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INDICE Páginas PRESENTACION

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PROLOGO

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I.

HACIA UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO: SUS ACTORES CLAVES

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1.1. La redefinición de las relaciones Estado-sociedad

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1.2. Los nuevos actores sociopolíticos

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II. LA INEFICIENCIA DEL ESTADO CENTRAL Y LAS DEBILIDADES DE LOS AMBITOS LOCALES

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2.1. El mal uso, la mala asignación de recursos y servicios, y la exclusión de amplias capas sociales

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2.2. Crisis del aparato administrativo y poca flexibilidad y lentitud para enfrentar la nueva programación social

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2.3. Debilidad y desarticulación del sector social en las relaciones con otros niveles de gobierno

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2.4. Deficiencias en la información

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2.5. Ausencia de planificación y control social: debilidades en la formulación, evaluación y seguimiento de procesos 2.6. Falta de focalización de los beneficiarios

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III. EL ESTADO ACTUAL EN MATERIA DE FORMACION GERENCIAL PARA EL SECTOR SOCIAL

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3.1. Los esfuerzos inconclusos

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3.2. Organismos públicos no académicos y organismos privados y no gubernamentales de formación gerencial con los que se cuenta

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IV. UNA POLITICA DE FORMACION GERENCIAL PARA EL SECTOR SOCIAL Y LA CONCRECION DE UN SISTEMA PERMANENTE DE FORMACION

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4.1. La necesidad de definir una política de formación gerencial para el sector social y un sistema de formación permanente en gerencia social

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Páginas 4.2. Identificación de la demanda y la respuesta institucional para la formación y la capacitación que contribuya a una relación equilibrada entre oferta y demanda

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4.3. Diseño de programas de formación y capacitación, y adaptación de los centros de la red al ofrecimiento de programas que sean útiles a efectos del diagnóstico de necesidades

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V. LOS EJES CURRICULARES Y LOS NUEVOS TEMAS DE LA POLITICA DE FORMACION GERENCIAL PARA EL SECTOR SOCIAL

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5.1. La definición de un perfil básico con ejes curriculares novedosos

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5.2. Los nuevos temas

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5.3. Uso de pedagogías adecuadas y modalidades educativas innovadoras VI. LAS DIFICULTADES 6.1. La coordinación interinstitucional

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6.2. Obstáculos para la definición de formación en los niveles descentralizados 6.3. El problema de los recursos

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PRESENTACION La Serie Experiencias en Gerencia Social es un mecanismo para la difusión de acciones exitosas e innovadoras en el campo de la gestión social que se llevan a cabo tanto en el marco de las actividades ordinarias de la Fundación Escuela de Gerencia Social (FEGS) como de los organismos vinculados al sector . En el interés por difundir la experiencia institucional, hemos incluido esta publicación en el marco del Plan Editorial Conjunto que se lleva a cabo entre el Ministerio de la Familia y la FEGS, con el apoyo financiero del Banco Muncial por intermedio del Proyecto de Desarrollo Social (PDS). El caso que se presenta aborda la definición de una política de formación gerencial para el sector social, los ejes curriculares y las temáticas novedosas cuya concreción ha cristalizado en un sistema de formación permanente en gerencia social llevado a cabo por la FEGS durante sus casi nueve años de experiencia institucional. Esperamos que este documento aporte una contribución para quienes laboran en el área de la gestión de programas sociales y de la capacitación de sus gerentes.

