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Ángulos, generando tendencias, núm. 11, mayo 2018

irectorio

DIRECTORIO Instituto de Administración Pública del Estado de Puebla, A.C. Héctor Hernández Sosa Presidente

Carlos R. Rodríguez Martínez Director de Difusión y Vinculación

Comité Editorial Alejandro Herrera Macías Ntumbua Tshipamba Luis Ignacio Arbesú Verduzco

Érika Gómez Rivera Directora Administrativa

Martín Pérez Zenteno Editor general

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Centro Evaluador Centro de Formación y Desarrollo del Talento (CEFODET) 10 norte 2001, Col. Buenos Aires, CP 72290, Puebla, Pue., México Tels: (222) 236 32 87/ 236 29 50 y 236 27 31

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ndice

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LAS SOCIEDADES COOPERATIVAS DE AHORRO Y PRÉSTAMO EN MÉXICO:

antecedentes y aspectos centrales de su regulación. VANIA RAMOS PONCE, CARLOS ABSALÓN COPETE.

LA PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES

en la Administración Pública del estado de Puebla. JORGE DESAEV GÓMEZ CARDONA.

LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO MUNICIPAL EN EL ESTADO DE PUEBLA,

área de oportunidad para impulsar el desarrollo desde el territorio. LUIS ENRIQUE BUENO CEVADA, FABIOLA AGUILAR CRUZ

ÉTICA Y VALORES:

una guía indispensable para un buen gobierno. ALEJANDRO HERRERA M.

Colaboraciones EXPEDIENTE ÚNICO.

53

Mejora de trámites para la obtención de permisos de construcción en el municipio de Puebla.

EDÉN ISRAEL MORENO ZETINA

CATEGORÍA B INVESTIGACIÓN

Premio Estatal de Administración Pública 2017

72

INTEGRANDO CIUDADANOS RADIALES. La XEX.

ANGÉLICA OLEA PRIETO.

80 81

DON PEDRO ÁNGEL PALOU, IN MEMORIAN

83

PEDRO ÁNGEL PALOU, EL CRONISTA DE CEPA.

86

PEDRO ÁNGEL PALOU, EL ASOMBRO Y LA LUCIDEZ.

88

ARCHIVOS Y BIBLIOTECAS EN LA HERENCIA DE PEDRO ÁNGEL PALOU

92

DE MESONES, HOTELES Y RESTAURANTES EN SAN MARTÍN TEXMELUCAN

LA INVENCIÓN DE PEDRO ÁNGEL. DR. MIGUEL ÁNGEL PÉREZ MALDONADO

DRA. GLORIA A. TIRADO VILLEGAS

JUAN GERARDO SAMPEDRO DEL VILLAR

MARÍA EUGENIA CABRERA BRUSCHETTA

JESÚS CONTRERAS HERNÁNDEZ*

Cultura

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SEMINARIO DE DESARROLLO POLÍTICO IAP 40 AÑOS. CIFRAS Y DATOS

Notas IAP

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edutorial

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I

niciamos este número con un ensayo dedicado las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo en México, sus antecedentes y los aspectos centrales de su regulación, aspecto fundamental para el adecuado desempeño de estas organizaciones que proveen servicios inancieros a las personas que no cuentan con acceso a la banca privada. Continuamos con una colaboración que analiza un cuerpo de leyes y reformas que explican por qué el estado de Puebla es un referente nacional en la observancia de disposiciones jurídicas en materia de protección de datos personales en posesión de la Administración Pública. La planeación del desarrollo municipal es una inquietud constante. El trabajo que publicamos propone una revisión teórica de los planes y programas municipales con un enfoque del desarrollo territorial y resalta la necesidad de incorporar el crecimiento urbano y la dinámica poblacional como parte de la planeación. El artículo siguiente plantea que la corrupción es un problema nacional que puede erradicarse si, entre otros aspectos, se trabaja en los comportamientos del servidor público, atendiendo su desarrollo integral y generando competencias. El liderazgo con valores será esencial para afrontar los retos y recuperar la conianza del ciudadano en sus gobiernos. La edición 2017 del premio a la Administración Pública del Estado de Puebla en la categoría Prácticas Innovadores lo obtuvo el trabajo titulado “Expediente Único. Mejora de trámites para la obtención de permisos de Construcción en el municipio de Puebla”, el que publicamos en este número. En los años treinta del siglo pasado el Estado mexicano impulsó un proyecto radiofónico para crear una cultura nacional. El ensayo correspondiente analiza la estación XFX como modelo radiofónico que proyectó el interés del Estado educador por centralizar el poder, modernizar al país, promocionar el desarrollo económico e inculcar hábitos de obediencia para establecer un orden político y construir una integración nacional. En la sección cultural publicamos cuatro testimonios que esbozan la enorme calidad humana e intelectual del profesor Pedro Ángel Palou, recientemente fallecido. Don Pedro fue un escritor que le dio identidad propia al estado de Puebla y un creador de instituciones relevantes para nuestra cultura. La sección cierra con una colaboración del Consejo de la Crónica del Estado de Puebla que da cuenta de una añeja tradición de San Martín Texmelucan, Puebla: el servicio de mesones, hoteles y restaurantes. Por último un conjunto de cifras y datos correspondientes a las principales actividades que el Instituto de Administración Pública del Estado de Puebla, AC, ha desarrollado durante cuarenta años de existencia conirman sus aportaciones para elevar signiicativamente la calidad de la gestión pública en el estado; para actualizarla y sensibilizarla a las necesidades sociales y a los avances de las ciencias administrativas.

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LAS SOCIEDADES

COOPERATIVAS

EN AHORROY

PRÉSTAMO

EN MÉXICO:

ANTECEDENTES Y ASPECTOS CENTRALES DE SU REGULACIÓN Vania Ramos Ponce* , Carlos Absalón Copete**

*

Profesora-investigadora. Facultad de Economía, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Profesor-investigador. Facultad de Economía, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla.

**

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LA INSTRUMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS ADECUADAS EN EL SECTOR DE AHORRO Y

El aspecto regulatorio de las SOCAPS es medular para su adecuado desempeño y expansión. Sin una apropiada regulación estas entidades difícilmente podrían cumplir con su principal función, que es la de proveer servicios inancieros a las personas que no cuentan con acceso a la banca privada.

CRÉDITO PÚBLICO PERMITIRÍA Las empresas cooperativas tienen impacto en la economía y en la sociedad porque crean puestos de

REDUCIR LAS DESVENTAJAS trabajo, valor agregado y mayor competitividad. A pesar de la importancia que el modelo cooperativo

QUE ENFRENTAN LAS puede tener, Philipps (2015) reconoce que las coo-

perativas tienen una importancia marginal debida

COOPERATIVAS FINANCIERAS. principalmente a que no resultan ser lo suicien-

temente atractivas para la sociedad. Resalta que mucha de la literatura sobre empresas cooperativas se destaca por una postura que promueve a las empresas cooperativas como un modelo de negocio con múltiples ventajas pero poco se profundiza so5 www.iappuebla.edu.mx


LA POLARIZACIÓN DE LA SOCIEDAD SE PROFUNDIZA MÁS CUANDO SE ANALIZAN LAS VENTAJOSAS CONDICIONES QUE TIENE EL SECTOR DE LA POBLACIÓN CONSIDERADO COMO LOS “SÚPER INCLUIDOS” FRENTE A QUIENES NO PUEDEN ACCEDER A LOS SERVICIOS FINANCIEROS DE LA BANCA COMERCIAL.

bre sus debilidades. Al respecto Phillips (2015) agrega que cuando se habla de empresas cooperativas es necesaria una postura realista porque el modelo cooperativo de negocio no se puede establecer en todos los casos. Es decir, funciona adecuadamente para casos muy especíicos, con determinados objetivos, por lo que la idea de organizar la economía de acuerdo con este modelo debe ser abandonada. Por lo anterior el objetivo de este ensayo es dar a conocer el papel de las cooperativas inancieras desde sus inicios, presentar su clasiicación y su conformación actual. Para ello en primera instancia se analiza su proceso de formación en México y el tratamiento legal que han recibido en el transcurso de su existencia en este país y se presenta su desarrollo como parte del sistema inanciero mexicano (SFM) para después abordar las características de las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo (SOCAPS). Más adelante se presenta la forma en la que estas entidades se clasiican y las principales características que mantienen, poniendo especial énfasis en aquellas que están ubicadas en países en vías de desarrollo, como es el caso de México. Adicionalmente se considera que entender el aspecto regulatorio de las SOCAPS es medular para su adecuado desempeño y expansión. Sin una apropiada regulación estas entidades difícilmente podrían cumplir con su principal función, que es la de proveer servicios inancieros a las personas que no cuentan con acceso a la banca privada. Por esta razón se analizan también las políticas públicas y la regulación vigente en las SOCAPS en México. Finalmente se busca destacar el papel que desempeñan tanto el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansei) como las federaciones y confederaciones en este sector, en tanto son entidades que juegan un rol preponderante en la administración de dichas sociedades cooperativas.

Surgimiento de las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo en México Las sociedades cooperativas inancieras que empezaron a funcionar en México a mediados del siglo pasado tuvieron como antecedente las cooperativas alemanas del siglo XIX. En sus inicios no fueron consideradas como entidades del sistema inanciero sino como simples entidades cooperativas comerciales, debiendo apegarse al marco jurídico que las regía. Fue 6 www.iappuebla.edu.mx


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hasta el año 2000 cuando las SOCAPS se comienzan a considerar como entidades inancieras y las autoridades comienzan a regularlas como tal, creándose un marco legal acorde con su actividad de intermediación inanciera. El movimiento cooperativista en México inicia en 1927 por iniciativa del presidente Plutarco Elías Calles y el impulso en los años posteriores de Lázaro Cárdenas; tenía como principales características una estructura centralista y unitaria, de representación gremial y poder cupular, estando generalmente subordinadas sus actividades a los intereses del propio Estado (L@Red de la Gente/BANSEFI, 2012). Fue hasta 1949 cuando surgen las cooperativas inancieras mexicanas por iniciativa del Secretariado Social Mexicano (SSM), organismo que forma parte de la Iglesia católica y que tenía como líder al presbítero Pedro Velázquez Hernández. El SSM impulsó esta iniciativa recogiendo la experiencia del movimiento cooperativista Antigonish, que estaba teniendo un gran desarrollo en Canadá. Así inicia en México el Movimiento Nacional de Cajas Populares, nombre con el que también se conoce a las sociedades cooperativas inancieras3. Es de destacar que en sus inicios no existía ninguna legislación para este movimiento, pero en 1964 las cajas populares formaron una confederación nacional, con lo que adquirieron independencia, vigor y autonomía, apoyadas en la doctrina y estatutos del movimiento canadiense. Sin embargo la carencia de un marco jurídico también las hacía vulnerables a las amenazas de intervención de las autoridades hacendarias. Iniciada la etapa neoliberal en México, en los años ochenta se inicia el proceso de desmantelamiento del movimiento cooperativista; para ello se elimina la Dirección General de Fomento Cooperativo dentro del organigrama de la Secretaría del Trabajo, se liquida el Banco Nacional de Fomento Cooperativo y se retiraron los programas de apoyo a las cooperativas. Así se termina una etapa de intervencionismo estatal para pasar a la etapa de adelgazamiento abrupto del Estado y a la liberalización de la economía. Posteriormente, en agosto de 1994, se deroga la Ley Cooperativa de 1938, considerada intocable por el tipo de relación que expresaba entre el Estado y la sociedad civil, y se expide la Ley General de Sociedades Cooperativas. Con este cambio se libera al movimiento cooperativo de la tutela del Estado y se le pone a competir sin ningún tipo de salvaguardas en el mercado 7 www.iappuebla.edu.mx

Entrevista realizada al presbítero Manuel Velázquez Hernández el 17 de octubre de 2014. Velázquez Hernández es conocido como el padre de las cooperativas de ahorro y préstamo en México. En 2013 recibió la Medalla al Mérito Cooperativista y la Economía Social, homenaje realizado en la Cámara de Diputados. 3


Se debe recordar que entre 1998 y 2000 se dio la quiebra de Crédito y Ahorro del Noroeste (El Arbolito) y el fraude en las cajas Juntos Organizados Venceremos debido al abuso de la figura de las SOCAPS. 4

abierto, aun cuando se reconocían como instituciones con vocación social. Hasta ese momento las sociedades cooperativas inancieras se clasiicaban como cooperativas de consumo, de tal forma que no eran parte del SFM (L@Red de la Gente/BANSEFI, 2012). En 2001 el presidente Vicente Fox modiicó la mencionada ley y se estableció que las cooperativas de ahorro y préstamo se regirían por la Ley de Ahorro y Crédito Popular. Lo anterior tenía como objetivo proteger los depósitos de los ahorradores y promover el desarrollo del sector alentando a las personas de menores ingresos a considerar a las SOCAPS como entidades de ahorro seguras4. Según Gavito Mohar (2002) esta ley fue diseñada para facilitar la transformación de la oferta de servicios de ahorro y crédito en un componente estratégico del sector inanciero. La nueva ley le proporcionó a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) facultades de supervisión, regulación y sanción sobre las SOCAPS. Con el in de darle un carácter más especíico al marco normativo del sector popular y complementando las regulaciones establecidas en la Ley de Ahorro y Crédito Popular, en 2009 se publicó la Ley para Regular las Actividades de las SOCAPS conocida como LRASCAP. Se puede observar que la regulación se ha ido modiicando en años recientes para reconocer el desarrollo incipiente que el propio sistema cooperativo ha tenido en México. Guzmán Gómez (2012) señala que el débil impacto del cooperativismo en la economía mexicana se debe principalmente al paternalismo gubernamental que ha prevalecido hacia este sector y muestra de ello es una legislación que permaneció sin cambios durante 56 años (1938-1994), así como también la existencia de un sistema político en el que predominó el control corporativo de las organizaciones del sector social de la economía. Además se estableció una regulación particular para el sector de ahorro y crédito popular que considerase las disparidades en cuanto al tamaño de las diversas entidades que lo conforman. Por las diferencias en el tamaño y el volumen de las operaciones que realizan se buscó hacer una regulación que no fuese excesiva con las entidades pequeñas ni laxa con las grandes. Considerando este aspecto la CNBV desarrolló una reglamentación diferenciada que tomó como base el monto de los activos de estas entidades. Posterior a la expedición de la LRASCAP la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conformó el Banco del Ahorro Nacional y Servicios 8 www.iappuebla.edu.mx


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Financieros (Bansei) como iduciario del ideicomiso del fondo de protección de las SOCAPS.

La polarización en los servicios inancieros La importancia de las sociedades cooperativas de ahorro y crédito como parte del SFM se explica por la llamada polarización de los servicios inancieros, la cual tuvo su origen en el proceso de desregulación de dicho sistema. Stiglitz (2012) señala que en este mundo globalizado las reglas del juego las dictan los países desarrollados y los daños colaterales se presentan principalmente en los países en vías de desarrollo. Como resultado de lo anterior el sector bancario en México está conformado por grandes grupos transnacionales que acaparan la mayor parte de las actividades de intermediación inanciera del país, siendo altamente concentrado, oligopólico y excluyente, además de brindar servicios excesivamente caros (Sandoval Ballesteros, 2011). Estas características explican en gran parte la razón por la cual el sistema bancario mexicano no ha sido capaz de cumplir adecuadamente la función de intermediación que propicie la inversión productiva y conlleve con ello al crecimiento económico en el país. Existe además en nuestro país un sector de la población considerado como los “súper-incluidos”, quienes además de tener acceso a los servicios inancieros básicos como crédito y cuentas de ahorro disponen de una amplia gama de servicios adicionales que tienden a ser mucho más soisticados en sus términos y condiciones. Este hecho contrasta de forma considerable con las limitadas oportunidades de un amplio sector de la población para adquirir servicios o productos inancieros porque no logran tener acceso al servicio que brinda la banca privada, lo que genera la llamada polarización en el sector inanciero (Kempson, Whyley, Caskey, & Collard, 2000). Es así que la existente polarización de la sociedad se profundiza más cuando se analizan las ventajosas condiciones que tiene el sector de la población considerado como los “súper incluidos” frente a quienes no pueden acceder a los servicios inancieros de la banca comercial. Para estos últimos la necesidad de un crédito radica en el deseo de obtener artículos de subsistencia, por lo que tienden a acudir a empresas que prestan servicios inancieros en la informalidad y que regularmente cobran altas tasas de interés pero que no 9 www.iappuebla.edu.mx

EL DÉBIL IMPACTO DEL COOPERATIVISMO EN LA ECONOMÍA MEXICANA SE DEBE PRINCIPALMENTE AL PATERNALISMO GUBERNAMENTAL QUE HA PREVALECIDO EN ESTE SECTOR; MUESTRA DE ELLO ES UNA LEGISLACIÓN QUE PERMANECIÓ SIN CAMBIOS DURANTE 56 AÑOS Y LA EXISTENCIA DE UN SISTEMA POLÍTICO EN EL QUE PREDOMINÓ EL CONTROL CORPORATIVO DE LAS ORGANIZACIONES DEL SECTOR SOCIAL DE LA ECONOMÍA.


requieren comprobar el monto de sus ingresos. Otra de sus posibles opciones de capitalización son las casas de empeño, o incluso las llamadas tandas5. Es importante señalar que estas opciones aplican únicamente para el caso de créditos y que difícilmente pueden contar con otro tipo de servicios inancieros como son opciones de ahorro y/o seguros de vida contra enfermedades o accidentes. Así quienes están excluidos del sistema inanciero formal, regularmente se quedan en una situación de vulnerabilidad, siendo además sujetos a altas tasas de interés y los créditos que obtienen son únicamente de sobrevivencia.

Clasiicación de las sociedades cooperativas inancieras

Se le conoce en México como tanda a la unión de dos o más personas para entregar de forma organizada un determinado monto de dinero de forma periódica, de manera que el dinero reunido en cada periodo se le e t ega a u a pe so a dife e te de los ue o situ e el grupo. Para las personas que reciben el dinero en las primeras etapas les representa un adelanto del dinero ue ie e ue apo ta poste io e te. Pa a uie es e i e el di e o e los úli os i los fu io a o o u mecanismo de ahorro. Cabe mencionar que en ningún caso se reciben intereses pues se trata únicamente del dinero que los miembros del grupo aportan. 5

Las cooperativas inancieras han llegado a ser erróneamente consideradas como entidades microinancieras. Como Esquivel (2008) señala, el hecho de que existan instituciones públicas o privadas que se dediquen a brindar servicios inancieros formales a personas sin acceso a los servicios de la banca privada y que ofrezcan pequeños créditos no signiica que sean instituciones de microinanzas debido a que la deinición de estas entidades no está ligada al monto que prestan sino al destino que tiene el crédito. Las cajas de ahorro y crédito popular no tienen como mercado objetivo al sector más pobre de la población sino que están enfocadas en aquel sector que por su condición económica no tienen acceso a los servicios que brinda la banca comercial. Para Gavito Mohar (2002) las instituciones inancieras están segmentadas de acuerdo con la población que atienden, de tal forma que las entidades de ahorro y crédito popular junto con las microinancieras corresponden a la parte de la banca social que tienen por objetivo atender a la población de ingresos medio bajos y bajos. Las cooperativas inancieras también se distinguen por ser entidades sin ines de lucro, de tal forma que la obtención de utilidades se convierte únicamente en una condición de supervivencia. Esto no hace que para las cooperativas inancieras su labor sea más sencilla o simple comparada con la banca comercial, de hecho atraviesan grandes retos generados por la modernización de la banca como son: la innovación tecnológica, la desregulación y la desintermediación, lo que hace que los mercados inancieros y bancarios se estén modiicando profundamente, 10 www.iappuebla.edu.mx


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intensiicándose el nivel de competencia y afectando también el desempeño de la banca, tanto en la calidad como en el precio de sus servicios. De igual manera se ha producido un intensivo proceso de consolidación, lo que incrementa la concentración del sector bancario. Algunas entidades que pertenecen a la banca privada han comenzado a invadir el nicho de mercado de las cooperativas expandiendo sus servicios en zonas rurales que antes no abarcaban. Este hecho pone a las SOCAPS en situación de desventaja porque en su mayoría son entidades pequeñas que se enfrentan con entidades inancieras que cuentan con mejores productos y condiciones para competir. Además estas últimas no disponen del personal lo suicientemente preparado en el área de las inanzas, sobre todo si están ubicadas en zonas rurales en donde difícilmente se cuenta con ofertas educativas enfocadas al área de servicios inancieros, lo que hace que presenten una limitada capacidad para construir redes de conianza entre los habitantes de las comunidades donde operan. De acuerdo con Boscia et al (2009) estos factores hacen que la validez del modelo cooperativo en el sistema inanciero esté siendo cuestionada. Birchall (2013) estudia las distintas clasiicaciones que diversos autores le dan a las SOCAPS y señala que cada uno considera distintos aspectos a los cuales les otorgan mayor relevancia. En primer término cita a Sibbald et al. (2002), quienes clasiican el crecimiento de las sociedades cooperativas inancieras en tres etapas: naciente, transitoria y de madurez. La etapa naciente se caracteriza porque en ella las cooperativas tienen un tamaño pequeño de activos, un restringido rango de productos de préstamo y ahorro y es administrada principalmente por voluntarios. Durante esta etapa son altamente reguladas por el Estado. En la etapa de transición el importe de sus activos crece más que en la etapa previa y comienzan a contratar empleados, además de que empiezan a diversiicar los productos que ofrecen. El marco regulatorio deja de estar tan restringido con la inalidad de que puedan ampliar el número de miembros. Por último, en la etapa de madurez cuentan con un gran número de activos, productos altamente diversiicados y una rigurosa dirección inanciera. Se enfocan más hacia la sustentabilidad a largo plazo y en la habilidad de competir con el sector de la banca privada. Sin embargo Birchall indica que no todas las sociedades cooperativas inancieras siguen un patrón de creci11 www.iappuebla.edu.mx


El D . Jua José Rojas He e a es i esigado de la Universidad Autónoma Chapingo (UACH) y coordinador de la Red Na io al de I esigado es Edu ado es e Coope ai is o E o o ía “olida ia. El día de noviembre de 2014 tuvo lugar una entrevista con él en las instalaciones de la UACH sobre el tema de las SOCAPS para la realización de este trabajo de i esiga ió . 6

miento que las lleva de la etapa naciente a la etapa madura porque algunas permanecen en la etapa naciente o en la etapa de transición y nunca avanzan hacia la etapa de madurez. La segunda clasiicación analizada es la de Richardson (2000). Ubica a las cooperativas inancieras en los países en vías de desarrollo en tres fases distintas. La fase I, caracterizada por una imagen pobre y la dependencia que tienen de instituciones externas. Las cooperativas inancieramente son muy débiles, con controles de administración inadecuados y operaciones no estandarizadas. Únicamente proveen crédito y cuentan con empleados poco capacitados y una base de miembros estancada. La fase II se caracteriza por su independencia y buena imagen. Las instituciones son inancieramente sólidas y cuentan con adecuados controles de administración y estandarización de operaciones. Sus servicios incluyen ahorro, otorgamiento de créditos y seguros y cuentan con productos competitivos. Sus empleados están adecuadamente capacitados y su base de miembros está en constante expansión. En la fase III existe una interdependencia con una red de cooperativas inancieras y presentan una excelente imagen. Cuentan con una consolidación inanciera, adecuados controles de administración y supervisión, proveen una gran variedad de servicios inancieros bajo un gran liderazgo y atención profesional y cuentan con una gran diversidad de miembros. En este sentido, Rojas Herrera (2014)6 opina que se deben considerar como válidas únicamente las etapas I y II porque asegura que en estas dos fases las SOCAPS pueden concentrarse en servir al sector que más les interesa, que es la población de bajos recursos económicos y así contribuir al desarrollo local de las comunidades, mientras que las SOCAPS ubicadas en la fase III llegan a perder su esencia como entidades cooperativas. Airma además que las cooperativas no deben ser consideradas como bancos ni mucho menos formar parte del SFM, donde se les pone a competir con entidades inancieras que tienen distintos objetivos a las SOCAPS. En concordancia con esta airmación Birchall asevera que las cooperativas no siempre tienden al crecimiento porque una etapa de madurez se puede alcanzar con una combinación de cooperativas pequeñas y locales, así como con una corporación que funcione a nivel nacional y que las agrupe a todas ellas. La tercera clasiicación revisada es la de Desrochers y 12 www.iappuebla.edu.mx


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Fischer (2005), quienes identiican tres tipos de sistemas de cooperativas inancieras: atomizadas, consensuadas y estratégicas. El sistema atomizado consiste en sociedades que no forman parte de ninguna federación, por lo que operan por cuenta propia. El sistema consensuado cuenta con una federación a nivel nacional que les provee servicios y tiene inluencia sobre ellas pero no autoridad. Por último un sistema estratégico es aquel en el cual un banco central provee servicios esenciales como administración de liquidez, seguro de depósitos y funciona conjuntamente con una federación nacional que cuida los intereses políticos del sector. Birchall (2013) relexiona sobre el tamaño que deben tener las cooperativas inancieras. Señala que cuando son pequeñas su principal ventaja es que tienen un gran sentido de comunidad y se enfocan en construir capital social pero resultan ser muy poco efectivas. Algunas dependen de los apoyos económicos que pueden obtener del gobierno y cuando estos terminan tienden a desaparecer. Además tienen un bajo alcance y cuentan con muy pocos miembros y muchas veces sus servicios inancieros están muy limitados. Destaca entonces que las cooperativas inancieras exitosas son una combinación de instituciones pequeñas y locales con una federación a nivel nacional que les provea de los servicios que requieren para ser más efectivas. Sin embargo señala que es posible que algunas cooperativas inancieras sean creadas como una extensión de otro tipo de cooperativa, donde la red de consumidores, trabajadores o productores desarrollan sus propios bancos debido a la necesidad que tienen de inanciamiento (Birchall, 2013). En México existen varios ejemplos, uno de ellos es la Cooperativa Tosepantomin, ubicada en el municipio de Cuetzalan en el estado de Puebla y que surgió debido a la necesidad de créditos que tenían los pequeños productores (Unión de Cooperativas Tosepan, s.f.). En términos generales, las clasiicaciones de Sibbald et al. (2002) y Richardson (2000) son muy similares entre sí; mientras que la de Desrochers y Fischer (2005) está basada principalmente en el hecho de que pertenezcan o no a una federación y el poder que esta federación tiene sobre las cooperativas que agrupa. La propuesta por Sibbald et al. (2002) cuenta con mayores elementos de análisis porque considera aspectos como el monto de los activos, el número de empleados y miembros con los que cuentan las SOCAPS. Para el caso de México las autoridades inancieras clasii13 www.iappuebla.edu.mx

QUIENES ESTÁN EXCLUIDOS DEL SISTEMA FINANCIERO FORMAL, REGULARMENTE SE QUEDAN EN UNA SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD, SIENDO ADEMÁS SUJETOS A ALTAS TASAS DE INTERÉS Y LOS CRÉDITOS QUE OBTIENEN SON ÚNICAMENTE DE SOBREVIVENCIA.


can a las SOCAPS por el monto de los activos y con base en ellos la autoridad delimita el tipo de servicios inancieros que las entidades están autorizadas a brindar a sus miembros, así como las obligaciones de transparencia y entrega de información. Entre más activos tenga las SOCAP más amplia será la gama de servicios que estará autorizada a brindar y también, mayores serán sus obligaciones en cuanto a generación y entrega de reportes inancieros.

Políticas públicas y regulación de las SOCAPS

De acuerdo con el Banco de México las Unidades de Inversión (UDIS) son unidades de valor que se basan en el incremento de los precios y son usadas para solventar o liga io es de ual uie a to e a il. Fue o eadas en 1995 como forma de protección a los bancos. 7

Michael Stappel (2015) establece que la instrumentación de políticas públicas adecuadas en el sector de ahorro y crédito público permitiría reducir las desventajas que enfrentan las cooperativas inancieras. Una de las herramientas en que se basan las autoridades inancieras para regular a las SOCAPS, acotar sus actividades y determinar sus obligaciones y derechos, está centrada en el monto de sus activos y se les divide en cinco grandes grupos: nivel básico, nivel I, nivel II, nivel III y nivel IV. Para las autoridades inancieras se trata de una regulación prudencial que ofrece un esquema sólido y sustentable de acuerdo con la complejidad de las entidades. De lo que se trata es de aplicar lineamientos relativamente sencillos a las entidades de niveles menores, mientras que las entidades en el nivel más alto cuentan con lineamientos homólogos a los de la banca comercial. Los mencionados lineamientos son establecidos por la CNBV y se basan en los siguientes temas (Gavito Mohar, 2002, 11): • Capital mínimo pagado. • Requerimientos de capitalización por riesgos. • Lineamientos relativos a la administración integral de riesgos. • Lineamientos en materia de control interno. • Disposiciones relativas al proceso crediticio. • Metodología para determinar el provisionamiento de la cartera crediticia. • Coeiciente de liquidez mínimo. • Diversiicación de riesgos en las operaciones activas y pasivas. Las SOCAPS con un nivel de operación básico, de acuerdo con el artículo 13 de la LRASCAP, deben contar con un monto de activos igual o inferior a 2.5 millones de UDIS7; no requieren de autorización y tampoco son supervisadas, por lo 14 www.iappuebla.edu.mx


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tanto no cuentan con la protección del seguro de depósitos8, a diferencia de aquellas que se ubican entre los niveles I y IV, que sí cuentan con ese seguro. A partir de junio de 2015 las cooperativas inancieras de este nivel comenzaron a ser evaluadas por el comité de supervisión auxiliar de forma semestral. Cabe mencionar que este tipo de entidades únicamente pueden prestar servicios de crédito y captación de ahorro. Por su parte las SOCAPS con niveles de operación I a IV, con base en los artículos 10 y 18 de la LRASCAP, deben contar con la autorización de la CNBV para realizar las operaciones de ahorro y préstamo y tienen la obligación de remitir su información inanciera de manera mensual, trimestral y anual. Estas disposiciones buscan preservar la operación de las cooperativas así como su sano y equilibrado desarrollo, además de proteger los ahorros de los socios. De acuerdo con Gavito Mohar (2002, 11) “este esquema de regulación (….) garantiza que tengan conocimiento de sus riesgos y que cuenten con el capital suiciente para enfrentarlos”. El número de socios de las SOCAPS es un factor fundamental para medir su crecimiento y un indicador que aporta datos sobre el avance que podría haber en términos de inclusión inanciera. Aun cuando no existen registros disponibles de las SOCAPS autorizadas anteriores a 2009, Gavito Mohar (2002) menciona que en 2002 el sector de las inanzas populares estaba constituido por 3.5 millones de personas. Por su parte, de acuerdo con los registros publicados por la CNBV, a diciembre de 2015 las SOCAPS autorizadas, ubicadas entre el nivel I y nivel IV, contaban con 5´589,966 socios y un mercado potencial de 20 millones de personas, aunque debe señalarse que para alcanzar este objetivo es necesario que las entidades de ahorro y crédito popular y los organismos de integración se profesionalicen y desarrollen productos atractivos. Al respecto es importante señalar que la intervención de Bansei es importante para apoyar y fortalecer al sector. Según información de las sociedades cooperativas autorizadas que se encuentran entre el nivel I y IV y publicada en los boletines estadísticos9 de la CNBV, se tiene que dos organizaciones, la Caja Popular Mexicana y la Caja Morelia Valladolid, concentraban la mayor parte del total de los socios del sector (véase Figura 1). Sin embargo esta tendencia claramente ha ido a la baja ya que pasaron de tener el 65% de los socios en diciembre de 2009 a concentrar apenas el 44% del total de los miembros para diciembre de 2015. 15 www.iappuebla.edu.mx

El seguro de depósitos consiste en una cobertura de hasta 25,000 UDIS por socio en caso de quiebra. 9 Los olei es estadísi os de las “OCAP“ está disponibles para su descarga en la siguiente página: http://portafoliodeinformacion.cnbv.gob.mx/eacp1/ Pagi as/ olei es.asp 8


SOCAPS. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL NÚMERO DE SOCIOS (2009-2015)

Fuente: Elaboración propia con base en la información publicada por la CNBV.

