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La Contraloría General de la República de Nicaragua 1 Omar A. García Palacios UNAN-León- UB.

INTRODUCCIÓN La presente comunicación tiene como objeto exponer ante este congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional los aspectos más relevantes del órgano encargado del control de los fondos públicos en Nicaragua. Nos referimos a la Contraloría General de la República (en adelante CGR). Para tal fin, este trabajo se estructura de la siguiente manera: 1. Antecedentes históricos. 2. Posición constitucional de la CGR. 3. Independencia y autonomía. 4. Organización y funciones. 4.1 Organización de la CGR. 4.1.1 Elección de los miembros y duración en el cargo. 4.1.2 El Consejo Superior de la Contraloría. 4.2 Funciones de la CGR. 4.2.1 Parámetros de control. 5. Resultados de la actividad de control. 6. Relación de la CGR con la Asamblea Nacional. 7. Conclusiones.

1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS El control del dinero público en el Estado de Nicaragua fue ejercido por el Tribunal de Cuentas de la República institución creada con la Constitución de 1893 y que funcionó como órgano de control de los fondos públicos hasta el año de 1979 2. El Tribunal de Cuentas se caracterizó por ser una institución que se organizó y configuró

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Comunicación presentada al VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Sevilla 3-5 de Diciembre 2003.

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Durante este período el Tribunal de Cuentas contó con tres Leyes que regularon su funcionamiento y con un Reglamento (Ley Fundamental de 1899; Ley Reglamentaria de 1899; Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de la República de 1930; Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1966). También apareció reconocido en las diversas Constituciones Políticas que se dieron. 1


en forma de Tribunal, es decir, de manera colegiada. Tuvo como eje principal de su actividad la función jurisdiccional de las cuentas públicas mediante el juicio o rendición de cuentas que dicho Tribunal tenía encomendado. Así mismo también tuvo encomendado ejercer funciones fiscalizadoras. Con la llegada al poder de la Revolución Popular Sandinista en el año de 1979 esta institución (Tribunal de Cuentas) fue sustituida por otra institución denominada “Contraloría General de la República” 3. La Contraloría se organizó y configuró como un órgano unipersonal que tenía a la cabeza un Contralor General y un Sub-Contralor. Como nota característica debemos señalar que esta institución de control del dinero público ha tenido desde sus inicios hasta la actualidad como eje fundamental de su actividad de control el ejercicio de la función fiscalizadora del dinero público. Desapareció la facultad jurisdiccional que tenía encomendada la anterior institución. Pues bien, el marco jurídico de actuación de la Contraloría lo encontramos en la “Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, del Sistema de Control de la Administración Pública y del Área Propiedad del Pueblo” 4. En este instrumento legal a la Contraloría se le reconoce como un organismo independiente y que goza de autonomía funcional. Se le encomienda la tarea de realizar el control externo de los fondos públicos del Estado nicaragüense que descansará básicamente en la realización de un control posterior. Predomina como ya dijimos la función fiscalizadora de la actividad de control. También se le encomienda

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La Contraloría es creada mediante Decreto No. 86 de 20 de Septiembre de 1979. Publicado en La Gaceta Diario Oficial Núm. 16 de 22 de Septiembre de 1979. Dicho Decreto es reformado mediante Decreto No. 612 de 22 de Diciembre de 1980. Publicado en la Gaceta Diario Oficial Núm. 6 de 10 de Enero de 1981.

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Decreto No. 625 de 22 de Diciembre de 1980. Publicado en la Gaceta Diario Oficial No. 16 de 22 de Enero de 1981. Esta Ley Orgánica ha tenido diversas reformas la última de ellas es la “Ley de reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, del Sistema de Control de la Administración Pública y del Área Propiedad del Pueblo”. Ley No. 361 de 28 de Marzo de 2001. Publicado en la Gaceta Diario Oficial No. 70 de 16 de Abril de 2001.

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ser el Organismo Rector del Sistema de Control de la Administración Pública. Como tal, la Contraloría también puede realizar el control interno del dinero público de forma previa o “a priori”. Por otro lado, debemos señalar que la Contraloría General de la República obtuvo su reconocimiento constitucional con la aparición de la Constitución Política de Nicaragua de 1987 5. La Constitución de 1987 trazó las líneas básicas de actuación de este órgano, y lo que hizo fu básicamente elevar a rango constitucional algunos aspectos básicos que aparecían ya recogidos en la Ley Orgánica de 1980. Ahora bien, la reforma constitucional de 1995 fortaleció el papel que dicha institución juega en la vida democrática de Nicaragua. Por su parte, la reforma del año 2000 estableció una nueva forma de organización para esta institución.

