ejecutivo Federal.

ABSTRACT Access to information act: analysis of the key success factors of the Brazilian experience in the federal executive branch The main goal of the article is to analyze how the Brazilian Federal Executive Branch could implement, satisfactory and in a short period of time, the Access to Information Law. For this purpose, we used an analysis method called “reverse engineer protocol”. The conclusion is that the implementation is based on four key factors: participation; structure and access tools; internal information flows; and access to information culture. Key words: Access to Information Act. Implementation experience. Federal Executive Branch.

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Informação pública no mundo digital Como os Governos Federal, Estaduais e Municipais estão se organizando para acessar e para disponibilizar informações a partir da Lei nº 12.527 Mauricio Lima — Jornalista

Há dois anos, o Brasil deu um grande passo para a consolidação do seu regime democrático. Em 18 de novembro de 2011, foi criada a Lei nº 12.527, que garante o acesso à informação sobre a gestão pública. Um marco significativo na democracia brasileira, que oferece aos cidadãos, à imprensa, às ONGs e às associações empresariais instrumentos para maior visibilidade de atos governamentais que até pouco tempo eram sigilosos e inacessíveis. Essa lei permite desburocratização da informação e dá transparência a informações de caráter público aos gastos públicos, a exemplo de arrecadação de tributos, de folhas de pagamento de servidores, de licitações, de investimentos públicos e de auditorias, entre outros. Por sua vez, os Portais de Transparência têm o objetivo de apresentar ao cidadão de que forma os recursos públicos estão sendo utilizados. Criados nas esferas federal, estadual e municipal, estão disponíveis a todos os brasileiros. Dois anos ainda é pouco para dizer que a transparência vingou. E, embora se possa afirmar que esse é o caminho certo, especialistas ouvidos pela Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS demonstram otimismo, porém sinalizam longo caminho ainda a prosseguir.

Controle da Gestão Pública Na visão de Roberto Arraes, secretário da Controladoria-Geral do Município de Recife e do Portal da Transparência da Cidade, a Lei de Acesso à Informação (LAI) chega para transformar a Administração Pública, para abrir as “caixas pretas”, para desburocratizar a informação e para dar mais transparência ao gasto público. Para ele, como consequência imediata para o Governo nota-se a obrigação de investimentos em tecnologia da informação e em processos que dão suporte à informação. “Com a LAI, a sociedade passa a receber informações diretamente da administração pública ou por intermédio da imprensa, o que amplia o seu alcance pela facilidade de acesso e, consequentemente, sua capacidade formadora de opinião. Mas, como em todo processo de mudança, o tempo contribui para aprimorá-lo e consolidá-lo, incrementando a participação popular na gestão pública, melhorando o controle do gasto público e auxiliando no combate à corrupção,” define. Ainda na avaliação de Arraes, o olhar mais acurado da sociedade vem exigindo cada vez mais qualidade e resultados por parte da Administração Pública. O conhecimento deta-

“A parceria Estado/população se consolida, o que leva em médio prazo a melhoras nos programas governamentais.” Roberto Arraes

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“A sociedade está fazendo a sua parte, exigindo as informações disponíveis.” Levi de Mello

lhado dos atos de Governo, de custos e de processos de aquisição e de investimentos, dota a sociedade de uma capacidade crítica, capaz de aumentar a cobrança por resultados. “Se por um lado a sociedade passa a exigir mais, tornando mais árdua e mais instigante a tarefa da administração pública, por outro a mesma sociedade passa a ter uma visão melhor da necessidade e da importância da arrecadação de tributos, principal fonte de custeio e de investimentos públicos. A parceria Estado/população se consolida, o que leva em médio prazo a melhoras nos programas governamentais,” complementa. Para Levi de Mello, diretor de Assuntos Jurídicos e Disciplinares da Corregedoria Geral da Administração CGA (Casa Civil) do Governo de São Paulo, a sociedade brasileira ainda não se deu conta da utilidade do instrumento que lhe foi disponibilizado pela Lei de Acesso à Informação e a sua importância no controle da gestão pública. Ele esclarece que alguns órgãos públicos vêm enfrentando dificuldades diante da lei, por causa da resistência por parte de agentes públicos. Temendo divulgar informação sigilosa ou pessoal, eles acabam por restringir indevidamente o acesso a informações públicas. “Essas circunstâncias já eram esperadas, pois se tratando de uma mudança de cultura é normal a colidência das novas ideias e conceitos com aqueles já enraizados não apenas na sociedade civil como também no Poder Público. A sociedade está fazendo a sua parte, exigindo as informações disponíveis. E a administração pública, por seu turno, está buscando atender aos anseios dos cidadãos no que tange à

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transparência. É uma longa caminhada em prol da transparência”, acrescenta. Mudança de Cultura Fábia dos Santos Sacco, presidente do Observatório Social de Maringá (OSM), entende que os avanços acontecem de forma paulatina e há a necessidade de uma profunda mudança de cultura para se sentir a efetividade da Lei de Acesso à Informação. Para ela, ainda há, por parte dos gestores públicos, o conceito arraigado no sentido de que após eleito o administrador não deve mais satisfação de seus atos à população. “Há uma tirania do poder e raros são os exemplos de administradores transparentes que facultam acesso às informações. Muitas vezes, é preciso buscar auxílio em outros poderes, como é o caso do Ministério Público e da Câmara de Vereadores, para se ter o efetivo cumprimento das disposições legais. Mas penso que isso é uma questão cultural que aos poucos vai cedendo espaço e não há mais como retroceder. A cada dia, temos mais cidadãos conscientes de seus direitos e exercendo sua cidadania.” Fábia ressalta ainda: “Hoje, diferentemente de outras épocas, a imprensa noticia casos de corrupção, de desvios e de desmandos na gestão da coisa pública, prestando relevantes serviços de esclarecimento, encorajando os cidadãos comuns a saírem da posição de meros espectadores, passivos”. Na opinião de Cláudio Weber Abramo, diretor executivo da Transparência Brasil, a mudança de cultura não ocorre de uma hora para a outra.


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Para ele, não se pode esperar que, subitamente, porque existe um pedaço de papel no qual se escreve alguma coisa, os órgãos públicos passem a ser mais francos, mais diretos e mais rápidos na prestação da informação. “Isso não iria acontecer, não aconteceu e não vai acontecer. Embora a regulamentação em questão seja condição necessária para que ocorra melhor fluxo da informação, ela não é, de jeito nenhum, suficiente. Ou seja, a lei não garante que haverá transparência. Isso porque grande parte do processo de divulgação da informação pelo Estado depende da demanda, depende de quem pede. E quem é que precisa pedir essa informação? A imprensa, em primeiro lugar; em segundo, as ONGs, as academias e assim vai. Esses são os grandes consumidores de informação e é da ação desses protagonistas que depende a resposta do Estado, do poder público”, elucida. Pesquisa e Divulgação das Informações Na apreciação de Daniel Beltran, vice-presidente da Associação dos Arquivistas do Estado do Rio de Janeiro, a nova lei pode identificar a elevação do nível de consciência sobre a importância da transparência, consolidando o conceito de que o sigilo é a exceção e não mais a regra. E isso se manifesta pela quantidade de solicitações de informações. “Em muitas discussões que ocorrem na sociedade sobre transparência no Estado, a LAI surge como elemento garantidor da transparência. Isso tem início mais fortemente em nível federal, que é responsável pela iniciativa, mas a tendência é de capilarizar por Estados e por Municípios”, acredita. Como conhecedor do acesso final à documentação em arquivos físicos para consulta

e para pesquisa, Daniel Beltran sustenta que muitas vezes o aumento no uso de informações dos arquivos acaba encoberto pelo fato de as solicitações entrarem e acabarem sendo registradas pelos Serviços de Informações ao Cidadão (SICs), que por sua vez coordenam o acesso às informações, muitas delas disponíveis nos arquivos das instituições. “Porém não há dúvida de que a ampliação de consciência do direito ao acesso provoca aumento em pesquisas realizadas diretamente nos arquivos públicos. O cidadão consciente de seu direito o faz valer.” Fábia dos Santos Sacco não acredita em aumento de procura por parte do cidadão, sem um processo de conscientização. No entanto, salienta que as informações muitas vezes, ainda que prestadas, não são claras e objetivas, não atendendo à finalidade da transparência. “Posso afirmar isso a partir de experiências que tenho tido à frente do Observatório Social de Maringá. Vezes há em que, em atendimento a pedido de informações, o que se vê são respostas evasivas, muitas vezes em nada relacionadas com os questionamentos feitos. Tal comportamento mostra, de certa forma, que tem havido por parte do gestor a preocupação com possíveis reflexos por eventual descumprimento da lei, mas que ainda há resistências no sentido de se cumprir a efetiva transparência.” Para o desenvolvimento dos trabalhos do Observatório, os setores que mais são demandados são as Secretarias da Saúde e da Educação, onde se concentram a análise dos procedimentos licitatórios por parte do Observatório. “E esses órgãos são os que recebem maiores fatias do orçamento público e, como a entidade

“Há uma tirania do poder e raros são os exemplos de administradores transparentes que facultam acesso às informações.” Fábia dos Santos Sacco

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“A lei não garante que haverá transparência. Isso porque grande parte do processo de divulgação da informação pelo Estado depende da demanda, depende de quem pede.” Cláudio Weber Abramo não tem pessoal suficiente para acompanhar todos os procedimentos licitatórios abertos pelo Município, passou a priorizar algumas áreas”, consolida Fábia dos Santos Sacco. Transparências Ativas e Passivas Pensando em acesso à informação, é sabido que, no caso da transparência ativa, a divulgação dos dados ocorre por iniciativa do Poder Público, independentemente de solicitação. Na transparência passiva, as informações são disponibilizadas de acordo com os pedidos da sociedade. Segundo Cláudio Weber Abramo, muitas vezes os Municípios não têm tendência a nenhuma direção, no que diz respeito à transparência. “É claro que não são todos, mas a maioria não tem nenhuma disposição para divulgar informações, seja do ponto de vista ativo – colocando na internet uma base de dados a respeito de vários aspectos da administração –, seja do ponto de vvista passivo, respondendo demandas. Já Roberto Arraes aclara que a transparência ativa deve ser cada vez mais enriquecida para que as informações se tornem disponíveis o mais rapidamente possível e atendam a maioria dos anseios da população. Como são infinitas as possibilidades de informações, é imprescindível ser criativo, claro e objetivo na apresentação dos portais, permitindo interação e liberdade na formulação das consultas. Por outro lado, Arraes chama a atenção: como não se pode prever todas as informações almejadas, surge a necessidade da transparência passiva,

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o atendimento de demandas não previstas no portal. “A ideia é que o leque de informações demonstrado no portal se redimensione ou se reforme à medida que se perceba a frequência de informações repetidas solicitadas por meio da transparência passiva”, assegura. “No que diz respeito ao Portal da Transparência do Recife, nossos sistemas acusam indubitavelmente maior tendência de acesso às informações por intermédio da transparência ativa (visitas ao site do portal) do que da transparência passiva.” Na visão de Daniel Beltran, a transparência ativa é uma busca pela redução do esforço do Estado em atender às demandas do cidadão pela informação. Estabelece-se um rol de questões tidas como de alta demanda, entre as quais licitações, despesas, auditorias, contratos e convênios, e se coloca voluntariamente à disposição no sítio eletrônico do órgão. Desta forma, o atendimento às demandas que não estão nesse grande grupo fica reduzido, viabilizando-o inclusive ao cidadão. Na sua essência, não existe diferença entre transparência ativa e passiva. “A tendência é que os órgãos que identifiquem demandas por determinados grupos de informação passem a colocar tal informação em seu portal eletrônico, complementando a lista de informações disponíveis de forma ativa ao cidadão.” Os Desafios dos Municípios “Os Municípios de maneira geral enfrentam dificuldades para dar cabo das disposições que


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tratam da transparência das informações públicas. É difícil comparar os Municípios brasileiros, mesmo no âmbito de um único Estado, dadas as diversidades culturais e estruturais que envolvem a administração de cada um daqueles entes”, explica Levi de Mello. E acrescenta: “Para aqueles que, tal qual o Estado de São Paulo, já destinavam atenção especial às informações, com política de guarda adequada à legislação vigente, o acesso por parte da população enfrenta menos obstáculos, dada a facilidade na localização da informação e sua consequente disponibilidade.” Sandra Marinho, corregedora de Assuntos Jurídicos e Disciplinares da CGA, do Governo de São Paulo, afirma que, embora o programa Transparência Paulista esteja aberto a qualquer Município, o foco principal, no início da sua implantação, foram os 522 Municípios que possuem até 50 mil habitantes. Uma das primeiras iniciativas do grupo de trabalho foi realizar uma pesquisa junto a eles, viabilizada pela Fundação Seade, com ao apoio do Tribunal de Contas do Estado. O resultado apontou que 67% desses entes não possuíam Portal da Transparência e não estavam atendendo às exigências da Lei Complementar nº 131/2009. “Até o dia 19 de junho, 252 municípios aderiram ao programa, mediante convênio com o Governo do Estado de São Paulo, e foram desenvolvidos 232 portais. A diferença refere-se aos municípios com mais de 50 mil habitantes, cujos portais estão em desenvolvimento, tendo em vista que priorizamos no primeiro momento os menores, em função da data limite de 27 de maio para adequação à LC 131/2009.”

O programa consiste, também, em amplas ações de capacitação dos Municípios, mesmo para os que não aderiram ao Portal da Transparência e independentemente da densidade populacional. “Outro aspecto positivo do programa Transparência Paulista foi a experiência vivenciada no trabalho conjunto, envolvendo representantes de diversos órgãos estaduais, cada qual no seu âmbito de competência, mas unidos pelo objetivo comum de fomentar a cultura da transparência e do acesso à informação nos Municípios. Não seria possível alcançar resultados em tão pouco espaço de tempo senão pelo trabalho integrado da Casa Civil, da Corregedoria Geral da Administração, do Conselho de Transparência da Administração Pública, das Secretarias de Gestão Pública, da Fazenda de Planejamento e Desenvolvimento Regional, das Fundações Seade, Cepam e Fundap, da Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo (Prodesp) e do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo”, conclui Sandra Marinho. Portais de Transparência Otimista, Cláudio Weber Abramo sinaliza que a disponibilidade da informação aumenta sistematicamente na esfera federal, muito nitidamente, e nos três poderes, não somente no Executivo como também no Legislativo e no Judiciário. “A quantidade e a qualidade das informações veiculadas aumentaram bastante. Nos Estados mais ricos, isso acontece nos Estados mais ricos; nos mais pobres não acontece. E nos Municípios com mais dificuldade.”

“Em muitas discussões que ocorrem na sociedade sobre transparência no Estado, a LAI surge como elemento garantidor da transparência.” Daniel Beltran

Reportagem

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“Até o dia 19 de junho, 252 municípios aderiram ao programa, mediante convênio com o Governo do Estado de São Paulo, e foram desenvolvidos 232 portais.” Sandra Marinho

A experiência de Recife De acordo com Roberto Arraes, o Portal de Recife soma-se a outros portais, como o do Estado de Pernambuco e o do Governo Federal. A Administração Pública, em suas três esferas, apresenta à sociedade a prestação de contas do conjunto de sua obra. “O cidadão pode checar e cruzar informações, comparar desempenhos, custos e analisar a qualidade da gestão. Nosso objetivo vai além do aspecto legal e impositivo da transparência: busca contribuir para o aprimoramento da visão crítica da sociedade sobre a gestão governamental. Com essa finalidade, Recife disponibiliza todos os gastos públicos em tempo real, em todos os níveis de classificação da despesa, de salários de servidores à lista de credores do município, demonstrando o valor, a data e o serviço prestado.” E lembrou ainda que transparência total diz respeito às suas receitas, suas metas orçamentárias, seus convênios, seus contratos, seus dados contábeis e seus demonstrativos fiscais. A Experiência de Maringá Na avaliação de Fábia dos Santos Sacco, o Observatório Social de Maringá alcançou expressivos resultados na melhora de gestão. “A grande importância do Observatório é servir, não como modelo, mas como inspiração para as pessoas, fazendo crer que é possível alcançar resultados efetivos e ex-

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pressivos com o envolvimento de cidadãos comuns na gestão da coisa pública.” Fábia dos Santos Sacco vai ainda mais longe: “Não basta que a sociedade saia em passeata para bradar o inconformismo ou a indignação com os desmandos provenientes da corrupção. É preciso que realizemos ações efetivas que tragam resultados práticos, seja na educação cidadã de nossos jovens, ensinando a importância do voto, a função social e o destino dos tributos, seja na prática da fiscalização dos gastos públicos, da atuação dos vereadores e do cumprimento das propostas de campanha pelos gestores”. A experiência de São Paulo No caso do Estado de São Paulo, o Portal da Transparência foi eleito, pela segunda vez consecutiva, como o melhor no Índice de Transparência elaborado pela ONG Contas Abertas, sediada em Brasília (DF). “A sociedade também vem descobrindo que a internet facilita o acesso a informações, sendo certo que o Serviço de Informações ao Cidadão (SIC-SP), disponível no endereço eletrônico www.sic.sp.gov.br, ultrapassou, neste mês de março de 2013, a marca dos dez mil pedidos de acesso apreciados”, sublinhou Levi de Mello. O Portal da Transparência foi honrado com o Prêmio TI & Governo 2012, conferido pela Fórum Editorial.