Al 31 de diciembre de 2015, 2.5 millones de UDIS equivalían a $13´452,938 de pesos, según información de Banxico. 10

En este sentido, si se atiende la clasiicación de Sibbald et al. (2002), mencionada por Birchall (2013), se podrá notar que esta clasiicación está acotada porque únicamente especiica que las cooperativas inancieras más pequeñas se consideran en la etapa naciente, mientras que entre mayor sea el monto de los activos y el número de sus miembros estas instituciones pasaran a las siguientes dos etapas: la de transición y la de madurez. Sin embargo no se hace mención acerca del número de socios que debe tener una cooperativa inanciera para ser considerada en cada una de las etapas mencionadas. Por su parte las autoridades inancieras establecen ciertos límites, aunque se reieren exclusivamente al monto de activos para hacer la clasiicación correspondiente. Se tiene que las SOCAPS autorizadas entre el nivel I y nivel IV son entidades con activos mayores a 2.5 millones de UDIS10, por lo que se puede inferir que dichas entidades inancieras no son pequeñas o nacientes, en términos de la clasiicación de Sibbald et al. (2002) y por lo tanto podrían estar ubicadas 16 www.iappuebla.edu.mx


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dentro de cualquiera de las dos etapas siguientes. En la etapa naciente se podrían ubicar las SOCAPS del nivel básico, las cuales cuentan con activos menores a 2.5 millones de UDIS, pero debido a que no tienen obligación de entregar información inanciera a la CNBV no existen datos que permitan realizar un análisis sobre este tipo de entidades. Con respecto a este último punto, de acuerdo con Cuevas y Fischer (2006) el sector cooperativo inanciero debería dividirse en dos grupos, uno constituido por las grandes cooperativas inancieras y que estén bajo la supervisión de las autoridades bancarias, y otro que esté conformado por las pequeñas sociedades, que tenga una regulación más laxa. Sin embargo también agregan que para que el sector cooperativo inanciero cumpla con su propósito de alcanzar a la población de bajos recursos es importante que este sector sea sustentable y esto solo se puede asegurar a través de una adecuada supervisión. Además, como los miembros de las cooperativas inancieras no ejercen presión efectiva para que se mantenga una administración disciplinada les corresponde a las autoridades inancieras realizar dicha supervisión.

El papel de Bansei en la regulación de las SOCAPS De acuerdo con lo establecido por Birchall (2013) lo óptimo es que las SOCAPS tengan un tamaño pequeño para que conserven sus características centrales, como puede ser el hecho de mantener una relación estrecha con sus usuarios. Esto les permite abatir los costos que se derivan de las asimetrías en la información gracias a la relación que establecen con sus socios y que les permite obtener información de primera mano. Sin embargo se debe aclarar que esta no es la única vía para que puedan reducir sus costos de operación porque existen organismos de integración, así como el propio Bansei, y a través ellos es posible que las SOCAPS puedan aprovechar economías de escala y hacer más eicientes sus procesos. Además son entidades que coadyuvan con las autoridades inancieras para la supervisión de dicho sector (Gavito Mohar, 2002). Para entender mejor esto la Figura 2 ilustra el lugar de los organismos de integración en la estructura del sector inanciero popular.

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ALGUNAS ENTIDADES DE LA BANCA PRIVADA HAN COMENZADO A INVADIR EL NICHO DE MERCADO DE LAS COOPERATIVAS EXPANDIENDO SUS SERVICIOS EN ZONAS RURALES QUE ANTES NO ABARCABAN. ESTE HECHO PONE A LAS SOCAPS EN SITUACIÓN DE DESVENTAJA PORQUE EN SU MAYORÍA SON ENTIDADES PEQUEÑAS QUE SE ENFRENTAN CON ENTIDADES FINANCIERAS QUE CUENTAN CON MEJORES PRODUCTOS Y CONDICIONES PARA COMPETIR.


Figura 2 ESTRUCTURA DEL SECTOR DE AHORRO Y CRÉDITO POPULAR

Fuente: Gavito Mohar (2002).

En el caso especíico de Bansei se constituyó en 2001 y tiene como funciones principales, entre otras, desempeñar el papel de banco central en el sector de ahorro y crédito popular, así como apoyar la institucionalización del sector (Esquivel Martínez, 2008). Los servicios que brinda son: asistencia técnica y capacitación, modernización, equipamiento tecnológico y difusión. En términos generales sus tres grandes líneas de acción son: promover la cultura de ahorro entre la población de bajos ingresos, coordinar las acciones del gobierno federal encaminadas a fomentar el desarrollo del sector de ahorro y crédito popular y operar como banco de cajas del sector de ahorro y crédito popular (Gavito Mohar, 2002, 5-6). Además, aunque existe una estructura que parece estar bien conformada en cuanto a las jerarquías de cada uno de los organismos, las entidades del sector no son forzadas a operar con Bansei, por lo que algunas optan por no tener ese respaldo. Este banco cuenta con 566 sucursales y a julio de 2014 administraba 13.9 millones de cuentas. Por lo que respecta a las federaciones y confederaciones, se trata de un modelo en donde estos organismos coadyuvan con la autori18 www.iappuebla.edu.mx


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dad para realizar labores de supervisión. Como antecedente cabe mencionar que la supervisión auxiliar es un componente esencial en el sistema de organización cooperativista y está basado en un modelo de federación en red. Sin embargo esto no signiica que la autoridad superior renuncie a la responsabilidad de la tarea de supervisión, sino que existen entidades que lo apoyan para realizar esta importante tarea. Se debe considerar además que una de las características de las entidades de crédito y ahorro popular que se ubican en el territorio mexicano es que, geográicamente, se encuentran muy dispersas11. Por tal motivo las autoridades inancieras se podrían ver limitadas para ejercer de forma eiciente una supervisión directa, razón por la cual el papel que desempeñan las federaciones y confederaciones se convierte en fundamental. A continuación se muestra en la Figura 3 un esquema que permite entender cómo funciona la supervisión en el sector de ahorro y crédito popular. Figura 3 ESQUEMA DE SUPERVISIÓN DEL SECTOR DE AHORRO Y CRÉDITO POPULAR

Fuente: Gavito Mohar (2002).

Conclusiones inales Es de destacar que fue hasta el año 2000 cuando las SOCAPS comienzan a formar parte del SFM y que en este corto periodo su regulación ha sufrido diversos y sustanciales cambios. Esta razón podría explicar que una de sus características principales sea la heterogeneidad y alta concentración. Al 19 www.iappuebla.edu.mx

Sobre este tema véase el análisis que presenta Ramos (2017), donde se discuten las tendencias de las SOCAPS e los úli os seis años. 11


respecto la clasiicación de Richardson (2000) podría ser la que más se apega al caso de México. Sin embargo hay que considerar que en esta investigación no se estudia a las cooperativas ubicadas en el nivel básico, por lo que no se cuenta con elementos suicientes para airmar que estarían clasiicadas en la fase I. Sin embargo, las entidades que se ubican en el nivel I y II, debido a que están reguladas de forma más estricta, y por el monto de activos con los que cuentan podrían estar ubicadas en la fase II. Finalmente en la fase III se puede ubicar aquellas que se encuentran en el nivel de operaciones III y IV porque cuentan con una consolidación inanciera, con adecuados controles de administración y supervisión y una gran diversidad de socios. Un aspecto que es importante tener presente es que, tal como lo establecen Rojas (2014) y Birchall (2013), el hecho de operar como pequeñas entidades cooperativas les permite a las SOCAPS enfocarse al sector de la población de bajos recursos que está excluido de los servicios inancieros que proporciona la banca privada. En lo concerniente a los organismos de integración a las que Birchall (2013) les da un papel preponderante en el desarrollo de las SOCAPS, es importante decir que en el caso de México las federaciones, confederaciones y Bansei tienen como principal objetivo brindar apoyo de asesoría y capacitación e incluso sirven como instrumentos de apoyo a las autoridades inancieras para llevar a cabo su supervisión. Sin embargo Philipps (2015) aclara que cuando las actividades de supervisión implican costos adicionales y carga laboral para las SOCAPS los organismos de integración, más que ser un beneicio, resultan ser un obstáculo para el adecuado desarrollo de las SOCAPS. Este aspecto, dice Philipps (2015), tampoco debe ser interpretado en sentido negativo, estableciendo que la supervisión es innecesaria pues es a través de ésta que se puede asegurar el adecuado funcionamiento de las SOCAPS.

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LA

PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES en la Administración Pública del estado de

Puebla Jorge Dasaev Gómez Cardona1

Mediante un cuerpo de leyes y reformas el estado de Puebla se mantiene como un referente nacional en la observancia de disposiciones jurídicas en materia de protección de datos personales en posesión de la Administración Pública. 1. Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Ha publicado en la revista del Centro de Estudios Jurídicos Ambientales y en Sa e es o pa idos, revista del Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Puebla. A tual e te se dese peña o o di e to ju ídi o de la Coo di a ió Estatal de T a spa e ia Go ie o A ie to.

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El 16 de agosto de 2014 se publicó en el Periódico Oicial del Estado de Puebla la primera Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla. En la parte de exposición de motivos relativa a la protección de datos personales resalta que: …el derecho de acceso a la información implica también derecho a la privacidad de los individuos; el Capítulo Cuarto, denominado “Protección de Datos Personales”, establece la prohibición a los Servidores Públicos de difundir, distribuir o comercializar los datos personales contenidos en los sistemas de información, salvo que haya mediado el consentimiento expreso por escrito del titular de la información. Este Capítulo también regula la posibilidad de la corrección o modiicación de los datos personales, aportando para ello las pruebas que consideren pertinentes.

En el análisis a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla de 2004 se identiica que la protección de datos personales se materializó legis-

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lativamente en cinco preceptos que de manera dispersa contemplaban la prohibición para servidores públicos de difundir, distribuir y comercializar datos personales, y el régimen de excepciones para el tratamiento de datos. Como aspecto relevante destaca que la Ley de 2004 sólo contemplaba el ejercicio del derecho de acceso y de rectiicación, entonces denominado “modiicación”. En julio de 2008 la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Puebla reformó el Capítulo Cuarto, denominado anteriormente “Protección de Datos Personales”, para llamarlo “Protección de los Datos de la vida privada y de los Datos Personales”, intención legislativa que incorporó una percepción adicional de datos de la vida privada como parte de los datos inherentes a una persona y entendida como el espacio propio de intimidad personal y familiar del que goza cualquier persona y que abarca toda acción o bien que se encuentre dentro de ese círculo privado2. Desafortunadamente el catálogo del ejercicio de los derechos ARCO, como se establecen hoy día en la legislación, durante 2008 quedó acotado al acceso y la rectiicación, insisto, entonces denominada “modiicación”. Para 2011 el estado de Puebla ya contaba con una nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública que abrogó la Ley de 2004 y sus reformas de 2008, con excepción del Capítulo Cuarto en tanto no se emitiera una Ley que regulara la Protección de Datos Personales en Posesión de los Sujetos Obligados, hecho que aconteció con la publicación de la primera Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de los Sujetos Obligados de Puebla en noviembre de 2013. Hasta este momento ha quedado maniiesto que el primer antecedente legislativo en materia de protección de datos personales en posesión de sujetos obligados en Puebla en un instrumento paralelo a una legislación propia se tuvo desde el

2.

Le de T a spa e ia A eso a la I fo

16 de agosto de 2004 y hasta el 24 de noviembre de 2013. En ese período el reconocimiento de la función pública frente a los datos personales se periló en la prohibición para servidores públicos de difundir, distribuir y comercializar datos personales y en el régimen de excepciones para el tratamiento de datos. Como aspecto relevante se debe resaltar que la Ley de 2004 sólo contemplaba el ejercicio del derecho de acceso y de rectiicación, entonces denominado “modiicación”. La nueva Ley de Datos Personales en Posesión de los Sujetos Obligados del Estado de Puebla, publicada en el Periódico Oicial del Estado el 25 de noviembre de 2013, establece las bases para garantizar la protección de datos personales en posesión de los entes públicos del estado de Puebla y establece los principios, derechos, obligaciones y procedimientos que regulan la protección y tratamiento de datos. Por primera vez se establece un padrón de sujetos obligados de la Ley; se deinen los datos personales, los datos personales sensibles y la información conidencial; se mandatan los principios fundamentales que habrán de regir el tratamiento de datos personales en los sistemas de datos; se puntualiza la necesidad de proporcionar el consentimiento expreso del titular de los datos para que los integrantes de un sujeto obligado puedan realizar transmisiones, difusiones o distribuciones de los datos y se perila por primera vez la obligación de hacer del conocimiento del titular de los datos, de manera completa, precisa y previa a su obtención, la existencia del Sistema de Datos Personales; su inalidad, el carácter obligatorio u optativo de la información que se requiere; las consecuencias del suministro de los datos; la negativa a hacerlo o de su inexactitud, así como la identidad y dirección del responsable del archivo. Se establece la regulación jurídica de los Sistemas de Datos Personales y las medidas de seguridad que deberán de observar; un catálogo de

a ió Pú li a del Estado de Pue la a í ulo , f a ió X, efo

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ada e

.


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obligaciones comunes para los sujetos obligados destinatarios de la Ley. Por primera vez se contempla el reconocimiento del ejercicio de los derechos ARCO (acceso, rectiicación, cancelación y oposición) a través de solicitudes que impulsen esa prerrogativa, el procedimiento y las secuelas a las que darán puntual seguimiento los sujetos obligados y la posibilidad de controvertir las respuestas proporcionadas a las solicitudes mediante el recurso de revisión substanciado ante la entonces Comisión para el Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Puebla como órgano garante de la tutela en la protección de los derechos ARCO. También por vez primera se enlista un régimen de infracciones susceptibles de actualizarse por la inobservancia de la Ley. Durante el tránsito de la primera Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de los Sujetos Obligados en Puebla, la Administración 3.

Moreno Valle Rosas, Rafael, Cua to I fo

Pública, sensible ante la relevancia del tema, durante 2014 informó un registro de 763 sistemas de datos personales en el Sistema de registro R-Datos. De estos sistemas 308 tienen nivel de seguridad básico, 165 nivel medio y 290 nivel alto, en cumplimiento de los estándares del marco normativo vigente. Asimismo, informó que se colocaron 2 mil 372 avisos de protección de datos personales de manera física y electrónica con la inalidad de que los ciudadanos se encuentren informados en el momento de proporcionar sus datos3. En el ejercicio 2015 la Administración Pública informó la existencia de un registro de 790 Sistemas de Datos Personales en el Sistema de Registro R-Datos, de ellos 313 tienen nivel de seguridad básico, 163 nivel medio y 314 nivel alto, este nivel se otorga atendiendo a los estándares establecidos por la Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de los Sujetos Obligados del Estado de Puebla. e de Go ie o, Eje 3. Gobierno honesto y al servicio de la gente, p. 445-446.

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Para difundir la cultura de la protección de datos personales, entre 2014 y 2015 se capacitó al 100% de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, lo que permitió la certiicación de los servidores públicos por el Instituto de Administración Pública del Estado de Puebla, AC (IAP). Asimismo, como parte de una política de vinculación entre gobierno y sociedad se creó el portal Resguardatos (resguardatos.puebla.gob. mx), el cual ofrece con un lenguaje sencillo y claro la información necesaria para que los ciudadanos conozcan sus derechos en materia de protección de datos personales y sepan ejercerlos de manera eicaz. El portal incluye videos explicativos y el Manual Ciudadano de Protección de Datos Personales. Además difunde las acciones del gobierno del estado de Puebla en la materia y se desarrolló de acuerdo con los estándares de la Web Content Accesibility Guidelines 2.0 (WCAG 2.0), por lo que pueden acceder a él con facilidad los grupos vulnerables. Contaba con un apartado en lengua náhuatl y con medios de acceso para personas que tuvieran una discapacidad visual o auditiva, quienes podían imprimir los documentos más importantes en sistema

Braille o sin formato para permitir su fácil lectura a través de un lector automático4. Para continuar la labor de garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos obligados, en 2016 se registraron 788 bases de datos (con información de datos personales), que se denominaron Sistemas de Datos Personales. De esas bases 264 contaban con nivel de seguridad básico, 159 de nivel medio y 365 de nivel alto. Estos niveles de seguridad se otorgaban atendiendo a los estándares establecidos por la Ley y con el in de garantizar que la información personal se almacenara con estrictas medidas de seguridad y a la que únicamente podían acceder los servidores públicos designados. En este sentido el gobierno de Puebla continuó con la protección de datos personales, tal y como se puede ver en el Portal Resguardatos (resguardatos.puebla.gob.mx), un sitio electrónico que vincula la política de protección de datos personales con la sociedad de manera transversal e incluyente a través de información útil y accesible5. La primera regulación jurídica especíica de protección de datos personales del estado de Pue-

Moreno Valle Rosas, Rafael; Se to i fo e de go ie o, “Eje 3. Gobierno honesto y al servicio de la gente”, p. 396-397 Moreno Valle Rosas, Rafael, Sexto informe de gobierno: Eje 3. “Gobierno honesto y al servicio de la gente”, p. 405-407.

4. 5.

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bla tuvo una vida próspera en cuanto a garantizar el reconocimiento del ejercicio de los derechos ARCO y los mecanismos para su defensa y protección menor a cuatro años, sin embargo sentó las bases para recorrer un nuevo camino a la par del nuevo escenario que mostraría la expedición de la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados del 26 de enero de 2017 y el mandato previsto para que las legislaturas de los estados armonizaran su marco jurídico en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de la Ley General. En ese sentido el 26 de julio de 2017 se expidió la nueva Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados del Estado de Puebla a la luz de las disposiciones modelo propuestas por el órgano garante de la federación y como la suma de esfuerzos de los poderes ejecutivo y legislativo así como la participación del nuevo Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Puebla (ITAIPUE). El 30 de agosto de 2017, en coordinación con la Consejería Jurídica de la Oicina del Gobernador, se presentó una iniciativa de reforma por la que se modiicaron diversas disposiciones de la Ley advertidas por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso

a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) tendientes a garantizar el respeto a la dignidad humana y el libre desarrollo de la personalidad de los habitantes del estado respecto de su información personal. La nueva Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados representó para la Administración Pública de Puebla replantear los elementos del ahora denominado aviso de privacidad; soslayar la igura del sistema de datos personales para hacer uso de bases de datos; prever un esquema de portabilidad de datos personales cuando exista un tratamiento electrónico en formatos comúnmente utilizados, adicional a los nuevos retos que enfrentaría dentro del marco de sus atribuciones el órgano garante. Así, durante el tránsito de 2017 la nueva Coordinación Estatal de Transparencia y Gobierno Abierto6 dio seguimiento a mil 82 solicitudes elaboradas en términos de la Ley. De ellas 987 corresponden al ejercicio del derecho de acceso, 81 al de rectiicación y 14 al de oposición7; sin duda, tareas que continúan sumando con el in de mantener a Puebla como un referente nacional en la observancia de disposiciones jurídicas en materia de protección de datos personales en posesión de la Administración Pública.

6. La Coordinación Estatal de Transparencia y Gobierno Abierto es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y pat i o io p opios, u o do i ilio está e la apital del estado, si det i e to de ue pueda esta le e oi i as e el i te io de la e idad, de a ue do o sus e esidades dispo i ilidad p esupuestal ie e po o jeto di igi las a io es e ate ia de t a spa e ia, atención al derecho de acceso a la información, protección de datos personales, gobierno abierto y de ejecución de acciones que se deriven del Sistema Nacional de Transparencia, dentro de la Administración Pública Estatal. 7 . Gali Fayad, José Antonio, P i e i fo e de Go ie o: Eje 5. “Buen Gobierno; Programa 30. Gobierno Transparente y Abierto”, p. 358. la información, protección de datos personales, gobierno abierto y de ejecución de acciones que se deriven del Sistema Nacional de Transparencia, dentro de la Administración Pública Estatal. Gali Fayad, José Antonio, P i e i fo e de Go ie o: Eje 5. “Buen Gobierno; Programa 30. Gobierno Transparente y Abierto”, p. 358.

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La planeación del desarrollo

Área de

m unicipa l en el est a d o d e Puebla .

oportunidad pa ra im pulsa r el d esa rrollo d esd e el

territorio

Luis Enrique Bueno Cevada, Fabiola Aguilar Cruz *

Es necesaria una revisión teórica de los planes y programas municipales con un enfoque del desarrollo territorial y resaltar la necesidad de incor� porar el crecimiento urbano y la dinámica poblacional como parte de la planeación. Plan que no es referente para tomar decisiones no es ni un libro de consulta. La toma de decisiones verticales y unipersonales no se planiica, se ejecuta en la coyuntura Honorio Isidro Ojeda Lara El municipio es un territorio donde conluyen diferentes actores y dinámicas sociales, económicas, ambientales e institucionales. En este sentido el papel del ayuntamiento, no como instancia administrativa sino como promotor del desarrollo, es más que evidente. La elaboración, ejecución y seguimiento de los planes municipales de desarrollo debe ir más allá de

cumplir un requisito y tienen que enfocarse en crear bases sólidas para que los territorios por sí mismos impulsen su base económica y su población logre alcanzar niveles de bienestar aceptables con paz y cohesión social. El objetivo de este artículo es hacer una revisión teórica sobre la importancia de los planes municipales de desarrollo desde el enfoque

P ofeso es i esigado es del Cue po A adé i o Co solidado de E o o ía U a a Regio al. Fa ultad de E o o ía. Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. *

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del desarrollo territorial. Además resaltamos la necesidad de incorporar el crecimiento urbano y la dinámica poblacional como parte de la planeación, especialmente en los municipios con mayor crecimiento. El artículo se divide en tres partes. En la primera realizamos una revisión teórica del desarrollo territorial y su relación con los planes municipales de desarrollo (PMD). En la segunda parte analizamos la importancia de considerar la dinámica poblacional y la urbanización como variables importantes en el largo plazo y, inalmente, exponemos algunas relexiones sobre el Manual para Elaborar Planes Municipales de Desarrollo propuesto por el gobierno del estado de Puebla y el Fondo de Población para las Naciones Unida

Desarrollo territorial y municipio Las actividades humanas, es decir, las relaciones sociales, culturales, económicas y su relación con el medio ambiente no se llevan a cabo en “el vacío”; para que las actividades de las personas, empresas e instituciones se desarrollen es necesario un “espacio” determinado. En este sentido es más preciso hablar de territorio. Se trata de un área física con límites precisos, sean naturales o jurídico-administrativos, en la que se llevan a cabo una serie de interacciones inluenciadas por las actividades humanas. De esta forma el territorio es un sistema compuesto por al menos cuatro elementos principales: • Medio ambiente. Incluye todos los ecosistemas y recursos naturales que caracterizan al espacio físico y que son utilizados por las personas y las empresas para subsistir y/o producir e intercambiar bienes. • Sociedad. Un subsistema compuesto por conjuntos de individuos que conviven en el espacio y se relacionan en un mismo

contexto histórico-cultural. En esta parte la demografía juega un rol importante pues a través de ella se obtienen sus principales características y tendencias. • Economía. Son las relaciones de producción, distribución o intercambio y consumo en el territorio. Dentro de este espacio las unidades de producción buscan minimizar los costos asociados a la distancia y aumentar su productividad a través de las economías de escala que pueden obtener por ubicarse en ese lugar. Las empresas y las familias generan bienes y los intercambian al interior del territorio o con otros territorios. • Instituciones. Podemos entenderlas como mecanismos que regulan el comportamiento de los individuos y empresas dentro del territorio con el in de formar un orden social y de cooperación. El territorio como espacio geográico puede ser una región, un municipio, una localidad, pero en este artículo tomamos el territorio como el “territorio municipal”. Primero, sus límites político-administrativos están bien deinidos, lo cual reduce la vaguedad del concepto y, en segundo lugar, los gobiernos locales realizan sus diagnósticos y proponen sus planes y programas a nivel municipal. El territorio municipal no es estático, precisamente es la dinámica al interior de estos subsistemas y la propia interacción entre ellos lo que permite que el territorio se construya y se transforme. Las relaciones entre estos elementos lo coniguran y le proporcionan sus características propias. Las interacciones entre medio ambiente, sociedad, sistema económico e instituciones, que ocurren al interior del territorio, le otorgan su propia identidad y cultura, entendida como el conocimiento transmitido de una generación a otra en el mismo espacio, pero también determinan

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Figura 1 Elementos que componen el territorio municipal

Medio ambiente y recursos

Dinámica social

Identidad Cultura

Territorio Municipal

Base económica Ventajas competiticas y Instalaciones Comparativas

Dinámica económica

Fuente: Elaboración propia

su base económica y le permiten contar con ciertas ventajas comparativas y competitivas. En síntesis, el municipio como territorio es bastante complejo, en él interactúan diferentes actores y sus características sociales, económicas, ambientales e institucionales no son lineales. Es por esta razón que la planeación del desarrollo municipal debe considerar todos los aspectos que caracterizan a su territorio y debe plantearse varios objetivos: 1. Desarrollo social. Desde este ángulo, el PMD debe buscar la equidad social y disminuir los índices de pobreza y marginación a través de planes y programas que orienten la inversión pública para que las personas que habitan en él puedan mejorar su acceso a los servicios básicos de educación, salud y vivienda. 2. Legitimidad. Desde este punto de vista, el PMD es un instrumento que le permite tener al ayuntamiento la legitimidad necesaria para mantener un pacto social entre el gobierno local y los habitantes del municipio. Para esto es indispensable que estos actores no sólo sean considerados en la elaboración de los programas sino también es su ejecución y seguimiento. Es importante que en esta parte el PMD tam31 www.iappuebla.edu.mx


la PLANEACIÓN DEL DESARROLLO MUNICIPAL DEBE CONSIDERAR TODOS LOS ASPECTOS QUE CARACTERIZAN SU TERRITORIO Y PLANTEARSE VARIOS OBJETIVOS: DESARROLLO SOCIAL, LEGITIMIDAD, DESARROLLO SUSTENTABLE Y DESARROLLO ECONÓMICO.

bién cumpla con las leyes y normas establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por el gobierno del estado. 3. Desarrollo sustentable. El cuidado del medio ambiente se ha vuelto una de las prioridades más apremiantes en el mundo. El desarrollo sustentable parte de la idea de que las sociedades puedan mejorar su nivel de vida sin alterar las necesidades de las siguientes generaciones y asegurando que también puedan aprovechar los recursos naturales con los que cuenta el territorio. Los ayuntamientos son los que tienen un mejor conocimiento de los recursos con los que cuenta su espacio y es por esta razón que su intervención para cuidar el medio ambiente debe ser más protagónico. 4. Desarrollo económico. El territorio municipal es también una región económica donde se producen e intercambian bienes y servicios y en los últimos años tiene una relevancia importante en la economía mundial. La competencia ya no es entre naciones o empresas sino entre regiones (Sassen, 2000).

Desarrollo municipal y dinámica demográica Una de las variables más relevantes dentro del territorio son las características demográicas de la población que habita en ese espacio físico. Es el dinamismo de la población lo que origina los cambios en los subsistemas social, económico, ambiental e institucional; por ejemplo, un crecimiento considerable de la población se traducirá en incremento en la explotación de los recursos naturales, pero también mayores intercambios económicos, sin olvidar la demanda de servicios que eso signiica. Las características de la población que habita en el territorio municipal deben ser consideradas con seriedad. Por ejemplo, en el caso del transporte las diferentes facetas de la demografía proporcionan claves para describir los componentes de su demanda (Bussière et al, 2009). Pero además, si las personas no cuentan con las condiciones necesarias para tener un nivel de vida mínimamente adecuado es poco probable que se desarrollen otros aspectos como la integración económica, las ventajas competitivas, la cultura y su identidad. Puede ocurrir todo lo contrario, la falta de acceso a 32 www.iappuebla.edu.mx


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servicios básicos, como salud, vivienda o educación, o bajos niveles de ingreso, pueden conllevar destrucción del tejido social, depredación del medio ambiente, baja competitividad, dependencia económica y corrupción en las instituciones. Es por esta razón que incorporar la dinámica poblacional y su prospectiva es tan importante en el momento de la elaboración de planes municipales de desarrollo. Conocer el ritmo de crecimiento de los municipios y de sus localidades y los movimientos migratorios permitirá poder imaginar en un futuro muy próximo el municipio y su posición dentro del estado de Puebla. Además, también la estructura de edad y su evolución proporcionan información importante sobre la demanda futura de educación de los jóvenes o de servicios médicos por parte de los niños y los ancianos. La población que en un futuro se encuentra en edad de trabajar también va a demandar nuevos puestos de trabajo, al mismo tiempo que para las empresas es necesario conocer si un lugar cuenta con suiciente fuerza de trabajo y sobre todo si está caliicada.