2. POSICIÓN CONSTITUCIONAL DE LA CGR La contraloría General de la República se regula dentro del Título VIII que la Constitución denomina “De la organización del Estado”. En dicho Título aparece regulado el Poder Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. Podría decirse, a simple vista, que la Contraloría es un “órgano constitucional” en el sentido más amplio del término acuñado por la doctrina y su ubicación dentro del sistema hace pensar que la Contraloría es un Poder más del Estado y que su existencia se hace imprescindible para el mantenimiento de la estructura del Estado nicaragüense. Sin embargo, la anterior afirmación carece de argumentos suficientes que permitan concluir de esa manera. En primer lugar la Constitución es contundente al señalar en el artículo 129 cuáles son los Poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral) y recalca en el 131 la 5

Constitución Política de 9 de Enero de 1987. Reforma en tres ocasiones. Reforma constitucional para las elecciones del 25 de Febrero de 1990. 31 de Enero de 1990; Ley No. 192 de Reforma Parcial a la Constitución Política. 23 de Febrero de 1995 (entró en vigencia Julio de

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existencia de cuatro Poderes del Estado. En segundo lugar las resoluciones que se derivan de las funciones que el órgano tiene asignadas nos hacen concluir que no se trata de un órgano constitucional. No basta que la institución sea recogida por la Constitución para concluir que estamos ante la presencia de un órgano constitucional. Hay que examinar sus funciones, la fuerza jurídica de sus resoluciones y si estamos ante una institución que su existencia se hace imprescindible para el mantenimiento del sistema estatal, es decir, de desaparecer esta institución, desaparecería el sistema como tal. Pues bien, podemos concluir que la ubicación constitucional responde a una voluntad del constituyente de elaborar un apartado propio de la Contraloría y de destacar una posición de mucha importancia dentro del sistema constitucional nicaragüense, sin llegar a confundirlo con un Poder más del Estado ni con un “cuasi Poder” como ha pretendido destacar algún sector de la doctrina nicaragüense 6. Estamos ante la presencia de un órgano que goza de mucha relevancia dentro del sistema, pero que no alcanza la categoría de órgano constitucional en sentido estricto. En cambio, podríamos decir que la Contraloría es un órgano de “relevancia constitucional” que el constituyente le ha encomendado la tarea de ser el organismo rector del sistema de control de la Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos del Estado (art. 154 CN); y que mediante su labor de control del dinero público hace que el sistema democrático nicaragüense se encamine a su consolidación.

3. INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA La Constitución Política recoge la cualidad de independencia y de autonomía funcional y administrativa que goza el órgano de control de los fondos públicos del 1995); Ley No. 330 de Reforma Parcial a la Constitución Política de Nicaragua. 18 de Enero de 2000.

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Estado de Nicaragua. La CGR es un organismo independiente sometido solamente al cumplimiento de la Constitución y de las leyes y además goza de autonomía funcional y administrativa. Las notas de independencia y autonomía representan una de las garantías básicas con que deben contar los órganos encargados en los Estados democráticos de controlar la administración y gestión del dinero público. El reconocimiento constitucional de estas características es de vital importancia dentro del sistema democrático 7. La garantía de independencia está referida en cuanto a la realización de las funciones asignadas al órgano de control. Es decir, que la Contraloría en el ejercicio de su función de rector del sistema de control y de fiscalización de los bienes y recursos del Estado es independiente del Poder Ejecutivo, a quien principalmente va dirigida la actividad de control, es independiente del Parlamento, y los es también del Poder Judicial. Está sometida únicamente a la Constitución Política y a las leyes. Por su parte, la autonomía se refiere a su capacidad de autorganización con que cuenta el órgano. En ese sentido, la Contraloría goza de autonomía de funcionamiento, de administración (art. 156 CN) y también de autonomía financiera, ya que está facultada para elaborar y aprobar su proyecto de Presupuesto (art. 13 inc. 5 LOCGR). El Consejo Superior de la Contraloría, es el facultado para dirigir la organización, funcionamiento y ejecución de los programas de trabajo de la Contraloría (art. 13 LOCGR).

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PEÑA HERNÁNDEZ, E. (1999). “La Contraloría General de la República” en Comentarios a la Constitución de Nicaragua. Managua. HISPAMER. Pág. 193.

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Sobre la garantía constitucional de independencia y autonomía en los órganos de control de los fondos públicos puede verse: VALLÉS i VIVES, F. (2003). “La garantía constitucional del ejercicio independiente del control externo del gasto público” en Auditoría Pública. Núm. 28. Págs. 74-81; y del mismo autor: (2003). El control extern de la Despesa Pública. Configuració i

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4. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DE LA CGR 4.1 ORGANIZACIÓN DE LA CGR La Contraloría General de la República se organiza en forma de Tribunal, es decir, colegiada y tiene como dirección el Consejo Superior de la Contraloría. Posiblemente, estamos ante el único caso en el ámbito latinoamericano de un órgano de control del dinero público que su composición obedece a la de un Tribunal, es decir, de forma colegiada pero que dentro de sus funciones no tiene asignada la función jurisdiccional de control 8. Así pues, la CGR se compone por cinco miembros propietarios y tres suplentes. Doctrinariamente se discute sobre cuál es la forma más adecuada de organización de este tipo de órganos de control del dinero público. ¿órgano unipersonal o colegiado en forma de Tribunal? 9. La respuesta a esta interrogante radica en la historia, tradición, cultura y experiencia propia de cada país. En el desarrollo propio de sus instituciones. Aunque podemos concluir que mayoritariamente se apuesta

garantia constitucional. Barcelona. Generalitat de Catalunya. Escola d´Administració Pública de Catalunya. 8