Transparência

Transparência das ações desenvolvidas em Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina por meio de portais eletrônicos Daniela Regina Cunha — Graduação em Administração Empresarial pela Escola Superior de Administração e Gerência da Universidade do Estado de Santa Catarina (ESAG/UDESC) E-mail: danielareginacunha@gmail.com

Fabiano Maury Raupp — Doutor em Administração pela Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia (EA/UFBA). Professor da Escola Superior de Administração e Gerência da Universidade do Estado de Santa Catarina (ESAG/UDESC) E-mail: fabianoraupp@hotmail.com Gueibi Peres Souza — Doutor em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Professor do Curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal de Santa Catarina E-mail: gpssouza@yahoo.com.br

RESUMO O artigo teve como objetivo investigar o nível de transparência das ações desenvolvidas em Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina por meio de seus portais eletrônicos. Realizou-se pesquisa descritiva, por meio de estudo de levantamento, com abordagem quantitativa. O processo de transparência das Câmaras Municipais está concentrado nos níveis média e alta capacidade, pois, não somente apresentaram os itens do modelo de análise como também disponibilizam informações, utilizando-se de variados recursos para facilitar o acesso às informações disponibilizadas nos portais. Palavras-chave: Transparência. Câmaras Municipais. Portais Eletrônicos.

As funções do Estado, de maneira geral, correspondem a: representação dos cidadãos, por meio de seus governantes eleitos; instituição de normas e leis, exigindo o seu cumprimento; e, ainda, administração dos interesses coletivos de maneira a suprir os anseios da população. Estas funções geralmente são representados por órgãos ou por cargos governamentais específicos. No âmbito federal, conforme a Constituição Federal (1988), esses papéis estão divididos em três Poderes: Executivo (função executiva), Legislativo (fun-

ção normativa) e Judiciário (função jurisdicional). O Poder Legislativo, que se constitui no objeto empírico da pesquisa, é responsável não apenas por criar as leis como também excluí-las, vetá-las, aprová-las ou alterá-las, além de aprovar o orçamento do Governo e realizar a fiscalização das contas e das ações do Poder Executivo. No âmbito federal, esta função é desempenhada pelo Congresso Nacional, o qual é composto pelos deputados e pelos senadores eleitos. Na esfera estadual, este poder é desempenhado pela As-

Transparência

sembleia Legislativa. Por fim, no domínio municipal, esta função é desempenhada pelas Câmaras Municipais, por meio dos seus vereadores. Neste contexto, surgem diversas discussões quanto à administração pública e à transparência de suas ações. A accountability qualifica a transparência, a prestação de contas e o diálogo, assim como oferece uma maneira de controle das ações governamentais por meio da disponibilização dos planos e das suas execuções. Este artigo objetiva investigar o

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nível de transparência das ações desenvolvidas em Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina por meio de seus portais eletrônicos. Após as considerações iniciais sobre a temática, faz-se uma pequena incursão teórica nos fundamentos que sustentam o estudo. Em seguida, são descritos e analisados os resultados. Por fim, são apresentadas as considerações finais e os referenciais utilizados.

Accountability, Transparência e Portais Eletrônicos Segundo Campos (1990), o conceito de accountability não possui uma expressão equivalente em português que contemple o espectro de significados existentes no termo em inglês. É praticamente um lugar-comum observar que o termo não possui tradução precisa para o português (e para outras línguas neolatinas) e, daí, extrair conjecturas sobre a qualidade de nossas democracias em comparação com as anglo-saxãs (Miguel, 2005). Em termos sintéticos e aproximativos, accountability pode ser pensado como a transparência, o engajamento dos governantes com a prestação de contas, e também a responsabilização dos governantes pelos seus atos (Pinho, Sacramento, 2009). O conceito deste vocábulo, conforme Akutsu e Pinho (2002), contempla duas partes: a primeira delega respon-

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sabilidade para que a segunda proceda à gestão dos recursos; ao mesmo tempo, gera a obrigação daquele que administra os recursos de prestar contas de sua gestão, demonstrando o adequado uso dos recursos. Loureiro e Abrucio (2004, p.52) entendem por “accountability ou responsabilização um processo institucionalizado de controle político estendido no tempo (eleição e mandato) e no qual devem participar, de um modo ou de outro, os cidadãos organizados politicamente”. Os autores destacam ainda a necessidade de regras e de arenas nas quais o conceito possa ser exercido, bem como práticas de negociação ampliadas entre os atores, a fim de tornar mais públicas e legítimas as decisões tomadas. Para Maria (2010), o termo significa um mecanismo de responsabilização do político (agente) por parte dos seus eleitores (principal), que possuem um instrumento de sanção retrospectivo (voto) para “incentivar” (positiva ou negativamente) o seu representante a não se desviar dos seus interesses. Com isso, este mecanismo institucional é um meio para se alcançar a responsividade (entendida como a conexão entre a decisão do representante e o interesse do representado) das políticas. Aversa (2006) destaca que a transparência, mais do que um pré-requisito, é um fator

determinante na prática. Para o autor, não há accountability sem transparência, assim como não é possível que haja prestação de contas e diálogo sem a transparência. Todavia, a transparência necessita dos processos de diálogo e de prestação de contas para que ocorra, ou seja, há relação de interdependência entre as três dimensões. Conforme Tapscott e Ticoll (2005, p.22), “transparência não significa revelar tudo sobre uma instituição ou um processo”. A transparência vai além de apenas revelar informações, pois também envolve a qualidade das informações oferecidas, a linguagem na qual esses dados são divulgados, a compreensão por parte dos interessados no controle de determinadas ações e a comunicação entre os agentes. A Constituição Federal do Brasil de 1988 prevê ações de transparência no caput de seu art. 37 que trata do princípio da publicidade no que compete à Administração Pública, incentiva a publicação e a divulgação dos atos públicos a fim de deixá-los disponíveis aos usuários de tais informações. A dimensão transparência implica que o acesso à informação seja fácil e que tais dados possuam qualidade suficiente em seu conteúdo a fim de que os cidadãos possam controlar as ações públicas. Caso as informações oferecidas não pos-


Transparência

No contexto do governo eletrônico, pode-se afirmar que as mudanças de postura impostas por novos paradigmas administrativos e, em especial, a emergência da utilização da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), que impulsionou o legislativo como agente de accountability

suam transparência, há dificuldade em avaliar o desempenho governamental na execução dos planos orçamentários e nas ações em prol do bem comum. Alguns instrumentos são necessários para que se possa divulgar informações de maneira transparente. Segundo o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (2000), são instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, os orçamentos e as leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. A transparência na gestão fiscal dos órgãos governamentais refere-se à divulgação dos planos, das execuções e dos relatórios de gestão, de maneira que todos os usuários tenham acesso a tais

documentos. O Estado deve prover informações necessárias ao acompanhamento do cumprimento das propostas realizadas. As ações de descentralização governamental no Brasil, promovidas pelas instituições governamentais em todas as suas esferas, propiciam a aplicação da dimensão transparência nas ações governamentais em vista da necessidade de informações de cada unidade, a fim de verificar seus desempenhos de acordo com os objetivos globais estabelecidos. O parágrafo único do art. 48 da LRF dispõe que a transparência é assegurada pelos seguintes elementos: I - incentivo à participação popular e à realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e dos orçamentos; II -liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execu-

Transparência

ção orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; III - adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União. Um instrumento que vem sendo adotado pelo Poder Público com o objetivo de tornar suas ações mais transparentes são os denominados portais eletrônicos. Conforme Andrade (2007), a Lei nº 9.755/98 e a Instrução Normativa nº 28/99 dispõem sobre a criação de home pages na internet para publicação dos demonstrativos e para divulgação das ações dos entes públicos. Com esse instrumento, o contribuinte pode ter acesso fácil aos demonstrativos e checar o nível de transparência e de acessibilidade às ações realizadas por meio dos recursos públicos, permitindo a avaliação e a cobrança da população para com os governantes. Um portal é uma porta de entrada na rede mundial.

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cidas, optou-se pelo teste Qui-quadrado² de independência que, segundo Spiegel (1976, p.332), “é uma medida de discrepância existente entre as frequências observadas e esperadas”. Neste estudo, a hipótese nula é de que as variáveis são independentes. Para tanto, busca-se investigar a existência de dependência entre as variáveis por meio da aplicação do teste Qui-quadrado.

Um instrumento que vem sendo adotado pelo Poder Público com o objetivo de tornar suas ações mais transparentes são os denominados portais eletrônicos

Pode assumir a configuração de sites públicos que permitem ao cidadão realizar um conjunto de serviços. A partir do portal, muitos usuários definem seus próximos passos na web. Os portais representam locais de intensa visitação. Portanto, ser reconhecido como um portal está diretamente relacionado à força com que o site atrai visitantes. Os serviços mais comuns de um portal incluem e-mail, bate-papo (chat), busca e serviços de notícias, gratuitos ou não (Cunha, 2000). No contexto do governo eletrônico, pode-se afirmar que as mudanças de postura impostas por novos paradigmas administrativos e, em especial, a emergência da utilização da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), que impulsionou o legislativo como agente de accountability. O

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legislativo brasileiro precisou buscar novas ferramentas que pudessem facilitar e melhorar o bom desempenho de suas atribuições. Não obstante, o legislativo também necessitou adotar ferramentas informacionais que o executivo já vinha utilizando, cujo conjunto configura o chamado e-gov ou governo eletrônico. No âmbito do Poder Legislativo, essa ferramenta foi denominada de e-legislativo (Zurra, Carvalho, 2008).

Na análise em que se estabelece o comparativo entre as variáveis, como nos casos de população absoluta, PIB a preços correntes, PIB per capita e IDH-M, o método aplicado para definição de faixas é denominado quartis. Os valores que dividem o conjunto em quatro partes iguais são denominados quartis. Foi considerado o intervalo entre o valor mínimo e o primeiro quartil (Q1) como as faixas mais baixas, o intervalo entre o primeiro e o terceiro quartil como faixas médias e o intervalo entre o terceiro quartil e o valor máximo como faixas altas.

Procedimentos Metodológicos A pesquisa é classificada, quanto aos objetivos, como descritiva. Em relação aos procedimentos, caracteriza-se como estudo de levantamento ou survey. No que concerne à abordagem do problema, é do tipo quantitativa. Para a definição de relação entre as variáveis estabele-

A população do estudo é formada pelas Câmaras Municipais de Santa Catarina com portal eletrônico, localizadas em Municípios com porte populacional acima de 50.000 habitantes. Ao todo são 93 Câmaras Municipais que possuem portal eletrônico. Entretanto, desse total, apenas 24 Municípios possuem acima


Transparência

Quadro 1 Modelo de análise para investigação da construção da transparência em portais eletrônicos de Câmaras Municipais Denominação

Objetivo Informações institucionais Notícias

Baixa Informações gerais Legislação Ferramenta de Busca Download de documentos, textos, relatórios Média

Mapa do site Links para os setores Links para outros sites Vídeos explicativos Vídeos das sessões

Alta

Divulgação da tramitação das diferentes matérias Seção de atos públicos Divulgação de planos e ações

Fonte: Raupp e Pinho (2009).

de 50.000 habitantes. São eles Balneário Camboriú, Blumenau, Chapecó, Criciúma, Florianópolis, Gaspar, Itajaí, Jaraguá do Sul, Joinville, Laguna, Palhoça, São José, Tubarão, Biguaçu, Caçador, Canoinhas, Concórdia, Lages, Rio do Sul,

Brusque, Camboriú, Içara, Mafra e São Bento do Sul. A coleta de dados foi feita por meio de um formulário de observação. Segundo Creswell (2007), o formulário de observação ou protocolo

Transparência

observacional consiste em uma página na qual serão registrados os dados referentes ao objeto estudado. Ele permitirá a elaboração de notas descritivas e de notas reflexivas. As notas descritivas referem-se à descrição dos participantes da pesquisa e relatos de determinados eventos. Já as notas reflexivas são as considerações pessoais do pesquisador. O protocolo de observação foi baseado em indicadores referenciados no modelo de análise utilizado, o qual é apresentado no quadro 1. O modelo de análise, conforme Raupp e Pinho (2009), destina-se à observação da ocorrência ou não dos indicadores citados para cada nível de capacidade. Por meio da observação de tais indicadores, busca-se identificar e categorizar a ocorrência de tais fatores, anotando-os no protocolo de observação. Depois de realizar tais anotações, é possível classificar, em níveis, o grau de transparência das ações desenvolvidas pelas câmaras municipais objeto de estudo. Para o tratamento de dados, optou-se pela análise de conteúdo e pela análise descritiva. As técnicas de análise dos dados abordadas foram adotadas por serem comumente empregadas nas Ciências Sociais, em virtude de diversos trabalhos nesta área demandarem uma abordagem quantitativa.

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Quadro 2 Resumo do formulário de observação

Itens

Informações institucionais

Notícias

Capacidade

São José

X

X

São Bento do Sul

X

X

Rio do Sul

X

X

X

Palhoça

X

X

X

X

Mafra

X

X

X

X

X

X

Laguna

X

X

X

X X

X

Lages

X

X

X

X

X

Joinville

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Jaraguá do Sul

X

X

X

X X

X

X

X

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Itajaí

X

X

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X

X

X

X

Içara

X

X

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X X

X

X

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X

Gaspar

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Florianópolis

X

X

X

X

X

X

X

X

Criciúma

X

X

X

X X

X

X

X X

X

Concórdia

X

X

X

X

X

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X

X

X

Chapecó

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Canoinhas

X

X

X

X

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X

X

X

X

Camboriú

X

X

X

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X

X

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X

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Caçador

X

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X

X

X

X

X

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X

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Brusque

X

X

X

X

X

X

X

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Blumenau

X

X

X X

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Biguaçu

X

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Balneário Camboriú

X

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X

X

X

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X X

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X

X

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X

X X

Fonte: Dados da pesquisa (2010).

