Issuu on Google+

IN FOKOM MUNIK ÁCIÓ ÉS JOG KÖNY VEK

KOVÁCS ANDRÁS GYÖRGY

PIACSZABÁLYOZÁS ÉS JOGORVOSLAT A piacszabályozói döntések bírói gyakorlata, különös tekintettel az elektronikus hírközlésre Lektorálta: Tóth András

Lap- és Könyvkiadó Kft.


© DR. KOVÁCS ANDRÁS GYÖRGY, 2012 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2012

Sorozatszerkesztő: DR. POLYÁK GÁBOR

Kézirat lezárva: 2012. március 1. A könyv megjelenését az Alapítvány az Infokommunikációs Jogi Kutatásokért támogatta.

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978 963 258 167 5

Budapest, 2012 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Bors Kriszta A tördelés a HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadóban készült


Tartalom

Fogalomtár és rövidítések jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7

Előszó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

I. rész: Piacszabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.1.2.1. 1.1.2.2. 1.1.2.3. 1.1.3. 1.1.3.1. 1.1.3.2. 1.1.3.3.

A piacszabályozás alapvonalai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A gazdasági szabályozás – versenyszabályozás – piacszabályozás . A piacgazdaság jogi értelmezése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Piacgazdaság fogalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában . . . . . . Piacgazdaság az Alaptörvényben: a tisztességes verseny feltételeinek biztosítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Az Európai Unió és a piacgazdaság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A piacgazdaság közgazdasági értelmezése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Globális piacgazdaság, globális jogrend? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Az állam szerepvállalása, a piaci kudarcok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Piacgazdaság kontra piacszabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25 25 27 27 30 33 34 37 44 52

1.2.

A szabályozó hatóságok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

1.3. 1.3.1. 1.3.2. 1.3.3. 1.3.4. 1.3.5. 1.3.6. 1.3.7. 1.3.8.

A szabályozó hatóságok jogalkalmazásának ismérvei . . . . . . . . A közgazdasági fogalmakra épülő absztrakt jogi normák alkalmazása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ex ante típusú jogalkalmazás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . „Quasi” normaalkotás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Folyamatos magatartásszabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A jogérvényesítés speciális módja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A piacfelügyeleti jogkör, adatszolgáltatási eljárások . . . . . . . . . . . . A bejelentések és panaszok speciális jogorvoslati jogot is biztosító eljárásban való kezelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A nyilvánosság és transzparencia kiemelt szerepe a szabályozói eljárásokban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

65 68 69 71 71 72

74

75

3


1.3.9. 1.3.10. 1.3.11. 1.3.12. 1.3.13. 1.3.14. 1.3.15. 1.3.15.1. 1.3.16.

A polgári jogviszonyokba való széles körű beavatkozási jogosítványok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A szabályozáshoz kapcsolódó sajátos hatáskörök léte . . . . . . . . . . . A hatósági szerződések, ön- és társszabályozás . . . . . . . . . . . . . . . Egyetemes szolgáltatással összefüggő jövedelemátcsoportosítási mechanizmusok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Együttműködés más hatóságokkal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Az Európai Unió intézményeinek kontrollmechanizmusai . . . . . . . Az uniós irányelvek által indukált szabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . A szabályozó hatóságok függetlensége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A normatív szabályozási jogkörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4. 1.4.1. 1.4.2. 1.4.2.1. 1.4.2.2. 1.4.2.3. 1.4.2.4.

Szabályozó hatósági normatív aktusok jogi természete . . . . . . . 92 Az uniós jog értelmezése és a hazai közigazgatási bírói gyakorlat . 92 Nem kötelező aktusok, a soft law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 NSZH által kiadott normatív aktusok jogszabályi felhatalmazás nélkül . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 NSZH által kiadott normatív aktusok jogszabályi felhatalmazással . 101 Ön- és társszabályozás, etikai kódexek, együttműködési megállapodások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Uniós „soft law” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

1.5. 1.5.1. 1.5.2.

A szabályozó hatóság fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 A jogtudományban és a tételes jogban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Nemzeti szabályozó hatóságok és az önálló szabályozó szervek . . . 116

77 79 79

80 81 83 84 88 90

II. rész: Eljárás és jogorvoslat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.2.1. 2.1.2.2.

A szabályozói versenyteremtés központi eleme: a JPE-szabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Versenyteremtés a hálózatos iparágakban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A JPE-szabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . JPE a hazai elektronikus hírközlésben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . JPE az energetikai szektorban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.

Néhány szó a klasszikus közigazgatási hatósági eljárásokról . . . 130

2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.2.1. 2.3.2.2. 2.3.2.3. 2.3.3. 2.3.3.1.

Az elektronikus hírközlési jog bírói gyakorlata . . . . . . . . . . . . . JPE-eljárások a Hkt. alapján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . JPE-eljárások az Eht. alapján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eljárási kérdések: az első JPE-szabályozási ciklus tapasztalatai . . . . A második JPE-szabályozási ciklus tapasztalatai ex 16-os piacon . . . A harmadik JPE-szabályozási ciklus tapasztalatai az ex 16-os piacon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . JPE-határozatot végrehajtó határozatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jóváhagyó határozatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

119 119 120 120 127

146 146 150 150 164

172 176 177


2.3.3.2. Piacfelügyeleti eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 2.3.3.3. Jogvitás eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 2.3.3.4. JPE-határozatok értelmezése és jogereje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 2.4. A JPE- és más szabályozói eljárások általános modellje a bírói gyakorlat alapján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1. JPE-eljárási modell az elektronikus hírközlésben . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.1. Tényállás tisztázása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.2. Megváltoztatási jogkör – kereseti kérelemhez kötöttség . . . . . . . . . 2.4.1.3. Az Eht. 57. § (2) bekezdése szerinti eljárás, mint a modell logikai „záró eleme” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.4. A végrehajtás felfüggesztése JPE-szabályozás esetén . . . . . . . . . . . 2.4.1.5. Az ítéletek ex tunc (visszamenőleges) hatályának hatása a szabályozásra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.6. Szabályozási ciklusok, „fenntartó” JPE-határozatok, a per tárgyalásának felfüggesztése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2. A szabályozói eljárás modellje más területeken . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2.1. Szabályozói modell az energetikában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2.1.1. JPE-eljárás az energetikában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2.1.2. Kereskedelmi, és üzletszabályzatok jóváhagyása . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2.1.3. Az eljárásjogi szabályozás szétesettsége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

221 223 224 226 229 230

2.5. 2.5.1. 2.5.2. 2.5.3. 2.5.4. 2.5.5. 2.5.6. 2.5.7. 2.5.8. 2.5.9 2.5.10. 2.5.11. 2.5.12. 2.5.13. 2.5.14. 2.5.14.1. 2.5.14.2.

JPE-eljárások a 2011-es új (mód.) Eht. eljárási szabályai alapján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Az ügyfél és bejelentő fogalmának újraszabályozása . . . . . . . . . . . Adatszolgáltatási eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A „tényállás tisztázása” a JPE-eljárásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Üzleti titok kezelése a JPE-eljárásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Döntések közlése, ügyfelek értesítése a JPE-eljárásban . . . . . . . . . Ügyfelek részvétele a JPE-eljárásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Együttműködés a GVH-val . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A nemzeti konzultáció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Árszabályozás a JPE-határozatban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nyilvános meghallgatás és nemzeti konzultáció . . . . . . . . . . . . . . . A notifikációs eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jogorvoslatra jogosultak köre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uniós „soft law” vitatása a bíróság előtt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . JPE-határozatot végrehajtó határozatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Általános hatósági felügyelet és piacfelügyeleti eljárások . . . . . . . . A piacfelügyeleti tevékenység, piacfelügyeleti eljárás . . . . . . . . . . .

233 233 235 237 239 241 242 245 246 251 252 253 254 255 257 261 265

2.6. 2.6.1. 2.6.2. 2.6.3.

Következtetések: A jogorvoslat hatékonysága . . . . . . . . . . . . . . . Az eljárások átlagos időtartama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Határidők a bírósági jogorvoslatra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jogorvoslat és szakértelem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

267 268 269 271

5

203 203 211 212

215 216 218


2.6.4. 2.6.5. 2.6.6. 2.6.6.1. 2.6.6.2. 2.6.6.3. 2.6.6.4. 2.6.6.5. 2.6.6.6.

Eljárásjogi követelmények, jogorvoslati szintek és megváltoztatási jogkör . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ex tunc vagy ex nunc hatályú jogorvoslati modell? . . . . . . . . . . . . Javaslat egy hatékony bírói szervre: A Versenybíróság . . . . . . . . . . A Versenybíróság általános jellemzői . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jogorvoslat és a Versenybíróság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A Versenybíróság hatásköre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A versenybírák kiválasztása és a szakértelem biztosítása . . . . . . . . Költségek, finanszírozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A Versenybíróság mint szervezeti modell előnyei . . . . . . . . . . . . . .