En el ámbito europeo los casos más típicos de órganos de control del dinero público que se organizan en forma de Tribunal y carecen de la función jurisdiccional son: El Tribunal de Cuentas Federal de Alemania y el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea. Sobre el tema ver: WITTROCK, K. (1985). “El Tribunal de Cuentas en la República Federal de Alemania” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas en la sociedad democrática. Encuentro internacional. Madrid. Tribunal de Cuentas. Págs. 239-252; ESPEREZÓN LÁZARO, J.A. (1986). “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad Económica Europea ante los dos modelos típicos de control externo: Francia y Gran Bretaña” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y los Tribunales de Cuentas de los países miembros: Competencias y relaciones. (Encuentro Internacional. Sevilla. 1986). Madrid. Tribunal de Cuentas. Págs. 209215; SESMA SÁNCHEZ, B. (1996). “Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y el Tribunal de Cuentas Español: Diferencias y relaciones” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 18. Págs. 87-112.

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Sobre el tema ver: LOZANO MILLARES, J. (1996) Configuración e independencia de los órganos de control externo: un análisis comparado. Madrid. Cámara de Cuentas de AndalucíaCivitas; CABEZAS de HERRERA PÉREZ, M.A. (1995). “Los OCEX: ¿modelo unipersonal o colegiado?. Auditoría Pública. Núm. 1. Págs. 50-51; REDONDO GARCÍA, A. M. (1999).“Parlamento, representación y nombramiento de los órganos de control externo” en Debates Constitucionales (Revista electrónica editada por DERECONS). Núm. 1; MAGNET, J. (1991). “Classification des institutions supérieures de contrôle financier” en Revue Française de Finances Publiques. Núm.36. Págs. 9-12. 6


por una organización compuesta en forma de Tribunal sobre la organización unipersonal que permita desempeñar mejor la función de control de los fondos públicos. A nivel interno, la CGR se divide en dos grandes direcciones: La Dirección Jurídica y la Dirección General de Auditorías.

4.1.1 ELECCIÓN DE LOS MIEMBROS Y DURACIÓN EN EL CARGO Los miembros del Consejo Superior de la CGR son electos por la Asamblea Nacional (art. 154 CN) mediante el voto favorable para cada miembro de por lo menos el sesenta por ciento de los Diputados que componen la Asamblea Nacional. La elección se hace mediante listas separadas propuestas por el Presidente de la República y por los Diputados de la Asamblea

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. Las listas deben ser presentadas quince días contados a

partir de la correspondiente convocatoria para su elección, si el Presidente de la República no presenta listas, bastarán las presentadas por los Diputados (art. 138 inc. 9). La elección de los miembros de los órganos de control del dinero público por parte del Parlamento o Asamblea Nacional mediante el establecimiento de mayorías calificadas pone de manifestó la voluntad de buscar un consenso dentro del Parlamento para elegir a las personas que fiscalizarán la correcta utilización de los fondos públicos que han sido aprobados por el propio Parlamento. La elección por el Parlamento y la mayoría calificada representa un elemento que da mayor solidez a la institución de control y asegura su independencia. Si embargo, cuando la organización del órgano de control es de tipo colegiada se puede correr el peligro que la composición refleje la correlación de fuerzas existentes en la Asamblea Nacional o Parlamento. Es decir, que se de la 10

Como vemos la legitimación para proponer a las personas que serán miembros del Consejo Superior de la Contraloría obedece a un sistema cerrado donde el monopolio de propuestas lo tiene la Asamblea Nacional y el Ejecutivo. En la práctica existe poca participación de organizaciones, universidades, y grupos de la sociedad civil que puedan incidir de previo en las personas que conformarán las listas a miembros del Consejo Superior. Creemos que si la

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distribución de cargos como si de un pastel se tratara. Lamentablemente, en el caso de la CGR eso fue lo que precisamente sucedió. Al crearse la Contraloría colegida, el Partido de Gobierno en ese momento (Partido Liberal Constitucionalista PLC) y el Partido mayoritario de oposición (Frente Sandinista FSLN) decidieron mediante un pacto político reformar la Constitución y cambiar la organización de la CGR. Mediante la organización colegiada se repartieron entre ellos la composición del órgano. La relación de fuerzas fue tres contralores liberales y dos sandinistas. Ahora bien, en relación a la duración en el cargo de los miembros del Consejo Superior de la Contraloría la Constitución señala cinco años (la reforma constitucional de 1995 había establecido un período de seis años) al recortar el período de duración en el cargo se cae en la costumbre que se tiene en Nicaragua de hacer coincidir el período de duración de muchos cargos que son electos por la Asamblea Nacional con los períodos de duración de los cargos de elección popular (Presidente de la República cinco años; Diputados de la Asamblea Nacional cinco años).

