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Nº 273 Ano 55 Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS IBAM

Janeiro/Fevereiro/Março 2010

Município e Gestão Portuária

ARTIGOS

E MAIS

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• FINANÇAS MUNICIPAIS • NOTÍCIAS MUNICIPAIS • PERGUNTE AO IBAM • PARECERES E JURISPRUDÊNCIA • EM FOCO

CIDADES PORTUÁRIAS DESENVOLVIMENTO COSTEIRO POLÍTICAS PÚBLICAS DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E INTERNET • IPTU


Revista Revista de de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

Articulação da gestão municipal com a administração dos portos nas cidades brasileiras OS EDITORES compreensão da necessária articulação entre as ações do Executivo municipal e das administrações portuárias no País. Em ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E INTERNET: UMA ANÁLISE DOS PORTAIS DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO DAS AGULHAS NEGRAS/RJ, Júlio Cesar Andrade de Abreu, Cláudio Bezerra Leopoldino e Daniel Armond-de-Melo destacam o papel das tecnologias da informação e do conhecimento nas recentes mudanças comportamentais dos cidadãos e analisam a sua adoção pelos Governos municipais na região de Agulhas Negras, Estado do Rio de Janeiro. Em uma linha de argumentação próxima, Farley Simon Mendes Nobre sustenta a oportunidade da elaboração de políticas públicas municipais de base tecnológica, necessárias ao desenvolvimento regional sustentável, em MODELO DE POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS PARA GESTÃO DE CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO. Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de Souza, procurador do Município de São Leopoldo/RS, aborda assuntos relacionados com o chamado IPTU ambiental, em IPTU AMBIENTAL. Seu artigo analisa a temática e sua aplicação no ordenamento jurídico do Brasil. Restos a pagar não processados? é a pergunta que orienta a análise de Heraldo da Costa Reis na seção FINANÇAS MUNICIPAIS. Na seção de PARECERES, publica-se análise sobre o Regime de Competência. Também se fazem presentes neste número da Revista as seções EM FOCO, PERGUNTE AO IBAM e NOTÍCIAS MUNICIPAIS. São estes artigos e estas seções que se publicam neste número 273 de MUNICÍPIOS, Revista de Administração Municipal, do IBAM, que apresentamos para sua leitura e comentários.

EDITORIAL

Os prefeitos municipais de Santos, Estado de São Paulo, e de Vitória, Estado do Espírito Santo, expõem seus pontos de vista sobre a articulação dos Governos municipais com as administrações portuárias. Uma questão que tem dimensões urbanas, ambientais, sociais e econômicas, em um momento em que o Brasil amplia suas relações comerciais com outros países e os portos desempenham papel relevante nesse processo. João Paulo Tavares Papa, prefeito de Santos e atual presidente da Associação Brasileira de Municípios Portuários – ABMP, sustenta que as “as cidades portuárias brasileiras vivenciam uma nova realidade no que diz respeito ao relacionamento entre as Prefeituras e os responsáveis pela administração dos terminais. A tão sonhada integração entre porto e cidade, aos poucos, delineia-se, dando sustentação à necessária expansão do comércio exterior brasileiro e ao desenvolvimento econômico, social e ambiental das comunidades locais.” João Carlos Coser, prefeito de Vitória e expresidente da ABMP, relaciona a questão portuária ao desenvolvimento local e afirma: “A própria dificuldade de se conceituar o desenvolvimento local traz a vantagem de se pensá-lo como um movimento de “baixo para cima”, não mais uma decisão exclusiva do Estado, ou de determinadas elites econômicas. No caso dos portos, a constituição dos Conselhos de Autoridade Portuária – CAP reforça a compreensão de que os projetos de desenvolvimento portuário devem, necessariamente, ser coadunados com um projeto de desenvolvimento da cidade ou do território no qual impacta economicamente, considerando-se a geração de emprego e renda, sob a ótica de um movimento que tem a sociedade civil como ator principal do processo de construção coletiva desse desenvolvimento”. As reflexões de João Paulo Tavares Papa e de João Carlos Coser contribuem para a melhor

Missão da Revista A missão da Revista é ser um meio de difusão de informação, de estudos, de resultados de pesquisas inéditas e um fórum de debate sobre temas de interesse nacional e internacional relacionados ao federalismo, à descentralização, ao desenvolvimento da capacidade institucional dos Governos Municipais, à construção de uma sociedade democrática e à valorização da cidadania.

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ÍNDICE

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

EXPEDIENTE A Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS é uma publicação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, de periodicidade trimestral, depositada na Reserva Legal da Biblioteca Nacional e no Catálogo Internacional de Periódicos sob o n.° BL ISSN 0034-7604. Registro Civil de Pessoas Jurídicas n.° 2.215. EDITORES Nilton Almeida Rocha – Editor Executivo Romay Garcia e Heraldo da Costa Reis – Editores Técnicos Sandra Mager – Produção Gráfica Pablo Fontes – Apoio Editorial

Conselho Editorial Ana Maria Brasileiro (UNIFEM/ONU/Washington/Estados Unidos), Celina Vargas do Amaral Peixoto (FGV/Rio de Janeiro/RJ), Emir Simão Sader (CLACSO/Buenos Aires/ ARGENTINA), Fabrício Ricardo de Limas Tomio (UFPr/Curitiba/PR), Jorge Wilheim (Consultor em urbanismo, São Paulo/SP), Nilton Almeida Rocha (IBAM, Rio de Janeiro/RJ), Paulo du Pin Calmon (UNB/CEAG/Brasília/DF) e Rubem César Fernandes (VIVA RIO/Rio de Janeiro/RJ).

Conselho Técnico Alexandre Santos, Heraldo da Costa Reis, Marlene Fernandes e Nilton Almeida Rocha. Esta publicação consta do indexador internacional Lilacs – América Latina e Caribe. Consta nas seguintes páginas: • • • • • • • • • •

FEA/USP - Departamento de Administração FGV - Biblioteca Mário Henrique Simonsen UNB - Biblioteca Machado de Assis Biblioteca Nacional Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia Catálogo Coletivo Nacional (CCN) Association of Research Libraries Latin Americanist Research Resources Project Institut des Hautes Études de l’Amérique Latine - Centre de Recherche et de Documentation sur l’Amérique Latine Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas - Universidad Central de Venezuela HACER - Hispanic American Center for Economic Research

Filiação A Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS é filiada à Associação Brasileira de Editores Científicos – ABEC. • (O selo da ABEC pode ser obtido no site: http://www.lncc.br/ abec/) ASSINATURAS Tel.: (21) 2536-9711/ 2536-9712 • revista@ibam.org.br Valor da assinatura anual: R$ 45,00 Tiragem: 2 mil exemplares REDAÇÃO Coordenação Editorial Edição 1 – Comunicação & Serviços Ltda. • Telefax: (21) 24621933 Jornalista responsável: Mauricio S. Lima (MTb 20.776) Jornalismo: Ana Cristina Soares Revisora gramatical: Lucíola M. Brasil Programação visual: Virgilio Pinheiro Foto de Capa: Banco de imagem Edição 1

ARTIGOS E REPORTAGEM / ARTICLES AND REPORTAGE

05 As cidades brasileiras e os seus portos: uma relação que está se aprimorando – The Brazilian cities and their ports: a relationship that is getting better João Paulo Tavares Papa 14 O Município e o desenvolvimento costeiro – The town and coastal development João Carlos Coser 27 Modelo de políticas públicas municipais para gestão de ciência, tecnologia e inovação – Model of public policies for municipal management of science, technology and innovation Farley Simon Mendes Nobre 33 Administração Pública, democracia participativa e Internet: uma análise sobre os portais dos municípios da região das Agulhas Negras/RJ – Public Administration, participatory democracy and the Internet: an analysis of the websites of municipalities in the region of Agulhas Negras/RJ Júlio Cesar Andrade de Abreu, Cláudio Bezerra Leopoldino e Daniel Armond-de-Melo 48 IPTU Ambiental – Environmental IPTU Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de Souza

PARECERES E JURISPRUDÊNCIA / REPORTS AND JURISPRUDENCE

DEPARTAMENTO COMERCIAL Contato: (21) 2462-1933 Os artigos refletem a opinião de seus autores. É permitida a sua reprodução desde que citada a fonte. IBAM – Edifício Diogo Lordello de Mello Largo IBAM, 1 – Humaitá – Rio de Janeiro, RJ CEP 22271-070 Tel.: (21) 2536-9797 www.ibam.org.br Conselho de Administração João Pessoa de Albuquerque – Presidente Álvaro Almerio de Azevedo Pessoa dos Santos, Celina Vargas do Amaral Peixoto, Luiz Antonio Santini Rodrigues da Silva, Mayr Godoy, Edson de Oliveira Nunes, Edvaldo Pereira de Brito, Henrique Brandão Cavalcanti, Maria Terezinha Tourinho Saraiva e Raymundo Tarcísio Delgado. Conselho Fiscal Aguinaldo Helcio Guimarães, Inéa Fonseca, Jorge Gustavo da Costa, Paulo Reis Vieira e Roberto Guimarães Boclin. Superintendência Geral Paulo Timm REPRESENTAÇÕES São Paulo Avenida Ceci, 2081 • Planalto Paulista, São Paulo • SP • CEP 04065-004 • Tel/Fax: (11) 5583-3388 • Ibamsp@ibam.org.br Santa Catarina Rua Hermann Hering, 813 • Bom Retiro • Blumenau • SC • CEP 89010-600 • Tel/Fax: (47) 3041-6262 • Ibamsc@ibam.org.br

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62 Prefeitura Municipal. Razões e condições para a adoção do regime de competência pela Contabilidade Governamental, no reconhecimento das receitas e das despesas Heraldo da Costa Reis

SEÇÕES / SECTIONS

24 – FINANÇAS MUNICIPAIS/MUNICIPAL FINANCES 47 – NOTÍCIAS MUNICIPAIS/MUNICIPAL NEWS 61 – PERGUNTE AO IBAM/ASK TO IBAM 66 – EM FOCO/ HIGHLIGHTING

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CIDADES PORTUÁRIAS Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

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As cidades brasileiras e os seus portos: uma relação que está se aprimorando João Paulo Tavares Papa

RESUMO

Prefeito de Santos (SP) Presidente da ABMP (Associação Brasileira de Municípios Portuários)

Ser uma cidade portuária e manter um bom padrão de qualidade de vida para seus moradores. Este é o difícil desafio que os municípios portuários brasileiros enfrentam cotidianamente. Por isso, é tão importante aprimorar o relacionamento cidade-porto, um processo que começa a se concretizar em Santos. Palavras-chave: Portos. Desenvolvimento. Ambiente. Costa marítima.

As cidades portuárias brasileiras vivenciam uma nova realidade no que diz respeito ao relacionamento entre as Prefeituras e os responsáveis pela administração dos terminais. A

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tão sonhada integração entre porto e cidade, aos poucos, delineia-se , dando sustentação à necessária expansão do comércio exterior brasileiro e ao desenvolvimento econômico, social e

ambiental das comunidades locais. Entre as principais razões para tais avanços, sem qualquer dúvida, está a criação da Secretaria Especial de Portos da Presidên-

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cia da República, oficializada no segundo semestre de 2007. Sob a liderança do ministro Pedro Brito e uma equipe técnica gabaritada, a nova estrutura do Governo Federal representa um verdadeiro divisor de águas na história dos portos brasileiros e, em especial, para Santos, que é o maior porto do Hemisfério Sul e o principal do País. Afinal, é aqui que acontecem cerca de 30% de todas as operações portuárias nacionais de comércio exterior. Com status de Ministério, a Secretaria garantiu que os temas inerentes aos portos fossem enfrentados com maior eficiência e agilidade. Sua criação foi uma demonstração concreta de que o Governo Federal entendeu que são necessárias soluções urgentes para os problemas que afetam os terminais brasileiros. Na semana seguinte à sua posse, o ministro Pedro Brito veio a Santos ver de perto o principal porto do País, e, desde então, sua presença constante na região comprova a atenção aos assuntos locais. O ministro e sua equipe estão imprimindo uma gestão técnica nos portos brasileiros, o que está fazendo toda a diferença rumo à eficiência necessária. O relacionamento dos gestores do porto com as Administrações Municipais se aprimorou significativamente. Vale lembrar que o Porto de Santos ocupa áreas não apenas santistas mas também de Guarujá e Cubatão, e sua grandiosidade é tamanha que influencia na economia e no modo de vida da população de toda a Região Metropolitana da Baixada Santista, composta também pelos municípios de São Vicente, Praia Grande,

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Mongaguá, Itanhaém, Peruíbe e Bertioga. PRIMEIRAS INICIATIVAS A Prefeitura tem feito da relação entre porto e cidade um dos focos de atenção permanente. Logo no início do meu primeiro mandato, em 2005, o Governo Municipal passou a atuar fortemente para que a cidade conquistasse mais voz nas questões relacionadas ao porto, principal atividade econômica local desde os primórdios da vila de Santos.

pela inclusão social e a sustentabilidade ambiental. De imediato, comecei a participar assiduamente das reuniões mensais do CAP (Conselho de Autoridade Portuária), tomando conhecimento dos fatos e das urgências que envolviam a ampla cadeia de trabalho, serviços e negócios portuários. Ciente do importante trabalho e da força política ABMP (Associação Brasileira de Municípios Portuários), apoiamos a realização em Santos, no final de março de 2005, do congresso anual da entidade. Problemas co-

Vale ressaltar que 90% das importações e exportações do Brasil passam pelos portos. Juntos, os municípios portuários somam 19% do PIB (Produto Interno Bruto) nacional e concentram 15% da população brasileira

Era urgente uma efetiva integração da autoridade portuária com o governo local, para que as metas de produtividade e eficiência dos terminais não conflitassem com o planejamento urbano e o projeto municipal de desenvolvimento sustentável, que primam

muns foram apresentados e debatidos, e um dos principais anseios na época era a r egi o n al i zação d o s p o r t o s , apontada então como a maneira ideal de solucionar os impasses decorrentes da falta de integração dos interesses portuários com os das comunidades.

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CIDADES PORTUÁRIAS

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No último dia do evento, fui eleito para a Presidência da Associação, função que voltei a desempenhar em 2009, depois de permanecer neste intervalo de tempo como integrante da Diretoria. A SECRETARIA SANTISTA Era premente a necessidade do governo municipal gerar uma estrutura técnica específica para acompanhar tudo o que envolvia o porto. Assim, em setembro de 2005, com a devida anuência da Câmara Municipal, criamos a Secretaria de Assuntos Portuários e Marítimos (Seport) – provavelmente uma das decisões mais acertadas daquele primeiro ano de governo. A escolha de um experiente profissional para titular da pasta – Sérgio Aquino – também foi muito feliz. Com uma equipe pequena e envolvida, a Seport consegue desenvolver um trabalho exemplar. A partir da implementação da Secretaria municipal, o processo de integração entre porto e cidade ganhou fôlego, calcado em um permanente diálogo com a autoridade portuária. A relação entre a cidade e o seu porto já foi muito difícil. Não havia diálogo nem planejamento comum. Quando criamos a Seport, um dos objetivos primordiais era justamente atuar proativamente para mudar este cenário. Trabalhamos para instituir um relacionamento técnico, harmônico e maduro com a autoridade portuária e os demais segmentos que compõem o setor, que resultasse de forma positiva para todos. Alguns dos principais portos do mundo são administrados localmente, como, por exemplo, em Los Angeles, Nova Iorque e Seattle

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e o holandês de Roterdã, todos municipalizados. Outros cuja área se estende a mais de um Município têm uma administração metropolitana como a de Vancouver, no Canadá, sendo denominado Metroporto. Este é o caso do porto de Santos, que ocupa originalmente áreas no nosso Município – a chamada Margem Direita do Estuário e em pontos da Área Continental – e também em territórios do Guarujá – onde está a Margem Esquerda – e de Cubatão. Tal condição indica que sua administração precisa do envolvimento dos governos federal e estadual, além dos municipais, para a garantia do necessário apoio à sua infraestrutura. Entre as várias missões da Seport, destacam-se o incentivo à implementação e a ampliação de atividades portuárias e retroportuárias, indústrias manufatureiras ou de montagem e plataformas logísticas. A Secretaria trabalha ainda pela aplicação integral da lei portuária, dando especial atenção para a requalificação dos trabalhadores portuários. Também acompanha os estudos sobre a tributação municipal no setor; os assuntos ambientais e aduaneiros; as iniciativas em prol da capacitação, da segurança e da saúde dos trabalhadores portuários; a melhoria na infraestrutura de acesso dos modais e das condições de navegabilidade do estuário. CAMINHOS PARA A REGIONALIZAÇÃO Entendemos que o Município deve se preparar tecnicamente para a regionalização da administração do Porto de Santos. Trata-se de um processo que precisa ser trilhado com responsabilidade e maturidade, e não pode ocorrer de forma unilateral. Antes de

mudar, é fundamental criar os instrumentos que garantam o perfil profissional adequado dos dirigentes que administrarão o porto, envolvendo inclusive a aprovação e homologação destes nomes pelo CAP (Conselho da Autoridade Portuária). Para que a regionalização da administração do nosso porto venha a acontecer, é fundamental que os agentes públicos locais estejam aptos a assumir sua participação. Não é, portanto, um processo simples, que acontece em um passe de mágica. Já avançamos muito, e acredito que estamos muito próximos de exercer tais funções local e regionalmente, tão logo o Governo Federal sinalize tal decisão. Mas ainda existem grandes diferenças entre os vários municípios do Brasil. Alguns enfrentam conflitos com as administrações portuárias locais, as quais não aceitam o diálogo, confundindo, muitas vezes, os pleitos legítimos com disputas de caráter políticopartidário. A Prefeitura está fazendo a sua parte. Além de instituir a Seport, compôs uma Câmara Intersetorial de Desenvolvimento Portuário, formada por representantes de diversas Secretarias municipais e da CET (Companhia de Engenharia de Tráfego), para acompanhar projetos, ações e intervenções do porto que refletem na vida da cidade. GOVERNO LOCAL E O CAP SANTOS O Governo Municipal, que já participava ativamente do CAP, conquistou, há cerca de um ano e meio, uma posição inédita: a Presidência do colegiado, que reúne representantes dos operadores, usuários, trabalhadores e Poder Públi-

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co. Considero esta nomeação como uma das mais importantes sinalizações da Secretaria Especial de Portos referente à participação efetiva das comunidades locais nas questões portuárias. Tal medida ocorreu pioneiramente em Santos, em agosto de 2008, com a indicação do secretário municipal de Assuntos Portuários e Marítimos, Sérgio Aquino, para o comando do colegiado. Pela primeira vez na sua história, o Conselho, instituído pela Lei de Modernização dos Portos (n.º 8.630, de 1993), não era mais presidido por representantes do Governo Federal e da Antaq (Agência Nacional de Transportes Aquaviários). A partir de então, foi assegurada oficialmente a importância das Administrações Municipais nas decisões sobre o Porto de Santos, consolidando a comunicação entre o porto e a comunidade regional. Ficou evidente que o verdadeiro sentido de regionalização poderia começar a ser efetivado com o fortalecimento dos CAPs e com o aumento da participação regional no Conselho. Situações e impasses entre a área urbana e o porto que, há anos, não se definiam em nosso Município, agora, começam a ser solucionados. O ministro Pedro Brito demonstrou ainda mais claramente a intenção de fortalecer os CAPs ao decidir realizar um congresso que reunisse conselheiros de todos os colegiados do País. Santos aceitou o desafio de organizar o evento. A Secretaria Especial de Portos, o CAP Santos, a Prefeitura e a Codesp (Companhia Docas do Estado de São Paulo), com o patrocínio da ABTRA (Associação Brasileira de Terminais e Recintos Alfandegados), organiza-

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ram e promoveram nos dias 24 e 25 de novembro de 2009 o I Congresso Nacional de Conselheiros de CAPs, que recebeu no Teatro Guarany 220 participantes de diferentes estados. Na oportunidade, representantes dos usuários, dos operadores, dos trabalhadores e do Poder Público assistiram explanações sobre suas atribuições como integrantes dos CAPs, esclareceram dúvidas e trocaram experiências. Os resultados foram tão positivos que o evento deverá ser realizado anualmente, em diferentes cidades portuárias do País. TRABALHADORES PRECISAM SER REQUALIFICADOS Em 1993, a Lei de Modernização dos Portos determinou que os trabalhadores portuários deveriam ser treinados e qualificados para atender às novas exigências das operações. Entretanto, anos passaram sem que as providências para concretizar tal propósito fossem tomadas. Os problemas enfrentados pelos milhares de trabalhadores do Porto que residem na Baixada Santista são bem conhecidos no Município. Muitos perderam seus empregos e postos de trabalho justamente por não estarem preparados para a nova realidade, representada pelas novas tecnologias utilizadas, que vão desde a informatização até a operação das máquinas que substituíram o esforço braçal. O processo de modernização dos portos brasileiros resultou em mais eficiência, porém ainda estava devendo muito no que diz respeito aos trabalhadores, para que eles pudes-

sem se inserir definitivamente na nova realidade. A Prefeitura tomou a iniciativa de promover uma parceria internacional, visando à criação de um Cenep (Centro de Excelência Portuária) no Município, à qual caberia coordenar a qualificação dos trabalhadores. O acordo foi firmado com uma das instituições mundiais mais especializadas no tema, o Centro de Capacitação Profissional do Porto de Antuérpia (Bélgica), tendo ainda a participação da Codesp e do CAP Santos. O ministro de Infraestrutura, Energia e Meio Ambiente da região de Antuérpia, Kris Peteers, veio à Prefeitura de Santos especialmente para assinar o acordo, em 30 de março de 2007, perante dirigentes de vários sindicatos de trabalhadores na sede da Prefeitura. Na ocasião, ele destacou a necessidade de balancear o desenvolvimento dos portos com a qualidade de vida nas cidades onde eles se localizam e afirmou que tais conflitos precisam ser solucionados por políticas integradas. Em novembro de 2007, uma comitiva de Santos, formada por representantes dos sindicatos de trabalhadores e operadores, da Ogmo, da Codesp, da Prefeitura e das instituições de ensino participaram de uma visita a portos da Bélgica e da Holanda, em mais uma etapa para a implementação do Cenep. Na Holanda, estiveram no Porto de Roterdã, o maior do mundo, e, na Bélgica, foram à Antuérpia, a Ghent e a Zeebrugge, onde conheceram os sistemas de treinamento, de segurança e de operações, além de assistirem aos encontros, às

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CIDADES PORTUÁRIAS

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A instalação do terminal da Embraport deverá receber no próximo ano US$ 500 milhões e deverá gerar para a Baixada Santista 1.400 empregos diretos e 4 mil indiretos

palestras e às reuniões com autoridades e técnicos do setor. Oficializado pela Secretaria Especial de Portos em dezembro de 2007, o Cenep Santos foi o primeiro do Brasil e terá ainda a função de promover as devidas pesquisas tecnológicas que resultem no aprimoramento das operações portuárias locais, das atividades marítimas e das funções correlatas, como, por exemplo, as de apoio offshore. Após as aulas inaugurais de “Gestão Integrada em Segurança, Saúde Ocupacional e Meio Ambiente nas Operações Portuárias”,

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a capacitação da primeira turma de 1.155 alunos teve início em 2008 com o “Curso Portuário de Aperfeiçoamento e Experiência Profissional”, com apoio do Ministério do Trabalho – Programa PLASEQ-PORTUÁRIO, este o primeiro do País. Além da Codesp, da Ogmo e dos governos federal e municipal, instituições locais de ensino participam do programa. MAIOR E MAIS MODERNO A vocação de Santos como cidade portuária é inequívoca des-

de a fundação da pequena vila, em 1546. Todas as atividades relacionadas, que envolvem a aduana, a logística e a produção industrial, produzem enorme impacto no Município e na Região Metropolitana. O Plano Diretor do Município, que está sendo revisto, tem necessariamente de se preocupar com a principal vocação econômica e o vetor de desenvolvimento do Município, que é o porto. A expansão do Porto de Santos é essencial para que o Brasil se consolide como uma das principais potências do planeta. O único local onde o Porto de Santos pode se expandir é a área continental, que já conta com a necessária estrutura de transporte rodoviário e ferroviário. É fundamental que a sua ocupação responsável seja devidamente planejada, de forma que se equilibrem as atividades com os cuidados relacionados ao meio ambiente. O projeto Barnabé-Bagres, por exemplo, deverá triplicar a capacidade do terminal local. O Governo Municipal acompanha de perto o planejamento para a implementação deste novo trecho de cais, que será construído na região continental santista, com capacidade para movimentar 120 toneladas ao ano – nada menos que 150% da capacidade atual. Trata-se de um projeto conceitual, que ainda receberá as devidas avaliações técnicas necessárias, inclusive as que se referem às medidas mitigadoras e compensatórias relacionadas ao impacto ambiental. Sua concretização é a garantia da competitividade futura do Porto de Santos. Os países desenvolvidos procuram concentrar os investimentos portuários nas mesmas regiões onde já existem ter-