CARLOS ALTIMARI

CLEMY MACHADO DE ACEDO

Ministro de la Familia

Presidenta Fundación Escuela de Gerencia Social

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PROLOGO El tema de la formación y capacitación de los recursos humanos del sector público no siempre ha recibido la atención que en efecto merece. En el caso de los gerentes públicos sociales, es sólo con la creación de la Fundación Escuela de Gerencia Social cuando el Estado ejerce el derecho y deber de formar este recurso desde una especificidad no reconocida expresamente hasta entonces. El trabajo de Clemy Machado de Acedo constituye un valioso aporte a la comprensión de esta especificidad a partir de la sistematización de la experiencia de la FEGS en el dise;o y puesta en marcha de una propuesta institucional de formación y capacitación que intenta generar contenidos y modalidades capaces de lograr la feliz y escurridiza combinación de cobertura y calidad, calidad y accesibilidad, accesibilidad y petinencia, pertinencia y oportunidad, oportunidad e impacto real en la elevación de las capacidades técnicas y el mejoramiento de la gestión de los organismos y gerentes del sector. Un aporte importante del trabajo es visualizar este esfuerzo a la luz de grandes procesos como son la redefinición y establecimiento de términos regulatorios de las relaciones Estado – Sociedad y los nuevos actores sociopolíticos, en una clara comprensión de que la formación de funcionarios públicos sociales no es un tema a resolver desde una perspectiva estrictamente técnica sino que, por el contrario, es altamente vulnerable y debe asociarse a estos y otros como reforma del estado, descentralización y transferencia de competencias, globalización, participación, impacto social de la apertura petrolera, ética y políticas públicas, todos ellos presentes en la propuesta formativa de la FEGS. Por otra parte, la puesta en blanco y negro de los principales problemas que expresan la debilidad de la gestión pública social, permiten conectar esa propuesta institucional con necesidades y posibilidades reales de mejoramiento de procesos institucionales a partir de la atenuación o superación de sus principales deficiencias: inadecuado uso y asignación de recursos, crisis y ausencia de plasticidad estructural del aparato administrativo – soporte organizacional de la gestión , desarticulación y falta de coordinación del sector en sus diferentes niveles gubernamentales y con otros actores institucionales asociados, poca pertinencia, calidad y oportunidad en la información, base de todo sistema moderno de planificación, seguimiento, control y evaluación de la gestión institucional y sus impactos. 5


No es entonces una propuesta de excelencia formativa en el vacío, sino hondamente vinculada a un contexto y a problemáticas concretas que deben ser enfrentadas si realmente se quiere un sector moderno y eficiente, y que requiere de la convicción de que la capacitación es inversión y que es un espacio de interlocución e intermediación permanente entre las demandas de la población relativas al mejoramiento de su calidad de vida, el desarrollo de las capacidades que esa demanda exige y el compromiso constante por la profundización de conceptos y procesos democráticos en Venezuela. Finalmente, creemos que todo esfuerzo de formación será insuficiente, aislado y de impacto relativo mientras no se enmarque en una política nacional de formación de recursos humanos de alta exigencia y calificación, y a la estructuración de una carrera de la función pública que siente las bases de una manera distinta de atraer, retener, evaluar y promover nuestros funcionarios, en la cual la capacitación tendría un rol estratégico.

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I. HACIA UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO: SUS ACTORES CLAVES. El modelo mediante el cual se conforma un proceso de desarrollo centrado en la sustitución de importaciones y en la intervención del Estado como actor central del proceso, ha llegado a su virtual agotamiento. En efecto el exceso de poder y de funciones administrativas acumuladas en la estructura del gobierno central, con su secuela de distorsiones, ineficacias y limitaciones, ha generado un proceso inverso, de descentralización y de delegación de funciones y programas en los poderes locales y en la sociedad civil organizada, en un esfuerzo por redefinir las relaciones entre el estado y la sociedad.

1.1. La redefinición de las relaciones Estado-sociedad: Como consecuencia de lo anterior, hay un consenso en redefinir las funciones del Estado, y su tamaño, delegando muchas de sus funciones a los niveles descentralizados de gobierno local. Igualmente hay la necesidad de incrementar la participación ciudadana a través de la organización de la sociedad civil que comienza a ser ejecutora de programas del estado. Se considera que tanto los gobiernos descentralizados como las organizaciones de la sociedad civil tienen una significativa cercanía con los usuarios de los servicios y beneficios de los programas que los legitima frente a la lejanía de éstos con respecto al Estado, permitiendo una profundización de la democracia. Asimismo se considera que en estos ámbitos es posible desarrollar una acción más efectiva que la que ha demostrado el Estado centralizado. En definitiva, el proceso de descentralización y el avance de la sociedad civil organizada significan una verdadera redefinición de las funciones y relaciones entre el Estado y la sociedad.