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Informações gerais

Legislação

Baixa Capacidade

Ferramenta de busca

Download de documentos

Mapa do site

Links para os setores

Links para outros sites

Média Capacidade

Vídeos explicativos

Vídeos das sessões

Divulgação da tramitação das matérias

Seção de atos públicos

Divulgação de planos e ações

Alta Capacidade

Tubarão


Transparência

Quadro 3 Níveis de capacidade dos portais Municípios

Presença do portal de transparência

Classificação final

Balneário Camboriú

X

Alta

Blumenau

Alta

Chapecó

Alta

Criciúma

Alta

Florianópolis

X

Alta

Gaspar

Alta

Itajaí

Alta

Jaraguá do Sul

Alta

Joinville

X

Laguna

Alta Alta

Palhoça

X

Alta

São José

X

Alta

Tubarão

Alta

Biguaçu

Média

Caçador

Média

Canoinhas

Média

Concórdia

Média

Lages

Média

Rio do Sul

Média

Brusque

Baixa

Camboriu

Baixa

Içara

Baixa

Mafra

Baixa

São Bento do Sul

X

Baixa

Fonte: Dados da pesquisa (2010)

Resultados As visitas aos portais eletrônicos foram efetuadas nos dias

21 e 22 de junho de 2010, sendo que a Câmara Municipal de Gaspar foi visitada apenas em 27 de junho de 2010, pois antes

Transparência

desta data encontrava-se com problemas de acesso. O primeiro portal observado foi o da Câmara de Balneário Camboriú e o último, de Gaspar. Análise resumida a partir dos formulários de observação Os dados coletados por meio do formulário de observação são provenientes da aplicação do modelo de análise proposto por Raupp e Pinho (2009), particularmente em relação à dimensão transparência. Além dos itens propostos no modelo, foi acrescentada à investigação a presença ou não de um portal de transparência específico dentro do portal eletrônico. A análise resumida dos itens de transparência identificados nos portais observados é sumarizada no quadro 2. Por meio dos dados apresentados no quadro 2, obtém-se um panorama da ocorrência dos indicadores de transparência nos portais observados. Sendo assim, buscou-se classificar cada um dos portais em níveis de capacidade de transparência (baixa, média e alta) pela quantidade de itens apresentados em cada nível. Também se buscou explicitar se as Câmaras possuem ou não o Portal de Transparência, conforme identificado na segunda coluna do quadro 3. Como pode ser observado no gráfico 1, a presença do Portal de Transparência foi identificada em apenas 25% dos portais ana-

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Gráfico 1 Proporção dos portais eletrônicos em níveis de capacidade

Classificação em níveis 60%

54,17%

50% 40% 30%

25,00% 20,83%

20% 10% 0%

Baixo

Médio

Alto

Prosseguindo com a análise resumida, foram verificadas as possíveis relações entre as variáveis PIB, predominância de

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Percebe-se que 100% dos Municípios com alta população apresentaram alta transparência. Como se trabalhou com a população, pode-se afirmar que um Município com alta população, segundo os critérios de classificação adotados, terá alta transparência. Com 95% de confiança, não é possível afirmar a existência de dependência entre tamanho médio ou baixo de população com média ou baixa transparência. Níveis de transparência e PIB

Fonte: Dados da pesquisa (2010)

lisados. Relacionando-se este dado à capacidade de o portal promover o processo de transparência, e aplicando-se o teste Qui-quadrado de independência, constata-se que, com 95% de confiança, é possível afirmar que existe relação de dependência entre os níveis de transparência e a presença do Portal de Transparência. O portal de São Bento do Sul apresenta-se como exceção, pois, apesar de possuir baixo nível de transparência a partir da aplicação dos itens do modelo de análise, mostra preocupação com a dimensão da accountability ao expor um Portal de Transparência interno.

de 164.800 habitantes: alta população.

partidos na Câmara e IDH-M, e os níveis de transparência à luz de dados populacionais. Níveis de transparência e faixa populacional Os níveis de transparência e o porte populacional são apresentados na tabela 1. C o m o i nt u i t o d e v e rificar a relação entre as variáveis, estabeleceram-se as seguintes faixas populacionais, a partir do intervalo definido, por quartis: Municípios que possuem de 50.179 a 53.444 habitantes: baixa população; Municípios que têm de 54.107 a 163.218 habitantes: média população; e Municípios qu e contabiliz am acima

Outro aspecto relacionado ao nível de transparência foi o Produto Interno Bruto (PIB) de cada Município. Foram estabelecidas duas comparações: PIB a preços correntes e PIB per capita. Os dados do PIB foram obtidos a partir no do IBGE (estimativas dos anos de 2003 a 2007). Os níveis de transparência e o PIB a preços correntes de cada Município são apresentados na tabela 2. Para verificar a relação entre as variáveis nível de transparência e PIB a preços correntes, foram estabelecidas, a partir do intervalo disponível, as seguintes faixas: Municípios que possuem de R$ 321.853.000,00 a R$ 1.001.200.000,00: PIB a preços correntes baixo;


Transparência

Municípios que possuem de R$ 1.036.252.000,00 a R$ 3.153.075.000,00: PIB a preços correntes médio; Municípios que possuem acima de R$

3.524.610.000,00: PIB a preços correntes alto. Observa-se que 100% dos Municípios com alto PIB a

preços correntes apresentaram alta transparência. Como se trabalhou com a população, pode-se afirmar que sendo um Município

Tabela 1 Níveis de transparência e porte populacional Municípios

Níveis de transparência

População

Laguna

Alto

50.179

Mafra

Baixo

51.014

Gaspar

Alto

52.428

Canoinhas

Médio

52.677

Camboriu

Baixo

53.388

Biguaçu

Médio

53.444

Içara

Baixo

54.107

Rio do Sul

Médio

56.919

Concórdia

Médio

67.249

Caçador

Médio

67.556

São Bento do Sul

Baixo

72.548

Tubarão

Alto

92.569

Balneário Camboriú

Alto

94.344

Brusque

Médio

94.962

Palhoça

Alto

122.471

Jaraguá do Sul

Alto

129.973

Lages

Médio

161.583

Itajaí

Alto

163.218

Chapecó

Alto

164.803

Criciúma

Alto

185.506

São José

Alto

196.887

Blumenau

Alto

292.972

Florianópolis

Alto

396.723

Joinville

Alto

487.003

Classificação população (quartis)

Baixa (Municípios entre o valor mínimo e o valor do 1º quartil – 25% dos dados)

Média (Municípios entre o valor do 1º e do 3º quartil – 50% dos dados)

Alta (Municípios entre o valor do 3º quartil e o valor máximo – 25% dos dados)

Fonte: Dados da pesquisa (2010)

Transparência

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Tabela 2 Níveis de transparência versus PIB a preços correntes

Municípios

Níveis de transparência

PIB a preços correntes (1.000,00 R$)

Camboriú

Baixo

321.853,00

Laguna

Alto

364.127,00

Içara

Baixo

679.525,00

Canoinhas

Médio

688.663,00

Mafra

Baixo

703.786,00

Gaspar

Alto

1.001.200,00

Biguaçu

Médio

1.036.252,00

Palhoça

Alto

1.091.867,00

Rio do Sul

Médio

1.126.783,00

Caçador

Médio

1.156.680,00

Balneário Camboriú

Alto

1.256.476,00

São Bento do Sul

Baixo

1.355.570,00

Tubarão

Alto

1.377.567,00

Concórdia

Médio

1.390.478,00

Lages

Médio

2.038.990,00

Brusque

Baixo

2.068.595,00

Criciúma

Alto

2.543.711,00

São José

Alto

3.153.075,00

Chapecó

Alto

3.524.610,00

Jaraguá do Sul

Alto

4.199.229,00

Blumenau

Alto

6.682.445,00

Florianópolis

Alto

7.104.195,00

Itajaí

Alto

7.982.841,00

Joinville

Alto

11.474.511,00

Classificação PIB (quartis)

Baixo (Municípios entre o valor mínimo e o valor do 1º quartil – 25% dos dados)

Médio (Municípios entre o valor do 1º e do 3º quartil – 50% dos dados)

Alto (Municípios entre o valor do 3º quartil e o valor máximo – 25% dos dados)

Fonte: Dados da pesquisa (2010)

com alto PIB, segundo os critérios de classificação adotados, terá alta transparência.

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Ano 58 — N ° 282

Com 95% de confiança, n ã o é p o ss í v e l a f i r m a r a existência de dep endên-

cia de tamanho médio ou b a i xo d e P I B c o m m é d i a ou baixa transparên-


Transparência

Tabela 3 Níveis de transparência versus PIB per capita Municípios

Níveis de transparência

PIB per capita (em R$)

Camboriú

Baixo

6.029,00

Laguna

Alto

7.257,00

Palhoça

Alto

8.915,00

Içara

Baixo

12.559,00

Lages

Médio

12.619,00

Canoinhas

Médio

13.073,00

Balneário Camboriú

Alto

13.318,00

Criciúma

Alto

13.712,00

Mafra

Baixo

13.796,00

Tubarão

Alto

14.882,00

São José

Alto

16.015,00

Caçador

Médio

17.122,00

Florianópolis

Alto

17.907,00

São Bento do Sul

Baixo

18.685,00

Gaspar

Alto

19.097,00

Biguaçu

Médio

19.389,00

Rio do Sul

Médio

19.796,00

Concórdia

Médio

20.677,00

Chapecó

Alto

21.387,00

Brusque

Baixo

21.783,00

Blumenau

Alto

22.809,00

Joinville

Alto

23.561,00

Jaraguá do Sul

Alto

32.308,00

Itajaí

Alto

48.909,00

Classificação PIB per capita (quartis)

Baixo (Municípios entre o valor mínimo e o valor do 1º quartil – 25% dos dados)

Médio (Municípios entre o valor do 1º e do 3º quartil – 50% dos dados)

Alto (Municípios entre o valor do 3º quartil e o valor máximo – 25% dos dados)

Fonte: Dados da pesquisa (2010)

c i a . Ta l re l a c i o n a m e nt o somente seria adotado com significância esta-

t í s t i c a s e n o ss o g r a u d e c o n f i a n ç a fo ss e d e a p e n a s 5 0% .

Transparência

Também se relacionou o nível de transparência ao PIB per capita. Os níveis de transparên-

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM >

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cia e o PIB per capita de cada Município são apresentados na tabela 3. De maneira semelhante à análise entre nível de transparência e PIB a preços correntes, foram estabelecidas as seguintes faixas de PIB per capita a partir do intervalo disponível: Municípios que possuem de R$ 6.029,00 a R$ 13.073,00 (1º quartil): PIB per capita baixo; Municípios que possuem de R$ 13.318,00 a R$ 20.677,00 (3º e 4º quartis): PIB per capita médio; Municípios que possuem acima de R$ 21.387,00: PIB per capita alto. Com 95% de confiança, não é possível afirmar a existência de dependência de tamanho alto, médio ou baixo de PIB per capita com alta, média ou baixa transparência. Tal relacionamento somente seria adotado com significância estatística se nosso grau de confiança fosse de apenas 50%. Níveis de transparência e partido dominante na Câmara Durante as visitas aos portais eletrônicos, foram identificados os partidos dos vereadores de cada uma das Câmaras objeto de estudo, para verificar a predominância de partidos. Nas que apresentaram predominância de diversos partidos, não foram adotados critérios de desempate, considerando-se cada partido na contagem de

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Ano 58 — N ° 282

predominância. Os níveis de transparência e os partidos dominantes são apresentados no quadro 4. Os resultados da análise, em termos de teste de hipóteses, não foram explorados neste item. Isso porque o valor calculado para frequência esperada de alguns partidos dominantes não ter atingido o valor mínimo (ao menos igual a 1) exigido para garantir a confiança desejada nos resultados (com 95% de confiança). Para que se possa afirmar alguma relação em termos de transparência e partido, seria necessário mais tempo de pesquisa. Portanto, o que foi encontrado não nos permite aceitar a hipótese de dependência entre partidos dominantes e transparência com 95% de confiança porque não foi possível testar as hipóteses no teste de Qui-quadrado de independência. Níveis de transparência e IDH-M Os níveis de transparência também foram relacionados ao Índice de Desenvolvimento Humano de cada Município (IDH-M). Os dados relativos aos IDH-M foram obtidos em pesquisa realizada pelo PNUD, IPEA e Fundação João Pinheiro (2003) com dados referentes ao ano 2000. Na análise, foram construídas faixas de IDH-M a partir do intervalo disponível, sendo

elas: Municípios que possuem o índice de 0,696 a 0,731: IDH-M baixo; Municípios que possuem o índice de 0,733 a 0,775: IDH-M médio; Municípios que possuem o índice acima de 0,779: IDH-M baixo. Os níveis de transparência e IDH-M dos Municípios são apresentados na tabela 4. Percebe-se que 100% dos Municípios com alto IDH-M apresentaram alta transparência. Como se trabalhou com a população, pode-se afirmar que sendo um Município com alto IDH-M, segundo os critérios de classificação adotados, terá alta transparência. Com 95% de confiança, não é possível afirmar a existência de dependência de tamanho médio ou baixo de IDH-M com média ou baixa transparência. Tal relacionamento apenas seria aceito com significância estatística se nosso grau de confiança fosse de apenas 50%. Considerações Finais Este artigo objetivou investigar o nível de transparência das ações desenvolvidas em Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina por meio de seus portais eletrônicos. A aplicação do modelo de análise proposto por Raupp e Pinho (2009) possibilitou, além da análise dos itens relacionados à transparência, a classificação dos portais em níveis de capacidade (baixa, média e alta) e a comparação


Transparência

Quadro 4 Níveis de transparência versus Partido dominante Municípios

Classificação em níveis de

Partido dominante

Balneário Camboriú

Alta

PSDB

Blumenau

Alta

DEM

Chapecó

Alta

DEM

Criciúma

Alta

PMDB

Florianópolis

Alta

PMDB

Gaspar

Alta

PP, PMDB, PT

Itajaí

Alta

PP

Jaraguá do Sul

Alta

DEM, PMDB, PT

Joinville

Alta

PSDB, PT

Laguna

Alta

PMDB

Palhoça

Alta

DEM, PMDB

São José

Alta

PSDB

Tubarão

Alta

PMDB

Biguaçu

Média

PP, PMDB

Caçador

Média

PMDB

Canoinhas

Média

DEM, PP, PMDB, PT

Concórdia

Média

PT

Lages

Média

PP

Rio do Sul

Média

DEM

Brusque

Baixa

DEM

Camboriú

Baixa

PSDB

Içara

Baixa

PP

Mafra

Baixa

PSDB, DEM, PMDB, PDT-PSD

São Bento do Sul

Baixa

PP

Fonte: Dados da pesquisa (2010)

dos níveis de capacidade com características de cada Município (PIB a preços correntes, PIB per capita, partidos polí-

ticos dominantes, IDH-M e população absoluta). Foi possível compreender que a maioria das Câmaras

Transparência

Municipais está desenvolvendo iniciativas no sentido de construir o processo de transparência por meio de portais eletrônicos. Na análise entre os níveis de capacidade de transparência e os dados populacionais, nota-se que há relação de dependência entre alta capacidade de transparência e alta população. Os Municípios que possuem alta população têm alta transparência, de acordo com os critérios de análise adotados. Entretanto, não se pode afirmar, com 95% de confiança, que Municípios com médio e baixo grau de transparência possuem média e baixa população. Comportamento semelhante foi identificado na análise com o PIB a preços correntes e IDH-M. Com relação aos n��veis de transparência e PIB per capita, pode-se afirmar, com 95% de confiança, que não há relação entre alto, médio e baixo níveis de transparência com alto, médio e baixo níveis de PIB per capita. Quanto à relação entre partidos dominantes na Câmara e níveis de transparência, não foi possível efetuar uma avaliação com nível de confiança aceitável, ou seja, se há ou não dependência entre as variáveis, necessitando-se de estudos mais aprofundados. Os portais eletrônicos de Câmaras localizadas em Municípios com mais de 50.000

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Tabela 4 Níveis de transparência versus IDH-M Municípios

Níveis de transparência

IDH-M

Canoinhas

Médio

0.696

Camboriú

Baixo

0.705

Içara

Baixo

0.716

Laguna

Alto

0.72

Caçador

Médio

0.72

Lages

Médio

0.731

Mafra

Baixo

0.733

Palhoça

Alto

0.742

Itajaí

Alto

0.755

Biguaçu

Médio

0.755

São Bento do Sul

Baixo

0.759

Rio do Sul

Médio

0.76

Chapecó

Alto

0.761

Criciúma

Alto

0.765

Gaspar

Alto

0.769

Concórdia

Médio

0.774

Tubarão

Alto

0.775

Brusque

Baixo

0.775

Joinville

Alto

0.779

Jaraguá do Sul

Alto

0.79

Balneário Camboriú

Alto

0.797

São José

Alto

0.798

Blumenau

Alto

0.813

Florianópolis

Alto

0.824

Classificação IDH-M (quartis)

Baixo (Municípios entre o valor mínimo e o valor do 1º quartil – 25% dos dados)

Médio (Municípios entre o valor do 1º e do 3º quartil – 50% dos dados)

Alto (Municípios entre o valor do 3º quartil e o valor máximo – 25% dos dados)

Fonte: Dados da pesquisa (2010)

habitantes contemplam os itens do modelo de análise, utilizando variados recursos para facilitar o acesso às in-

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Ano 58 — N ° 282

formações disponibilizadas. É necessário lembrar que este movimento depende também da organização e da pressão da

sociedade civil, aspecto que o estudo não contemplou, mas que será objeto de investigação futura.