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minais, pois, com isso, são economizados os investimentos em infraestrutura, como é o caso do Barnabé-Bagres. Outros projetos de expansão do porto local estão em andamento, também na área Continental. A instalação do terminal da Embraport deverá receber no próximo ano US$ 500 milhões, e o início das operações está previsto para 2012. Segundo estimativa da empresa, o empreendimento deverá gerar para a Baixada Santista 1.400 empregos diretos e 4 mil indiretos. O aporte decorrente desses salários significará pelo menos R$ 52 milhões por ano na economia local. Em face das tais perspectivas, um fato precisa ser enfatizado: no mundo todo, as expansões portuárias têm contribuído para a melhoria da qualidade ambiental. Isso porque os terminais são devidamente planejados a operar de modo que se promova a redução das emissões de gás carbônico (CO2) na atmosfera. Entre outras medidas de controle da poluição, as operações modernas racionalizam a logística, o que diminui significativa o transporte das cargas em caminhões, e utilizam equipamentos e tecnologias menos poluentes. De qualquer forma, é fundamental que a expansão seja acompanhada por medidas compensatórias e mitigadoras dos danos ambientais, devidamente exigidas pela legislação federal, estadual e municipal. Paralelamente, Santos busca na Justiça, desde a década de 80, receber o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) das áreas portuárias, o que propici-

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aria ao Município arcar com os custos de obras e serviços causados pelos inúmeros impactos decorrentes da atividade, entre os quais os danos na pavimentação e na drenagem, os transtornos no trânsito, o comprometimento ambiental e a sobrecarga nos serviços públicos de saúde e de vigilância sanitária da presença de caminhoneiros e marinheiros. O caso está sendo julgado no Supremo Tribunal Federal. O PORTO E O PETRÓLEO O início da exploração e da produção de petróleo e gás na Bacia de Santos e a instalação da sede da Unidade de Negócios da Petrobras no Município têm estreita ligação com o porto local. Afinal, a atividade portuária é fundamental para a sustentabilidade da ampla cadeia de negócios representada pelo petróleo e o gás. As operações dependem das chamadas “suply bases”, de onde partem todo o tipo de suprimentos, máquinas e equipamentos utilizados nas plataformas de exploração. Este será mais um grande negócio para a cidade, e a Prefeitura trabalha para potencializar tais perspectivas, o que deverá resultar em desenvolvimento econômico e social, com mais empregos e postos de trabalho. A cidade também já conta com terminal offshore de apoio à Petrobras e a outras empresas que atuam ou venham a atuar na Bacia. PORTO VALONGO SANTOS Um dos resultados mais positivos do diálogo instituído entre o

Governo Municipal e a autoridade portuária é o projeto Porto Valongo Santos, que vai revitalizar áreas dos antigos armazéns do cais histórico, abandonados há décadas, assim como as áreas anexas, que serão transformadas em um complexo turísticos, náutico, cultural e empresarial de nível internacional. São 55 mil metros quadrados, abandonados durante mais de 20 anos, onde serão implementados um novo terminal de cruzeiros marítimos, uma marina pública, escritórios, restaurantes, terminal de transporte aquaviário, museu do mar, centro de pesquisas, entre outras ocupações. Cabe aqui uma consideração sobre as perspectivas para a nossa cidade relacionadas aos cruzeiros marítimos. A cada temporada, a movimentação cresce, e nosso terminal – um dos mais modernos do País – em breve deverá ter dificuldade em atender ao grande número de turistas. Santos registra a maior temporada de cruzeiros marítimos, que responderá por nada menos que 80% de toda a movimentação do País no setor. Dos 18 transatlânticos que navegarão em águas brasileiras nesta temporada, 15 atracarão no porto local, que receberá ainda outros cinco navios em trânsito. A previsão é de 822 mil passageiros no nosso porto, o que representa um crescimento da ordem de 7% em termos de público em comparação à temporada anterior. A revitalização de áreas portuárias abandonadas é um processo que acontece com sucesso em diversos lugares do mundo. Para Santos, as vantagens da revitalização do cais histórico são imensuráveis,

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É importante ressaltar que os incentivos fiscais concedidos pelo Município por meio do Programa Alegra Centro de Revitalização do Centro Histórico valem para os empreendimentos a serem realizados no Porto Valongo. Os investidores também poderão contar com os benefícios do Programa de Incentivo à Revitalização de áreas Urbanas Degradadas (PRO-URBE), instituído pelo Governo do Estado em 2007, pelo qual é possível utilizar em tais empreendimentos os créditos acumulados do ICMS, quando a alíquota média de saída é superior à de entradas das mercadorias, situação que ocorre em geral nas operações desoneradas de ICMS, como as exportações. A atividade portuária é fundamental para a sustentabilidade da ampla cadeia de negócios representada pelo petróleo e o gás

com reflexos no futuro de toda a região. Os empreendimentos projetados promoverão desenvolvimento econômico e social, com geração de emprego e melhoria na qualidade de vida da população. O complexo representa ainda a integração efetiva da cidade com o seu porto, além da valorização do espaço urbano, hoje degradado, e a elevação da autoestima dos cidadãos. A revitalização do cais histórico encerra um ciclo e marca o início da transferência das atividades portuárias para locais mais adequados com a nova realidade. O valor global estimado dos investimento públicos e privados gira entre R$ 500 e R$ 600 milhões, sendo que a maior parte ficará a cargo dos empreende-

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dores privados. O Governo Federal se encarregará das obras da passagem subterrânea da Avenida Perimetral, o chamado “mergulhão”, cabendo à Prefeitura a contratação dos estudos de viabilidade técnica e econômica do projeto completo e a urbanização da esplanada sobre a passagem, que integrarão o Centro Histórico ao cais. Muitos investidores nacionais e internacionais têm procurado informações sobre as atividades empresariais que serão implementadas no Porto Valongo, demonstrando grande interesse em participar. Temos até tido dificuldade em atender a tantas consultas, o que comprova plenamente a viabilidade do projeto.

A CARTA DE SANTOS O Congresso da Associação Brasileira de Municípios Portuários foi realizado em agosto último em nossa cidade, reunindo prefeitos e representantes de cidades de todas as regiões do País. Vale ressaltar que 90% das importações e exportações do Brasil passam pelos portos. Juntos, os municípios portuários somam 19% do PIB (Produto Interno Bruto) nacional e concentram 15% da população brasileira. Após palestras e debates, os participantes elaboraram e divulgaram a “Carta de Santos”, um documento que expressa as principais reivindicações às autoridades federais e estaduais e as recomendações para os governos dos municípios portuários. Reivindicações: Entre as principais solicitações, a aprovação do

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Fundo de Desenvolvimento dos Municípios Portuários, com repasse de parcela do imposto sobre importações, sem elevação da carga tributária, e a participação no rateio da parcela do imposto sobre circulação de mercadorias e serviços incidente sobre as mercadorias importadas que passam pelos municípios portuários. Um ponto destacado é o retorno à tramitação, visando à aprovação pelo Senado Federal do projeto de lei que trata da criação dos centros de logísticas industriais aduaneiros. O substitutivo elaborado pela ABMP sinaliza preferencialmente tais instalações em municípios e regiões metropolitanas onde haja porto organizado. A carta destaca ainda a necessidade de mudança no marco regulatório para a participação nos recursos arrecadados e distribuídos pelo Fundo Nacional de Renovação da Marinha Mercante, para aplicação de um percentual no próprio porto de origem, destinando-o inclusive para investimentos em infraestrutura necessária às cidades e aos seus portos. Isso além do incentivo ao alfandegamento das instalações de fornecedores de navios situados em cidades portuárias. Outras reivindicações foram elencadas: • mudança no marco regulatório que trata das arrecadações do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Marítimo, garantindo que os valores arrecadados das atividades portuárias sejam geridos pela área governamental responsável pelos portos brasileiros, com aplicação nos Centros de Treinamento instalados pelos CAPs de

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cada Porto Organizado, conforme Art. 32 da Lei n.º 8.630/93, para implantação de novos modelos e novos currículos de treinamentos e requalificações dos trabalhadores portuários e funções correlata; • agilização na implantação do trabalho portuário multifuncional como instrumento fundamental para a facilitação dos treinamentos e das requalificações laborais e das contratações de trabalhadores portuários avulsos pelas empresas portuárias; • participação direta do Poder Público municipal na gestão e na administração dos portos situados em seus territórios, com presença em atos de delegação promovidos pelo Governo Federal, com prévia adequação na legislação e nos estatutos, bem como pela criação de Diretoria de Relações Porto-Cidade e vaga nos Conselhos de Administração dos Portos para indicações municipais; • transferência para o Município de áreas portuárias sem uso para a operação de carga, permitindo a implantação de programas de revitalização, requalificação urbana, atividades náuticas, lazer, turísticas e operação portuária de passageiros nesses locais; • divisão justa e equitativa das receitas advindas da exploração do petróleo na forma que cada nível da Administração Pública fique com um terço das receitas; • redução da contrapartida do financiamento do PAC para os municípios portuários; • instrumentos regulatórios que garantam o mandato e a profissionalização das Administrações do Portos Organizados e

a nomeação das presidências dos CAPs no âmbito regional portuário; • manutenção da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República com competência sobre todos os portos marítimos e fluviais e hidrovias ou a criação do Ministério da Logística com destaque ao segmento portuário; • tratamento isonômico por parte das autoridades federais para portos fluviais e marítimos, notadamente nas regiões Norte e Centro-Oeste do País, a fim de que haja uma unificação de políticas públicas para o setor aquaviário. Recomendações: Aos municípios portuários, a carta recomenda instituir setores em suas estruturas internas preparados para interagir nas atividades portuárias, acompanhando as evoluções nos sistemas logísticos e nos processos produtivos envolvidos com seus portos, e incentivar a implantação de Centros de excelência educacional para preparar mão-de-obra apta às novas demandas relacionadas com a logística portuária e as atividades correlatas, em cumprimento à determinação da Lei n.º 8630/93. Outro ponto destacado é a necessidade de compatibilizar os planos diretores de desenvolvimento das Prefeituras de forma integrada aos planos de desenvolvimento e zoneamento dos portos, bem como atuar nos CAPs, garantindo que este último respeite os regramentos municipais. A realização de programas pedagógicos na rede de ensino, a partir dos seis anos de idade,

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CIDADES PORTUÁRIAS

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tura portuária, são outros pontos destacados. UM PRINCÍPIO ESSENCIAL

ABSTRACT

Ser prefeito de Santos e presidente da ABMP em um momento tão importante para o desenvolvimen-

to regional representa não só uma grande responsabilidade mas também uma oportunidade de trabalhar pela harmonização da cidade com o seu porto, tendo como foco um princípio essencial: a promoção do desenvolvimento econômico aliado à inclusão social e à sustentabilidade.

The Brazilian cities and their ports: a relationship that is getting better

RESUMEN

para difundir conhecimentos sobre o porto e a cultura portuária, e a busca por apoio e a integração com as respectivas comunidades, a fim de melhor representar os seus anseios e fortalecer suas reivindicações, propiciando a geração de uma cul-

Las ciudades brasileñas y sus puertos: una relación que es cada vez meyor

Being a port city and keeping a healthly life style for its inhabitants. This is the greatest challenge faced daily by the brazilian port cities. So, it is important to improve the relationship between the city and the port, a process that is begining to become a reality in Santos. Keywords: Ports. Development. Environment. Marine cost.

Ser una ciudad portuaria y mantener una buena calidad de vida para sus habitantes. Este es el dificil desafío cotidiano que los municipios portuarios brasileños enfrentan. Los puertos provocam impactos. Así, es muy importante estrechar la relación ciudad-puerto, un proceso que há empezado a realizarse em Santos. Palabras claves: Puertos. Desarrollo. Entorno. Costo del mar.

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DESENVOLVIMENTO COSTEIRO

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O Município e o desenvolvimento costeiro João Carlos Coser

RESUMO

Prefeito Municipal de Vitória/ES

O presente artigo deve ser considerado como uma tentativa de compreensão do processo de ocupação das regiões costeiras a partir das formas sucessivas de transformação da produção capitalista que conformou o processo de ocupação do território brasileiro e, especificamente, como este processo foi construído a partir de um plano histórico e das suas implicações espaciais, sociais e econômicas. Palavras-chave: Portos. Desenvolvimento. Território. Contêineres.

O Município e o desenvolvimento, tema controverso e de pouco consenso, tanto no Brasil como no exterior, traz no seu bojo a dificuldade do gestor público local em intervir, avaliar e medir as suas intervenções nos processos de desenvolvimento. A própria dificuldade de se conceituar o desenvolvimento local tem a vantagem de se pensálo como um movimento de “bai-

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xo para cima”, não mais uma decisão exclusiva do Estado, ou de determinadas elites econômicas. No caso dos portos, com a constituição dos Conselhos de Autoridade Portuária – CAP, vemos que os projetos de desenvolvimento portuário devem, necessariamente, ser coadunados com um projeto de desenvolvimento da cidade ou, pelo menos, do território no qual

impacta economicamente, voltado para a geração de emprego e renda, por meio de um movimento que tem a sociedade civil como o ator principal desse processo de construção coletiva desse desenvolvimento. A frente de mar, no passado, a única ponte de conexão com o então mundo desenvolvido e, hoje, a principal conexão da cadeia mundial de suprimentos,

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tem nos portos uma das principais infraestruturas econômicas a impactar os projetos de desenvolvimento local. Concretamente, no caso da expansão do porto público de Vitória, para abrigar terminais de contêineres em águas profundas, estamos a assistir à capacidade da sociedade em mobilizar-se para manter, competitiva e economicamente, um espaço especializado na prestação de serviços de logística, o situado envolvendo os municípios de Vitória, Serra, Cariacica e Vila Velha. O novo paradigma dos transportes, a exigir infraestruturas portuárias de maior especialização, profundidade e uma nova forma operacional, estará condenando as atuais instalações ao obsoletismo e, consequentemente, a uma redução dos níveis econômicos localmente, com reflexos diretos para a geração de emprego e renda das cidades portuárias. Assim, cabem aos agentes políticos, capazes de articular os atores sociais da cidade, fazer frente a esse desafio e assumir o papel de protagonista do desenvolvimento portuário local. INTRODUÇÃO O presente artigo deve ser considerado como uma tentativa de compreensão do processo de ocupação das regiões costeiras a partir das formas sucessivas de transformação da produção capitalista que conformou o processo de ocupação do território brasileiro e, especificamente, como este processo foi construído a partir de um plano histórico e das suas implicações espaciais, sociais e econômicas. Ao fazê-lo, teremos como premissa a compreensão dos proces-

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DESENVOLVIMENTO COSTEIRO sos de desenvolvimento e sua interação com o poder local, entendido como resultado da falência dos modelos tradicionais de desenvolvimento, ora fundados exclusivamente no conceito do Estado nacional como principal agente promotor do desenvolvimento, ora no mercado como agente facilitador do ótimo econômico. A dicotomia entre o Estado e o mercado, portanto, não é mais a questão central, mas o território, a localidade como sujeito da ação coletiva em prol do desenvolvimento local, onde, por meio dos seus organismos e das instituições, apresenta-se como principal protagonista deste desenvolvimento, ou seja, cada grupo de instituições e de organismos locais é responsável por escolhas das trajetórias de crescimento e, desta forma, altamente implicadas no funcionamento e na dinâmica da economia local. Esse entendimento pode ser claramente identificado na relação dos portos com as cidades, que se tornou paradigmática a partir da constituição dos Conselhos de Autoridade Portuária – CAP pela Lei dos Portos (Lei n.º 8.630/93), ao transferir para o âmbito local a formulação das políticas de desenvolvimento portuário, embora existam várias tentativas de recentralização destas, por parte de organismos federais. Questões sobre o nível de participação das atividades portuárias na economia local; em como manter o porto em um ambiente de competição; sobre o nível de sustentabilidade a longo prazo; e como lidar com as rápidas mudanças na indústria marítimoportuária a afetar as atuais insta-

lações portuárias a tal ponto de as tornarem obsoletas assumiram posição de destaque nos debates sobre a atualização destas infraestruturas econômicas. São questões que, praticamente, consolidam o entendimento de que nem a planificação centralizada nem a generalização das vantagens do livre mercado podem ser aplicadas aos portos. O que está no centro do debate para os municípios portuários é o de encontrar uma forma híbrida entre intervenções públicas e ajustamentos descentralizados decorrentes das pressões competitivas, ou seja, o foco das municipalidades é em se consolidar como protagonistas privilegiados no desenvolvimento conjunto das políticas portuárias. O MUNICÍPIO, SUA FAIXA COSTEIRA E O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO O Estado brasileiro tem hoje o desafio de gerir uma extensa faixa litorânea de 8.500km de extensão, com 300 municípios litorâneos e com uma extrema diversidade de situações, envolvendo uma crescente geração de conflitos quanto à destinação de terrenos e demais bens sob o domínio da União, com reflexos nos espaços de convivência e lazer, especialmente das praias, estas consideradas de uso comum do povo. No plano histórico, buscar compreender o processo de ocupação do território e de como estrategicamente a ocupação da faixa costeira foi predominante, temos de dividi-lo em duas grandes fases: em uma primeira, quando a ocupação se deu sob a lógica de um capitalismo mercantilista, que se inicia

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com a economia de exploração do pau-brasil, passando pela economia de produção do açúcar e de outras culturas agrícolas, como o café, e durando esse ciclo agrárioexportador até após a Segunda Guerra Mundial. No outro momento, sob a lógica de um capitalismo industrial monopolista, onde o papel do Estado foi fundamental no

de grandes projetos, permitindo o desenvolvimento de parques industriais voltados à exportação, provocando o surgimento de enormes aglomerados urbanos à volta destes. Assim, tanto a relação das primeiras cidades coloniais como as atuais cidades próximas à orla marítima foram, e continuam sendo, altamente estratégicas no passado

O porto deve agora ter como fator central do seu desenvolvimento e sustentabilidade o binômio tecnologia e know-how, em que distribuição e atividades logísticas com a formação de terminais e centros de distribuição passam a ser estruturantes de verdadeiros clusteres logísticos, reafirmando o seu novo papel de porto prestador de serviços de logística

estabelecimento de uma nova ordem econômica e, consequentemente, proporcionou a maturação da modernização do País com a consolidação

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para as metrópoles colonizadoras e, hoje, para o desenvolvimento nacional. Ontem, eram não mais do que portos construídos para escoar riquezas coloniais em ex-

ploração, ou fortalezas militares para proteger os colonizadores. Hoje, são altamente integrados à complexa cadeia mundial de suprimentos e em uma posição de destaque nas trocas comerciais entre as nações. Mas, além dessas funções, os municípios litorâneos estão passando por uma nova fase de desenvolvimento que se abre para o Brasil, com a descoberta da primeira extração de óleo abaixo da camada do sal, produzido, inicialmente, no Campo de Jubarte, situado no litoral sul do Espírito Santo. Essa descoberta descortina para os municípios litorâneos um novo papel a desempenhar no processo de desenvolvimento brasileiro, principalmente, como receptores dos investimentos necessários em infraestrutura e exploração de petróleo e gás; estes a se tornar um dos principais pilares da sustentação do nosso crescimento econômico para os próximos anos e, portanto, outra grande oportunidade de o País firmarse com um novo “player” mundial no segmento de energia e se transformar como importante centro de bens e serviços no Atlântico Sul no setor petrolífero. OS MUNICÍPIOS E OS PORTOS Falar do Município e dos processos de desenvolvimento na faixa costeira, sem adentrar na questão portuária, seria quase impossível. Os portos, estratégicas de infraestruturas econômicas do desenvolvimento brasileiro, respondem sozinhos por mais de 90% das exportações e

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O Estado brasileiro tem hoje o desafio de gerir uma extensa faixa litorânea e com uma extrema diversidade de situações, envolvendo uma crescente geração de conflitos quanto à destinação de terrenos e demais bens sob o domínio da União, com reflexos nos espaços de convivência e lazer, especialmente das praias

movimentam em torno de 700 milhões de toneladas, exercendo o papel natural de articulador dos fluxos nacionais com a circulação mundial de mercadorias. Este ir-e-vir das riquezas produzidas por plantas fabris altamente flexíveis, difusas e dependentes de uma infraestrutura informacional de alta tecnologia é a base de um novo processo produtivo, agora distribuído em rede, não mais caracterizado pelas grandes concentrações industriais, denominadas “fordistas”. Esse novo paradigma de produção teve repercussão direta no sistema de transportes, fazendo surgir o fenômeno da conteinerização. A consolidação das megatendências de transporte por contêineres e em navios de grande porte está a demandar portos com mais profundidades e novos conceitos operacionais, tornando obsoleta a maioria, quando não a totalidade, das atuais instalações portuárias brasileiras para movimentação de contêineres. As megatendências influenciam diretamente a formulação das políticas de desenvolvimento portuário, notadamente, quando da elaboração dos Planos de Desenvolvimento e Zoneamento Portuário – PDZP, previsto pela Lei dos Portos, que implicam planejá-

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los em sua dimensão territorial e localmente. Assim, estamos a assistir ao mesmo cenário de mudanças paradigmáticas dos transportes que o segmento das cargas sólidas a granel vivenciou no final da década de 60 e, agora, sendo reproduzido no segmento das cargas gerais, a cada vez mais se “containerizando” e reforçando a dispersão dos processos produtivos globalmente, que implicam transformar portos convencionais de concepção e construção antiga em terminais modernos, adequados ao recebimento de navios de maior porte e com características operacionais mais sofisticadas, este, talvez, o maior desafio dos gestores públicos e das autoridades portuárias em todo o mundo. Esse desafio foi, em parte, esclarecido na obra “Cidades e Portos, os espaços da globalização” por Gerardo Silva e Giuseppe Cocco [1], em que o porto é pensado como um poderoso instrumento de desenvolvimento local visto em uma relação de complementaridade com a cidade, sendo providos pelas redes sociais urbanas os recursos empresariais e as competências para aprimorar os serviços prestados. Assim, o porto deve agora ter como fator central do seu desenvolvimento e sustentabilidade o binômio tecnologia e know-how, em

que distribuição e atividades logísticas com a formação de terminais e centros de distribuição passam a ser estruturantes de verdadeiros clusters logísticos, reafirmando o seu novo papel de porto prestador de serviços de logística. A intensa competição dos mercados trouxe consigo essa nova conformação, transformando os espaços onde as atividades de transportes eram executadas, antes em uma forma desarticulada de ação e competindo entre si, e, agora, na necessidade de construir um intenso diálogo em uma estratégia de desenvolvimento concertada, cujas prioridades são as atividades de todos os atores da cadeia logística, em uma forma cooperativa e articulada tal que os benefícios da aglomeração gerem escala e competitividade para todos. Nesta nova configuração, a consolidação de um ambiente de cooperação do porto e de diálogo social fortalece o surgimento de novas cadeias de comércio e de transporte que passam a ser concentradas no porto, amalgamam as relações entre o porto, a comunidade e o governo, tornando-as mais estreitas e, consequentemente, levando a uma política de desenvolvimento concertada entre os diversos atores políticos a longo prazo, onde

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a estratégia de expansão da estrutura portuária passa a ser central sob uma ótica territorial. A UNCTAD, organismo das Nações Unidas, tipificou essa nova configuração de porto como sendo de terceira geração, ou seja, uma nova geração de portos que tem como principais focos um intenso diálogo social, a eficiência portu-

sos imateriais (atividades cerebrais) para enfrentar os desafios da logística moderna através da agregação de valor aos fluxos da globalização”. Assimilar as repercussões dessa reflexão e voltado à construção de um projeto de desenvolvimento portuário das cidades é reforçar o papel dos atores locais, cujo preceito está sendo aplicado no desen-

O fortalecimento das relações dos portos com as cidades, embora incipiente em algumas cidades e, noutras, bastante adiantado, dá-nos mostras da dimensão do quanto ainda falta construir

ária, a proteção e segurança do meio ambiente e a prestação de serviços logísticos e de distribuição. Em trabalho produzido por Monié [2] é reafirmada a tendência de que “o maior desafio consiste então em definir projetos territoriais inovadores que articulam portos, que constituem espaços funcionais (atividades musculares) nas redes produtivas, e as cidades que os sediam, que são focos de recur-