273 276 278 280 281 282 284 285 286

Jogszabályok jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Határozatok jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Hivatkozások jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 Tárgymutató . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

6


FOGALOMTÁR ÉS RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

7. cikk szerinti eljárás: A Keretirányelv 7. cikke szerinti eljárás, más néven notifikáció, esetleg konszoldiációs eljárás. A mód. Eht. az Egyeztetés az Európai Bizottsággal, a BEREC-kel, és a tagállami elektronikus hírközlési szabályozó hatóságokkal címszó alatt szabályozza a mód. Eht. 71. §-ában. Aarhusi Egyezmény: 2001. évi LXXXI. törvény a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről. ACER: Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége (Ügynökség). Áe.: 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól. Alapvető eszköz (essential facilities): olyan eszköz, amely alapvető vagy nélkülözhetetlen egy gazdasági tevékenységhez egy bizonyos piacon és nem létezik valódi vagy potenciális helyettesítője. APEH: Adó- és Pénzügy Ellenőrzési Hivatal. Aptv.: 2003. évi XVI. törvény az agrárpiaci rendtartásról. Árprés: olyan versenykorlátozó helyzet, amelyben egy hatékonyan működő szoláltató a nagykereskedelmi és a kiskereskedelmi árak közötti árrés szűkösségéből következően nem képes a hálózati szolgáltatás igénybevételével a hálózati szolgáltatást nyújtó szolgáltató által, illetve általa irányított, őt irányító vagy vele közös irányítás alatt álló vállalkozás által az érintett piacon már nyújtott ráépülő előfizetői szolgáltatást a hálózati szolgáltatást nyújtó szolgáltató, illetve az általa irányított, őt irányító vagy vele közös irányítás alatt álló vállalkozás által kialakított árszinten gazdaságosan nyújtani. Ársapka-szabályozás (price cap): az árakat úgy ellenőrzi a szabályozó, hogy meghatározza azok módosításának lehetőségeit. Legelterjedtebb formája, mikor az árszintet (P) – illetve annak emelési lehetőségét – valamely inflációs mutató és egy meghatározott termelékenységi tényező (x) különbségeként határoznak meg. Egy meghatározott árnál nem lehet magasabb a szabályozott ár (áremelés), de alacsonyabb igen. Art.: 2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről. Ártörvény: 1990. évi LXXXVII. törvény az árak megállapításáról. Aszimmetrikus információ: a piac egyik oldalán állók (releváns) informáltsága eltér a másik oldalétól, és gyakran – habár nem feltétlenül – a piac egyik oldala információs előnyt élvez a másikkal szemben. 7


Aszimmetrikus szabályozás: Az új belépők támogatása a már piacon lévő jelentős piaci erővel rendelkező (a már piacon lévő, gyakran az inkumbens) szolgáltatókra rótt többletkötelezettségekkel. Avtv.: 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról. BEREC: Body of European Regulators for Electronic Communications magyarul: Európai Elektronikus Hírközlési Szabályozók Testülete. BU-LRIC költségmodell: Bottom-up Long Run Incremental Cost, alulról felfelé épülő LRIC-modell. A szabályozó költségalapú árellenőrzésre szolgáló költségmodellje. CEER: Council for European Energy Regulators. Coase-tétel: Amennyiben teljesen egyértelműek és érvényesíthetők a tulajdonosi jogok, valamint nincsenek vagy elhanyagolhatóak a tranzakciós költségek – a szerződő felek tárgyalásai a tulajdonosi jogok eredeti kijelölésétől függetlenül ugyanahhoz az allokációs eredményhez vezetnek, ezért az externáliák problémái a tulajdonjogok önkéntes megváltoztatásával megoldhatók. Dereguláció: Közgazdasági értelemben az állam szerepvállalásának csökkentése a piaci hatások érvényesülésének javára, például a privatizáció útján. A dereguláció jogi értelemben a jogi (túl)szabályozottság mértékének csökkentését jelenti. Két válfaja van: a technikai és az érdemi dereguláció. A technikai dereguláció keretében a végrehajtott vagy párhuzamos jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezésével formai értelemben csökkenthető a jogi szabályozás, így a hatályosuló joganyag nem változik. Az érdemi dereguláció keretében a jogalkotó megváltoztatja, lecsökkenti a hatályosuló joganyagot. Downstream piac: kiskereskedelmi/értékesítési piac, amely a gazdasági értéklánc „folyamának torkolatánál” van , azaz „torkolat vidéki” piac. Egyetemes szolgáltatás: (Universal service): az állam által garantált olyan meghatározott minőségű, közcélú (nyilvános) minimális szolgáltatáskészlet, amely minden felhasználó számára, földrajzi elhelyezkedésétől függetlenül, díj ellenében hozzáférhető, elérhető áron. Egyeztetés az érdekeltekkel jelentős ügyekben: A mód. Eht. 40. §-a (Eht. 36. §-a) által szabályozott, az uniós jogban nemzeti konzultációnak nevezett jogintézmény. Eht.: 2003. évi C. törvény az elektronikus hírközlésről. Eht. 36. §-a szerinti eljárás: Az uniós jogban nemzeti konzultáció, a mód. Eht. 40. §-a által szabályozott eljárás, lásd előző fogalom. Emberi Jogok Európai Egyezménye: 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény. Energia Közösség Szabályozó Testülete: Az Energiaközösséget létrehozó szerződés Európai Közösség általi megkötéséről szóló 2006/500/EK tanácsi határozat III. fejezet 58–62. §-a által szabályozott Szabályozó Testület, amely a balkáni országokkal létrehozott Energiaközösségnek a szerve. ENTSO: (villamosenergia-piaci, földgázpiaci): villamosenergia-piaci átviteli­ rendszer-üzemeltetők európai hálózata (ENTSO-E: The European Network of 8


Transmission System Operators for electricity), illetve a gázpiaci szállításirendszer-üzemeltetők európai hálózata (ENTSO-G: The European Network of Transmission System Operators for Gas). ERG: European Regulatory Group (elektronikus hírközlés, a BEREC elődje). ERGEG: European Regulatory Group for Electricity and Gas (2011. július 11-én szűnt meg, utódja az ACER). EUcstv.: 2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról. EUMSz.: Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (A Szerződés) EUSz.: Az Európai Unióról szóló Szerződés. Ex ante kötelezettségek: olyan, a nemzeti szabályozó hatóság által a jelentős piaci erővel rendelkezőnek minősített szolgáltatók számára előírt kötelezettségek, melyek célja az, hogy a szolgáltatók ne használhassák piaci erejüket a verseny korlátozására vagy torzítására az érintett piacon, illetve, hogy a piaci erejüket a kapcsolódó piacokra ne vihessék át. Ex ante szabályozás: A nemzeti szabályozó hatóság által gyakorolt megelőző, ágazatspecifikus szabályozás, melynek célja, hogy kötelezettségeket írjon elő a jelentős piaci erővel rendelkezőnek minősített szolgáltatók számára annak érdekében, hogy a szolgáltatók ne használhassák piaci erejüket a verseny korlátozására vagy torzítására az érintett piacon, illetve, hogy a piaci erejüket a kapcsolódó piacokra ne vihessék át. Ex lege: a törvény erejénél fogva, közvetlenül a törvényből következően. Ex nunc hatály: csak jövőre nézve beálló hatály. Ex post jogérvényesítés: Ex post jogérvényesítés esetén egy közigazgatási hatóság a múltbéli jogsértésekre reagál, utólagosan szankcionálva azt. A tipikus hatósági ellenőrzéssel induló hivatalbóli hatósági jogalkalmazás ex post jellegű. Így például a versenyhatóságok által elvégzett vizsgálatok a piacon már lezajlott eseményeket veszik figyelembe azzal a céllal, hogy szankcionálják az olyan megállapodásokat vagy erőfölénnyel való visszaélést, amelyek korlátozzák vagy torzítják a versenyt az érintett piacon. Ex tunc hatály: visszamenőleges hatály. Externália (pozítiv és negatív externáliák): A termelés vagy fogyasztás mellékhatásaként, a termékek előállítói/fogyasztói hátrányokat vagy előnyöket okoznak másoknak úgy, hogy a kárt nem fizetik meg vagy a haszonból nem részesednek. Az egyéni és a társadalmi határhaszon és határköltség eltér egymástól. FB: Fővárosi Bíróság (jelenleg Fővárosi Törvényszék). FIT: Fővárosi Ítélőtábla. Fltv: 1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről. Fogolydilemma: A fogolydilemma a nem zéró összegű játékok egy fajtája. A lényege, hogy két, súlyos bűnténnyel gyanúsított fogoly közül vallomást tesz-e az egyik a másik ellen. Bár mindkét fogoly jobban járna, ha kooperálnának, és egyikük sem vallana a másik ellen, mégis mindkettejüknek személyes érdekében áll vallani, akkor is, ha korábban kooperációt ígértek egymásnak. Ebben áll a fogolydilemma lényege. 9


Forum-shopping: ha ugyanazon jogi eljárásra több döntéshozó szervnek van hatásköre és az eljárást indító fél választhat közülük, annak alapján, hogy melyiktől várja a kedvezőbb döntést. Fttv.: 2008. évi XLVII. törvény a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról. GATS Egyezmény: 1998. évi IX. törvény B. melléklete az Általános Egyezmény a szolgáltatások kereskedelméről, Az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény (GATT) keretében kialakított, a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó Marrakechi Egyezmény és mellékleteinek kihirdetéséről. GATT: Az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény. Gazdasági járadék: az a különbség, ami az adott termelési tényezőért ténylegesen kifizetett összeg és az adott termelési tényező megszerzéséért minimálisan szükséges összeg között van. Glide-path szabály: árszabályozás esetén olyan képlet, amely meghatározza, hogy egy cél értékét egy adott céldátumra fokozatosan milyen szabályok alapján kell a szolgáltatónak elérnie. GVH: Gazdasági Versenyhivatal. Hálózati externália: ha egy jószág értéke nő azáltal a fogyasztó számára, hogy többen vásárolják (pl. telefon). Hálózatos iparágak: távközlés, gáz- és áramszolgáltatás, közlekedés stb. esetében a hálózatok összekapcsolása alapvetően meghatározza e piacok működését. Hálózati externália érvényesül és ezért a hálózati hatások döntően befolyásolják a piac egyensúlyi helyzetét. A hálózatos iparágak jellemzően magas eszközigényűek (nagyok az elsüllyedt költségek és a belépési korlátok), jellemzőek a különböző szűk keresztmetszetek létee. Határköltség: Azt mutatja, hogy mennyivel változnak a költségek, ha egy jószág előállítását egy egységgel megváltoztatjuk (MC, Marginal Cost). Határköltségalapú árképzésről beszélünk, ha egy vállalat az általa termelt jószágnak a határköltségével egyenlő árat állapít meg. Versenyzői piacon a tökéletes versenyt ez jellemzi, és ilyenkor az ár és határköltség egyenlő az átlagköltséggel. Hipotetikus monopolista teszt: A hipotetikus monopolista teszt a keresleti, illetve kínálatoldali helyettesítés mérésének egy módja. A teszt szerint a hatóságnak fel kell tennie a kérdést, hogy mi történne akkor, ha kisméretű, de jelentős és tartós emelkedés történne egy adott áru vagy szolgáltatás árában, feltételezve, hogy minden egyéb áru és szolgáltatás ára változatlan marad. Az érintett fogyasztók vagy szolgáltatók által adott válaszok segítséget nyújtanak annak meghatározásában, hogy léteznek-e helyettesíthető áruk, és ha igen, hol kell meghúzni az érintett árupiac határát. Ez a teszt még „SSNIP” néven is ismert (small but significant non transitory increase in price). Hkt.: 2001. évi XL. törvény a hírközlésről. Hozzáférési irányelv: Az Európai Parlament és Tanács 2002/19/EK irányelve (2002. március 7.) az elektronikus hírközlő hálózatokhoz való hozzáférésről és azok ös�szekapcsolásáról, HL L 108., 2002. 4. 24., 7–20. Hpt.: 1996. évi CXII. törvény a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról.