Transparência

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E OUTRAS FONTES DE CONSULTA AKUTSU, Luiz; PINHO, José Antônio Gomes de. Sociedade da informação, accountability e democracia delegativa: investigação em portais de governo no Brasil. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, ano 36, n.5, p.723-745, set./out. 2002. ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade pública na gestão municipal. São Paulo: Atlas, 2007. AVERSA, M. B. O processo de accountability como estratégia de negócio: o caso Souza Cruz e a implantação da norma AA 1000. 101 f. Dissertação (Mestrado em Administração). Escola Superior de Administração e Gerência – Universidade do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, 2006. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: 1988. BRASIL. Lei de Responsabilidade Fiscal. Lei Complementar n° 101, de 04 de Maio de 2000. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Brasília, 2000. CAMPOS, Ana Maria. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, ano 24, n.2, p.30-50, fev./abr. 1990. CRESWELL, John W. Projeto de pesquisa: métodos qualitativo, quantitativo e misto. Porto Alegre: Artmed, 2007. CUNHA, Maria Alexandra Viegas Cortez da. Portal de serviços públicos e de informação ao cidadão: estudo de casos no Brasil. 2000. 172f. Tese (Doutorado em Administração) – Programa de Pós-Graduação em Administração, Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2000. IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Contagem 2007. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007>. Acesso em 07 jun. 2010. LOUREIRO, Maria Rita; ABRUCIO, Fernando Luiz. Política e reformas fiscais no Brasil recente. Revista de Economia Política. São Paulo, ano 24, n. 1, p.50-72, jan./mar. 2004. MARIA, João Francisco Araújo. Desenho institucional e accountability: pressupostos normativos da teoria minimalista. Revista de Sociologia Política, Curitiba, v. 18, n. 35, p.27-40, fev. 2010. MIGUEL, Luis Felipe. Impasses da accountability: dilemas e alternativas da representação política. Revista de Sociologia Política, Curitiba, n. 25, p. 25-38, nov. 2005. PINHO, José Antonio Gomes de; SACRAMENTO, Ana Rita Silva. Accountability: já podemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, ano 43, n.6, p.1343-1368, nov./dez. 2009. RAUPP, Fabiano Maury; PINHO, José Antonio Gomes de. Investigação sobre as condições de construção da accountability em portais eletrônicos de Câmaras Municipais: um estudo de caso em Santa Catarina. In: Colóquio Internacional sobre poder local, XI, 2009, Salvador. Anais... Salvador, 2009. SPIEGEL, Murray Ralph. Estatística: resumo da teoria. São Paulo: McGraw-Hill do Brasil, 1976. TAPSCOTT, Don; TICOLL, David. A empresa transparente: como a era da transparência revolucionará os negócios. São Paulo: M. Books, 2005. ZURRA, Rômulo José de Oliveira; CARVALHO, Márcio André de. O E-Legislativo como ferramenta de transparência na administração pública brasileira. In: ENCONTRO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GOVERNANÇA, III, 2008, Salvador. Anais... Rio de Janeiro: ANPAD, 2008.

RESUMEN Transparencia de lãs actividades realizadas em lãs Cámaras de lós municípios en el Estado de Santa Catarina por medio de sítios web El artículo tiene como objetivo investigar el nivel de transparencia de las medidas adoptadas en las Cámaras de los Municipios del Estado de Santa Catarina mediante sus Sitios Web. Se realizó un estudio descriptivo mediante encuesta estudio con un enfoque cuantitativo. El proceso de transparencia a nivel municipal se concentra en la capacidad media y alta, porque no sólo tenía los elementos en el modelo de análisis, así como proporcionar la información utilizando una variedad de recursos para facilitar el acceso a la información disponible en los portales. Palabras-clave: Transparencia. Cámaras de los Municipios. Sitios Web.

ABSTRACT Transparency of de actions taken in city councils of the State of Santa Catarina through websites The article aims to investigate the level of transparency of the actions taken in the city councils of the State of Santa Catarina through their websites. A descriptive study was carried out through a survey, having a quantitative approach. The process of transparency at the city councils is concentrated in medium and high capacity levels because they had not only the items in the analysis model but also provided information using a variety of resources to facilitate access to information in the portals. Key words: Transparency. Municipal Councils. Websites.

Transparência

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Observatório Cidadão de Piracicaba

A contribuição do Observatório Cidadão de Piracicaba para a transparência pública e o acesso à informação no Município Renato Pellegrini Morgado — Coordenador de Projetos no Imaflora E-mail: renato@imaflora.org

Wagner de Melo Romão — Professor Assistente UNESP Araraquara

E-mail: romao@fclar.unesp.br

Luís Fernando Iozzi Beitum — Assistente de Projetos no Imaflora

E-mail: fernando@imaflora.org

Roberto Hoffmann Palmieri — Gerente de Projetos no Imaflora

E-mail: roberto@imaflora.org

RESUMO O artigo aborda o contexto de criação, o histórico, a governança e as ações do Observatório Cidadão de Piracicaba para a promoção da transparência pública e do acesso à informação no Município. Por meio do monitoramento dos Portais de Transparência e do Serviço de Informação ao Cidadão, de atividades educativas e da elaboração de indicadores sobre diferentes temas, espera-se um incremento da quantidade e da qualidade das informações disponibilizadas à população e uma participação mais ativa da sociedade na gestão de pública local. Palavras-chave: Observatório Cidadão. Transparência Pública. Acesso à Informação.

Introdução A Constituição Federal de 1988 (CF-88) constitui o grande marco para o estabelecimento de recentes e de significativas mudanças na administração pública brasileira. Dentre os principais eixos de transformação, poderíamos destacar dois: a descentralização administrativa e a gestão compartilhada com a sociedade civil. A CF-88, como marco legal da República, rompe com a monocracia do Estado na elaboração e na execução de políticas públicas, chamando

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o cidadão a ter papel ativo nas ações pela garantia de seus direitos (Lessa, 2008).

Anúncio

A partir daí, a reestruturação de diversos campos de políticas públicas ocorreu sob o princípio da participação da sociedade civil como colaboradora dos governos para o desenvolvimento de práticas mais eficientes de ação governamental e, ao mesmo tempo, como instância de controle social do Estado. Essa relação entre Estado, sociedade civil e políticas públicas se concretizou sob o formato dos conselhos e das

conferências e, em segundo nível, das audiências públicas. O grande exemplo a ser seguido veio da área da Saúde. O país passou por completa reestruturação institucional ao longo dos anos 1980 e início dos anos 1990, com a extinção do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps) e a constituição do Sistema Único de Saúde (SUS). O SUS, por sua vez, estabeleceu os conselhos e as conferências como elementos estruturadores da descentralização administrativa no setor, incorporando Estados e Municípios


ao Sistema (Dowbor, 2009). Todo Município que fizer parte do SUS precisa ter o seu Conselho Municipal de Saúde e realizar periodicamente sua conferência municipal. Conselhos e conferências também devem ocorrer nos níveis estadual e federal. Assim, ao longo das últimas duas décadas, a participação da sociedade civil nas políticas públicas teve como lócus institucional esses espaços, em geral formados por representantes governamentais e da sociedade civil. O modelo SUS de participação reproduziu-se em diferentes políticas, como Assistência Social, Educação, Cultura, Segurança Alimentar, Habitação, Direitos Humanos, Segurança Pública, e outras, com maior ou com menor intensidade. Embora a arquitetura da participação institucionalizada (Teixeira, Souza, Lima, 2012), anteriormente citada, constitua um avanço democrático incontestável e modelo para outras nações, tem ficado nítido certo desconforto dos movimentos sociais e das organizações da sociedade civil com relação às dificuldades de atuação no interior dos conselhos e das conferências. Autores como Tatagiba e Teixeira (2005) e Szwako (2012) chamam a atenção ao fato de que as formas institucionalizadas de participação têm “domesticado” a atuação da sociedade

civil. Essa percepção também parece próxima do sentimento de parte dos militantes históricos que vêm atuando em conselhos, em conferências e em outros espaços de participação institucional no Brasil. Outros autores (Romão, 2011; Tatagiba e Blinkstad, 2011; Souza, 2011) têm demonstrado como há fortes conexões entre a participação em conselhos de políticas públicas e também nas experiências de orçamento participativo com as dinâmicas próprias das disputas eleitorais, sobretudo no âmbito municipal. Paralelamente a esse processo intenso de participação institucionalizada – com seus aspectos positivos e também com seus limites no que diz respeito ao controle social sobre o Estado –, outro eixo de avanços institucionais se deu com relação à transparência pública e ao acesso à informação. A CF-88 já anunciava, em seu artigo 5º, inciso XXXIII, o acesso à informação como direito fundamental. Entretanto, será com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, 04/05/2000), e mais recentemente com a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, 18/11/2011), que esse direito constitucional será regulamentado e passará a ser uma prática obrigatória à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. O advento da Lei de Acesso à Informação (LAI) vem con-

Observatório Cidadão de Piracicaba

solidar os avanços no âmbito da transparência pública no Brasil. Por meio dela são regulamentados procedimentos, deveres e prazos para que a administração pública divulgue ou apresente informações quando solicitadas por qualquer cidadão. A LAI traz à tona o princípio de que o acesso à informação é a regra, e o sigilo, apenas a exceção; estipula procedimentos e prazos para o processamento dos pedidos de informação; determina a criação de um Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) em todos os órgãos e entidades do poder público e prevê que estes divulguem informações de interesse coletivo, sobretudo por meio da internet, independentemente de solicitações. A emergência dos observatórios da sociedade civil É na confluência entre essa nova legislação e certa compreensão sobre os limites das instituições participativas que ações de controle social da atuação de governos e de parlamentos têm ganhado espaço, sobretudo em nível local, em que não há propriamente a constituição de espaços compartilhados de deliberação, como os conselhos, mas em que as entidades da sociedade civil buscam estabelecer parâmetros de atuação de Legislativos e Executivos locais. As experiências são múltiplas e variadas, mas em geral a estratégia comum combina dois ei-

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xos de atuação: em um primeiro momento, estabelecem-se processos avaliativos sobre a ação governamental, que atingem a mídia local e são divulgados para a população. Com o passar dos anos, as informações tendem a ganhar credibilidade e essas iniciativas conquistam legitimidade para colocar-se frente aos governos como representantes da sociedade. Em um segundo momento, as experiências passam a propor mecanismos institucionais de controle externo do Executivo e do Legislativo, que se podem concretizar na forma da obrigatoriedade de audiências públicas para determinadas decisões governamentais, da criação de novas rotinas nos governos – a exemplo da divulgação de planos de metas, a realização dos planos plurianuais participativos e a ampliação de canais de acesso a dados anteriormente restritos. Desse modo, ainda preservando sua própria identidade como sociedade civil e seu espaço próprio de atuação, desconectado dos governos (diferentemente da forma “conselho de políticas públicas”), conseguem renovar práticas e democratizar a ação do Estado. Muitas dessas iniciativas constituem-se como observatórios e são voltadas ao monitoramento e à incidência nas ações de governos locais. Organizadas com arranjos institucionais e de governança variados e com enfoques temáticos diferentes,

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algumas dessas experiências articulam-se em rede, visando à troca de experiência e à realização de ações coordenadas. Duas redes de observatório destacam-se no Brasil: a rede “Observatório Social do Brasil”, que congrega iniciativas voltadas principalmente à análise e ao controle dos gastos públicos, e a “Rede Social Brasileira por Cidades Justas e Sustentáveis”, que reúne uma série de entidades e de movimentos voltados à análise de políticas públicas municipais e à construção de indicadores de sustentabilidade. Por meio dessas experiências de observatórios, a sociedade civil tem gerado, com intensidade crescente, informações e análises sobre as políticas públicas e a qualidade de vida de seus municípios. Assim como tem influenciado os processos decisórios locais e promovido a intensificação da participação da sociedade nas questões locais e a transparência das informações e dos órgãos públicos. É desse contexto mais amplo e dos processos de discussão e de interação entre entidades da sociedade civil do município que surge a proposta do “Observatório Cidadão de Piracicaba”. Observatório Cidadão de Piracicaba É com o objetivo de instrumentalizar a sociedade para melhor compreensão e parti-

cipação nos processos decisórios locais, e contribuir para o monitoramento e o aprimoramento das políticas públicas do município, que diferentes instituições organizaram-se e criaram o Observatório Cidadão de Piracicaba (OCP). Sua missão é atuar como inovadora ferramenta de controle social, em prol da transparência pública e da participação social em Piracicaba. O Município, localizado no interior do Estado de São Paulo, distante 164 km da capital, tem 1.370 km2 de área e população de aproximadamente 370 mil pessoas. O OCP é realizado por seis instituições locais e por uma universidade. São elas: Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola (Imaflora), Centro de Apoio e Solidariedade à Vida (Casvi), Associação de Recuperação Florestal da Bacia do Rio Piracicaba e Região (Florespi), Ordem dos Advogados do Brasil de Piracicaba (OAB), Pastoral da Caridade (Pasca), Oscip Pira 21 e Universidade Estadual Paulista (Unesp). As instituições atuam com temas diversos, entre os quais direitos humanos e LGBTT (Casvi), assistência social (Pasca), questões socioambientais (Imaflora e Florespi), Agenda 21 (Pira 21), entidade de classe (OAB) e instituição de ensino superior (Unesp). Lançado no dia 5 de dezembro de 2012, o processo de cons-


Observatório Cidadão de Piracicaba

trução do OCP teve seu início relacionado à etapa municipal da Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social (Consocial). A conferência mobilizou todo o país para discutir e para elaborar propostas voltadas à promoção da transparência, do controle social e do combate à corrupção e ao fortalecimento dos conselhos de políticas públicas. Mais de 150 mil pessoas de 2.750 municípios participaram das diferentes etapas da Consocial (Brasil, 2012). Durante a realização da etapa municipal da conferência, que contou com forte processo pré e pós-conferencial, parte das instituições, atualmente responsáveis pelo OCP, passaram a interagir de forma sistemática e a realizar ações conjuntas. Foram realizados, em parceria, encontros preparatórios para a conferência e após o evento, assim como ações de discussão. Houve também cobrança para que o Poder Público elaborasse uma resposta formal e implementasse as propostas aprovadas, tais como cartas e atos públicos, artigos em jornais e reuniões com vereadores e secretários municipais. Todo o processo relacionado à Consocial implicou pelo menos duas importantes questões: a inserção na agenda pública dos temas transparência pública, participação e controle social; e a articulação e a criação de

laços de confiança e de solidariedade entre as instituições da sociedade civil atualmente responsáveis pelo OCP. A partir dessa experiência, as instituições perceberam que, embora atuem em áreas distintas, possuem valores e desejos comuns, como o aprofundamento da transparência das ações públicas e da construção de uma efetiva gestão compartilhada no município. As instituições integrantes do OCP possuem importante histórico de atuação no município, com significativa inserção nos espaços institucionais de participação, tanto como membros de conselhos municipais (em um total de 14 conselhos municipais) quanto na organização e na participação em conferências, assim como de outros fóruns e redes. Dessa forma, a adesão à proposta do OCP não significa desconsideração desses espaços e processos, mas uma forma complementar de atuação, que visa fortalecer a participação institucionalizada. Além das entidades de Piracicaba, o OCP conta com a participação, como membro fundador, da Universidade Estadual Paulista (Unesp), por meio do Grupo de Pesquisa Participação, Democracia e Políticas Públicas, vinculado à Faculdade de Ciências e Letras (FCL) do Campus Araraquara. Formado por docentes-pesquisadores dos departamentos de Antropologia, Política e Filosofia e de Administração

Observatório Cidadão de Piracicaba

Pública da FCL, o grupo apresenta contribuições fundamentais para a definição da metodologia de elaboração dos indicadores, para a mobilização do referencial teórico, visando à análise deles e para a reflexão sobre o papel do OCP no aprofundamento democrático no município. A proposta inicial de criação partiu do Imaflora. Fundada em 1995, desde 2009 a instituição passou a atuar em Piracicaba com ações voltadas ao fortalecimento da participação e do controle social sobre as políticas públicas. Para a construção dessa primeira proposta, a Imaflora pesquisou diferentes iniciativas de observatórios brasileiros com o objetivo de aprender e de aproveitar as experiências existentes. A primeira versão do projeto foi apresentada às demais entidades em reuniões individuais, que aderiram à proposta e passaram a reunir-se durante o segundo semestre de 2012, com a finalidade de realizar aprimoramentos e ajustes. Paralelamente à definição do projeto, tiveram início a coleta de informações, a elaboração de indicadores dos três primeiros módulos e a construção do website. Estrutura de governança A parceria entre as instituições para realizar o OCP foi