4.1.2 EL CONSEJO SUPERIOR DE LA CGR El Consejo Superior de la Contraloría es creado mediante la reforma constitucional de 2000. La reforma estableció en uno de los artículos transitorios que dentro de treinta días posteriores a la entrada en vigencia la reforma, la Asamblea Nacional elegiría a cuatro de los cinco miembros propietarios que integran el Consejo y a dos de los tres miembros suplentes. Señaló también, que el Contralor General de turno integraría el Consejo como miembro propietario y el Sub-Contralor sería a su vez un miembro suplente.

práctica de elección no incluye la participación de estos grupos, debería hacerse mediante las reformas oportunas a la Ley Orgánica de la Contraloría que incorporara esta propuesta. 8


Posterior a la reforma constitucional, se reformó la “Ley Orgánica de la Contraloría, del sistema de control de la Administración Pública y del Área Propiedad del Pueblo”

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. La reforma establece un nuevo título de la Ley: “Ley Orgánica de la

Contraloría General de la República y del Sistema de Control Gubernamental”. En dicha Ley se establece que el Consejo Superior de la Contraloría es la máxima autoridad de control de los recursos públicos y que le corresponde dirigir la organización de la Contraloría, su funcionamiento integral y dirección de sus programas de trabajo (art. 13). Dentro de las facultades del Consejo Superior se encuentran, entre otras: Dictar y actualizar las políticas, normas y procedimientos respecto a la Auditoría Gubernamental; Contabilidad Gubernamental incluyendo la consolidación de la información financiera; el control interno de los recursos del Estado; ordenar la realización de auditorías financieras y operacionales; ordenar la realización de exámenes especiales; ordenar la realización del control externo parcial o total, o exámenes especiales con respecto a la realización de proyectos de obras públicas; elaborar y aprobar a nivel interno su presupuesto; aprobar el informe de su gestión y los que les sean requeridos por la Asamblea Nacional; controlar y dar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos y contratos en los casos de privatización de entidades o empresas, enajenación o cualquier forma de disposición de bienes del sector público; establecer y aplicar las sanciones pecuniarias, así como hacer efectivas las responsabilidades administrativas y civiles en caso que no lo hiciere el titular de la entidad en el plazo de 30 días a partir de la notificación de la respectiva resolución; y poner en conocimiento de las autoridades correspondiente las presunciones de responsabilidad penal señaladas por el Consejo.

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La reforma se refiere a la Ley No. 361 de 28 de Marzo de 2001. Publicado en la Gaceta Diario Oficial No. 70 de 16 de Abril de 2001. 9


Así pues, el Consejo se compone de un Presidente y un Vicepresidente elegidos por los miembros del Consejo por mayoría de votos y por el período de un año pudiendo ser reelectos (art. 156 CN) y de los restantes miembros. Pues bien, además de los instrumentos jurídicos señalados el Consejo rige su actuación en base al “Manual de procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría” 12.

4.2 FUNCIONES DE LA CGR La Constitución designa a la Contraloría como el organismo rector del sistema de control de la Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos del Estado (art. 154 CN). Dicha designación tiene una gran trascendencia e implica dentro del sistema de control de las cuentas públicas en Nicaragua que a la Contraloría corresponde la rectoría del sistema de control y además la fiscalización de los bienes y recursos del Estado. Es decir, que aunque existan dentro del sistema nicaragüense otros organismos que realizan la actividad de control, la Contraloría será la encargada de dirigir este sistema y de aplicar lo que corresponda para garantizar la correcta gestión y administración del dinero público. En tal sentido, vemos como a la Contraloría corresponde en el sistema nicaragüense realizar tanto el control interno

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como el

Publicado en La Gaceta Diario Oficial. Núm. 140. De 25 de Julio de 2001.

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Mediante la función de control interno la Contraloría evalúa y fiscaliza la calidad de las auditorías efectuadas por las unidades de auditoría interna y garantiza su independencia profesional (art. 10 inc. 2 LOCGR); examina y evalúa la correcta recaudación y manejo de los fondos públicos y lleva a cabo exámenes especiales respecto a los ingresos tributarios o no de las entidades y organismos públicos, en tal sentido, la Contraloría hace recomendaciones de mejoras en los procedimientos de la emisión de títulos de créditos y la recaudación de los ingresos; y dictamina en el caso de no existir base legal para el cobro determinados ingresos, que se deje de recaudarlos; evalúa, fiscaliza y recomienda la efectividad de los sistemas de tesorería, presupuesto, crédito público, compras y contrataciones de bienes y servicios (art. 10 incs. 7 y 9 LOCGR). Por todo ello, la Contraloría examina y evalúa el control interno de las Entidades y Organismos y formula las recomendaciones específicas que fueren necesarias para mejorarlo (art. 42 LOCGR).