1.2. Los nuevos actores sociopolíticos : En el contexto antes descrito, los gobiernos locales asumen a través de la transferencia de competencias nuevas funciones y programas que antes se desarrollaban en el nivel central de gobierno, igualmente, las organizaciones de la sociedad civil surgen como otro actor alternativo del nuevo modelo de desarrollo, sin que esto signifique, sin embargo, que el Estado pierda su papel rector del

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proceso ya que más que de su debilitamiento se está hablando de una redefinición de su rol. De esta manera, Gobernadores, Alcaldes, Concejales, Juntas Parroquiales, Asociaciones de Vecinos y Organizaciones no Gubernamentales constituyen los nuevos actores del proceso. Gobernadores y Alcaldes, constituyen las autoridades locales que deben dar respuesta a las demandas de las comunidades y dar cuenta así a sus electores de su gestión. Las Juntas Parroquiales deben actuar como correa transmisora de las necesidades de las comunidades ante las autoridades locales y recibir atribuciones delegadas para desempeñar funciones. Las asociaciones de Vecinos deben representar a los que viven en la misma unidad vecinal. Las Organizaciones no Gubernamentales constituyen las nuevas formas de organización de la sociedad civil que han comenzado a perfilarse como ejecutoras de programas con mayor eficacia que la demostrada por el sector gubernamental. Ahora bien, estos nuevos y disímiles espacios que se abren a nuevas funciones públicas, y de actores llamados a enfrentar el reto de asumir ese papel alternativo en el nuevo modelo de desarrollo y superar los viejos problemas que un Estado centralizado e ineficiente no ha podido resolver, implica una profunda reforma institucional y una política coherente de formación gerencial ajustada a las características diversas de cada instancia y a sus responsabilidades. Pero, antes de entrar en este tópico, queremos hacer una breve y apretada síntesis de las principales ineficiencias y debilidades del Estado central y de los ámbitos descentralizados a las que una política de formación debe responder.

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II. LA INEFICIENCIA DEL ESTADO CENTRAL Y LAS DEBILIDADES DE LOS AMBITOS LOCALES. A riesgo de caer en generalizaciones que no siempre reflejan la situación real, es posible encontrar un conjunto de debilidades en las capacidades organizacionales e institucionales, para enfrentar los problemas que exhibe tanto el nivel central como el descentralizado, así como en los modos como tradicionalmente se ha procedido ante esos problemas.

2.1. El mal uso, la mala asignación de recursos y servicios, y la exclusión de amplias capas sociales: Hay debilidades gerenciales que se expresan en un mal uso de los recursos, por ejemplo, en el caso de sectores tan neurálgicos como la educación y la salud en Venezuela, las asignaciones presupuestarias destinadas a su mejoramiento, son del orden del 5% al 1% del presupuesto mientras que los gastos salariales ascienden al orden de los 90 y 98%. Se impone, entonces, su racionalización, lo que se traduce en incidir en la formación gerencial de los responsables de los programas sociales de manera de lograr que éste sea más eficiente y más eficaz.

2.2. Crisis del aparato administrativo y poca flexibilidad y lentitud para enfrentar la nueva programación social: Se le exige a un aparato burocrático poco flexible y lento, la necesidad de acometer los problemas de hoy, pero hay una falta de adecuación entre los objetivos y los alcances de la programación social que tienen un impacto y cobertura insuficiente en materia de educación, salud, vivienda, transporte, frente a la magnitud de las carencias sociales de la población a quienes van dirigidos esos esfuerzos. Y es que hay también, una inhabilidad institucional y una carencia de instrumentos programáticos para adaptarse a los cambios y responsabilidades que exceden la capacidad de gestión de las instituciones centrales y que exigen reformas institucionales profundas.

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2.3. Debilidad y desarticulación del sector social en las relaciones con otros niveles de gobierno: Hay una débil coordinación e integración entre las diferentes unidades centrales y las desconcentradas y descentralizadas. La comunicación horizontal entre las diferentes unidades centrales así como las regionales es deficiente. La comunicación vertical entre los diferentes niveles jerárquicos es también defectuosa. Esto genera una gran dilapidación de recursos e ineficiencias de todo orden, planteándose la necesidad de lograr una estructura de enlace que coordine el nivel central con los niveles descentralizados para un manejo eficiente de los programas transferidos y de aquellos que de hecho se desarrollan a nivel local.