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Por meio dessas experiências de observatórios, a sociedade civil tem gerado, com intensidade crescente, informações e análises sobre as políticas públicas e a qualidade de vida de seus municípios

formalizada por meio de um termo de cooperação, assinado no evento de lançamento. No documento, estão definidos o objetivo, a missão e os valores do OCP, a sua estrutura de governança, o processo de adesão e de saída de instituições e a responsabilidade de cada entidade, dentre outras questões. Para a governança, foi criada uma secretaria-executiva, formada por representantes das entidades participantes. A secretaria, que se reúne mensalmente, é responsável por definir o planejamento estratégico; gerenciar, planejar, supervisionar e coordenar a execução das atividades técnicas e administrativas e decidir sobre a admissão e a exclusão de instituições. Cada entidade assumiu uma responsabilidade específica, formalizada no Termo de Cooperação, tais como a elaboração e a atualização de indicadores, o apoio

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na organização do trabalho voluntário e a realização de atividades de comunicação. Dessa forma, foi estabelecido um modelo de governança no qual as decisões são tomadas de forma coletiva e as responsabilidades, compartilhadas. Além da secretaria-executiva, visando descentralizar e dar maior agilidade na execução das atividades, foram criados dois grupos de trabalho: Grupo de Trabalho Técnico-Científico, responsável pela elaboração das metodologias, dos indicadores, das análises e dos relatórios referentes aos diferentes temas, e o Grupo de Trabalho de Comunicação, responsável pela relação com a imprensa e pela gestão do website e dos demais instrumentos de comunicação. Os recursos financeiros, administrativos e operacionais e a equipe técnica para a execução do OCP têm sido

disponibilizados pelas próprias entidades e por meio dos apoios fundamentais da Fundação Caterpillar, da Pró-Reitoria de Cultura e Extensão Universitária da Universidade de São Paulo (USP) e da Pró-Reitoria de Extensão da Universidade Estadual Paulista (Unesp). Eixos de ação Para concretizar o seu objetivo, o OCP definiu três eixos de ação: 1. Monitoramento das instituições públicas, das políticas públicas e da qualidade de vida do Município, por meio da geração de informações, de indicadores e de análises; 2. Elaboração de propostas para o aprimoramento das políticas e das instituições públicas; e 3.Educação para a participação e para o controle social. Em relação ao primeiro eixo, o OCP sistematizou informações e elaborou indicadores sobre três grandes te-


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mas: “Transparência Pública”, “Participação Social” e “Meio Ambiente”. A estrutura é modular, ou seja, novos temas e indicadores estão previstos para ser desenvolvidos e lançados. A proposta é expandir de forma contínua a quantidade e a variedade das informações disponibilizadas sobre o Município, primando sempre pela qualidade técnica, pela independência e pela autonomia no tratamento dos dados, o que é essencial para manter e ampliar a credibilidade do OCP. Todas as informações e indicadores sistematizados ou gerados foram disponibilizados no site www.observatoriopiracicaba.org.br, com acesso livre de qualquer pessoa sem necessidade de cadastramento ou de outra identificação. Existe grande cuidado no sentido de comunicar o conteúdo gerado por meio de uma linguagem clara e acessível e de uma interface amigável. Os dados foram coletados junto a órgãos públicos e a universidades; no caso do tema “Transparência Pública”, como veremos em detalhes mais adiante, a partir da avaliação dos Portais de Transparência. Para a coleta junto à Prefeitura Municipal e à Câmara de Vereadores, foi utilizada a Lei de Acesso à Informação, como instru-

Embora estejam em dimensões diferentes, as preocupações com a boa governança, transparência e ética também fazem parte do universo das organizações públicas

mento legal para a requisição de informações. Em relação ao tema “Participação Social”, foram organizadas informações e indicadores sobre os quatro principais espaços institucionais de participação existentes em Piracicaba: Audiências Públicas, Conferências Municipais, Conselhos Municipais e Orçamento Participativo. O intuito é monitorar os espaços, demonstrando seus pontos fortes e suas fragilidades, dando publicidade às propostas aprovadas. Entre indicadores e informações, estão disponíveis dados sobre o número médio de participantes; a disponibi-

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lização online de documentos (lista de presença, atas e propostas aprovadas); a existência de resposta do poder público às propostas aprovadas; e o dia, o horário, o local e os organizadores, assim como outros. Vale frisar que, por meio do site do OCP, é possível acessar todas as propostas aprovadas pelas Conferências Municipais e pelo Orçamento Participativo, além de outras informações, que não existiam ou não estavam disponíveis online ou não eram localizadas facilmente. Sobre o tema “Meio Ambiente”, foram gerados dez indicadores relacionados a seis questões: resíduos, água, atmosfera, cobertura florestal,

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março de 2013, 43 pessoas, representando 35 conselhos municipais e organizações da sociedade civil. A cartilha, lançada no início de julho deste mesmo ano, foi distribuída para membros de organizações sociais, conselhos municipais, lideranças comunitárias, cidadãos em geral, além de estar disponível gratuitamente para download no site do OCP. Transparência Pública: indicadores e parâmetros avaliados A participação ativa da sociedade na gestão pública local

energia e mobilidade urbana. Apesar do forte histórico de mobilização do Município em relação ao tema, não existia um sistema de indicadores ambientais disponível para os cidadãos. Quanto ao tema “Transparência Pública”, são avaliados os Portais de Transparência da Prefeitura Municipal e da Câmara de Vereadores e o Serviço de Acesso à Informação (SIC) da Prefeitura Municipal. Em relação ao segundo eixo de atuação, o OCP busca elaborar propostas que possam contribuir para aprimorar as políticas e as instituições públicas, melhorar a qualidade de vida e aprofundar da participação social nos processos decisórios e a transparência pública. A primeira proposta elaborada foi a de ampliar o nú-

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mero de Audiências Públicas, efetivadas pela Câmara de Vereadores de Piracicaba, para a discussão do projeto de Lei do Plano Plurianual (2014-2017). Além da audiência pública obrigatória, o OCP propôs a realização de mais três temáticas para a ampliação do debate sobre o projeto. A proposta foi parcialmente aceita e foram realizadas mais duas audiências públicas. Em relação ao terceiro eixo de ação, Educação para a participação e o Controle Social, o OCP já realizou um curso e elaborou uma cartilha, ambos com o título “Como Participar do Orçamento Público de Piracicaba”. A proposta das duas atividades foi contribuir para que a sociedade, de forma ativa, participe da elaboração do orçamento público e monitore os gastos públicos. Participaram do curso, realizado em

É a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Acesso à Informação, assim como de suas complementações legais, que a transparência da gestão pública e a acessibilidade às informações públicas no Brasil passaram a ser uma exigência legal, que deve ser acompanhada e fiscalizada pelos órgãos competentes, mas também monitorada pela sociedade civil. Nesse sentido, a participação efetiva dos cidadãos no monitoramento dessas leis é fundamental para que elas sejam efetivadas, visando ao fortalecimento de uma cultura de transparência e de prestação de contas na administração pública. Uma gestão pública transparente permite que a sociedade acompanhe e participe mais ativamente das discussões e das decisões públicas. O tema “Transparência Pública”, desenvolvido pelo OCP, tem como objetivos a


Observatório Cidadão de Piracicaba

Tabela 1 Indicadores e Parâmetros de Avaliação dos Portais de Transparência Indicador

Parâmetro(s)

Objeto de análise

Despesas detalhadas

Decreto Federal no 7185/2010

Despesas em tempo real

Lei Complementar Federal no 131/2009 / Decreto Federal no 7185/2010

Licitações – Informações gerais

Decreto Federal no 7185/2010; Lei Federal no 12.527/2011

Contratos – informações gerais Lei Federal nº 12.527/2011 Relatórios em diversos formatos inclusive abertos e não proprietários Declaração de bens do prefeito, vice-prefeito, secretários e presidentes de autarquias ou dos vereadores

Lei Orgânica do Município de Piracicaba

Portal de Transparência da Prefeitura e da Câmara de Vereadores

Licitações – documentos na íntegra Contratos na íntegra

Propostas aprovadas na I Consocial de Piracicaba

Lista de servidores Lista do patrimônio Salário dos servidores

Observatório

Existência de um manual do Portal

Receitas previstas e despesas fixadas

Lei Complementar Federal no 131/2009

Repasses a entidades da sociedade civil

Lei Federal no 12.527/2011; Proposta aprovada na I Consocial de Piracicaba

Obras públicas

Lei Federal no 12.527/2011

Imóveis alugados

Proposta aprovada na I Consocial de Piracicaba

Observatório Cidadão de Piracicaba

Portal de Transparência da Prefeitura

Portal de Transparência da Prefeitura

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Indicador

Parâmetro(s)

Despesas fixadas

Lei Complementar Federal no 131/2009

Objeto de análise

Proposituras apresentadas por vereador Despesas de gabinete Divulgação dos votos de vereadores Tramitação das proposituras

Portal de Transparência da Câmara de Vereadores Observatório

Presença dos vereadores Diárias Atas e pautas das sessões Embora estejam em dimensões diferentes, as preocupações com a boa governança, transparência e ética também fazem parte do universo das organizações públicas

observância e a análise sobre o funcionamento dos três principais mecanismos de transparência municipal: o Portal de Transparência da Prefeitura, o Portal de Transparência da Câmara de Vereadores e o Sistema de Informação ao Cidadão (SIC). Em um primeiro momento, apenas o SIC da Prefeitura foi avaliado, mas a perspectiva é realizar o mesmo em relação à Câmara de Vereadores. Entre os impactos esperados, encontra-se o aprimoramento da qualidade e da quantidade de informações públicas disponibilizadas e o aumento na eficiência dos instrumentos de transparência existentes. Além disso, pretende-se sensibilizar a sociedade civil e o próprio poder

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público sobre a importância da existência e do bom funcionamento dos mecanismos de transparência, previstos em lei. Almeja-se, portanto, contribuir para o desenvolvimento, no Município, de uma cultura baseada no livre acesso e na divulgação pró-ativa das informações e dados públicos. Para a realização dessas análises, foram elaborados 34 indicadores (tabelas 1 e 2) que buscam avaliar a disponibilização de informações, a estrutura e o funcionamento dos mecanismos de transparência supracitados. Os indicadores estabelecidos são baseados em lei e em decretos federais e municipais e em propostas aprovadas na I Conferência sobre Transparência e Controle Social de Piracicaba.

Além disso, também foram utilizados critérios próprios estabelecidos pelo OCP, especialmente em relação ao Portal de Transparência da Câmara de Vereadores e ao SIC. Cada indicador referente aos portais de transparência é classificado em três categorias de avaliação: “sim”, “não” e “parcial”. Sempre que um item avaliado possui disponibilização integral de determinada informação, o indicador é avaliado com “sim”. Caso não haja disponibilização da informação, a avaliação recebe “não”. Já para os casos em que a informação é apresentada de forma incompleta, o indicador é avaliado com “parcial”. Os indicadores dos portais de transparência estão


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referenciados por dados primários, dados de pesquisas coletados diretamente nos portais. O método de coleta das informações p a r a o s i n d i c a d o re s , n a maioria dos casos, é a consulta única. No entanto, alguns indicadores possuem método específico, como é o caso dos indicadores de licitação: “Licitações – Informações gerais” e “Licitações – documentos na íntegra”. Nesses casos, o OCP verifica cinco pro-

avaliação dos indicadores da Tabela 2, são utilizados dados secundários, solicitados ao próprio SIC.

cessos licitatórios já homologados, aleatórios, em cada modalidade de licitação presente nos portais. Outro indicador de método específico é “Despesas em tempo real”, em que o OCP verifica, durante três dias consecutivos, se estão disponíveis as despesas do dia útil anterior ao da pesquisa.

Resultados Encontrados1 Novembro de 2012 foi o primeiro mês em que o OCP realizou a coleta de dados dos indicadores de transparência pública; a atualização destes foi realizada em maio de 2013. A partir de então, as próximas atualizações serão quadrimestrais. Os seguintes

Abaixo seguem os indicadores e os parâmetros referentes ao SIC. Para a

Tabela 2 Indicadores e Parâmetros de Avaliação do Serviço de Acesso à Informação (SIC) Indicador

Parâmetro(s)

Objeto de análise

Atendimento pessoal Atendimento virtual Existência de estrutura específica para atendimento de pedidos de informação Lei Federal nº 12.527/2011 Número de pedidos respondidos Tempo máximo do atendimento

Sistema de Informação ao Cidadão (SIC) da Prefeitura Municipal

Número de pedidos atendidos fora do prazo Número de pedidos realizados Tempo médio do atendimento Observatório Tempo mínimo do atendimento Valor cobrado pela impressão/cópia Embora estejam em dimensões diferentes, as preocupações com a boa governança, transparência e ética também fazem parte do universo das organizações públicas

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resultados foram constatados em relação ao Portal de Transparência da Prefeitura: dos 14 indicadores avaliados em 2012, quatro (29%) foram atendidos plenamente, quatro (29%) parcialmente e seis (43%) não foram atendidos. Em maio de 2013, apenas um indicador sofreu alteração em relação ao período anterior: o portal passou a disponibilizar “relatórios em diversos formatos” e deixou de ter avaliação “parcial”. Além disso, dois novos indicadores foram elaborados e analisados: “Licitações - Informações gerais” e “Licitações - Documentos na íntegra”. Os resultados foram os seguintes: dos 16 indicadores avaliados, cinco (31%) foram atendidos plenamente, quatro (25%) parcialmente e sete (44%) não foram atendidos. Em relação ao Portal de Transparência da Câmara, em novembro de 2012, dos 18 indicadores avaliados, seis (33%) foram atendidos plenamente, cinco (28%) parcialmente e sete (39%) não foram atendidos. Em maio de 2013, as informações mantiveram-se iguais e os indicadores “Licitações - Informações gerais” e “Licitações - Documentos na íntegra” também foram incluídos. Os resultados, a partir de então, foram os seguintes: dos 20 indicadores avaliados, seis (30%) foram atendidos plenamente, sete

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(35%) parcialmente e sete (35%) não foram atendidos. Já em relação ao SIC, constatou-se que até novembro de 2012 foram realizados 37 pedidos de informação por meio do serviço e até maio de 2013, 144. Também foi constatada a existência de estrutura específica para atender, presencial ou virtualmente, os pedidos de informação da população. O atendimento virtual, por meio de site, como determinado pela Lei de Acesso à Informação, foi disponibilizado entre os meses das duas avaliações realizadas. Para o cálculo dos números de pedidos atendidos, de atendidos fora do prazo e do tempo mínimo, médio e máximo de atendimento, o OCP solicitou informações à Prefeitura, por meio do SIC, sobre as datas de protocolo e de resposta de cada pedido de informação. Esses pedidos, realizados nos dias 14 e 28 de novembro de 2012 e 18 de abril de 2013, não foram respondidos. Em função dessa negativa, desde a primeira avaliação do SIC, somente foi possível alimentar cinco (50%) dos indicadores previstos. Considerações finais A atuação do Observatório Cidadão de Piracicaba (OCP) em relação à promoção da transparência pública e ao acesso à informação no Mu-

nicípio de Piracicaba (SP) deve ser considerada a partir de três dimensões. Na primeira, a atividade de sistematização de informações e elaboração de indicadores sobre diferentes temas permite aos cidadãos o acesso e uma mais fácil compreensão sobre as instituições e as políticas públicas locais. Parte significativa do conteúdo elaborado pelo OCP não estava disponível antes de sua existência. Uma segunda dimensão são as ações de educação para a participação e para o controle social, nas quais os temas da transparência e do acesso à informação estão sempre presentes, inclusive com a difusão dos instrumentos legais e dos portais de transparência. A terceira dimensão é a avaliação específica dos instrumentos de transparência pública do município, especialmente dos Portais de Transparência e do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC). O monitoramento, com a ampla divulgação de seus resultados, possui alto potencial para que os instrumentos funcionem de forma mais adequada às determinações legais e que disponibilizem informações em quantidade e em qualidade crescentes. O resultado da avaliação dos mecanismos permite

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algumas considerações. Se por um lado existe avanço na criação de direitos e de estruturas institucionais (como a criação do SIC) para o acesso à informação e a promoção da transparência ativa, por outro ainda existe significativo caminho a ser percorrido. Em maio de 2013, por exemplo, era baixa a porcentagem de indicadores dos portais de transparência considerados plenamente atendidos (31% da Prefeitura Municipal e 30% da Câmara de Vereadores). No período de seis meses, intervalo avaliado, não houve mudança significativa nessa proporção. Além disso, o pedido de informações realiz ado à Prefeitura sobre as datas de protocolo e de resposta de cada pedido de informação realizado por meio do SIC, não foi respondido. Tal fato não permitiu avaliação mais aprofundada da adequação do serviço aos prazos e aos procedimentos estabelecidos em lei e evidencia falha no funcionamento. Com as diferentes ações relacionadas a “Transparência Pública” e aos demais temas com os quais o OCP se dispôs a atuar, espera-se um incremento da quantidade e da qualidade das informações disponibilizadas à população e uma participação mais ativa da sociedade civil na gestão de políticas públicas do Município.