10


Inkumbens: Az inkumbens olyan szolgáltatót jelent, amely korábban teljes mértékben állami kézben volt (jellemzően állami monopólium volt), majd privatizálták (elsősorban a távközlésben használt fogalom). IRG: Independent Regulatory Group (elektronikus hírközlésben, az ERG elődje). IÜKSZ: Ideiglenes üzemi és kereskedelmi szabályzat. JPE-eljárás: Piacmeghatározás, piacelemzés és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók (JPE-szolgáltató) azonosítása és kötelezettségek előírása iránti eljárás (mód. Eht. VI. fejezet). JPE-határozat: Jelentős piaci erejű szolgáltatói státust megállapító és kötelezettségeket előíró határozat, egy adott szabályozási ciklus szabályrendszere. JPE hatósági eljárás: A JPE-eljáráson belül a JPE-szolgáltató azonosítása és kötelezettsége kiszabására irányuló közigazgatási hatósági eljárás. JPE-koncepció: Olyan gazdasági helyzet, amely lehetővé teszi, hogy egy vállalkozás a tevékenységét a versenytársaktól, a vevőktől, és végső soron a fogyasztóktól nagymértékben függetlenül folytassa. JPE-szabályozás: A JPE-eljárásra vonatkozó eljárási és anyagi jogi szabályok, továbbá a JPE-határozatokban és a JPE-határozatban található szabályrendszerek és e szabályrendszerek végrehajtásra érdekében hozott határozatokban megállapított kötelességek összessége. JPE-szolgáltató: Jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltató. Kbt.: 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről. Keretirányelv: Az Európai Parlament és Tanács 2002/21/EK irányelve (2002. március 7.) az elektronikus hírközlő hálózatok és hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról (Keretirányelv) HL L 108., 2002. 4. 24., 33–50. Kertv.: 2005. évi CLXIV. törvény a kereskedelemről. Ket.: 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól. Konszolidációs eljárás: A Keretirányelv 7. cikke szerinti notifikációs eljárás egyik szakirodalmi elnevezése. Konvergencia (elektronikus hírközlésben): A konvergencia fogalma azt jelenti, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások jelenleg más jellegű hálózatok igénybevételével nyújtott termékeket és szolgáltatásokat is képesek előállítani. Erre lehet példa egy telefonszolgáltatást nyújtó vezetékes műsorelosztó vállalat. Konvergens hatóság: integrált szabályozó hatóság, amely egyszerre több szabályozott piacot felügyel (például: médiát és elektronikus hírközlést vagy energiaszektort stb.). Költségalapú ár: Ex-ante kötelezettségek körében jogszabály vagy a szabályozó hatóság által szabályozott ár, melyet a szolgáltatás költségeiből kiindulva úgy állapítanak meg, hogy az elegendő árbevételt biztosítson a szolgáltató számára beruházásainak megtérüléséhez, üzleti tevékenységének finanszírozásához, ésszerű nyereség mellett. A költségalapú ár alkalmazásának kötelezettségét a végfelhasználók kárára történő túlárazás vagy árprés elkerülése érdekében indokolt előírni. Költség-szubadditivitás: A költség-szubadditivitás azt jelenti, hogy a vizsgálat alá vont – a vizsgált szolgáltató(k) által termelt – szolgáltatások közös termelési folyamatban történő előállítása költségelőnnyel jár ugyanazon szolgáltatásoknak 11


több (akárhány), egymástól elkülönült termelési folyamat révén bármilyen megoszlásban történő ellátásával szemben A költség-szubadditivitás a többtermékes természetes monopólium definíciója. A méretgazdaságosság mint kritérium nem más, mint a költség-szubadditivitás speciális esete, mint ahogy az egytermékes természetes monopólium sem más, mint a többtermékes természetes monopólium speciális esete. Közvetítőválasztás: A közvetítőválasztás az elektronikus hírközlési szolgáltató előfizetőjének az a lehetősége, hogy a hívott előfizető vagy szolgáltatás eléréséhez megválassza a közvetítő szolgáltatót, amely az előfizetői hozzáférést nyújtó szolgáltatóval összekapcsoláson keresztül nyilvánosan elérhető telefonszolgáltatást nyújt. Knp.: A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény. LB: Legfelsőbb Bíróság (jelenleg: Kúria). LRIC költségmodell: LRIC (hosszú távú különbözeti költség) módszertan egy hatékony szolgáltató meghatározott teljesítménynövekmény biztosításából fakadó előremutató költségeinek kiszámítására irányul, amennyiben egy bizonyos szintű teljesítményt (amely lehet nulla is) már biztosítanak. A LRIC módszertan hosszú távú költségeken alapul, tehát a számítás során minden bemeneti teljesítmény változó (vagy elkerülhető). A szabályozói gyakorlatban leginkább használt költségalapú árszabályozási eszköz. MEH: Magyar Energia Hivatal. Méretgazdaságosság: akkor áll fenn, ha a vállalkozás átlag (teljes) költsége csökken a kibocsátás növelésével. A méretgazdaságosság egy közös forrása – különösen az elektronikus hírközlési szektorban – az állandó költségek, azaz azok a költségek, amelyek attól függetlenül merülnek fel, hogy hány egységnyi a kibocsátás. Ha a kimenetet növelik, az átlagos állandó költségek csökkennek. MNB törvény: 2011. évi CCVIII. törvény a Magyar Nemzeti Bankról. Mód. Eht. 40. §-a szerinti eljárás: Egyeztetés az érdekeltekkel jelentős ügyekben elnevezésű eljárás, az uniós jogban nemzeti konzultáció az elnevezése, korábban az Eht. 36. §-a szabályozta (Eht. 36. §-a szerinti eljárás). Mód. Eht.: az egyes elektronikus hírközlési tárgyú törvények módosításáról szóló 2011. évi CVII. törvénnyel módosított Eht. Mttv.: 2010. évi CLXXXV. törvény a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról. NAV: Nemzeti Adó- és Vámhivatal. Negatív externália: egy termék előállításának társadalmi határköltsége nagyobb, mint az egyéni; a társadalmi többletköltséget az ár nem tartalmazza. A társadalom egyes csoportjainak hasznosságérzete csökken, a társadalmi határhaszon kisebb, mint a kibocsátott termék fogyasztóinak egyéni határhaszna. Nemzeti konzultáció: az Eht 36. §, illetve később a mód. Eht. 40. §-a által szabályozott Egyeztetés az érdekeltekkel jelentős ügyekben jogintézmény uniós jogban használt megnevezése. Neokolonializmus: A politikailag függetlenné vált gyarmatoknak gazdasági függésben tartására irányuló politika. NFH: Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság. 12


NHH: Nemzeti Hírközlési Hatóság. NHHH: Nemzeti Hírközlési Hatóság Hivatala. NHHT: Nemzeti Hírközlési Hatóság Tanácsa. NMHH: Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság. NMHHE: Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke. Notifikációs eljárás: A Keretirányelv 7. cikke szerinti eljárás, lásd: 7. cikk szerinti eljárás fogalmát. Növekvő volumenhozadék elve: ha a termelés során felhasznált összes tényező mennyiségének valamilyen mértékű megemelésével a kibocsátás még nagyobb mértékben növelhető. NRA: National Regulatory Authority, magyarul Nemzeti Szabályozó Hatóság (NSZH). NSZH: Nemzeti Szabályozó Hatóság. OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development, magyarul: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet. ORTT: Országos Rádió- és Televízió Testület. Otv: 1994. évi XXV. törvény a Magyar Orvosi Kamaráról. Ösztönző szabályozás: A költségalapú szabályozás feltételezi, hogy a szabályozó tökéletesen informált. Nem tökéletesen informált szabályozó reálisabb feltételezéséből kiinduló árszabályozás, amely ugyan magasabb árakhoz, de kisebb jóléti veszteségeket eredményez. Pareto-optimum: Amikor egy gazdaságban a javaknak a gazdasági szereplők közötti elosztását megváltoztatjuk, Pareto-javítást hajtunk végre, ha legalább egy szereplő jólétét javítjuk anélkül, hogy bárki más jóléte csökkenne. Egy elosztás akkor Pareto-hatékony, ha nem végezhető rajta Pareto-javítás. A Pareto-hatékony elosztást Pareto-optimumnak is nevezzük. Potyautas szindróma: A potyautas magatartás az a jelenség, amikor a közjavak fogyasztásában a fogyasztó igyekszik minimalizálni a közös költségekből a részt vállalást, és maximalizálni a közös eredményből a részesedést. A közjavak elégtelen kínálata azt jelenti, hogy bár sokak számára hasznos, alapvetően fontos jószágról van szó, de mert a piaci mechanizmus nem mutatja meg a tényleges fogyasztókat és rezervációs áraikat, így a bevétel lassúvá és bizonytalanná válik. Emiatt az egyéni termelőknek nem jövedelmező ebben az iparágban tevékenykedni, s a kínálat megvalósítása az állam feladata. Pozitív externália: a társadalmi összhaszon egy tevékenység hatására nagyobb, mint az egyéni összhaszon, illetve a társadalmi határköltség kisebb, mint az egyéni költségek összessége, a társ tehát nagyobb teljesítményhez jut, mint amennyit megfizet. Pp.: 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról. PSZÁF tv.: 2010. évi CLVIII. törvény a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről. PSZÁF: Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete. Pt.: 2003. évi CI. törvény a postáról. Ptk.: 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről. Ramsey-árazás: A költségalapú árszabályozás alternatívája, egy a keresleti árrugalmassággal súlyozott határköltség feletti ár. A növekvő hozadék esetén a határköltséges árazás veszteségessé teszi a termelést, mert a határköltség kisebb az 13