2.4. Deficiencias en la información: El sector público y en especial el sector social no se ha incorporado a los avances que durante los últimos años han sufrido los sistemas de información. Ningún nivel de gobierno cuenta con sistemas de información suficientemente confiables y oportunos nos dice Raquel Benbunan y Pablo Astorga en su obra sobre Los sistemas de información en los municipios, que la cultura organizacional caracterizada por la temporalidad de los altos ejecutivos y el poco énfasis en el rendimiento de cuentas, disminuye la importancia de usar sistemas de información para el control gerencial. Con frecuencia, nos dicen, la única medida de efectividad organizacional es el cumplimiento del presupuesto en lugar de resultados obtenidos y/o medidas de productividad. La rigidez presupuestaria, la cultura organizacional y los complejos procesos burocráticos para la adquisición de computadoras, unidas a la falta de conciencia de la necesidad de automatizar ciertos procesos y la ausencia de personal capacitado para operar estos sistemas han rezagado al sector público del uso de los sistemas de información. La ausencia de sistemas de información gerencial trae la carencia de estadísticas oportunas. Tampoco se dispone del marco analítico ni de la capacidad institucional para usar los datos para decisiones de gestión, procesamiento y planificación. Hay una ausencia de indicadores de calidad, eficiencia, equidad, cobertura y gobernabilidad. Mejorar estos sistemas implica formatos de recolección de los datos más 10

apropiados, y adquisición de softwares amigables, pero sobre todo implica entrena-


miento del personal en todos los niveles del procedimiento, entrenamiento en toma de desiciones y uso de la información con ese propósito. La descentralización de los programas sociales los hace más democráticos y participativos, pero si no se adecúa y se construyen sistemas de información local, las Gobernaciones, Alcaldías y Municipalidades no podrán responder a sus destinatarios ya que tomarán decisiones a ciegas. Hacerlo significa, definir una política de formación que incluya estos aspectos.

2.5. Ausencia de planificación y control social: debilidades en la formulación, evaluación y seguimiento de procesos. El sector social exhibe fallas en materia de control que se traducen en fallas en la formulación y ausencia de evaluación de proyectos, porque no se manejan estas técnicas. La mayoría de las políticas y programas sociales no reciben ninguna evaluación y en los casos en que ésta se ha aplicado se ha llevado a efecto presentando una comparación de las metas propuestas para los programas con lo realmente alcanzado, tratando de dar una explicación ad-hoc sobre las discrepancias encontradas. En esos trabajos no se ha puesto el énfasis en los resultados e impactos de los programas. Hay signos que indican que la situación ha comenzado a cambiar, pero prevalecen los enfoques y métodos tradicionales de evaluación. Rara vez se hace seguimiento. Este requiere que existan sistemas internos de información operativa y gerencial a partir de los cuales se hace la selección de los indicadores adecuados. El seguimiento tiene la ventaja de que ofrece información temprana acerca de los problemas o desvíos en la ejecución del programa y la manera en que la obtención de las metas es afectada. Uno de los problemas existentes en Venezuela en relación al seguimiento sobre todo en el nivel descentralizado es la casi inexistencia de programas, es preciso comenzar por la formulación de programas, la construcción del sistema de indicadores de gestión para el seguimiento y el entrenamiento del funcionario responsable de los programas, para su uso. Esto supone una forma de intervención organizacional que no suele tomarse en cuenta y además cambios en la cultura organizacional.

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2.6. Falta de focalización de los beneficiarios: Focalizar significa, superar la oferta homogénea para poblaciones que tienen sus diferencias y asegurar que los grupos más carenciados tengan acceso a los bienes y servicios sociales. La focalización significa la posibilidad de provocar un impacto sobre cada persona o familia que sea el mayor posible, exige seleccionar a los más necesitados, cuyas carencias no puedan ser postergadas. La focalización requiere de la mejora en el diseño y formulación de los programas, de la mejora en los sistemas de información, seguimiento y evaluación que hemos visto, son muy deficientes. Estas son en general las carencias o debilidades más importantes que afectan la gestión social en el sector. Estamos concientes que los gobiernos locales han comenzado a enfrentar muchas de estas carencias, sin embargo es necesario darle mayor importancia a la formación gerencial de los responsables de la programación social capacitándolos para abordarlas estratégicamente; sin la definición de una política de formación que atienda de manera integral y coherente este conjunto de fallas, los esfuerzos que se hacen seguirán siendo aislados.