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NOTAS 1

Os resultados de cada indicador avaliado, bem como os critérios específicos utilizados para a avaliação, podem ser acessados em www.observatoriopiracicaba.org.br/transparencia-publica.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E OUTRAS FONTES DE CONSULTA BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 5 de dezembro de 1988. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 06 jun. 2013. ________ Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 06 jun. 2013. ________ Lei Complementar Federal n° 101, de 4 de maio de 2000. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 06 jun. 2013. ________ Lei Complementar Federal n.º 131, de 27 de abril de 2009. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp131.htm>. Acesso em: 06 jun. 2013. DOWBOR, M. Da inflexão pré-constitucional ao SUS municipalizado. Lua Nova, São Paulo, n. 78, 185-222. 2009. LESSA, R. A Constituição brasileira de 1988 como experimento de filosofia pública: um ensaio. In: OLIVEN, R. G.; RIDENTI, M.; BRANDÃO, G. M. (orgs.). A Constituição de 1988 na vida brasileira. São Paulo: Hucitec, ANPOCS. 2008. ROMÃO, W. Conselheiros do orçamento participativo nas franjas da sociedade política. Lua Nova. Vol. 84, p. 219-244. 2011. SOUZA, L. Orçamento Participativo e as novas dinâmicas políticas locais. Lua Nova. Vol. 84, p. 245-285. 2011. SZWAKO, J. Participar vale a pena, mas.... In: Novas lentes sobre a participação: utopias, agendas e desafios. São Paulo: Instituto Pólis. 2012. TATAGIBA, L.; BLINKSTAD, K. Como se fosse uma eleição para vereador: dinâmicas participativas e disputas partidárias na cidade de São Paulo. Lua Nova. Vol. 84, p. 353-364. 2011. TEIXEIRA, A. C.; SOUZA, C.; LIMA, P. Arquitetura da participação no Brasil: uma leitura das representações políticas em espaços participativos nacionais. Texto para discussão, n. 1735. Brasília: IPEA. 2012. TEIXEIRA, A. C.; TATAGIBA, L. Movimentos sociais e sistema político: os desafios da participação. São Paulo: Instituto Pólis/PUC-SP. 2005.

RESUMEN La contribución del “Observatório Cidadão de Piracicaba” a la transparencia pública y el acceso a la información del municipio El artículo contextualiza la creación, histórico, gobernación y las acciones del “Observatório Cidadão de Piracicaba” hacia la promoción de la transparencia pública y el acceso a la información del municipio. Por medio del monitoreo de los Sitios Web de Transparencia y del Servicio de Información a lo Ciudadano, de actividades educativas y da elaboración de indicadores sobre distintos temas, es esperado agregar mas cantidad y cualidad a las informaciones disponibles a la población y, igualmente, volver mas efectiva la participación de la sociedad en la gestión publica local. Palabras-clave: Observatorio Ciudadano. Transparencia Pública. Acceso a la Información.

ABSTRACT The contribution of Piracicaba Citizen Observatory for increasing public transparency and access to information in the city TThis paper argues the context of creation, historical, governance and activities of Piracicaba Citizen Observatory to promote public transparency and access to information about the city. It was implemented by monitoring of transparency portal and of Service of Information to Citizenship, building capacity of local leaders and elaboration of indicators about different themes. The expectation is to increase the quantity and the quality of information available to population and active participation of society for local government. Key words: Citizen Observatory. Public Transparency. Access to Information.

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Gestão documental nos municípios

Gestão Documental nos Municípios: Eliminação de Documentos Públicos Priscila Oquioni Souto — Advogada, assessora jurídica do IBAM E-mail: priscila.oquioni@ibam.org.br

RESUMO O direito de acesso à informação é fundamental ao Estado Democrático de Direito e se apresenta sobre várias vertentes. O tema desse estudo é a gestão de documentos públicos e sua interface com a preservação e eliminação dos documentos na Administração Pública municipal à luz do direito constitucional de acesso à informação. Palavras-chave: Gestão de documentos públicos. Conservação e eliminação. Acesso à informação.

A Relação Direta Estabelecida Entre a Guarda e Gestão de Documentos Públicos e o Direito Subjetivo dos Cidadãos ao Acesso à Informação I n i c i al me nte, c u m p re ter em mente que o acesso à informação encontra suporte em premissa inerente à concretização do Estado D emocrático de Direito, qual seja, tornar manifestas e evidentes as ações estatais para que de sua condução participem todos aqueles sobre os quais recairão as cons e qu ências oriundas desta atuação, princípio básico de uma Administração Pública transparente e participativa. O a ce ss o à s i n fo r m a ções constitui-se em direito fundamental inserido no art. 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal. Com o intuito de viabilizar tal

direito constitucional, fora editada a Lei nº 12.527/2011. Por outro lado, o art. 23, inciso III e o art. 216, § 2º, ambos da Lei Maior, assentam, respectivamente, a competência comum dos entes na proteção dos documentos e na gestão documental, franqueando o acesso à consulta a quem dela necessite. Do cotejo das mencionadas atribuições constitucionais emerge a conclusão de que a gestão de documentos organiza-se como ferramenta para preservação do patrimônio cultural e histórico, bem como para viabilizar o direito fundamental constitucionalmente conferido aos cidadãos do acesso à informação. Do Sistema de Gestão Documental – Breves Considerações Conforme mencionado anteriormente, para investigar

Gestão documental nos municípios

os comandos constitucionais pertinentes à gestão de documentos pela Administração Pública, a Lei nº 8.159/91, que dispõe sobre a política de arquivos públicos e privados, trouxe instrumentos capazes de assegurar o acesso desses documentos nas três esferas da Federação, instituindo um Sistema Nacional de Arquivos. O lembrado diploma legal, em seu art. 26, criou o Conselho Nacional de Arquivos (Conarq), órgão central do Sistema Nacional de Arquivos, a quem compete definir a política nacional sobre o tema. Mais especificamente, com relação aos Municípios, a Lei nº 8.159/91, em seu art. 21, estabelece que a legislação local definirá os critérios de organização e vinculação dos arquivos municipais, bem

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como a gestão e o acesso aos documentos, observado o disposto na Constituição Federal, na lei, e, consequentemente, nas diretrizes traçadas pelo Conarq. O Conarq, por sua vez, no desempenho da competência que lhe fora atribuída pelo legislador infraconstitucional, editou resoluções pertinentes à atividade arquivística. Dentre elas destacamos, por serem imprescindíveis ao entendimento deste trabalho, a Resolução nº 07/1997, que determina os procedimentos para a eliminação de documentos no âmbito dos órgãos e das entidades integrantes do Poder Público, e a Resolução nº 14/2001, recentemente alterada pela Resolução nº 35/2012, que dispõe sobre o Código de Classificação de Documentos de Arquivo e aprova os prazos de guarda e de destinação de documentos estabelecido na Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-Meio da Administração Pública. A Eliminação de Documentos na Administração Pública Municipal O descarte de documentos públicos é um procedimento que tem por objetivo a destruição dos papéis públicos que já cumpriram sua função e não apresentam mais nenhum valor histórico ou fun-

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O Arquivo Corrente se destina à guarda de documentos durante o prazo de vigência da relação jurídica representada no respectivo documento

cional, tornando-se inúteis e dispendiosos para a Administração Pública. Assim, uma vez ultrapassado o tempo de vida desses papéis, não mais se justificam os gastos com sua guarda e conservação, devendo, após criterioso procedimento, ser eliminados. A finalidade da efetiva eliminação é uma significativa redução da massa documental acumulada, abolindo consideráveis volumes de papéis rotineiros e desprovidos de valor que justifiquem a sua guarda, com consequente otimização do espaço físico e com redução dos custos. Na forma do art. 9º da Lei nº 8.159/91, a eliminação de documentos produzidos por instituições públicas e de caráter público será realizada mediante autorização da ins-

tituição arquivística pública na sua esfera de competência. Desta sorte, a eliminação dos documentos e dos papéis públicos decorre de acurado trabalho de avaliação documental, que permite a identificação de documentos que não possuem valor informativo ou probatório que justifique a sua preservação. Em assim sendo, cabe observar que a eliminação de documento público em desacordo com os procedimentos previstos configura crime. O art. 314 do Código Penal, inserto no Capítulo dos crimes praticados por funcionário público contra a Administração em geral, prevê pena de reclusão de um a quatro anos para aquele que extraviar livro oficial ou qualquer documento de que tem a guarda em razão do cargo,


Gestão documental nos municípios

sonegá-lo ou inutilizá-lo total ou parcialmente, se o fato não constituir crime mais grave. No mesmo sentido, o art. 25 da Lei nº 8.159/91 estatui que ficará sujeito à responsabilidade penal, civil e administrativa, na forma da legislação em vigor, aquele que desfigurar ou destruir documentos de valor permanente ou considerado como de interesse público e social. Ante as considerações expendidas, temos que a eliminação dos documentos públicos configura mecanismo de destruição física dos documentos que, exauridas as finalidades que determinaram sua confecção, deixam de re v e s t i r- s e d e i nt e re ss e histórico-cultural para a administração ou para a coletividade, devendo seguir os traços estabelecidos pela Resolução nº 07/1997 do Conarq. O Procedimento de Eliminação de Documentos Públicos Propriamente Dito Em linhas gerais, o art. 1º combinado com o art. 5º da Resolução nº 07/1997 do Conarq dispõe o que segue: “Art. 1º A eliminação de documentos nos órgãos e entidades do Poder Público ocorrerá após concluído o processo de avaliação conduzido pelas respectivas

Comissões Permanentes de Avaliação, responsáveis pela elaboração de tabelas de temporalidade, e será efetivada quando cumpridos os procedimentos estabelecidos nesta Resolução. (...) Art. 5º Os órgãos e entidades que ainda não elaboraram suas tabelas de temporalidade e pretendem proceder à eliminação de documentos deverão constituir suas Comissões Permanentes de Avaliação, responsáveis pela análise dos documentos e pelo encaminhamento das propostas à instituição arquivística pública, na sua específica esfera de competência, para aprovação.” Assim, o procedimento de eliminação de documentos públicos envolve a constituição de uma Comissão de Avaliação de Documentos no âmbito da Administração, a elaboração de um Plano de Classificação de Documentos e de uma Tabela de Temporalidade, sobre os quais passamos a tecer algumas reflexões. As Comissões de Avaliação de Documentos são grupos permanentes e multidisciplinares que desempenham papel estratégico na implementação da política de gestão de documentos. É por intermédio da avaliação dos documentos, traduzida em juízo de valor, que se permite distinguir

Gestão documental nos municípios

os documentos que serão arquivados daqueles que deverão ser descartados. Por sua vez, o Plano de Classificação de Documentos é o instrumento destinado a classificar todo e qualquer documento de arquivo. Trata-se de uma sequência de operações técnicas que visam agrupar os documentos, relacionando-os quanto ao seu órgão produtor, função e atividade responsável por sua produção ou acumulação. Po r f i m , a Ta b e l a d e Temporalidade de Documentos é o instrumento r e s u l t a n t e d a av a l i a ç ã o dos documentos públicos, aprovada pela autoridade co m p e te nte, q u e d e f i ne os prazos de guarda, bem como a destinação de cada classe de documentos. No que tange aos prazos de guarda da documentação relativa às atividades-meio do órgão ou da entidade, deverão ser observados os estabelecidos no anexo “Classificação, Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativo às Atividades-Meio da Administração Pública” da Resolução nº 14/2001 do Conarq. De outro modo, concernentemente aos prazos de guarda da documentação atinente à atividade-fim, competirá a cada órgão definir sua Tabela de Temporalidade,

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relacionando as séries documentais que os documentos encontram-se inseridos com os respectivos prazos de vigência, de prescrição e de precaução, em virtude de valores legais, fiscais, administrativos, técnicos, operacionais, históricos ou culturais e define os prazos para eliminação, transferência e recolhimento dos documentos. Após a análise dos papéis pela Comissão de Avaliação, compete ao órgão ou à entidade elaborar uma listagem de eliminação de documentos, edital de ciência de eliminação de documentos e o termo de eliminação de documentos. Destinação dos Documentos e os Diferentes Tipos de Arquivos Em atenção aos prazos de vigência, precaução e prescrição dos documentos e suas finalidades, eles devem ser destinados a arquivos diversos por um determinado período (prazo de arquivamento). O Arquivo Corrente se destina à guarda de documentos durante o prazo de vigência da relação jurídica representada no respectivo documento. Por exemplo, o instrumento de contrato administrativo de concessão permanecerá no arquivo corrente pelo período de tempo da sua

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O procedimento de descarte dos documentos públicos exige exame apurado de uma Comissão de Avaliação, observância dos prazos previstos na tabela de temporalidade e microfilmagem

vigência. De outro modo, o Arquivo Geral destina-se à guarda de documentos que esperam o transcurso dos prazos prescricionais e de precaução. O Arquivo Permanente abriga documentos denominados de guarda permanente, ou seja, aqueles que após a avaliação foram considerados não passíveis de eliminação. Todavia, se após procedida a avaliação pela Comissão chegar-se à conclusão pela eliminação do documento, antes de sua destruição compete realizar sua microfilmagem, na forma da Lei nº 5.433/68. Os documentos intitulados de guarda permanente são aqueles que, mesmo depois de findos os prazos de vigência, de prescrição ou de precaução, persis-

tem apres entando valor informativo, probatório ou histórico-cultural. Observância dos Prazos Prescricionais na Fixação da Tabela de Temporalidade Consoante mencionado alhures, enquanto aguardam o transcurso do prazo prescricional das relações jurídicas nele encartadas os documentos públicos encontram-se no arquivo geral do órgão ou da entidade. Desse modo, importante se faz tecer algumas considerações acerca do instituto da prescrição e, igualmente, dos prazos prescricionais previstos em nosso ordenamento jurídico. A prescrição, em linhas gerais, é fenômeno que extingue a pretensão processual de determinado direito em


Gestão documental nos municípios

Por tudo que precede, concluímos que a preservação e a guarda dos documentos públicos constitui obrigação constitucional do Estado (...)

razão do decurso do tempo. Importante observar, ainda, para efeitos de permanência dos documentos públicos no arquivo geral, que os prazos prescricionais não se constituem em prazos fatais, sendo suscetíveis de impedimento, de interrupção ou de suspensão na forma dos art. 197 e seguintes do Código Civil. Relacionado a este fato encontramos a importância de se estabelecer prazos de precaução. Relativamente aos prazos prescricionais, a regra geral encontra-se prevista no art. 205 do Código Civil, segundo a qual a prescrição ocorre em dez anos, se a lei não houver fixado prazo menor. Portanto, o maior prazo prescricional previsto no ordenamento pátrio vigente é o de dez anos. O art. 206 do Código Civil estabelece outros prazos específicos de prescrição, menores do que o da regra geral acima mencionada. Tecidas essas ponderações, relevante passarmos à análise dos prazos prescricionais

contra a Fazenda Pública. O ar t . 1º d o D e c re to 20.910/1932 estipula que as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem. Semelhante previsão é encontrada no art. 1º-C da Lei nº 9494/97, segundo o qual prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Com o advento do Código Civil em vigor, inaugurou-se uma discussão acerca do prazo prescricional a ser considerado nas pretensões a serem deduzidas em face da Fazenda Pública, pois aquele diploma legal passou a estabelecer que o prazo prescricional da pretensão para receber prestações vencidas, de ressarcimento de enriquecimento

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sem causa e de reparação civil é de três anos, ao passo que a disciplina do Decreto nº 20.910/32 não foi alterada. A princípio, o sentimento que tomou parte da comunidade jurídica era no sentido de que o Código Civil teria revogado o decreto nº 20.910/1932, pois não poderia uma norma produzida para benefício da Fazenda Pública tornar-se prejudicial a ela, já que o Código Civil trouxe prazos menores de prescrição. Muito embora de início algumas decisões no âmbito do STJ tenham encampado tal teoria, nos idos de 2011, a Corte Especial deste Colendo Tribunal assentou entendimento no sentido de que em qualquer caso de reparação em face do Estado, o prazo a ser aplicado será de cinco anos, conforme prescreve o art. 1º do Decreto nº 20.910/32, afastando a aplicação do prazo prescricional do Código Civil. Vale, ainda, assinalar que a reparação de atos que aten-