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volvimento do projeto de ampliação do porto público de Vitória, dentro de uma visão estratégica de se manterem atualizadas as infraestruturas portuárias com o novo paradigma dos transportes e, ainda, em estreita relação com o projeto de desenvolvimento da cidade, em um conceito como exposto por Cocco [1, pg. 21] de não se “... privilegiar um foco (a cidade) com relação a outro (a infraestrutura portuária),

mas de apreender a grande diferença entre os dois: apenas um (a cidade) detém as melhores condições para fixar localmente o valor gerado pelos fluxos e, portanto, para gerar emprego e renda para o território local”. Esse novo olhar sobre o processo de gestão portuária revela a dimensão do cerne da crise do antigo modelo, caracterizada por sua enorme centralização tecnocráticoadministrativa e modelo de relação entre entes federados do tipo de cima para baixo, que negava a importância dos atores locais na definição dos temas de política portuária. Fica, portanto, claro o acerto do legislador na constituição dos Conselhos de Autoridade Portuária (Art. 30, Lei n.º 8.630/93), como um fórum híbrido de decisões e fortalecedor de interações e relações sociais entre os atores envolvidos nos temas portuários no território, criando uma nova forma de governança dos portos, revalorizando a especificidade produtiva do território em serviços de logística e favorecendo processos de auto-organização competitiva dos citados atores. Portanto, a constituição dos Conselhos de Autoridade Portuária – CAP concretiza o entrelaçamento cooperativo dos níveis de governo na produção e no gerenciamento de políticas portuárias, ao incluir no bloco do Poder Público representante do Estado e dos Municípios onde se localiza o porto ou os portos organizados abrangidos pela concessão. Essa participação dos demais entes federados no Conselho foi um passo decisivo na formação de uma estratégia de política portuária que contempla a dimensão territorial, rompendo com o principal malefício da

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descentralização ocorrida no processo de redemocratização, ao compar-timentar o federalismo, não abrindo espaços para o compar-tilhamento de atividades, com uma atuação consorciada e cooperativa, ambiente fértil ao desenvolvimento sustentável dos portos. OS MUNICÍPIOS E A ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE MUNICÍPIOS PORTUÁRIOS – ABMP Com o objetivo de dar mais densidade na interlocução com a União, os municípios, que possuem portos em seus territórios, constituíram em 1987 a Associação Brasileira de Municípios Portuários – ABMP, hoje o principal fórum de debate, no plano municipal, sobre as questões envolvendo as relações dos portos com as cidades que os abrigam. Nos congressos realizados pela instituição, são recorrentes os temas da gestão do território e as demandas portuárias de necessidades de expansão de áreas primárias, destinadas à implantação de novas infraestruturas portuárias, notadamente as especializadas em contêineres e, também, à crescente demanda de áreas com frentes de mar voltadas à instalação do conceito de porto – indústria, cujos impactos à infraestrutura viária urbana são de elevada intensidade, necessitando de um espaço de diálogo permanente da cidade com os gestores das políticas portuárias, visando à compatibilização do transporte urbano com o de carga. Esse diálogo deve ultrapassar o campo da informalidade e assumir uma face concreta, com representação do ente municipal nas

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DESENVOLVIMENTO COSTEIRO várias instâncias governamentais que tratam da gestão portuária, seja no âmbito do Conselho Nacional de Integração das Políticas de Transporte – CONIT, ou seja no âmbito local, como o caso de as autoridades portuárias terem em seus quadros diretivos uma representação dos municípios onde se situam. No caso do CONIT, é importante citar que este possui como principais atribuições a coordenação da formulação de políticas e diretrizes de transporte e a integração física e de objetivos do sistema viário, inclusive no âmbito do Município, sem possuir uma representa-

tas dos portos, poderia ser o caminho a convidar o público a adentrar nas suas instalações, incentivando, por um lado, os profissionais que atuam nos portos a conhecer mais o seu papel na sociedade e, de outro, ativar um processo de reflexão desta, medida de alto alcance pedagógico, sobre a importância das infraestruturas econômicas, exercida pelos portos, para a vida das cidades, consolidando a cultura portuária localmente. O tema do diálogo social vem tomando corpo a cada congresso da ABMP. As repercussões sociais dos novos métodos de movimentação de cargas nos portos,

Um porto especializado na movimentação de contêineres, com profundidade da ordem de 16 a 21 metros, em uma área consolidada com vários portos, com acessos viários e ferroviários, será um poderoso articulador da consolidação de um verdadeiro arco metropolitano

ção dos municípios portuários em sua composição. O fortalecimento das relações dos portos com as cidades, embora incipiente em algumas cidades e, em outras, bastante adiantado, dános mostras da dimensão do quanto ainda falta construir. A instituição de um Dia Brasileiro do Mar, com uma jornada de portas aber-

estes, intensivos em capital e tecnologia da informação e comunicação, estão a exigir um novo perfil de profissional portuário e, cada vez mais, o debate da política de formação do contingente dos trabalhadores portuários assume papel central. A falta de implementação do modelo de formação profissional previsto pela

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Lei dos Portos (Art. 32, Lei n.º 8.630/93) tem provocado o início de tensões sobre as responsabilidades de financiamento do sistema de formação, embora o setor portuário contribua, por meio do recolhimento de contribuições parafiscais, para o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Marítimo – FDEPM, com 1,5% incidente sobre a folha de pagamento dos trabalhadores do setor. A alteração do marco regulatório da política de formação dos trabalhadores portuários passa a ser urgente, definindo a transferência dos recursos arrecadados para o FDEPM para os Centros de Treinamento Portuário, instituídos pelos Conselhos de Autoridade Portuária no âmbito local, e a instituição da política de formação profissional de portuário articulada com a política pública de formação profissional, com envolvimento das municipalidades e das Comissões Municipais de Trabalho. Essa ação é decorrente do fato de que todos os municípios que possuem portos, os postos de trabalho da cadeia produtiva do setor serviços são preponderantes no universo do mapa do emprego do local e formular uma política municipal de formação profissional portuária desarticulada da política de formação dos demais trabalhadores seria uma enorme contradição com o princípio da eficiência dos gastos públicos. O PROJETO DE AMPLIAÇÃO DAS ATUAIS INSTALAÇÕES DO PORTO PÚBLICO DE VITÓRIA O desafio da atualização das infraestruturas portuárias está sendo enfrentado pelo Município

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de Vitória com a adoção de uma nova estratégia de ação ao desenvolver, em conjunto com o Governo do Estado, as representações dos trabalhadores e o segmento dos empresários, estes com assento no Conselho de Autoridade Portuária, do projeto de ampliação das atuais instalações do porto público. A construção em águas profundas de um moderno terminal de contêineres tem por base a forte tendência mundial da indústria marítimo-portuária que mostra um vigoroso processo de concentração e fusão das empresas de navegação, sendo formadas alianças e se construindo novos navios porta-conteineres com maior capacidade de carga, constituindo-se em uma quebra de paradigma, tendência esta que irá se acelerar após a conclusão das obras de ampliação do Canal do Panamá, tornando-se padrão no tráfego transoceânico a utilização de meganavios. Tanto as empresas como os gestores públicos envolvidos com os processos de planejamento governamentais devem aproveitar esses fatores externos para melhorar a capacidade logística do território e, assim, atrair, atender e agregar valor aos fluxos do comércio mundial. No caso de Vitória, a capacidade logística dos portos e as demais instalações voltados às atividades de comércio exterior situados na Região Metropolitana da Grande Vitória estão sendo fortemente impactados com a revolução da “conteinerização”, comprometendo o seu desenvolvimento a médio prazo, em função da evolução das dimensões dos navios porta-conteineres, a exigir portos com maior profun-

didade, maior largura dos canais de acesso, instalações especializadas, dentre outros requisitos, cujas atuais infraestruturas, em função das suas limitações físicas, estarão impedidas de atender. A proposta do porto público de contêineres de águas profundas, surgida da representação dos trabalhadores no Conselho de Autoridade Portuária, despertou os vários atores políticos para o emergente tema das novas infraestruturas portuárias adequadas ao recebimento dos modernos navios no segmento de cargas “conteinerizadas”. O Protocolo de Intenção firmado entre a União, por meio da Secretaria Especial de Portos, o Estado do Espírito Santo e o Município de Vitória, para o desenvolvimento do projeto do porto público de contêineres, concretiza um estilo de colaboração entre os entes federados voltado à construção de um federalismo cooperativo que permite associar os três níveis da federação em ações conjuntas, no caso, voltadas para o desenvolvimento dos portos. Assim, os planejamentos a médio e longo prazos destas infraestruturas econômicas, diretamente associadas às políticas de desenvolvimento local, estadual e nacional, passam a ser prioritários para as ações de governo e têm na construção de novas instalações portuária de uso público no porto de Praia Mole um empreendimento para atender ao potencial econômico da região, contribuir para o processo de desenvolvimento nacional, notadamente do vetor logístico leste, altamente estratégico para a região central do Estado brasileiro. Um porto especializado na movimentação de contêineres,

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com profundidade da ordem de 16 a 21 metros, em uma área consolidada com vários portos, com acessos viários e ferroviários, será um poderoso articulador da consolidação de um verdadeiro arco metropolitano, ligando o Porto de Praia Mole, situado no Município de Vitória, passando por áreas e instalações retroportuárias situadas nos municípios de Serra, Cariacica e Vila Velha, ao Porto de Capuaba, situado também em Vila Velha. O conceito de arco metropolitano, construído a partir dos estudos “MG-ES, Um Sistema Infraestrutural”, como o “situado entre Vila Velha, Cariacica, Serra e Vitória, o arco metropolitano, é caso exemplar de configuração territorial decorrente das transformações dos dispositivos industriais e logísticos recentes. Trata-se de uma territorialidade local a serviço da macroescala econômica global do comércio internacional” [3], veio caracterizar a concentração espacial e especializada no setor de comércio exterior e logística e um ambiente de relações entre empresas competidoras/colaboradoras com um forte intercâmbio de bens, informação e recursos humanos, além de se consolidar o território, situado entre os quatro municípios, como altamente estratégico para o desenvolvimento, a criação e a difusão de conhecimento. A consolidação desse território da logística se deve a vários, fatores, e, talvez, o de maior importância foi a proximidade do porto prestador de serviços, situado na baía de Vitória com a sua inerente pluralidade de atores econômi-

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DESENVOLVIMENTO COSTEIRO cos e sociais, tal como os operadores portuários, de áreas retroportuárias, os sindicatos de trabalhadores e outros prestadores de serviços integrantes da cadeia produtiva do comércio exterior que viram um local fértil para se instalarem e produzirem, aliados aos incentivos financeiros decorrentes do Fundo de Desenvolvimento das Atividades Portuárias – FUNDAP, instrumento indutor da retomada do crescimento econômico do Espírito Santo após a erradicação dos cafezais no final da década de 50. Portanto, estamos presenciando uma nova era que ultrapassou, em muito, a antiga visão de que o desenvolvimento é o conceito do porto-indústria, que, nas palavras de Cocco [1], “... marca a passagem de um período industrial em que cada um dos atores estava parado em seu território...” e, agora, estamos caminhando celeremente “... para uma fase de comércio e de ser viços que dá um papel determinante à relação entre eles, ou seja, a uma nova centralidade urbana”. É lógico que essa especialização do território impõe aos gestores públicos dos municípios uma nova estratégia de atuação, como já citei, voltada à construção de um federalismo mais cooperativo, com ações conjuntas, discutidas e implementadas em consenso entre estes e onde o debate da repartição justa e equitativa dos benefícios dessa especialização assumirá papel de destaque na agenda metropolitana, que poderá se concretizar, por exemplo, mediante a instituição de um consórcio público, onde a

política portuária do território seja pactuada pelos entes federados municipais e o Estado do Espírito Santo. CONSIDERAÇÕES FINAIS A produção se globalizou, dispersando os centros de fabricação, com um grande aumento da circulação de bens e serviços, a implicar uma territorialização da distribuição. Assim, a relação das Cidades com os Portos se tornou mais do que uma discussão de questões de infraestrutura, para tornar-se uma necessidade de se mobilizarem competências e atores sociais para além dos próprios limites políticos dos municípios, que demandam um novo tipo de regulamentação e um novo quadro de negociação e pactuação. Essas infraestruturas econômicas estão a exigir uma nova concertação dos entes federados na formulação de políticas de desenvolvimento do segmento do setor de serviços, capazes de estruturar esses territórios produtivos para se afirmarem como espaços centrais da logística mundial. Lidar com esse novo cenário é encarar o Município como protagonista essencial da reorganização capitalista do espaço, com novas demandas para o gestor público que deverá formular políticas voltadas ao desenvolvimento da infraestrutura, da mobilidade urbana, do meio ambiente dos transportes, da formação profissional, da mobilidade da informação, dentre outras, essenciais para a manutenção e a geração de emprego e renda localmente, em igualdade de posição com os demais entes federados.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS [1] COCCO, G. & SILVA, G. Cidades e Portos. Os espaços da globalização. Rio de Janeiro, DP&A Editora, 1999. 280 p. [2] MONIÉ, Frédéric. Desenvolvimento Territorial nas cidades-porto da América do Sul. Programa de Pós Graduação em Geografia – Universidade Federal do Rio de Janeiro Grupo de Estudos em Geografia Portuária – GEOPORTOS. [3] CAMPOS, Martha Machado. Painel Portos, Cidades e Vazios Operativos. Seminário As Cidades e os Portos. Fev/2005. [4] PIRES, Maria Coeli Simões; BARBOSA, Maria Elisa Braz (Coord.). Consórcios públicos: instrumento do federalismo cooperativo. Belo Horizonte: Fórum, 2008. 500 p.

RESUMEN

ABSTRACT

[5] SANTOS, Boaventura de Sousa (org.). Produzir para viver: os caminhos da produção não capitalista. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002.

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The town and coastal development This article should be seen as an attempt to understand the process of occupation of the coastal regions from the successive forms of transformation of the capitalist production process that characterized the occupation of Brazilian territory, and specifically how this process was built from a historical background and its spatial implications, social and economic. Keywords: Ports. Development. Container. Marine cost.

La ciudad y desarrollo costero Este artículo debe ser visto como un intento de comprender el proceso de ocupación de las regiones costeras de las formas sucesivas de la transformación del proceso de producción capitalista, que conformaron la ocupación del territorio brasileño, y en concreto cómo este proceso se construye con una antecedentes históricos y sus implicaciones espaciales, sociales y económicos. Palabras claves: Puertos. Desarrollo. Contenedor. Costo del mar.

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• FINANÇAS MUNICIPAIS •

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Heraldo da Costa Reis

heraldo@ibam.org.br

Professor da Faculdade de Administração e Ciências Contábeis da UFRJ Coordenador do Centro de Estudos Interdisciplinares de Finanças Municipais ENSUR/IBAM

RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS? Gestão, contabilização e controle da despesa empenhada e dos restos a pagar governamentais

O título é para realçar uma questão que já pensava não existir, mas eis que uma Prefeitura de um Município de porte médio, com uma economia em pleno desenvolvimento, consulta-nos a respeito, em razão de pressão de órgãos de controle que alegam estar a referida exigência baseada em determinações contidas na legislação pertinente à gestão orçamentária e financeira governamental. Penso, todavia, que tal afirmação decorre de uma interpretação equivocada das normas que regem a gestão orçamentária e financeira contidas na Lei n.º 4.320/64 e na Lei Complementar n.º 101/2000. Iniciemos, pois, a exposição sobre o tema, objeto desta apresentação: RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS na Administração Pública? Qual o seu significado? O art. 36, da Lei n.º 4.320/64 estabelece: “Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas. Parágrafo único. Os empe-

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nhos que correm à conta de créditos com vigência plurianual, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.”

patrimonial. Note-se, contudo, que, por muito tempo, pensou-se sempre haver duas categorias de Restos a Pagar: •

O caput do dispositivo encerra as seguintes ideias, a nosso ver, bem claras, quais sejam: • • • •

o que sejam Restos a Pagar; a composição dos Restos a Pagar; a distinção entre as despesas empenhadas em grupos de processadas e não processadas. A partir do entendimento destes grupos, é que se apropriam as despesas efetivas como consumo de ativos na prestação de serviços ou na produção de bens.

A despesa empenhada será diferenciada nos seguintes momentos: •

Desta forma, somente devem ser reconhecidas no exercício, como consumo efetivo de ativos, aquelas despesas que retratam a execução plena de um contrato, de um convênio ou de uma lei, cujo procedimento caracteriza a aplicação do regime de competência no seu reconhecimento pela Contabilidade

aqueles resultantes da despesa processada, isto é, que já estavam em fase de pagamento quando se esgotou o exercício financeiro; aqueles oriundos de despesas simplesmente empenhadas, mas cujo processo de pagamento não se tinha ultimado. Em realidade, um grande equívoco de interpretação do dispositivo ora em comento.

naquele em que o empenho é feito sobre a dotação fixada para a despesa e que se revela apenas como uma provisão orçamentária, conforme o art. 35, II, da Lei n.º 4.320/64, para dar início ao cumprimento de um contrato, de um convênio ou mesmo de uma lei. Neste caso, diz-se que é despe-

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FINANÇAS MUNICIPAIS

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sa empenhada não processada ou a processar; naquele em que se verifica que o implemento de condição, resultante da execução do contrato ou do convênio, ou mesmo da lei, foi ou não cumprido. Quando a verificação constata o cumprimento do implemento de condição, como expresso no art. 60 da Lei n.º 4.320/64, diz-se então que a despesa empenhada está liquidada, processada ou pronta para o pagamento. É inscrita pela Contabilidade como Obrigações a Pagar do Exercício. Neste caso, quando o pagamento não é efetivado durante o período em que se originou ou até o dia 31/12, neste dia, o credor terá o seu crédito, líquido e certo, inscrito efetivamente como Restos a Pagar.

Os Restos a Pagar devem, entretanto, distinguir-se do Serviço da Dívida a Pagar, pois este refere-se a despesas financeiras com juros e amortizações empenhadas e não pagas, enquanto aqueles referem-se a despesas administrativas com pessoal, material de consumo e outras. Deve-se, contudo, esclarecer que a Contabilidade registrará nas chamadas Contas de Compensação a execução orçamentária da receita e da despesa, a fim de se evitar que, no Passivo da entidade, no que respeita às despesas, sejam registrados os empenhos de contratos e de convênios que não se processaram efetivamente, ou cujas obrigações não foram reconhecidas efetivamente como tais.

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Muitos balanços, como consequência de procedimentos errôneos em relação ao mencionado art.36, têm apresentado no Passivo a conta Restos a Pagar Não Processados, que indica que os respectivos fatos geradores das obrigações e, consequentemente, das respectivas contrapartidas, não se efetivaram no exercício. Este procedimento prejudica a informação sobre a situação econômico-financeira da entidade, a qual não é evidenciada corretamente pela Contabilidade, posto que apresenta dívidas que ainda não foram ratificadas pela Administração, conquanto elas possam vir a se concretizar. Daí a necessidade do saldo de caixa, que passa para o período seguinte, ser demonstrado com esta afetação. Assim, em razão do mencionado procedimento, vários resultados, tais como: o financeiro, o primário, o nominal, o econômico e a situação líquida patrimonial, sofrem consequências danosas, o que nos leva a recomendar a extinção da conta Restos a Pagar Não Processados, porque, em realidade, estes não existem. O que existe são contratos e convênios, de vigências plurianuais, em franca execução, cujo reconhecimento das obrigações dependerá do cumprimento de alguma exigência no período seguinte, ao qual, portanto, a despesa efetiva pertencerá. O art. 57, I e II, da Lei Federal n.º 8.666/1993, com as modificações que lhe foram introduzidas, dispõe sobre a vigência dos contratos, que ficará adstrita à dos créditos orçamentários, exceto quanto aos referentes: •

aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas

metas estabelecidas no plano plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório; à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos, desde que não ultrapassem 60 meses, com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração.

Este artigo deve ser estudado conjuntamente com o parágrafo único do art. 36 da Lei n.º 4.320/64, que trata da vigência do crédito plurianual. Em realidade, o que o dispositivo procura esclarecer tem relação com as despesas contratuais ou conveniadas de execução plurianual, inclusive as resultantes de contratos de adesão. Assim, os empenhos que correm à conta de créditos de vigência plurianual e que se refiram aos contratos e/ou aos convênios de execução plurianual devem ter o mesmo tratamento dos créditos de vigência anual, ou seja, o ato de empenhar é apenas uma provisão orçamentária e, quando não processado, deve ser inscrito em Despesas Contratuais/ Conveniadas em Execução nas Contas de Compensação. Uma vez processados, são inscritos em Restos a Pagar como provisão financeira no Passivo para compromissos a pagar. Parece-nos, entretanto, que a interpretação do inciso II, do art. 35 da Lei n.º 4.320/64, é que tem levado a conclusões equivocadas com relação ao reconhecimento da despesa na sua efetividade,

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quando o dispositivo trata de reconhecer apenas o volume de empenhos feitos no exercício, o que nos leva a concluir que a competência é orçamentária, sem consequências patrimoniais, conquanto possa existir uma expectativa de tais repercussões em torno dessas operações. O reconhecimento da despesa pela sua realização, conforme o art. 60 da mencionada Lei n.º 4.320/64, aqui como contrapartida de obrigações a pagar ou de caixa, é feito pelo seu fato gerador e este pode ocorrer em qualquer período, inclusive naquele em que o empenho se originou. Neste caso, o processo é denominado de competência financeira e tem consequências patrimoniais. Entenda-se que o simples ato de empenhar não significa realização de despesa, daí por que não se aceitar a figura dos restos a pagar não processados. Recorrendo ao parágrafo único art. 92, da Lei n.º 4.320/64, encontramos a mesma regra referente à distinção entre as despesas processadas e as não processadas para a inscrição dos credores em restos a pagar, conforme está determinado no art. 36, mencionado no início deste trabalho, se não vejamos: “Art. 92 – A dívida flutuante compreende: ........................................................................................................... ........................................................................................................... parágrafo único – O registro dos restos a pagar far-se-á por exercício e por credor, distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.” Mais uma vez, a Lei n.º 4.320/ 64 dispõe sobre a necessidade de

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se distinguirem as despesas realizadas, ou seja, aquelas cujos respectivos objetos se concretizaram, na forma do art. 60, da mesma lei, daquelas por realizar, ainda que estejam em plena execução, e transferidas para o período seguinte, a fim de que os resultados e a própria situação financeira, exposta no passivo financeiro como dívida flutuante, não sejam afetados, com reflexos na situação líquida patrimonial, o que, entretanto, não significa abandoná-las no momento da elaboração da demonstração do fluxo de caixa final. O que se entende da análise da lei é que os contratos em franca execução ou despesas em processamento, transferidos do período anterior, poderão afetar o saldo de caixa final e com o qual se inicia o período seguinte, ou seja, saldo final menos as despesas em processamento. Em realidade, estamos defendendo o princípio da competência financeira para as despesas realizadas, ou seja, o fato gerador ocorre no exercício em que o implemento de condição é cumprido, e não naquele em que fora empenhado, conforme entendimento decorrente de leitura não atenta ao exposto no inciso II, do art. 35, da Lei n.º 4.320/64. Especificamente, sobre a contabilização dos convênios, há de se considerar certos aspectos de caráter gerencial, além de se tomar conhecimento prévio do disposto no art. 116 e respectivos parágrafos da Lei n.º 8.666/93. Em realidade, os recursos financeiros conveniados recebidos com certa antecedência devem

ser contabilizados sempre em contrapartida à conta de Convênios a Aplicar, registrada no Passivo, a qual será convertida em receita, à medida que o objeto do convênio vai sendo executado. As despesas assim como as receitas, entretanto, serão contabilizadas inicialmente nas contas de compensação ativas e passivas, e, posteriormente, como obrigações a pagar, após as respectivas liquidações, como já se explicou. Obs.: 1. O presente trabalho teve por base os comentários aos artigos mencionados do livro “A Lei 4.320 Comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal,” 32a Ed. IBAM, e do livro “Contabilidade e Gestão Governamental,” Ed. IBAM, 2004. 2. Para um aprofundamento do assunto, objeto deste trabalho, recomendo as leituras dos seguintes textos: a) Publicados na Revista de Administração Municipal, IBAM, RJ: • Regime de Caixa ou de Competência: eis a questão; • O Superavit Financeiro nas Finanças Governamentais; e • As Mudanças na Lei Complementas 101/2000, todos já publicados na Revista de Administração Municipal, IBAM b) Livro Contabilidade e Gestão GovernamentaL: estudos especiais (Ed. IBAM) • Cap. Gestão Financeira • Cap. Gestão e Controle de Convênios

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POLÍTICAS PÚBLICAS

Revista Revista de de Administração Administração Municipal Municipal -- MUNICÍPIOS MUNICÍPIOS -- IBAM IBAM

Modelo de políticas públicas municipais para gestão de ciência, tecnologia e inovação Farley Simon Mendes Nobre

RESUMO

Diretor da Innovation Technology Enterprise PhD em Engenharia de Produção pela The University of Birmingham UK (2001-2005)

O projeto e a implantação de políticas públicas municipais de base organizacional e tecnológica se fazem necessárias para prover suporte ao desenvolvimento regional sustentável, proporcionando estruturas e processos adequados que contribuam para a geração de vantagens competitivas para o Município, o Estado e a União. Com base nesta premissa, este trabalho propõe um modelo, contendo planejamento estratégico, estrutura e processos para criação de Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI) em nível municipal. Palavras-chave: Política e gestão de ciência. Tecnologia e inovação. Desenvolvimento regional e sustentável. Globalização.