átlagköltségnél, ezért az árbevétel nem fedezi a termelési költségeket. Az árnak magasabbnak kell lennie a határköltségnél, vagyis árrést kell tartalmaznia. Optimálisak azok az árrések, amelyek segítségével képezhető árak minimalizálják a fogyasztók jólétének az áraknak a határköltség fölé emeléséből fakadó csökkenését, vagyis optimális eltéréseket képviselnek a határköltséges árazástól. Az árrés szempontjából tehát az optimális, ami a keresleti oldal szempontjából a legjobb, pontosabban a legkevésbé rossz. Az ilyen árrések fordítottan arányosak a kereslet sajátár-rugalmasságával. Ramsey-árrések esetén a határköltséghez viszonyított termelés következtében a jószág iránti összkereslet minimális mértékben csökken. Mindez azt jelenti, hogy a Ramsey-árak maximalizálják az aggregált fogyasztói megelégedettséget és a fogyasztás összvolumenét, a szolgáltatás piacának a nagyságát. Monopóliumok árszabályozásánál javasolt árazási módszer. régi AB tv.: 1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról. régi Get.: 2003. évi XLII. törvény a földgázellátásról. régi Jat.: 1987. évi IX. törvény a Jogalkotásról. régi Kbt.: 1995. évi XL. törvény a közbeszerzésekről. régi Vet.: 2001. évi CX. törvény a villamos energiáról. Smtv.: 2010. évi CIV. törvény a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól. Számviteli szétválasztás: A vállalkozás számviteli kimutatásaiban meghatározott üzletággal vagy üzletágakkal kapcsolatos költségek, bevételek, eszközök, források és tőkeköltség elkülönített kimutatása. TD-LRIC költség modell: Top-Down Long Run Incremental Cost, felülről lefelé épülő költségmodell, a szolgáltatók költségalapú ár számításához használt egyik gyakori költségmodelltípus. Tmftv.: 2009. évi XCV. törvény a mezőgazdasági és élelmiszer-ipari termékek vonatkozásában a beszállítókkal szemben alkalmazott tisztességtelen forgalmazói magatartás tilalmáról. Tpvt.:1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozások tilalmáról. Tragacs piac: Az olyan piacok, ahol az eladó és a vevő közötti információs aszimmetria miatt a (jellemzően homogén) termékek közötti minőségi különbségek a vevő előtt nem ismertek, ezért az egyensúlyi ár a legrosszabb minőséghez igazodik, és ezáltal a jó minőségű termékek kiszorulnak (aszimmetrikus információ okozta piaci kudarc típus). UCP irányelv: Az Európai Parlament és Tanács 2005. május 11-i 2005/29/EK irányelv a belső piacon az üzleti vállalkozások fogyasztókkal szemben folytatott tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatáról, HL L 149., 2005. 6. 11., 22–39. új Abtv.: 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról. új Avtv.: 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról. új Bszi.: 2011. évi CLXII. törvény a bírák jogállásáról és javadalmazásáról. új Jat.: 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról. új Kbt.: 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről. új Vet.: 2007. évi LXXXVI. törvény a villamos energiáról. 14


UMTS: Universal Mobile Telecommunications System (UMTS) egyike a harmadik generációs 3G mobiltávközlő technológiáknak Európában. Upstream piac: nagykereskedelmi (beszerzési piac, az értéklánc „felső folyásánál”. Ügynökség: Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége (ACER). ÜKSz.: Üzemi és kereskedelmi szabályzat. Választékgazdaságosság: Több termék/szolgáltatás előállítása/nyújtása esetén alacsonyabb költséget eredményez, ha azokat ugyanazon berendezések, eszközök segítségével, együttesen állítják elő, mintha külön-külön állítanák elő azokat. Választékgazdaságosság akkor érvényesül, ha két vagy több termék adott mennyiségét egy szolgáltató alacsonyabb teljes költséggel képes előállítani, mintha az egyes termékeket különböző szolgáltatók külön állítanák elő. Strukturális piacralépési korlát áll fenn, ha a piacon jelen van olyan szolgáltató, mely a hatékony szolgáltatás nyújtáshoz szükséges jelentős méretgazdaságosságot, választékgazdaságosságot elérte. Vertikális integráció: Vertikális integráció akkor valósul meg, ha egy vállalkozás (esetleg több azonos érdekkörbe tartozó vállalkozás) az értéklánc különböző szintjein elhelyezkedő piacokon egyaránt jelen van. Az ilyen szolgáltató a termelési folyamat különböző szintjeinek egy vállalkozáson belüli integrálása miatt képes a jobb árak elérésére (pl. eltérő belső és külső árak meghatározásával) és ebből fakadóan a piacielőny-szerzésre. Világítótorony-példázat: John Stuart Mill híres példázata a közjószágok mibenlétére, amely szerint a világítótorony jelzőfényének „hasznából” senkit nem lehet kizárni. Coase kritikája szerint ez nem jelenti azt, hogy egy világítótorony használóitól ne lehetne megkövetelni, hogy fizessenek annak fönntartásáért (ami, ha ezt az állam vállalja magára, lehetővé teheti, például, hogy a világítótorony-építés és -fönntartás akár nyereséges magánvállalkozás lehessen, és nem üzleti kudarc). Lásd Ronald H. Coase: The Lighthouse in Economics. Vtv.: 2005. évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről. WTO: World Trade Organization, magyarul: Világkereskedelmi Szervezet.

15


Előszó

A piacszabályozás, a piacnyitás joga minden bizonnyal egyike a versenypolitika legdinamikusabb területeinek. Az uniós jognak köszönhetően számos olyan iparág nyílt meg a gazdasági verseny előtt, amelyeket az európai közgondolkodás sokáig kizárólagos állami szegmensnek tekintett (és ennek a gondolkodásmódnak az utóhatásai gyakran még ma is érzékelhetők). Ennek a több mint két évtizedre visszatekintő uniós folyamatnak az eredményeként kialakult a piacnyitásnak és a hálózatos iparágaknak az egyes szektorokon átívelő ismeretanyaga: bár az elektronikus hírközlés, a villamos energia, a földgáz, a vasúti és a postai szolgáltatás sok szempontból eltérő szabályozást tesz szükségessé, megfigyelhetők bizonyos párhuzamok és összefüggések. A piacszabályozás jelentőségéhez mérten fejlődött annak hazai irodalma. A monografikus jellegű munkák közül kiemelendő Tóth András „Az elektronikus hírközlés és média gazdasági szabályozásának alapjai és versenyjogi vonatkozásai” c. könyve (HVG-ORAC Kiadó, 2008.). A villamos energia területén érdemes megemlíteni „A magyar villamosenergia-szektor működése és szabályozása I.” c. tanulmánykötetet (Szerk.: Fazekas Orsolya. Complex, 2010.). Több magyar időszakos kiadvány is foglalkozik a piacszabályozás kérdésével. Az „Infokommunikáció és Jog” c. folyóirat már hosszú évek óta szolgál szakmai fórumként a piacszabályozással és hálózatos iparágakkal foglalkozó szakmai és tudományos közösség számára. Az MTA KRTK Közgazdaság-tudományi Intézetének gondozásában immár ötödik éve jelenik meg a „Verseny és Szabályozás” c. évkönyv, amely a terület tudományközi beágyazottságának megfelelően interdiszciplináris megközelítést követ, jogi és közgazdasági elemzéseknek egyaránt teret adva. A szerző neve rendszeresen megjelenik mindkét periodikumban: mind saját műveit publikáló szerzőként, mind mások által idézett szaktekintélyként. Ilyen előzmények után nem meglepő, és igencsak örvendetes, hogy a szerző vállalkozott kutatási eredményei monografikus jellegű összegzésére. Kovács András könyve komoly mértékben hozzájárul a fenti jogirodalomhoz, új szemponttal, a jogalkalmazó bíró perspektívájával gazdagítva azt. A szerző bíróként unikális és hosszú évekre visszatekintő gyakorlati tapasztalatokkal rendelkezik a piacszabályozás területén. Ez nagyban hozzájárul a könyv értékéhez. Ugyancsak kiemelendő érdeme a könyvnek, hogy gyújtópontjába nem kizárólag egy iparágat állít, hanem átfogó, iparágakon átnyúló szabályozáselméleti jelleggel ismerteti és ös�szegzi a piacszabályozás alapvonalait. Bár ez a megközelítés nem ismeretlen a honi 17


szakirodalomban, a szerző monografikus jelleggel elsőként mutatja be a piacszabályozást ebből a szempontból. A könyv első része a piacszabályozás alapvonalait összegzi, annak alapos elméleti összefoglalását adva. A könyvnek ez a része kiválóan alkalmas az egyetemi (graduális és posztgraduális) oktatásban történő felhasználásra. Itt érdemes utalni a könyvben szereplő fogalomtárra, amely a piacszabályozással kapcsolatos legfontosabb jogi és közgazdasági alapfogalmak meghatározását tartalmazza. A kötet második része elemzi az eljárási kérdéseket, összefoglalva a szerző bírósági jogalkalmazása során szerzett tapasztalatait. Az eljárási kérdések előtérbe helyezése, illetve az anyagi jogi kérdések eljárási megközelítése nagyon szerencsés, mivel a piacszabályozás körében talán itt jelennek meg a legnagyobb intenzitással a gyakorló jogász számára legfontosabb jogi kérdések. A könyv logikus szerkezetet követ, gondolat­ vezetése világos; az eligazodást a kötet végén található tárgymutató is segíti. A könyvet jó szívvel ajánlom a kedves olvasó figyelmébe. Dr. Nagy Csongor István, LL.M., PhD, S.J.D. tanszékvezető egyetemi docens (SZTE-ÁJK) egyetemi docens (BME-GTK) ügyvéd