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control externo de los fondos públicos

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. Así pues, la Contraloría se encarga de

establecer el sistema de control que de manera preventiva asegura el uso debido de los fondos gubernamentales; el control sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la República; y realizar el control, examen y evaluación de la gestión administrativa de los entes públicos, los subvencionados por el Estado y las empresas públicas o privadas con participación de capital público (art. 155 CN). La CGR tiene asigna una serie de funciones que incluso no son propias de los órganos de control externo de los fondos públicos, sino del control interno o incluso de organismos de la propia administración

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(examinar y evaluar la correcta recaudación

de los fondos públicos y llevar exámenes especiales con respecto a los ingresos). Ahora bien, la función de control más relevante de la CGR es la tarea de fiscalización de los bienes y recursos del Estado mediante la práctica de auditoría. En tal sentido, la Contraloría fiscaliza toda contratación que entrañe ingresos o egresos u otros recursos del Estado y del Sector Público

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. Fiscaliza la gestión del Presupuesto General de la

República (art. 10 inc. 21 LOCGR) y controla, examina y evalúa la gestión administrativa y financiera de los entes públicos, y en general de todas las empresas 14

Normalmente los órganos encargados de controlar el dinero público son órganos de control externo, realizan fundamentalmente funciones de control externo. El control interno es realizado por órganos de la propia administración. Por ello, son órganos técnicos de control externo. Por ejemplo, el caso español del Tribunal de Cuentas que es un órgano de control externo. Ver: GÓMEZ SÁNCHEZ, Y. (2001). El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero externo en el ordenamiento español. Madrid. UNED-Marcial Pons.

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En tal sentido ver: CARRERAS, J.M; VALLÉS, F. (2001) “El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y Desafíos” en AAVV. Las riendas del desarrollo. La transformación del control de la hacienda pública en Centroamérica y República Dominicana. Coords. Fernando Herrero; Marvin Taylor; Gladys González. Heredia, Costa Rica. Fundación UNA. Págs. 119-161.

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El Sector Público comprende: El Estado de la República integrado por el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral con sus dependencias, organismos adscritos o independientes, entes autónomos y gubernamentales, incluidas sus empresas; los Gobiernos y Consejos Regionales Autónomos, sus entidades y empresas; las Municipalidades y sus empresas; las Entidades creadas por ley como de derecho público o de derecho privado con finalidad social o

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públicas o privadas con participación de capital público (art. 155 CN). Las auditorías pueden ser realizadas a través del control interno de manera previa o del control externo de forma posterior. Cada Entidad u Organismo del Sector Público tiene una unidad de auditoría interna. Esta unidad interna realiza la función de control interno. El sistema de control de la Administración Pública del Estado de Nicaragua se organiza de tal forma que a las unidades de auditoría interna les corresponde el control interno previo y a la Contraloría el control externo y posterior. De estos dos componentes del sistema (control interno-control externo) la CGR es el organismo rector y como tal tiene facultad para ordenar a las unidades de auditoría interna del Sector Público la realización de una auditoría específica

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. Cuando esta situación se da la auditoría se

conoce como auditoría interna (art. 48, 53 LOCGR). En cambio, cuando son los propios auditores de la CGR los que realizan este trabajo, se denomina auditoría externa (art. 48 LOCGR). También hay que destacar como nota importante la facultad que tiene la CGR para contratar firmas privadas de auditorías y encomendar la realización de auditorías específicas en el Sector Público (art. 10 inc. 3 LOCGR). Dentro de los tipos de auditoría que la Contraloría realiza se encuentran las auditorías financiera, de cumplimiento, operacionales, integrales y especiales, todo de acuerdo con las Normas de Auditoría Gubernamental conocidas como NAGUN, instrumento jurídico que sirve de base para la realización de los trabajos de auditoría.

pública, en las que el Estado tenga participación; los Centros de Educación Superior, Universidades públicas o privadas que reciban aportes del Estado (art. 178 LOCGR). 17

Para garantizar la independencia en el trabajo de los auditores de las unidades de auditoría interna la legislación establece que ningún funcionario de responsabilidad en la unidad de auditoría interna puede ser destituido sin previo informe a la CGR quien emitirá la respectiva autorización; cuando los auditores internos consideren necesario comunicarán a la CGR cualquier asunto de importancia que deba ser conocido por ella (art. 59 LOCGR). Esta independencia en la práctica no es un tanto respetada ya que la unidad de auditoría depende orgánicamente de la máxima autoridad de la Entidad u Organismo ej. Ministro o Director de la Entidad quien bloquea u ordena muchas veces que los resultados de los trabajos de auditoría sean “retocados”. 12


Así pues, la CGR tiene encomendada la función de control de la legalidad y de la gestión de los fondos públicos en el Estado de Nicaragua. Dicho control tiene como objeto verificar que los recursos humanos, materiales y financieros del Estado se administren en forma correcta, eficiente, efectiva y económica, con el propósito de que se logren los fines, metas y objetivos para los cuales fueron programados y que además, se adopten las medidas adecuadas para corregir las desviaciones, es decir, medidas que se encaminen a mejorar las operaciones y actividades del sector público (arts. 1 y 2 LOGR).