INTRODUÇÃO A complexidade, a dinâmica e a incerteza que caracterizam o mundo atual dos negócios impõem enormes e constantes desafios às organizações e aos mercados regionais que pretendem ser inseridos no contexto da globalização e da competitividade. A busca de um desenvolvimento sustentável nas arestas social, econômica, tecnológica e ambiental

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tem sido, de forma crescente, incorporada à gestão e assumida como compromisso de organizações públicas e privadas que almejam satisfazer critérios de excelência do século XXI [NOBRE, TOBIAS & WALKER, 2008]. À medida que os desafios aumentam, também aumenta a necessidade de análise e projeto de novos modelos de gestão de políticas organizacionais, que devem ser elaboradas e colocadas em práti-

ca sob um processo contínuo que contribua para o desenvolvimento sustentável por meio da ciência e da tecnologia e a inovação. Este estilo de governança é digno do terceiro milênio e de uma nova era que avança, inspirada em uma nova agenda de desafios e desenvolvimento sustentável [VERGARA & CORREA, 2004]. Em resumo, o desenvolvimento sustentável é um processo de transformação no qual a exploração

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Os participantes da Rede de Ciência, Tecnologia e Inovação (RCTI) têm a responsabilidade de elaboração de propostas, projeto e avaliação de novas políticas públicas que contribuam para o desenvolvimento da ciência, da tecnologia e a inovação do Município e da região

dos recursos, a gestão dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro, a fim de atender às necessidades e às aspirações humanas. [WCED, 1987] Portanto, é neste contexto de mudanças, evolução, globalização e aumento na complexidade do mercado que se destaca a grande necessidade de se proporem novas estruturas e processos, definindo novos modelos de planejamento, gestão e negócios para os municípios do Brasil, visando aumentar a sua contribuição para o desenvolvimento tecnológico sustentável nos níveis municipal, regional, estadual e federal. Adicionalmente, é neste âmbito que a proposta de um modelo de Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI) municipal se destaca e apresenta a sua maior contribuição.

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O Brasil e seus municípios têm passado por importantes transformações de conjuntura política, econômica, organizacional e tecnológica, influenciando todo o seu ambiente e o mercado caracterizados pela forte globalização e expansão em suas arestas acadêmica, industrial e empresarial, conforme ocorrido principalmente a partir da década de 90. Considerando-se a complexidade e a relevância das transformações de base tecnológica, requer-se a criação de políticas e estruturas organizacionais que fortaleçam a coordenação dos sistemas tecnológicos envolvidos na evolução da nossa sociedade. Desta forma, o projeto e a implantação de estruturas e políticas tecnológicas municipais se fazem necessários para prover suporte ao desenvolvimento sustentável das regiões, possibilitando melhorias na difusão e na gestão do conhecimento, na ampliação de pesquisas interdisciplinares, na inovação

em setores produtivos de prioridade, na formação de polo tecnológico e, por conseguinte, contribuindo para o equilíbrio entre mudanças regionais de base tecnológica, organizacional e social. Portanto, com a finalidade de apoio à criação e à gestão de novas estruturas e políticas públicas de base tecnológica e organizacional, propõe-se neste trabalho o planejamento estratégico inicial do modelo de Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI) municipal, em que esta Secretaria deverá atuar como Agente do Desenvolvimento Tecnológico Sustentável nos municípios onde ocorrerá a sua implantação. O conteúdo desta proposta está fundamentado nas diretrizes de Secretarias de Ciência e Tecnologia de estados e em alguns poucos municípios no Brasil que apresentam experiência nesta função, estando principalmente alinhado à política de gestão do Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT) do Governo Federal. DESENVOLVIMENTO ESTRATÉGICO DA SECTI Esta seção apresenta os elementos principais do planejamento estratégico de uma Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI) municipal. Áreas de Competência e Ações da SECTI A Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Inovação (abreviada por SECTI) deve ser responsável por todas as ações setoriais a cargo do Município, relativas ao desenvolvimento da pesquisa, à geração, à difusão e à aplicação do conhecimento científico e tecnológico com

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foco em inovação. Compete à Secretaria: a) elaborar e institucionalizar políticas públicas sustentáveis para o desenvolvimento da ciência, da tecnologia e da inovação no Município,

do aperfeiçoamento da infraestrutura de prestação de serviços técnico-científicos no Município; f) articular com organizações de pesquisa científica e tecnológica e de prestação de serviços técnicocientíficos, públicas ou privadas,

A Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI) deve coordenar e executar as políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação (C,T&I) como apoio ao desenvolvimento sustentável do Município atuando com responsabilidades social, econômica, ambiental e ética; b) alinhar suas estratégias às políticas do desenvolvimento da ciência e da tecnologia estadual e federal (MCT) com foco nas prioridades e nas necessidades do Município e da região; c) coordenar a política municipal de ciência e tecnologia, supervisionando sua execução nas organizações municipais de ensino, pesquisa e desenvolvimento tecnológico, públicas e privadas; d) elaborar planos e programas em articulação com as Secretarias Municipais do Planejamento e do Desenvolvimento Econômico e acompanhar a execução de projetos desenvolvidos por órgãos e entidades do Poder Executivo municipal na área de ciência e tecnologia; e) estimular a execução de pesquisas básicas e aplicadas por meio

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objetivando a adequação e a racionalização de políticas e programas na área de ciência e tecnologia e a promoção da inovação tecnológica, tendo em vista a transferência de tecnologia para o setor produtivo e o aumento da competitividade de organizações no Município e na região; g) promover o levantamento sistemático de oferta e demanda de ciência e tecnologia e difundir informações para organizações, órgãos e entidades; h) manter intercâmbio com organizações nacionais e estrangeiras para o desenvolvimento de planos, programas e projetos de interesse em áreas da ciência e da tecnologia; i) participar do Sistema Nacional de Normalização, Metrologia e Qualidade Industrial – INMETRO; j) incentivar o conhecimento científico e tecnológico mediante a

pesquisa, a extensão e a formação de recursos humanos em nível universitário e técnico-profissionalizante, em parceria com a Secretaria Municipal de Educação. Objetivos da SECTI a) desenvolver e ampliar negócios tecnológicos e produtivos sustentáveis no Município. Esta atividade se refere à criação de ambiente, condições, processos, infraestrutura e políticas que contribuam para o desenvolvimento de vantagens competitivas que sustentem a instalação de novos empreendimentos privados e públicos no Município, assim como a permanência e o crescimento das empresas e dos arranjos produtivos locais já instalados na região; b) fortalecer a articulação entre a Rede de Ciência, Tecnologia e Inovação (RCTI) em todo o território municipal com a finalidade de proporcionar a fusão de projetos integrados maiores e do interesse comum. A RCTI é formada por todas as organizações que têm interesse em pesquisa e inovação, localizadas no Município e na região, entre as quais incluem instituições públicas e privadas do ensino técnico e superior, indústrias e empresas de serviços; c) proporcionar a formação e a qualificação de mão-de-obra alinhada à demanda do setor produtivo e tecnológico; d) assegurar a conformidade dos produtos municipais e da região, segundo padrões nacionais e internacionais de qualidade, para consumo e exportação; e) consolidar na sociedade do Município a percepção de Ciência, Tecnologia e Inovação (C,T & I) como área estratégica do desenvolvimento sustentável; f) planejar, desenvolver, avaliar e coordenar todas as atividades refe-

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rentes à instalação de Parques Tecnológicos que contribua com infraestrutura e processos para a geração de novos empreendimentos no Município e na região; g) incentivar a criação de novos empreendimentos e a geração de empregos relacionados à Ciência, à Tecnologia e à Inovação; h) proporcionar a formação de Polo Tecnológico municipal, concentrando-se em áreas estratégicas como a exemplo do Desenvolvimento e Gestão de Produtos de Software e Tecnologia da Informação para uso interno e para exportação de acordo com padrões do programa SOFTEX do Ministério de Ciência e Tecnologia. Política e Planejamento da SECTI A Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI) deve coordenar e executar as políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação (C,T&I) como apoio ao desenvolvimento sustentável do Município. Neste contexto, a Secretaria deve desenvolver seu Planejamento Estratégico e Planos Diretores cujas diretrizes e prioridades incluem: a) consolidar, no Município, a percepção da Ciência, da Tecnologia e da Inovação como áreas estratégicas; b) preparar o Município como polo tecnológico, destacando-se nas arestas regional e estadual, formando excelência na era e na economia do conhecimento, concorrendo com mercados nacionais e internacionais no quesito atração e ampliação de novos negócios e empreendimentos de base industrial e tecnológica; c) transformar conhecimento em ne-

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gócios, elevando a competitividade do setor produtivo e contribuindo para o desenvolvimento do Município; d) alinhar ações e indicadores do sistema de Ciência, Tecnologia e Inovação às diretrizes do Plano Municipal de Desenvolvimento Integrado (PMDI). O PMDI inclui a participação de todas as Secretarias Municipais; e) realizar projetos para captação de recursos nas instituições de fomento estaduais e federais. Missão da SECTI

Município; reconhecer méritos do capital intelectual humano; f) valorizar a produção e a gestão do conhecimento; g) incentivar criatividade, inovação e aprendizagem; h) difundir e cultivar a melhoria contínua de sistemas integrados de gestão da qualidade no Município; i) praticar integridade, honestidade, transparência e ética; j) atuar com responsabilidades social, econômica e ambiental. e)

a) promover a gestão de Ciência, Tecnologia e Inovação (C,T&I) para o desenvolvimento sustentável e a melhoria contínua da qualidade de vida no Município; b) gerir soluções que satisfaçam critérios de excelência organizacionais e de mercado, transformando conhecimento em riqueza e promovendo a sustentabilidade do Município com ética e transparência.

ORGANOGRAMA DA SECTI

Visão da SECTI

A SECTI poderá ser implantada na forma horizontal e independente das demais Secretarias municipais existentes. Este modelo requer a criação de uma nova Secretaria em linha horizontal às demais, conforme ilustra a Figura 1.

Ser modelo e referência nos cenários estadual e nacional como organização municipal gestora de políticas públicas que assegurem o desenvolvimento científico, tecnológico e a inovação, atuando com responsabilidades ambiental e social, com foco na excelência em gestão de C,T&I para geração de negócios que contribuam para o desenvolvimento sustentável do Município. Valores da SECTI a)

prezar o Município e seu povo; b) respeitar as diversidades culturais; c) trabalhar com critérios de excelência; d) estar comprometido com o

A Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Inovação se caracteriza organizacionalmente como uma unidade da Prefeitura Municipal, podendo ser implantada de duas maneiras, conforme apresentado em seguida. Forma Horizontal

Forma Vertical Alternativamente, pode-se inserir a SECTI em uma das Secretarias já existentes, na forma de unidade verticalmente dependente de uma Secretaria maior. Neste modelo, não há a necessidade de criação de uma nova Secretaria maior, conforme ilustra a Figura 2. Neste exemplo ilustrado na Figura 2, a SECTI está inserida na Secretaria Municipal do Desenvolvimento, em-

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bora possa também fazer parte de uma outra Secretaria. Participantes na SECTI A Rede de Ciência, Tecnologia e Inovação (RCTI), definida no item (ii) de Objetivos da SECTI, é o conjunto de organizações e pesso-

tentável para o Município; b) acompanhar a implantação e a execução de políticas públicas que influenciam os negócios e os interesses do Município.

finidas em consenso por gestores da Prefeitura e de outras organizações, podendo incluir pessoas física e jurídica, representantes de: •

A SECTI deve então receber contribuições das várias partes que formam a RCTI. Estas partes exe-

• •

empresas de pequeno, médio e grande portes; instituições e organizações do Governo Estadual e Federal instaladas no Município; instituições do ensino técnico e superior, privadas e públicas; e outras organizações.

Portanto, a estrutura proposta para a Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI) será uma aproximação do seguinte modelo ilustrado na Figura 3. CONCLUSÕES

as que compõem o Comitê Diretivo da SECTI e que deverão realizar propostas de políticas públicas para o Município. Portanto, os participantes da SECTI incluem todos os agentes da RCTI que é formada por todas as organizações que têm interesse em pesquisa, desenvolvimento e inovação, estando localizadas no Município e na região, entre as quais incluem instituições públicas e privadas do ensino técnico e superior, indústrias e empresas de serviços. As responsabilidades dos participantes da RCTI incluem:

cutam operações do ensino técnico e superior, industriais, empresariais e operações de serviços gerais, que incluem setores público e privado do Município e da região. Estas partes, que formam a RCTI, denominadas participantes da Secretaria (SECTI), e que constituem o Comitê Diretivo, devem ser de-

No atual contexto de globalização em que vivemos, sabe-se que, similarmente ao que acontecem entre países, os municípios também são agentes globais que competem entre si na captação de recursos nas esferas estaduais, nacionais e internacionais [Editora Abril, 2007]. Para tanto, busca-se o desenvolvimento de vantagens competitivas por meio de novos modelos de gestão organizacio-

a) elaboração de propostas, projeto e avaliação de novas políticas públicas que contribuam para o desenvolvimento da ciência, da tecnologia e a inovação do Município e da região; que satisfaçam os interesses científicos, tecnológicos e organizacionais comuns; e que proporcionem desenvolvimento integrado e sus-

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nal para atração de novos investimentos e ampliação de negócios. O planejamento de políticas públicas propostas neste trabalho representa um modelo constituído de um conjunto de estratégias competitivas que pode ser adotado nos municípios brasileiros. Adicionalmente, este planejamento pode ser considerado como elemento norteador para o desenvolvimento de vantagens competitivas que devem proporcionar benefícios para os municípios com relação aos seus concorrentes localizados no Estado, no País e, principalmente, no exterior. Como forma de prosseguir no desenvolvimento da SECTI, requer-se a elaboração de planejamento estratégico das áreas de negócios do interesse e da prioridade do Município e da região,

entre as quais, podem-se incluir Agronegócios, Saúde, Modelos de Gestão Organizacional, Tecnologia da Informação, Software, entre outras áreas e produtos. A

partir deste planejamento, podem-se então adaptar as políticas de C,T&I propostas neste trabalho às necessidades de cada Município.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ABSTRACT

EDITORA ABRIL (2007). Revista Exame: Edição Especial de Aniversário – 40 Anos. São Paulo, SP: Autor. NOBRE, F.S., TOBIAS, A.M. & Walker, D. (2008). Organizational and Technological Implications of Cognitive Machines: Designing Future Information Management Systems. ISBN: 978-1-60566-302-9. Information Science Publishing - IGI Global, USA. VERGARA, S.C. & CORRÊA, V.L. (2004) Propostas para uma Gestão Pública Municipal Efetiva. Editora FVG. WCED (1987). Our Common Future. World Commission on Environment and Development. United Nations. Oxford: Oxford University Press.

Model of public policies for municipal management of science, technology and innovation. The design and implementation of public policies on municipal organization and technology are needed to provide support to regional development by providing adequate structures and processes that contribute to the generation of competitive advantages for the City, State and Union. Based on this premise, this work proposes a model with strategic planning, structure and processes for creation of Secretariat of Science, Technology and Innovation (Mineral Resources) at the municipal level. Keywords: Policy and management of science. Technology and innovation. Regional and sustainable development.

RESUMEN

Globalization .

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Modelo de las políticas públicas de gestión municipal de la ciencia, tecnología e innovación. El diseño y la implementación de políticas públicas sobre la organización municipal y la tecnología son necesarios para prestar apoyo al desarrollo regional, proporcionando estructuras y procesos adecuados que contribuyan a la generación de ventajas competitivas para la Ciudad, Estado y Unión. Partiendo de esta premisa, este trabajo propone un modelo de planificación estratégica, estructura y procesos para la creación de la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación (SECTI) a nivel municipal. Palabras clave: Política y gestión de ciencia. Tecnología e innovación. Regional y de desarrollo sostenible. Globalización.

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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA INTERNET Revista de AdministraçãoE Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

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Administração Pública, democracia participativa e Internet: uma análise sobre os portais dos municípios da região das Agulhas Negras/RJ Júlio Cesar Andrade de Abreu Administrador, Especialista em “Movimentos Sociais, Organizações Populares e Democracia Participativa” pela UFMG (Universidade Federal de Minas Gerais) e em “Administração de Sistemas de Informação” pela UFLA (Universidade Federal de Lavras). Mestrando em Administração pela UFBA (Universidade Federal da Bahia) com período de estudos sanduíche na Universidade de Coimbra (Portugal).

Cláudio Bezerra Leopoldino Mestre em Administração pela UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul) Doutorando em Administração pela UFBA (Universidade Federal da Bahia).

Daniel Armond-de-Melo

RESUMO

Administrador, Mestre em Engenharia da Produção pela UFAM (Universidade Federal do Amazonas) Doutorando em Administração pela UFBA (Universidade Federal da Bahia).

O presente artigo analisa os portais das Prefeituras de Resende, Itatiaia e Porto Real, na região das Agulhas Negras, no Sul do Estado do Rio de Janeiro, por meio dos critérios: Navegabilidade, Informações Governamentais, Serviços, Controle Público e Participação. Os resultados foram comparados com estudos envolvendo a esfera governamental de vários países, apresentando grande similaridade entre as esferas municipal e nacional. A pesquisa revelou que ainda há um grande potencial a ser explorado no que tange à adoção de práticas de democracia participativa eletrônica. Palavras-chave: Administração Pública. Democracia participativa. Internet. Portais municipais.

INTRODUÇÃO Nos últimos anos, percebeu-se uma série de mudanças ocorrendo de forma acelerada. Valores, comportamentos e percepções, tanto individuais como coletivas, têm sido remodelados, sobretudo pelas exigências da globalização, que apresenta como

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um de seus traços marcantes a chamada revolução das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs). (SANTOS, 2003) As TICs são tidas como aceleradoras da remodelação das relações sociais conduzidas pela globalização (GIDDENS, 1991). Tais tecnologias ampliam em volume e velocidade a circulação de dados,

a produção de conhecimento e o acesso a informações, o que causa mudanças significativas nas diversas organizações da sociedade, como empresas, instituições públicas, e também em organizações sociais. Bragatto (2007) afirma que, a princípio, verificam-se posições polarizadas entre visões otimistas ou utópicas,

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(...) estimular a sociedade a despertar seu senso participativo e criar mecanismos criativos para isso parece uma alternativa razoável para iniciar uma mudança do atual cenário brasileiro

“nas quais o novo media em especial a Internet, seria responsável por uma verdadeira reorganização social por meio do seu potencial emancipatório de forma a democratizar a sociedade, e outras pessimistas, preocupadas com a tendência do meio gerar uma maior estratificação social e com o controle das populações através da robótica e da informática”. (BRAGATTO, 2007, p.3) Obviamente, as duas visões merecem maior debate teórico e prático, mas fica claro o potencial que está inerente nesta nova tecnologia. Quando se observa a cena pública e os espaços municipais de decisão política e participação cidadã, tal tecnologia pode conferir aos munícipes, em certa medida, um poder emancipatório, a possibilidade de reorganização social e a chance de dar voz a todos os atores sociais para que participem da vida pública de forma plena e fortaleçam o princípio de Democracia Participativa.

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A Democracia Participativa é definida por Teixeira (2005) como o conjunto de iniciativas oriundas dos governos (cumprindo preceitos expressos na Constituição Federal) ou mesmo da ação criativa da sociedade civil, buscando participar da Administração Pública (seja por meio de mecanismos de controle e fiscalização ou mesmo sugerindo e opinando sobre ações do governo). Mas ainda não é plena a participação cidadã nas Administrações Públicas brasileiras. Talvez por questões sociais, mas também por questões de gestão pública, a Democracia Participativa não ganha a forma necessária para alterar o cenário brasileiro e, muitas vezes, é reduzida ao ato de votar a cada dois anos. (PEDRINI, 2007) Bragatto (2007) afirma que o debate sobre a participação política do cidadão ganha forte impulso com o uso das novas Tecnologias da Informação e da Comunicação, especialmente da Internet. Embora tal debate não seja

novo, ele parece alcançar agora um estágio mais maduro de desenvolvimento. É isso que o presente trabalho pretende analisar, focalizando a relação entre o Estado e a Sociedade. A democracia participativa é praticada por meio da Internet na região das Agulhas Negras/RJ? Para responder a esta indagação, partiu-se do trabalho de Rachel Bragatto onde são analisados os portais dos quatros maiores países da América do Sul. Bragatto (2007), e Akutsu e Pinho (2002) apontam os portais de governo como a principal ferramenta para interação com a população por meio da Internet. Cunha (2002) define o termo portal como a porta de entrada para a grande rede mundial e local onde são oferecidos diversos serviços (como email, chats, fóruns etc.). Os portais também recebem este nome devido à sua força em atrair visitantes. Efetuou-se uma adaptação na metodologia aplicada por Bragatto, e foram avaliados os sítios de três municípios da região das Agulhas Negras no Sul do Estado do Rio de Janeiro. Para mais clareza na apresentação deste trabalho, seu conteúdo está organizado da seguinte forma: na primeira parte, é apresentado um referencial teórico sobre a democracia, em especial a democracia participativa. Autores, como Leonardo Avritzer, Ana Cláudia Teixeira, Bobbio, entre outros, são referenciados. A segunda parte apresenta uma breve análise evolutiva da sociedade pelas vias da globalização, desembocando na Internet. Neste momento, recorrer-se-á principalmente ao olhar de Antony Giddens sobre a modernidade e suas consequências sociais e a Ladislau Dowbor para justificar a opção pela análise em âmbito municipal deste trabalho.