LAS CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN QUE HABITA EN EL TERRITORIO MUNICIPAL DEBEN SER CONSIDERADAS CON SERIEDAD. CONOCER EL RITMO DE CRECIMIENTO

Desarrollo municipal y urbanización En el sistema económico actual, caracterizado por mayores lujos de mercancías y capitales en el mundo, los territorios han tomado relevancia a veces determinante en el desarrollo y la competitividad de los países (Vázquez Barquero, 2009), aunque esto también ha tenido como consecuencia la mayor concentración de la riqueza en los territorios con mejores ventajas y ha marginado a otros (Pérez Mendoza, Cruz Aguilar y Guzmán Garibay, 2012). En este sentido es necesario señalar que otra de las características importantes del territorio municipal es que se trata de un espacio económico abierto (Rubiera Morollón y Polèse, 2009), es decir, que interactúa con otros territorios a través del intercambio de bienes y obtiene ingresos. En el territorio como espacio económico existen al menos, tres tipos de lujos: • Flujo de personas. Se trata de las personas que realizan viajes frecuentes para desarrollar todo tipo de actividades, sobre de todo relacionadas con el trabajo, los estudios y el intercambio de bienes y servicios. Este lujo también implica el intercambio de ideas, conocimiento, cultura, etcétera. • Flujos de dinero. Son los movimientos de dinero 33 www.iappuebla.edu.mx

DE LOS MUNICIPIOS Y DE SUS LOCALIDADES Y LOS MOVIMIENTOS MIGRATORIOS PERMITIRÁ PODER IMAGINAR EN UN FUTURO MUY PRÓXIMO EL MUNICIPIO Y SU POSICIÓN DENTRO DEL

estado de

PUEBLA.


y valores (cómo el oro y la plata) que se intercambian entre dos o más territorios, su fuente principal es el comercio; aunque también involucra el pago a factores de la producción, por ejemplo, los salarios que pagan a las personas que trabajan en un lugar pero que viven en otros. • Flujo de mercancías. Se trata del intercambio de bienes y servicios entre dos espacios. El lujo de bienes intercambiables es lo que da origen al comercio y a la región en el sentido económico. El intercambio entre personas, capitales y mercancías de diferentes territorios, pero próximos, da lugar a la región; entre más intensos sean estos lujos las regiones son mucho más integradas, volviéndose al mismo tiempo un territorio más amplio. Cuando las regiones intensiican sus lujos y su expansión es cada vez mayor tienden a crecer rápidamente y a urbanizarse. El fenómeno de la urbanización en los municipios es una clara tendencia en los últimos años en México; se caracteriza por un rápido crecimiento y una mayor amplitud con respecto a la experiencia de los países desarrollados, por lo que es importante considerar al crecimiento urbano como una de las variables que inciden hoy directamente en el desarrollo de los territorios municipales, principalmente aquellos que son metropolitanos o con crecimientos importantes de sus zonas urbanas. Como podemos observar en el siguiente gráico, en 1950 la población urbana en México representaba 46.2% de la población total y para el 2010 es 77.8%, lo que signiica que más de tres

Figura 2 México, población rural y urbana, 1950-2010

Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1950, 1960, 1970, 1990, 2000, 2010.

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cuartos de la población vive en zonas urbanas y nos da una idea del importante crecimiento de las ciudades. Algunos estudios (Rubiera Morollón y Polèse, 2009) muestran que las principales actividades económicas se concentran en las ciudades y su tendencia de localización sigue dos patrones. Primero, la concentración de los servicios en las grandes ciudades, especialmente aquellos con alto contenido en conocimiento o valor agregado: servicios inancieros y seguros, servicios inmobiliarios, cientíicos y técnicos y de gestión de empresas. Segundo, el desplazamiento de otras actividades, principalmente las industrias manufactureras, hacia ciudades de menor tamaño pero muy cercanas a las grandes. En Puebla este patrón es evidente. Los siguientes mapas muestran la concentración relativa del personal ocupado por municipio y podemos observar que los servicios y el comercio (Mapa 1) se encuentran muy concentrados en los

Mapa 1.

OTRA CARACTERÍSTICA IMPORTANTE DEL TERRITORIO MUNICIPAL ES QUE SE TRATA DE UN ESPACIO ECONÓMICO

abierto QUE

INTERACTÚA CON OTROS

Concentración relativa del personal ocupado en comercio y servicios, 2009

TERRITORIOS A TRAVÉS DEL INTERCAMBIO DE BIENES Y DONDE OBTIENE INGRESOS.

FUENTE: Elaboración propia con base en INEGI, Censos Económicos, 2009.

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los MUNICIPIOS DEBEN CONSIDERAR EL DESARROLLO URBANO COMO UNA PARTE

principales municipios: Puebla, Tehuacán, San Martín Texmelucan, Atlixco, Izúcar de Matamoros y Huauchinango. También pude observarse que municipios de menor tamaño como Coronango, Cuautlancingo, Huejotzingo, San Pedro Cholula y Ocoyucan, muy cerca de Puebla; San Antonio Cañada y Santiago Miahuatlán, próximos a Tehuacán; Chignahutla y Tlatlauquitepec, cercanos a Teziutlán, y Chignahuapan y Pahuatlán, también muy próximos

Mapa 2. Concentración relativa del personal ocupado en comercio y servicios, 2009

IMPORTANTE DENTRO DE SU PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL DE MEDIANO Y LARGO PLAZO.

FUENTE: Elaboración propia con base en INEGI, Censos Económicos, 2009.

a Huauchinango, muestran concentraciones del empleo en industrias manufactureras (Mapa 2). Varios autores y estudios empíricos (Henderson, 1988; Krugman, 1999) demuestran que son dos factores clave los que determinan este patrón de localización de las actividades económicas: las economías de aglomeración y los costos de la distancia. 36 www.iappuebla.edu.mx


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Primero: en la medida en que la distancia aumenta los costos de traslado de las personas y las mercancías también se incrementan, por lo que las empresas y las familias buscan disminuir sus costos de transporte y, por lo mismo, tratan de ubicarse en las aglomeraciones urbanas o en sitios próximos. Segundo: las economías de aglomeración, deinidas como las ganancias en productividad que son imputables a la aglomeración geográica de la población y de las empresas (Henderson, 1988), hacen referencia a varios elementos: el acceso a un mercado más grande, la existencia de infraestructuras urbanas (agua, autopistas, comunicaciones) con una mayor cantidad de servicios públicos y privados (administración pública, salud, educación) y sobre todo la disponibilidad de una mano de obra diversiicada (con diferentes niveles de caliicación) y el acceso a los lujos de información y las innovaciones que se “desbordan” de una empresa a la otra (los spillovers de información) (Dumais, Ellison y Glaeser, 1997). Las economías de aglomeración son dividas en dos tipos: 1. Economías de localización. Se trata de economías externas a las empresas pero internas a la industria. Son los incrementos en productividad que obtienen las empresas de una industria por localizarse en un mismo territorio ya que pueden compartir infraestructura y un mayor mercado de trabajo. 2. Economías de urbanización. Son los incrementos en productividad que obtiene una industria por localizarse en una aglomeración urbana; por lo tanto se trata de economías externas a la industria pero internas a la ciudad. En este sentido los servicios públicos, los servicios especializados, los grandes mercados e incluso el nivel de vida que ofrece una ciudad juegan un papel relevante en la concentración de varias industrias. En este punto el papel de gobierno local no sólo se reduce a la administración sino a la prestación de servicios públicos: agua, drenaje, pavimentación, recolección de basura, seguridad, etc., que le otorgue al territorio los suicientes elementos para que las empresas, grandes, medianas o pequeñas puedan producir con condiciones óptimas (Pérez Mendoza y Aguilar Cruz, 2008). Los planes municipales de desarrollo, especialmen37 www.iappuebla.edu.mx


EL CRECIMIENTO URBANO INCIDE DIRECTAMENTE EN EL DESARROLLO DE

los TERRITORIOS MUNICIPALES, PRINCIPALMENTE AQUELLOS QUE SON METROPOLITANOS O CON CRECIMIENTOS IMPORTANTES DE SUS ZONAS URBANAS.

te de los municipios considerados parte de una zona metropolitana, pero también aquellos con zonas urbanas con fuerte crecimiento y expansión acelerada, deben tomar en cuenta que las ciudades necesitan espacios necesarios para albergar industrias, vías de comunicación, pavimentación, infraestructura. En este sentido los municipios deben considerar el desarrollo urbano como una parte importante dentro de su planeación para el desarrollo territorial de mediano y largo plazo. En este mismo aspecto es necesaria mayor comunicación entre los gobiernos federal y estatal para la coordinación y la creación, así como el mantenimiento, de la infraestructura de transporte y comunicaciones, pero también el uso de suelo y la concesión de rutas de transporte para mejorar la movilidad de personas y mercancías.

Manual para la Elaboración de los Planes Municipales de Desarrollo La planeación es una de las tareas esenciales para todas las instituciones; no se reduce a la elaboración de diagnósticos y análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) sino desemboca en estrategias, planes, programas y metas que se deben llevar a cabo para alcanzar sus principales objetivos. De esta forma la importancia de la planiicación se fundamenta en el fortalecimiento de las instituciones, pero sobre todo en la gestión “de futuro” o con visión de mediano y largo plazo (Máttar y Perrotti, 2014). Con esto pueden asentarse las bases que impulsen el desarrollo dentro del mismo municipio. En Puebla el gobierno del estado junto con el Fondo de Población para las Naciones Unidas (UNFPA) ha propuesto el Manual para la Elaboración de los Planes Municipales de Desarrollo (disponible en www.coespo.puebla.gob. mx). Este manual tiene el objetivo de ser una orientación metodológica para que los gobiernos locales elaboren sus planes desarrollo. Esta guía tiene algunos componentes que resultan interesantes. En primer lugar utiliza dos herramientas básicas para la planiicación en cualquier institución: una es la Planeación Estratégica, que permite elaborar un diagnóstico lo más preciso posible sobre la realidad del municipio. También ayuda a deinir estrategias y a proponer objetivos y 38 www.iappuebla.edu.mx


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metas alcanzables en el corto plazo. La otra herramienta es el Marco Lógico: ayuda a detectar los problemas y factores que inluyen, positiva o negativamente, en el territorio municipal y facilita la elaboración de proyectos para atender necesidades prioritarias. Un buen manejo y capacitación en la utilización de estas herramientas puede ayudar a los ayuntamientos a ateLA PLANEACIÓN rrizar un plan más realista y con objetivos y metas concretas. En segundo lugar incorpora el Enfoque Poblacional en toda NO SE REDUCE la elaboración del plan de desarrollo. Este enfoque les permite a los municipios considerar la dinámica de la población en su A LA ELABORACIÓN DE territorio y analizar sus principales características y, sobre todo, a conocer sus tendencias y de esta forma prever demandas fuDIAGNÓSTICOS Y turas de servicios y necesidades futuras en educación, salud y servicios a las viviendas. Como mencionamos anteriormente, el ANÁLISIS DE FORTALEZAS, Enfoque de Población les permitirá a los ayuntamientos tener más información para tomar decisiones en el tiempo actual para OPORTUNIDADES, afrontar problemas y demandas futuras. En tercer lugar utiliza tablas de seguimiento de indicadoDEBILIDADES Y res, que son muy utilizadas en los sistemas de información y que permiten a los responsables de cada área tener un seguimiento puntual de los indicadores del municipio. Esta herramienta es útil porque ayuda a dar conocer a través del tiempo el comportamiento de los indicadores socioeconómicos y permite corregir y adecuar sus estrategias de desarrollo. Sin embargo el Manual sólo considera implícitamente DESEMBOCA EN el fenómeno urbano. Hasta donde tenemos conocimiento los municipios aún carecen de una guía metodológica para la plaESTRATEGIAS, PLANES, neación del desarrollo urbano, complementaria a la elaboración de planes municipales de desarrollo, que los oriente sobre los PROGRAMAS Y METAS principales enfoques e instrumentos metodológicos que pueden utilizar para incorporar el desarrollo urbano en su estrategia de QUE SE DEBEN LLEVAR A desarrollo territorial. Desde nuestro punto de vista esta guía debe contener, al meCABO PARA ALCANZAR nos, cuatro elementos: uno, un marco teórico multidisciplinario sobre las causas y consecuencias del crecimiento de las ciudades SUS PRINCIPALES y sus implicaciones para el municipio y el estado. Dos, la utilización de fuentes de información muy desagregada que permita OBJETIVOS. detectar en la misma zona urbana características como las áreas más pobres; las que tienen mayor crecimiento; las áreas comerciales y de servicios; las áreas con problemas de contaminación o tráico, etc. Tercero, el uso de métodos cuantitativos que ayuden a obtener indicadores sobre el crecimiento urbano y sus tendencias.Y cuarto, el uso de sistemas de información geográica.

amenazas

SINO

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Conclusiones Hemos visto que desde el punto de vista del desarrollo territorial los municipios juegan un papel esencial para su desarrollo. Por la complejidad de los actores y procesos que ocurren en el municipio sus planes de desarrollo deben de contener diferentes objetivos, tanto sociales como económicos, institucionales y ambientales. Sin embargo hay dos temas que los planes deben considerar en el mediano y largo plazo: primero, la dinámica poblacional y sus efectos en la demanda futura de servicios y, segundo, el fenómeno urbano, por la incidencia que tienen estos factores en el propio desarrollo territorial del municipio. El crecimiento urbano es un fenómeno presente en los municipios desde hace algunos años y es un factor importante también para el desarrollo económico del territorio porque la tendencia de localización de actividades económicas les brinda una oportunidad para atraer a cierto tiempo de industrias; sin embargo es necesario remarcar que este fenómeno sólo beneicia a los municipios de menor tamaño pero próximos a las grandes ciudades. Finalmente, la propuesta impulsada por el gobierno del estado y el Fondo de Población para las Naciones Unidas es adecuada; sin embargo, para que los planes de desarrollo municipal tengan el impacto esperado será necesario establecer mecanismos de comunicación y seguimiento en cada municipio.

Bibliografía Bussière, Y., Madre J.L y S. Pérez Mendoza (2009). Puebla, México: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Dumais, G., G. Ellison, E.L. Glaeser (1997). “Geographic concentration as a dynamic process”, en Economic Studies, 98-3, pp. 1-50. Henderson, V. (1988). Urban Development, theory, fact, and illusion. USA: Oxford University Press. Krugman (1999). “The role of geography in development”, en International Regional Science Review, 22, 2, pp. 142-161. Máttar, J. y D.E. Perrotti (2014). “Planiicación y desarrollo con igualdad en América Latina y el Caribe: tendencias del desarrollo y desigualdad durante los últimos 20 años”, en Máttar, y D.E. Perrotti (editores), Planiicación, prospectiva y gestión pública. Relexiones para la agenda del desarrollo Cepal, Naciones Unidas. Pérez Mendoza, S. y F. Aguilar Cruz (2008). La expansión urbana en Puebla. Infraestructura y servicios públicos. Puebla, México: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Pérez Mendoza S., F. Aguilar Cruz y R. Guzmán Garibay (2012). “El desarrollo regional. Nuevas tendencias, viejos problemas”, en C.J. Hinojosa Rodríguez, J.C. Kaplan Navarro y L.F. Oleachea Parra (coordinadores) Cambios económicos, tecnológicos y organizacionales en el desarrollo regional. México: Instituto Tecnológico de Sonora. Rubiera Morollón, F. y M. Polèse (2009). Economía urbana y regional. Introducción a la Geografía Económica, España: Citivitas. Sassen, S. (2000) “Cities in a world economy”, en S.F y S. Cambell (editors), Readings in urban theory. Vázquez Barquero, A. (2009). “Una salida territorial a la crisis. Lecciones de la experiencia latinoamericana”, en , vol. 35, núm. 105. pp. 5-22.

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ÉTICA Y VALORES:

UNA GUÍA INDISPENSABLE PARA

UN BUEN GOBIERNO1

Alejandro Herrera M.*

En México la corrupción se dimensiona como un problema de interés nacional. Este artículo parte de la hipótesis de que el fenómeno podrá ser erradicado en la medida en que se trabaje en los comportamientos mostrados por el servidor públi� co, atendiendo su desarrollo integral generando competencias que hagan frente a las circunstancias actuales en el marco de la cuarta revolución industrial. El lide� razgo con valores será esencial para afrontar los retos de la actual administración pública y recuperar la conianza del ciudadano en sus gobiernos. A esa mayoría de servidores públicos que honran su trabajo con dedicación, profesionalismo y valores actuando de manera discreta, ajena a los relectores, y que por el actuar de una minoría, hoy ven necesario digniicar la más alta vocación que existe.

Li e iado e Cie ias Políi as Ad i ist a ió Pú li a po la U i e sidad I e oa e i a a; diplo ado e Ad i ist a ió Fi a ie a del Estado po el Ce t o de I esiga ió Do e ia E o ó i as; Maste of A ts i Polii s, po la U i e sit of Wa i k, del Reino Unido; diplo ado e Ad i ist a ió Est atégi a de I situ io es Pú li as po la U i e sidad de Be kele ; espe ialista e Alta Di e ió e el IPADE. Tie e e a de ei te años de e pe ie ia la o al e á eas ad i ist ai as del go ie o fede al. .O igi al e te este a í ulo fue pu li ado po la e ista Bue Go ie o, que autorizó reproducirlo en este número de Á gulos. *

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La ética, los valores y el buen gobierno son temas que vuelven a ponerse en la mesa de debate. Baste con revisar los diarios del país: posicionamientos de miembros de la clase política, partidos políticos, grupos empresariales, la Iglesia y por supuesto las redes sociales. En estas últimas destacan las expresiones de organizaciones civiles diversas que han alzado la voz de manera clara, decidida y sólida para analizar el tema de la corrupción, pero también para evidenciarla en sus distintas vertientes. Por mencionar algunas de ellas, Mexicanos Contra la Corrupción e Impunidad, México Libre de Corrupción, Nosotrxs; entre otras, son instituciones que van moldeando la agenda pública2. Estas organizaciones cuentan con miembros destacados en el ámbito académico, empresarial y con seriedad en sus análisis y propuestas. Los estudios que señalan la relación que tiene la ética y los valores como un elemento indispensable para un buen gobierno demandan una relexión en el actual contexto nacional. No puede ser de otra manera ante el diario acontecer de la vida pública. Este documento tiene como propósito contribuir al debate y a la imperiosa necesidad de que exista un adecuado ejercicio ético del servicio público partiendo de la premisa de que es y será el servidor público quien concretice dichas acciones. Aunque en este momento el país está instrumentando el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), se parte de la premisa de que aunque es un gran inicio, por sí solo será insuiciente para mitigar las cifras de corrupción si no se contribuye de fondo a la formación y desempeño del empleo consciente del servidor público, quien es el actor fundamental en el proceso administrativo. Es el servidor público, por mucho, la pieza clave para el desempeño de un buen gobierno, por supuesto dentro de un nuevo marco institucional. De tal forma, tres temas giran alrededor del presente documento: ética y valores, liderazgo y buen gobierno.

México ante las cifras de la corrupción Es evidente que de cualquier manera como queramos cuantiicar la corrupción no hay buenas cuentas por entregar. Empecemos un recorrido a nivel internacional. El prestigiado Foro Económico Mundial (WEFORUM)3 recientemente, el pasado 28 de septiembre de 2017, posicionó a México en el lugar número 51 de 137 países del orbe analizados. Para este Foro los tres factores más problemáticos que enfrentan los empresarios para hacer negocios en México son los siguientes: 1. Corrupción 2. Crimen y robo. 3. Burocracia de gobierno ineiciente. La corrupción es por mucho el principal problema que se señala para hacer negocios en el país. Si tomamos en cuenta el segundo lugar, es prácticamente una relación de 2 a

Véase: htps:// o t ala o up io . /, htp:// . e i. o/, htps:// . osot s.o g/ Véase e htp:// . efo u .o g/do s/GCR / Cou t P oiles/“ta dalo e -page p oiles/WEF_GCI_ P oile_Me i o.pdf 2. 3.

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1 respecto al crimen y el robo. Cuando se desagregan los factores que valúan el índice de competitividad, tema central en dicho Foro, el número 1 (Instituciones), la cifra es sumamente baja para México, que ocupa el lugar número 123 de 137 países en cuanto a la calidad de sus instituciones se reiere, una cifra dramática considerando el tamaño de economía de México en el mundo. No obstante, si nos vamos a lo particular (en las instituciones) hay números todavía más alarmantes, como la conianza en los servicios policiales (134/137), favoritismos en las decisiones que toman los servidores públicos (129/137) y la conianza hacia los políticos (127/137). Tomando en cuenta las cifras que señala el Foro, el país muestra instituciones débiles, vulnerables y opacas en su actuar, imparciales, generando un clima de desconianza del empresariado para invertir. Esto sin contar los análisis que mostraremos más adelante. De tal suerte, somos una de las veinte economías más grandes del mundo (en cuanto a tamaño del PIB se reiere), pero con instituciones de la más baja calidad. Una mezcla compleja y delicada. Cabe señalar que en el momento en que se elabora este artículo, adicionalmente se advierte la posibilidad de una salida del país del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), tal y como lo reirió en su comparecencia ante el Senado de la República el titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Por otro lado, en México también se han hecho notables trabajos que miden el impacto de la corrupción. Sin duda alguna destaca el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), que publicaron un gran trabajo de la doctora María Amparo Casar: Anatomía de la corrupción en México4. Vale la pena mostrar algunos datos de este libro para dimensionar el tamaño del problema: De acuerdo con cifras del Banco de México la corrupción representa hasta el 9 % del PIB. La cifra es signiicativa pero cobra más sentido cuando dimensionamos que tan solo el Presupuesto de Egresos de la Federación del 2017 (PEF) representa el 24.1% del PIB5. Esto signiicaría que el valor de la corrupción es el equivalente a casi la tercera parte del PEF. El dato da para numerosas conclusiones. En México la pobreza sigue siendo un tema de Estado. La corrupción muestra que las familias que tienen como ingreso un salario mínimo destinan en promedio la tercera parte del mismo a pagar actos de corrupción. La cifra no es solo escandalosa por ser un impuesto regresivo sino atenta contra la justicia social y la dignidad de esas familias que sobreviven con ese ingreso, minimizando con ello la posibilidad de que los más pobres puedan ver una mejoría en su calidad de vida. Es una trampa perversa: con más corrupción más pobreza y lo que ello implica. La corrupción agudiza la pobreza y genera actos de desesperación y violencia y alta repudio a la clase política. No es gratuito que solo 37% de la población apoya la democracia y 91% no confía

4. 5.

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en los partidos políticos. Vale la pena revisar los datos más recientes publicados por Latinobarómetro que analiza a detalle la situación tan peculiar que viven nuestras democracias en la región6. Pareciera estar aún vigente aquella frase del escritor Carlos Fuentes reiriéndose que estamos ante “una democracia niña”7. El reto es mayúsculo. Cómo hacer que la clase política pueda aplicar políticas públicas de combate a la corrupción cuando 9 de cada 10 ciudadanos no confía en sus partidos políticos. Si es así, ¿a quienes representan los que dicen representar?, y más aún, ¿cómo defender una democracia cuando prácticamente solo 4 de cada 10 ciudadanos la apoya y las personas con menos ingresos destinan la tercera parte de sus recursos a actos corruptos? Las perspectivas no son nada halagadoras, por lo que no sorprende el hartazgo social, la pulverización de propuestas diversas ajenas y al margen de la vida política partidista, los tintes autoritarios a los que pudiera caer el país ante la impotencia que los sectores más marginados enfrentan. Derivado de lo anterior, tiene sentido lo que el ciudadano responde cuando se le preguntó cómo recuperar la conianza en sus gobernantes y partidos; la respuesta número 1 fue combatir la corrupción y en segundo lugar aplicar la ley a todos por igual. Así la corrupción y la impunidad son las dos caras de la moneda que sin duda ponen de maniiesto el reto al que se enfrenta nuestra compleja administración pública. En otro documento elaborado por el IMCO estableció que de 444 denuncias penales que presentó la Auditoría Superior de la Federación desde 1998 a la Procuraduría General de la República contra servidores públicos, solo se consignó a 7. La cifra es lapidaria con cualquier lectura que le demos. Impunidad, fragilidad, etcétera. (IMCO, 2015). La impunidad es una de las características que han imperado en estos años. La situación que muestran las instituciones tan endebles van de la mano con la alta corrupción que hemos tenido y las mínimas consecuencias por los actos que funcionarios han ejempliicado. Instituciones débiles fortalecen la corrupción, pero también fragmentan el ya tan frágil tejido social. Esta situación, por cierto añeja, ha sido consecuencia, como lo señala Ugo Pipitone, de que “el sistema político mexicano garantizó por un largo trecho la estabilidad institucional, pero no su calidad” (Pipitone, 2017, 137). He aquí una de las fallas por las que México no ha logrado una economía exitosa. La buena calidad de la administración pública será posible solo si se acompaña de la autoridad moral de quienes la comandan. Una gestión pública mediocre genera crecimiento mediocre, pero una gestión corrupta mina la credibilidad y deja ante la impunidad el actuar cotidiano quebrantando, inclusive, la razón del ser del Estado.

La llegada del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) Sin duda la llegada del Sistema Nacional Anticorrupción puede ser el inicio de una nueva

6. 7.

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etapa institucional porque entre sus diversas bondades está que fue fuertemente impulsada por la sociedad civil a través de varias instituciones, al inicio señaladas. Sin duda la labor que dichas organizaciones académicas y empresariales realizan ha sido pieza clave en esta compleja etapa. Sin embargo en este momento aún está en proceso la implementación del SNA. Como casi todas las reformas nuevas enfrenta los siguientes retos, no siendo esta la excepción: • Suiciencia presupuestaria. Es un hecho que el Legislador da muestra de cambios legales novedosos y con el interés de atender la problemática. Sin embargo no todas las veces se tiene contemplado el costo de su aplicación. Esto es, el gasto público necesario para garantizar la operación de las instituciones, lo que deja al Ejecutivo en dilemas para su adecuada aplicación. Se advierte que para operar estas reformas se requieren insumos: humanos, inancieros, materiales, informáticos, entre otros. Como ejemplo están los retos que enfrenta la operación del Comité de Participación Ciudadana del SNA, cuando su titular, el pasado mes de mayo, señalaba que no contaban con presupuesto ni un espacio físico para operar a tres meses de iniciadas las operaciones8. Puede ser visto como escasez presupuestaria o falta de voluntad política para su aplicación. • Inadecuada instrumentación. Una de las problemáticas más comunes que se presentan es que la emisión de la Ley no lleva consigo una estrategia adecuada en su instrumentación. Esto es, entender la dinámica del aparato burocrático, la legislación en materia administrativa y las reglas no escritas del juego que llevan a cabo los servidores públicos como actores que pueden contribuir a una adecuada instrumentación o a una demora y/o transformación de la misma. Al momento, si bien se están realizando acciones para capacitar a los servidores públicos responsables no se ha logrado decantar con profundidad los efectos y responsabilidades que tendrán ellos bajo el SNA. Lo anterior se refuerza con la añeja presunción de que con el cambio de la Ley la realidad será transformada. Una tentación muy típica en la historia nacional. El diseño del SNA constituye un avance fundamental en la instrumentación de estrategias articuladas entre las diversas instituciones para enfrentar la corrupción. Es sin duda un reto por el que vale la pena apostar. Sin embargo deberán cuidarse las expectativas que pueda generar porque los altos grados de desconianza arriba señalados obligan a una actuación prudente y responsable de los actores implicados. Esto sin contar que algunas organizaciones civiles han señalado la actuación de algunos miembros del Senado por el incumplimiento de nombramientos diversos que por Ley se mandatan, así como los escándalos de espionaje, presumiblemente por autoridades federales, contra académicos y periodistas que han abanderado el combate a la corrupción Este tipo

8.

En entrevista “El U i e sal” 26 de mayo de 2017.

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de noticias van mermando la credibilidad del SNA y su efectividad. Será interesante ir monitoreando su aplicación. El SNA es un gran paso, sin embargo el ejercicio ético en el servicio público va más allá, por lo que se propone delinear algunas ideas con independencia del momento que estamos viviendo.

Ética en el servicio público El actuar cotidiano del servidor público es una parte fundamental en la calidad del desempeño de la gestión pública. Como lo ha señalado el Centro Latinoamericano para la Administración y el Desarrollo (CLAD) el corazón del Estado está en su burocracia. No se puede tener una administración pública eicaz, transparente, eiciente y con rendición de cuentas si no se cuenta con servidores públicos que tengan estos atributos. La autoridad moral es un activo valioso que permite al servidor público actuar con neutralidad. En este punto es fundamental entender que los cambios estratégicos, la implementación de leyes, serán efectivos en la medida en que los servidores públicos sean responsables en su actuar de manera alineada, ya que ellos serán quienes harán posible su aplicación. Es decir, los servidores públicos son los actores centrales y fundamentales para su instrumentación en el gobierno. Esta es la apuesta para el éxito o fracaso de esta gran transformación que el país requiere en sus instituciones en el interior de su gobierno. Sin embargo es indudable que es determinante la voluntad política para su adecuada instauración. En los últimos años se han dado esfuerzos por profesionalizar al servidor público. Un avance fue la entrada en vigor de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, la cual ha traído aciertos y desaciertos. Añeja demanda entre ciertos académicos y servidores públicos comprometidos con la gestión pública. Sin embargo hay poco material y trabajo por incluir en la formación de los servidores públicos en temas inherentes a la ética, los valores y la importancia del servicio público. Si bien es cierto que existen los Comités de Ética y Conlictos de Intereses de las instituciones del gobierno federal, se requiere una adecuada articulación entre ellos para generar esquemas de sensibilización a sus servidores públicos y que permeen en la percepción de los propios servidores públicos y de la ciudadanía. La apuesta está en formar al aparato gubernamental mediante esquemas efectivos de sensibilización, concientización y entendimiento del quehacer gubernamental bajo principios éticos. Mi hipótesis, es que no bastará con la aplicación de la nueva legislación del SNA para su adecuada operación si no hay un acompañamiento efectivo de capacitación en el amplio sentido de la palabra, pues la corrupción la producen personas en las instituciones y no las cosas. Hasta este momento el esfuerzo por implementar el SNA se ha basado en guías, manuales, capacitaciones, los cuales se han enfocado fundamentalmente en que el servidor público comprenda sus nuevas responsabilidades y la actuación que tendrán, por ejemplo, el Comité Coordinador (Secretaría de la Función Pública, Fiscalía Especializada en

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LOS TRES FACTORES MÁS PROBLEMÁTICOS QUE ENFRENTAN LOS EMPRESARIOS PARA HACER NEGOCIOS EN MÉXICO SON: CORRUPCIÓN, CRIMEN Y ROBO, BUROCRACIA DE GOBIERNO INEFICIENTE.