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III. EL ESTADO ACTUAL EN MATERIA DE FORMACION GERENCIAL PARA EL SECTOR SOCIAL. 3.1. Los esfuerzos inconclusos: A partir de la constitución de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) en 1984, se define un proyecto de modernización y reforma institucional que expresó muchos consensos nacionales al respecto. Entre éstos estuvo el esfuerzo por delinear un proyecto de profesionalización de la gerencia pública que pudiese superar las orientaciones anteriores netamente administrativista poniéndose a tono con los desarrollos en materia gerencial y en segundo lugar fortalecer las instancias gubernamentales estadales y locales para hacer frente a las nuevas funciones autónomas de gobierno. El Proyecto de profesionalización da lugar en 1992 a un Decreto mediante el cual se crea el Instituto para el Desarrollo de la Alta Gerencia Pública, que contó para su diseño de una Comisión de alto nivel, no obstante y a raíz de la problemática política y la interrupción del Gobierno del momento, el Decreto fue posteriormente ignorado. La COPRE había asignado especial importancia a este proyecto por cuanto consideraba que el nuevo rol institucional que le tocaría jugar al Estado y a las nuevas entidades descentralizadas a tono con los procesos de globalización, imponían un serio esfuerzo de formación y capacitación para el sector público en general que le permitiese alcanzar mejores niveles de eficiencia para responder a los nuevos desafíos. El Instituto, tal y como lo describe Antonio Francés en el informe final que diseña la Fundación Instituto para el Desarrollo de la Alta Gerencia Pública como parte del Proyecto PNUD VEN/89/506/A/18/31 “Desarrollo de Capacidades Gerenciales del Estado”, debía ocuparse de la formación y capacitación gerencial de la administración pública, tanto central como estatal y municipal, siendo más que un centro docente en el cual se imparten clases, un centro coordinador de intermediación entre la demanda de formación y capacitación de los organismos públicos y la oferta disponible en organismos privados y públicos. Es decir, el Instituto se encargaría del desarrollo gerencial para la administración pública a través de una red de centros docentes y de investigación, complementando los esfuerzos formativos de los diversos institutos de educación formal incluídas las Universida13


des, y respondiendo a la demanda de perfiles especializados que requerían las nuevas instancias locales tanto gubernamentales como no gubernamentales. De este esfuerzo sólo quedó la creación de la Fundación Escuela de Gerencia Social que estaba destinada a formar parte de la red de organismos de formación y capacitación, en este caso para el sector social, bajo el eje rector del Instituto para el Desarrollo de la Alta Gerencia Pública, antes mencionado.

3.2. Organismos públicos no académicos y organismos privados y no gubernamentales de formación gerencial con los que se cuenta: Además de las Universidades, que ofrecen programas de formación para actividades relacionadas con el desarrollo y la planificación de políticas públicas tales como el CENDES en la Universidad Central de Venezuela, la Universidad del Zulia, la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado y otras Universidades que ofrecen cursos de Planificación del Desarrollo, de Administración y otras áreas afines, actualmente se cuenta con una serie de organismos que sin ser académicos se ocupan de alguna manera de capacitar a funcionarios públicos. Entre éstas se cuentan : Organismos adscritos al Ministerio de la Familia tales como : la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (FUNDACOMUN), precursora en ofertas formativas y de capacitación dirigidas a los Municipios y comunidades populares ; el Fondo de Inversión Social de Venezuela (FONVIS) que al igual que Fundacomun, realiza acciones de asistencia técnica y capacitación para Gobernaciones y Alcaldías vinculados a los problemas de catastro, infraestructura, servicios y obras públicas ; la Fundación Escuela de Gerencia Social (FEGS) que ofrece ofertas abiertas de capacitación en gerencia social y tres cursos de postgrado acreditados por la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB) y la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado (UCLA) . Organismos adscritos a CORDIPLAN como el Instituto Venezolano de Planificación (IVEPLAN), cuya Escuela de Ciencia y Técnicas de Gobierno ofrece cursos de cuarto nivel en Planificación y Gerencia Pública . Organismos nacidos de iniciativas regionales como es el Instituto Municipal de Capacitación y Educación Ciudadana de la Alcaldía de Maracaibo, (IMCEC) generado a partir de las necesidades que el proceso de descentralización 14

ha traído.