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tem contra a dignidade humana e as ações que visem restituir o erário, na forma do art. 37, § 5º da Constituição Federal, são imprescritíveis. Por conseguinte, os prazos prescricionais mencionados neste tópico servem de base para composição da tabela de temporalidade, valendo recordar que estes prazos podem sofrer influência de causas impeditivas, suspensivas ou interruptivas. Sobre o tema, transcrevemos parte da seguinte decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais: “Este Tribunal tem se posicionado quanto ao prazo de manutenção dos documentos públicos em arquivo no sentido de que a incineração de papéis da administração somente poderia ocorrer após decorridos todos os prazos prescricionais e desde que sobre eles não houvesse qualquer interesse histórico-cultural. Esclareço que o prazo de guarda, a incineração e a microfilmagem de documentos públicos encontram-se disciplinados na seguinte legislação: -Lei Federal nº 5.433, de 08/05/68; -Lei Federal nº 8.159, de 08/01/91; -Decreto Federal nº 1.173, de 29/06/94; -Decreto Federal nº 1.799, de 30/01/96; -Resolução Conarq nº 4, de 28/03/96; -Decreto Estadual nº 16.318, de

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31/05/74; e -Decreto Estadual nº 25/817, de 20/03/86. Vale destacar que o Conarq – Conselho Nacional de Arquivos, (...) através da Resolução 4/96, (...), aprovou os prazos de guarda e a destinação de documentos estabelecidos na Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Documentos relativos às atividades-meio da administração pública. (...) (...) a matéria questionada foi objeto de exame por esta Casa na Consulta nº 447570 (...). Na oportunidade, adotei o posicionamento do Exmo. Sr. Conselheiro João Féder, do egrégio Tribunal de Contas do Paraná, (...): não cabe a este Tribunal determinar o prazo para que se mantenha documentação em arquivo, devendo o consulente se nortear em toda a legislação que dispõe acerca do assunto e, se necessário, deve procurar o auxílio dos órgãos competentes na área da gestão documental” (...). (processo: 485138 Data da sessão: 12/08/1998 Relator: Cons. Moura e Castro Natureza: Consulta). (...) Conclusão Por tudo que precede, concluímos que a preservação e a guarda dos documentos públicos constitui obrigação constitucional do Estado, assim como o é a disponibilização dessas informações a

toda a sociedade, tratando-se da preservação da memória institucional e do patrimônio público e cultural da sociedade. Entretanto, a grande maioria dos documentos produzidos pela Administração Pública possui um período de utilidade, além do qual não se justificam as despesas com sua guarda e conservação. Do cotejo das necessidades acima referidas, emerge a Resolução nº 14/96 do Conarq, que traz uma Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Arquivos Relativos às Atividades-Meio da Administração Pública. Essa tabela especifica os prazos de guarda, que se referem ao tempo necessário para arquivamento dos documentos nas fases corrente e intermediária para atender exclusivamente às necessidades da administração que os gerou, contados a partir da data de produção do documento. No que tange aos documentos elaborados no exercício da atividade-fim, cumpre aos órgãos elaborarem sua própria tabela, que deverá considerar, entre outros, os prazos prescricionais existentes no ordenamento jurídico pátrio. Em tal grau, o procedimento de descarte dos documentos públicos exige exame apurado de uma Comissão de Avaliação, observância dos prazos previstos na tabela de temporalidade e microfilmagem, na forma do que fora anteriormente apresentado.


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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E OUTRAS FONTES DE CONSULTA Constituição Federal, art. 5º, inciso XXXIII. Constituição Federal, artigo 216. Lei nº 12.682, de 09 de julho de 2012, que dispõe sobre a elaboração e o arquivamento de documentos em meios eletromagnéticos. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2012, que regula o acesso à informações. Lei nº 8.159, de 08 de janeiro de 1991, que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados. Lei nº 5.433, de 08 de maio de1968. Regula a microfilmagem de documentos oficiais e dá outras providências. CONARQ, Resolução nº 04, de 28 de março de 1996, dispõe sobre o Código de classificação de documentos para Administração Pública. CONARQ, Resolução nº 07, de 20 de maio de 1997, dispõe sobre os procedimentos para a eliminação de documentos no âmbito dos órgãos e entidades integrantes do Poder Público. CONARQ, Resolução nº 14, de 24 de outubro de 2001, aprova a versão revisada da Resolução nº 04 e os prazos de guarda e a destinação de documentos estabelecidos na Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos as Atividades-Meio da Administração Pública. CONARQ, Resolução nº 21, de 04 de agosto de 2004, dispõe sobre o uso da subclasse 080 – Pessoal Militar do Código de Classificação de Documentos de Arquivo para a Administração Pública: Atividades-Meio e da Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-Meio da Administração Pública, aprovados pela Resolução nº 14, de 24 de outubro de 2001, Conselho Nacional de Arquivos - CONARQ. CONARQ, Resolução nº 35 de 11 de dezembro de 2012, altera a Resolução nº 14, de 24 de outubro de 2001, Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ. ARQUIVO NACIONAL. Gestão de documentos: conceitos e procedimentos básicos. Rio de Janeiro: Arquivo Nacional, 1995. (Publicações Técnicas, 47.). ARQUIVO NACIONAL. Manual de levantamento da produção documental. Rio de Janeiro, 1986. (Publicações Técnicas, 44). BRASIL. Justiça Federal. Manual de gestão documental da Justiça Federal: manual de gestão de autos findos. Disponível em: <daleth.cjf.jus.br/Download/Manual%20Gestão%20Documental_21. doc> Acesso em: 20 de março de 2009. Comissão Técnica Interdisciplinar para Gestão de Documentos da Justiça Federal. Proposta de critérios de seleção de autos findos para a preservação da memória nacional. Disponível em: <http:// www2.cjf.jus.br/ojs2/index.php/cej/article/view/549/729> Acesso em: 19 jun. 2009. CAMARGO, Ana Maria de Almeida. Avaliação e destinação de documentos de arquivo: normas e procedimentos. São Paulo: Arquivo do Estado, 2001. Disponível em:<http://www.arquivoestado. sp.gov.br/saesp/texto_pdf_10_Como_Avaliar_Documentos_de_Arquivo.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2012. Acesso em: 18 de março de 2013. JARDIM, José Maria. A invenção da memória nos arquivos públicos. In: Ciência da Informação, Brasília, v. 25, n. 2, p. 1-13, 1995. MANUAL DE PRESERVAÇÃO DE DOCUMENTOS. Rio de Janeiro: Arquivo Nacional, 1991. MENESES, Ulpiano T. Bezerra de. Memória e cultura material: documentos pessoais no espaço público. In: Estudos Históricos, Rio de Janeiro, n 21,1998. Disponível em: <http://www.cpdoc.fgv.br/ comum/htm/ >. Acesso em: 15 de março de 2013. TAMBELLINI, Guilherme Luis da Silva. Arquivos públicos: prazos para guarda de documentos. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 3079, 6 dez 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/20578>. Acesso em: 15 maio 2013. UNESCO. Memória do Mundo: Diretrizes para a salvaguarda do patrimônio documental. Paris, 2002. Disponível em: <http://www.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 20 de março de 2013.

RESUMEN La gestión de documentos públicos en los municipios El derecho a la información es fundamental para el Estado Democrático de Derecho y se presenta en varios aspectos. El tema de este estudio es la gestión de documentos públicos y su interfaz con la conservación y eliminación de documentos en los municipios, a la luz del derecho constitucional de acceso a la información. Palabras-clave: Gestión de documentos públicos. Conservatión y eliminación. Acceso a la información.

ABSTRACT Records management in municipalities The right to information is fundamental to the Democratic State of Law and presents yourself on many aspects. The theme of this study is records management and their interface with preservation and elimination management in the municipalities in the light of the constitucional right of access to information. Key words: Record management. Preservation and elimination. Access to information.

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Pareceres

Regulamentação da Lei de acesso à informação (Lei federal nº. 12.527/2011) em âmbito municipal Ana Carolina Couri de Carvalho — Assessora jurídica do IBAM E-mail: carolina.couri@ibam.org.br

CONSULTA A presente consulta versa sobre a implementação da Lei de acesso à Informação em âmbito municipal. Indaga-se: 1) Legalidade e forma de aplicação da Lei Federal nº 12.527 no Legislativo local (análise do projeto tal como foi apresentado ao Plenário). Está correto regulamentar esta norma no âmbito da Câmara Municipal por Resolução? 2) Qual o meio que o município pode utilizar para aplicação da referida norma federal na sua totalidade: abrangendo o Poder Executivo; Legislativo; Autarquia e Entidades subvencionadas? Resolução, Lei ou Decreto de cada órgão (Executivo e Legislativo)? 3) Pode um vereador propor um projeto de lei regulamentando a lei federal no município?

Resposta No intuito de regulamentar o direito fundamental do cidadão ao acesso às chamadas “informações públicas” sob a guarda de órgãos e entidades governamentais, foi sancionada a Lei Federal nº 12.527/2011, cuja entrada

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em vigor no ordenamento jurídico ocorreu em 16 de maio de 2012. A L ei dispõe sobre os p ro c e d i m e nt o s a s e re m observados com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso

II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição da República de 1988. O princípio da publicidade da Administração Pública abrange toda a atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento


da conduta interna de seus agentes, uma vez que a Administração está obrigada a ser transparente, dando amplo conhecimento público de seus atos. Esta publicidade atinge, da mesma forma, os atos concluídos e em formação. A L ei Federal nº 12.527/2011 (LAI) é autoaplicável, ou seja, independe de regulamentação para a produção de seus efeitos. Esta afirmação, entretanto, não inviabiliza que os demais entes políticos autônomos (estados, DF e municípios), tanto no âmbito do Executivo como do Legislativo, assim como as entidades ali aludidas (autarquia, fundação pública, sociedade de economia mista etc.) a regulamentem, desde que obedeçam a s n o rma s ge ra i s t ra ç a das pela lei federal em comento, qu e re clamam regramento homogêneo. Conforme devidamente esclarecido no parecer nº 0460/2013 deste Instituto: “(...) para que o município se adeque a tal Lei e a cumpra de um modo mais objetivo, no tocante ao Poder Legislativo, este deve dispor, por meio de resolução, como irá proceder para cumprir a Lei Fe d e r a l n º . 1 2 . 5 2 7/2 0 1 1 . Por outro lado, para que a

Prefeitura se adeque a tal Lei, pode dispor por meio de decreto”. Com efeito, embora a LAI ostente caráter de norma nacional auto aplicável, por ser de cunho geral, pode s e r re g u l ame nt a d a p e l o município, atendendo às peculiaridades locais. Neste sentido, conforme dito, a Câmara Municipal pode elaborar uma Resolução regulamentando o acesso à informação apenas em seu âmbito, desde que esteja em consonância com a LAI, sendo certo que o início e término do trâmite legislativo acontece no âmbito interno da Câmara Municipal. De acordo com as lições de Pedro Lenza: “Por meio das r e s o l u ç õ e s r e g u l a r m e ntar-se-ão as matérias de competência privativa da Câmara dos Deputados (art. 51) do Senado Federal (art. 52). Os Regimentos Internos determinam as re gra s s o b re o p ro ce ss o legislativo.”(Lenza, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. 12ª ed, São Paulo; Saraiva, 2008. p. 392)”. Ainda no que tange à edição de resoluções no âmbito do Poder legislativo municipal, convém fazer a seguinte distinção. As Resoluções expedidas pela

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Mesa da Câmara Municipal são apenas deliberações administrativas internas, não resultando do processo legislativo ordinário, mas das normas de administração da Edilidade, sendo atos de execução das funções da Mesa, restrito aos seus serviços e respectivo pessoal. A Mesa é o órgão diretivo da Câmara Municipal e, na lição de Hely Lopes Meirelles, a Mesa não legisla, quem legisla é o plenário. Desta forma “... compete-lhe, tão somente, a prática de atos de direção, administração e execução das deliberações aprovadas pelo plenário, na forma regimental”. Já a resolução resultante da deliberação do plenário, por sua vez, obedece ao processo legislativo de elaboração das leis, mas não se sujeita à sanção ou veto do Prefeito, por dispor sobre matérias de competência e interesse exclusivos da Câmara, tais como, por exemplo, a aprovação de s e u Re g i me nto I nte rno, a criação, transformação e extinção dos seus cargos dentre outras funções. Ressalte-se, neste ponto, inexistir afronta ao princípio da separação de poderes, tratando-se de mero exercício de sua autonomia nesta seara. Já a regulamentação da LAI na seara do Poder Exe-

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cutivo deve ocorrer por meio de Decreto baixado pelo Prefeito. Neste particular, insta salientar que cada Câmara e Prefeitura poderão dispor de forma diferente, haja vista as suas peculiaridades, como por exemplo, o seu orçamento financeiro e os potenciais pedidos de informação que poderá atender. Frise-se, por oportuno, que a regulamentação infralegal da norma em destaque não pode contrariá-la, tampouco restringir os direitos de acesso à informação descritos na Lei. No caso em tela, para garantir o acesso à informação, o Projeto de Resolução da Câmara prevê a criação de serviços especializados, voltados a agilizar, regulamentar e orientar o acesso à informação, quais sejam:

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1- SIC (art. 3º, Serviço de Informações ao Cidadão; 2- SAPL (art. 4º, Sistema de Apoio ao Processo Legislativo), com a função de transparência, publicidade, entre outras). Conforme já salientado, uma vez tratando-se de detalhamento das normas traçadas em âmbito federal, eventual projeto de resolução oriundo do Poder Legislativo ou decreto da Prefeitura, desde que não contrariem aos preceitos gerais previstos na lei de regência, poderão regulamentar e conferir concretude ao direito de acesso a informações previsto na LAI. Em suma, conforme o exposto, ante as indagações formuladas, conclui-se que a Câmara Municipal pode dispor, por meio de resolu-

ção como irá proceder para cumprir a Lei Federal nº. 12.527/2011. Conforme já assinalado, haja vista a autoaplicabilidade da lei federal em tela, cada destinatário desta norma deverá realizar a sua regulamentação infralegal, de caráter meramente procedimental, com vistas a adequá-la e conferir maior efetividade a seus preceitos, razão pela qual a edição de lei local a respeito do tema que se limite a reproduzir as regras estabelecidas na Lei Federal nº. 12.527/2011 ou que discipline matéria afeta à organização administrativa do Legislativo ou do Executivo se afigura inconstitucional, seja por malferir o princípio da necessidade, ou seja, por violar o princípio da separação e harmonia entre os Poderes.


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Publicidade institucional. Divulgação em página de notícias da rede internacional de computadores. Comentários, regras Affonso de Aragão Peixoto Fortuna — Consultor Técnico E-mail: fortuna.joi@terra.com.br

CONSULTA A presente consulta versa sobre a possibilidade de Câmara Municipal ou Prefeitura contratarem divulgação de ações institucionais em sítios eletrônicos de notícias.

Resposta A Administração está obrigada a ser “transparente”, dando amplo conhecimento público de seus atos. O princípio da publicidade da Administração Pública abrange toda a atuação estatal, “não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação... Quanto à publicação no órgão oficial, só é exigida a do ato concluído ou de de-

terminadas fases de certos procedimentos administrativos, como as que ocorrem nas concorrências e tomadas de preços... A publicação que produz efeitos jurídicos é a do órgão oficial da Administração, e não a divulgação em imprensa particular...” (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros Editores, 1992, p. 87-88). O que é obrigatório publicar são as Leis, decretos, editais, contratos e demais atos que visam orientar os cidadãos ou dar conhecimento

Pareceres

público das atividades da Administração que interferem na vida comunitária ou aqueles que dão conta da gestão do patrimônio e dos recursos públicos. Com relação a alguns atos, só é necessário publicar extratos ou resumos, como no caso dos contratos. Mais recentemente, a Lei de Responsabilidade Fiscal, LC nº. 101/2000, foi alterada pela LC nº. 131/2009, para determinar aos Entes da Federação a “liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações

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pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público” (art. 48, II), aduzindo que informações são essas:

mil habitantes, o prazo era de dois anos, contados da data da publicação da LC nº. 131/2009, o que significa dizer que tal prazo expirou em 27/05/2011.

I – “quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado”;

Assim sendo, o uso mais adequado da internet para divulgar ações institucionais da Administração é nas páginas próprias.