LA CORRUPCIÓN ES POR MUCHO EL PRINCIPAL PROBLEMA QUE SE SEÑALA PARA HACER NEGOCIOS EN EL PAÍS.

Combate a la Corrupción, Auditoría Superior de la Federación, Tribunal Federal de Justicia Administrativa e Instituto Nacional de Transparencia. Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. Representantes del Consejo de la Judicatura Federal y del Comité de Participación Ciudadana). Los documentos emitidos por la Secretaría de la Función Pública han tenido como objetivo informar y en menor medida formar. En el ámbito jurídico es fundamental entender que la Ley General de Responsabilidades Administrativas (Ley) señala claramente los diez principios que rigen el actuar del servidor público: disciplina, legalidad, objetividad, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, integridad, rendición de cuentas y eicacia y eiciencia. Estos diez principios, constituyen

una dosis del buen actuar del servidor público. Aunque valdría la pena su total entendimiento, concientización y su integración para aplicarlos en la labor cotidiana de los servidores públicos. Me parece que este decálogo es la guía para el adecuado desempeño laboral pero será necesario traducirlo en comportamientos cotidianos y en una serie de acciones a efecto de que el servidor público pueda cumplirlas y por supuesto se relejen en el desempeño de la gestión gubernamental.

Propuesta para acompañar una conducta ética Es un hecho sin precedentes los esfuerzos en la aplicación del SNA, sin embargo, insisto, mi propuesta va en el sentido de que su adecuada implementación debe es-

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tar acompañada de una formación integral del servidor público tomando en consideración el decálogo que la Ley señala. La aplicación del SNA no es exclusiva en el ámbito de las instituciones sino en el cambio que genere en las personas. Se entiende que la ética, el ethos, la costumbre, se da de manera cotidiana y repetitiva en comportamientos mostrados por el servidor público. De tal manera que si buscamos una profunda transformación del servidor público será necesario un cambio sobre todo actitudinal y de fondo. Cabe retomar lo que en capacitación se sabe, que su in último es el cambio de actitud y no solo la trasmisión de conocimientos y/o habilidades. Esta apuesta a la formación integral se basa en mi experiencia laboral por casi veinte años en áreas administrativas del gobierno federal, en particular en recursos humanos, entre otras. En las áreas de recursos humanos y en particular en las de capacitación sabemos que para poder implementar una nueva legislación no basta con el conocimiento de la misma sino que el servidor público debe concientizar su sentido, apropiarla y por supuesto aplicarla. No puede ser de otra manera, lo que conlleva un trabajo de fondo. La propuesta que se presenta es trabajar en dos ámbitos. Uno, en el que actualmente ya está desarrollando el gobierno federal, ir explicando los contenidos, alcances y responsabilidades que implican esta nueva realidad. El segundo, tomar en cuenta que el servidor público, como persona, es como un iceberg. Hay una parte visible que se limita al conocimiento y habilidades mostradas pero hay una parte no visible que es la que verdaderamente guía los comportamientos de la personas, tal y como lo ha demostrado la psicología. Las personas actuamos más por el inconsciente que por el consciente. Así los patrones condicionados dan muestra de nuestro ethos, que está profundamente arraigado. Si se busca un cambio verdadero y efectivo la única manera es trabajar en lo no visible: la epistemología, la axiología y la ontología. Las tres, en conjunto, determinan el ethos (costumbre) que se maniiesta en el ejercer cotidiano y no al revés. Es decir, el comportamiento es resultado de lo no visible que se maniiesta en lo visible y no al revés. Haciendo una analogía con el iceberg, no es el viento lo que lo mueve sino las corrientes (lo no visible) lo que mueve hacia dirección determinada. En síntesis, la propuesta es la siguiente: generar competencias (saber, conocimiento, poder; habilidades y querer; cambio de actitudes) del servidor público, si concientizamos la problemática llevándola al nivel de la axiología y la ontología. Se sugiere trabajar en la formación del servidor público de manera integral para que a partir de la concientización y entendimiento de su ethos pueda contribuir al buen desempeño y, en el momento actual, a la adecuada instrumentación del SNA. Sin embargo, para atender este gran reto es necesario contar con un adecuado liderazgo.

De la importancia del liderazgo Es indudable que el desempeño de los líderes que dirigen las instituciones y/o áreas de la organización son fundamentales para entender el comportamiento organizacional. La

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premisa es que el estilo de liderazgo se decanta en los comportamientos de sus miembros generando patrones de comportamiento y desempeños organizacionales. Hoy por hoy diversos estudios, tanto en el ámbito empresarial como público, señalan la imperiosa necesidad de contar con liderazgos basado en valores. Veamos algunos ejemplos recientes. Recientemente se desarrolla el CEO Genoma Project, elaborado por la irma de liderazgo ghSmart a partir de la aplicación de 17,000 assesments. Se encontraron hallazgos reveladores. Dentro de los cuatro comportamientos que hacen la diferencia, y críticos para el desempeño de un líder, están: decidir con rapidez, compromiso con el impacto, adaptación proactiva y, por último, ser coniables. Este último es el más importante de los cuatro analizados. Generar conianza es fundamental, concluye este reporte publicado, en la Harvard Business Review (Botelho: 2017). Vale la pena revisar el artículo por su alcance y reciente publicación. En la Universidad de Berkeley, Keltner (2016) señala que mientras más se escala en el nivel jerárquico más se debe estar conectado consigo mismo pues obliga a que los directivos se enfoquen en el autoconocimiento, así como en las prácticas denominadas mindfulness, que es la concentración y atención plena, y sugiere practicar una serie de acciones para permanecer en contacto con la realidad. Es decir, pasar a lo no visible del iceberg. El libro de Keltner muestra algunas prácticas que ya se están llevando a cabo, los cambios que han generado y cómo este tipo de prácticas están generando resultados positivos en el desempeño laboral y una mejora en el clima organizacional. Estas prácticas son esenciales para los líderes de las organizaciones. En su exitoso libro Zenger y Folkman (2002) mostraron las cinco grandes competencias que un líder debe poseer: orientación a resultados, capacidad personal, liderar el cambio, habilidades interpersonales y carácter. Para los autores esta última es por mucho la más importante, incluso en una relación de dos a uno respecto a las demás. Recordemos que el carácter lo reieren como la capacidad de conocerse a uno mismo, dominarse, encauzar las reacciones y tener la capacidad de afrontar retos. En otras palabras, como señalaba en esa frase atribuible a Confucio: “Uno que no sepa gobernarse a sí mismo, ¿cómo sabrá gobernar a los demás?” Desde otra perspectiva, un autor indio, Keshvan Nair (1997), señalaba que el liderazgo debe tener un solo estándar de conducta: debe ser coherente el comportamiento público con el privado. Nair señalaba que para poner en práctica este principio debe entrenarse la conciencia, reducir los apegos, minimizar la opacidad, comprometerse con valores absolutos y tener espíritu de servicio. Este último, esencial para el servicio público, es el punto de partida y razón de ser del servidor público. De tal forma, podemos señalar que la calidad de liderazgo es fundamental para el desempeño ético de sus integrantes. Hay literatura diversa y muy sugerente en esta temática que bien podría aplicarse a diversas posibilidades que sin duda contribuyen al desempeño de un buen gobierno.

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Un buen gobierno en la Cuarta Revolución Industrial En este último apartado viene una relexión sobre lo que puede entenderse como un buen gobierno en nuestra era. Para tratar de entender la actualidad (o al menos aproximarse a ella) recurro a una de las voces más autorizadas: Klaus Schwab, presidente del Foro Económico Mundial (WEFORUM). Para Schwab el mundo está enfrentando una cuarta revolución industrial donde gobernar es una tarea más difícil que antaño. Esta etapa se caracteriza, por el avance exponencial y diverso de la tecnología y la ciencia; la llegada de materiales novedosos como el grafeno, pero también el peligro de que ciertos oicios y empleos puedan estar en peligro de extinción en los próximos años. La tecnología ha hecho más productiva la empresa pero la ciencia está llegando a un punto en que los ines pueden ser para usos positivos pero también nefastos para la supervivencia de la especie humana.

A su vez, la tecnología ha empoderado a los ciudadanos, siendo un factor fundamental para el tema que nos ocupa de la ética y combate a la corrupción. Baste echar un vistazo a las redes sociales que hoy hacen viral hechos en materia de corrupción e impunidad; son los ciudadanos quienes denuncian y sacan a la luz pública actos irregulares tanto de sus gobernante como de los propios ciudadanos entre sí. Esta cuarta revolución industrial nos obliga a tomar decisiones más rápido. Es la llegada de la inteligencia artiicial, la nanotecnología, la explosión del proyecto del genoma humano, los sensores artiiciales, así como los llamados disruptores, que están modiicando la manera de hacer negocios rompiendo paradigmas, tales como Alibaba, Facebook, UBER, Instagram, WhatsApp, entre otros. Hay una transformación de la oferta y la demanda pero también los ciudadanos van generando presiones diversas hacia sus gobiernos (Schwab, 2017). Sin embargo esta cuarta revolución

LA SITUACIÓN QUE MUESTRAN INSTITUCIONES TAN ENDEBLES VA DE LA MANO CON LA

ALTA

corrupción. INSTITUCIONES DÉBILES FORTALECEN LA CORRUPCIÓN PERO TAMBIÉN FRAGMENTAN EL YA TAN FRÁGIL TEJIDO SOCIAL.

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industrial no está siendo experimentada en todo el planeta por igual, lo que está generando divisiones y desigualdades porque solo la mitad de la población del orbe tiene acceso a internet. El mismo presidente del WEFORUM es muy cauto al señalar que si bien la tecnología está trayendo cambios de fondo en las relaciones sociales, en los modos de producción, su uso se encuentra antes dos posibilidades: el uso adecuado para beneicio de la humanidad o para su destrucción. Por eso, a la par de que se están dando estos avances tecnológicos es fundamental la necesidad de explicitar los valores y principios para no caer en las garras de la preponderancia tecnológica, la que sola y sin un contrapeso moral pueda llevarnos a la destrucción. La propuesta de Schwab es sugerente para el tema que nos ocupa. Señala que se debe fomentar y generar una inteligencia inspirada, la cual genere y dé conianza para transitar de manera exitosa esta cuarta revolución industrial. Desde la perspectiva de la ilosofía, Rob Riemen nos invita también a la relexión cuando señala que: La ciencia y la tecnología nunca serán capaces de brindar una visión completa del ser humano, con sus instintos y deseos, virtudes y valores, mente y espíritu. Todo cientíico serio lo sabe. Lamentablemente, no así para muchos en nuestra clase gobernante. Su entendimiento de la sociedad está limitado por el paradigma cientíico de pruebas, información, teorías y deiniciones. Las humanidades y las artes son, por lo tanto, ignoradas y descartadas. (Riemen, 2017: 15).

Una airmación determinante que complementa la relexión de Schwab. Así el buen gobierno hoy en día no solo se limita a dar resultados de manera eicaz y eiciente, como la gestión pública demandaba, sino que la forma de gobernar debe permitir que la sociedad tenga un adecuado desarrollo de sus capacidades en una sociedad abierta. En este sentido Ricardo Uvalle apunta: “De la consistencia de la gobernabilidad depende la certidumbre en la sociedad, la conianza en las autoridades y la adhesión de los ciudadanos con el orden jurídico y político” (Uvalle, 2012, 36). Un buen gobierno debe estar acompañado de una adecuada gobernabilidad, donde la ética pública guíe el actuar de los tomadores de decisiones y se releje en una mejor posición de México ante el mundo y contribuya a reconstruir el tejido social.

Relexiones inales Como conclusión podemos señalar que las cifras que ubican a México nos muestran la urgencia en actuar de manera consciente, prudente y razonada. El reto es inmenso pero también lo son las posibilidades que se tienen de actuar en este momento histórico, en el que nuestras administraciones públicas y sus servidores públicos pueden ser agentes de cambio guiados por principios éticos, a efecto de que relejen una mejora general. Por otro lado, habrá que tener muy claro y cuidado el proceso de implementación

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del SNA, más aún en época electoral. Se requiere en su aplicación una profunda capacitación y concientización de los servidores públicos, que demandan liderazgos y actuaciones con valores. Finalmente, el país demanda una profunda atención para detener la caída en las cifras de corrupción y disminuir la pobreza a la que se enfrenta la población, que ve mermada su economía con el costo de la corrupción. Un actuar ético que también digniique la labor que muchos servidores públicos día con día realizan con su trabajo, con vocación, héroes anónimos que también ven con perplejidad lo que sucede y que tienen en sí la encomienda más determinante para el servicio del país. En lo personal confío en que son muchos los servidores públicos que apuestan a una adecuada gestión pública que contribuya a recuperar la conianza del ciudadano.

Bibliografía. Botelho, et. al (2017). “What sets successful CEOs apart”, en Harvard Business Review. May-June 2017. HBR, USA. Casar, María Amparo (2015). México: Anatomía de la corrupción, México: CIDE-IMCO. IMCO (2015). La corrupción en México. Transamos y no avanzamos, Índice de Competitividad 2015, México. Keltner, Dachner (2016). The power paradox: how we gain and lose inluence, USA: Penguin. Nair, Keshvan (1997) A Higher standard of leadership. Lessons from the life of Gandhi, USA: Berret-Koehler. Pipitone, Ugo (2017) Un eterno comienzo, México: Taurus. Riemen, Rob (2017) Para combatir esta era. Consideraciones urgentes sobre el fascismo y el humanismo, México Taurus. Schwab, Klaus (2017). La cuarta revolución industrial, México: Debate. Uvalle, et al (2012). Gobernabilidad y gobernanza en los albores del siglo XXI y relexiones sobre el México contemporáneo, México: UNAM-IAPEM. Zenger & Folkman (2002). The extraordinary leader, USA: Mc Graw Hill.

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EXPEDIENTE ÚNICO, MEJORA DE TRÁMITES PARA LA OBTENCIÓN DE PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN EN EL

MUNICIPIO DE PUEBLA

EDÉN ISRAEL MORENO ZETINA*

* Li e iado e Ad i istra ió por el I situto Te ológi o de Pue la; estudia la li e iatura e E o o ía por la UNAM. Su dire tor de Mejora Regulatoria y Gesió Pú li a e Go ier o del Estado de Pue la; respo sa le y ola orador e el diseño, desarrollo y apli a ió de los proye tos de ejora regulatoria para las edi io es 4y 6 del Reporte Doi g Busi ess del Ba o Mu dial. Ha ola orado o el Ba o Mu dial y la OCDE e reportes y evalua io es de proye tos de i ova ió e la gesió pú li a; sus proye tos de ejora regulatoria ha sido i luidos e el O servatorio de I ova io es del Se tor Pú li o de la OCDE.

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Resumen ejecutivo En la mayoría de los países del mundo la industria de la construcción aporta de manera signiicativa al crecimiento de sus economías y la generación de empleos. De acuerdo con datos del INEGI, en los últimos veinte años la población mexicana ha pasado de 94 a 127 millones de habitantes; este continuo crecimiento se ha concentrado fundamentalmente en áreas urbanas donde se ubica el 80% de la población. En el marco del crecimiento poblacional y demográico la regulación de los trámites para obtener las autorizaciones de construcción juegan un papel importante para el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial de las ciudades en el país. Se estima que en países en vías de desarrollo como México, del 60% al 80% de las construcciones se ediican sin los permisos necesarios, ya sea por la complejidad de gestión de los trámites o por la indeinición de los criterios técnicos de los requisitos que se exigen. Por lo tanto es necesario encontrar un balance entre procesos y procedimientos simples, eicaces y transparentes, garantizando que las construcciones cumplan con la normativa considerando las medidas necesarias de seguridad para la población. Estudios en los Estados Unidos muestran que agilizar en tres meses un permiso de construcción en un proyecto de 22 meses llega a incrementar la inversión en la construcción hasta en 5.7% y la recaudación de impuestos a la propiedad hasta en 16%.1. En México la industria de la construcción representa el 8% del PIBN, que equivale a un aproximado de $1,365 millones de pesos a nivel nacional.2 El Reporte Doing Business en México es una publicación bianual de comparabilidad nacional e internacional realizada por el Banco Mundial en el ámbito empresarial y de gestión pública que mide y calcula los tiempos de respuesta, cantidad

P i eWate houseCoope s E o o i I pa t of A ele ai g Pe INEGI (2014) Censo 3. Banco Mundial (2012), “Doing Business en México 2012” 1.

de trámites y costos de la ciudad más representativa de cada entidad federativa. Los cuatro indicadores que analiza este reporte son: apertura de una empresa, obtención de permisos de construcción, registro de propiedades y cumplimiento de contratos. La mejora de los indicadores depende de acciones y proyectos de mejora regulatoria y de percepción ciudadana. En la edición 2012 del Reporte Doing Business en México ubicó al estado de Puebla en la posición 25 del indicador Obtención de permisos de construcción; este indicador monitorea la cantidad de trámites, interacciones y tiempo de respuesta asociados a obtener la licencia para construir una bodega comercial y conectarla a los servicios de agua, drenaje y teléfono. Obtener una licencia de construcción para construir una bodega comercial en el municipio de Puebla requería seis trámites (cinco de competencia municipal y uno de competencia estatal) y tardaba 54 días hábiles promedio (tres a cuatro meses aproximadamente).3 La mayoría de los gobiernos estatales cuentan con ordenamientos jurídicos y atribuciones para la difusión de los procesos de gobernanza y mejora regulatoria al interior de las instancias gubernamentales. Conforme al estudio y análisis de mejores prácticas nacionales e internacionales se diseñan, desarrollan e implementan proyectos de mejora regulatoria que inciden de manera positiva en los indicadores nacionales e internacionales que miden y evalúan la calidad regulatoria, la competitividad y el ambiente de negocios. Ante ese escenario en el que se encontraba el estado de Puebla y el municipio de Puebla capital, se asumió la responsabilidad de diseñar un proyecto de mejora regulatoria que tuviera como objetivo implementar el proceso ideal con la premisa fundamental de colocar al ciudadano en el

it P o esses o Lo al De elop e t a d Go e

2.

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centro de la actividad gubernamental. Esto implica visualizar la gestión de gobierno como un todo y facilitador, logrando una actuación coordinada y coherente entre la autoridad estatal y municipal para ofrecer en una sola ventanilla el acceso a la información completa de los trámites y la capacidad de realizar en un mismo centro de atención todas las transacciones necesarias para obtener el permiso de construcción. Por lo anterior se diseñó e implementó el proyecto Expediente Único para Obtención de Permisos de Construcción, que contempla reformas al marco regulatorio estatal y municipal, así como acciones de simpliicación administrativa que permiten que en un proceso único se integre la gestión de cinco trámites del municipio de Puebla capital necesarios para obtener la licencia de construcción para obras menores a 1,500 m2, en un tiempo de respuesta de cinco días hábiles. Este proyecto contempla la integración por parte del ciudadano de todos los requisitos técnicos en un solo expediente y que este pase en un proceso de análisis y gestión por cada una de las áreas técnicas de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Municipio de Puebla. Con la implementación del expediente único el ciudadano realiza dos interacciones: una en el momento de ingresar su expediente único y otra al realizar el pago por los derechos y obtener su licencia de construcción. Como parte de los mecanismos de gobernanza pública este proyecto contó con la asesoría y acompañamiento técnico de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, Delegación Puebla, y de la Cámara Nacional de la Industria de Desarrollo y Promoción de Vivienda, Delegación Puebla; así como del Colegio de Arquitectos de Puebla, AC, que aportaron propuestas de simpliicación y reformas a los distintos ordenamientos legales. Banco Mundial (2016), “Doing Business en México 2016” O se ato of Pu li “e to I o aio OECD htps:// .oe d.o g/go e a e/o se ato -pu li -se to i

De acuerdo con el Reporte Doing Business en México 2016, el expediente único le permitió a Puebla ser la ciudad que más avanzó hacía la frontera de mejores prácticas y ubicarse en la posición 4 (escalando 21 posiciones) en el Indicador Obtención de permisos de construcción.4 Es importante subrayar que en 2017 el Observatorio de Innovación del Sector Público de la OCDE incorporó el Expediente Único en la base de datos de innovaciones y mejores prácticas gubernamentales.5 Asimismo, el Departamento de Negocios, Energía y Estrategia Industrial del Reino Unido reconoce los logros obtenidos en la implementación de este proyecto. En este sentido, el Expediente Único es una innovación gubernamental que dialoga con las mejores prácticas en materia de mejora regulatoria de México y el mundo. El objetivo principal de la puesta en operación del Expediente Único es fortalecer la eiciencia gubernamental y la calidad de la regulación del desarrollo urbano y la sustentabilidad en el municipio de Puebla. Este proyecto es medible y perfectible, lo que permite monitorear la aplicación práctica con el in de optimizar el proceso para reducir el tiempo de respuesta e incorporar alternativas de gestión ciudadana.

OBJETIVO

Diseñar e implementar un proceso simpliicado de expediente único que eiciente la gestión y autorización de las licencias de construcción para proyectos de ediicación menores a 1,500 m2, a in de reducir los tiempos de respuesta, el número de interacciones del ciudadano ante los centros de atención gubernamental y que garantice la certeza jurídica.

4. 5.

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JUSTIFICACION

Un permiso de construcción implica una decisión administrativa para proteger las normas mínimas de seguridad y salud, así como los derechos de propiedad. En general, las autoridades públicas conceden el permiso tras una solicitud explícita, posterior al anuncio público de los procedimientos administrativos y conforme a la presentación de un plan de construcción especíico y de un documento de zoniicación preliminar. El permiso o licencia de construcción es la autorización legal para comenzar a construir ese proyecto de ediicación en especíico. Generalmente se exige para nuevos inmuebles, adiciones estructurales, renovaciones, demoliciones, construcciones provisionales, sistemas eléctricos, etcétera. Las obras para las cuales no se requiere un permiso son limitadas. Por esta razón es probable que la gobernanza de un permiso de construcción afecte el desarrollo económico general determinado. Al mismo tiempo los permisos de construcción suelen permitir que los gobiernos municipales o las autoridades locales competentes hagan cumplir el código o reglamento de construcción que se ha aprobado como parte de una ley de construcción de alcance más externo. El propósito regulatorio de un permiso o licencia de construcción es, primordialmente, garantizar el cumplimiento de importantes objetivos de política pública consagrados en la regulación municipal y estatal, así como establecer directrices de ordenamiento territorial y desarrollo urbano. En 2012 para obtener una licencia de construcción en el municipio de Puebla el ciudadano tenía que realizar de manera individual cinco trámites: constancia y alineamiento y número oicial, constancia de uso de suelo, obtención de dictamen de impacto ambiental, expedición de licencia de ocupación de vía pública para instalación, arreglo, tendido de líneas de energía eléctrica, agua, drenaje pluvial y sanitario y la solicitud y expedición de la licencia de construcción. Este proceso requería cinco interacciones de solicitud y cinco interacciones para realizar el pago y recibir las constancias ante las autoridades municipales y estatales, y con un tiempo de respuesta de 54 días hábiles para obtener el permiso para iniciar la construcción.6 Ante esta situación de compleja diligencia en materia de desarrollo urbano se analizaron los principales obstáculos que deben superar los ciudadanos al solicitar estos cinco trámites; se diagnosticaron los diagramas de lujo y su congruencia con los manuales de procedimientos y se elaboraron propuestas de mejora regulatoria con el principal objetivo de mejorar la posición del estado de Puebla en los reportes internacionales. El Proyecto de Expediente Único en su propósito contempla mejoras en los rubros: Reducción de interacciones, disminución de tiempos de respuesta, simpliicación de requisitos, eliminación de trámites y fortalecimiento de la regulación. Actualmente este proyecto funciona de la siguiente manera: el ciudadano o 56 www.iappuebla.edu.mx


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empresario integra en una carpeta los documentos generales y técnicos de su proyecto de ediicación; acude al Centro de Atención Municipal para ingresar su expediente único e iniciar el proceso de gestión de sus permisos de construcción (primera interacción). Después de cinco hábiles (contados a partir del ingreso del expediente único) el ciudadano acude al Centro de Atención Municipal a realizar el pago correspondiente de derechos y recoge su licencia de construcción con las autorizaciones en materia de desarrollo urbano y de medio ambiente (segunda interacción). Este modelo de mejora regulatoria permite un beneicio potencial en el mejoramiento del ambiente local de negocios derivado del otorgamiento de permisos de construcción bajo un proceso único, simple, ágil y predecible. Hoy en día alrededor de 36 economías en todo el mundo han implementado algún proyecto de mejora que contemple la instalación de ventanillas únicas para la obtención de permisos de construcción. Un ejemplo de ello es Taiwán, China, que en 2011 estableció su primera ventanilla única para la gestión de las licencias de construcción y continúa mejorando sus operaciones. Para 2012 el número de trámites requeridos para procesar solicitudes de permisos se redujo de 25 a diez y el tiempo de respuesta de 125 días a 947. Otro de caso internacional considerado relevante por su clasiicación y buenas prácticas en materia de mejora regulatoria es Nueva Zelanda, que modernizó y actualizó sus normas legales para la construcción, lo que le permitió instalar ventanillas únicas, establecer mecanismos de coordinación entre gobierno y particulares e impulsar el involucramiento de agentes privados.8

La mejora en la gestión de las licencias de construcción beneicia a particulares, pero en su mayoría a empresarios del sector de la construcción, el cual representa el 24.65 % de las actividades secundarias del país. Se estima que por cada diez empleos temporales vinculados a un proyecto de construcción se crean ocho empleos permanentes en la economía local.

MARCO TEORICO La política pública de gobernanza y mejora regulatoria es uno de los catalizadores más eicaces del crecimiento sostenible. Cuando se implementa oportuna y sistemáticamente aumenta rápidamente la competitividad y la productividad de la economía de las entidades y de los municipios. El diseño de este proyecto se apega a los criterios de medición y evaluación que el Banco Mundial cuantiica para el Reporte Doing Business, el cual contempla registro y análisis de todos los procedimientos requeridos para que una empresa del sector de la construcción pueda construir un almacén, así como el tiempo y costo asociado a cada uno de ellos. Adicionalmente, mide el índice de control de calidad de la construcción por medio de la evaluación de la calidad de la regulaciones de construcción; la fortaleza del control de calidad y mecanismos de seguridad; los regímenes de responsabilidad legal y de seguros, y los requisitos de certiicación profesional por parte de las instancias gubernamentales. Se ha implementado el marco de acción desarrollado por la OCDE para analizar cuestiones clave de la gobernanza regulatoria multinivel9. Este modelo establece un marco analítico para

Banco Mundial (2012),“Doing Business en México 2012” Wo ld Ba k IBRD-IDA htp:// .doi g usi ess.o g/data/e plo etopi s/deali g- ith- o st u io -pe its/good-p a i es# ote Comisión Federal de Mejora Regulatoria (2013) 8. Comisión Federal de Mejora Regulatoria (2013) htp:// . ofe e .go . /i age esUpload/ Li e ias% de% Co st u i%C %B % -% Da iel% Ji %C %A 9. OCDE (2010), “Documentos de Trabajo de la OCDE sobre Gobernanza Pública No. 18” 6.

7.

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ez.pdf


la gobernanza y mejora regulatoria multinivel para abordar una serie de temas, incluyendo políticas y estrategias regulatorias, instituciones e instrumentos de política pública que promuevan la mejora de trámites que participan en el ambiente de negocios.

MARCO JURIDICO

Los ordenamientos jurídicos más relevantes para el diseño e implementación de esta práctica son los siguientes (Tabla 1):

Tabla 1 Ordenamientos jurídicos incluidos en el expediente único

ORDENAMIENTO

DESCRIPCION

Ley de Gobernanza Regulatoria para el Estado de Puebla

Esta ley tiene por objeto establecer las disposiciones y principios rectores de mejora regulatoria y simpliicación administrativa a las que debe sujetarse la Administración Pública Estatal y Municipal.

Ley Orgánica del Municipio de Puebla

Esta ley tiene por objeto regular las bases para la integración y organización en el ámbito municipal del territorio, la población y el gobierno, así como dotar de lineamientos básicos a la Administración Pública Municipal

Ley para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos y de Manejo Especial para el Estado de Puebla

Código Reglamentario para el Municipio de Puebla

Esta Ley tiene por objeto el diseño de instrumentos, programas y planes de política ambiental para la gestión de residuos sólidos urbanos y de manejo especial, en los que se apliquen los principios de caracterización, valorización, responsabilidad compartida y manejo integral de residuos.

Este Código tiene por objeto desarrollar las bases para la organización y el funcionamiento del gobierno municipal, proveer la exacta observancia de las leyes administrativas del Estado en los ámbitos de su competencia, así como regular las actividades privadas y los servicios públicos. 58

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Descripción del proyecto En el mes de mayo de 2012 el Banco Mundial publicó los resultados del Reporte Doing Business en México 2012, este documento ubicó al estado de Puebla en la posición general 25, descendiendo seis lugares contra la edición 2009. En el ranking por indicador la entidad se ubicó en la posición 25 respecto a Obtención de permisos de construcción. De acuerdo con el reporte, en Puebla, tan solo para obtener la licencia de construcción y poder iniciar el proceso de ediicación el tiempo de respuesta era de 54 días hábiles y se requería la gestión individual de cinco trámites: constancia y alineamiento y número oicial, constancia de uso de suelo, obtención de dictamen de impacto ambiental, expedición de licencia de ocupación de vía pública para instalación, arreglo, tendido de líneas de energía eléctrica, agua, drenaje pluvial y sanitario y la solicitud y expedición de la licencia de construcción (Tabla 2).