Organismos de cooperación internacional como el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) patrocinado por la Fundación Friedrich Ebert que contribuye a identificar y analizar los problemas políticos, económicos y sociales de la región. Institutos privados como el Instituto de Estudios Superiores en Administración (IESA) relacionado con los problemas gerenciales del sector público a través de cursos y Programas de Maestría y del Centro de Políticas Públicas ; y el Centro al Servicio de la Acción Popular (CESAP), institución privada sin fines de lucro que agrupa a una red de organizaciones no gubernamentales con larga trayectoria al frente de trabajos comunitarios y que ofrece cursos a través de su reciente Escuela de Gerencia Comunitaria. Estas instituciones que tienen ofertas de capacitación y formación, no agotan el número de ofertas existentes en el país y nos da una idea de la preocupación que hay al respecto y los recursos que en ello se invierten. Sin embargo, se trata de una oferta que no tiene vinculación entre sí, que trabaja descoordinadamente y que no atiende a una política de formación claramente definida, que haga que los innumerables cursos que a diario se ofrecen muestren una acción que se complemente y se refuerce obteniendo un impacto mayor y logrando extender los efectos a aquellos ámbitos que más lo requieren en aquellas áreas prioritarias. Una política coherente y sistemática de formación permitiría que se ataquen las debilidades existentes para que el proceso de descentralización y de participación de la sociedad civil sea efectivo y no vaya, más bien al contrario de lo que se persigue, a multiplicar los problemas de ineficiencia, clientelismo y pérdida de recursos que el nivel central ha exhibido durante tanto tiempo.

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IV. UNA POLITICA DE FORMACION GERENCIAL PARA EL SECTOR SOCIAL Y LA CONCRECION DE UN SISTEMA PERMANENTE DE FORMACION. 4.1. La necesidad de definir una política de formación gerencial para el sector social y un sistema de formación permanente en gerencia social: Hemos visto los factores institucionales y organizacionales que inciden en la ineficiencia del Estado central y de los ámbitos locales y hemos dicho que muchos de ellos tienen que ver con una gerencia deficiente. También hemos señalado que si bien existe una oferta de capacitación y de formación gerencial en el país, ésta se desarrolla de manera desarticulada y lejos de reforzarse y complementarse entre sí, más bien se duplica y no necesariamente ataca los problemas en término de sus prioridades, ni sus especificidades. Ambos aspectos ya hablan a favor de la necesidad de definir una política de formación que permita aprovechar mejor los esfuerzos de capacitación y de formación que se están haciendo. La necesidad de definir una política de formación gerencial tiene que ver también con las dificultades que los gerentes enfrentan en su trabajo cotidiano. Según opiniones de una muestra de 86 gerentes del sector social contenidas en el trabajo de la FEGS, El Perfil del Gerente Social realizado por un equipo de investigadores del IESA coordinado por Elena Granell de Aldaz, las dificultades y obstáculos, que según la opinión de los encuestados, impiden el buen desempeño de los gerentes, residen en la escasez de personal gerencial calificado, la politización de las decisiones, las dificultades para coordinar actividades, la rigidez y poca capacidad para adaptarse al entorno, y la ausencia de información oportuna y confiable. Elena Granell, en el estudio citado, agrupa dichas dificultades en tres áreas fundamentales : deficiencias y limitaciones en capacidades y conocimientos, elementos asociados a la organización, y problemas relacionados con su gente. La poca calificación del personal es señalada por uno de los entrevistados en los términos siguientes : “En el sector público la gente no sabe trabajar....Todo lo que son las técnicas de diagnóstico social, la identificación de los problemas , formulación y estructuración de un problema para intervenirlo...eso no se sabe...” 17