II – “quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários”. A Lei impõe a adoção, em todas as esferas, de sistema de informação parecido como é, hoje, o Siafi - Sistema Integrado de Informações Financeiras do Governo Federal. Apesar de não citar o Siafi, a Lei delega ao Poder Executivo da União a definição do padrão “mínimo de qualidade” que os sistemas devem possuir, o que veio a se consolidar nas normas inscritas no Decreto nº. 7.185/2010. E estabelece prazos. Para os municípios do porte do consulente, que possui mais de cinquenta

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Não há impedimento, entretanto, de a Câmara e a Prefeitura disponibilizarem informações de sua Administração, uma vez obedecidos os princípios do art. 37, § 1º, da Constituição Federal, no Facebook ou em outro programa do gênero, ou, ainda, criar um blog, alternativas sem custo. Considerando essas alternativas, parece pouco justificável a aquisição de espaço em páginas de notícias, para a divulgação institucional, já que o uso de recursos públicos, sempre escassos, deve atender ao interesse público, de modo especial nas áreas de aplicação obrigatória, que demandam ações adicionais, por mais que estejam atendidas, já que nunca é superficial aumentar-lhes a qualidade e eficiência. Entretanto, se for considerado imprescindível a divulgação adicional de atos, programas, obras, serviços e campanhas, de caráter educativo, informativo ou de

orientação social, dela não constando nomes, símbolos ou imagens que possam caracterizar promoção pessoal de autoridades ou servidores, tal divulgação, previamente justificada, só pode ser realizada em veículo escolhido através de regular processo licitatório. Com efeito, a contratação de serviços de publicidade não prescinde de licitação, sendo ela obrigatória, a teor do que dispõe o art. 2º da Lei nº 8.666/93, ao afirmar que as “obras, serviços, inclusive de publicidade... quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação...”. E não se aplica, na hipótese, as possibilidades de inexigência de licitação, nos termos do disposto no art. 25, da Lei nº. 8.666/1993, que ao tratar do assunto diz, no inciso II, que é “vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação”. E se a pretensão for a de contratar publicidade por meio de empresa de propaganda, deverão ser observadas as regras da Lei nº. 12.232/2010. Em suma e respondendo à consulta, pode a Prefeitura e a Câmara pagar a divulgação de ações institucionais em páginas de notícias da internet, em tese e justificadamente, atendidas as observações feitas, sob licitação.


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Processo legislativo. Projeto de lei de iniciativa parlamentar que dispõe sobre a obrigatoriedade de veiculação de determinadas informações no sitio eletrônico oficial da Prefeitura Priscila Oquioni Souto — Assessora Jurídica do IBAM E-mail: priscila.oquioni@ibam.org.br

CONSULTA Versa a presente consulta acerca da validade de projeto de lei, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre a obrigatoriedade de veiculação, em sítio eletrônico oficial da Prefeitura, de informações pertinentes a animais apreendidos pelo controle de zoonoses municipal.

Resposta O projeto de lei submetido à análise visa tornar obrigatório ao Poder Executivo, a divulgação no sitio eletrônico oficial da Prefeitura de fotos e informações de animais abrigados na seção de contro-

le de zoonoses do município, segundo o disposto em seu art. 1º. Inicialmente, cumpre destacar que o dispositivo indigitado, da forma como redigido, apresenta grave vício de iniciativa do projeto de lei

em apreço, por representar interferência indevida do Poder Legislativo no âmbito do Executivo, visto que não compete à Casa Legislativa Municipal determinar aquilo que deve ou não estar exposto no sitio eletrônico da Prefeitura. Assim, vislum-

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bramos afronta ao Princípio da Separação dos Poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. Por outro lado, consignamos que a Câmara Municipal poderá indicar, por intermédio de lei, informações de relevante interesse público, as quais a municipalidade deverá atribuir publicidade. Trata-se, neste ponto, do direito fundamental de acesso à informação. O art. 3º da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/11), em seu inciso II, assevera que seus procedim e nt o s d e v e m a ss e g u r a r este direito f undamental com a divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações. Em complemento, o art. 8º da Lei nº 12.527/11 estipula o dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. Já o § 2º deste mesmo dispositivo averba que para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).

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Desse modo, nada obsta que o Poder Legislativo Municipal venha a considerar, através de lei, que as fotos e demais informações dos animais abrigados na seção de controle de zoonoses da municipalidade se reveste da qualidade de interesse público. Realizada tal declaração, passa o ente municipal a ter obrigação de divulgá-la. D estacamos, p or op ortuno, que a divulgação de tais informações revela-se importante não apenas para o reconhecimento de animais perdidos, mas como instrumento de controle do serviço de abrigo de animais no que tange ao combate as zoonoses, bem como ao tratamento dispensado aos animais apreendidos. À guisa de exemplificação, mencionamos que o art. 3º da Declaração Universal dos Direitos dos Animais, aprovada pela UNESCO em 27 de janeiro de 1978, da qual o Brasil é signatário, proclama que “nenhum animal será submetido a maus-tratos e atos cruéis”. Tal previsão deve ser cotejada com o disposto no art. 32 da Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98) que tipifica criminalmente a conduta de praticar ato de abuso, maus tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, domésticos ou domesticados, nativos ou exóticos. De tal sorte, arremata-

mos a questão ponderando que divulgação de tais informações pelo Poder Público permite também que outros entes da sociedade civil trabalhem em prol da c a u s a , c r i an d o re ce p t i v i dade do público mediante c am p an ha s d e a d o ç ã o d e animais abandonados e produzindo um efeito multiplicador dessas informações e, consequentemente, da ação em si. Por derradeiro, cabível alertar que a norma conglobada pelo art. 2º do projeto de lei em análise também constitui grave violação ao Princípio constitucional da separação dos poderes, na medida em que, ao determinar a obrigatoriedade de veiculação das informações na página do jornal oficial do Município, acarreta um ônus financeiro para o Poder Executivo. Po r t u d o q u e p r e c e d e, concluímos pela inviabilidade jurídica do presente projeto de lei prosperar por representar interferência injustificada do Poder Legislativo na seara do Executivo. Contudo, assentamos a possibilidade de ser declarado por lei o interesse público e coletivo dessas informações, o que automaticamente culminaria na obrigatoriedade de sua divulgação, diante do regramento estabelecido pela Lei de Acesso a Informações - Lei nº 12.527/11.


Em Foco

Acesso à Informação Pública Alberto Lopes — Editor

Este número da revista revelou grande

Diagnóstico sobre valores, conheci-

riqueza de informações especiais sobre o

mento e cultura de acesso à informação

tema Acesso à Informação Pública, as quais

pública no Poder Executivo Federal

podem também interessar aos nossos

Brasileiro. Coordenada pelo antropólogo

leitores individuais e institucionais.

Roberto da Matta, a pesquisa está inserida

Para os que queiram aprofundar-se, ou

no contexto do projeto denominado “Po-

explorar mais o assunto, por meio de ou-

lítica Brasileira de Acesso a Informações

tros trabalhos, portais ou outras mídias,

Públicas: garantia democrática do direito

recomenda-se seguir as dicas abaixo.

a informação, transparência e participação cidadã”. O objetivo do trabalho é a

Pesquisa

cooperação técnica entre a Unesco e o Poder Executivo Federal brasileiro para que o direito de acesso à informação seja efetivamente garantido a cidadãos e a cidadãs brasileiros. A concepção central do projeto é a urgência em desenvolver mecanismos institucionais e organizacionais que permitam à administração pública brasileira promover e assegurar o acesso a informações públicas como

A Controladoria-Geral da União (CGU),

direito fundamental do indivíduo e fer-

em parceria com a Organização das Na-

ramenta sine qua non para a consolidação

ções Unidas para a Educação, a Ciência e

das democracias contemporâneas. O

a Cultura (Unesco), promoveu a pesquisa

sumário-executivo da pesquisa pode ser

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Em Foco


encontrado em http://www.acessoainformacao.gov.br/acessoainformacaogov/ publicacoes/SUMARIO_FINAL.pdf Filmes

Initiative – IATI) é uma ação voluntária e multiatorial, que visa melhorar a transparência da ajuda internacional com a intenção de aumentar a sua efetividade no combate à pobreza. A IATI aproxima doadores e países em desenvolvimento, A Controladoria-Geral da União, em parceria com a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), patrocinou três edições do Concurso (de filmes) do Minuto. O tema de 2012 – Informação Pública: direito de todos. Sem desculpas, sem segredos – teve a finalidade de engajar e de estimular a reflexão sobre a importância

organizações da sociedade civil e outros especialistas em informação sobre ajuda que compartilham as aspirações do Acordo de Accra (IATI Accra Statement) e se comprometem a trabalhar juntos para aumentar a transparência da ajuda internacional pelo mundo. Consulte www.aidtransparency.net.

do acesso à informação pública por parte da população como forma de efetivação da

Rede

cidadania e da democracia. Os curtas podem ser encontrados em http://www.cgu.gov.br/ concursos/Curtas2011/index.asp. Fonte: CGU Ação Internacional A Iniciativa Internacional pela Trans-

A Rede de Transparência representa

parência (International Aid Transparency

mais uma ação de promoção da trans-

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parência pública. Sua meta é facilitar o

Coleção OGU: O terceiro volume da

acesso do cidadão, em um único local,

coletânea tem como propósito disseminar

às informações a respeito de projetos e

informações para o aprimoramento do aten-

de ações no âmbito do Poder Executivo

dimento nas unidades de Ouvidoria Pública,

Federal, que são divulgadas pelos órgãos

com ênfase na modalidade presencial, tendo

em suas respectivas páginas eletrônicas.

em vista a excelência e a humanização do

Ao acessar cada um dos links, o cidadão

atendimento ao cidadão e à cidadã.

pode acompanhar o detalhamento e o resultado das ações desenvolvidas nas diversas áreas de atuação do Governo. Confira em www.transparencia.gov. br/rede. Publicações

A Coleção Olho Vivo reúne uma série de cartilhas. Cada uma delas trata de um assunto específico, com o objetivo de ser um instrumento para o exercício do controle social, que possa ser utilizado por conselheiros municipais e por cidadãos no acompanhamento da gestão dos recursos públicos. Outros sites recomendados www.transparencia.org.br www.tmunicipal.org.br www.transparencia.gov.br/controlesocial www.acessoainformacao.gov.br

No site da Controladoria-Geral da União (http://www.cgu.gov.br/Publicacoes) podem ser encontradas várias publicações oficiais sobre o tema da transparência pública. Entre elas, destacam-se

www.cgu.gov.br/acessoainformacoes www.acessobrasil.org.br www.w3c.br/divulgacao

as seguintes: Acesso à Informação Pública: Uma

www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br

Introdução à Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.

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Ano 58 — N ° 282

www.comparabrasil.fnp.org.br


ENTREVISTA

Wellington Luiz Fontes Secretário Municipal de Fazenda de Uberaba

1. Qual foi a reação dos Contribuintes do ISSQN e da Sociedade em geral, com a implantação do novo sistema? Como em qualquer situação nova surgiram questionamentos e dúvidas quando da implantação do sistema, mas estas foram solucionadas a contento pela equipe da Central Tributária. Por ser uma ferramenta de facilitação na emissão de comprovantes de transação e ainda por dar mais transparência ao procedimento, esta prática em si trouxe uma confiabilidade para seus usuários que, agora podem agilizar todas as emissões e controles de documentos fiscais. 2. Quais foram e como foram percebidos os benefícios advindos com a implantação e operação da Solução, do ponto de vista do Município e do Contribuinte? Pelo Município: Com o advento e implantação desta nova tecnologia o Poder Público Municipal passou a ter o controle integral de toda a cadeia produtiva, através das informações capturadas no momento de emissão das NFS-e, possibilitando, outrossim, a agilidade e transparência das informações repassadas. Pelo Contribuinte: A total desburocratização nos processos de emissão de Notas Fiscais através dos meios eletrônicos em uma sociedade cada vez mais informatizada foi o principal diferencial para a utilização e aceitação por parte dos contribuintes deste sistema. Esta implantação causou uma sensível redução de custos para os contribuintes. Deve-se levar em conta ainda que esta forma de satisfação de obrigações acessórias ocasionou uma diminuição destas a cargo dos contribuintes. 3. Como está sendo a experiência dos auditores e fiscais do município quanto ao uso do Sistema WebISS®? A partir da implantação do sistema a rejeição ao novo se torna inevitável, todavia com a progressiva utilização do sistema as dificuldades foram sendo superadas, pois a disposição de se aproximar desta nova tecnologia e da praticidade que ela proporciona contribuiu de forma extremamente positiva na produtividade, gerando resultados cada vez melhores no desempenho das tarefas diárias. Isso, aliado a eficiência e segurança que o sistema proporciona, gerou resultados positivos tanto para o Município como para os Contribuintes. 4. Quais as expectativas de mudança na arrecadação, após a implantação da NFS-e? Com o domínio da informação, em uma sociedade que vive em função dela, a Fazenda Pública Municipal poderá reduzir de forma sensível a Evasão Fiscal, proporcionando uma arrecadação tributária baseada em justiça social, onde a distribuição isonômica da carga tributária será possível. Estes fatores são extremamente positivos para a implementação da política tributária da atual gestão pública municipal. A movimentação, dentro dos mais

diversos setores da economia, se tornarão plenamente visíveis, permitindo assim que sejam feitos investimentos em setores específicos, através das mais diversas políticas públicas. 5. Como explica-se o aumento da arrecadação mesmo havendo uma crise econômica no mundo, com fortes reflexos na economia brasileira? A busca da Justiça Fiscal aliada a uma boa relação fiscocontribuinte através de procedimentos facilitadores para o cumprimento das obrigações fiscais e ainda somadas atitudes transparentes quanto a aplicação dos recursos públicos auferidos em beneficio da sociedade, geraram uma relação de confiança com a administração pública provocando uma sensível redução na evasão fiscal, tendo em vista que os sistemas de fiscalização implantados permitem a total visibilidade de toda a cadeia produtiva e ainda o acesso imediato às informações, diminuindo desta forma a inadimplência e o descumprimento de obrigações e ainda, evitando o acúmulo de procedimentos que eram cometidos de forma equivocada por parte dos contribuintes. É cediço que o controle que o sistema gera, tanto para o contribuinte como para a Fazenda Pública, servem de instrumentos facilitadores para o cumprimento das políticas fiscais. Esta somatória de fatores foi preponderante para equacionar e afastar os efeitos da crise econômica brasileira no Município. 6. Como o Município de Uberaba vê a parceria com o IBAM? Toda parceria é uma mão dupla, ou seja, as partes se envolvem de tal modo que os benefícios sejam compartilhados e seus resultados se estendem ao universo envolvido beneficiando tanto o ambiente interno quanto o externo, produzindo através da credibilidade e idoneidade resultados positivos, como é o caso do IBAM, pois isto causa uma sensação de segurança na sociedade que passa a ser parceira da Administração Pública. O modelo de parceria tem demonstrado sua eficácia em relação a modelos anteriormente implantados vez que seus resultados repercutem de forma positiva através das melhorias constantes destas novas tecnologias e com isso, passam a ser objeto de satisfação para a sociedade. 7. Qual a diferença dos sistemas que aplicam a padronização da NFS-e no modelo conceitual usado pelas capitais brasileiras para os demais sistemas que não usam padronizações? A principal diferença está na condição que este sistema oferece para uma futura integração com os demais entes federados, com a unificação e padronização de condutas para a aplicação da legislação tributária de forma a diminuir a evasão fiscal em operações que envolvam mais de um ente federado.


Assessoramento amplo, aplicação de processos e ferramentas modernas de gestão do ISSQN, o imposto mais importante da Receita Própria do Município, com foco no incremento legal.

Gestão e Controle da Arrecadação do ISSQN Além de disponibilizar a Nota Fiscal Eletrônica - NFS-e, a Metodologia tem uma visão abrangente sobre o ISSQN: Com base na Lei Complementar 116 e no CNAE 2.0; Organização do Cadastro Mobiliário do ISSQN; Controle do imposto devido gerado por prestador no Município; Controle do Imposto devido dos Serviços Exportados ou Importados; Abrangente monitoramento e Gestão do Simples Nacional; Relação com instituição federais nas retenções do ISSQN; Declaração de Instituições Financeiras; Tecnologias em linha com o Modelo Conceitual das Capitais.

Saiba mais...

www2.ibam.org.br/webiss Tel: (21) 2536.9797


CONTEÚDO PROGRAMÁTICO


Acesso à Informação - Revista de Administração Municipal