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Finalmente, na quarta parte, desenvolve-se a metodologia que foi empregada na pesquisa e em seus resultados. Neste momento, são tecidas análises conclusivas e algumas considerações para futuras pesquisas. DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO NO CENÁRIO BRASILEIRO Na década de 70, o Brasil, que, até o início de seu processo de democratização, era visto como um país de baixa propensão participativa e associativa, inicia o surgimento de uma sociedade civil autônoma e democrática (AVRITZER, 2006). Leonardo

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E INTERNET ao da primeira experiência democrática brasileira (1946-1964); b) a importância que os direitos humanos e o discurso da cidadania adquirem na sociedade brasileira; c) a criação de uma demarcação mais clara a respeito dos contornos e a autonomia organizacional entre o Estado e a sociedade civil; d) a defesa de formas públicas de apresentação de demandas e negociação com o Estado. A partir do crescente envolvimento da sociedade civil na proposição de demandas e na negociação com o Estado, observa-se certa “demanda reprimida” que, após vários anos de privação de suas possibilidades de participação e exercício cidadão, ocasionados por regimes

Ao somar os problemas ocasionados pela urbanização acelerada e a falta de planejamento sistêmico à grave questão da desigualdade social brasileira, tem-se uma situação de perda gradual da governabilidade da máquina pública no atual modelo democrático

Avritzer ainda enumera alguns fenômenos que propiciaram tal fato: a) um crescimento exponencial das associações civis e comunitárias, extremamente superior

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militares, vê, nos anos seguintes, na promulgação da Constituição Federal de 1988 a chance da criação de uma democracia participativa. A consolidação de movimen-

tos sociais, as Organizações Não Governamentais (ONGs) e outras formas de organização da sociedade civil, como o Fórum Nacional de Participação Popular, o Projeto de Monitoramento Ativo da Participação da Sociedade (MAPAS) e a Inter-Redes, são alguns exemplos disso. Klaus Frey vê, de forma positiva, este movimento da sociedade civil brasileira na busca por espaços participativos e de debate social e político, chegando a afirmar que “a sociedade civil assumiu progressivamente responsabilidade no que diz respeito à “constituição de espaços públicos nos quais as diferenças podem se expressar e se representar em uma negociação possível” (TELLES, 1994, p. 92) e “nos quais os conflitos ganham visibilidade e as diferenças se representam nas razões que constroem os critérios de validade e legitimidade dos interesses e aspirações defendidos como direitos”. (idem, p. 101) (FREY, 2003) Haja vista a propensão à participação da sociedade e à limitação do sistema representativo, são necessários a análise e a proposição de novas opções de Democracia ou um aprimoramento do atual formato. Chefes de Estado e Governo e membros das Nações Unidas concordaram com esta ideia ao ratificar a Declaração do Milênio onde foi afirmado que “o governo participativo e democrático baseado na vontade popular garante melhor condições para o povo viver, criar seus filhos com dignidade, segurança, livres da fome, da violência, do medo e da injustiça”. Spink et alii (2002), discorrendo sobre as novas possibilidades de

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participação democrática, afirmam que uma “cultura política privatista e clientelista [...] levam muitas vezes os governantes e a população a confundir democracia com o simples atendimento às necessidades dos mais pobres, e participação com eficiência das políticas mantenedoras do status quo” (p.75). Os autores exemplificam tal visão por meio do orçamento participativo, do planejamento junto com os cidadãos e outras medidas, apontando que é possível uma nova arquitetura de governo democrático. Portanto, estimular a sociedade a despertar seu senso participativo e criar mecanismos criativos para isso parece uma alternativa razoável para iniciar uma mudança do atual cenário brasileiro. É comum encontrar os termos “Democracia” e “Participação” em diversos programas de partidos políticos e no discurso de diversos governantes. Sem dúvida, a democracia não se resume ao ato de votar a cada período eleitoral. Sua plena realização tem de estar acompanhada necessariamente de uma efetiva participação da sociedade no dia-a-dia político e público do Município, do Estado e da Federação como um todo. Entretanto, o termo “participação” ainda possui diversos significados e sentidos, o que gera uma grande variação de interpretações. Pateman (2002, apud BRAGATO, 2007) indica diversas compreensões sobre o termo “participação”, “se deve ser direta ou representativa (no caso da segunda, quais seriam os representantes); se todos os cidadãos podem ser sujeitos dessa participação; em quais instâncias pode-se interferir; se a participação deve se restringir ao nível local ou nacional; se

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todo tipo de decisão deve ser submetido à apreciação e à contribuição pública etc.” (p.4-5). Mas o Estado em sua atual forma apresenta condições reais de implantação de iniciativas de maior participação popular? Wilson Gomes crê que sim e sugere que o Estado teria aderência e possibilidade de mutação, afirmando que “uma perspectiva prática, focada no engate entre sociedade e Estado e acompanhada por uma agenda apoiada na ideia de que o Estado liberal ainda é uma forma plasmável e que pode ser moldado de forma a melhorar a sua desempenho democrática. A praticidade da perspectiva é decorrente do fato de que ela tem apenas um tema e um procedimento. O tema é que as democracias liberais contemporâneas podem e devem ser aperfeiçoadas. O procedimento consiste na identificação de problemas para os quais possamos oferecer soluções”. (2007, p. 9) Ou seja, dentro da própria democracia representativa, poderiam ser iniciados processos de participação ativa da sociedade para uma real democracia participativa, que complementaria, assim, a primeira. Pensar em uma democracia participativa soa como uma ideia cabível e necessária, dada a atual situação de desgaste da democracia representativa (DOWBOR, 2003). Obviamente que a democracia como o modelo praticado na ágora de Atenas, onde os cidadãos participavam de todas as decisões (a chamada democracia direta), nos dias atuais, é inviável. A experiência grega nos remete a um contingente reduzi-

do de pessoas aptas a participar do processo democrático, pois escravos e mulheres não eram considerados cidadãos e, além disso, a maioria da população se dedicava a atividades rurais e vivia afastada dos centros urbanos. Bobbio (1986), ao discorrer sobre as várias formas de democracia, lembra que Jean-Jacques Rousseau salientou que uma verdadeira democracia jamais existiu nem existirá, pois seriam necessárias diversas condições: “em primeiro lugar, um estado muito pequeno, onde fosse fácil reunir o povo e onde cada cidadão pudesse facilmente conhecer todos os demais; em segundo lugar, uma grande simplicidade de costumes, de tal modo que evitasse a multiplicação dos problemas e as discussões mais difíceis”. O argumento de Rousseau faz sentido quando se constata que a população mundial chega a seis bilhões de pessoas, e mesmo a população de um município brasileiro não apresenta plena viabilidade para atuação no formato da democracia grega. O esvaziamento da população rural e a consequente migração para os centros das cidades fazem com que o volume de problemas das municipalidades aumente na mesma proporção do crescimento populacional. As municipalidades possuem uma forte relação sistêmica entre as suas diversas variáveis. Dowbor (2003) se referindo a esta interação diz que “o esgoto que produz uma casa flui para o quintal do vizinho, morro abaixo, se não pensarmos em um sistema de saneamento. Se não se pensar de antemão no adensamento urbano teremos ruas onde não passam car-

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O que fica claro é que a Internet não fará nenhuma mágica e que possui várias limitações principalmente no que tange ao alcance de toda a população (a exclusão digital é um agravante neste caso). Mas, mesmo assim, ela pode contribuir muito para complementar e fortalecer o processo democrático participativo

ros em volume suficiente e teremos problemas para nos movimentarmos”. (DOWBOR, 2003, p.8) Ao somar os problemas ocasionados pela urbanização acelerada e a falta de planejamento sistêmico à grave questão da desigualdade social brasileira, tem-se uma situação de perda gradual da governabilidade da máquina pública no atual modelo democrático. Perda esta que é fortemente influenciada pelos interesses econômicos de grupos específicos. Tudo isso faz com que surja algo similar às antigas democracias censitárias, onde só podiam votar e ser votados os que tinham dinheiro (DOWBOR, 2003), mesmo havendo o sufrágio universal. Percebe-se uma crise da Representação a qual Genro (2002) afirma ser global, onde há

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um desafio para as representações democráticas modernas quanto à legitimidade dos representantes eleitos, o que sugere o surgimento de alternativas ao modelo vigente e deixa claro o desgaste do sistema de democracia representativa no caso brasileiro e em diversas democracias no mundo. Há um esvaziamento do conceito de democracia. A problemática abordada por Genro pode ser realçada pela obra de Dahl (2005 apud AGUIAR JÚNIOR, 2008) ao afirmar que os regimes atuais não deveriam ser chamados de democracia, mas sim de poliarquia. Dahl não faz apenas uma simples mudança semântica. O autor adjetiva o funcionamento real dos regimes atuais: a disputa de muitas elites pelo poder. (AGUIAR JÚNIOR, 2008)

Em tal contexto teórico-prático, pode-se analisar a seguinte afirmativa de Norbeto Bobbio (1986) como uma provocação e um convite: “ninguém pode imaginar um estado capaz de ser governado através do contínuo apelo ao povo: levando-se em conta as leis promulgadas a cada ano na Itália, por exemplo, seria necessário uma convocação por dia. Salvo na hipótese, por ora de ficção científica, de que cada cidadão possa transmitir seu voto a um cérebro eletrônico sem sair de casa e apenas apertando um botão”. (p.47-48) À época de Bobbio, não existiam os recursos tecnológicos atuais, mas o fato é que já existem condições técnicas de votar apertando apenas um botão e também governar, interagir e participar da cena pública por meio da Internet. Sobre a relação entre Internet e governos, Levy (2003) afirma que o governo eletrônico deve reforçar as capacidades de ação das populações ao invés de sujeitá-las a um poder. O que será analisado nos próximos tópicos é a relação entre Internet e sociedade e, principalmente, se a possibilidade técnica está sendo realmente transformada em participação democrática por parte dos governos municipais. GLOBALIZAÇÃO, INTERNET E SOCIEDADE Giddens (1991) aponta a globalização e a tecnologia da informação como aceleradores do processo de modernização da sociedade que foi iniciado na Europa do século XVIII. Em sua teoria

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de “Desencaixe do espaço-tempo”, Giddens mostra que, há séculos, o senso de espaço geográfico ou social era estático, pois as pessoas viviam em pequenas aldeias protegidas pelos senhores feudais. O status social também era inerte, e não havia preocupações com a carreira profissional, por exemplo. Em geral, uma pessoa já tinha seu status social definido de acordo com a origem de suas famílias (quem nascia em família real seria um membro da corte, quem fosse de uma família de artesãos, muito provavelmente, também seria um artesão). Essas pessoas também estavam intimamente ligadas à natureza, e o próprio senso temporal era relacionado aos ciclos das estações do ano, ou seja, o tempo era percebido de forma cíclica. Cada sociedade poderia ter um “tempo” diferente, influenciado principalmente pela natureza e pelas estações. As pessoas da época tinham uma sensação de grandiosidade de distância, pois a percepção de tempo era cíclica, o status social era inerte, e o espaço era estreito. A sociedade estava “encaixada” sobre um espaço-tempo determinado e estático. A modernidade trouxe para sociedade da época inovações como o relógio. A partir dessa invenção, o tempo passa a ser linear e não reflete um tempo sazonal, mas sim um tempo social e artificial. Em razão disso, as diferentes sociedades, de diversos lugares do planeta, passaram a ter a mesma noção de tempo. Outra inovação de grande impacto foi o dinheiro. Por meio dele, as trocas passaram a ser realizadas entre outras vilas e outros lugares mais distantes. A ideia de espaço começa a ser alterada com a che-

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gada do dinheiro. Com todas essas inovações trazidas pela modernidade, Giddens demonstra que houve um “desencaixe” da sociedade da época de suas bases espaço-temporais no século XVIII. Este princípio apresentado por Giddens também contribui para a compreensão do cenário contemporâneo. A modernidade, agora pelas vias da globalização e da tecnologia da informação, promove um novo desencaixe de espaço-tempo. Tais mudanças deterioram alguns paradigmas formados ao longo dos tempos, criando condições propícias para um novo desencaixe da sociedade. Os relacionamentos são modificados e não é mais necessário se deslocar para um estabelecimento comercial para realizar uma compra de um bem. Agora se podem comprar diversos produtos em qualquer lugar do planeta pela Internet. A competitividade mercadológica faz com que as pessoas pensem cada vez mais em sua formação para o mercado de trabalho, visando sempre a um cargo e a um status melhor. O tradicional papel moeda deixa de ser seguro e prático, e os cartões de crédito começam a ganhar mais espaço nas relações comerciais. Nota-se que novamente está ocorrendo um desencaixe no espaçotempo social. Relações sociais, comerciais, processos produtivos e também sistemas políticos são repensados, visando à formação de um novo paradigma. Chama a atenção o caso do sistema político democrático que, em especial, se mantém pouco alterado para acompanhar as modificações da sociedade. Em termos mundiais, percebem-se indicações claras sobre a direção que os sistemas democrá-

ticos estão seguindo. Dowbor (2003) argumenta que, em democracias mais “avançadas”, os municípios começam a ganhar maior capacidade de gestão de recursos, atuando com mais foco. Em democracias mais incipientes e imaturas, os municípios têm pouco acesso aos recursos do país. No Panamá, por exemplo, as cidades têm acesso a 4% do bojo de recursos públicos. No Brasil, este número chega a 15%, e os problemas locais não são solucionados nem os macroproblemas ambientais (DOWBOR, 2003). Uma série de outros fatores argumentados por Dowbor (como corrupção, influência e interesses de poderes econômicos privados etc.) conduz a uma sensação de descrédito político por parte da população. Porém, Dowbor e o próprio Giddens sugerem uma resposta a este quadro por meio de uma maior participação da população nas decisões públicas. Segundo Avrizter (2002), ao longo dos últimos anos, nota-se o surgimento de algumas ferramentas eficazes de democracia participativa (como o orçamento participativo etc.). Muitas vezes, a própria sociedade organizada pelos movimentos reivindicatórios cobra e fiscaliza os agentes públicos (o que indica uma predisposição de algumas comunidades em atuar no atual sistema democrático e buscar uma participação maior no contexto público). Tais iniciativas criam uma educação política mais sólida, mudando a situação de descrédito das instituições e que, ao mesmo tempo, abra espaço para que as demandas da sociedade, excluídas pelo sistema representativo, sejam colocadas na pauta do governo.

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Temos à disposição uma série de ferramentas das TICs que podem potencializar a participação popular, e uma delas é a Internet. Bragatto (2007) reforça esta ideia, afirmando que “o surgimento de uma plataforma de comunicação com características distintas dos meios de comunicação tradicionais, a Internet, restaura as esperanças no que tange o emprego dos meios para aperfeiçoar a democracia e a participação cidadã”. (BRAGATTO, 2007, p. 3) A partir da relação entre TICs (em especial a Internet), Globalização e Democracia Participativa, tem-se uma conjunção de fatores, capazes de criar participação genuína, como afirma SZEREMETA (2005), na medida em que se aprimoram as formas de comunicação entre cidadãos e governos, melhora-se a transparência pública e criam-se domínios compartilhados de interesse público. Alguns entusiastas acreditam que a Internet é uma benção que pode revolucionar a relação entre sociedade e governo, mudando a realidade e solucionando todos os problemas. Porém, é necessária certa cautela, pois as tecnologias da informação apresentam algumas limitações, como é apresentado a seguir. Limites das TICs em relação à democracia participativa Vários autores (Dowbor, Akutsu e Pinho, Bragatto, Levy, Castells, Santos, entre outros) afirmam que é inegável o potencial que as Tecnologias da Informação carregam no que tange à democracia e aos processos participativos. Entretanto, também é

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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E INTERNET inegável que existem diversas ambiguidades sociais que ainda não foram respondidas. Akutsu e Pinho (2002) afirmam que, ao mesmo tempo em que as TIC representam um enorme leque de possibilidades, um leque igualmente grande é colocado de questionamentos sobre mudanças e configurações sociais. A Internet despontou como uma esperança para a promoção da democracia, mas ela ainda não passa de uma esperança segundo Castells (2003). Ela poderia fornecer grande interatividade, fazendo com que governos fossem controlados e fiscalizados pelos cidadãos. Mas, segundo o autor, um estudo muito bem documentado realizado na Inglaterra sobre o uso da Internet por parlamentares mostra um rápido crescimento do uso desta ferramenta por parte dos parlamentares e dos eleitores. Ao se analisar os sítios e os portais, no entanto, verifica-se um uso apenas informativo e com baixa participação popular. Tanto Castells como Akutsu e Pinho concordam que a Internet pode tanto promover a democracia como aprofundar a crise de legitimidade política. O problema naturalmente não está na ferramenta, mas sim no tipo de política que as sociedades estão gerando. A tecnologia fornece condições para uma ampla transformação social, mas é necessária a abertura por parte dos governos para uma maior transparência e participação social. Isso não depende só de tecnologia, mas de um processo dialógico das forças políticas existentes. O que fica claro é que a Internet não fará nenhuma mágica e que possui várias limitações principalmente no que tange ao alcance de toda a população (a exclusão

digital é um agravante neste caso). Mas, mesmo assim, ela pode contribuir muito para complementar e fortalecer o processo democrático participativo. DETALHAMENTO DA PESQUISA E PROPOSTA METODOLÓGICA Ainda que não haja uma grande originalidade em debates sobre a participação cidadã e as TICs, especialmente a Internet, nos processos democráticos, percebe-se que, no atual estágio de desenvolvimento das tecnologias da informação, existe um grande potencial a ser explorado principalmente pelos municípios de pequeno ou médio porte, pois o problema central nestas localidades, que era o isolamento, está mudando rapidamente segundo Dowbor (2002 apud SPINK et alii, 2002). Segundo o autor, “hoje estamos todos nos integrando na internet, e abrem-se novas perspectivas [...] de uma visão de simples articulação de políticas setoriais, estamos evoluindo, no caso dos municípios, para a compreensão de que uma cidade, ainda que pequena ou média, pode ser vista de maneira ampla como unidade básica de acumulação social”. (2002, p.47) Entretanto, é destacado por diversos autores (Bragatto, Dowbor, Spink) que este potencial é subutilizado. Quanto mais a economia se globaliza, mais a sociedade tem necessidade e, ao mesmo tempo, espaços para criar âncoras locais de debates, diálogos e democracia, baseadas nas perspectivas abertas pelas novas tecnologias. Isso é, de certa forma, interessante, pois, ao mesmo

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tempo em que se vive a globalização integrando diversos segmentos sociais em escala mundial, as perspectivas de ação local são positivamente influenciadas, segundo Dowbor (2002), por este fenômeno. Tais perspectivas são amplas e podem ser encaradas por vários enfoques. Por isso, faz-se necessário estabelecer uma ênfase nesta pesquisa, ou seja, foco na sociedade ou foco no Estado. Gomes (2007) afirma que o foco no Estado, também chamado pelo autor de “vertente institucional”, possui três endereços: a) o estudo sobre a conformação digital das instituições da democracia em sentido estrito (cidades e governos digitais, parlamentos on-line) ou lato (partidos políticos on-line); b) o estudo sobre iniciativas institucionais no vetor Estado-cidadão ou G2C (como a prestação de serviços públicos on-line e governo eletrônico); c) o estudo sobre iniciativas institucionais no vetor cidadãos-Estado ou C2G (oportunidades de participação ou oferta de inputs por parte da cidadania na forma de votos, respostas a sondagens, decisões ou sugestões orçamentárias, registro e discussão de opiniões em fóruns eletrônicos

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etc.). O foco da presente pesquisa é na vertente institucional, ou seja, a relação entre Estado e Cidadão no que tange à participação por meio das TICs, mais especificamente a Internet. O recorte empregado é no Poder Executivo municipal das cidades que compõem a chamada região das Agulhas Negras, no Sul do Estado do Rio de Janeiro (Resende, Itatiaia e Porto Real). A Internet propicia grande interatividade entre as instituições e as pessoas. Logo, observar-se-á até que ponto tal interatividade pode ser transformada em participação cidadã pelos governos municipais. Porque há um risco, como lembra Bragatto, de que “mesmo os governos tendo à disposição uma série de ferramentas que possibilitam uma relação distinta do cidadão com o Estado que a possível nos meios de comunicação de massa, tais artifícios nem sempre são adotados de modo a garantir uma maior soberania da sociedade civil. Deste modo, percebemos que muitos sítios na rede são utilizados como os tradicionais veículos de comunicação, promovendo apenas informação unidirecional sem se preocupar

em acolher as contribuições que cidadãos possam e queiram oferecer”. (2007, p.3) Segundo Gomes (2007), a interatividade que propicia a participação cidadão pode ser classificada em cinco graus de democracia digital, conforme exposto na tabela 1. Após a análise comparativa, buscar-se-á enquadrar as Prefeituras dentro desta classificação. A metodologia empregada nesta pesquisa é baseada no trabalho de Bragatto (2007) onde foram analisados os portais dos governos federais dos quatro maiores países da América do Sul (Brasil, Argentina, Colômbia e Peru). Bragatto parte de um recorte sobre os portais de governos (Poder Executivo) para sua análise. Segundo a autora, tal abordagem é representativa, pois o Poder Executivo é detentor de um significativo poder de decisão política. Além disso, embora o uso das TICs possa ocorrer de diferentes formas, a Internet é o principal meio utilizado pelos governos, e os portais – criados, sustentados e administrados unilateralmente pelo Poder Público – são o “formato mais

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difundido de projetos de democracia no que concerne uma interface política entre Estado e cidadão”. (2007, p-4) Aqui cabe a primeira adaptação à proposta metodológica de Bragatto. Por mais que os governos federais possuam grande força política e decisória, a visão empregada nessa pesquisa privilegia o espaço local como locus de análise. Tal posição foi justificada nos tópicos anteriores onde destacamos as potencialidades de um viés local, mais especificamente municipal. Como se propõe uma análise da relação entre Estado e Sociedade, é importante destacar qual a visão e/ou o modelo de Estado que será empregada neste trabalho. Bragatto utiliza uma ênfase em três visões de Estado. A primeira, baseada em Held (1987), seria um modelo liberal de Estado com duas correntes. Uma corrente é a democracia desenvolvimentista que defende a participação popular para criação de um corpo de cidadãos informados e comprometidos com o desenvolvi-

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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E INTERNET mento. Outra corrente é o elitismo que “tem como condição um eleitorado mal informado ou emocional, cabendo a uma elite política hábil as tomadas de decisões necessárias para a condução do Estado democrático” (2007, p.8). De acordo com Bragatto, a participação sob este olhar deve ocorrer por meio dos itens enumerados na coluna “Modelo Liberal” da tabela 2. A segunda visão de Estado é baseada em um foco participativo defendido por Paterman (1992), que diz que o Estado deve ser democratizado e aberto às vontades civis. “A participação promove e desenvolve qualidades que lhe são necessárias; quanto mais os indivíduos participam, mais bem capacitados eles se tornam para fazê-lo” (PATEMAN, 1992, p. 61). Desta forma, a participação teria um efeito cumulativo, integrativo, geraria coesão social e auxiliaria a aceitação das decisões coletivas. A participação neste modelo ocorre por meio dos itens enumerados na coluna “Modelo Participativo” da tabela 2.

A terceira e última visão é a de um Estado deliberativo. Segundo a autora, “os teóricos deste modelo dividem um entendimento comum que o sistema democrático não deveria ser definido pela simples agregação de interesses particulares e que a democracia é justificada somente na medida em que torna possível o uso público da razão” (2007, p.9). A democracia é vista neste modelo como um processo de aprendizagem baseado na lógica racional, onde os participantes trocam argumentos e contra-argumentos para tomarem conhecimento da visão do outro. A participação neste modelo acontece por meio dos itens enumerados na coluna “Modelo Deliberacionista” da tabela 2. A partir dessas considerações, a autora defende uma visão cumulativa e inter-relacionada dos três modelos apresentados e, baseada nestas premissas, propõe um quadro com as exigências de cada modelo sobre a democracia eletrônica.