4.2.1 PARÁMETROS DE CONTROL Los parámetros que el órgano de control utiliza son básicamente las disposiciones legales que el Sector Público debe observar en el uso y manejo de los fondos públicos, aquí la CGR hace uso del control de legalidad, ejemplo de ello, es la capacidad de realizar la denuncia de nulidad cuando en una contratación del Estado no se hayan observado las disposiciones legales sobre la materia (art. 11 LOCGR). Por otro lado, al controlar, evaluar, y examinar la gestión administrativa y financiera del dinero público, debe constatar que la eficiencia, efectividad y economía sobre la utilización de los recursos humanos, materiales y financiero se haya cumplido en relación a los resultados obtenidos de las operaciones programadas. Es decir, si se han alcanzado las metas propuestas y objetivos trazados. La realidad y la práctica de la vida cotidiana en el Estado nicaragüense muestran que la Controlaría es una institución que poco a poco va logrando afianzarse en el cumplimiento de sus funciones. La poca tradición del control del dinero público y el poco respeto al ordenamiento jurídico por parte de los administradores y gestores del dinero público, así como la falta de personal debidamente calificado en la CGR y las

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múltiples tareas que el ordenamiento le impone cumplir, hace, entre otras cosas, que la CGR no cumpla a cabalida las funciones que se le asignan y que básicamente la función que mayoritariamente realiza es la de fiscalizar la legalidad en la utilización del dinero público que es aportado por los contribuyentes nicaragüenses. Quedando pendiente avanzar en la consecución de un control de gestión que observe la eficiencia, eficacia y economía

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de los recursos utilizados conforme a los objetivos previamente trazados.

Ese es el gran reto de la CGR en la actualidad 19.

5. RESULTADOS DE LA ACTIVIDAD DE CONTROL La actividad de control que la CGR lleva a cabo mediante la función fiscalizadora y específicamente a través de la técnica de auditoría generalmente concluye con la elaboración de un informe, el contenido del mismo comprende los comentarios con respecto a las operaciones, actividades y asuntos examinados; las conclusiones con respecto a las operaciones, actividades y asuntos examinados, que dan fundamento a la determinación de responsabilidades, si las hay, y el establecimiento de acciones correctivas; y por último, las recomendaciones para mejorar las operaciones de 18

Sobre estos tres parámetros de actuación de los órganos de control de los fondos públicos puede verse, entre otros: SANTIAGO SUÁREZ SUÁREZ, A. (1986). El control o fiscalización del sector público. Auditorías de eficiencia. Madrid. Tribunal de Cuentas; LOZANO MILLARES, J. (1997). “Los parámetros de actuación de los órganos de control externo” en Revista Vasca de Administración Pública. Núm. 47 (1). Págs. 151-171; FABADO i ALONSO, E. (1991). Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia en el Sector Público: Principios, normas, límites y condiciones para su realización. Aplicación y práctica. Navarra. Cámara de Comptos de Navarra; BENITO LÓPEZ, B; HERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, J. (1996). “Los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia en la legislación de los OCEX” en Auditoría Pública. Núm. 7. Págs. 61-65.

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Sobre los nuevos campos de actuación de los órganos de control externo de los fondos públicos en la actualidad puede verse: NIETO de ALBA, U. (1999). “Control del Sector Público: Perspectivas de futuro” en Revista Española de Control Externo. Núm. 1. Págs. 11-33; MONTESINOS JULVE, V. (2000). “Nuevos ámbitos de la fiscalización de la entidades públicas” en Revista Española de Control Externo. Núm. 4. Págs. 39-76; DELEON, L. (1998). “Accountability in a “reinvented” Government” en Public Administration. Vol. 76. Págs. 539558; ORDOQUI URDACI, L. (1992). “Tendencias futuras de actuación de las Entidades

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la Entidad u Organismo en los aspectos administrativos, financieros y de control interno, según sea el examen (art. 85 LOCGR). Los tipos de responsabilidades que la CGR puede encontrar sobre los sujetos encargados del manejo de los fondos públicos en el desempeño de sus labores son: La responsabilidad administrativa, responsabilidad civil; y establecimiento de presunción de responsabilidad penal (art. 121 LOCGR). Por responsabilidad administrativa se entiende el grado de inobservancia por parte de las Entidades y Organismos del sector público y de sus servidores de las disposiciones legales relativas al asunto de que se trata y sobre el incumplimiento de las atribuciones y deberes que les competen por razón de sus específicas funciones administrativas (art. 163 LOCGR). Las sanciones administrativas consisten en la destitución o multa, o ambas conjuntamente. Corresponde imponerlas al Ministro de Estado o la autoridad nominadora de la entidad u organismo de que depende el servidor respectivo, o por el Consejo Superior de la Contraloría General de la República, cuando los indicados funcionarios hayan dejado de hacerlo en el término de 30 días contados desde la notificación de la respectiva resolución, o hayan incurrido ellos mismos en los casos que dan lugar a la responsabilidad administrativa (arts. 171 y 172 LOCGR) . Ahora bien, la responsabilidad civil es determinada por la CGR mediante el estudio de movimiento financiero, o del proceso de contratación y ejecución de estudios o proyectos de obras públicas cuando por la acción u omisión de los servidores respectivos se haya producido perjuicio económico a la Entidad u Organismo, dicho perjuicio se establecerá mediante glosas que serán notificadas al funcionario o implicado, concediéndole el plazo perentorio de sesenta días para que las conteste y presente las pruebas correspondientes. Expirado ese plazo, la CGR podrá pronunciar su fiscalizadoras de fondos públicos: El sistema del Tribunal de Cuentas de los Estados Unidos” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 7. Págs. 211-225. 15