18


Bevezetés

Ez a könyv tematikailag két részre oszlik. A „piacszabályozás” rész elméleti kitekintést nyújt a piacszabályozás témakörére, ezért speciális posztgraduális képzések segédanyagaként is használható. Ez a rész foglalkozik a piacszabályozás általános közgazdasági jogi hátterével, a szabályozó hatóságok jogalkalmazásának sajátosságaival és a nem kötelező jogi normák jogalkalmazásra gyakorolt hatásaival. A témával foglalkozó magyar szakirodalomban általában csak a konkrét, vizsgált szabályozás közvetlen indokaival és elméletének alapjaival találkozhatunk. Ez a könyv e szokásos tárgyalási módtól eltér. Tágabb horizontú általános megközelítést alkalmaz, minden gazdasági szabályozás közös elemeire koncentrál. Ezt a gyakorlati megközelítés indokolta, mert sokkal inkább jellemzi a bírókat a horizontális látásmód, mint minden egyes szakterület speciális indokainak, érvrendszerének a mély ismerete és alkalmazása.1 A könyv gerincét adó második rész tartalmazza az eljárásjogi kérdések elemzését, a könyv lényegi tárgyát. E „jogorvoslat rész” kifejezetten a gyakorló jogászoknak szól, a piacszabályozás hatósági jogalkalmazási kérdéseivel foglalkozik, a piacszabályozó hatóságok határozatainak bírósági felülvizsgálatai során szerzett tapasztalatok összefoglalása. A bírósági perek tapasztalatai történetileg a piacszabályozás leginkább sikeres ágazatának, az elektronikus hírközlési szabályozást érintő perek gyakorlati kérdéseiből formálódtak, azon belül is jelentős piaci erejű szolgáltatók azonosítása és kötelezettségek kiszabása iránti eljárások (továbbiakban JPE-eljárások) során hozott határozatok, illetve e határozatokon alapuló további jogérvényesítő határozatokon alapul. E perek során kidolgozott megoldások szolgáltak mintául más hálózatos iparágakat szabályozó hatóságok határozatainak felülvizsgálatához is, így a Magyar Energia Hivatal piacszabályozói döntéseinél az energetikai szektort érintően, de a médiaszabályozásban, a vasútszabályozásban, vagy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletével összefüggő döntések során is szerepet kaptak. A könyv ezért a téma tárgyalásakor a JPE-határozatokat, illetve a közvetlenül azon alapuló jogérvényesítő határozatokat helyezi a középpontba, noha nem csak a JPE-határozatokról vagy az elektronikus hírközlésről szól, hanem általában a piacszabályozásról. Ezért minden olyan gyakorló jogász eredménnyel forgathatja, aki nem kifejezetten elektronikus hírközlési joggal, hanem más szabályozott szektorral foglalkozik. Lásd erről részletesen: Kovács A. Gy. [2011] 129. o.

1   

19


A könyv – szemben a hasonló témájú feldolgozásokkal – nem anyagi jogról, hanem döntően eljárásjogról szól. A könyv bemutatja, hogy az uniós irányelvek által megkövetelt szabályozó hatóságok 2 eljárására vonatkozó jogi szabályozás gyökeresen eltér a magyarországi klasszikus közigazgatási hatósági eljárási modelltől, nemcsak gyakorlati, de alapvető dogmatikai megközelítésben is, és ezeknek az ellentmondásoknak a feloldására milyen kísérletet tettek a magyar bíróságok. A könyv megjelenésének aktualitását az adja, hogy 2011. augusztus 3-án hatályba lépett rendelkezésekkel implementálta a jogalkotó az új elektronikus hírközlési szabályozási keret felülvizsgálatából eredő változásokat3, és az alkalmat megragadva az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (Eht.) eljárásjogi szabályait is jelentősen átírta.4 2012. január 1-jétől nem Alkotmányunk, hanem Alaptörvényünk5 van és a szabályozó szervezetek is jelentős átalakuláson mentek vagy mennek keresztül az elektronikus hírközlés területén feltétlenül, a konvergens Nemzeti Médiaés Hírközlési Hatóság létrejöttével. Erre is tekintettel a korábbi bírói gyakorlat e gyökeresen új jogszabályi keretben való értelmezése vált szükségessé. Ezért a friss és jelentősen átalakuló szabályozás bírósági perekben való megítélésére vonatkozóan is jóslásokba bocsátkozunk, megpróbálva segíteni a gyakorló jogászok munkáját. Ez talán túlzott bátorságnak tűnhet, de ha elfogadjuk, hogy a jog nem más, mint jóslat arra nézve, hogy a bíróság milyen döntést fog hozni6, akkor talán nem is annyira kifogásolható. Figyelemmel arra, hogy az elmúlt húsz év alkotmánybírósági gyakorlata a 2012. január 1-jéig hatályban volt Alkotmány rendelkezésein alapul és az alkotmánybírósági gyakorlatot az Alaptörvény hatálybalépése még önmagában nem teszi semmissé7, a 2011. december 31-ig hatályban volt Alkotmányra8 is időnként hivatkoznunk kell, elsősorban olyan esetekben, amikor az Alaptörvény alapján álló értelmezés sem vezetne várhatóan más eredményre. Ebben az esetben az Alkotmány kifejezést használjuk. Ehhez hasonlóan a Nemzeti Hírközlési Hatóság szabályozó hatósági feladatokat ellátó szerve a Tanács9 volt 2010. augusztus 11-ig, azóta az elektronikus National Regulatory Authority (NRA), magyarul Nemzeti Szabályozó Hatóság (NSZH). Az új elektronikus hírközlési keretszabályozás legfontosabb elemei: Az Európai Parlament és Tanács 2009. november 25-i 2009/140/EK „jobb szabályozás” irányelve (HL L 377., 2009. 12. 18., 37–69. o.), az Európai Parlament és Tanács 2009. november 25-i 2009/136/EK „fogyasztók jogairól szóló” irányelve (HL L 377., 2009. 12. 18., 11–36. o.) és az Európai Elektronikus Hírközlési Szabályozók Testületét (BEREC) létrehozó Európai Parlament és Tanács 2009. november 25-i 1211/2009/EK rendelete (továbbiakban: BEREC rendelet, HL L 377., 2009. 12. 18. 1–10. o.). Ezek a 2002-es hat irányelvből és egy rendeletből, illetve egy határozatból álló szabályozási csomagot módosították. Az implementálási határidő 2011. május 25-e lett volna, amelyet nem sikerült betartani, így az új szabályok 2011. augusztus 3-án léptek hatályba. 4    A 2011. július 9-én kihirdetett 2011. évi CVII. törvény. 5    Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), melynek nincs száma a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (új Jat.) 27. § (3) bekezdése értelmében. 6    H art, H. L. A. [1961/1995] 375. o. 7    Az Alkotmánybíróság 2012. január 1-je utáni, Alaptörvényen alapuló határozatai, változatlanul hivatkozási alapnak tekintik a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot. 8    A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (Alkotmány). 9    A Tanács volt a piacszabályozásra vonatkozó szabályozói jellegű hatósági hatáskörök címzettje. A Tanács ugyan a Nemzeti Hírközlési Hatóságnak volt egy szerve, azonban a Pp. 327. § (4) bekezdésére is figyelemmel ő maga volt az a hatóság, amely az ilyen tárgyú határozatokat hozta. A Nemzeti Hírközlési Hatóság más szerveinek, így a Hivatalnak más klasszikus közigazgatási hatósági hatáskörei is voltak, így a Nemzeti Hírközlési Hatóság, mint közigazgatási szerv nemcsak egy szabályozó hatóság, hanem más közigazgatási tevékenységet is végzett (pl. tevékenységengedélyezés, építési hatósági feladatok stb.). Tisztán piacszabályozói tevékenységek tehát a Tanács látott el. Ugyanígy a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság létrejöttével, a szabályozói hatásköröket az Elnök 2    3   

20


hírközlés területén Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (NMHH) Elnöke kapott szabályozói hatásköröket.10 Ezért a könyv egységesen a perekben szereplő alperest az egyszerűbb érthetőség kedvéért alperesnek, esetleg hatóságnak, vagy NSZH-nak nevezi, amely a nemzeti szabályozó hatóság kifejezés rövidítése. Ha nem az elektronikus hírközlésre vonatkozó NSZH-ról van szó, akkor ott a magyar szabályozó nevének rövidítését használjuk, például az energetikai szektort érintő kérdések esetén az NSZH a Magyar Energia Hivatal (MEH), médiaszabályozás esetén NMHH Médiatanácsa stb. A magyarázatok tudományos igényűek, de próbáltam a gyakorló jogászok igényeihez igazodva a kézikönyv jellegű elemeket erősíteni. Nem mellőzhettem azonban az eddigi bírói gyakorlat – gyakran jogtörténetinek tűnő – bemutatását, legalábbis azon részeiben, melyek a jelenlegi eltérő tételes jogi szabályok értelmezésekor szerepet kaphatnak. Néhány szót érdemes szólni az esetjog feldolgozásának módszertanáról. A módszertan induktív, egyes gyakorlati problémákra adott eseti válaszok elméleti általánosítása. Az elemzések és következtetések során a közigazgatási jogi dogmatikákon11 belül a három klasszikus dogmatikai megközelítést az egyes kérdések taglalásánál folyamatosan érvényesíteni próbáltam. Így mind a közigazgatásiaktus-tani, a közigazgatásijogviszony-elméleti elemzést és az alkotmányos alapintézmények, intézményrendszer felőli értelmezést is elvégzem a dogmatikai konklúziók helyességének ellenőrzésére. Emellett szükségszerűen megjelenik egy uniós jogi szempontú értelmezés, amit szintén – talán indokolatlanul leszűkítő módon – egy közigazgatási jogi dogmatikaként kezelek. Az aktustan mint elmélet már a XIX. században kidolgozott elmélet volt12, és azóta is folyamatosan alakult13. Ennek ellenére egységes, általánosan elfogadott aktustani megközelítés nincsen. Jól mutatja ezt a tényt, hogy ahány szerző, annyiféle csoportosítással és osztályozással találkozhatunk.14 Noha ezeknek a csoportosításoknak vannak közös elemei, a könyvben foglalt levezetések megfelelő értelmezéséhez szükségesnek tartjuk megjelölni, hogy a magunk részéről – önkényesen – a Berényiféle15, jelenleg is oktatott aktustani osztályzást és fogalomrendszert használjuk azzal, hogy ha szükségesnek tartjuk az eltérést vagy a többoldalú elemzést, akkor ezt külön jelöljük.16 „örökölte”, míg az NMHH Hivatala más klasszikus szabályozói jogkörökkel is rendelkezik. Az NMHH-n belül működő Médiatanács a médiaszabályozás központi szerve és egyes kérdésekben szintén szabályozási jogkörrel rendelkezik, ahogy korábban az ORTT is rendelkezett szabályozói funkciókkal. 10    A médiát és hírközlést szabályozó egyes törvények módosításáról szóló 2010. évi LXXXIII. törvény 1. § (3) bek, 39. § (1) bek. 11    A közigazgatási jogtudomány egyes területeinek osztályozásában Tamás András által használt megközelítést alkalmazzuk. Tamás A. [2005]. 12    M ayer, O. [1885–1886]. 13    Forsthoff, E. [1961] 180–249. o. 14    Berényi S. [1997]; M adarász T. [1989] 301–329. o.; Tamás A. [2005] 421–494. o.; K alas T. [1997] 3–33. o.; Patyi A.–Varga Zs. A. [2010] 199–233. o. 15    Fazekas –Ficzere (szerk.) [2006] 293–361. o. 16    Megjegyezzük, hogy Léon Duguit (1859–1928) teóriáját nem tudjuk figyelmen kívül hagyni a szabályozó hatóságok elemzésekor. Eszerint a jogi aktusok három fő csoportja: 1. jogalkotói aktusok 2. státusfeltételeket megalapozó aktusok (jogalanyok alanyi minőségét határozzák meg), 3. jogokat és kötelezettségeket meghatározó aktusok, amelyek az alanyt jogviszonyokban definiálják. Tamás A. [2005] 423. o. Az aktusok második fő csoport-