Tabla 2 Trámites necesarios para obtener una licencia de construcción en 2012 Trámite

Tiempo de respuesta

Interacciones

Competencia

4

2

Municipal

5

2

Municipal

33

2

Municipal

5

2

Municipal

27

2

Municipal

54 días

10

(días hábiles)

Constancia de alineamiento y número oicial Constancia de uso de suelo Dictamen de impacto ambiental Licencia de ocupación Licencia de Construcción Total

Esta situación no favorecía los esquemas de competitividad y de desarrollo económico; el sector de la construcción no potencializaba su crecimiento; se contraía el mercado y los esquemas de corrupción e informalidad se fortalecían.

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Diagnóstico (6 meses) Conforme a la metodología de evaluación del Banco Mundial se analizó cada trámite, desde la cuantiicación de los derechos hasta la complejidad para reunir cada requisito, tanto general como técnico. En lo que respecta a la regulación de los trámites se realizaron dictámenes de impacto de los fundamentos jurídicos, es decir, se determinó su grado de aplicabilidad regulatoria contra la situación actual de los procesos de gestión. Asimismo, se evaluaron los formatos requeridos, desde la estructura y justiicación de los requerimientos de información hasta la complejidad para el llenado. Como resultado de este diagnóstico se detectaron los siguientes puntos críticos (Tabla 3):

Tabla 3

Puntos críticos y deiciencias en la gestión para obtener la licencia de construcción en 2012

OBSERVACIONES Diferencias de criterios técnicos de los proyectos de ediicación por parte de los funcionarios estatales y municipales. Requerimientos similares de los requisitos entre cada trámite. Marco jurídico no actualizado o inexistente. Presencia de gestores externos dentro de las oicinas gubernamentales. Duplicidad de atribuciones y responsabilidades entre autoridades estatales y municipales. Esquemas complejos de autorización por áreas técnicas. Uso excesivo de irmas autógrafas como elementos de aprobación. Ingreso de gestión de trámites con requisitos incompletos y formatos no claros. Implementación de nuevos procesos debido a los cambios de administraciones. No se encontraron evidencias de capacitaciones técnicas a funcionarios de atención al público. Contradicción en las estrategias de desarrollo urbano y sustentabilidad.

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Planes de desarrollo urbano y medio ambiente y listados de directores responsables de obra no actualizados. Ausencia de esquemas de actualización en tecnologías de la información. Indeinición de la autoridad municipal responsable de la política pública de mejora regulatoria. Manuales de procedimientos no actualizados.

Estudio y réplica de mejores prácticas (3 meses) Una vez determinados los puntos críticos y las enormes áreas de oportunidad de mejora de los trámites, se analizaron los mejores casos prácticos a nivel internacional en gestión de permisos de construcción. La primer mejor práctica que se analizó fue la de Hong Kong, China, porque en 2012, de acuerdo con el Banco Mundial, este país se encontraba en la segunda posición del Reporte Doing Business Internacional 201210 y en los mejores lugares en gestión de licencias de construcción. Se detectaron ciertas similitudes tanto comerciales como gubernamentales con el estado de Puebla. Hong Kong es un centro comercial consolidado y ubicado estratégicamente en el centro de Asia, sin embargo sorteó las complejidades impositivas, legales y reglamentarias con las que contaba su ambiente de negocios. La acción más relevante de Hong Kong fue la implementación de una Oicina de Ventanilla Única para la gestión de la licencia de construcción y la vinculación con diferentes dependencias para la autorización. La segunda mejor práctica que se evaluó fue la de Nueva Zelanda, en el Reporte Doing Business Internacional 2012 ocupaba la posición número 3. De acuerdo con el Banco Mundial este país implementó una estrategia de mejora regulatoria que consistía en la compilación organizada de normas de construcción y de expedientes simpliicados para autorización en menores tiempos de las licencias de construcción. Con base en lo anterior, tomando los elementos generales del modelo de Hong Kong de Ventanilla Única y el proyecto de compilación organizada de Nueva Zelanda, se diseña la propuesta del proyecto de mejora regulatoria denominado Expediente Único (Figura 1), que tiene por objeto ceder todas las facultades de autorización al municipio de Puebla, permitiendo al ciudadano solicitar en una sola oicina gubernamental su permiso de construcción mediante el ingreso de un solo expediente que integre todos los requisitos generales y técnicos requeridos.

Figura 1. Elementos generales que integra el Expediente Único

Ventanilla Única 10.

+

=

Compilación de normas y requisitos

Banco Mundial (2012) Doing Business Internacional

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Expediente Único


Diseño del proyecto (9 meses) En el proceso del diseño del Expediente Único se incluyeron las acciones y estrategias de gobernanza y mejora regulatoria que establece la OCDE y que cumplen con los elementos de evaluación del Banco Mundial. Se establecieron los mecanismos de gobernanza con el sector privado; estrategias y dictámenes de reformas al marco regulatorio estatal y municipal; propuestas de reingeniería de la estructura orgánica municipal; diseño de un formato único; simpliicación y fusión de los procedimientos de los cinco trámites; inclusión de esquemas de evaluación por parte de la Contraloría Municipal e incorporación de tecnologías de la información para la gestión back ofice por medio de una plataforma electrónica y la autorización mediante irma electrónica. La meta del proyecto era reducir de 54 a cinco días hábiles la autorización de los permisos necesarios para la construcción. En su diseño este nuevo trámite incorpora procesos transparentes; implementa acciones de simpliicación administrativa; impulsa la eiciencia gubernamental; es innovador al incluir en su proceso de inicio a in elementos tecnológicos; beneicia el desarrollo económico a través del sector de la construcción; posiciona a la entidad en términos de competitividad; establece mecanismos de gobernanza regulatoria que le permiten incidir en la percepción ciudadana. La meta es que el ciudadano solo realice dos interacciones, una de solicitud e ingreso de documentos y la inal de pago de derechos y entrega de licencia de construcción. Lo destacado es que la dependencia municipal será la responsable de gestionar de forma interna los trámites municipales necesarios para emitir el permiso de construcción. Es importante mencionar que el punto límite para la gestión de este trámite será para proyectos de ediicación menores a 1,500 m2. Para tener una referencia externa del éxito de este proyecto por parte del Banco Mundial, debido al cronograma establecido en el proyecto, no tendríamos oportunidad de presentar el Expediente Único para incorporarlo en el Reporte Doing Business en México 2014. Sin embargo el objetivo propuesto era implementar acciones de mejora regulatoria individualizada de los trámites municipales e ir reduciendo paulatinamente los tiempos de respuesta, mientras que de forma simultánea se desarrollaban las estrategias de implementación del Expediente Único. La principal condición y premisa establecida era que si el Banco Mundial no consideraba el Expediente Único como mejor practica en el indicador Obtención de permisos de construcción en el Reporte Doing Business en México 2016 se procedía a cancelar su implementación y operación, regresar a la gestión individualizada de trámites para obtener la licencia de construcción y rediseñar otro proyecto de mejora regulatoria.

Desarrollo y proceso de implementación (20 meses) Una de las primeras tareas y acciones de mejora regulatoria que contenía el proyecto era recabar las opiniones y comentarios de los especialistas del sector de la construcción. Se establecieron los mecanismos de gobernanza con la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, Delegación Puebla, y con la Cámara Nacional de la Industria de Desarrollo y Promoción de Vivienda, Delegación Puebla. En común acuerdo determinamos que los agremiados a estas cámaras empresariales fungirían como asesores técnicos del proyecto y retroalimentarían las propuestas del proceso sim62 www.iappuebla.edu.mx


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pliicado y las reformas a los ordenamientos jurídicos relativos a los procesos de la construcción. Como parte de este ciclo de gobernanza se establecieron reuniones con el Colegio de Arquitectos de Puebla, AC; se realizaron sesiones de seguimiento. Este Colegio propuso que una vez que el Expediente Único funcionara de acuerdo con los criterios internacionales establecerían esquemas de capacitación sobre la gestión de este trámite con sus agremiados. Por otra parte, la Secretaría de Finanzas y Administración, en coordinación con la Secretaría de Desarrollo Económico del Municipio de Puebla, instalaron mesas de seguimiento semanales para atender las acciones que cada dependencia municipal venía desarrollando sobre la implementación de acciones de mejora de la gestión y de sus procesos, así como la impartición de sesiones de capacitación a los funcionarios operativos. Se programaron tareas semanales y se informaba periódicamente a los titulares de las dependencias involucradas. Para el diseño del proceso simpliicado fue necesario el análisis de tiempos y movimientos de los funcionarios estatales y municipales. Cada elemento de ingreso, inspección, dictaminación y de autorización fue considerado. Se analizaron todas las interacciones back ofice individualizada de todos los trámites, desde el proceso de inicio del primer trámite (constancia de alineamiento y número oicial) hasta la conclusión del último trámite (licencia de construcción). Se examinaron los manuales de procedimientos de cada trámite y se compararon los diagramas de lujo registrados en los documentos contra los diagramas que se realizaron de la situación actual. Se determinaron los puntos críticos y la duplicidad de funciones de los procedimientos. Como parte del análisis y fusión de los procedimientos, una de las estrategias y objetivos es asignar al municipio de Puebla las facultades y atribuciones que correspondían a la Secretaría de Desarrollo Rural, Sustentabilidad y Ordenamiento Territorial relativas a la autorización de los dictámenes de impacto ambiental y los planes de manejos de residuos. La labor más relevante era incorporar el proceso del trámite estatal en la propuesta de los procesos municipales. La propuesta inal del diagrama simpliicado quedó de la siguiente forma (Diagrama 1):

Diagrama 1 Procesos del expediente único Diagrama de procesos para permiso de construcción expediente único hasta 1,500.00m2 Ciudadano

Analista

Encargado de área o jefe de departamento

Alineamiento

Alineamiento

B Orientación de requisitos

Revisa el dictamen del trámite

Revisión, analisis y validación del tramite

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Dirección


Ciudadano Ide ii a el tramite que va a realizar

Llena la solicitud y adjunta la documentación

ANÁLISIS CORRECTO

PROCEDE TRAMITE

SI

VALIDA MOTIVO DE IMPROCEDENCIA

VALIDA TRAMITE Y MONTO A COBRAR

ENVÍA DENEGACIÓN

APROBACIÓN Y ENVIO A USO DE SUELO

VALIDAR EL TRAMITE

SI

Solicita turno para ingreso a ventanilla

C

IMPROCEDENCIA

Ingresa documentacion a ventanilla

SI

A

NOTIFICACIÓN

SOLVENTAR

EL TRAMITE ES PROCEDENE

NO

C

USO DE SUELO

B USO DE SUELO REVISIÓN, ANALISIS Y VALIDACIÓN DEL TRAMITE

REVISA EL DICTAMEN DEL TRÁMITE

A ANÁLISIS CORRECTO

LEE NOTIFICACIÓN

PROCEDE TRAMITE

SI

SUBSANA

C

SI

A

NOTIFICACIÓN

SOLVENTAR

EL TRAMITE ES PROCEDENE

NO

NO

VALIDA EL TRAMITE

SI

VALIDA MOTIVO DE IMPROCEDENCIA

VALIDA TRAMITE Y MONTO A COBRAR

ENVÍA DENEGACIÓN

APROBACIÓN Y ENVIO A PLANES DE MANEJO Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN

IMPRIME

C

IMPROCEDENCIA

FIN DEL TRAMITE

INICIO

PLAN DE MANEJO PARA LA DISPOSICIÓN FINAL DE LOS RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN, MANTENIMIENTO Y DEMOLICIÓN EN GENERAL PARA OBRAS MENORES A 1,500.00 M2 Y ASIGNACIÓN DE MEDIDAS DE MITIGACIÓN.

C

B

FIN DE TRAMITE REVISIÓN, ANALISIS Y VALIDACIÓN DEL TRAMITE

ANÁLISIS CORRECTO

SI

PROCEDE TRAMITE

SI CUANTIFICACIÓN

NOTIFICACIÓN

A

DE LOS DERECHOS

VALIDA TRAMITE Y MONTO A COBRAR

DEL TRAMITE, GENERACIÓN DE OFICIO Y FORMATO

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FIRMA ELECTRÓNICA


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Ciudadano

ALINEAMIENTO USO DE SUELO MANEJO DE RECURSOS DE CONSTRUCCIÓN Y ASIGNACIÓN DE MEDIDAS DE MITIGACIÓN LICENCIAS

SI

SOLVENTAR

APROVACIÓN Y ENVÍO A LIC DE CONSTRUCCIÓN MAYOR

NO

C

IMPROCEDENCIA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN

B REVISA EL DICTAMEN DEL TRÁMITE

REVISIÓN, ANALISIS Y VALIDACIÓN DEL TRAMITE

ANÁLISIS CORRECTO

PROCEDE TRAMITE

SI

NO

EL TRAMITE ES PROCEDENE

SI

NO

A

NOTIFICACIÓN

SOLVENTAR

SI

VALIDA MOTIVO DE IMPROCEDENCIA

VALIDA EL TRAMITE ENVÍA DE NEGACIÓN

NO IMPROCEDENCIA

C C

VALIDA DICTAMEN

GENERA EL ADEUDO USO DE SUELO, ASIGNACIÓN DE DISPOSICIÓNES FINALES, ASIGNACIÓN DE MEDIDAS DE MITIGACIÓN Y LICIENCIA DE CONSTRUCCIÓN. FIRMA ELECTRONICA.

GENERA ORDEN DE COBRO

NOTIFICA A CIUDADANO

REALIZA PACO

VALIDACIÓN DE PAGO Y LIBERACIÓN DEL TRAMITE

FIRMA ELECTRONICA

ENVIA NOTIFICACION DEL TRAMITE UNA VES FIRMADO POR DIRECTOR DE MEDIO AMBIENTE

C

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Procesos del expediente único Para que el diagrama de procesos fusionados y simpliicados funcione y opere correctamente con estricto apego a la certeza jurídica y de manera coherente con la mejora de la calidad regulatoria, con el diagnóstico inicial y con la cesión de facultades y atribuciones del gobierno del estado al gobierno municipal, se actualizaron y se reformaron los siguientes ordenamientos jurídicos:

Tabla 4: Ordenamientos jurídicos reformados y actualizados

ORDENAMIENTO

REFORMA

Ley de Gobernanza Regulatoria para el Estado de Puebla

Ley de Gobierno Digital para el Estado de Puebla y sus Municipios Ley para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos y de Manejo Especial para el Estado de Puebla

Código Reglamentario para el Municipio de Puebla

Abroga la Ley de Mejora Regulatoria de 2002, publicada el 11 de febrero de 2015. Abroga la Ley de Medios Electrónicos, publicada el 11 de febrero de 2015. Artículo 9 fracción V Bis y último párrafo del Artículo 31.

Reforma al artículo 415 para elevar la supericie a partir de la cual se tiene la obligación de solicitar la autorización del H. Cuerpo de Bomberos para la Liberación de Obras. Reformas al Artículo 656; fracciones II y III del 657; las fracciones I, II y V del 657 Bis; el párrafo segundo del 702; 702 Bis; el acápite y la fracción II del 711; la fracción III del 713; el acápite del 714; 718; la fraccion I del 719; el acápite del 722 y el acápite del 723; se adicionan las fracciones IX,X,XI,XII Y XII Al 657 Bis; el párrafo tercero al artiíulo 702 el párrafo segundo al 711 y el párrafo segundo al 713; y se deroga la fraccion V del articulo 657 Bis del Capitulo 17 Denominado “Construcciones” del Código Reglamentario para el Municipio de Puebla.

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ORDENAMIENTO

REFORMA Al derogarse la Norma Tecnica para la Obtención de Licencia de Funcionamiento para Negocios de Bajo Impacto, Alineamiento y Número Oicial, Constancia de Uso de Suelo, Factibilidad de Uso de Suelo, Licencia de Uso de Suelo y Licencia de Uso de Suelo Especíico, se transieren los requisitos al Articulo 702 y 702 Bis para la obtención del alineamiento y número oicial eliminando la doble regulación que existia para la obtención de este trámite.

Convenio de Colaboración entre el H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla y la Secretaría de Desarrollo Rural, Sustentabilidad y Ordenamiento Territorial.

Este instrumento establece que el gobierno municipal autorice los planes de manejo para la disposición inal de los residuos de la construcción, mantenimiento y demolición en general, cuando se trate de construcción de obras no mayores a 1500 metros cuadrados de supericie y/o construcción.

Considerando los principales elementos desarrollados como diagrama de procesos y reformas al marco jurídico aplicable, mediante las mesas de seguimiento semanales se incorporó el proceso en el Centro de Atención Municipal (CAM), oicina de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Sustentabilidad que alberga la gestión de los permisos y licencias de construcción en el municipio de Puebla, y se establecieron los roles de responsabilidad de las áreas de Desarrollo Urbano y de Medio Ambiente. Con el apoyo de las áreas de tecnologías de la información montaron el diagrama de procesos en una plataforma electrónica de gestión municipal para poder dar inicio a la fase de pruebas y pilotaje, así como la incorporación de irma electrónica para eliminar las irmas autógrafas.

Fase de pruebas y últimas reformas (9 meses) El periodo de pruebas se realizó con la gestión de los trámites de las cadenas comerciales 7 Eleven y OXXO, proyectos de ediicación que se adecuaban con los modelos y casos prácticos de evaluación que el Banco Mundial solicita como evidencia para integrar el Reporte Doing Business en México. En la fase inicial de pruebas los tiempos de respuesta eran de quince días hábiles, por lo que fue necesario adecuar los criterios de integración de requisitos debido a que por primera vez el municipio requería documentos técnicos para la autorización de los dictámenes de impacto ambiental, anteriormente solicitados por la autoridad estatal. 67 www.iappuebla.edu.mx


Asimismo, las pruebas para la autenticación de la irma electrónica del SAT presentaban algunos detalles técnicos al inal del proceso. Para poder realizar el cobro por el pago de derechos del Expediente Único durante el periodo de pruebas fue necesario modiicar la Ley de Ingresos del Municipio de Puebla 2016 y así incorporar el fundamento jurídico del cobro del trámite. Especíicamente en el Capítulo de Derechos señala la incorporación de la modalidad de Trámite de Expediente Único como un proceso eiciente y eicaz de atención para la obtención de permisos de construcción para obras nuevas no mayores a 1,499 m2 de construcción, que contempla los siguientes trámites: 1. Constancia de Alineamiento y número oicial; 2. Licencia de uso de suelo, 3. Asignación de medidas de mitigación, 4. Plan de Manejo para la disposición inal de los residuos de la construcción, mantenimiento y demolición para construcciones y 5. Licencia de construcción mayor. La modiicación se realizó para simpliicar los procesos administrativos disminuyendo notablemente los tiempos de espera en beneicio de los contribuyentes. La gestión individual de los cinco tramites se realizaba en un plazo aproximado de cuarenta días. La reducción del tiempo de respuesta a cinco días eleva la calidad del servicio gubernamental en concordancia con la mejora regulatoria y con una nueva forma de gobernar basada en el análisis, la transparencia y la eiciencia del municipio de Puebla. Asimismo, se incluyó un Artículo Transitorio (DÉCIMO QUINTO) para precisar que en la Ley de Ingresos se incluye el trámite denominado Expediente Único, por lo que se detalla la forma de cobro; sin embargo este no es un nuevo concepto de ingresos, su característica deriva de la simpliicación de cinco trámites que se desarrollan de manera independiente. El Pago del Expediente Único establecido 11.

en el Articulo 11, fracción XXIV de la presente Ley, incluye los conceptos de: constancia de alineamiento y número oicial; licencia de uso de suelo; plan de manejo para la disposición inal de los residuos de la construcción, mantenimiento y demolición en general para obras no mayores a 1,499 m2; asignación de medidas de mitigación y licencia de construcción de obra mayor. Su costo corresponderá a la suma individual de cada uno de los conceptos, según corresponda a su clasiicación en la presente Ley, tomándose en consideración las variables que apliquen en cada caso en particular. En los meses siguientes los tiempos de respuesta pasaron de quince a cinco días, logrando el objetivo en tiempo de gestión. Asimismo, se habían fortalecido los criterios de los requisitos técnicos y generales; el personal de ventanilla del Centro de Atención Municipal había recibido capacitaciones con respecto a los elementos de mejora del trámite; su operación conforme al nuevo proceso único; estudio del nuevo formato de solicitud y su importancia con respecto al impacto de los indicadores nacionales e internacionales.

Doing Business en México 2016 y puesta formal en operación El 20 de septiembre de 2016 el Banco Mundial presentó los resultados del Reporte Doing Business en México 2016, el cual ubicaba a Puebla en la posición cuatro del ranking general y del indicador Obtención de permisos de construcción.11 Después de un minucioso análisis y estudio de los funcionarios del Banco Mundial de los elementos del Expediente Único, tales como el diagrama de lujo simpliicado, las reformas regulatorias, la operación de la ventanilla única y la mejora de la coordinación y cooperación entre el gobierno del estado y el municipio de Puebla, consideraron que

Banco Mundial (2016) “Doing Business en México 2016”

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este nuevo trámite es una mejor práctica en los procesos para obtener la licencia de construcción. Con el reconocimiento del Banco Mundial del Expediente Único como un elemento de gobernanza y mejora regulatoria que incorporó elementos de simpliicación de procesos y la adopción de nueva regulación basada en riesgos, se formalizaba el trámite y su puesta en operación.

Reconocimientos internacionales El Expediente Único se sometió a la convocatoria para integrar la base de datos del Observatorio de Innovaciones del Sector Público de la OCDE. El mes de abril este Observatorio notiicó la selección e integración del Expediente Único como una práctica de innovación entre las mejores prácticas a nivel mundial (Imagen 1).

Imagen 1 Notiicación de la selección e integración a la base de datos de innovaciones del Observatorio de innovación del Sector Público de la OCDE

Por otra parte, en el mes de agosto el Departamento Negocios, Energía y Estrategia Industrial del Reino Unido expresó su reconocimiento por los logros obtenidos en la implementación del Expediente Único y externó que el diseño de este proyecto es el tipo de innovación que buscan destacar y los alienta para ampliar criterios futuros para incluir una categoría internacional en su convocatoria “Regulatory Delivery Awards”. (Imagen 2).

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Imagen 2

Cronograma de aplicaciรณn

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Conclusiones En México la mejora regulatoria es un tema de enorme relevancia; el crecimiento económico de nuestro país en las últimas décadas ha sido insuiciente para abatir los rezagos sociales debido, en gran parte, a una baja productividad laboral. Las regulaciones deicientes disminuyen la productividad al desviar recursos concentrados en las actividades productivas para dar cumplimiento a requisitos y trámites. Por su carácter innovador el Expediente Único, apegado a los criterios de mejora regulatoria, detonará el desarrollo económico y el desarrollo urbano ordenado del municipio de Puebla; incentiva la inversión, elimina intermediarios y gestores que en su mayoría, más allá de facilitar la gestión, propician esquemas de corrupción y nula transparencia. Asimismo, se fortalece la recaudación y los ingresos propios. El Proyecto Federal de Justicia Cotidiana que impulsa la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), entre sus acciones destaca la estrategia de mejora de los trámites necesarios para obtener la licencia de construcción mediante la implementación de una ventanilla única, sin embargo el proceso simpliicado diseñado por la COFEMER mejora los procedimientos para obtener un permiso de construcción con un tiempo de respuesta de 22 días12. Este dato fortalece el diseño de gestión del Expediente Único porque es más eiciente que el proyecto federal. El Expediente Único es el primero de muchos proyectos de mejora de la gestión necesarios para la ciudadanía, aún hay muchos retos por atender; es importante reducir la duplicidad de funciones y atribuciones, es decir, que dos o más órdenes de gobierno regulan las mismas actividades. Es importante regular de una manera coordinada, con una visión de proceso y mantener siempre al ciudadano en el centro. Para el ciudadano no importa si la licencia debe obtenerse en el municipio, en las oicinas del gobierno del estado o en dependencias federales. Para el ciudadano se trata de un trámite más establecido por “el gobierno”. Por lo tanto, las autoridades estatales y municipales deben coordinarse para minimizar la regulación y establecer un proceso sencillo, predecible y con orientación de servicio al ciudadano. Aunque el Expediente Único se encuentre en operación este proyecto es perfectible y medible, lo que permite que se puedan incorporar estrategias de regulatoria y tecnológicas que estén dirigidas a reducir los tiempos de respuesta y simpliicar procesos internos. Un reto es establecer la comunicación entre las plataformas de bases de datos de desarrollo urbano y el catastro para actualizar en tiempo real los datos prediales y los montos de cobro de pago anual.

12.

COFEMER

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Maest a e Histo ia po el I situto de Cie ias “o iales Hu a idades Alfo so Vélez Pliego de la BUAP. Mie o del Consejo de la Crónica del Estado de Puebla y de la Asociación Nacional de Cronistas de Ciudades Mexicanas. Autora de A atzi go a t a és del ie po ; o as ole i as: Esta pas histó i as del de a o ; Esta pas histó i as del siio de Pue la ; Diálogos e el ie po ; Fu da ió de iudades e Mé i o, tomo II.

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INTEGRANDO

ciudadanos radiales: La XFX Angélica Olea Prieto1

En los años treinta del siglo pasado el Estado mexicano impulsó un proyecto radiofónico para crear una cultura nacional y extender socialmente la inluencia de la Secretaría de Educación Pública en la vida de los mexicanos. La estación XFX fue un instrumento para uniicar las diver� sas culturas del país y a ciudadanos geográicamente separados El modelo radiofónico proyectó el interés del Estado educador por centralizar el poder, modernizar al país, promocionar el desarro� llo económico e inculcar hábitos de obediencia para establecer un orden político y construir una integración nacional. Este trabajo aborda el proyecto nacional en el que participaron diferentes actores políticos, educadores, intelectuales y otros sectores sociales del Estado revolucionario mexicano. Como se sabe, en la Revolución Mexicana se desarrollaron movimientos sociales y proliferaron grupos que luchaban por el reconocimiento de sus intereses y la legitimación de sus demandas. Los políticos revolucionarios respondieron las

demandas de justicia social con la construcción del Estado2 y con una ingeniería social. La política revolucionaria de educación incluía literatura, nacionalismo, nociones de ciudadanía, sobriedad, higiene y trabajo duro. Los revolucionarios mexicanos trataron de crear al “nuevo hombre”, a la “nueva mujer” y, más importante aún, al “nuevo niño”. A los ojos de los reformadores el futuro cultural del ciudadano se encon-

traba en la escuela. Respecto a esta actitud de crear nuevos ciudadanos, una de las formas con que el Estado educador trató de formar “un nuevo ciudadano” (un individuo moderno) en el periodo posrevolucionario fue a través de campañas de alfabetización y con otras que combatían los males sociales como el alcoholismo, el fanatismo religioso, entre otros. El proyecto modernizador enfocó en la edu-

Maest a e Histo ia po el I situto de Cie ias “o iales Hu a idades Alfo so Vélez Pliego de la BUAP. Mie o del Co sejo de la C ó i a del Estado de Puebla y de la Asociación Nacional de Cronistas de Ciudades Mexicanas. Autora de A atzi go a t a és del ie po ; o as ole i as: Esta pas histó i as del de a o ( ; Esta pas histó i as del siio de Pue la ; Diálogos e el ie po ; Fu da ió de iudades e Mé i o, tomo II. 2 . El Estado es u todo o plejo de a i idades p á i as teó i as o las uales la lase di ige te o sólo jusii a a ie e su do i io si o ue ta ié log a o te e o se so a i o de los go e ados. A to io G a s i, Notas so e Ma uia elo. Cuade os de la á el I, México, Juan Pablos, 1975, p. 17. 1.

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cación el anticlericalismo, el nacionalismo, el desarrollo mental y físico y una nueva historia nacional que incluyera nuevos héroes: Zapata, Francisco I. Madero... Para el desarrollo de la salud pública se emuló a Europa y a Estados Unidos de América, especialmente en la prevención de enfermedades venéreas. La educación pública, la salud y la higiene se vieron como la llave para formar al individuo ideal que había de dar por resultado un México perfecto. Este trabajo aborda un aspecto particular del proyecto educativo puesto en marcha después de la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP): la difusión de la política cultural por medio de la radiodifusión. Con esta inalidad se hará referencia a la capital de la república. La elección del ámbito central se determina por el interés de averiguar las condiciones de aplicabilidad de un proyecto nacionalista, así como su impacto e inluencia en la vida cotidiana de la capital. En el recorrido desde la capital indagamos en la radio la educación informal que no se realizaba en la escuela pero que apoyaba la educación del país. No hay que olvidar que los medios de comunicación y el consumo cultural crearon nuevos valores, experiencias y aspiraciones. Estudiar la difusión de esos proyectos educativo-culturales permite conocer los instrumentos que favorecieron la integración de ciudadanos culturales a la nación. El objetivo es descubrir cuáles fueron los mecanismos utilizados por el gobierno para educar al ciudadano y preparar a las masas ignorantes para el desarrollo político, técnico e industrial. Al llegar los años treinta del siglo pasado el Estado mexicano concibe un proyecto radiofónico para crear una cultura nacional y extender socialmente la inluencia de la SEP dentro de la vida de los mexicanos. La estación XFX, operada por esta Secretaría, fue designada por los gobier-

nos posrevolucionarios para uniicar las diversas culturas del país y a ciudadanos geográicamente dispersos. El objetivo era desarrollar el tipo ideal de ciudadano que el país requería; incorporar a la mujer en todas las actividades; inculcar que primero era la cuestión práctica y después lo espiritual y que los trabajadores produjeran más, además de una enseñanza cívica enfocada en el amor a la patria que haría respetar el Estado. El modelo radiofónico de la SEP proyecta el interés del Estado educador por centralizar el poder, modernizar3 al país, promocionar un desarrollo económico con los principios del capitalismo, inculcar hábitos de obediencia para establecer un orden político y construir una integración nacional. Los trabajos de Eric Hobsbawn, Benedict Anderson y Jesús Martín Barbero sugieren que el gobierno explotó la radio para proporcionarle a la gente de las diversas regiones y provincias una primera vivencia cotidiana de la nación. Antes de la aparición de la radiodifusión el país era un rompecabezas de regiones altamente encerradas en sí mismas. México podía llamarse antes de 1940 un país de países; sin embargo la radiodifusión permitió vivenciar una unidad invisible de nación, una identidad cultural compartida simultáneamente por veracruzanos, defeños, poblanos, sonorenses, etc. Con la estación XFX de la Secretaría de Educación Pública el gobierno dio los primeros pasos para articular la visión nacional de política, cultura y educación mediante la radio. La estación XFX emergió durante un tumultuoso periodo de expansión y cambio de la Secretaría de Educación Pública. Aunque la estación se creó en 1924 bajo la dirección de la escritora María Luisa Ross con los indicativos CZE, la transmisión permaneció irregular; sólo con la dirección de Narciso Bassols en la SEP (19311934) durante los tempranos treinta la difusión se mantuvo permanente. Bassols desarrolló un

Po ode iza ió e eie o a los a ios so iales políi os ue a o paña o la i dust ializa ió , e t e ellos la u a iza ió , los a o upa io al, la o ilidad so ial, el desa ollo edu ai o e i situ io al. Ve Rei ha d Be di , Estado a io al iudada ía, Bue os Ai es, 3.