Las limitaciones en el manejo de herramientas gerenciales, hace según los entrevistados que aprendan por ensayo y error y los lleva al uso de la intuición más que de los conocimientos. En un ambiente de trabajo caracterizado por la indefinición de funciones, objetivos y metas, difícilmente se puede encontrar gente motivada e identificada con la institución y se produce lo que se ha denominado la “desesperanza aprendida” que significa el aprendizaje de que ciertos eventos y acciones son independientes de nuestra conducta y del control que queramos ejercer sobre el entorno, lo que genera una dosis grande de frustación y de apatía pues se tiende a pensar que haga lo que haga, no es mucho lo que va a influir en el ambiente. Para superar tanto las debilidades institucionales como las que tienen que ver con las capacidades gerenciales de los funcionarios del sector social, es preciso concretar un sistema permanente de formación de la gerencia social* que en forma de red articule en torno a similares propósitos y direccionalidad a las diversas organizaciones que de una manera u otra se están ocupando de la capacitación y formación de los gerentes sociales. Para ello es necesario superar la vulnerabilidad de esas instituciones, las cuales tienen dificultad para mantener su continuidad en el tiempo por la estrecha vinculación que guardan todavía con esa modalidad de formulación de políticas públicas que varía de acuerdo a la alternabilidad política. Es preciso, en consecuencia, promover otra cultura política que no propenda a comprometer objetivos estratégicos de un gobierno sino del Estado.

4.2. Identificación de la demanda y la respuesta institucional para la formación y la capacitación que contribuya a una relación equilibrada entre oferta y demanda : Es preciso también, a través de ese sistema de formación permanente, proceder a identificar las ofertas y las demandas. Las ofertas provienen de los organismos públicos especializados como la Fundación Escuela de Gerencia Social ; instituciones de educación superior como

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Tal como se plantea en el papel de trabajo "El Papel de las Instituciones de Formación en el Fortalecimiento de la Gestión Regional y Local", elaborado por el Instituto Municipal de Capacitación y Educación Ciudadana (Alcaldía de Maracaibo), FUNDACOMUN, la Fundación Escuela de Gerencia Social y el CENDES paara ser presentado en el SeminarioTaller que tuvo lugar en México el mes de junio del presente año.


las Universidades nacionales, tales como el CENDES ; dependencias y organismos estatales y municipales, tales como el Instituto Municipal de Capacitación y Educación Ciudadana (Alcaldía de Maracaibo) ; organismos no gubernamentales y privados que ofertan cursos y consultoría, como por ejemplo el IESA o CESAP. Es preciso coordinar, evaluar y mejorar continuamente esta red de centros docentes y de investigación a través de los cuales se ha de ofertar la capacitación y la formación. Las demandas provienen de los funcionarios públicos tanto del nivel central como de los niveles estatales y municipales, pero es preciso emprender un proceso de determinación sistemática de las necesidades de formación para poder llegar a planificar y seleccionar estratégicamente los programas a ser ofrecidos, de tal manera que se combine la demanda con la oferta. Lo que suele suceder es que, una buena parte de la capacitación que se ofrece en el país está determinada por la oferta. Instituciones de capacitación hacen una oferta que genera una cierta demanda que no necesariamente se deriva de un diagnóstico sistemático de necesidades, pero que es consumida por los funcionarios y que si bien no deja de ser útil, dadas las enormes carencias existentes, podría ser de mayor impacto si deviene de metas y objetivos priorizados.

4.3. Diseño de programas de formación y capacitación, y adaptación de los centros de la red al ofrecimiento de programas que sean útiles a efectos del diagnóstico de necesidades: Esto implica la necesidad de definir los niveles gerenciales, alto, medio y de base de los tres ámbitos de gobierno y sus necesidades de capacitación y/o formación diseñando según éstos, los programas más convenientes de acuerdo a sus responsabilidades y a las prioridades definidas a partir de los diagnósticos. Frente al tradicional cursillismo de los funcionarios públicos, es preferible el diseño de módulos de capacitación que permitan, sin retirar a los funcionarios por mucho tiempo de sus lugares de trabajo irlos capacitando progresivamente. Este tipo de capacitación puede constituir responsabilidad de los centros de capacitación bien sea públicos o privados. Los programas de formación tanto de pregrado como de posgrado deben estar en manos de las universidades y centros de educación superior y deben ser 19


negociados con éstas, de manera que se adecúen a las particulares necesidades de los funcionarios. Las actividades de investigación, asesoría e información pueden estar en manos tanto de organismos académicos como de organismos públicos y privados, pero el tipo de investigación, debe ser adaptada a las necesidades diagnosticadas como temas prioritarios y deben ser de naturaleza tal, que resulten aplicables a los problemas a enfrentar.