resolución dentro de los ciento ochenta días señalados por la ley (arts. 130,131, y 137 LOCGR). Por otro lado, la CGR tiene la facultad de establecer presunción de responsabilidad penal. Este tipo de pronunciamiento tiene tal importancia que la propia norma constitucional establece que cuando de los resultados de sus investigaciones presumieren responsabilidades penales deberá enviar su investigación a los tribunales de Justicia, bajo el apercibimiento de encubridor si no lo hiciera, de los delitos que posteriormente se determinara cometieron los investigados (art. 156 CN). Esta facultad de la CGR puede originarse en el cumplimiento de sus funciones regulares o de los exámenes especiales que ordene. La presunción de responsabilidad penal se presenta cuando la CGR encuentra indicios de hechos delictivos (art. 138). La CGR deberá poner en conocimiento de estos hechos a los tribunales competentes, a la Procuraduría General de la República y a la Fiscalía. Con todo ello, en la práctica lo que sucede es que muchas de las personas a las que se les han establecido responsabilidades incumplen las resoluciones de la Contraloría. Si la responsabilidad es administrativa, normalmente, va a depender del “status” que tenga el funcionario que ha incurrido en este tipo de responsabilidad, ya que su superior jerárquico en ocasiones hará caso omiso a la resolución de la Contraloría, aunque como ya vimos, la legislación da oportunidad a la CGR de hacer cumplir ella misma la resolución correspondiente en caso que el superior jerárquico del funcionario con responsabilidad administrativa no lo haga. Por otro lado, si se determina responsabilidad civil, la persona a la cual se le determinó hará uso de todos los recursos legales que tiene a su disposición. Es decir, una vez notificada la resolución de la Contraloría, que recordemos se trata de un órgano administrativo, saltará a la vía del contencioso administrativo y así sucesivamente a la jurisdicción ordinaria por sus

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diversas etapas (art. 15 incs. 3 y 5 Ley de Regulación de la Jurisdicción de los contencioso administrativo)

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. Pues bien, y cuando se trata de establecimiento de

presunción de responsabilidad penal lo primero que hace la persona afectada es recurrir de Amparo ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. La jurisprudencia sobre el tema es bastante abundante y se ha pasado de declarar inconstitucional la facultad de la CGR de establecer presunción de responsabilidad penal cuando esta se encontraba regulada únicamente en la LOCGR ha reconocer dicha facultad y matizar en lo referido al vínculo entre la justicia ordinaria y el órgano de control de los fondos públicos una vez que la reforma constitucional de 1995 la incorporó 21.

6. RELACIÓN DE LA CGR CON LA ASAMBLEA NACIONAL Como ya hemos dicho la Contraloría es un organismo que goza de independencia y está sometido solamente al cumplimiento de la Constitución y las leyes, a su vez, goza también de autonomía funcional y administrativa. No estamos, pues, ante la presencia de un órgano de control de los fondos públicos que depende del Parlamento. Esta situación no quiere decir de ningún modo que la CGR no presente ningún vínculo con la Asamblea Nacional. Al contrario, existe un vínculo o relación entre ambos. Dicho vínculo o relación es producto de la condición de depositario de la soberanía popular con que cuenta la Asamblea Nacional y que como se sabe, corresponde a la misma la aprobación y autorización del dinero público que el Ejecutivo

20

Ley No. 350. Publicada en La Gaceta Diario Oficial. Núm. 140 y 141 del 25 y 26 de Julio de 2000.