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ios e la est u tu a , C ii a.


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programa radiofónico central para secularizar la escuela primaria y secundaria, expandir la educación rural, mejorar las condiciones políticas y económicas de las clases populares. El anticlericalismo de Bassols y el activismo social fueron acompañados de un fuerte discurso nacional concentrado en la “construcción nacional” en el seno de la educación. Centrado en uniicar la educación rural, Bassols usó la radiodifusión para traer consigo la marginal actividad de educación radial en el programa del Ministerio Rural. Con la dirección del escritor Agustín Yáñez en la Oicina Cultural Radiotelefónica (OCR) la SEP desarrolló un servicio de radiodifusión regular para estandarizar la educación e integrar a las comunidades rurales dentro de la vida nacional. Con recursos limitados la radio gubernamental logró dirigir la educación hacia lo nacional4. Las dependencias del gobierno y la OCR operaron con un pequeño presupuesto y con un transmisor de 100 watts de potencia que limitaba la programación. Durante esos primeros años la interferencia de las estaciones y la baja potencia permitían transmitir durante el día a la Ciudad de México y el Valle Central y en las noches a toda la república. Aunque es imposible estimar la audiencia de la XFX debido a la composición actual del archivo de la SEP, es posible imaginar el gusto de los escuchas por la estación XFX debido a las características de los radios durante ese periodo. El número de radio receptores se estimaba en 250, 000 en 1935 (localizados en áreas urbanas), lo cual sugiere que mucha de la audiencia de la XFX fue residente de la Ciudad de México. Muchos radios eran operados en casas particulares y otro tanto se oía en plazas públicas, bares, restaurantes, centros comunitarios y escuelas. A pesar de que la XFX dibuja sólo una fracción de la audiencia frente a las poderosas estaciones comer-

ciales, recibió particular atención de educadores, gobierno, burocracia y distinguidos ciudadanos. Agustín Yáñez hizo realidad uno de los proyectos más consistentes de la radio educativa y cultural. Para ello se rodeó de prominentes educadores e intelectuales que planearon y participaron en el programa cultural de la XFX, entre ellos Germán List Arzubide, Mauricio Magdaleno, Rodolfo Usigli y numerosos músicos y compositores, incluidos Carlos Chávez y Silvestre Revueltas. Es importante hacer notar que en 1936 Rodolfo Usigli llegó a ser director del Departamento de Prensa y Publicidad (operado por la estación XEDP) y Magdaleno llegó a ser coordinador de La Hora Nacional de 1943 a 1950. Debido a las condiciones del país los radioescuchas fueron más limitados en zonas rurales que en la Ciudad de México. La XFX llegó a algunas regiones del centro y sur de México debido a que el Estado distribuyó radios a escuelas y comunidades rurales. En 1933, por ejemplo, la SEP donó 75 radios en escuelas rurales del centro del país para sintonizar la estación XFX. En general cientos de radios fueron entregados en comunidades agrícolas y barrios urbanos del Distrito Federal. Por lo tanto, aunque la XFX no llegó a comprender la audiencia nacional la signiicativa presencia en la Ciudad de México y en la región central— sólo con una docena de estaciones operando en México durante esos primeros años— habla de su alcance. La misión de la XFX era elevar el nivel educativo y cultura de los ciudadanos a través del radio. La radiodifusión era una vía efectiva porque llegaba directamente a todos los ciudadanos, que no necesitaban tomarse más trabajo que escuchar las lecciones. Las masas eran auditivas y ese carácter determinaba una ventaja sobre el libro: los escuchas no necesitaban ser alfabetos. Sólo con la educación por aire se lograría deshacerse de

. Ri a do Pé ez Mo fo t asegu a ue el a io alis o se apo ó e dos e ie tes o ple e ta ias; po u lado ad ui ió u to o defe si o i po ié dose o o u es udo f e te a la e pa sió o tea e i a a, po ot o us ó la ei i di a ió de lo p opio o el i de ge e a u a e o ilia ió a io al o ase e la autoai a ió . Ri a do Pé ez Mo fo t, A ata es del a io alis o ltu al. Ci o e sa os, CIESAS, 99 , p. 9.

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una sociedad tradicional y arcaica. “El paso era el cambio del huarache al calzado. Del calzón blanco al pantalón. De la alimentación a base de maíz y chile a la de carnes y otros productos de mayor alimentación. De la pasividad cívica a la responsabilidad ciudadana consciente”5. Cuando la estación inició la radiodifusión en 1931 la programación se dividió en dos horarios: en las primeras horas se transmitía un programa educativo para niños de escuelas y en el horario de la tarde un programa cultural para el público en general. En el horario del medio día la XFX incluía La Hora de la Lectura, audiciones poéticas y un nuevo programa, El periódico de Educación, que proporcionaba aforismos, anuncios con inalidad educativa y cultural y propaganda de bibliotecas y libros. La estación XFX llegó a ser una importante vía para que Bassols difundiera las nociones de salud y educación física basadas en las ideas contemporáneas occidentales de eugenesia y ciencia doméstica que pudieran emplearse para promover el deporte6 en todo el país. Se intensiicaron las campañas de salud e higiene para mejorar “el paralizante desarrollo de la síilis, tuberculosis y el alcoholismo”. Como el alcoholismo, la síilis y la tuberculosis se podían prevenir, los higienistas posrevolucionarios se dieron a la tarea de educar a los ciudadanos. No sólo el Departamento de Salud distribuyó panletos sobre los abusos del alcohol, los maestros, estudiantes y adultos entendieron que “el alcohol afectaba la vida doméstica”. Las campañas, por ejemplo, decían: “El alcoholismo es un obstáculo para la tranquilidad de la casa”. Los maestros asumieron la responsabilidad de la campaña antialcohol vía poemas y canciones.

La higiene doméstica y la educación sexual7 de los adultos fue prioridad. Con altos índices de enfermos siilíticos (50% de ellos hombres y mujeres de la capital), el Departamento de Salubridad difundió por la XFX una cruzada propagandística para educar a los ciudadanos sobre las enfermedades venéreas, además de distribuir 630,000 panletos sobre síilis, 430,000 sobre gonorrea y 251,000 sobre higiene personal. A través de los micrófonos el doctor Manuel Guevara Oropeza informaba a los ciudadanos “que la síilis se transmitía por contacto sexual y eso era la causa de abortos, partos con niños muertos o deformes”. Incluso la publicidad comercial se sumó a la campaña: “Enfermedades secretas. Neosalvarsan desde $3.00; gonorrea, estrechez, chacros, sangre. Curaciones radicales. Av. Hidalgo 49 frente a la Alameda”. El programa de la tarde Antena campesina se dirigía a las mujeres rurales con discursos sobre nutrición, higiene y prevención de enfermedades. Las mujeres campesinas aprenderían a alimentar a sus familias, a hacer y usar jabón, a construir letrinas, a sacar basura y animales de los cuartos de dormir para que circulara aire puro. Además de invitarlas a participar en las campañas antialcohol en su comunidad y colaborar en la escuela organizando festivales patriotas. Estas intenciones de la SEP se completaban con boletines sobre la gestión del gobierno, reportes sobre el desarrollo económico y spots sobre trabajo público. La Agencia de Colocación del Departamento Autónomo del Trabajo tiene a su disposición un sinnúmero de empleos: Una señorita de 25 a 30 años, para encargarse de un establecimiento de ropa para mujer.

AH“EP-OCR, Co isió e a gada del sala io í i o , aja / , e pedie te XII. d, . . . Todos los jue es la Co isió de Edu a ió Físi a difu día o fe e ias po la XFX. E t e los o isio ados se e o t a a : Paz Lazo de la Vega, Ma ga ita Ca ajal, F a is o Badillo, Po i io Muñoz Ledo, Luz Ma ía Ga és, Leo a do Fo se a, Ni a o Re es… AH“EP-OCR, Estadísi a de t a s isio es , aja / , e pedie te XII/ . /-. Pa a o ie e de el Pa ido Na io al Re olu io a io esta le ió La “e eta ía de A ió Edu ai a Depo i a. Po eje plo, el p eside te Calles i t odujo el fut ol, Cá de as la ata ió . E el pe iodo del a i ato la gi asia. El ás uet ol el oli ol se esta le ie o e el país au ue las o u idades u a los p a i a o . K ight Ala , Populla Cultu a a d e oluio a state i Me i o, ,e Hispa i A e i a Re ie , ú . , Duke U i e sit P ess, , p. . 7 .La U ió Na io al de Pad es de Fa ilia, a o sejada po el le o, e p e dió u a a paña o t a la edu a ió se ual a t a és de ola tes, pa letos pe iódi os. Le e Vi to ia, Histo ia de la efo a edu ai a , e Histo ia Me i a a, ol. XXIX, ju io-julio, Mé i o, , p. . 5. 6

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Galopina con referencias Nana edad media con/ref. Sueldo $18.00 Dos carpinteros con herramienta Diez ebanistas competentes a destajo Pintor para muebles y puertas a brocha […]8

A los ciudadanos se les despertó el horizonte de una vida mejor por la adquisición de habilidades manuales traducidas en capacidad económica. Por ejemplo, a las escuelas agrícolas de Durango, Michoacán y Guanajuato se les dotó de edificios, quinientas hectáreas de huertos y viñedos, establos y radios.9 Allí las niñas y niños campesinos aprenderían por la escuela del aire la horticultura y mercadeo para desterrar viejos e inadecuados sistemas de producción, danzas folclóricas, representaciones teatrales y rutinas deportivas. Se pensaba que a través de la radio los niños de zonas rurales tendrían acceso a la enseñanza técnica para dirigir en un futuro la producción del país. El horario de la tarde era predominantemente musical pero incluía conferencias, escritos literarios y radioteatros, especialmente el denominado “Teatro Histórico” con obras realizadas por los hermanos Germán y Armando List Arzubide en la representación de grandes obras universales. De esta forma los radioescuchas de la XFX pudieron disfrutar en vivo de obras como Don Juan Tenorio, Entremés de los habladores, El rey Lear, El cartero del rey, La vida es sueño, Fedra, La verdad sospechosa, El alcalde de Zalamea, entre otras más, así como lecciones dramatizadas sobre la historia de México. En la producción de los radioteatros participaban iguras de la talla de Rodolfo Usigli, quien en ocasiones fungía como traductor, adaptador, actor y la mayoría de las veces como director escénico, no obstante que su plaza era de “perifo-

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nista de segunda”; León Felipe como adaptador y actor, lo mismo que Agustín Yáñez, aunque este último como presentador de obras. El llamado cuadro escénico creado por Yáñez estaba conformado también por Carlos Riquelme, el “Bachiller” Álvaro Gálvez y Fuentes, Alfredo Maillefert y otros. La musicalización corría a cargo de la Orquesta Radiofónica XFX, otra creación de Yáñez, bajo la dirección del músico, muy afamado años después, Eduardo Hernández Moncada. Agustín Yáñez elaboró un proyecto de enseñanza que extendiera su inluencia en la vida de los futuros ciudadanos, los niños. De esta manera convocó a maestros de jardines de niños y escuelas primarias “para que alternando desarrollen un programa los lunes, miércoles y viernes de 18.00 a 19.00 h”10. La estructura consistía: en contar cuentos y esceniicaciones para los niños, enseñar juegos sencillos, poner canciones o coros, relatar viajes imaginarios, narrar anécdotas de historia patria, decir pláticas de civismo y dar consejos de higiene a los niños para prevenir enfermedades: Las moscas llevan en su cuerpo los gérmenes de muchas enfermedades peligrosas. La iebre tifoidea viaja en las moscas. No las dejes entrar a tu casa y te defenderás así de la tifoidea […] ¡Moscas o salud! ¿Qué preieres?11

De igual manera incluían pequeños mensajes de optimismo, cursos de ciencias exactas y naturales, cursos de ilosofía, sociología e historia, noticias de interés general, espectáculos cultos, clases de gimnasia “ayudadas de ruidos y ritmos adecuados”, pequeños temas de economía doméstica y cuestiones femeninas. La XFX también transmitía desde la Ciudad de México todos los días hasta el anochecer recitales, confe-

8. AH“EP, OCR, T a s isio es, Depa ta e to del T a ajo, XII/ . T-I I-I . AHSEP-OCR, “Informe sobre el número de aparatos distribuidos por esta Secretaría”, 9486/44. 10. AHSEP-OCR: “Transmisiones”, 9486/1. 11. AHSEP-OCR, “Aforismos, Educación Higiénica, Departamento de Salubridad”, 9486/2.

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rencias y eventos musicales con la Orquesta del Conservatorio Nacional de Música, dirigida por Silvestre Revueltas, el Cuarteto Clásico Nacional y el Coro del Conservatorio Nacional. Desde un principio los niños fueron parte importante en el contenido de la programación de la XFX. La Hora Infantil era un espacio de expresión cultural donde las escuelas difundían por radio las actividades aprendidas por los alumnos: Escuela Número Siete Programa.- Lunes 13, a las 18.30 h I.- Bailables de Coppelia II.-Recitación por el alumno Samuel López III.-Jarabe tapatío, bailado por varias niñas IV.-Conjunto de violines V.-Aros y bastones VI.- Composición en inglés VII.-El abuelo, dramatización por alumnas de la escuela12

El programa cultural para el público general iniciaba a las 11.00 de la mañana con la hora exacta, bolsa de valores, artículos de primera necesidad, el menú de hoy, pláticas de higiene y contestación de consultas, consejos útiles, pequeñas industrias, clases de gimnasia para padres, lecciones de inglés y uso del diccionario13. A partir de 1933, a las 12.00 del día, inició un programa nuevo, La Hora del Hogar, que instruía cientíicamente a las amas de casa en la limpieza doméstica y en el cuidado de los niños: Si su niño tiene catarro intenso con calentura, es posible que se trate de sarampión. No mande al niño a la escuela; sepárelo de los otros niños, póngalo en cama y llame al médico14.

Y esto, “porque en la caracterización política, se imaginaron a una familia patriarcal encabezada por un hombre razonable y productivo sostén de la familia, y una cientíica madre informada con niños patrióticos que asistieran a la escuela”. La política cultural de la estación elaboró un programa musical para llenar las primeras horas de la mañana. Utilizando la intimidad que la radio proporcionaba, la SEP llevó a los escuchas la nueva estética musical que representaba sus aspiraciones modernas nacionales e internacionales. De hecho el gobierno apoyó la investigación, grabación y emisión de música vernácula para producir una memoria nacional que serviría como inspiración y gozo para las generaciones presentes y futuras. La Secretaría de Educación Pública introdujo la música regional y bailes en las escuelas mientras se fomentaba la identidad nacional. Así estuvieron de moda la canción, bailes nacionales y las artesanías. Las canciones exaltaban el nacionalismo, las chinas, los sarapes, el tequila, las tehuanas, el cielo de México fueron motivo de inspiración: Qué bonito es el quelite/ bien haya quién lo formó/ que por sus orillas tiene/ de quién acordarme yo/ [...] (D.P).

Esto traería la nostalgia del terruño y de una vida pasada que no regresaría pero que los escuchas recordarían por los estímulos auditivos en las notas de un trozo musical distinto. La XFX entró a la modernidad dentro de los estándares occidentales al transmitir música profesional de compositores europeos15.

AH“EP-OCR: T a s isió de Fesi al de la Es uela Na io al de Ciegos “o do udos , / . AHSEP-OCR: “Transmisión de Programa, 8 de enero de 1932”, 9473/1. 14. AH“EP-OCR: Relai o a la Edu a ió Higié i a P opaga da del Depa ta e to de “alu idad Pú li a de Mé i o , / . 15. Po eje plo, e el P og a a del de sepie e de , el T ío Clási o o el iolí de Higi io Ru al a a, pia o José Co ado To a ello Rafael Ada e, difu dió e la XFX: I A da te Melódi i-Da la, II Da za Española-Mozako sk , III Na issus-Nedi , IV Vi a e- Goda d. AH“EP-OCR, Depa ta e to de Propaganda, 1303,709/4. 12.

13.

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Se pensaba que a través de la radio los conciertos educarían el oído del ciudadano contribuyendo así a despertar en la niñez el consumo musical. Sin embargo la escuela del aire en zonas rurales fue muy precaria en los treinta. Además de que la transmisión se escuchaba con poca claridad en algunos lugares, pocas escuelas rurales fueron dotadas con aparatos de radio y a las que se les donó un equipo muchas veces venía defectuoso e incompleto. Como lo reiere el maestro de la Escuela Rural Federal Flores Magón de Tampiquillo, Tuxpan, Ver:

faltantes en dicho aparato, desde su llegada, así llegó, por lo que suplico sean remitidas las refacciones […] Mi interés es poner en actividad dicho aparato16.

Los problemas de abasto permitirán en la segunda década de los treinta agilizar la entrega de aparatos para que la emisión y recepción de la XFX transforme la enseñanza radiofónica en un medio efectivo para la formación del nuevo ciudadano, lo cual aprovechará el gobierno para que parte de los símbolos nacionales tengan un efecto en la vida de cada individuo, sobre todo al aumentar sus labores educativas por radio en pro de la unidad nacional.

En vista de tener mi escuela un aparato altoparlante marca Titlanti, No. 113 C. […] anoto en lista los

Fuentes y obras consultadas AHSEP-OCR. Archivo Histórico de la Secretaria de Educación Pública, Oicina Cultural Radio Telefónica. Anderson Benedict (1993). Comunidades imaginadas. Relexiones sobre el origen y difusión del nacionalismo, México: Fondo de Cultura Económica. Gramsci Antonio (1975). Notas sobre Maquiavelo. Cuadernos de la cárcel I, México: Juan Pablos. Hobsbawn Eric (1998). Historia del siglo XX, Buenos Aires: Crítica, Grijalbo Mondadori. Knight Alan (1994). “Popular cultura and revolutionary state in México, 1910-1940, en Hispanic American Review, núm. 74, Duke University Press. Lerner Victoria (1980). “Historia de la reforma educativa 1933-1945”, en Historia Mexicana, vol. XXIX, junio-julio, México. Martín Barbero Jesús (2001). De los medios a las mediaciones. Comunicación, cultura y hegemonía, México: Gustavo Gili. Pérez Montfort, Ricardo (1996). Avatares del nacionalismo cultural. Cinco ensayos, México: CIESAS. ______________, (2003) Estampas de nacionalismo popular mexicano. Ensayos sobre cultura popular y nacionalismo, México: SEP, CIESAS, Colección Miguel Otón de Mendizábal. Reinbard Bendix (1974). Estado nacional y ciudadanía, Buenos Aires: Critica.

16.

AH“EP-OCR: Di e to de es uela, soli ita le sea

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e iidas las efa io es de su apa ato Titla i ,

/

.


El 11 de enero de 2018 falleció el profesor Pedro Ángel Palou Pérez, cronista, historiador y gestor cultural de primer orden que entregó al estado de Puebla una obra fundamental para compren� der su identidad y para integrarse a la dinámica compleja y heterogénea de la modernidad cultural mexicana. El Instituto de Administración Pública del Estado de Puebla le expresa su reconocimiento a través de algunos testimonios de quienes, próxi� mos a él, fueron testigos de su extraordinaria y fecunda personalidad.

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LA INVENCIÓN DE Miguel Ángel Pérez Maldonado*

A Pedro Ángel, el Pintito.

*Director del Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología del Estado de Puebla.

Tengo la fortuna, la gran fortuna, de conocer a la familia Palou, al tigre, a la tigresa, a los pintitos y a los más pintitos. Esta fortuna, la de estar cerca de una dotada saga familiar, ha enriquecido mucho mi educación sentimental, intelectual y emocional. Agradezco a la providencia haberme puesto tan cerca de esta hermosa manada de felinos, el tigre, la tigresa y los pintitos, felinos de oro, matrimonio solar, o como lo llamaría Blake, tiger, tiger, burning bright. Y de este “brillo encendido” al que se reiere William Blake en su Tigre, de este fuego es del que yo vengo a hablar, del fuego del Padre Tigre: El maestro Pedro Ángel Palou es luz de lucidez y lumbre de lumbrera, en pocas palabras es un iluminado, un hombre de luces y de las luces, su fuego nos ha incendiado a muchos, como diría el poeta Xavier Villaurrutia, tan caro, por cierto, a mi querido Pedro Ángel Palou chico: “Su voz quemadura / su voz que madura / su voz quema dura.” Así, la voz de don Pedro Ángel Palou nos ha quemado, nos ha alumbrado y, como a Villaurrutia, nos ha hecho madurar, “su voz que madura” nuestras voces. He tenido el privilegio de contar en varias ocasiones los

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atributos de don Pedro Ángel Palou, cualidades varias, como su apostolado en la docencia, su hipnótica capacidad conversatoria, su gran habilidad como servidor público y, sobre todo, su ingenio intelectual, ingenio inclinado hacia el libro de la historia, hacia esa mano que teje el Destino y que Pedro Ángel Palou nos enseñó a tejerla y destejerla, nos enseñó que la trama de nuestra historia, la del teatro mexicano, es una que también puede desmontarse, descreerse y desconstruirse, que el libro de la historia no es un ladrillo incólume, no es un ladrillo hecho de un mamotreto macizo, que el libro de la historia, más bien, tiene la mismas cualidades de los libros de papel: la historia se humedece, la historia se amarillenta, la historia tiene hojas arrancadas, censuradas, expurgadas, así como palimpsestos, hojas pegadas, mensajes encriptados y, también, su quema de libros. Pedro Ángel Palou nos enseñó a transitar por todos estos vericuetos, casi laberínticos, del gran Libro de la Historia. Y a esta cualidad, la del ingenio intelectual para conocer las mil y tantas caras de la historia, me quiero abocar. Pedro Ángel Palou es uno de los inventores de Puebla o, a bien decir, Puebla es una de las invenciones de Pedro Ángel Palou. Me explico: El gran pensador mexicano Edmundo O’Gorman escribió una de las grandes obras para entender el devenir del pensamiento de la humanidad, este libro fundamental se titula La invención de América, allí cuenta que América siempre ha existido, América no estaba

en los mapas, no estaba en los cuentos, no se encontraba en la historia de Occidente, pero el territorio que conocemos por el nombre de América siempre ha estado aquí, lo que hacía falta para que existiera entre nosotros no era que la descubrieran, como sabemos América había sido descubierta varias veces, lo que en verdad hacía falta es que América fuera inventada, que el hombre inventara América, sus cuentos y sus historias a in de aparecer en el mapa. Lo mismo con Puebla, la vida de Puebla siempre ha estado allí, pero nadie la había inventado, nadie había contado la historia moderna de Puebla, y lo que no se cuenta, lo sabemos, no existe. Pedro Ángel Palou es el inventor de la Puebla moderna. A estas alturas no se sabe, porque la vida y la obra siempre se confunden, si el 5 de mayo es una invención de don Pedro, o si la historia del 5 de mayo ha inventado a don Pedro, pues el libro sobre la batalla lo escribió don Pedro y allí nacieron los dos, la historia épica y el héroe intelectual, los dos fueron inventados, y desde entonces, a la sazón los años del gobernador Aarón Merino Fernández, las distintas caras de Puebla han sido mostradas gracias a la inventiva de nuestro maestro. Toda invención es un juego de espejos, inventamos y al mismo tiempo nos inventan, la imbricación es abismal, por ello puedo asegurarles que lo que todos estamos haciendo hoy, ahorita, aquí, es inventar a don Pedro Ángel Palou, y creo que esta es, a buen seguro, la mejor de nuestras invenciones, no paremos de inventarlo.

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DON PEDRO ÁNGEL PALOU

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Dra. Gloria A. Tirado Villegas*

Hace varios años, en 1999, fui invitada a dar un taller en el Encuentro de Cronistas, Narradores e Historiadores de la Sierra Norte de Puebla; el antropólogo Gerardo Pérez Muñoz, de la Unidad Regional Puebla de la Dirección General de Culturas Populares, lo organizó en Tlatlauquitepec, Puebla. Desde ese momento tuve la oportunidad de conocer a los cronistas que reunidos ahí tomaban un taller con gusto y presentaban sus trabajos. Fue una experiencia que no olvidé, por el contrario, acepté ir a otros encuentros en los que conocí a cronistas de la Mixteca, de asociaciones civiles de distintos lugares. Quiénes eran, qué escribían, quién los nombró, qué habían escrito eran preguntas formuladas al tratarlos. Profesores, sacerdotes, médicos y uno que otro historiador, esos eran los periles que predominaba; muchos de ellos defendían el patrimonio arqueológico, documental y también promovían la cultura. Años después fui invitada a formar parte del Consejo de la Crónica de la Ciudad, por esta razón empecé a tratar con frecuencia al profesor Pedro Ángel Palou y a su gran amigo el maestro Salvador Cruz Montalvo, cronista de Tehuacán y de la ciudad, quien murió el 13 de mayo de 2012. En la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla habíamos fundado la revista Enlaces, la doctora Ana María * Doctora en Historia por la UNAM y miembro del Consejo de la Crónica de la ciudad de Puebla, del que ha sido directora.

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Huerta Jaramillo fue la primera en dirigirla e invitamos al al maestro Cruz a formar parte de nuestro consejo editorial; su aceptación permitió y fomentó lazos de amistad, que se estrecharon cuando asumí la dirección de la revista (de mayo de 1998 a 2000). Fue así que el cronista de Tehuacán me involucró y sugirió reuniones de trabajo con el profesor Palou, de quien admiré de inmediato su organización sobre muchos temas: como promotor de la cultura, como cronista, como amigo de varios personajes, como conocedor de la historia de Puebla y del país, siempre atento a fechas y homenajes. Conocedor de muchos personajes a través de su larga experiencia en la Comisión de Promoción Cultural y fundador de la Casa de la Cultura, “una hija fuera de matrimonio de 40 años”, como dijo en su discurso de homenaje el 24 de junio de 2016. Esa Casa de la Cultura surgió como él escribió: “nació sin banderas... Plural y libre, abierta por la democracia cultural, sin grupos, sin facciones...” Aprendía de ambos maestros, sus conversaciones eran de trabajo, escribían libros y los escuchaba con agrado. El enamorado de Sor Juana Inés de la Cruz, Salvador Cruz, coordinó el número 3 de Enlaces, con motivo de los 300 años del natalicio de la escritora. Así que todas esas actividades eran ilusiones que día a día abrían diálogos con sus investigaciones. Don Pedro escribía en su Remington con admirable rapidez sus artículos y publicaba sus colaboraciones en distintas revistas, en Momento, una de ellas. La tarea de nuestro querido y admirado profesor era inagotable. Un día, no anoté fecha, me invitó a una reunión en el hotel Gilfer con algunos cronistas del interior del estado. No eran muchos, solo dos mujeres estuvimos presentes,

la cronista de Atlixco y una servidora. Explicó y abundó en la iniciativa de constituir el Consejo de la Crónica del Estado. Al inalizar me preguntó: ¿cómo ves su viabilidad? Desde luego coincidí en la importancia de lograrlo porque conocía las quejas, carencias y diicultades que vivían los cronistas; algunos no eran reconocidos por los presidentes municipales y no recibían ningún apoyo. Me pareció que era altruismo cultural su tiempo y su vida dedicada a ello. Desde entonces el profesor Palou organizó reunión tras reunión, recorrió municipios, conformó el Consejo por regiones y logró reunir en el 2017 a 170 cronistas, como citó un diario, aunque Aurora Hernández, cronista de Tepexi de Rodríguez, precisó que fueron 220 cronistas. No hay otro estado con tal cantidad de cronistas. Recuerdo a don Pedro como fundador de los consejos de la crónica: el de la ciudad de Puebla, hace veintitrés años, y el Consejo de la Crónica del Estado de Puebla hace quince años, una labor admirable. Su trabajo al frente del Consejo de la Crónica de la ciudad de Puebla fue esencial, rompió con el antiguo esquema de un solo cronista e impulsó un órgano colectivo que nació el 10 de agosto de 1993, aprobado en sesión ordinaria del Cabildo del Honorable Ayuntamiento del Municipio de Puebla. Un Consejo como corresponde a una gran ciudad sobre la que hay que investigar, no sólo hacer crónica en el sentido de citar datos y fechas, acontecimientos, sino investigar, interpretar, cada cronista en su área de especialidad. A este Consejo se incorporaron Héctor Azar Barbar, Juan Antonio Badillo Torre, Efraín Castro Morales, Carlos Augusto Contreras Cruz, Salvador Cruz Montalvo, Urbano Deloya

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Rodríguez, José Ignacio Molina, Miguel López y González Pacheco, Jesús Márquez Carrillo, Eduardo Merlo Juárez, Rodolfo Pacheco Pulido, Ramón Sánchez Flores, Saturnino Téllez Reyes, Miko Viya. Algunos de ellos ya fallecieron y son contados los que continúan, este año cumplirá 25 de su creación. En el 2010 colaboré con don Pedro en todas las actividades que se realizaron con motivo del primer Centenario de la Revolución Mexicana. Ambos consejos implicaron un gran esfuerzo. El Consejo estatal fue una labor titánica, no siempre con los recursos que deben apoyar esta empresa; su riqueza es la estimación de los cronistas al trabajo de quien los coordina, algo no siempre fácil pues este Consejo agrupa un alto número de cronistas de los municipios. Los encuentros que ha organizado han sido muy importantes, son foros de discusión y formación para los cronistas, que llegan con gran gusto a compartir sus hallazgos, sus avances a veces convertidos en libros. A lo largo de estos años el peril de los cronistas fue modiicándose, ahora hay varios historiadores con estudios de licenciatura o maestría, no todos egresados de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla sino de la UNAM, antropólogos, arqueólogos, lo cual muestra no sólo la diversidad sino que aquellos egresados regresan a sus terruños y se sienten orgullosos e indagan y escriben de ellos. Realizan quizá lo que el doctor Luis González y González impulsó hace muchos años con su libro Pueblo en vilo: la investigación de la microhistoria y le dio sustento, muchas de esas historias que no por enfocarse en un pueblo o muni-

cipio dejan el contexto nacional, con ello se rompió el centralismo en la historia nacional. Don Pedro impulsó a jóvenes cronistas; como profesor de vocación sabía quién podía proyectar a futuro, acompañaba a aquellos que rescataban casonas, espacios culturales, archivos y colaboró para que volvieran realidad sus deseos. Varios cronistas fallecieron durante estas décadas y don Pedro debió pensar en el relevo generacional, porque él pensaba en todo. Logró coordinar con ellos varias publicaciones que auspició el gobierno del Estado: Noticias de la independencia y la revolución, 2012; Estampas históricas del 5 de mayo, 2013; Cuaderno de la Crónica, 2013; La batalla de San Lorenzo, 8 de mayo de 1863, 2013; La derrota que determinó la rendición de Puebla, 2014; Tras las huellas del segundo imperio: Maximiliano y Carlota, su paso por Puebla, capital y estado, 2017; Puebla en la mirada de los cronistas municipales, 2017. No se diga la revista Cofradía de Identidades, publicación que le dio razón y ser a este Consejo; su primer número salió en el 2009 y la más reciente es el número doble 18 y 19, año V, julio agosto 2017; por demás está decir que fue un espacio en donde colaboraron muchos cronistas. Tuve el honor de integrar el consejo editorial en sus primeros números. Ya habrá quien esté recabando todos los títulos de los libros del profesor Palou, sus artículos y ensayos, la obra que debemos conocer; estas líneas son un reconocimiento a su labor. Honor a quien honor merece. Larga vida a los dos consejos a los que dedicó mucho esfuerzo como impulsor, fundador y promotor.