21


A könyv egyáltalán nem tárgyalja a szervezeti jogviszonyokat, a szabályozó hatóságok fogalma kapcsán éppen csak utal ezekre, e kérdéssel ugyanis már más szerzők mélyen foglalkoztak.17 Anyagi jogviszonyok említésére csak annyiban kerül sor, amennyiben azok az eljárásjogi problémák megértéséhez szükségesek. Az Alaptörvény új szabályaira figyelemmel nem kerülhetem el, hogy már a bevezetőben néhány szót szóljak az alkotmányos intézményrendszer felőli értelmezés, mint a következtetések helyességét ellenőrző módszer korlátairól. Az Alaptörvény Állam fejezet „A bíróságok” alfejezet 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a jogszabályok a józan észnek, és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. Az elmúlt 20 évben a bíró a jogértelmezés elfogadott módszereit (a nyelvtanilogikai, rendszertani, történeti és teleológiai) a jogalkalmazás általános dogmatikai elvei által meghatározott „sortartással” alkalmazta, majd ellenőrző elveket is használt a következtetés helyességének ellenőrzésére. Az egyik ellenőrző elv az, hogy az elfogadott értelmezés az alkotmánykonform értelmezés követelményének megfelel-e, a másik pedig az, hogy nem ütközik-e „az abszurd következtetés tilalmába”.18 Az Alaptörvény 28. cikkének első mondata a jogalkalmazás hagyományosan kialakult technikáját annyiban változtatja meg, amennyiben a teleológiai, jogalkotói célt vizsgáló értelmezést nem a nyelvtani-logikai, rendszertani, történeti értelmezés sortartásos rendszerében a negyedik értelmezési elvként határozza meg, hanem együttes értelmezést, azaz mindig érvényesülő kontroll értelmezési szerepet tulajdonít az alkotmánykonform értelmezés mellett a teleológiai értelmezésnek is. Ez a kontinentális hagyományú „törvény betűje” szerint értelmező „hivatalnok-bírói” értelmezés helyett, a látszólagosan szabadabb angolszász jogértelmezés irányába tolja el a bírói jogértelmezés gyakorlatát.19 Az angolszász jogértelmezés – az „íratlan alkotmány” hagyományából eredően – eleve fordított logikájú a hazai jogértelmezési gyakorlathoz képest, és a bírói ítéletekben feltárt alanyi jogok, jogelvek – quasi Alkotmányt helyettesítő szabályok – felől értelmez egy jogesetet a precedensjogból kiindulva, a jogforrási hierarchiában egyre alacsonyabb jogszabályok felé haladva. Ezzel szemben a kontinentális (német) – osztrák közvetítéssel megjelenő – magyar jogértelmezési gyakorlat, mindig a legkonkrétabb, ezért legalacsonyabb szintű jogszabályból indul ki20, és annak értelmezését próbálja a jogforrási hiearchiában a magasabb szintű jogszabályhoz – végső esetben az Alkotmányhoz – „igazítani.” Kérja különös jelentőséggel bír a szabályozó hatóságok esetén, így ezeket a határozattípusokat külön aktustani csoportként kezeljük. 17    Lásd erről: Fazekas J. [2012] 183–213. o., [2005], [2004]; Balázs I. [2006]; Sajó A. [2007] 5–51. o. 18    Ez utóbbi szükségszerű, logikai szabályok formalitásából eredő ellenőrzési pont, amely egy évtizedes ítélkezési tapasztalatom szerint rendszerint szinte mindig -vagy tudatosan, vagy tudat alatt – megjelenik a döntési folyamat végén. Időnként ítéleti indokolásokban is tetten érhető a következő kifejezések használatakor ellenérvek cáfolataként: „jogi nonszensz”, „életszerűtlen” stb. 19    Különösen érzékelhető ez a törekvés, ha az Alaptörvény R. cikk 3. bekezdését is figyelembe vesszük, amely az alkotmánykonform értelmezés során megköveteli a történeti alkotmánnyal összhangban lévő értelmezést. 20    Ezért éri gyakran az a kritika a magyar bírói jogértelmezést, hogy egy konkrétabb, ezért egyértelműbb, alacsonyabb szintű jogszabályt előnyben részesít a jogforrási hierarchiában feljebb lévő, ezért szükségszerűen absztraktabb jogszabállyal, törvénnyel, hovatovább Alkotmánnyal szemben, ami téves jogalkalmazás esetén azzal a

22


dés, hogy milyen eredményre vezet egy ennyire más jogértelmezési technika esetében a „jogértelmezési szabadság” növekedése, különösen azért, mert nálunk e „szabadságnak” nincsenek meg az erős és egyértelmű, angolszász jogi kultúrában gyökerező és sokféle formában megjelenő objektív korlátai. Ennek ellenére nem vitatható, hogy egy ilyen elmozdulás legitim jogalkotói cél lehet, és akár a jogforrási hierarchiát jobban érvényesítő jogalkalmazáshoz is vezethet.21 Míg a bírói jogértelmezés módszereinek téves alkalmazása nem állt eddig semmilyen külső kontroll alatt, addig az ellenőrző értelmezési elvekről ez nem mondható el. Mivel a teleológiai értelmezés a továbbiakban nem jogértelmezési módszer, hanem minden esetben alkalmazandó ellenőrző elvvé alakult át, ezért azt mondhatjuk, hogy a jogértelmezés ellenőrző elvei feletti közvetett helyett, közvetlen ellenőrzés valósul meg a jövőben – amelyre az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskört kapott –, míg a bíróságoknak kevesebb független, önálló jogértelmezési módszere felett is érvényesülni fog egy közvetett ellenőrzés. Míg az ellenőrző elvek közül az alkotmánykonform értelmezés hiánya rendszerszinten – legalábbis közvetetten – számon kérhető volt eddig is az alkotmányjogi panasz intézményén keresztül, addig az „abszurd következtetés tilalmának”, mint jogelvnek a figyelmen kívül hagyása nem állt semmilyen kontroll alatt. Az alkotmánykonform értelmezés követelményének Alaptörvényben való rög­ zítése azonban annyiban közvetlenebb kontrollt jelent az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontjának bírói döntések ellenőrzésére való hatásköre tükrében, hogy eddig a bíróságok egységes értelmezését az Alkotmánybíróság elfogadta „élő jognak” és ha az „élő jogot” alkotmányellenesnek találta, akkor a jogszabályt megsemmisítette, függetlenül attól, hogy elvileg volt-e lehetséges alkotmányos értelmezése a jogszabálynak.22 Az Alaptörvény szabályai alapján nincs önálló, autonóm „bírói élő jog”. Ha az Alkotmánybíróság elméletileg lát legalább egy lehetséges alkotmány­konform értelmezést, akkor az egységes bírói gyakorlat ellenére sem a jogszabály, hanem a bírói döntések lesznek alaptörvény-ellenesek. Ez a körülmény, és az a tény, hogy az „actio popularis” intézményének magyar hagyománya megszűnik az Alaptörvény új rendelkezései folytán, arra enged következtetni, hogy az Alkotmánybíróság a jövőben nem a jogalkotó, mint szükségszerűen politikai entitás feletti szakmai kontrollként működik majd, hanem a bíróságok, mint a végrehajtó hatalmat ellenőrző szervezet fékrendszerre lesz. Ezáltal sajátos, de lehetséges politikai konstellációk esetén amúgy sem problémamentesen szétválasztott jogalkotói, illetve végrehajtói hatalom szabadságmértéke növekszik az alkotmánybírósági kontrollmechanizmusok rendes bíróságokra történő irányításával. Ha akarjuk, ha nem, ez a helyzet az Alkotmánybíróságot „szuperbírósággá” teszi. Ésszerűen az Alaptörvény bíróságok fejezet 28. cikkét rendszeresen hivatkozni fogják a felperesi képviselők, amely egy további rendkívüli jogorvoslati lehetőséget nyújt végső következménnyel jár, hogy egy miniszteri rendelet gyakran erősebb egy törvényi szabálynál. Lásd erről: Jakab A. [2011], Kovács A.Gy. [2006b]. 21    Szükséges megjegyezni, hogy a bírói hatalom növekedése általános tendencia a kontinentális jogrendszerekben is az utóbbi évtizedekben a jogrendszer többszintűsödése (nemzeti, uniós, nemzetközi jog), a joganyag felduzzadása és ezáltal a koherenciazavarok növekedése miatt, melynek jelentősek az előnyei, de a hátrányai is. Lásd erről: Pokol B. [2003] 10–69. o. Fleck Z. [2008], H ack P. [2009]. 22    57/1991. (XI. 28.) AB határozat, legutóbb 1352/B/2007. AB határozat, 10/2011 (III. 9.) AB határozat.