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Fica evidente que, com o atual aparato tecnológico, os itens elencados na tabela 2 são factíveis e passíveis de se transformarem em ferramentas concretas de participação. A exposição de informações e o acompanhamento de informações públicas, o debate de proposições do executivo, a cobrança e a monitoração de ações das Prefeituras etc. A autora propõem uma avaliação das ferramentas de interação com os cidadãos por meio da Internet. Neste sentido, conforme debatido nos tópicos anteriores, foram escolhidos os Portais Municipais de Resende, Porto Real e Itatiaia, na região Sul do Estado do Rio de Janeiro (também chamada de região das Agulhas Negras) como objetos de análise. Foi efetuado um acompanhamento dos sítios municipais no período de janeiro a março de 2008 onde se observou a existência de um conjunto predeterminado de itens e sua funcionalidade. Foram atribuídos os seguintes pontos para cada situação: 2 pontos – item existente de forma completa ou satisfatória; 1 ponto – item incompleto ou insatisfatório; e nenhum ponto – item de difícil localização ou inexistente. Os itens observados foram agrupados em cinco categorias: Navegação (onde foram avaliados os itens: Mecanismos de busca no portal; Mecanismos de Ajuda no Portal; Mapa do sítio; Link de volta para página anterior visível; Dicas de acessibilidade e navegação; Impressão amigável; Envio de informações por e-mail), Informações Governamentais (com os itens: Informações econômicas,

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turísticas, geográficas, étnicas, históricas, culturais; Programas governamentais; Notícias sobre fatos decididos; Notícias de ações governamentais que ainda serão tomadas; Programas de inclusão digital), Serviços (Prestação de informações mediante cadastro; Atendimento On-line; Emissão de documentos oficiais), Controle Público (Prestações de informações financeiras; Pré-legislação com possibilidade de debate prévio) e Participação (Informações acerca de espaços de debate existentes; Sondagem de opinião pública; Sistema de votação eletrônica para sondagem de opinião; Constituição de agenda decisória). Foi aplicada uma planilha com os itens acima mencionados nos portais das Prefeituras e foi atribuída uma pontuação para cada item. Ao final da pontuação de cada uma das cinco categorias, foi feita uma média simples para posterior comparação dos resultados entre os três municípios. Resultados obtidos Os itens que foram analisados na primeira categoria são os de navegação. Entende-se que é fundamental criar uma interface que possibilite uma navegação tranquila e a permanência do usuário no sítio. Os resultados obtidos mostram que os governos municipais têm pouca preocupação com a navegabilidade e o conforto do usuário que acessa os sítios. Resende apresentou o melhor desempenho neste aspecto. No sítio da cidade, foram encontrados elementos link de volta, mecanismos de busca, im-

pressão amigável e envio de informações por e-mail em boas condições de uso e disponibilidade. Porém, outros itens, como mapa do sítio e mecanismos de ajuda, estão ausentes, não só em Resende, mas também nos demais municípios. O sítio de Porto Real possui, por exemplo, uma indicação de mapa do sítio, porém está desabilitado. Dentre todos os portais analisados, o do Município de Itatiaia é o que apresenta o pior índice no quesito navegabilidade. A categoria de análise seguinte foi de informações municipais. Este grupo é de extrema importância, pois para a prática da Democracia Participativa é fundamental o fornecimento de informações claras e precisas. Bragatto nos lembra que é importante “o acesso aos representantes e instituições governamentais, informações sobre programas sociais e sobre legislação, presença de notícias sobre fatos decididos e também a decidir e informações sobre inclusão digital e infraestrutura tecnológica para atendimento da população. Tal campo é de suma relevância para todos os modelos de democracia, já que a informação governamental e sua publicidade são compreendidas como forma de se proteger do mau governo pelos liberais, são importantes para que a população possa intervir nas decisões políticas para os participacionistas e fundamentais para garantir uma deliberação adequada ao sistema democrático”. (BRAGATTO, 2007, p.14) Todos os sítios oferecem um conjunto satisfatório de infor-

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mações sobre economia, turismo, geografia, etnias, história e cultura. É vasta também a presença de notícias e informações sobre fatos decididos. O ponto negativo fica pela ausência de informações sobre programas governamentais e pela fraca expressão no quesito Programas de Inclusão Digital. A questão da inclusão digital, inclusive, é preocupante, pois, como afirma Bragatto, a falta de menção ao tema, “e nem à infraestrutura para isso, se torna um problema se tivermos em mente que a universalização do acesso é fundamental para a efetiva participação política dos cidadãos por meio das TICs”. (BRAGATTO, 2007, p.15) O portal da Prefeitura de Itatiaia se mostra insatisfatório quanto à apresentação e à divulgação de programas de inclusão digital. Enquanto as demais Pre-

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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E INTERNET feituras divulgam algumas iniciativas neste sentido, Itatiaia não faz nenhuma menção ao tema. Tal medida é carregada de contradições, pois, ao iniciar um processo de comunicação via Internet, é fundamental que a população (principal público interessado) tenha condições de acessar as informações e interagir com o governo. Na categoria de serviços, buscou-se observar as possibilidades de emissão de documentos e a prestação de serviços se valendo da Internet. Tal grupo é relevante no sentido de criar um canal para agilizar alguns processos burocráticos e contemplar (juntamente com o grupo navegabilidade) o primeiro nível da classificação de democracia digital, proposta por Gomes (2007). O resultado foi insatisfatório para o Município de Itatiaia que teve

baixo desempenho em todos os itens da avaliação. Com relação ao controle público, os municípios de Porto Real e Resende apresentam um satisfatório conjunto de informações sobre prestação de contas e finanças públicas. Itatiaia não exibe nenhuma informação sobre a prestação de contas e teve o pior rendimento neste quesito avaliado. A prestação de informações públicas, porém não apresenta nenhuma ferramenta ou manual que auxilie a compreensão das planilhas por toda a população. Tudo isso, sem dúvida, prejudica a transparência necessária para a plena Democracia Participativa. A participação da população por meio da Internet se mostra insatisfatória. Dos quatro itens que compõem este quesito, nenhum é plenamente cumprido por todos os municípios da re-

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gião. Apenas o Município de Resende apresenta algum espaço participativo em seu sítio. Tal espaço é caracteriza-

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do por uma ação temporal, pois se refere ao Plano Diretor do Município. A participação é resumida em uma vei-

culação das atas das reuniões (que não estão atualizadas) e um blog (também desatualizado) sobre as plenárias do Pla-

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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E INTERNET

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no Diretor. Existe ainda um calendário informando onde ocorrem os debates sobre este tema. Esta é a única iniciativa percebida entre os municípios pesquisados sobre este item. Resende dispõe de um sistema de enquetes sobre temas específicos, porém, também é algo extremamente limitado, tratando de temas como o clube de futebol local, entre outros. Porto Real possui um sistema de sondagem de opinião mais sofisticado, com pontuação e percentuais das respostas. Nenhum dos municípios apresenta a possibilidade de uso de uma agenda decisória entre os munícipes, demonstrando baixa propensão participativa de debates com a comunidade. O detalhamento dos resultados é dado pela tabela 3. Após tabulação, foi efetuada uma conversão dos números obtidos para o formato gráfico por meio da conversão das médias obtidas em cada categoria em percentuais. Este formato possibilitou a comparação com os resultados obtidos em nível municipal com os resultados obtidos por Bragatto em nível federal. Os resultados obtidos por Bragatto são apresentados na ilustração 1. Já os resultados deste trabalho, organizados graficamente e com médias percentuais, é dado pela ilustração 2. Nos governos municipais da região das Agulhas Negras, percebe-se uma tendência similar, a exemplo dos federais pesquisados por Bragatto, de apropriação da Internet somente para divulgação de informações, dados institucionais e prestação de serviços. Tais

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resultados vão ao encontro de pesquisas realizadas sobre esta temática desenvolvida por Akutsu e Pinho (2002). CONCLUSÃO Não se podendo pensar em um sistema totalmente participativo como o que fora praticado na antiga Grécia (a Democracia Direta), pode-se, pelo menos, vislumbrar um sistema híbrido, mesclando a Democracia Representativa com a Democracia Participativa. Para se chegar a este estágio, o uso das TICs, para criar um processo dialógico que visa dar voz a todos os participantes da cena social, surge como uma alternativa interessante que pode dar força e sustentabilidade à prática da Democracia Participativa, mudando o cenário de desgaste político e descrédito nas instituições que tem pairado sobre a sociedade brasileira. Entretanto, esta potencial transformação que surgiria da relação entre democracia participativa e Internet ainda está longe de ser uma realidade. No estudo desenvolvido por Bragatto em nível Sul-Americano, o gráfico final com as médias dos diversos quesitos consolidados apresentava uma curva decrescente que ia desde o item de Informações Governamentais até o quesito participação. Justamente os itens Serviços, Controle Público e Participação que buscam medir o nível da democracia participativa digital são os mais negligenciados pelos governos federais estudados por Bragatto e da mesma forma pelas Prefeituras da região das Agulhas Negras. Neste sentido, os mu-

nicípios pesquisados estariam no primeiro nível de democracia digital criado por Gomes, pois apenas fornecem informações e acesso a alguns serviços públicos. Por meio desta pesquisa, constatou-se que não há, até o momento, um grande esforço dos gestores públicos dos municípios pesquisados (Resende, Itatiaia e Porto Real) em utilizar a Internet de forma que se propicie a participação cidadã, o que responde à pergunta de partida deste artigo. Porém, o presente trabalho levanta mais dúvidas do que suscita outras questões, pois, na medida em que se aprofundaram a análise e o acesso à visão de diferentes autores, notaram-se diversos antagonismos. Seria a Internet, enquanto ferramenta, capaz de transformar a cena social? Ou seriam os movimentos sociais incumbidos de tal transformação? Ou ainda depender-se-ia única e exclusivamente da boa vontade dos governos para proporcionar mais participação por meio das TICs? Tais indagações podem constituir interessantes bases para futuras pesquisas nesta temática. Entre tantas questões, fica claro, por meio da comprovação desta pesquisa, que muito ainda deve ser feito para a construção de espaços democrático-participativos por meio da Internet nos municípios da região das Agulhas Negras. Ainda que haja uma grande transformação social por meio das TICs e da globalização, a utilização da Internet pelas atuais Administrações Municipais ainda é incipiente e pouco contribui para o fortalecimento da cidadania e do desenvolvimento democrático.

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NOTAS 1 Os termos portal e sítio foram utilizados como sinônimos neste trabalho (embora haja uma distinção conceitual entre os mesmos). 2 Conforme HTTP://pnud.org.br acesso em dezembro de 2007.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ABSTRACT

AGUIAR JÚNIOR, E. M. 2 em 1: Uma Nova Teoria Democrática e a Avaliação de um Ator Social a Partir Deste Novo Marco Teórico. UFMG, Belo Horizonte, 2008. AVRITZER, L. SOCIEDADE CIVIL E PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL. DCE/UFMG, Belo Horizonte, 2006. et al. REINVENTANDO OS MECANISMOS DE INCLUSÃO E CONTROLE SOCIAL Relatório de Pesquisa www.democraciaparticipativa.org (2002) acesso mai/06. AKUTSU, L. PINHO, J.A,G. Sociedade da Informação, Accountability e Democracia Delegativa: Investigação em Portais de Governo do Brasil. In: XXVI Encontro Anual Associação Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Administração. Anais em CD. Salvador: Anpad. Setembro 2002. BRAGATTO, R. Participação Democrática e Internet: Uma Breve Anaálise dos Websites dos Governos Federais dos Quatro Maiores Países Sulamericanos. UFPR, Curitiba, 2007. BOBBIO, N. O FUTURO DA DEMOCRACIA: UMA DEFESA DAS REGRAS DO JOGO. Ed. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1986. SPINK et alii, NOVOS CONTORNOS DA GESTÃO LOCAL: UM CONCEITO EM CONSTRUÇÃO. Polis/FGVSP, São Paulo, 2002. CASTELLS, M. A GALÁXIA DA INTERNET. Jorge Zahar Editor, Rio de Janeiro, 2003. Cidadão: estudo de casos no Brasil. 2000. 172 f. Tese (Doutorado) – CUNHA, MARIA ALEXANDRA VIEGA CORTEZ. PORTAL DE SERVIÇOS PÚBLICOS E DE INFORMAÇÃO AO Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da USP, São Paulo, 2000. DAHL, Robert. “Poliarquia”. São Paulo, EDUSP, 2005. In AGUIAR JÚNIOR, E. M. 2 em 1: Uma Nova Teoria Democrática e a Avaliação de um Ator Social a Partir Deste Novo Marco Teórico. UFMG, BH, 2008. DOWBOR, Ladislau A REPRODUÇÃO SOCIAL – DESCENTRALIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO, AS NOVAS TENDÊNCIAS Vol. III Ed. Vozes, Petrópolis, 2003. . Informação para a cidadania e o desenvolvimento sustentável. PUC-SP, São Paulo, 2004 disponível em http://ppbr.com/ld. Acessado em mai/06. FREY, Klaus. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL LOCAL NA SOCIEDADE EM REDE: O POTENCIAL DAS NOVAS TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO. Revista de Sociologia e Política. n.º 21 Curitiba, nov. 2003. GENRO, Tarso. CRISE DA DEMOCRACIA: DIREITO, DEMOCRACIA DIRETA E NEOLIBERALISMO NA ORDEM GLOBAL. Ed. Vozes, Petrópolis-RJ, 2002. GIDDENS, Antony. AS CONSEQUÊNCIAS DA MODERNIDADE Ed. UNESP, São Paulo, 1991. 2007. GOMES, Wilson. UMA AGENDA DE PESQUISA SOBRE “DEMOCRACIA DIGITAL”. Anais da IV Jornada de Comunicação e Democracia. Belo Horizonte, HELD, David. MODELOS DE DEMOCRACIA. Belo Horizonte: Paidéia, 1987. LÉVY, P. O QUE É VIRTUAL. São Paulo, Ed.34, 2003. PEDRINI, D. MOBILIZAÇÕES CIDADÃS NA PERSPECTIVA DO CONTROLE PÚBLICO. PRODEP, CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO. DISPONÍVEL EM www.eproinfo.mec.gov.br . ACESSADO EM DEZ/07. PATEMAN, Carole. Participação e Teoria Democrática. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. In BRAGATTO, R. Participação Democrática e Internet: Uma Breve Anaálise dos Websites dos Governos Federais dos Quatro Maiores Países Sulamericanos. UFPR, Curitiba, 2007. SANTOS, Laymert & Outros REVOLUÇÃO TECNOLÓGICA, INTERNET E SOCIALISMO Ed.Perseu Abramo, São Paulo, 2003. SZEREMETA, J. PARTICIPAÇÃO GENUÍNA NA ERA DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E DA COMUNICAÇÃO. Fundação Luis Eduardo Magalhães, Salvador, 2005. TEIXEIRA, A. C. OS SENTIDOS DA DEMOCRACIA E DA PARTICIPAÇÃO. Inst. Pólis, SP, 2005.

Public Administration, participatory democracy and the Internet: an analysis of the websites of municipalities in the region of Agulhas Negras/RJ This article analyzes the websites of public management of the cities: Resende, Itatiaia and Real Porto, in the region of the Agulhas Negras in the South of the State of Rio de Janeiro, based on criteria: navigability, governmental information, services, public control and participation. The results were compared with studies involved the national government of same countries and had a great similarity with municipalities and national level. This research showed that exist a great potential to explorer about the relationship between government and citizens based in participative democracy electronic. Keywords: Public management. Participative democracy. Internet. Websites of cities.

RESUMEN

Administración Pública, democracia participativa y Internet: an análisis de portales de los municipios en la región de las Agulhas Negras/RJ

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Este artículo analiza portales de las prefecturas de Resende, de Itatiaia y de Porto Real, en la región de las Agulhas Negras en el sur del Estado de Río de Janeiro, según los criterios: mantenimiento de la aeronavegabilidad, el Gobierno de Servicios de Información, Control y Participación Pública. Los resultados se compararon con los estudios sobre la esfera gubernamental de varios países, presentando una gran similitud entre los niveles municipal y nacional. El estudio reveló que todavía hay un gran potencial por explorar en lo que respecta a la adopción de prácticas de democracia participativa electrónica. Palabras clave: Administración pública. Democracia participativa. Internet. Portales municipales.

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• NOTÍCIAS MUNICIPAIS •

Marcos Flavio R. Gonçalves Advogado e Assessor da Superintendência do IBAM

Congresso promulga emenda dos precatórios O Congresso promulgou em 9 de dezembro a Emenda Constitucional n.º 62, que altera as regras para pagamento de precatórios, como são chamadas as dívidas judiciais da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. O texto promulgado obriga os municípios a destinarem entre 1% e 1,5% de suas receitas correntes líquidas para o pagamento dos precatórios. A emenda estabelece ainda que os valores das dívidas sofrerão atualização monetária de acordo com as regras da caderneta de poupança. Conforme a emenda, 50% dos recursos dos precatórios serão usados para pagamento por ordem cronológica e à vista. A outra metade da dívida deverá ser quitada por meio de leilões, onde o credor que conceder o maior desconto sobre o total da dívida a receber terá seu crédito quitado primeiro. Também estão previstos pagamentos por ordem crescente de débito ou por conciliação entre as partes. Jurisprudência de interesse dos municípios Município deve pagar Ecad por sonorização do carnaval de rua O Superior Tribunal de Justiça – STJ determinou que o Município de Santo Ângelo (RS) pague determinada importância ao Escritório Central de Arrecadação e Distribuição – Ecad pela utilização de obras artístico-musicais como sonorização ambiental quando da promoção de carnaval de rua. No caso, o Ecad propôs ação de cobrança de direitos autorais contra o Município em decorrência de sonorização ambiental para o desfile do carnaval de rua, ocorrido em 12 de fevereiro de 1999. Em primeiro grau, o pedido foi julgado improcedente. Na apelação, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul confirmou a sentença, entendendo que a exigência de que o Município recolha valores referentes aos direitos autorais, em promoções po-

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pulares sem fins lucrativos, dificultaria a realização das mesmas, bem como o acesso da população. No STJ, o Ecad sustentou que o Município ao utilizar-se de obras musicais está obrigado ao recolhimento da retribuição autoral, objetivando em razão desse fato a condenação ao pagamento dos direitos autorais. Ministério da Integração Nacional lança prêmio O Ministério da Integração Nacional lançou o Prêmio Nacional de Desenvolvimento Regional. Em sua primeira edição, o Prêmio homenageia o economista Celso Furtado, pela sua contribuição ao estudo dos problemas de desenvolvimento econômico e regional no Brasil e em comemoração aos 50 anos do lançamento do clássico Formação Econômica do Brasil. O Prêmio se divide em três categorias, destinadas, respectivamente, a teses e dissertações acadêmicas, relatos de experiências em andamento e propostas inovadoras de atuação no território de natureza social, econômica, cultural ou ambiental. Em cada categoria, os escolhidos receberão diploma de reconhecimento de mérito e a importância de R$ 46.500,00 (para o 1º lugar) e R$ 23.250,00 (para o 2º lugar). Mais informações podem ser obtidas no sítio do Ministério da Integração Nacional: http://www.mi.gov.br/ desenvolvimentoregional/premio/index.asp Prêmio CAIXA Melhores Práticas em Gestão Local 2009 Em 9 de dezembro de 2009, ocorreu, em Brasília, a cerimônia de entrega dos prêmios a 20 práticas de gestão local que concorreram à Sexta Edição do PCMP, que é apoiado pelo IBAM. Entre as premiadas, dez referem-se à Gestão Municipal, quatro à Habitação e seis ao Desenvolvimento Social e Inclusão Social. Todas essas práticas serão inscritas pela CAIXA no Prêmio Dubai 2010, após revisão e tradução para o inglês a ser feita pelo Centro de Referência Melhores Práticas da Escola Nacional de Serviços Urbanos – Ensur do IBAM. Mais informações so-

bre o Prêmio CAIXA 2009 podem ser obtidas em www.caixa.gov.br. Sobre o Prêmio Dubai 2010, consulte a página do IBAM: www.ibam.org.br. Convênios com a SPM A Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres – SPM da Presidência da República firmou em dezembro dois convênios com o IBAM, ambos tendo por objeto a continuidade de desenvolvimento do projeto Trabalho e Empreendedorismo na Perspectiva de Gênero, agora com foco na Região Norte e em Pernambuco, conforme previsto nos referidos acordos. Trata-se de ampliação de projeto que vem sendo executado pelo IBAM há três anos, com início restrito ao Estado do Rio de Janeiro, tendo depois sido estendido a outros estados. Seleção pública de experiências municipais em gestão ambiental urbana O Ministério do Meio Ambiente – MMA, por meio da Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano – SRHU, com o apoio do Ministério das Cidades, está desenvolvendo a Ação PPA 8320 – Apoio à Gestão Ambiental em Áreas de Vulnerabilidade Ambiental, cujo objetivo é promover apoio efetivo aos municípios para o aperfeiçoamento da gestão ambiental urbana. Serão selecionados casos em que os Municípios encontraram soluções ou meios de aplicar as normas ambientais, em consonância com a legislação urbanística local, em ações de planejamento e gestão para o desenvolvimento urbano sustentável e para a melhoria da qualidade de vida na cidade. Os municípios interessados em enviar suas experiências deverão preencher o roteiro para inscrição, o qual se encontra disponível em links indicados nos sites do Ministério do Meio Ambiente (www.mma.gov.br/srhu) e do Ministério das Cidades (www.cidades.gov.br). A divulgação oficial dos selecionados ocorrerá por meio eletrônico, nos mesmos sites, e a premiação será em Brasília, em data e local a serem definidos.

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IPTU Ambiental Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de Souza

RESUMO

Procurador do Município de São Leopoldo Especialista em Direito Tributário e Direito Constitucional

O presente artigo analisa a questão do IPTU Ambiental. Durante o transcorrer do texto, percebemos que algumas considerações são enfatizadas, como o conceito de tributo, o conceito de fator gerador, a questão da propriedade e o seu conceito, as formas de aquisição da propriedade imobiliária, a função socioambiental, além de esmiuçar as características do IPTU Ambiental. Palavras-chave: IPTU Ambiental. Tributo. Função socioambiental. Meio ambiente.

I. Hodiernamente, tem-se discutido a respeito do IPTU Ambiental. Verificar-se-á a respeito da temática, bem como sua aplicação no ordenamento jurídico pátrio. II. Passemos à análise do tema. II.1 DA DEFINIÇÃO DE TRIBUTO Primeiramente, importa definir o que é tributo1. Conforme o arti-

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go 3º do Código Tributário Nacional, “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Segundo o voto do Ministro Carlos Velloso, “os tributos, nas suas diversas espécies, compõem o Sistema Constitucional Tributário brasileiro,

que a Constituição inscreve nos seus artigos 145 a 162. Tributo, sabemos todos, encontra definição no artigo 3º do CTN, definição que se resume, em termos jurídicos, no constituir ele uma obrigação que a lei impõe às pessoas, de entrega de uma certa importância em dinheiro ao Estado. As obrigações são voluntárias ou legais. As primeiras decorrem da vontade das partes, assim, do contrato; as legais resultam da lei, por isso são denomina-

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das obrigações ex lege e podem ser encontradas tanto no direito público quanto no direito privado. A obrigação tributária, obrigação ex lege, a mais importante do direito público, ‘nasce de um fato qualquer da vida concreta, que antes havia sido qualificado pela lei como apto a determinar o seu nascimento.’ (Geraldo Ataliba, ‘Hermenêutica e Sistema Constitucional Tributário’, in ‘Diritto e pratica tributaria’, volume L, Padova, Cedam, 1979).” (ADI 447, Rel. Min. Octávio Gallotti, voto do Min. Carlos Velloso, julgamento em 5-6-91, DJ de 5-3-93) O Município tem a obrigação, nos termos do art. 11 da Lei Complementar n.° 101/2000, de instituir, cobrar e efetivamente arrecadar todos os tributos de sua competência, dentre os quais, o IPTU, sob pena de renúncia de receita. Trata-se de dever fundamental o pagamento de tributos2, porquanto se constitui em forma de contribuir com o gasto público. II.2 CONCEITO DE FATO GERADOR Fato gerador pode ser classificado em fato gerador em abstrato e fato gerador em concreto3. A expressão fato gerador é equívoca porque pode significar qualquer uma das espécies mencionadas, embora a maioria da doutrina a utilize no segundo sentido. Fato gerador em abstrato é também denominado de hipótese de incidência. Conforme aponta Machado4, é a descrição que se encontra inserida no texto da lei, a qual é suficiente e necessária para o surgimento da

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obrigação tributária5. Por seu turno, o fato gerador em concreto, também denominado de fato imponível, é a ocorrência, no mundo dos fatos, do fato gerador em abstrato. A Constituição da República, ao definir as competências tributárias de cada ente político, está indicando e descrevendo os fatos genéricos passíveis de tributação, os quais revelam, invariavelmente, fatos signos de riqueza. Fato gerador em abstrato, destarte, é a descrição na lei de um fato de possível ocorrência, o qual, uma vez ocorrido, ensejará a obrigação tributária, o dever quanto ao pagamento do tributo 6 . Conforme preceitua o já mencionado art. 114 do Código Tributário Nacional, “o fato gerador da obrigação principal é a situação definida em lei como necessária e suficiente à sua ocorrência”. Segundo ensina o mestre Ruy Barbosa Nogueira, “fato gerador do tributo é o conjunto dos pressupostos abstratos descritos na norma de direito material, de cuja concreta realização decorrem os efeitos jurídicos previstos”. Ocorrido o fato gerador, deverá ocorrer o lançamento. Em síntese7, podemos afirmar que lançamento é um procedimento administrativo, o qual tem por desiderato observar a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária, determinar a matéria tributável, calcular o quantum de tributo devido, apontar o sujeito passivo e, eventualmente, cominar a penalidade aplicável. Assim, o lançamento constitui o crédito tributário. Impende, de outra banda, gizar o conceito de lançamento

tecido por Hugo de Brito Machado8: “Lançamento tributário, portanto, é o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, identificar o seu sujeito passivo, determinar a matéria tributável e calcular ou por outra forma definir o montante do crédito tributário, aplicando, se for o caso, a penalidade aplicável. Esta é a definição de lançamento, contida no art. 142 do Código Tributário Nacional, com alterações decorrentes da interpretação sistemática da referida norma, como acima demonstrado”. II.3 DA PREVISÃO CONSTITUCIONAL Estabelece a Constituição Federal, em seu artigo 156: “Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana;” Paulsen 9 anota ser a base econômica propriedade predial e territorial urbana como o suporte econômico à tributação do IPTU. Ainda, destacase que o sujeito ativo para a instituição do IPTU é o Município da localização do bem imóvel. II.4 DO FATO GERADOR EM ABSTRATO DO IPTU O Código Tributário Nacional explicita os elementos do fato gerador em abstrato do tributo em exame. Con-

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forme preceitua o artigo 32 do Código Tribunal Nacional: “Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município”. O Ministro Luiz Fux referiu: “(...) 1. O IPTU, na sua configuração constitucional, incide sobre a propriedade predial e territorial urbana, cujo conceito pressuposto pela Carta Magna envolve a faculdade de usar, de gozar e de dispor, sendo a propriedade a revelação de riqueza capaz de ensejar a sujeição do seu titular a esse imposto de competência municipal.(...)” (REsp 772.443/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21.08.2007, DJ 20.09.2007 p. 226) Dessarte, com supedâneo no Código Tribunal Nacional, o fato gerador do Imposto Predial e Territorial Urbano é a propriedade, o domínio útil ou a posse a qualquer título de prédio ou terreno urbano, conforme veremos a seguir 10. A localização do imóvel, em terreno urbano ou rural, dá ensejo à tributação pelo imposto em apreço ou pelo Imposto Territorial Rural. Tal discussão é ampla, comple-