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PEDRO ÁNGEL PALOU, (1932-2018) Juan Gerardo Sampedro* Hacia 1977 (en agosto de ese año) pisé por primera ocasión los pasillos de la Casa de la Cultura de Puebla. Era domingo y en el patio central se veían tablas de bailables regionales, una tras otra. Según las pocas referencias de un muchacho que llegaba a estudiar psicología clínica a la Autónoma de Puebla, se trataba de uno de los espacios más visitados en su modalidad del país, sólo comparable quizá al fenómeno que ocurría en San Luis Potosí y en Aguascalientes. En mi registro aparecía el nombre de Pedro Ángel Palou Pérez como el director y promotor cultural, en ese momento también responsable de varias columnas periodísticas, una dedicada al deporte –su Piñata Deportiva– que luego se transformó en Fugas, una columna que daba cabida a una gran cantidad de temas y géneros como la crónica o la reseña. Al poco tiempo lo busqué, me interesaba conocerlo. Su oicina se hallaba en la planta baja, entrando y mano izquierda, junto a lo que hoy sigue siendo la cinemateca. Entonces me recibió y me habló de los talleres que ahí se ofrecían. Conocía bien al arquitecto Cossío, director cultural en San Luis Potosí, a Víctor Sandoval, quien hacía la misma función en Aguascalientes, y sobre todo al también al arquitecto Álvaro Ortiz Pesqueira, quien era el director de Cultura en Zacatecas y quien me proporcionó los datos del cariñosamente conocido Profe Palou, o don Pedro, como a lo largo de los años nos dirigimos a él. Me habló del concurso de cuento “Edmundo Valadés” y de Alejandro Aura, el poeta Na ado , pe iodista edito ; e o tu o el P e io Lai oa e i a o de Cue to. Fue di e to de Literatura, Ediciones y Bibliotecas de la Secretaría de Cultura del estado de Puebla; Ediciones B publicó en 2017 su novela Cuade o Alzhéi e . 86 www.iappuebla.edu.mx


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y dramaturgo que fue el ganador atendiendo las bases de la primera convocatoria con el texto Los baños de Celeste; lejos estaba de imaginar que en 1981 el Profe Palou me habría de dar la encomienda de cuidar la edición conmemorativa que reúne los cuentos de los diez años del “Edmundo Valadés”, misma que editó Premiá y que incluye un prólogo de Miguel Donoso Pareja. Ya pasado el tiempo, me otorgó el honor de ser jurado y prejurado del concurso más importante de cuento que se mantenía en Latinoamérica. Debo decir que gracias a su iniciativa y a su generosidad, instituyó los premios de cuento para lenguas indígenas, el “Ciencia Ficción y Fantasía”, el Certamen Histórico-Biográico y el de ofrendas. Todos estos se entregaban en el marco de los festejos del inicio de la Revolución Mexicana en Puebla, el 18 de noviembre de cada año. Recuerdo de él (años después) esta anécdota que abrevio de memoria: Una vez que fui a buscar a Eraclio Zepeda a Bellas Artes, a inales de 1979, estaban ahí Juan José Bremer y Miguel Donoso Pareja. Se me ocurrió pedirle a Donoso que impartiera un taller en Puebla. Dijo que no, que estaba muy ocupado en San Luis Potosí y en Aguascalientes. Eraclio y Bremer lo escucharon y me ayudaron a convencerlo de que aceptara, por eso vino y se quedó aquí hasta 1981, me conió orgulloso de los resultados inales del taller. Casi de inmediato Pedro Ángel Palou me incluyó en un libro colectivo que editó el INBA, Lo decisivo es ser iel, único libro que se publicó como resultado de las sesiones literarias que mantuvimos cerca del ecuatoriano Miguel Donoso Pareja. Son muchos años… imposible aquí, en este espacio, documentar la enorme tarea del humanista, historiador, cronista, periodista (autor de más de veinte títulos) y promotor cultural. Su generosidad no cabe en todo el espacio que pueda tener para describirla. Generaciones enteras estamos en deuda con él, mucho habrá que agradecerle.

Enumero hoy sólo algunas de sus aportaciones a la cultura de Puebla: el rescate del antiguo Colegio de San Juan para convertirlo en sede de la Casa de la Cultura; el rescate del acervo de la Biblioteca Palafoxiana (el mismo Eraclio Zepada dijo que debía llamarse “Paloufoxiana”); la creación de los talleres de iniciación artística que llevan su nombre; la creación del Museo-Taller Erasto Cortés; la promoción de artistas plásticos que hicieron su carrera en el extranjero; la formación del Consejo de la Crónica que él mismo presidía. Habrá que mencionar su paso por la directiva del club de futbol Puebla y su tarea como profesor de historia del Instituto Oriente. Especialista en Palafox y Mendoza y en los autores que escribieron sobre Puebla, como Guillermo Prieto, en el siglo XIX, el Profe Pedro Ángel Palou dejó una imprescindible investigación que ha llegado a varias ediciones bilingües sobre la batalla del 5 de mayo. ¿Quién más si no él habría logrado hacerlo? Don Pedro, el Profe Palou, nos dijo hasta pronto el pasado 11 de enero. Es verdad, ha dejado un vacío difícil de llenar para la cultura de los poblanos. Pero también es verdad que habremos de retener para siempre esas imágenes de él subiendo hacia la Palafoxiana o “Paloufoxiana”, como decía Eraclio Zepeda, o empujando la puerta de madera de su oicina desde donde coordinaba al Consejo de la Crónica. Y así será por todo el tiempo: yo lo sigo visualizando con el montón de periódicos bajo el brazo que recogía en el puesto de doña Mago; lo sigo viendo en la mesa del café más próximo o atrás de su escritorio, hablando por teléfono. Su huella queda, su trabajo y su presencia, su enorme lucidez. Y yo le agradeceré siempre sus enseñanzas y su invaluable amistad, como muchos más habremos de hacerlo, sin duda. (Puebla, Puebla, 13 de enero 2018).

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ARCHIVOS Y BIBLIOTECAS EN LA HERENCIA DE

Pedro Ángel Palou Maria Eugenia Cabrera B.*

Terminaban en Puebla los gobiernos fallidos de Nava Castillo, Blumenkron y Gonzalo Bautista; un periodo turbulento de nuestra historia local: en doce años el estado tuvo siete gobernadores. La desestabilización política acarreó un débil de-

* Maestra en Biblioteconomía y Archivonomía, doctora en Administración Pública. Ha trabajado en el rescate y organización de numerosos a hi os se ha dese peñado o o di e to a o espo sa le de i liote as a hi os pú li os, e t e ellos el A hi o Histó i o del Mu i ipio de Puebla.

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sarrollo social y desprestigio nacional que nos atrasaron treinta años en nuestra muy lenta evolución. Muchos fuimos testigos del sexenio del doctor Alfredo Toxqui Fernández de Lara, que le devolvía a Puebla la estabilidad y el regreso a la gobernabilidad. El estado recuperó la estabilidad política, económica y social que tanto deseábamos los poblanos. Con estos antecedentes y ya con un ambiente tranquilo, el gobernador don Alfredo Toxqui nombró al profesor Pedro Ángel Palou Pérez como director de la Casa de Cultura. Entre otras grandes necesidades culturales estaba la de capacitar en Puebla a los bibliotecarios y archivistas. El Profe Palou organiza los primeros cursos de biblioteconomía y archivonomía en la Casa de la Cultura. Los cursos duraron un semestre, las clases se impartían en las tardes y las dictaba, entre otros, el doctor Arellano Valdovinos. Aproximadamente egresaron 25 estudiantes. En 1972 se le presentó al profesor Palou un programa de capacitación en Biblioteconomía con duración de un año, basado en el diseño curricular de la Escuela Nacional de Biblioteconomía y Archivonomía. Nos comentó sinceramente que no había presupuesto para pagar a los profesores. Pero era tanto el entusiasmo de alumnos y maestros que, aun sin pagarles a los profesores, el curso se llevó acabo. Aprovecho este espacio para reconocer a algunos de los académicos que impartieron clases: licenciada Elia Téllez, licenciado Miguel Rojano, licenciado Juan Espinosa, maestro Antonio

Quiroz. La primera generación fue muy nutrida y ocupó cargos muy importantes en bibliotecas de alto renombre, como en la Universidad de las Américas, la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Colegio Oriente, el Instituto Tecnológico de Puebla, la Casa de la Cultura, y otras bibliotecas del estado de Puebla. Así, en la década de los setenta, las bibliotecas tuvieron una organización más eiciente y proporcionaron mejor servicio por el apoyo y visión del profesor Palou. Se da un gran impulso a la biblioteconomía, como fue el caso de la Biblioteca de la UDLA, que apoyada por exalumnos del curso de Biblioteconomía participó en la primera reclasiicación que hubo en América Latina del Sistema de Clasiicación Decimal Melviln Dewey, aplicada en la Biblioteca del Congreso en Washington. Gracias a su identiicación con la cultura y a su amor a los libros el profesor Palou creó la biblioteca de la Casa de la Cultura con libros de literatura, poesía y de otros temas; fue una de las bibliotecas más importantes en literatura de la ciudad Puebla y símbolo de un trabajo realizado en casi dos décadas en el ámbito cultural. En 1974 la sede de la Casa de la Cultura en Puebla contó en sus inicios con la Dirección general, la Biblioteca Palafoxiana, los archivos de Notarías, Registro Civil, de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje, del Periódico Oicial; con una sala de exposiciones locales y otra para exposiciones del Instituto Nacional de Bellas Artes; con una sala de conferencias, biblioteca y hemeroteca, con talleres de arte, librería y servicios.

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En 1983 se creó la Secretaría de Cultura del Estado, la primera en el país, y el profesor Pedro Ángel Palou Pérez se convirtió en el primer secretario de Cultura; su tarea proyectó las políticas públicas culturales de la entidad y creó los sistemas de bibliotecas de casas de la cultura y museos. El profesor Palou contrató a grandes personalidades, a Eladio Villagrán como subdirector de la Casa de la Cultura, y a la doctora Estela Galicia (qepd), egresada del Colegio de Letras de la Universidad Autónoma de Puebla, como directora de la Biblioteca Palafoxiana. El doctor Ernesto de la Torre Villar airma que el modelo de la Biblioteca Palafoxiana fue tomado de la biblioteca de la Universidad de Salamanca, pero también es cierto que la arquitectura de las bibliotecas antiguas en Europa era muy parecida. Durante los años de servicio del ediicio como sede del poder Ejecutivo estatal, la Palafoxiana estuvo clasiicada como biblioteca pública y sala de lectura. Fue rescatada en 1974 y elevada a categoría de museo bibliográico. En el sexenio de Miguel de la Madrid, en 1982, se crea la Red Nacional de Bibliotecas Públicas. La Dirección General de Bibliotecas es la institución encargada de coordinar la Red Nacional y establecer los mecanismos participativos para planear y programar su expansión y modernización, así como seleccionar, determinar y desarrollar las colecciones de cada biblioteca pública. En este periodo por iniciativa del profesor Palou se irma un convenio entre la Secretaria de Cultura de Puebla, la Secretaría de Educación

Pública y gobierno federal para establecer las primeras bibliotecas públicas en el estado de Puebla y el estado ocupa el tercer lugar en el país por el número de bibliotecas públicas, que en los periodos de vacaciones se convierten en talleres familiares utilitarios. El crecimiento de esta estructura está en los orígenes de la primera Secretaría de Cultura del país; su antecedente fue la creación de la Dirección de Cultura y después la Subsecretaría de Cultura. Esto fue producto de un trabajo colectivo muy importante, de gente que tuvo sensibilidad, de promotores que se entregaron a la Casa de la Cultura. Comenta el profesor Palou: …dejé la Casa de la Cultura después de diecinueve años de trabajar ininterrumpidamente, en ella pude comprobar que en el interior del estado los archivos civiles y religiosos estaban en el suelo. Pensé entonces que era necesario levantar literalmente del suelo la historia de Puebla, y ello fue posible gracias a la aportación de un organismo privado muy importante que creó la exdirectora de la Biblioteca Nacional con el dinero de Alfredo Harp Helú. Lamentablemente ese trabajo también se suspendió, lo que para mí fue un error. En cuanto a los archivos que se iniciaron también aquí, la Fototeca, por ejemplo, ya tienen vida propia fuera de la Casa de la Cultura,

En época del profesor Palou se crea la Red Estatal de Bibliotecas Públicas, formada por 613 acervos en los 217 municipios del estado, por lo que Puebla es de las entidades que tiene cobertura en todos los municipios y a nivel nacional

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es la segunda red con más bibliotecas, sólo después del Estado de México. El programa de Bibliotecas Públicas es muy importante para que los niños desarrollen el hábito de la lectura. La doctora Estela Galicia creó un taller para que los niños conocieran el valor de la biblioteca, lo transmitieran a sus padres, a sus hermanos, con la inalidad de que se interesaran por los libros y la lectura. En vacaciones había una serie de actividades para niños y adultos. La misión del programa es la de generar políticas y establecer procedimientos para facilitar el acceso equitativo, libre y gratuito de los mexicanos al conocimiento y la cultura en las bibliotecas públicas de la Red Nacional. Un mes antes de su deceso tuve la oportunidad de entrevistar al profesor Pedro Ángel Palou, quien, entre otras, me respondió la siguiente pregunta: Profesor, usted fue el primero en el estado de Puebla que capacitó a bibliotecarios y archivistas. ¿Qué pasa con las hemerotecas, archivos o bibliotecas que usted rescató en su momento? Siempre tuve esa inquietud. Por eso hice en la Casa de la Cultura una promoción para aquellos interesados. Me di cuenta de que [los encargados] eran de dedo: tú vas a ser bibliotecario, vas a ser archivista, sin el menor conocimiento técnico, sin vocación inclusive. La riqueza archivística del estado es sumamente importante y se descuidó. Yo he hecho con todas las universidades de Puebla, privadas y oiciales, una promoción para que se cree en Puebla, como en Guadalajara, como es federalmente en México, la carrera de archivonomía y biblioteconomía.

Una ciudad y un estado con tal riqueza que no tenga esa carrera me parece un verdadero absurdo; por eso creamos esos cursos, para que cuando menos alguien que tuviera la inquietud y cierta preparación se hiciera cargo de los archivos con idea. Lo hemos hecho ahora con el Consejo de la Crónica y hay algunos de esos aicionados, todavía no profesionales de archivonomía y biblioteconomía, que se han hecho cargo de los archivos y bibliotecas del estado. Pero hoy es urgente; a ver si no llegamos tarde, como en todo, a profesionalizar este aspecto. Estas dos carreras técnicas, profesionales y humanísticas se deben impulsar porque si no se va a perder la riqueza documental de Puebla. Hemos rescatado veinte archivos parroquiales con los cronistas y con el apoyo de un organismo nacional hemos rescatado más de cincuenta archivos municipales. A través de los cronistas y con el apoyo de un organismo profesional ha sido posible realizar este rescate pero es mínimo de todo lo que hay que rescatar en Puebla; me reiero al estado de Puebla. Ojalá haya primero una ley que obligue a los municipio y al propio estado a profesionalizar la actividad de la archivonomía y la biblioteconomía antes de que se pierda esa riqueza, que es ni más ni menos la historia misma de Puebla.

Cerrar este capítulo es muy triste. El profesor Pedro Ángel Palou Pérez fue un hombre visionario, con una cultura muy extensa, gran humanista, un cronista… Fue doctor Honoris Causa por la Universidad Iberoamericana y condecorado por varias instituciones académicas, entre otros galardones a nivel internacional. Fallece recién cumplidos los 89 años el 11 de enero del 2018 en Puebla, Pue.

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DE

MESONES, HOSTALES Y RESTAURANTES en San Martín Texmelucan Jesús Contreras Hernández*

La ciudad de San Martín Texmelucan tiene una larga tradición en la prestación de servicios de alimentos y descanso. Desde sus orígenes estuvo condicionado por tres factores: su ubicación geográica en un valle fértil y bien irrigado que le permitió el suministro de insumos alimenticios; su posición a la orilla del camino Real México-Veracruz, justo a la mitad de Puebla y la capital Mexicana, antes de cruzar la trasmontaña, siendo su principal fortaleza porque era y es paso obligado para los viajeros, y, derivada de las dos anteriores, la vocación comercial de su gente. Los caminantes, viajeros, comerciantes, milicias y salteadores, en sus largas jornadas de viaje requerían llegar al pueblo de San Martín Texmelucan para el abastecimiento de

sus carruajes, convoyes, cambio de recuas, alimentación y tregua para reponer fuerzas. Al llegar al poblado, y desde la entrada hasta la salida, transitando a lo largo del Camino Real se estableció primero una “venta”, que era un sitio que ofreció refugio y comida para hombres y bestias y espacio para dormir. Posteriormente, al crecer el poblado, se desarrollaron y se especializaron los servicios, instalándose postas y hostales, todos de manera rústica y con atención expedita. Los establecimientos que hospedaban tenían el complemento del mesón y los que proporcionaban alimentos ofrecían el alojamiento. El caminante, el viajero, el comerciante y el miliciano satisfacían sus necesidades inmediatas: comer, dormir y reabastecerse.

* Licenciado en Historia por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla; director del Archivo General Municipal del Ayuntamiento de San Ma í Te elu a ; o ista del u i ipio de Te elu a ; o ista egio al de Cholula-“a Ma í Te elu a ie o del Co sejo de la Crónica del Estado de Puebla.

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Para demostrar lo descrito se reproduce una serie de crónicas que rememoran las características del servicio de alimentos y hospedaje. El fraile capuchino Francisco de Ajofrín, quien realizó su viaje a la Nueva España en 1763, dejó este relato: Estuvimos día y medio en la Puebla y fuimos a comer y dormir al lugar de San Martin Esmaluca (Texmelucan), donde hay un convento de padres descalzos, luego pasamos varios ranchos y ventas de Esmaluca (Texmelucan) en una jornada de más de 9 leguas.

En 1822 llegó a México Joel R. Poinsett, quien era un inluyente diplomático norteamericano. En su libro titulado Notas desde México apuntó: A la una llegamos a San Martín en donde esperábamos gozar de lo que todos los viajeros consideran como la vista más hermosa de los volcanes de Puebla. Por desgracia, estaban envueltos en nubes y solo pudimos contemplar la gran cadena de montañas volcánicas que se extiende desde el Popocatépetl hasta Río Frío. En San Martin hay un mesón muy tolerable que se llama Mesón de la Santísima Trinidad y desde el balcón de esta posada es dable a los viajeros, en un día claro, disfrutar del hermoso panorama de que tanto se jactan los

mexicanos. Aquí también hay una iglesia con convento, y anexo al segundo hay una huerta muy amplia y bien cultivada.

El 21 de enero de 1832 el ciudadano inglés C.C. Becher llegó al pueblo de San Martín y en sus memorias de viajero escribió: En San Martin, donde tomamos el chocolate en un mesón extremadamente limpio, nos encontramos con el 3º de infantería en ruta hacia Veracruz; no puede decir que haya quedado yo muy satisfecho con el porte militar de este regimiento, con todo, no juzgaré precipitadamente y no induciré por falta parcial de vestuario, zapatos, guerreras y otras prendas diversas la del valor de esta tropa. Los soldados parecen haber ya padecido mucho a causa del calor; pero si esto ocurre al principio, ¿cómo estarán para cuando lleguen a la costa?

En 1833 pasó por aquí otro viajero europeo, de apellido Bullock, legando una narración muy descriptiva: Atravesando algunos trozos de tierra cultivada llegamos a la aldea de San Martín; nos tocó la inmensa suerte de encontrar allí un suelo bastante limpio para

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acostarnos, nuestros postillones vinieron a avisarnos respetuosamente que no podrían ponerse en camino al día siguiente, no obstante que nos esperaba una jornada muy larga escuchar misa antes, pues era día de Pascua. Además nuestra huéspeda nos advirtió que, debido a la misma razón nos seria imposible encontrar desayuno antes de que esas gentes hubiesen cumplido con su devoción. Nos levantamos antes de que amaneciese y salimos a las cinco. Una muchedumbre y compuesta casi totalmente por indios llenaba la iglesia. Más tarde desayunamos y el conductor de las mulas nos dijo sonriendo: no hemos perdido el tiempo y tendremos una magniica jornada.

Transcurriendo el año 1839, Manuel Payno, el ilustre autor de la novela Los bandidos de Río Frío, visitó la población y quedó asombrado de lo que vio y vivió: Nada presenta notable el camino hasta San Martín, pueblo de alguna consideración a causa de estar situado entre dos ciudades de importancia, y de vivir en él muchos de los agricultores dueños de las excelentes haciendas y ranchos cercanos. La temperatura de este pueblo, aunque más fría que cálida, es extremadamente sana, los víveres baratos y la población compuesta de gente sencilla y de afable trato. Mientras remudaron los caballos fui a ver la iglesia, que me pareció muy elegante y pintoresca, por su buena arquitectura y las labores de azulejos engastados en la fachada. Como estaba cerrada no puede verla por dentro; pero teniendo a la vista una descripción que hace de ella un viajero francés, no me parece inútil traducirla aquí, advirtiendo que la he juzgado algo exagerada.

no tengo a la mano datos seguros, de tres a cuatro mil habitantes; el valor de sus incas urbanas es de cerca de doscientos mil pesos, y el de las rusticas puede llegar a dos millones El mesoncito en que paramos, era ni más ni menos como el vulgo de las posadas que ya habíamos recorrido: cuartuchos bajos con aquella trinidad de muebles de ordenanza, la tarima graduada de cama, la banca con honores de asiento y un retruécano de palo que usurpa los honores de mesa. Sin embargo, el mesón que nos alojó tenía su excepción honrosa consistente en unos cuartitos encaramados en una pequeña azotea, cuartuchos que tenían su bastidor con su cubierta de lienzo blanco, remedo de cristal cuajado que producía cierta ilusión de niebla a las doce del día. Una cama con una enorme y puntiaguda cabecera, recuerdo intempestivo y pintoresco de las costumbres coloniales, una silla de esas que están bajo la jurisdicción eclesiástica, porque solo se ven en los pres-

El estadista y político mexicano Guillermo Prieto realizó una visita oicial en 1854, en sus memorias registró el estilo de vida y el servicio a las diligencias:

El pueblo de San Martín, en cabeza del partido del valle de su nombre, tiene según noticias sueltas, porque 95

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biterios, era todo el ajuar, si se agrega a este avío un colchón color de cielo y una almohada de tapincerán, ya podrá tenerse idea de las delicias del viaje y de las probabilidades del reposo. Los dragones fueron a hospedar los caballos, y nosotros penetramos por el mismo mesón a la fonda que es su complemento. El bodegón plebeyo donde acabo de conducir al lector, consta de dos piezas, la primera la ocupa el brasero con sus molenderas y demás menudas dependencias. Tras de la puerta de esa primera pieza que da a la calle, y que está siempre interceptada por canes y mendigos, se encuentra colocada la mesita con su asiento que sirve de trono, mostrador y despacho a la propietaria de la refrigerante mansión. No faltaban en la mesa ni sus trastecitos para el dinero, ni el canastillo de la costura; está a punto de servir el tintero coronado de barbudas plumas, y se dejan ver con cierto dejo las novenas y adminículos cristianos, porque después de todo, el alma es primero. En la pieza del interior hay un cuadrado de mesas que tienen de imágenes por sus respectivos bancos; abogan, no obstante, por la causa de la civilización en las mesas sus aceiteras y sus cubiertos. Con la aurora salimos al siguiente día de San Martín, y el sol iluminando las altas cimas del Pico de Orizaba y del Iztaccíhuatl, nos alumbró en toda su belleza el risueño y fertilísimo Valle de Texmelucan.

En 1854 Ernest de Vignaux, ilibustero y aventurero, plasmó en sus diarios de viaje: El coche hizo etapa en San Martín; el mesón es nuevo y muy limpio, lo mismo que la fonda; nos sirve una excelente cena y don José, para celebrar nuestra libertad, hace correr espléndidamente el famoso pulque de Cholula, lo que no tardó en hacer de nosotros los mejores amigos del mundo. Tuvimos tiempo para ir a visitar la iglesia del pueblo, oculta entre las casas y los arboles; la fachada es de una página del renacimiento, adornando, según los gustos de los retablos españoles, molduras y ornamentos pintados con vivos colores entre azulejos de afecto muy original.

En 1864, entre los testimonios de la estancia en San Martín del emperador Maximiliano de Habsburgo y su esposa la emperatriz Carlota Amalia, está la crónica de la Condesa Paula Kolonitz, quien viajaba con el séquito y nos ha dejado su memorial: Continuamos el viaje. El camino que recorrimos hasta llegar a San Martín era encantador. Todo es vasto y amplio como en un parque; los prados fertilísimos, grandes y bellos los árboles. Las haciendas muy lindas y con buenas construcciones, hacen gala de grandeza en medio de una ubérrima voluptuosidad. Llegamos a San Martín antes de obscurecer, pero aquí debíamos detenernos porque más adelante no había mesón y la Ciudad de México estaba demasiado lejos para poder llegar a ella esa misma noche. Sentí un escalofrió cuando me vi ante el miserable tugurio donde paró nuestra carroza; no me consolaba ni el pomposo letrero que decía: Hotel de la Diligencia. Pero la sorpresa y la alegría fue mucha cuando, entrando a los cuartitos que nos habían destinado, encontramos una limpieza y un aseo ejemplares. Como en todos los pequeños pueblos, las casas carecían de ventanas, pero cada cuartito tenía una puerta de madera que daba al corredor. La cena que nos sirvieron fue exquisita y consistía en platillos nacionales. Aquí conocimos a uno de los más capaces e inteligentes mexicanos que se habían puesto al servicio del gobierno del emperador. El general Mejía, hombre en la lor de la vida, alto de piel casi color de bronce, los ojos negros y cintilantes, liso y negro cabello, enérgicos los trazos de la cara y con modales sencillos y suaves que denuncian su origen indígena. Este hombre, todavía joven, es altamente estimado hasta por los propios franceses, pues a su probada lealtad aúna grandísimo valor.