23


soron az Alkotmánybíróság felé.23 Ezért a Kúria nem csak a nevében nem lesz már „legfelső” végső döntéshozó.24 Ebben a logikában nem kifogásolható az sem, ha az alkotmánykonform értelmezés követelménye mellett, a másik ellenőrző elvet, az „abszurd következtetés tilalmát” is kontroll alá helyezi a jogalkotó. Ehhez azonban könnyen beláthatóan szükséges, de egyben elégséges feltétel a „józan észnek való megfelelés követelményének” előírása. Nehéz megérteni, hogy az „abszurd következtetés tilalmának” érvényesüléséhez miért szükséges a józan ész mellett, a közjó, az erkölcsök és a gazdaságos célok szerepeltetése, amelyek – mint az abszurd következtetés tilalmának különböző aspektusai – olyan sokirányú és nem világos ellenőrzési pontot teremtenek a bírói jogértelmezés felett, hogy ezen alkotmányos rendelkezések értelmezése még jelenleg, élő gyakorlat hiányában, nem jósolható meg. Ennyiben elemzésünk mindenképp hiányos lesz, és kénytelenek vagyunk a jelenlegi gyakorlatból és jogalkalmazási tapasztalatokból leszűrhető következtetésekkel megelégedni. Minden más további következtetés az egyáltalán nem irreális fantasztikumok világába tartozik. Végül, de nem utolsósorban köszönöm mindazoknak, akik támogattak, biztattak a könyv megírásában, elsősorban Polyák Gábornak a Pécsi Egyetem ÁJK egyetemi docensének, hogy segített a kiadó meggyőzésében, megszervezte a könyv anyagi támogatását. Köszönöm a kiadónak a professzionális és türelmes hozzáállását határidő-túllépéseimhez, különös köszönet illeti Tóth Andrást, aki rövid határidővel is vállalta a lektorálás nehéz munkáját és aki észrevételeivel nagyban hozzájárult egyes, nem kellően megalapozott megállapítások kigyomlálásához, valamint köszönöm azon szakmabeli kollégáimnak a tanácsait, hasznos megjegyzéseit, akik javították munkám minőségét, köztük is különös köszönet illeti Barabás Gergelyt, az ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszékének tanársegédjét. A könyv messze nem hibátlan, de emiatt a felelősség csak az én lelkiismeretemet terheli.

23    Jelenleg jelentős és megválaszolatlan kérdés, hogy egy alkotmányjogi panasz alapját képezheti-e az Alaptörvény 28. cikke, különösen önmagában. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (új AB tv.) több szakasza is utal arra [új AB tv. 27. § a) pont 52. § (1) b) pont stb.], hogy csak az Alaptörvényben biztosított jog sérelme esetén állapítható meg egy bírói ítélet alaptörvény-ellenessége. Ez az Alaptörvényben nem szereplő szűkítés lehetővé teszi az Alaptörvény olyan értelmezését, hogy az Alaptörvény 28. cikkére a felek nem hivatkozhatnak. Egy ilyen gyakorlat esetén viszont az Alaptörvény 28. cikke „holt betű” maradna, ami jelentősen erodálná az Alaptörvény normativitását. A kialakuló gyakorlat ezért jelenleg még nem megjósolható. 24    A Legfelsőbb Bíróság neve az Alaptörvény értelmében 2012. január 1-jétől Kúriára változott.

24


I. rész

Piacszabályozás 1.1. A piacszabályozás alapvonalai 1.1.1. A  gazdasági szabályozás – versenyszabályozás – piacszabályozás A gazdasági szabályozás fogalma különböző értelemben használatos. Ebben a könyvben gazdasági szabályozás alatt azon szabályokat értjük, melyek a piacgazdaság megfelelő működésének általános jogi kereteit meghatározzák, valamint azokat a szabályokat is, amelyek a piaci szereplők egymás közötti viszonyait, a köztük lévő piaci versenyt befolyásolják. Ez utóbbi esetben a beavatkozás alapja az, hogy a gazdasági verseny valamilyen okból nem nyújtja a társadalom igényeinek megfelelő eredményt.25 Ennek okai lehetnek piaci kudarcok, vagy lehetnek versenyen kívüli indokai, amikor a működő verseny sem nyújtja azt az eredményt, amit a társadalom elvár tőle. Ennél szűkebb, a gazdasági szabályozás részét képező kategória a versenyszabályozás, mely alatt az olyan állami beavatkozásokat értjük, amelyek a piacgazdaság működését kívánják befolyásolni piaci kudarcok elkerülése és/vagy orvoslása végett, a kellően hatékony (versenyzői piac) megteremtése/helyreállítása érdekében. Nálunk az Európai Unió szabályrendszereinek hazai jogba való beépülésén keresztül alakult és folyamatosan alakul e szűkebb értelemben vett szabályozásra vonatkozó joganyag. Ez a széles értelemben vett versenyjog (uniós jog szintjén az uniós versenypolitika) és a fogyasztóvédelem területe köré csoportosuló állami feladatok ös�szessége, egyszóval a közvetlenül a verseny érdekében való állami beavatkozásokhoz kapcsolódó joganyag.26 Nemcsak a klasszikus versenyjog, a versenykorlátozó megállapodások, a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma, vagy a fúziókontroll tartozik ide, de az Európai Unióban egyedülállóan az állami támogatásokra vonatkozó szabályozási rezsim is, mivel a belső piaci versenyt a tagállamok által nyújtott tiltott támogatások is torzíthatják. Idetartozik továbbá a közbeszerzési rezsim is, mivel a nem piaci alapon működő gazdaság egészére jelentős hatással bíró állami beszerzések szintén szignifiWolf, C. Jr. [1988]; Coase, R. H. [1960/2004] 137–214. o. Az Európai Unió szakmai döntéshozói körében erős a chicagói iskola hatása, amely nem a versenytársak szemszögéből, hanem a fogyasztói jólét maximalizálása szempontjából törekszik a szabályozási célok és eszközök megtalálására, amely a közgazdasági bizonyítékok és szempontok erőteljesebb érvényesítését jelenti egyben (Lásd: Basedow J. [2011] 40. o.). Ugyanez a következtetés adódik a freiburgi iskola hatásából is, amely szerint a versenyszabályozás mögötti motivációt nem a gazdaság hatékonysága, hanem a szociális igazságosság és az egyéni szabadságjogok alkotják, amelyeket a monopóliumok fenyegethetnek (Lásd: Böhm F. [1961] 28. o. In Gromsen, L. L. [2007] 333. o.) Erre vezethető vissza, hogy az Európai Unióban a versenyszabályozás, mint diszciplína és mint joganyag határain belül van elválaszthatatlanul a fogyasztóvédelmi szabályozás is. 25   

26   

25


kánsan torzítják a versenyt.27 A fogyasztóvédelmi szabályozás mellett fokozatosan jelenik meg a társadalmi igény a termelési szintek közötti vertikális viszonyokban megjelenő erőfölény fogyasztóvédelmi szabályozáshoz hasonló szabályozására.28 A versenyszabályozás további speciális területe a strukturális eredetű piaci kudarcok orvoslása, mégpedig hatósági – tartós és célzott, rendszerint szektorspecifikus – felügyelet útján. Ez elvileg időleges beavatkozást jelent, a piac utánzását a versenyzői piac megteremtéséig, a gyakorlatban azonban állandósulhat. E szűk értelemben vett gazdasági szabályozást a továbbiakban piacszabályozásnak nevezzük. A piacszabályozást úgynevezett szabályozó hatóságok végzik, amelyeknél az állami beavatkozás mélységét az jellemzi, hogy nem jogszabályi előírások betartását ellenőrzik, hanem jogszabályi felhatalmazás alapján maguk írják elő a konkrét magatartási szabályokat, és nemcsak magatartásszabályozást végezhetnek, de beavatkozásuk a strukturális előírásokon (számviteli, funkcionális, jogi szétválasztás) keresztül, az árszabályozásig terjedhet. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy a szakirodalom29 a piacszabályozás fogalmát gyakran tágabb értelemben használja és általában a gazdasági szabályozást érti alatta. Az OECD csoportosítása szerint30 két típusát különböztetjük meg a piacszabályozásnak, a technikai és a versenyszabályokat. A technikai szabályok a hálózatok műszaki működésének, minőségi és szabványelőírásoknak való megfelelőségének ellenőrzését biztosító előírások összessége. A versenyszabályokon belül pedig a gazdasági versenyre gyakorolt hatás szempontjából megkülönböztethetjük a verseny fenntartása érdekében közvetlenül ható általános versenyszabályozást és a fenntartható verseny megvalósítását kitűző egyéb, úgynevezett szektorális szabályozásokat. Ez utóbbi szektorális szabályozások más szabályozási célokat (ellátásbiztonság, hozzáférés, közszolgáltatási kötelezettségek, fogyasztóvédelem) is biztosítanak. Így például Koppányi31 megközelítésében a piacszabályozás tágabb fogalom, mint a versenyszabályozás.32 A magam részéről ezzel a megközelítéssel egyetértek, és noha a jelen munka a szűk értelmű piacszabályozás fogalmát használja didaktikai okokból, a könyvön végigvonul a versenyjogi jogesetekkel való összevetése az egyes kérdéseknek, épp azért, mert a szűk értelemben vett piacszabályozás, amelyet „hálózati szabályozásnak” is szoktak nevezni, a versenyjogi elveken alapul és a kérdés valójá27    Megjegyezhető, hogy az állami támogatások alapesete felfogható egyfajta negatív adóként is, ezért a diszkriminatív adóztatás szintén versenytorzító hatású lehet. Az adójogi szabályozás ugyanakkor nem része a gazdasági, ezen belül a versenyszabályozásnak. Ugyanakkor az egységes belső piac korlátja a diszkriminatív adójogi szabályozásnak az unió szintjén, ami a versenyszabályozás és az adójogi szabályozás szinkronját hozza létre. 28    A magyar jogi szabályozásban ennek megjelenését jelenti a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXVI. törvény szerinti jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokra vonatkozó különös szabályozás (Kertv. 7. §), vagy az Alaptörvény Alapvetések M) cikk 2. bekezdése. Az egyoldalú magatartásokra vonatkozó ilyen típusú, egyértelműen szigorúbb nemzeti szabályozásra kifejezett lehetőséget ad a Tanács 1/2003 EK rendelet (HL L 1., 2003.1.4., 1–25. o.) 3. cikk 3. bekezdés második mondata. 29    Koppányi Sz. [2010a] 34–35. o. 30    Cook, P. [2001] 20. o. 31    Koppányi Sz. [2010a] 36. o. Lásd még: Koppányi (szerk.) [2007] http://www.eh.gov.hu/ gcpdocs/200704/ex_ ante_final.pdf 32    A szakirodalom sokszor a gazdasági szabályozás alatt a piacszabályozást érti és piacszabályozás jogi rezsimjének megjelenését a gazdasági szabályozás fogalmának jelentésváltozásaként értékeli. Lásd Tóth A. [2009] 21. o. Ennek alapja az, hogy a közszolgáltatások állami tulajdonon keresztüli szabályozása noha a piacgazdaság működését befolyásolja, valóban nem tekinthető piacszabályozásnak. A piacszabályozás, mint önálló jogterület a stratégiai hálózatos iparágakban meglévő állami monopóliumok leépülését követően egy új fejlődési szinten, új szabályozási igényként alakul ki.