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Ao instituir o IPTU, a Constituição Federal autoriza os municípios, em algumas hipóteses, a ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel1. No caso, a preservação ambiental poderá dar azo à diferenciação da alíquota de IPTU, com lastro no artigo 156, §1º, inciso II, da CF

xa e foge dos objetivos deste estudo. II.5 DO CONTRIBUINTE DO IPTU De acordo com o artigo 34 do Código Tribunal Nacional: “Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título”. É mister referir ter o Estatuto das Cidades (Lei Federal n.º 10.257/2001), em seu artigo 21, apontado o superficiário como contribuinte do IPTU 11 . Dessarte, são contribuintes do IPTU o proprietário, o superficiário, o titular do domínio

útil ou seu possuidor a qualquer título. A tributação do possuidor a qualquer título vem suscitando inúmeros posicionamentos no sentido de sua inconstitucionalidade. Prevalece a tese de sua constitucionalidade parcial. Portanto, a tributação do possuidor somente será constitucional quando este possuir “animus domini” ou “posse ad usucapionem”12. O Superior Tribunal de Justiça tem entendido ser válida a tributação do titular do domínio útil, embora haja vozes em sentido contrário13. II.6 DA PROPRIEDADE No azo, é mister definir o que é propriedade e como se dá

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sua transferência para efeitos legais. II.6.1 Conceito de Propriedade: Propriedade é, segundo Maria Helena Diniz14, “o direito que a pessoa física ou jurídica tem, dentro dos limites normativos, de usar, gozar e dispor de uma coisa corpórea ou incorpórea, bem

de uma pessoa, apenas limitada pela lei, pelas suas funções sociais ou por atos de vontade”. 16 II.6.2 Das Formas de Aquisição da Propriedade Imobiliária:

registro do título translativo no Registro de Imóveis. II.7 DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE II.7.1

De acordo com o Direito Civil, existem quatro formas de aquisição da propriedade imo-

É importante referir que a Constituição Federal de 1988 alberga a função social da propriedade, forte no artigo 5º, XXIII, in verbis: a propriedade atenderá a sua função social; II.7.2 De outra banda, é mister apontar ter o Código Civil de 2002 trazido a lume expressamente, além da função social da propriedade, a função socioambiental da propriedade, com supedâneo no artigo 1.228:

Dessa forma, a lei civil expressamente assevera a necessidade de preservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e a não poluição do ar e das águas, denotando a preocupação do legislador civil com o meio ambiente e o dever de o proprietário preservá-lo

como de reivindicar de quem injustamente a detenha”. Conforme o artigo 1.228 do Código Civil: “Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. O direito de propriedade é o mais amplo dos direitos reais, é perpétuo e exclusivo 15 . Ademais, pelo direito de propriedade, a “coisa fica submetida à vontade monopolística

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biliária: por meio do Registro, da Usucapião, da Acessão e da Sucessão Hereditária (Parte Especial, Livro III, Título III, Capítulo II: Da aquisição da propriedade imóvel). Afora estas quatro hipóteses, não há transferência legal da propriedade imobiliária. Outrossim, impende destacar que é necessário o competente registro no cartório de Registro de Imóveis para a perfectibilização da transferência de domínio. Nos termos do artigo 1.245 do Código Civil, transfere-se entre vivos a propriedade mediante o

“Artigo: 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. § 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”. Dessa forma, a lei civil expressamente assevera a necessidade de preservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e a não-

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Porém, para a correta aplicação do dispositivo, é imperioso verificar se a não construção importa em preservação ambiental (e, nesse caso, aplica-se o IPTU Ambiental Preservacionista) ou se importa em descumprimento da função socioambiental (e, nessa situação, incide o IPTU Ambiental progressivo no tempo)

poluição do ar e das águas, denotando a preocupação do legislador civil com o meio ambiente e o dever de o proprietário preservá-lo. Consoante, assevera Maria Helena Diniz17, a norma em apreço constitui limitação ao direito de propriedade e impedimento ao exercício abusivo deste, evitando prejuízos ao bem-estar social. Ademais, visa à prevalência do individual sobre o coletivo. Ainda, aponta a doutrinadora: “Dever-se-á, então, preservar, observando-se normas especiais, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico, o patrimônio histórico e artístico e evitar quaisquer tipos de poluição. (...) A proibição está impregnada de socialidade e limitada pelo interesse público. O atendimento ao princípio da

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função social da propriedade requer não só que seu uso seja efetivamente compatível com a destinação socioeconômica do bem (...) mas também que sua utilização respeite o meio ambiente, as relações de trabalho, o bem-estar social e a utilidade de exploração”. II.7.3 Ana Maria Faria18 anota que o direito de propriedade deve ser compatível com a preservação do meio ambiente, o qual “foi elevado a macrolimite constitucional insuperável (artigo 225 da Constituição), no sentido da construção do desenvolvimento ecologicamente sustentável. O meio ambiente é bem de uso comum do povo e prevalece sobre qualquer direito individual de propriedade, não podendo ser afastado até

mesmo quando se deparar com as exigências de desenvolvimento econômico (...). É oponível e exigível por todos”. Ademais, refere: “O interesse social deve prevalecer sobre o interesse social”.19 II.7.4 Destacamos, ainda, estar o meio ambiente protegido constitucionalmente, constituindo-se em direito fundamental de toda a humanidade. Reza a Constituição Federal: “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. II.7.5 Ademais, o meio ambiente, a propriedade privada e a função social da propriedade são princípios da ordem econômica, ex vi artigo 170, incisos II, III e VI, da Constituição Federal20. Dessa forma, a ordem econômica deverá ser alicerçada nestes princípios, sob pena de inconstitucionalidade. II.7.6 A propriedade urbana atinge sua finalidade social, conforme Nathalia Arruda Guimarães21, quando houver: “1) acesso à moradia a todos; 2) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; 3) regularização fundiária e urbanização

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das áreas ocupadas por população de baixa renda; 4) recuperação para a coletividade da valorização imobiliária decorrente da ação do Poder Público; 5) gestão democrática da cidade; 6) proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído”.

b) IPTU Ambiental Repressivo, em função do impacto causado pelo imóvel; c) IPTU Ambiental Progressivo no tempo, em função do não cumprimento da função social da propriedade. II.8.1 Considerações Gerais:

II.7.7 II.8.1.1 Para o presente estudo, importa ainda fazer uma breve referência à distinção entre meio ambiente natural, meio ambiente artificial e meio ambiente do trabalho. Márcio Fernando Elias Rosa assim distingue meio ambiente natural de artificial: “Meio ambiente natural: é o que existe independentemente da atuação do homem (flora, fauna). Meio ambiente artificial: é a interação do homem com o meio ambiente natural. Alguns autores chamam de meio ambiente cultural ou patrimônio cultural (urbanismo, paisagismo, zoneamento, meio ambiente do trabalho, patrimônio histórico)”. Por seu turno, o meio ambiente do trabalho é o que decorre das relações trabalhistas. Dessa forma, o imóvel atinge a sua função socioambiental, quer haja proteção do meio ambiente natural, artificial ou do trabalho.

A propriedade tem de atender à função social. Para tanto, a proteção e a preservação do Meio Ambiente são medidas fundamentais. Com o escopo de efetuar a proteção ao meio ambiente, pode e deve o Município utilizar o IPTU como forma de alcançar tal desiderato, introduzindo incentivos fiscais aos munícipes que colaborarem em sua propriedade imobiliária com a preservação da natureza (II.8.2. IPTU Ambiental Preservacionista), ou gravames fiscais àqueles que obrarem em sentido diverso (IPTU Ambiental Repressivo ou IPTU Ambiental Progressivo no tempo). II.8.1.2 O Estatuto das Cidades, em seu artigo 47, determina que os tributos sobre imóveis urbanos sejam diferenciados em função do interesse social22. Comentando tal dispositivo legal, Ana Maria Faria23 ressalta:

aos objetivos do Estado”. II.8.1.3 Ana Maria Faria24 aduz ainda a importância de um adequado planejamento urbano, devendo o tributo ser utilizado para tal finalidade, almejando uma melhor qualidade de vida da população, podendo este ser utilizado como um instrumento de política social de cidadania25. Dessa forma, poderia o IPTU ser utilizado como importante instrumento de política urbana, em sua função extrafiscal26. II.8.1.4 Conforme o inciso VIII do artigo 30 da Constituição Federal: “Art. 30. Compete aos Municípios: (...) VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”; Assim, é dever do Município realizar o adequado ordenamento territorial e o planejamento do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. E a tributação pelo IPTU pode e deve ser realizada para esse fim. II.8.1.5 O artigo 182, §2º, da CF estabelece:

II.8 DO IPTU AMBIENTAL De “prima facie”, podemos classificar o IPTU Ambiental em três tipos: a) IPTU Ambiental Preservacionista, em função da preservação ambiental;

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“Para que a função social da propriedade inserida na Constituição Federal possa ser atendida o legislador concedeu aos Municípios a autonomia para legislar acerca dos tributos de sua competência, com o dever de utilizar tais instrumentos para atender

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

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medidas fundamentais. A lei civil30 expressamente assevera a necessidade de preservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e a não-poluição do ar e das águas, denotando a preocupação do legislador civil com o meio ambiente e o dever de o proprietário preservá-lo. II.8.2.2

A propriedade tem de atender à função social. Para tanto, a proteção e a preservação do Meio Ambiente são medidas fundamentais

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.

dades econômicas, respeitadas as diretrizes urbanísticas gerais”. II.8.1.6 Conforme assevera Ana Maria Faria28, deve o Poder Público municipal utilizar o IPTU como instrumento de aplicação da função social da propriedade urbana. II.8.1.7

Por conseguinte, conforme a Constituição Federal, a propriedade somente atenderá à sua função social quando observar as ordenações do Plano Diretor. Ana Maria Faria27 leciona: “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais da ordenação da cidade expressa no Plano Diretor, devidamente aprovado por lei municipal, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à utilidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das ativi-

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Outrossim, ao instituir o IPTU, a Constituição Federal autoriza aos municípios, em algumas hipóteses, a ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel29. II.8.2 IPTU Ambiental Preservacionista: II.8.2.1 Conforme referido, deverá a propriedade atender à função social. Para tanto, a proteção e a preservação do Meio Ambiente são

Com o fito de propiciar a efetiva proteção do meio ambiente, pode e deve o Município utilizar o IPTU como forma de alcançar tal desiderato, introduzindo incentivos fiscais aos munícipes que colaborarem em sua propriedade imobiliária com a preservação da natureza. II.8.2.3 O IPTU Ambiental Preservacionista pode ser conceituado como forma de tributação reduzida sobre a propriedade imobiliária urbana, de modo que se diminua a tributação ou de isentá-la a quem efetivamente preserve o meio ambiente, quer seja cuidando da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico ou do patrimônio histórico e artístico, ou ainda evitando a poluição do ar e das águas. Rinaldo Segundo aduz: “Outra medida importante que pode constar do Código Tributário Municipal são incentivos para os cidadãos e empreendimentos que se proponham a proteger, conservar e/ou recuperar o meio ambiente municipal, com a adoção de medidas como a preservação de construções e monumentos de interes-

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se histórico, cultural e paisagístico; a recuperação, manutenção ou construção de praças e jardins públicos... (1) O fundamental é perceber que os tributos podem ser utilizados para mudar hábitos incompatíveis com a preservação do meio ambiente em comportamentos dignos de exemplo. É o tributo arrecadando e melhorando a qualidade de vida das pessoas. Por outro lado, àqueles hábitos reticentes em preservar o meio ambiente, haveria um grande estímulo para a mudança. Esse posicionamento está amparado no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), quando este estabelece a previsão de utilizar de incentivos e benefícios fiscais e financeiros como instrumentos do planejamento urbano (art. 4º, IV, alínea “c”).” 31 II.8.2.4 Como exemplo, o Código de Meio Ambiente do Município de São Leopoldo concedeu aos proprietários de terras que tiverem instituído Reserva Particular de Patrimônio Natural redução do valor do IPTU, reduzindo da base de cálculo deste tributo a área correspondente à reserva. Tal benefício foi também estendido aos proprietários de Áreas de Preservação Permanente.32 II.8.2.5 Tal benefício do IPTU Ambiental Preservacionista também poderia ser aplicado a empresas que reduzissem a poluição produzida durante seu processo produtivo.

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II.8.2.6 A base legal para a implementação do IPTU Ambiental Protetivo encontra guarida no próprio artigo 5º, XXIII, da CF33, no artigo 1.228 do Código Civil34, no artigo 47 do Estatuto das Cidades35, artigos 225; 156, §1º, inciso II, e 30, inciso VIII, da Constituição Federal36.

II.8.2.9 Ademais, aos municípios, compete promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, forte no inciso VIII do artigo 30 da Constituição Federal. II.8.2.10

II.8.2.7 A lei civil expressamente assevera a necessidade de preservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e a não poluição do ar e das águas, denotando a preocupação do legislador civil com o meio ambiente e o dever de o proprietário preservar o meio ambiente. O meio ambiente está protegido constitucionalmente37, constituindo-se em direito fundamental de toda a humanidade. II.8.2.8 O Estatuto das Cidades, em seu artigo 47, determina que os tributos sobre imóveis urbanos sejam diferenciados em função do interesse social38. Por conseguinte, é de interesse social a preservação ambiental, razão pela qual é possível, com base neste diploma legal, a redução do IPTU para imóveis que, de alguma forma, contribuam com o meio ambiente. Ademais, o artigo 4º, inciso IV, letras “a” e “c” do Estatuto das Cidades autoriza ainda a utilização de institutos tributários e financeiros para a realização dos objetivos previstos no diploma legal referido, especialmente incentivos fiscais e financeiros para a correta ordenação das cidades.

Outrossim, ao instituir o IPTU, a Constituição Federal autoriza os municípios, em algumas hipóteses, a ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel39. No caso, a preservação ambiental poderá dar azo à diferenciação da alíquota de IPTU, com lastro no artigo 156, §1º, inciso II, da CF. II.8.2.11 Dessarte, é possível a implementação do IPTU Ambiental Protetivo, com o fito de preservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e a não poluição do ar e das águas, conferindo-se vantagens aos contribuintes deste tributo municipal que realizarem alguma atividade para a consecução dos objetivos alhures destacados. II.8.3 IPTU Ambiental Repressivo II.8.3.1 A propriedade tem de atender à função social. Para tanto, a proteção e a preservação do Meio Ambiente são medidas fundamentais. Com o escopo de efetuar a proteção ao meio ambiente, pode e deve o

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Município utilizar o IPTU como forma de alcançar tal desiderato, introduzindo incentivos fiscais aos munícipes que colaborarem em sua propriedade imobiliária com a preservação da natureza (II.8.2. IPTU Ambiental Preservacionista), ou gravames fiscais àqueles que obrarem em sentido diverso (IPTU Ambiental Repressivo ou IPTU Ambiental Progressivo no tempo). II.8.3.2 A lei civil40 expressamente assevera a necessidade de preservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e a não poluição do ar e das águas, denotando a preocupação do legislador civil com o meio ambiente e o dever de o proprietário preservar o meio ambiente. Os que obrarem em sentido diverso deverão sofrer majoração em sua tributação. II.8.3.3 Com o fito de propiciar a efetiva proteção do meio ambiente, pode e deve o Município utilizar o IPTU como forma de alcançar tal desiderato, introduzindo majorações fiscais aos munícipes que NÃO colaborarem em sua propriedade imobiliária com a preservação da natureza. II.8.3.5 O IPTU Ambiental Repressivo pode ser conceituado como forma de tributação majorada sobre a propriedade imobiliária urbana, de modo que se aumente a tributação aos contribuintes que efetivamente causem gravames ao meio ambiente, quer seja

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descuidando da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico ou do patrimônio histórico e artístico, ou ainda provocando a poluição do ar e das águas. II.8.3.6 Não há de se falar que tal medida implica indevida sanção ao ato ilícito. Define o artigo 3º do Código Tributário Nacional: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.” Conforme o dispositivo legal, é inviável utilizar tributo como sanção ao ato ilícito. Destacamos, primeiramente, que tal vedação vem cominada em norma infraconstitucional. Outrossim, em várias situações, a função extrafiscal do tributo é utilizada para impedir ou fomentar comportamentos do contribuinte. A própria Constituição Federal autoriza o aumento do tributo IPTU nas hipóteses do artigo 182, §4º quando a área incluída no Plano Diretor da cidade não estiver sendo utilizada de forma adequada, especialmente se o solo não edificado estiver sendo não utilizado ou subutilizado, com fulcro no artigo 182, §4º da Constituição41, o que verificaremos mais adiante. No caso vertente, a norma fundamental de direito ao meio ambiente se sobrepõe a esta norma infraconstitucional. O próprio disposto na Súmula 668 do STF42 permite essa interpretação, sendo válido o aumento da tribu-

tação como penalidade por descumprimento de norma constitucional fundamental, in casu, o meio ambiente. II.8.3.7 Lembramos que compete aos municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, forte no inciso VIII do artigo 30 da Constituição Federal. II.8.3.8 Outrossim, ao instituir o IPTU, a Constituição Federal autoriza os municípios, em algumas hipóteses, a ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel43. No caso, a NÃO preservação ambiental poderá dar azo à diferenciação da alíquota de IPTU, com lastro no artigo 156, §1º, inciso II, da CF. II.8.3.9 Dessarte, é possível a implementação do IPTU Ambiental Repressivo, com o fito de coibir a não preservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e a poluição do ar e das águas. II.8.4 IPTU Ambiental Progressivo no Tempo II.8.4.1 A propriedade tem de atender à função social. Para tanto, a proteção e a preservação do meio ambiente são medidas fundamentais. Com o escopo de efetuar a proteção ao meio ambiente, pode

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e deve o Município utilizar o IPTU como forma de alcançar tal desiderato, introduzindo incentivos fiscais aos munícipes que colaborarem em sua propriedade imobiliária com a preservação da natureza (II.8.3 IPTU Ambiental Preservacionista), ou gravames fiscais àqueles que obrarem em sentido diverso (IPTU Ambiental Repressivo ou IPTU Ambiental Progressivo no tempo). II.8.4.2 A Constituição Federal autoriza os municípios a efetuar IPTU progressivo no tempo quando a área incluída no Plano Diretor da cidade não estiver sendo utilizada de forma adequada, especialmente se o solo não edificado estiver sendo não utilizado ou subutilizado, com fulcro no artigo 182, §4º da Constituição..44 II.8.4.3 45

Conforme assevera Paulsen : “IPTU progressivo com função extrafiscal: A progressividade no tempo do IPTU, autorizada neste artigo, faz com que atue como instrumento para assegurar o cumprimento da função social da propriedade”. II.8.4.4 A progressividade do IPTU vem disciplinar pelo Estatuto das Cidades46, artigo 7º, para as hipóteses de não correto aproveitamento do solo, nos termos de lei municipal própria. II.8.4.5 Porém, para a correta aplicação do dispositivo, é imperioso verificar se a não construção impor-

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ta em preservação ambiental (e, nesse caso, aplica-se o IPTU Ambiental Preservacionista) ou se importa em descumprimento da função socioambiental (e, nessa situação, incide o IPTU Ambiental progressivo no tempo). Ana Maria Faria47 observa que, muitas vezes, a não edificação atinge a finalidade social: “Porém, para certas regiões, para que seja atendido o fim social da propriedade urbana, necessário, por vezes, a não edificação ou mesmo uma edificação mais restrita, a manutenção da área verde, além de outros critérios.” II.8.4.6 Ana Maria Faria refere48: “Assim, o IPTU Ambiental tem natureza extrafiscal, ou seja, tem como objetivo motivar a utilização devida da propriedade urbana, de modo a garantir, dentro dos parâmetros previstos no Plano Diretor, a função social da propriedade. Ao utilizar o IPTU desta forma, a finalidade não pode ser a arrecadação fiscal, mas sim induzir o proprietário a cumprir com a obrigação de parcelar, edificar, enfim, de utilizar a propriedade urbana de forma a atender a sua função social, dentro dos critérios previstos no Plano Diretor do Município”. II.8.4.7 O próprio Supremo Tribunal Federal já reconhecera a possibilidade de o IPTU ser progressivo para assegurar o cumprimento da função social da propriedade, mesmo antes do advento da Emenda Constitucional n.º 29/

2000, como se observa ao perlustrar a Súmula 668, in verbis: “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/ 2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”. III. EX POSITIS Obtempera-se: (i) propriedade predial e territorial urbana é o suporte econômico à tributação do IPTU; (ii) com supedâneo no Código Tribunal Nacional, o fato gerador do Imposto Predial e Territorial Urbano é a propriedade, o domínio útil ou a posse a qualquer título de prédio ou terreno urbano; (iii)são contribuintes do IPTU o proprietário, o superficiário, o titular do domínio útil ou seu possuidor a qualquer título; (iv) é mister apontar ter o Código Civil de 2002 trazido a lume expressamente, além da função social da propriedade, a função socioambiental da propriedade; (v) a lei civil expressamente assevera a necessidade de preservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e a não poluição do ar e das águas, denotando a preocupação do legislador civil com o meio ambiente e o dever de o proprietário preservá-lo; (vi) a norma civilista constitui limitação ao direito de propriedade e impedimento ao exercício abusivo deste, evitando prejuízos ao bem-estar social. Ademais, visa à prevalência do individual sobre o coletivo;

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(vii) o direito de propriedade deve ser compatível com a preservação do meio ambiente; (viii) estar o meio ambiente protegido constitucionalmente, constituindo-se em direito fundamental de toda a humanidade; (ix) o imóvel atinge a sua função socioambiental, quer haja proteção do meio ambiente natural, artificial ou do trabalho; (x) podemos classificar o IPTU Ambiental em três tipos: a) IPTU Ambiental Preservacionista, em função da preservação ambiental; b) IPTU Ambiental Repressivo, em função do impacto causado pelo imóvel; c) IPTU Ambiental Progressivo no tempo, em função do não-cumprimento da função social da propriedade; (xi) é dever de o Município realizar o adequado ordenamento territorial e o planejamento do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. E a tributação pelo IPTU pode e deve ser realizada para esse fim; (xii) a propriedade tem de atender à função social. Para tanto, a proteção e a preservação do meio ambiente são medidas fundamentais. Com o escopo de efetuar a proteção ao meio ambiente, pode e deve o Município utilizar o IPTU como forma de alcançar tal desiderato, introduzindo incentivos fiscais aos munícipes que colaborarem em sua propriedade imobiliária com a preservação da natureza (II.8.2. IPTU Ambiental Preservacionista), ou gravames fiscais àqueles que obrarem em sentido diverso (IPTU Ambiental Repressivo ou IPTU Ambiental Progressivo no tempo);

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(xiii) o IPTU Ambiental Preservacionista pode ser conceituado como forma de tributação reduzida sobre a propriedade imobiliária urbana, de modo que se diminua a tributação ou de isentá-la a quem efetivamente preserve o meio ambiente, quer seja cuidando da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico ou do patrimônio histórico e artístico, ou ainda evitando a poluição do ar e das águas; (xiv)o Estatuto das Cidades, em seu artigo 47, determina que os tributos sobre imóveis urbanos sejam diferenciados em função do interesse social 49. Por conseguinte, é de interesse social a preservação ambiental, razão pela qual é possível, com base neste diploma legal, a redução do IPTU para imóveis que, de alguma forma, contribuam com o meio ambiente; (xv) é possível a implementação do IPTU Ambiental Protetivo, com o fito de preservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e a não poluição do ar e das águas, conferindo-se vantagens aos contribuintes deste tributo municipal que realizarem alguma atividade para a consecução dos objetivos alhures destacados. (xvi) o IPTU Ambiental Repressivo pode ser conceituado como forma de tributação majorada sobre a propriedade imobiliária urbana, de modo que se aumente a tributação aos contribuintes que efetivamente causem gravames ao meio ambiente, quer seja descuidando da flora, da fauna, das be-

lezas naturais, do equilíbrio ecológico ou do patrimônio histórico e artístico, ou ainda provocando a poluição do ar e das águas. Não há de se falar que tal medida implica indevida sanção ao ato ilícito. (xvii) ao instituir o IPTU, a Constituição Federal autoriza os Municípios, em algumas hipóteses, a ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. No caso, a NÃO-preservação ambiental poderá dar azo à diferenciação da alíquota de IPTU, com lastro no artigo 156, §1º, inciso II, da CF. (xviii) é possível a implementação do IPTU Ambiental Repressivo, com o fito de coibir a nãopreservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e a poluição do ar e das águas. (xix) IPTU Ambiental Progressivo no Tempo: A Constituição Federal autoriza os municípios a efetuar IPTU progressivo no tempo quando a área incluída no Plano Diretor da cidade não estiver sendo utilizada de forma adequada, especialmente se o solo não edificado estiver sendo não utilizado ou subutilizado, com fulcro no artigo 182, §4º da Constituição. Para a correta aplicação do dispositivo, é imperioso verificar se a não-construção importa em preservação ambiental (e, nesse caso, aplica-se o IPTU Ambiental Preservacionista) ou se importa em descumprimento da função socioambiental (e, nessa situação, incide o IPTU Ambiental progressivo no tempo). Em muitas vezes, a não-edificação atinge a finalidade social.