De esta manera podemos aseverar que la gente de San Martín Texmelucan tiene una larga tradición de ofrecer el servicio de alimentos y hospedaje. La manera en que lo hizo fue de acuerdo con las circunstancias de sus demandantes. No podemos deducir que los “prestadores de servicios”

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se hayan especializado en un servicio destinado a lo “turístico” pues la naturaleza de sus “clientes” era de personas que no llegaban al pueblo a descansar o recorrer sus alrededores con ines de “turistear” (aunque se muestren deslumbrados por las bellezas naturales o culturales que llegaron a conocer), sino, más bien, su objetivo era cubrir un “derrotero de paso”, comer, dormir, reabastecerse y continuar, y llegar lo más pronto a su destino inal. Circunstancias distintas se vivieron a lo largo del siglo XX porque al darse el crecimiento del pueblo por su proceso de industrialización y apresurado incremento de actividades comerciales, aunado a su añeja y acrecentada condición de ser una ciudad de paso, ubicada estratégicamente en la carretera libre México-Puebla, se dio paso al “cambio de giro”, pasando del cierre de mesones y hostales para dar lugar a la apertura de “fondas” y posteriormente de restaurantes. Ahora ya no serán recuas las que trasporten las mercancías ni a los viajeros, el automóvil, el ferrocarril y los transportes automotores incentivaron el cambio en la prestación de servicios de alimentos y hospedajes. El viajero se detendrá a comer pero no necesariamente a dormir. Se da la separación tajante de la unidad comida-hospedaje; los hoteles siguen su evolución (aunque algunos sigan incluyendo el servicio de comida) y los restaurantes el suyo. Un concentrado histórico de “fondas” y “restaurantes” permite notar que el centro de la ciudad de San Martín Texmelucan es el área concéntrica donde se establecerán las negociaciones de alimentos. Las “fondas” serán negocios que darán servicio de “garnacha”, óptimo para una sociedad compuesta por numerosos obreros y campesinos y pocos “turistas” de paso. Aunque para los años sesenta el título de “restaurante” resultaba demasiado ostentoso para las verdaderas cocinas familiares de “comidas rápidas” que proliferaron para atender a los clientes que sólo deseaban “comer”; estos

eran camioneros que paraban de manera obligada, los trabajadores que construían la Autopista México-Puebla y los obreros que estaban instalando las nuevas fábricas. Los negocios resultan ser de tipo familiar, es decir, de padres, hermanos, primos, que con algo de capital se iniciaban en el negocio de los alimentos sin contar con mayor capacitación que las recetas heredadas. A partir de los ochenta surgirá una nueva generación de “empresarios restauranteros”, los que le apostarán a la apertura de “negocios de comida” apoyados por los incipientes chefs egresados de las primeras universidades que incluían la carrera de turismo y gastronomía. Serán también empresarios con capital pero carentes de una “cultura turística” y “gastronómica”. En los noventa aparecen las franquicias de cafés y fast food, orientadas a una sociedad de clase media con cierta capacidad de compra y con clara visión de “comer bien”, más allá de sólo “llenarse” y seguir trabajando. En la actualidad son menos de diez los restaurantes enfocados en complacer el gusto o paladar de comensales que puedan pagar por comer, alimentarse, nutrirse y deleitarse. Menos son los que tiene la capacidad de atender al cliente con cierta calidad encauzada a un comensal de tipo “turístico”.

Bibliografía Díaz, Lilia (1963). “Versión Francesa de México “, en Informes diplomáticos, 1853-1858, 2 vols. 1ª. edición, México: El Colegio de México. Prieto, Guillermo, Fidel (|970). Viajes de Orden Suprema. Años de 1853, 54 y 55, México: Editorial Patria, Colección México en el siglo XIX, 485 pp. Vigil, José M. (1972). México a través de los siglos, La Reforma, t. V, México: Editorial Cumbre, 883 pp. Vigneaux, Ernest de (1982). Viaje a México, México: SEP/FCE, 131 pp. Glantz, Margo (1982). Viaje en México (Crónicas Extranjeras), t. II, México: SEP 80/FCE, 680 pp. Téllez Guerrero, Francisco (1983). Puebla en el siglo XIX. Contribución al estudio de su historia, México: CIHS/UAP, 358 pp.

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SEMINARIO DE DESARROLLO POLÍTICO

“Repensar el Estado, el Gobierno y el Desarolo de México”

ORGANIZADO POR EL IAP

EN COORDINACIÓN CON LA BUAP Y LA SECRETARÍA GENERAL DE GOBIERNO

JOSÉ

ANTONIO

Aguilar Riera

LUIS

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JAVIER

TELLO Díaz

JACQUELINE

PESCHARD JESÚS

SILVA

Herzog Márquez

JOSÉ

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ANA

LAURA Magaloni

LUIS

CARLOS Ugalde Ramírez

ROLANDO

CORDERA

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Ángulos, generando tendencias, núm. 11, mayo 2018

Interesado en contribuir a través del debate académico de alto nivel al fortalecimiento de una cultura política democrática, al desarrollo de capacidades de liderazgo necesarias para fortalecer la credibilidad de las instituciones y sus representantes y, sobre todo, a facilitar la participación de los tomadores de decisiones, el Instituto de Administración Pública del Estado de Puebla organizó el Seminario de Desarrollo Político “Repensar el Estado, el Gobierno y el Desarrollo de México”. El Seminario inició su primera etapa durante el año 2017 y la continuó en los primeros meses del 2018. El seminario se desarrolló con ponencias magistrales de expertos ampliamente reconocidos, quienes intercambiaron sus visiones sobre los fundamentos del debate teórico vinculado a la administración pública, la gobernanza, el entorno político electoral y analizaron experiencias signiicativas de nuestra sociedad con diferentes policy-makers, especialistas y académicos. Esta actividad estuvo dirigida a servidores públicos y a personas que colaboran en instituciones gubernamentales, líderes políticos y partidistas, medios de comunicación y organizaciones de la sociedad civil. La primera etapa del Seminario se desarrolló durante el año 2017 y en ella participaron el doctor Jesús Silva-Herzog Márquez, quien dictó la conferencia “La idea de nación”; el doctor José Antonio Aguilar Rivera abordó el tema “Liberalismo y populismo en México” y el doctor Luis Carlos Ugalde Ramírez se reirió a “Elecciones y corrupción en México. El 26 de febrero de 2018 el Seminario reanudó sus actividades con la participación de la doctora Ana Laura Magaloni, doctora en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid; profesora de la División de Estudios Jurídicos del CIDE; experta en el sistema de justicia en México y colaboradora distinguida del diario Reforma. La doctora Magaloni expuso la conferencia “Los desafíos políticos y operativos de las iscalías autónomas en México”. El 9 de febrero de 2018 el doctor Luis Rubio,

quien es doctor en Ciencia Política por la Universidad de Brandeis; presidente del Centro de Investigaciones para el Desarrollo AC; articulista distinguido del diario Reforma y editorialista frecuente en The Washington Post y The Wall Street Journal, se reirió a “La democracia y la gobernanza en México”. El 8 de marzo de 2018, la doctora Jacqueline Peschard expuso la conferencia “Estado de derecho en México”. Jacqueline Peschard es doctora en Ciencias Sociales por El Colegio de Michoacán; fue consejera electoral del Consejo General del IFE (1996-2003); presidenta comisionada del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (20072013) y actualmente preside el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción. El 17 de abril el doctor José Woldenberg tuvo a su cargo la conferencia “La democracia en México”. El doctor Woldemberg es punto de referencia en temas electorales; fue presidente del Instituto de Estudios para la Transición Democrática (19891994); consejero presidente del Instituto Federal Electoral (1996-2003); director de la revista Nexos (2004-2009); actualmente es profesor en la UNAM y colaborador destacado del diario Reforma. El 25 de mayo tocó el turno del doctor Rolando Cordera, quien dictó la conferencia “La desigualdad en México”. Rolando Cordera es un destacado economista y analista político, profesor emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México y autor de varios libros, el más reciente La perenne desigualdad. La elevada calidad académica de los y las ponentes; su aguda capacidad analítica y la vigencia de sus planteamientos generaron intensos y fructíferos diálogos entre ponentes y asistentes que sin duda contribuirán a consolidar la vida democrática de México y a enfrentar los nuevos desafíos que surgen de la necesidad de repensar el quehacer público de los nuevos actores políticos y sociales, acción que exige estar a la altura de los enormes retos y posibilidades de nuestro país.

101 www.iappuebla.edu.mx


IAP

PUEBLA CIFRAS Y DATOS

PRIMER

POSGRADO: Maestría en Administración Pública, inició en

1995.

En el año 2017 se actualizaron sus contenidos y programas y cambió su nombre a

MAESTRÍA EN GOBIERNO

Y POLÍTICAS PÚBLICAS.

ESTUDIANTES: desde 1995 a 2017 se han inscrito

1,579 ALUMNOS en los programas de estudios de posgrado.

102 www.iappuebla.edu.mx


Ángulos, generando tendencias, núm. 11, mayo 2018

EFICIENCIA TERMINAL:

57% 65%. 70%

de nuestros egresados se titula. Actualmente se realizan acciones para elevar este indicador a

PLANTA DOCENTE:

de nuestros académicos tienen estudios de doctorado.

ESTUDIANTES INSCRITOS POR AÑO Y POR PROGRAMA PERIODO

PROGRAMA

ALUMNOS INSCRITOS

1995-2016 1999-2017 2015-2017 2015-2017 2017

Maestría en Administración Pública

795

Maestría en Finanzas Públicas

373

Maestría en Auditoría Gubernamental

117

Doctorado en Administración Pública

223

Maestría en Gobierno y Políticas Públicas

71

TOTAL:

1 579

EFICIENCIA TERMINAL DE POSGRADOS POR AÑO AÑO

EGRESADOS

TITULADOS

PORCENTAJE

2012 2013 2014 2015 2016 2017

865 927 926 853 865 1006

451 529 542 486 514 577

52.1% 57.1% 58.5% 57.0% 59.4% 57.4%

103 www.iappuebla.edu.mx


CENTRO

EVALUADOR

El Centro Evaluador del IAP Puebla se inauguró en julio de 2012 con tres estándares de competencias: EC0105, EC0076 y EC0399. Actualmente certiica cuatro competencias más: EC0402, EC0500, EC0301 y EC0217. En 2018 se introducirá el nuevo estándar de competencia EC0401 “Liderazgo en el Sector Público”.

ESTÁNDARES DE COMPETENCIA

De 2012 a 2017 se han realizado

5,967

EC0105 “Atención al Ciudadano en el Sector Público” EC0399 “Asesoría en materia de Contraloría Social en la

EVALUACIONES

Administración Pública”

correspondientes a siete estándares de competencia.

EC0402 “Presupuesto del Gasto Público con Base en Resultados” EC0500 “Acción con Legalidad y Prevención de la Corrupción en la Administración Pública”

EC0301“Diseño de cursos de formación del capital humano de manera presencial grupal, sus instrumentos de evaluación y manuales del curso”

EC0217 “Impartición de cursos de formación del capital humano de manera presencial grupal”

EC0076 “Evaluación de la Competencia de candidatos con base en Estándares de Competencias”

* EC0401 “Liderazgo en el Sector Público” * Nuevo estándar de competencia.

104 www.iappuebla.edu.mx


Ángulos, generando tendencias, núm. 11, mayo 2018

OFERTA TRIMESTRAL:

30 CURSOS Y

4 cursos especiales,

incluye 4 diplomados en los que participaron

152

personas el año pasado.

SERVIDORES PÚBLICOS

El Centro de Formación y Desarrollo del Talento del IAP Puebla imparte educación continua mediante una oferta trimestral de cursos, actualmente organizada en cuatro ejes: • • • •

Transparencia y Buen Gobierno Igualdad de Oportunidades Efectividad Organizacional Gestión de la Calidad ISO

CE

CAPACITADOS: De 2012 a 2017 se inscribieron

78,113 PERSONAS

FO

en los cursos trimestrales, en promedio 13,000 participantes por año.

DET

105 www.iappuebla.edu.mx


SERVIDORES PÚBLICOS CAPACITADOS. PERIODO 2012-2017 NO.

INSTITUCIÓN

1

CAPCEE

2

Carreteras de Cuota-Puebla

3

Casa de la Cultura Jurídica

4

CECyTE

5

Centro de Convenciones Puebla

6

Centro de Formación y Desarrollo

7

Colegio de Bachilleres del Estado

PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO

2012 132 148 10 5 19 175

2013 21 0 0 246 0 0

2014 0 0 0 141 0 0

2015 0 0 0 220 0 0

2016 0 0 0 29 0 6

2017 0 69 0 0 0 0

312

479

365

625

108

383

6

0

0

0

0

151

17

0

0

0

0

0

8 0

0 0

0 125

0 191

0 137

0 76

0

14

97

28

0

139

370

400

362

264

521

0

0

0

44

31

88

15

0 0

0 0

0 0

2 98

2 0

30 0

113

134

97

28

0

0

316 0

342 0

73 141

80 1

83 0

1166 0

11

0

0

0

0

0

del Talento

de Puebla

8

Colegio de Estudios Cientíicos y Tecnológicos del Estado de Puebla

9

Comisión para el Acceso a la Información Pública

10

Consejo Estatal de Población

11 Comisión de Derechos Humanos del Estado de Puebla

12 Consejo Estatal de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública

13 Consejo Estatal para la Cultura y las Artes de Puebla

14

Convenciones y Parques

15

Comisión Estatal de Agua y Saneamiento de Puebla

16

CONCyTEP Coordinación Estatal de Asuntos

17 Internacionales y de Apoyo a Migrantes Poblanos

18

Corporación Auxiliar de Policía de Protección Ciudadana

19 20

Cruz Roja Dirección General de Comunicación Social del Poder Ejecutivo del Estado

106 www.iappuebla.edu.mx


Ángulos, generando tendencias, núm. 11, mayo 2018

SERVIDORES PÚBLICOS CAPACITADOS. PERIODO 2012-2017 NO.

INSTITUCIÓN

21

Ejecutivo del Estado

22

Fideicomiso Atlixcáyotl

23

Fideicomiso para la Regularización de la

24

Fiscalía General del Estado

25

Hospital para el Niño Poblano

Vivienda en el Estado de Puebla

26

ICATEP

27

Instituto de Administración Pública del

28

Instituto de Adultos Mayores del Estado

29

Instituto de Educación Digital del Estado

30

Instituto Estatal para la Educación de los

31

Instituto Municipal de Planeación

32

Instituto para la Asistencia Pública

Estado de Puebla A.C.

de Puebla

de Puebla

Adultos

33

Instituto Poblano de las Mujeres

34

Instituto Registral y Catastral del Estado

35

Instituto Tecnológico Superior de Acatlán

PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO

2012 108 10

2013 11 0

2014 0 0

2015 2 0

2016 0 0

2017 0 0

0 0 51 5

0 0 53 13

0 0 16 53

0 0 2 200

2 0 0 4

2 509 0 10

0

0

1

14

1

17

65

16

0

0

0

0

0

0

0

0

99

315

77 5 53 85 61

13 0 0 31 152

333 0 0 0 0

79 0 0 0 0

19 0 0 0 0

152 0 0 8 0

166

121

70

60

69

97

0 19

55 27

0 24

29 40

139 131

55 109

0 0

0 0

0 0

297 0

57 0

365 27

134

59

61

0

23

23

38

61

205

284

198

294

de Puebla

de Osorio

36

Instituto Tecnológico Superior de Atlixco

37

Instituto Tecnológico Superior de Ciudad Serdán

38

Instituto Tecnológico Superior

39

Instituto Tecnológico Superior de Libres

40

Instituto Tecnológico Superior de la Sierra

41

Instituto Tecnológico Superior de San

de Huauchinango

Negra de Ajalpan

Martín Texmelucan

107 www.iappuebla.edu.mx


SERVIDORES PÚBLICOS CAPACITADOS. PERIODO 2012-2017 NO.

INSTITUCIÓN

42

Instituto Tecnológico Superior de

43

Instituto Tecnológico Superior de

Tepeaca

Tepexi de Rodríguez

44 Instituto Tecnológico Superior de Teziutlán 45

Instituto Tecnológico Superior de

46

Instituto Tecnológico Superior de

47

Instituto Tecnológico Superior de

Tlatlauquitepec

Venustiano Carranza

Zacapoaxtla

PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO

2012

2013

2014

2015

2016

2017

221

162

0

0

45

18

0 123

0 203

365 70

291 62

54 102

82 32

16

61

72

18

30

103

0

0

0

80

26

90

95

139

215

123

283

340

46

32

41

187

0

0

0 1339 0 49 0 267 0 490

0 513 0 295 0 103 0 0

0 652 12 1052 0 161 1 0

0 450 10 120 43 226 0 0

129 182 12 175 0 0 23 0

389 11 23 125 89 0 48 0

409 48

417 15

384 0

205 0

98 0

227 0

12

38

40

81

117

50

0 622 294 643 112

0 242 521 0 438

0 115 2191 0 378

0 100 2493 0 98

0 15 3401 0 112

75 46 2779 0 888

48 Instituto Tecnológico Superior de la Sierra Norte de Puebla

49

Instituto Tecnológico Superior de

50

I.S.S.S.T.E.P.

Zacatlán

51

Particulares

52

Policía Estatal Preventiva

53

Policía Turística

54

Procuraduría General de Justicia

55

Puebla Comunicaciones

56

Secretaría de Administración Secretaría de Competitividad, Trabajo

57

y Desarrollo Económico

58

Secretaría de Desarrollo Rural

59

Sustentabilidad y Ordenamiento

Secretaría de Desarrollo Rural,

Territorial

60

Secretaría de Cultura y Turismo

61

Secretaría de Desarrollo Social

62

Secretaría de Educación Pública

63

Secretaría de Finanzas

64 Secretaría de Finanzas y Administración

108 www.iappuebla.edu.mx


Ángulos, generando tendencias, núm. 11, mayo 2018

SERVIDORES PÚBLICOS CAPACITADOS. PERIODO 2012-2017 NO.

INSTITUCIÓN

PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO PERSONAL INSCRITO

2012

2013

2014

2015

2016

2017

774 462 602 979

470 275 734 748

888 28 1339 398

170 17 2953 0

412 23 3523 79

1216 58 3095 107

24

0

0

0

0

0

791 741 7 2735 0

0 1046 0 548 0

0 282 26 615 0

0 0 16 258 0

0 0 0 108 46

0 0 0 361 217

232

247

199

91

140

230

538

88

0

0

5

0

0

0

27

0

0

23

37

0

0

19

151

0 0 28 0

0 0 28 120

0 43 30 74

30 205 80 164

0 109 0 184

0 0 2 162

0 0 73 0 39

0 0 142 0 0

0 236 18 0 0

122 73 366 0 0

0 10 510 143 0

173 18 433 0 77

0

0

0

538

170

164

Secretaría de Infraestructura,

65

Movilidad y Transportes

66

Secretaría de la Contraloría

67

Secretaría de Salud

68

Secretaría de Seguridad Pública

69

Secretaría de Servicios Legales y

70

Secretaría de Sustentabilidad

Defensoría Pública

Ambiental y Ordenamiento Territorial

71

Secretaría de Transportes

72

Secretaría de Turismo

73

Secretaría General de Gobierno

74

Seguro Popular

75

Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia

76 Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado de Puebla Universidad Interserrana de

77

Ahuacatlán Universidad Interserrana del Estado

78

de Puebla Chilchotla Universidad del Desarrollo del Estado

79

de Puebla

80 Universidad Politécnica de Amozoc 81

Universidad Politécnica de Puebla

82 Universidad Tecnológica de Huejotzingo 83 Universidad Tecnológica de Izúcar de Matamoros

84 Universidad Tecnológica de Oriental 85 Universidad Tecnológica de Puebla 86 Universidad Tecnológica de Tecamachalco 87 Universidad Tecnológica de Tehuacán 88

Universidad Tecnológica de Xicotepec de Juárez

109 www.iappuebla.edu.mx


PUBLICACIONES

Y BIBLIOTECA

El IAP Puebla publica dos revistas: Ángulos, generando tendencias y Gobierno y Gestión TÍTULO

AÑO DE CREACIÓN

Gobierno y Gestión

2012

Ángulos, generando tendencias

2013

La biblioteca del Instituto inició operaciones en 2012 y actualmente cuenta con un acervo de 2 566 libros, revistas, tesis empastadas, cuadernos de trabajo, anuarios, memorias, censos clasiicados y discos compactos catalogados para su consulta.

110 www.iappuebla.edu.mx


Ángulos, generando tendencias, núm. 11, mayo 2018

CONVENIOS Y VÍNCULOS El IAP Puebla ha establecido 17 convenios nacionales y 4 internacionales con diferentes organismos e instituciones que beneician directamente a sus clientes y colaboradores.

PREMIO ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA En el año 2017 se publica la convocatoria al Premio Estatal de Administración Pública, anteriormente denominado Premio Estatal a las Ideas para Transformar la Administración Pública, el cual se instituyó en el 2012. A la fecha se han realizado seis ediciones. Actualmente está abierta la convocatoria al Premio Estatal de Administración Pública 2018, puedes conocerla en el siguiente link: https://www.iappuebla.edu.mx/premio-estatal/

PREMIO ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TRABAJOS PREMIADOS AÑO

CATEGORÍA

TÍTULO

AUTOR

2012

Prácticas Innovadoras

Nuevo modelo de veriicación sanitaria en la Dirección

Víctor Julio Casiano

de Regulación y Fomento Sanitario de los Servicios de

Urrutia

Salud del Estado.

2012

Investigación Especializada

Diagnóstico del Panteón de la Piedad y bases para la María Adriana León Ayala elaboración de un proyecto de especialización integral.

Trámite simpliicado de expedición de constancias de

2013

Prácticas Innovadoras

2013

Investigación Especializada

no antecedentes penales.

Rosa María Torres García

Sujetos sociales, conlictos y gestión de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en el “espa-

Rafael de Jesús López

cio social-natural” de la ciudad de Puebla, 1984-2010.

Zamora

Una propuesta de gestión social.

Mecanismo de focalización para las variables que com-

2014

Prácticas Innovadoras

ponen las carencias sociales en el municipio de Puebla.

2014

Investigación Especializada

tidades municipales El caso del Ayuntamiento de Puebla.

2015

Prácticas Innovadoras

Instrumentación del modelo de gobierno abierto para en-

Jesús Sánchez Reliac

Arturo Rodríguez O.

Sistema de Captura de Casos Nuevos Sujetos a

Arturo Mompín

Vigilancia Epidemiológica (SICANVE).

Ramírez

111 www.iappuebla.edu.mx


AÑO

CATEGORÍA

TÍTULO

2015

Investigación Especializada

AUTOR

Propuesta de clasiicación de los patrones espaciales de las empresas como coadyuvante para la toma de

Beatriz Martínez Carreño

decisiones y la implementación de políticas públicas que impulsen la competitividad.

2016

Prácticas Innovadoras

Corrección Administrativa de Actas de Nacimiento.

2016

Investigación Especializada

distribución del ingreso y progresividad bajo la

Gabriela Rendón Ariza

Un modelo de microsimulación para México: Carlos Absalón Copete

Reforma Fiscal 2010.

2017

Expediente Único: Mejora de trámites para obtener

Edén Israel Moreno

permisos de construcción.

Zetina

Prácticas Innovadoras

INSTITUTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A.C.

PRESIDENTES Y PERIODOS NOMBRE Adalberto E. Fugüemann López Arturo Díaz González Francisco Adame Díaz Charbel Jorge Estefan Chidiac Roberto Enrique Agüera Ibáñez Sara Amalia Vélez Mejía Eukid Castañón Herrera Héctor Hernández Sosa

112 www.iappuebla.edu.mx

PERIODO 1978-1981 1981-1984 1984-1994 1994-1999 1999-2004 2005-2011 2011-2016 2004-2005 y 2017


Ă ngulos, generando tendencias, nĂşm. 11, mayo 2018

113 www.iappuebla.edu.mx


114 www.iappuebla.edu.mx


Ă ngulos, generando tendencias, nĂşm. 11, mayo 2018

115 www.iappuebla.edu.mx


116 www.iappuebla.edu.mx


Ángulos, generando tendencias, núm. 11, mayo 2018

MAESTRÍA EN

GOBIERNO Y

POLÍTICAS PÚBLICAS RVOE SEP-SES/

/

/

-

-

/

/

La Maestría en Gobierno y Políicas Públicas responde a la necesidad de formar gerentes públicos capaces de enfrentar los nuevos retos de la administración pública. Se encuentra diseñada para los profesionistas que requieren una sólida formación que les permita analizar, implementar y evaluar políicas públicas para el desarrollo social, así como administrar y gesionar proyectos gubernamentales.

MA PA C UR RICULA R PRIMER CUATRIMESTRE

SEGUNDO CUATRIMESTRE

» ANÁLISIS DE PROBLEMAS POLÍTICOS, ECONÓMICOS Y SOCIALES DE MÉXICO » DERECHO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA » TEORÍA DEL ESTADO

» MÉTODOS CUANTITATIVOS PARA LAS CIENCIAS SOCIALES » TEORÍA MICROECONÓMICA » TEORÍA MACROECONÓMICA

TERCER CUATRIMESTRE

CUARTO CUATRIMESTRE

» TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA » GOBIERNO Y SOCIEDAD CIVIL » TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA

» NUEVA GESTIÓN PÚBLICA » ÉTICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA » TEORÍA DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

QUINTO CUATRIMESTRE

SEXTO CUATRIMESTRE

» GERENCIA PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN DE PROYECTOS » ESTADO, GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS » POLÍTICAS PÚBLICAS EN EDUCACIÓN

» POLÍTICAS PÚBLICAS Y GÉNERO » EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS » SEMINARIO DE TESIS

PARA MAYOR INFORMACIÓN

www.iappuebla.edu.mx/tarifas-posgrados/ www.iappuebla.edu.mx/calendario-pagos-posgrados/ 117 www.iappuebla.edu.mx/maestria-gobierno-poliicas-publicas/

Ana Karen Sotomayor Noriega informes@iappuebla.edu.mx Tel: (222) 236 00 17 o 236 00 22 ext. 15 Cel. 22 12 48 13 76

www.iappuebla.edu.mx

22 Oriente No. 1409 Colonia Xonaca, Puebla, Pue. CP. 72280


MAESTRÍA EN

FINANZAS PÚBLICAS RVOE SEP- . . . -DNEP/

/

AC T. /

La Maestría en Finanzas Públicas se encuentra diseñada para formar profesionistas con capacidad analíica en materia de hacienda pública, aptos para desarrollar alternaivas de solución a problemáicas relacionadas con la acividad financiera pública, respondiendo en todo momento a los aspectos técnicos-normaivos presentes en los sistemas administraivos y financieros del sector público.

M APA C U R R IC U LAR NIVEL I

NIVEL II

» ANÁLISIS ECONÓMICO » TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA » CONTABILIDAD FINANCIERA

» ANÁLISIS MACROECONÓMICO » MATEMÁTICAS FINANCIERAS » MARCO JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

NIVEL III

NIVEL IV

» ANÁLISIS MICROECONÓMICO » MÉTODOS ESTADÍSTICOS Y ECONOMETRÍA » ADMINISTRACIÓN FINANCIERA

» ECONOMÍA PÚBLICA » FINANZAS INTERNACIONALES » TEORÍA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

NIVEL V

NIVEL VI

» GESTIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA » MERCADOS E INSTITUCIONES FINANCIERAS » EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA

» PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO » INGRESOS PÚBLICOS » FEDERALISMO HACENDARIO » SEMINARIO DE TESIS

PA RA M AYO R I N FO R M AC I Ó N

www.iappuebla.edu.mx/tarifas-posgrados/ www.iappuebla.edu.mx/calendario-pagos-posgrados/ 118 www.iappuebla.edu.mx/maestria-finanzas-publicas/

Ana Karen Sotomayor Noriega informes@iappuebla.edu.mx Tel: (222) 236 00 17 o 236 00 22 ext. 15 Cel. 22 12 48 13 76

www.iappuebla.edu.mx

22 Oriente No. 1409 Colonia Xonaca, Puebla, Pue. CP. 72280


Ángulos, generando tendencias, núm. 11, mayo 2018

MAESTRÍA EN

AUDITORÍA GUBERNAMENTAL RVOE SEP-SES/

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La Maestría en Auditoría Gubernamental iene como objeivo formar profesionales en el campo de la rendición de cuentas, a través del análisis económico y de métodos cuanitaivos en el estudio de las operaciones públicas y su apego a las normas de auditoría gubernamental, a través de la uilización de técnicas analíicas y procedimientos contables y administraivos que le permitan la elaboración de alternaivas a la problemáica relacionada con el cumplimiento de las normas gubernamentales en el uso de los recursos públicos.

M A PA C U RR IC U L A R MÓDULO I

MÓDULO II

» ANÁLISIS ECONÓMICO » METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN » TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

» ECONOMÍA PÚBLICA » MARCO JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA » CONTABILIDAD Y CONTROL PRESUPUESTAL

MÓDULO III

MÓDULO IV

» TEORÍA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS » MÉTODOS ESTADÍSTICOS Y ECONOMETRÍA » INNOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

» REINGENIERÍA DE PROCESOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA » FUNDAMENTOS DE LA AUDITORÍA FINANCIERA » FUNDAMENTOS DE LA AUDITORÍA GUBERNAMENTAL

MÓDULO V

MÓDULO VI

» ÉTICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA » AUDITORÍA DE CONTROL INTERNO CONTABLE » AUDITORÍA DE IMPUESTOS Y DICTAMEN FISCAL

» ARMONIZACIÓN CONTABLE » GESTIÓN POR RESULTADOS » TALLER DE GESTIÓN POR RESULTADOS » SEMINARIO DE TESIS

PA RA M AYOR I N FOR M AC I Ó N

www.iappuebla.edu.mx/tarifas-posgrados/ www.iappuebla.edu.mx/calendario-pagos-posgrados/ www.iappuebla.edu.mx/maestria-auditoria-gubernamental/

Ana Karen Sotomayor Noriega informes@iappuebla.edu.mx Tel: (222) 236 00 17 o 236 00 22 ext. 15 Cel. 22 12 48 13 76

119 22 Oriente No. 1409 Colonia Xonaca, Puebla, Pue. CP. 72280 www.iappuebla.edu.mx


DOCTORADO EN

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA RVOE SEP-SES/

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El Doctorado en Administración Pública iene por objeivo formar profesionistas calificados, dotándolos de una amplia gama de conocimientos y habilidades, permiiéndoles desarrollar un eficaz desempeño profesional en el sector público para paricipar en el proceso de profesionalización y actualización curricular de la administración pública en los niveles federal, estatal y municipal. Asimismo, el programa está diseñado para fomentar en sus estudiantes los valores y acitudes que les permita consituirse en expertos capacitados para el ejercicio y decisión en la gesión pública.

MA PA C U RR IC U L A R PRIMER SEMESTRE

SEGUNDO SEMESTRE

» FILOSOFÍA Y EPISTEMOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN » TEORÍA GENERAL DEL ESTADO » PROTOCOLO DE INVESTIGACIÓN

» MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN APLICADOS A LAS CIENCIAS SOCIALES » TÓPICOS SELECTOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I » MARCO JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO

TERCER SEMESTRE

CUARTO SEMESTRE

» TÓPICOS SELECTOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA II » ADMINISTRACIÓN ESTRATÉGICA PARA LA ORGANIZACIÓN PÚBLICA » REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

» DISEÑO Y ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS » IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS » SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN DOCTORAL I

QUINTO SEMESTRE » SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN DOCTORAL II

PA RA M AYOR I N FO R M AC I Ó N

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Revista Ángulos 2018  
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