26


ban úgy vetődik fel, hogy a versenyjogi indíttatású állami beavatkozásnak hol vannak a határai. A gazdasági (piac)szabályozással kapcsolatosan ezért az első jogi vonatkozású kérdés, hogy az állami beavatkozás szintjének van-e valamilyen jogi korlátja?

1.1.2. A piacgazdaság jogi értelmezése Értelemszerűen az állam minden tevékenysége mind kiadásai, mind bevételei (adózás) tekintetében befolyásolja a gazdaságot, a piacgazdaság normál működését. Ezért az adózás, az állami kiadásainak hatásai mind a mikroökonómia, de különösen a makroökonómia tárgya.33 Az is evidenciának tűnik, hogy a piacgazdaság működése feltételezi az állam létét, az állam szükségképpeni feladata a „piaci csere” lebonyolításához szükséges jogi feltételrendszer kialakítása és fenntartása. Ha azt a kérdést tesszük fel, hogy meddig tart a piacgazdaság jogi kereteinek biztosítása a pénzügyi, közigazgatási, bankjogi stb. szabályokon keresztül, és honnantól beszélünk a piaci viszonyokba való beavatkozásról, amelynek már piactorzító hatásai lehetnek, akkor már elbizonytalanodunk. 1.1.2.1. Piacgazdaság fogalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában A magyar Alkotmány az alapvető társadalmi-gazdasági berendezkedésünket meghatározó szabályai között, a 9. § (1) bekezdésében piacgazdaságként definiálta Magyarországot, melyhez szorosan kapcsolódik a vállalkozás joga és a gazdasági verseny szabadságának alapelve.34 Az Alkotmánybíróság az árak szabályozásának és a gazdasági verseny és piacgazdaság korlátozásának alkotmányos korlátait „szélesen” határozta meg. Eszerint az Alkotmány nem kötelezi el magát a piacgazdaság semmilyen tartalmi modellje mellett, az gazdaságpolitikailag semleges.35 Az Alkotmányból közvetlenül az állami beavatkozás nagysága, ereje, még kevésbé annak tilalma közvetlenül nem vezethető le. A versenyszabadság nem alapvető jog, ezért arra nem vonatkozott az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt tilalom, tehát törvény a verseny szabadságának, a piacgazdaságnak akár a lényeges tartalmát is korlátozhatta. Különösen szükség lehet a piacgazdaság körülményei között akár közvetlen állami beavatkozásra is, ha például az éppen a verseny érdekében történik. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányellenesnek csak az olyan piaci beavatkozás minősíthető, amely fogalmilag és nyilvánvalóan a piacgazdaság lé­tét szünteti meg, pl. általános államosítás, szigorú tervgazdálkodás bevezetése.36 Lásd erről többek között részletesen Stiglitz E. [2000]. A gazdasági alkotmány fogalma jóval szélesebb kört ölel fel, mint piacgazdaságra vonatkozó alkotmányos szabályok köre (Drinóczi T. [2007] 72–73. o.) Ez a gazdasági szabályozás és a piacszabályozás fogalmi körében kifejeződő különbségnek tekinthető. 35    33/1993. (V. 28.) AB határozat. 36    Az úgynevezett maastrichti kritériumok, a stabilitási és növekedési paktum előírásai az Európai Unióban egy egyensúly közeli vagy többletet mutató sufficites költségvetések felé terelnék a tagállamokat, ez pedig azzal járna, hogy a tagállami kormányok nettó hitelezővé válnának. Ezt a sufficitet pedig a tagállamok kénytelenek lennének vállalati kötvényekbe, részvényekbe fektetni, amely egy sajátos, mindenre kiterjedő államosításhoz, kollektivizáláshoz vezetne. (Lásd: Orbán G.–Szapáry Gy. [2004] 820. o.) A feltételes mód azonban indokolt, hiszen 2011-ben 33   

34   

27


Az Alkot­mánybíróság a piacszabályozás szempontjából fontos hatósági árak és árszabályozással összefüggésben37 is megadta a jogi szempontú releváns értelmezést. Az Alkotmánybíróság szerint az ártörvény 19. §-ának alkalmazása nem az egyedüli alkotmányos lehetőség az árak szabályozására, más eszközök is a Kormány rendelkezésére állhatnak, törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján szabályozott keretek között. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság ebben a határozatában az ártörvény 7. § (4) bekezdését alkotmányellenesnek találta, de nem azért, mert hatóság egyedi határozattal ne végezhetne árszabályozást, hanem azért, mert a jövőbeni szabályozás lényeges elemei mind a hatóság, mind az ár meghatározásának módja és az egyedi határozat hozatalához vezető eljárás tekintetében az ártörvény 7. § (4) bekezdése tartalma határozatlan, és így az kiszámíthatatlan volt, ezért sértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság elvét. Ezért az Alkotmánybíróság határozatából az következik, hogy piacgazdaságban a törvény általános, korlátozás nélküli felhatalmazást ármegállapításra a közhatalommal rendelkező szervek részére nem adhat. Ebből következően minden árszabályozásra vonatkozó hatáskör csak szűken értelmezhető, kizárólag konkrét – feltételeket, garanciákat és korlátokat meghatározó – rendelkezés alapján állapítható meg. Ezért a „piacgazdaság klauzula” a jogállamiság klauzulával együttesen értelmezve jogilag is normatív tartalommal bíró alkotmányos szabály, amely aztán piacszabályozási ügyekben konkrét bírói döntésekben is megjelent.38 Az Alkotmánybíróság általános gyakorlatának nevezhető, hogy a piacgazdaságot nem önálló értékként, hanem értelmezési segédeszközként használta a „gazdasági rendszert” leíró jogok és intézmények értelmezésénél, és a piac korlátozásának két legitim célját határozta meg.39 Az egyik a piaci szabadságot a nem megfelelően (közjóval ellentétesen) gyakorolt piaci szabadsággal szemben védelmező indokok, a másik pedig a piac korlátozása a piac szabadságától teljesen független alapjogok és alkotmányos érdekek, például környezetvédelmi, egészségügyi vagy éppen honvédelmi okok miatt. Későbbi döntésekből kitűnik, hogy pl. a gyógyszer olyan különleges termék, amely esetében az egészség védelme indokolja a klasszikus piaci logika átírását állami beavatkozással.40 Tóth Tihamér41 szerint azonban az Alkotmánybíróság határozataiból nem olvasható ki, hogy melyek az állami beavatkozás korlátai, noha már az a jogtétel is komoly eredmény, hogy az állam gazdasági beavatkozása legitimálásra szorul. Az a körülmény, hogy az Alkotmány preambuluma szociális piacgazdaságról szól, semmilyen formában nem érinti a piacgazdaság értelmezését, mert a preambulumból nem vezethető le direkt módon alkotmányos jog, csak az al– a gazdasági válság hatására – elkezdett megváltozni a túlzottdeficit-eljárások értékelésének szempontjai. Ugyanakkor érdekes, hogy a monetarista mainstream közgazdászok a liberalizáció élharcosaiként a hagyományos liberális – nem beavatkozó – állam mellett foglalnak állást, miközben épp ezen nézetek megvalósítása, ha más úton is, de elvezethet egy olyan sajátos államosításhoz. 37    19/2004. (V. 26.) AB határozat. 38    Az FB 7.K. 31.779/2004/16. számú ítélet és a 7.K. 31.855/2004/8. számú ítéletben két mobil szolgáltató konkrét árainak meghatározását a Fővárosi Bíróság jogellenesnek találta konkrét és egyértemű jogszabályi felhatalmazás hiányában. Később ezen ítéleteket a FIT 2.Kfv. 27.222/2004/4. számú és 2.Kfv. 27.191/2004/9. számú végzéseivel hatályon kívül helyezte, és a pert megszüntette, mert álláspontja szerint az Eht. átmeneti rendelkezésein alapuló döntések olyan ideiglenes határozatok voltak, melyek bíróság által nem felülvizsgálhatók. 39    21/1994. AB határozat. 40    87/2008. (VI. 18.) AB határozat. 41    Tóth T. [2011] 7. o.

28


Piacszabályozás és jogorvoslat