21

Corte Suprema de Justicia. Sentencia No.126 de las 10:45 minutos de la mañana del 21 de Diciembre de 1993; Sentencia No. 60 de las 10:45 minutos de la mañana del 7 de Agosto de 1995; Sentencia No. 172 de las 10:30 minutos de la mañana del 27 de Octubre de 1998. Sala de lo Constitucional. 17


va a gastar

22

. Por todo ello, el vínculo o relación se manifiesta en los siguientes

aspectos: En primer lugar, corresponde a la Asamblea Nacional la elección de los miembros propietarios y suplentes del Consejo Superior de la Contraloría mediante mayoría calificada. En segundo lugar, la Asamblea Nacional puede autorizar la realización de una Auditoría sobre la gestión de la Contraloría

23

. Ambos hechos

resultan lógicos en un sistema democrático donde, como ya se ha dicho, la Asamblea Nacional es depositaria de la soberanía popular, y donde el establecimiento de mecanismos y formas de control mutuo entre todos los componentes del sistema son fundamentales para asegurar la existencia y buen funcionamiento del mismo. Por todo ello, a la CGR corresponde informar de la gestión del organismo a la Asamblea Nacional cada año o cuando esta lo solicite. Este informe debe ser presentado por el Presidente del Consejo Superior de la Contraloría o quien este designe (art. 156 CN) 24. Si bien la Constitución marca claramente las pautas a seguir en cuanto a la relación o vínculo entre el órgano encargado de controlar la correcta utilización del dinero público y el órgano encargado de autorizar y aprobar la utilización de ese dinero público, la práctica nos enseña que el vínculo o relación no resulta ser tan cercano. Quizás por el temor siempre presente de la CGR que la Asamblea Nacional interfiera o perturbe el ejercicio de su labor de fiscalización. En tal sentido, se puede constatar que 22

Sobre esta idea general puede consultarse el excelente trabajo de: BIGLINO CAMPOS, P. (1996). “Parlamento, presupuesto y Tribunal de Cuentas” en Revista de las Cortes Generales. Núm. 37. Págs. 9-42. 23

Sobre el tema existe un precedente de una Auditoría autorizada por la Junta Directiva de la Asamblea Nacional, es decir, el órgano de dirección de esta institución. Este hecho, en nuestra opinión, representa una clara violación a la norma constitucional cuyo sentido debe interpretarse que esa facultad corresponde al pleno de la Asamblea Nacional y no a un órgano de dirección como es la Junta Directiva. Sobre el tema ver: OJEDA BACA, B (2000). “La Auditoría a la Contraloría” en www.confidencial.com.ni/2000-181/html/body_columnista_invitado.html

24

El Consejo Superior de la Contraloría tiene facultades para delegar el ejercicio de sus facultades a quien estime y cuando considere conveniente hacerlo, la delegación es para un objeto determinado (art. 21 LOCGR). En el caso de la presentación del informe el precepto constitucional es claro y contundente. 18


los informes especiales, así como el informe de gestión de la actuación de la CGR carecen de un verdadero conocimiento por parte de los Diputados. Una de las razones por la que esta situación se da, es posiblemente, por la no existencia de una comisión parlamentaria que se encargue de hacer realidad el vínculo Asamblea Nacional-CGR. Es necesario, según nuestra opinión, la creación de una comisión parlamentaria que se encargue de las relaciones entre la Asamblea y la Contraloría

25

. De esta forma se

mantendrá más informado a los Diputados del trabajo que realiza la Contraloría. Con el conocimiento real por parte de los Diputados sobre la labor de la Contraloría podrán tener elementos de juicio de carácter técnico sobre la utilización del dinero público y la función de control al Ejecutivo por la utilización de ese dinero tendrá un mayor sentido y una mayor seriedad. Creemos que se podría avanzar y enriquecer el debate político sobre el uso de los fondos públicos y no caer en la simple denuncia o “pláticas de bares”, por utilizar un término coloquial, sin argumento alguno, que cansa, desgasta, y resulta muchas veces populista y demagogo, cuando los Diputados reprenden al Ejecutivo. Este es otro de los grandes retos que se encuentra pendiente en Nicaragua sobre el órgano de control de los fondos públicos para avanzar en la consolidación del sistema democrático.

7. CONCLUSIONES Se ha expuesto de manera general los principales elementos y aspectos más relevantes sobre la Contraloría General de la República de Nicaragua. Las virtudes y defectos con que cuenta el sistema. Para qué sirve el órgano de control de los fondos

25

Sobre el tema para el caso español del Tribunal de Cuentas y las Cortes Generales puede verse: FERNÁNDEZ-CARNICERO GONZÁLEZ, C.J. (1994). “Las relaciones entre las Cortes Generales y el Tribunal de Cuentas” en Tribunal de Cuentas. Crónica 1992-1993. Madrid. Tribunal de Cuentas. Págs. 279-294; ARREGUI MICHERO; B. (2000). “La comisión mixta congreso-senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas” en Auditoría Pública. Núm. 20. Págs. 71-78. 19


públicos y para qué no debe servir 26. Todo ello, tienen como finalidad que al destacar sus defectos, resulte necesario seguir avanzando en la mejora del mismo, y el señalar sus virtudes, nos alienten e inviten a seguir trabajando para lograr una verdadera consolidación en el control del dinero que los ciudadanos aportamos para el mantenimiento de la cosa pública en el Estado de Nicaragua.

26

Sobre la utilidad de los órganos de control externo del dinero público hay autores que se han preguntado par qué sirven los mismos. Ejemplo: MURUZABAL LERGA, J. (1999). “Los órganos de Control Externo ¿Sirven para algo?” en Auditoría Pública. Núm. 19. Págs. 6-10. 20

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