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IPTU NOTAS

1 SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Correa de. Concessão à autarquia federal de isenção de tributos municipais, distritais e estaduais por norma infraconstitucional da União. Inconstitucionalidade da isenção heterônoma. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n.º 1496, 6 ago. 2007. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10237>. Acesso em: 6 ago. 2007. 2 IVO, Gabriel. O Princípio da Tipologia Tributária e o dever fundamental de pagar tributos. In: Direitos Fundamentais na Constituição de 1988 - Estudos Comemorativos aos seus Vinte Anos. Coordenador: Rosmar Antonni Rodrigues Cavalcanti de Alencar. Porto alegre: Nuria Fabris, 2008, p. 41. 3 SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008. 4 MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 156, apud SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008. 5 SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008. 6 SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. DO CONTRIBUINTE DO IPTU: Definição do sujeito passivo da obrigação tributária decorrente do Imposto Predial e Territorial Urbano. Porto Alegre, 22/06/2008. Publicado em 23/06/2008 no site Pesquise Direito: em http://www.pesquisedireito.com/artigos.htm Disponível em: http://www.pesquisedireito.com.br/do_contribuinte_do_iptu.htm 7 SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008. 8 MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 200. apud SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008. 9 PAULSEN, Leandro. Direito Tributário – Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 7ª ed., 2005, p. 763. 10 SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. DO CONTRIBUINTE DO IPTU: Definição do sujeito passivo da obrigação tributária decorrente do Imposto Predial e Territorial Urbano. Porto Alegre, 22/06/2008. Publicado em 23/06/2008 no site Pesquise Direito: em http://www.pesquisedireito.com/artigos.htm Disponível em: http://www.pesquisedireito.com.br/do_contribuinte_do_iptu.htm 11 § 3º O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e os tributos sobre a área, objeto da concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato respectivo. 12 SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. DO CONTRIBUINTE DO IPTU: Definição do sujeito passivo da obrigação tributária decorrente do Imposto Predial e Territorial Urbano. Porto Alegre, 22/06/2008. Publicado em 23/06/2008 no site Pesquise Direito: em http://www.pesquisedireito.com/artigos.htm Disponível em: http://www.pesquisedireito.com.br/do_contribuinte_do_iptu.htm 13 SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. DO CONTRIBUINTE DO IPTU: Definição do sujeito passivo da obrigação tributária decorrente do Imposto Predial e Territorial Urbano. Porto Alegre, 22/06/2008. Publicado em 23/06/2008 no site Pesquise Direito: em http://www.pesquisedireito.com/artigos.htm Disponível em: http://www.pesquisedireito.com.br/do_contribuinte_do_iptu.htm 14 DINIZ, Maria Helena. Código Civil Anotado. São Paulo: Saraiva, 12ª ed., 2006, p. 1228. 15 LOUREIRO, Luiz Guilherme. Curso Completo de Direito Civil. São Paulo: Método, 2007, p. 795. 16 LOUREIRO, Luiz Guilherme. Curso Completo de Direito Civil. São Paulo: Método, 2007, p. 795. 17 DINIZ, Maria Helena. Código Civil Anotado. São Paulo: Saraiva, 2005, 12ª ed., p. 975. 18 FARIA, Ana Maria Jara Botton. O IPTU Ambiental e a aplicação do Princípio do fim social da propriedade urbana. Curitiba: fevereiro de 2005, p. 32. 19 FARIA, Ana Maria Jara Botton. O IPTU Ambiental e a aplicação do Princípio do fim social da propriedade urbana. Curitiba: fevereiro de 2005, p. 35. 20 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I - soberania nacional; II - propriedade privada; III - função social da propriedade; IV - livre concorrência; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 42, de 19/12/2003) VII - redução das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 6, de 1995) Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. 21 GUIMARÃES, Nathalia Arruda. Os Municípios e o Estatuto das Cidades. Rio de Janeiro: Temas & Idéias, 2004, PP.46/7. 22 Artigo 47: Os tributos sobre imóveis urbanos assim como as tarifas relativas a serviços públicos urbanos serão diferenciados em função do interesse social. 23 FARIA, Ana Maria Jara Botton. O IPTU Ambiental e a aplicação do Princípio do fim social da propriedade urbana. Curitiba: fevereiro de 2005, p. 25. 24 FARIA, Ana Maria Jara Botton. O IPTU Ambiental e a aplicação do Princípio do fim social da propriedade urbana. Curitiba: fevereiro de 2005, p. 27. 25 FARIA, Ana Maria Jara Botton. O IPTU Ambiental e a aplicação do Princípio do fim social da propriedade urbana. Curitiba: fevereiro de 2005, p. 53. 26 FARIA, Ana Maria Jara Botton. O IPTU Ambiental e a aplicação do Princípio do fim social da propriedade urbana. Curitiba: fevereiro de 2005, p. 53. 27 FARIA, Ana Maria Jara Botton. O IPTU Ambiental e a aplicação do Princípio do fim social da propriedade urbana. Curitiba: fevereiro de 2005, p. 34. 28 FARIA, Ana Maria Jara Botton. O IPTU Ambiental e a aplicação do Princípio do fim social da propriedade urbana. Curitiba: fevereiro de 2005, p. 32. 29 CF, artigo 156, §1º, inciso II, incluído pela EC 29/2000. 30 Código Civil: Artigo 1.228: O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. § 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. 31 SEGUNDO, Rinaldo. O orçamento público, os tributos e o meio ambiente . Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n.º 62, fev. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/ doutrina/texto.asp?id=3774>. Acesso em: 3 fev. 2009. 32 Código Municipal de Meio Ambiente do Município de São Leopoldo (RS), Lei Municipal n.º 6.463/2007: Art. 536 O Poder Público Municipal incentivará os proprietários de áreas de interesse ambiental a instituírem Reservas Particulares do Patrimônio Natural – RPPN, localizadas em áreas urbanas ou rurais, conforme disposto na legislação vigente. § 1º A área de Reserva Particular do Patrimônio Natural – RPPN, instituída nesta lei, é excluída da área total do imóvel, para o efeito de apuração do Imposto Territorial Rural – ITR, nos termos do artigo 10, § 1º, inciso II, da Lei n.º 9.393, de 19 de dezembro de 1996. § 2º A considerar a predominância de zona urbana no município de São Leopoldo e a pressão antrópica sobre as Áreas de Preservação Permanente – APPs, a Reserva Particular do Patrimônio Natural – RPPN, localizada na área urbana, poderá ter a redução do valor venal proporcional às Áreas de Preservação Permanente – APPs – e Reserva Particular do Patrimônio Natural – RPPN, para fins de apuração de Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU. 33 Artigo 5º, XXIII, da CF: a propriedade atenderá a sua função social; 34 Artigo: 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. § 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. 35 Artigo 47: Os tributos sobre imóveis urbanos assim como as tarifas relativas a serviços públicos urbanos serão diferenciados em função do interesse social. 36 CF, artigo 156, §1º, inciso II, incluído pela EC 29/2000. 37 CF, Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. 38 Artigo 47: Os tributos sobre imóveis urbanos assim como as tarifas relativas a serviços públicos urbanos serão diferenciados em função do interesse social. 39 CF, artigo 156, §1º, inciso II, incluído pela EC 29/2000. 40 Código Civil: Artigo 1.228: O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. § 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. 41 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o ple-

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ABSTRACT

no desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; 42 “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.” 43 CF, artigo 156, §1º, inciso II, incluído pela EC 29/2000. 44 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes-gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; 45 PAULSEN, Leandro. Direito Tributário – Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 7ª ed., 2005, p. 461. 46 Seção II Do parcelamento, da edificação ou da utilização compulsórios Art. 5º Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação. § 1º Considera-se subutilizado o imóvel: I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente; II – (VETADO) § 2ª O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis. § 3º A notificação far-se-á: I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração; II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I. § 4º Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a: I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente; II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. § 5º Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal específica a que se refere o caput poderá prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo. Do IPTU progressivo no tempo Art. 7ª Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. § 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. § 2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o. § 3ª É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo. 47 FARIA, Ana Maria Jara Botton. O IPTU Ambiental e a aplicação do Princípio do fim social da propriedade urbana. Curitiba: fevereiro de 2005, p. 32. 48 FARIA, Ana Maria Jara Botton. O IPTU Ambiental e a aplicação do Princípio do fim social da propriedade urbana. Curitiba: fevereiro de 2005, p. 30. 49 Artigo 47: Os tributos sobre imóveis urbanos assim como as tarifas relativas a serviços públicos urbanos serão diferenciados em função do interesse social.

Environmental IPTU This article examines the issue of property tax Ambient. During the course of the text, we realize that some considerations are asked how the concept of tribute, the concept of generating factor, the question of ownership and its concept, forms of acquisition of land, the socio-environmental function. In addition to scrutinize the characteristics of IPTU Environmental Keywords: Environmental property tax. Tax social. Environmental function. The environment.

RESUMEN

IPTU Ambiental

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Este artículo examina la cuestión de los impuestos sobre la propiedad Ambiental. En el curso del texto, nos damos cuenta de que se le hizo algunas consideraciones de cómo el concepto de tributo, el concepto de factor generador, la cuestión de la propiedad y su concepto, las formas de adquisición de tierras, la función socio-ambiental. Además de examinar las características de los impuestos a la propiedad Ambiental. Palabras clave: Impuesto a la propiedad del medio ambiente. Impuestos. Función social y del medio ambiente. El medio ambiente.

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• PERGUNTE AO IBAM •

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Agora, com o licenciamento ambiental e sanitário, é possível que um mesmo contribuinte tenha de tirar nada menos que sete ou oito licenças na Prefeitura. É possível simplificar esse processo? Romay Conde Garcia Assessor técnico da Área de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente

Sim, é possível! Porém, há de se buscar uma relação de sintonia entre setores da administração e harmonia entre as leis e os regulamentos que instituem e instruem o licenciamento no Município. As licenças urbanísticas são dadas para parcelamento da terra, aprovação de projeto e realização da obra (Licença de Obras), uso e ocupação da edificação (Habite-se) e funcionamento de estabelecimento (Licença de Localização e Funcionamento). A Licença Sanitária é dada para todos os estabelecimentos de interesse à saúde e assemelha-se bastante à Licença de Localização e Funcionamento, com foco mais restrito. As licenças ambientais mais comuns são a Licença Prévia, que trata da viabilidade do empreendimento e impactos potenciais da atividade no meio ambiente; a Licença de Instalação que é dada mediante aprovação do projeto de construção e implantação da tecnologia em questão; e a Licença de Operação é aquela que assegura as condições

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de funcionamento conforme as normas ambientais pertinentes. Identificam-se, em um primeiro momento, duas sobreposições que ocorrerão conforme o tipo de empreendimento em questão: a) Licença Prévia e Licença de Instalação (ambientais) versus Aprovação de Projeto e Licença de Obras (urbanística); b) Licença de Operação (ambiental) versus Licença Sanitária (saúde) versus Localização e Funcionamento e Habite-se (urbanísticas). Um modo de se evitar a via crucis do licenciamento seria redesenhar o processo de trabalho, criando instâncias comuns de análise a partir de uma “modelagem de negócio”, feita na origem a partir de um serviço de orientação e de consulta prévia bem estruturado. Tal alternativa poderá não reduzir o número de licenças, mas alinhará os momentos-chave do processo e permitirá a emissão das licenças simultaneamente.

Outro caminho seria recortar o universo de empreendimentos, evitando sobreposições desnecessárias. Por exemplo, se o estabelecimento será objeto de Licença de Operação e/ou de Licença Sanitária, por que exigir o Alvará de Localização e Funcionamento? Por simples rito burocrático tributário? As duas licenças anteriores são muito mais rigorosas, e a questão da localização é inerente a qualquer empreendimento (Lei de Uso do Solo, Plano Diretor, Zoneamento Ambiental etc.), ou seja, é possível mapear previamente os diversos tipos de empreendimentos e identificar qual licenciamento e qual processo de trabalho mais adequados. As Prefeituras já estão buscando soluções para tal contexto, e teremos novidades em breve. Porém uma coisa é certa: sem integração das unidades administrativas e sem diálogo com a sociedade (principalmente com o empreendedor), o licenciamento municipal poderá tornar-se uma Torre de Babel burocrática e deixar de cumprir seu importante papel.

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PARECERES E JURISPRUDÊNCIA

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Prefeitura Municipal. Razões e condições para a adoção do regime de competência pela Contabilidade Governamental, no reconhecimento das receitas e das despesas Heraldo da Costa Reis Coordenador do CEIF – ENSUR/IBAM

CONSULTA Solicitam-se informações mais detalhadas, inclusive dos reflexos positivos ou negativos, que poderão se originar da adoção do regime de competência no âmbito da gestão orçamentária e patrimonial das entidades governamentais, principalmente do Município e de suas autarquias e fundações.

RESPOSTA Preliminarmente, há de se apresentar os significados dos regimes adotados pela Contabilidade na gestão orçamentária e patrimonial para o reconhecimento das receitas e das despesas no âmbito das entidades governamentais, União, estados, Distrito Federal e municípios e respectivos ór-

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gãos autárquicos e fundacionais. No Brasil, atualmente, em todas as esferas governamentais, conforme o disposto no art. 35, I e II, da Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964, é adotado o regime misto, que se compõe dos regimes:

geradoras de receitas próprias, das relações jurídico-financeiras com outras entidades de direito público e de direito privado, das aplicações no mercado financeiro e de capitais e outras; e • de competência para as despesas legalmente empenhadas no exercício financeiro.

• de caixa, para as receitas obtidas por meio das atividades

Os seguintes aspectos, importantes para a organização do sis-

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tema de controle interno da entidade governamental, são destacados e nos levam a refletir sobre o relacionamento do setor da Contabilidade com os demais setores da entidade, e sobre o cumprimento das normas pertinentes no registro das operações realizadas para elaborar as informações que auxiliarão o gestor na tomada de decisões, tais como: ·• no regime de caixa, adotado para o reconhecimento das receitas, o relacionamento da Contabilidade se estreita com a Tesouraria, relevando, desta forma, o controle sobre o dinheiro, o qual se refere à receita obtida no período; ·• no regime de competência para as despesas, o relacionamento da Contabilidade com os demais setores da organização dependerá, exclusivamente, da organização local. Evidentemente, os dois regimes deixam a desejar, posto que, se, de um lado, não evidenciam em nenhum momento a verdadeira situação econômico-financeira da entidade; do outro lado, não cumprem com os princípios fundamentais de Contabilidade. Observe o consulente, que, no regime de caixa, não se mencionam os devedores da fazenda pública, independentemente da natureza jurídica do débito e que, no regime de competência orçamentária, a lei não menciona a realização ou a concretização do objeto da despesa, o que nos levam a entender que um e outro não atendem às necessidades de uma informação correta que respalde decisões que devam ser tomadas pelo gestor governamental. Entretanto, no regime de competência financeira, principalmen-

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PARECERES E JURISPRUDÊNCIA te quando se refere às receitas, é necessário que a administração da entidade se organize de tal modo que possibilite a evidenciação dos seus devedores, sejam ou não de natureza tributária. Assim, a adoção do regime de competência exigirá da administração as seguintes providências: 1. No que respeita às receitas: • reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre o setor da Contabilidade e o setor da receita tributária; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre o setor da receita tributária e o setor da Procuradoria Jurídica para os registros dos devedores da Fazenda, a fim de possibilitar a cobrança judicial da dívida ativa tributária; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre o setor da Contabilidade e o setor da Procuradoria Jurídica para os registros de inscrição e cobranças da Dívida Ativa tributária e não tributária; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre o setor da Procuradoria Jurídica e o Cartório por onde correm as cobranças judiciais dos créditos da Fazenda Pública; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre os setores da Contabilidade e aqueles que têm a responsabilidade de gerir e controlar a gestão de contratos e convênios; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre os setores que controlam as receitas de transferências, independentemente da natureza; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre os setores da Contabilida-

de e da Tesouraria que possibilitem as visualizações das receitas, dos recebimentos e dos pagamentos das obrigações da entidade; • reorganização ou organização das rotinas de natureza contábil que abranjam todos os relacionamentos anteriores, com vistas à geração de informações e dos relatórios, que são de interesse da administração e exigidos pela legislação pertinente e em vigor .

2. No que respeita às despesas: • reorganização ou organização das rotinas de relacionamentos entre os setores da Contabilidade e aqueles que realizam licitações, adjudicações de contratos, empenhos, liquidações e pagamentos de obrigações; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamentos entre os setores da Contabilidade e da Tesouraria; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamentos entre os setores de Contabilidade e aqueles que são responsáveis pela gestão e pelo controle de bens, para fins de cálculo e registros das depreciações, avaliações, reavaliações e ajustes monetários, inventários permanentes e/ou periódicos; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamentos entre os setores da Contabilidade e os demais setores da organização para o fim de controle da gestão orçamentária. Certamente, não se pode esquecer da capacitação dos servidores da entidade que estejam envolvidos direta ou indiretamente nas atividades descritas, sejam de órgãos da administração

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direta, sejam de órgãos da administração indireta. Demais disso, a grande vantagem da adoção do regime de competência no reconhecimento das receitas governamentais, conforme dispõem os arts. 39, 52, 53, combinados com o art. 35, I e II, todos da Lei n.º 4.320/64 e com os dispositivos do Código Tributário Nacional e da Lei n.º 8.666/ 93 (Licitações, Contratos e Convênios), é o cumprimento do objetivo contábil, a Evidenciação, bem como a visualização na estrutura do Balanço Patrimonial e o consequente reflexo no Balanço Financeiro dos devedores da Fazenda Pública. Outra vantagem que a adoção do regime de competência possibilita quanto às receitas, é a mudança do foco do controle para os devedores em cobrança administrativa e judicial, além de melhor controle sobre a Tesouraria, e por extensão ao Cadastro Imobiliário e ao cadastro do ISS. Acrescente-se ainda que a informação gerada pela Contabilidade tem mais credibilidade, con-

forme se pode verificar pelo seguinte exemplo: supondo que o Município tem 1.000 imóveis cadastrados, cujo valor venal individual: é de R$ 1.000, e como valor total seja R$ 1.000.000, e que o IPTU é igual a 10% sobre o valor venal, o que indica uma receita de R$ 100.000,00, cujos recebimentos serão em dez prestações mensais, a partir do mês de fevereiro. No regime de caixa, a Contabilidade registra apenas o que entrou em caixa, sem estar preocupada com quem deve, o que só acontecerá no encerramento do exercício, quando, então, os devedores serão inscritos na Dívida Ativa para a cobrança judicial. No regime de competência, a preocupação começa no momento em que os devedores são lançados, quando, então, a Contabilidade registra a receita pelo seu valor global, antes, portanto, de arrecadar, em contrapartida com os devedores já inscritos e lançados pelo setor responsável. A partir daí, os devedores tornam-se o principal alvo dos controles da ad-

ministração. Se, porventura, desses devedores, 10% forem inscritos na Dívida Ativa para a cobrança judicial, a Contabilidade receberá da Procuradoria Jurídica as informações sobre a situação dos mesmos, cujos efeitos serão sentidos no Balanço Financeiro. Com referência às despesas, o regime de competência aplicado com correção, de conformidade com o art. 60 da Lei n.º 4320/64, evitará, por exemplo, que apareçam contas não respaldadas pela legislação vigente, como é o caso de Restos a Pagar não Processados, e que fazem com que os resultados financeiro, primário e econômico e a situação liquida patrimonial se apresentem prejudicados. Assim, o regime de competência financeira possibilitará à administração informações contábeis melhor estruturadas e confiáveis, o que permitirá decisões corretas em relação ao resguardo e à utilização do Patrimônio Público.

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TELEIBAM COM NOVAS FORMAS DE ACESSO Pessoas físicas que não podem se associar ao IBAM, por impedimento estatutário, poderão ter acesso a pareceres e a outros documentos, via Internet. De modo similar, pessoas jurídicas que não sejam Prefeituras, Câmaras, órgãos da Administração Pública indireta municipal e outras entidades da Administração Pública brasileira, também poderão ter esse acesso. Sempre pelo endereço www2.ibam.org.br/teleibam

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• EM FOCO •

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Melhoria ambiental O rio Palmital, afluente do rio Iguaçu, faz parte do manancial de abastecimento da Região Metropolitana de Curitiba. Possuía elevados índices de carga orgânica despejados principalmente por uma ocupação irregular denominada Vila Zumbi dos Palmares. Com cerca de 1.790 unidades habitacionais desprovidas de sistema de esgoto e coleta de lixo e precárias condições de habitabilidade, a Vila, com altos índices de poluição e degradação ambiental, comprometia a qualidade da água do rio Palmital. A Companhia de Saneamento do Paraná assumiu um papel central de integrar 16 diversas instituições do governo e da sociedade, visando implantar um projeto de saneamento ambiental necessário à revitalização do rio Palmital. Com o compromisso de manter a população no local e com o engajamento da comunidade nas propostas apresentadas, o grupo gestor pôde conduzir o planejamento e a execução das obras. Um escritório foi criado na própria Vila Zumbi com uma equipe de técnicos para sensibilização socioambiental da comunidade e acompanhamento de toda intervenção. Diversas comissões foram criadas com objetivos distintos: de moradores para mobilizar a comunidade e democratizar as informações; do grupo gestor formado por representante de cada entidade envolvida na prática para redefinição e inclusão de novos projetos; e a comissão paritária formada por representante de cada parceiro para ajuste técnico e executivo semanal. Com essa estratégia de intervenção montada e contando com re-

Algumas familias viviam na beira do rio (anterior à prática) e casas foram construídas durante a intervenção (depois da prática)

cursos da ordem de R$52.666.212,00 obtidos na própria SANEPAR, no BNDES e no repasse pela CAIXA do Orçamento Geral da União, foi possível implantar um sistema de coleta e tratamento de esgoto e um sistema de drenagem pluvial e ampliar a rede de água e de energia elétrica, a pavimentação, a construção de moradias e a recuperação da mata ciliar. A adoção de tarifa proporcional à capacidade de pagamento das famílias e a inclusão das carentes na tarifa social evitaram o corte dos serviços de água, coleta e tratamento de esgoto por inadimplência, mantendo os ganhos ambientais e de saúde. Houve melhoria nos indicadores de saúde após as intervenções físicas, como a redução em 50% dos atendimentos diários dos casos de diarréia e vômitos. As melhorias socioambientais produziram uma alteração no perfil das ocorrências policiais na região. Significativos ganhos foram obtidos neste projeto. Em termos econômicos, a recuperação da bacia de manancial do rio Palmital evitou financiamentos para novas fontes de captação de água. Em termos sociais, a inclusão das famílias na tarifa social, a educação socioambiental, formando rede de gestoras ambientais

comunitárias para desenvolver ações locais, e a corresponsabilidade na gestão do rio por meio de monitoramento voluntário da qualidade ambiental resultaram em inclusão social. No âmbito institucional, observamos a implementação de política pública integrada com responsabilidade compartilhada e a otimização de recursos humanos das diversas instituições participantes, atuando de forma consequente mediante as várias comissões implantadas. Por fim, na dimensão ambiental, verificamos a proteção do manancial com a recuperação da mata ciliar, a diminuição da carga orgânica despejada no rio, o incremento do lodo do esgoto reciclado como fertilizante, o controle de perdas d’água nas redes locais e a mudança do rio Palmital da classe de qualidade de quatro para dois, conforme Resolução CONAMA 357/05. O êxito na metodologia adotada na implantação do sistema de drenagem na Vila Zumbi dos Palmares gerou a criação do Programa de Gestão Ambiental Integrada em Microbacias. Dez outras vilas instaladas ao longo da bacia do rio Palmital já estão recebendo recursos para a implantação de sistemas de drenagem semelhantes.

Autoria: Carlos Alberto Silva Arruda/Centro de Referência Melhores Práticas/IBAM

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