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V. LOS EJES CURRICULARES Y LOS NUEVOS TEMAS DE LA POLITICA DE FORMACION GERENCIAL PARA EL SECTOR SOCIAL. 5.1. La definición de un perfil básico con ejes curriculares novedosos: En ausencia de una política de formación gerencial para el sector social, la Fundación Escuela de Gerencia Social después de varios años de funcionamiento ha llegado a definir un eje curricular de formación y capacitación en gerencia social fundamentado en la experiencia obtenida detectando necesidades de formación, respondiendo a demandas de formación y ayudando a organismos del sector a identificar sus problemas, pero también por la vía de los resultados de importantes investigaciones que ha emprendido con tal fin como lo son el Perfil del Gerente Social, Finanzas Intergubernamentales y Gasto Social, Relaciones de Gestión Estado Municipio, y otras en la que la FEGS ha participado como El Papel de las Instituciones de Formación en el Fortalecimiento de la Gestión Regional y Local. La Fundación Escuela de Gerencia Social considera que todo gerente social, debe recibir formación en torno a los ejes siguientes : a) Problemática social y política social: todo gerente social debe estar familiarizado con las características de la crisis latinoamericana, las políticas de ajuste y su impacto social en los niveles de pobreza, desempleo e informalización, nutrición, distribución del ingreso, servicios, etc. Debe igualmente estar al tanto de los giros más importantes que la situación social ha dado lugar en los conceptos, enfoques y tipos de política social que se vienen aplicando, así como de los nuevos marcos institucionales que se están gestando como resultado de los procesos de reforma del estado y de redefinición de las relaciones Estado-sociedad que se expresan en los movimientos de descentralización, desconcentración, transferencia de competencias, y organización de la sociedad civil. Debe manejar nociones sobre el nuevo status de la política social y su articulación con la economía. b) Conocimiento del sector público y social: el paquete curricular correspondiente a este eje tiene como objetivo lograr familiaridad con la normativa del sector, los procedimientos administrativos, las formas de organización, las redes sociales existentes, las peculiaridades en la toma

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de decisión, conocimiento de la pluralidad de organizaciones e intereses que se mueven alrededor de la política social con los cuales es preciso concertar y negociar. c) Manejo estratégico del contexto: con este eje nos proponemos reforzar la capacidad para leer las señales del entorno que permiten una noción de las posibles amenazas y oportunidades que han de obligar a redefinir continuamente las estrategias y líneas de acción. La visión global de la problemática social, los nuevos enfoques de la política social, y los procesos de reforma del Estado, así como el conocimiento del sector público y social, constituyen una base indispensable para el manejo estratégico del contexto. e) Manejo del instrumental técnico: con este eje se pretende capacitar para el uso de computadoras, de matrices, de fórmulas de evaluación modernas que vayan más allá de las técnicas tradicionales de la investigación experimental o cuasi-experimental o la más novedosa de costobeneficio. Técnicas como las de costo-efectividad y técnicas rápidas de evaluación, resultan indispensables en situaciones de cambio tan acelerado como los que ocurren en el ámbito social. f ) Familiaridad con las fuentes de información social: todo gerente social debe poder manejar matrices de gasto social, construir y utilizar indicadores sociales para el diagnóstico, evaluación y seguimiento de programas, buscar y utilizar las estadísticas sociales, conocer las posibilidades que le ofrece el manejo de los reportes sociales, las encuestas sociales, etc. Pero no sólo la información cuantitativa es necesaria para el gerente social, también lo es la búsqueda e implementación del manejo de información más estratégica que masiva, útil para intervenciones locales. Se trata de la llamada inteligencia social que es un modelo de información en el que el conocimiento acerca de los actores involucrados y sus relaciones, es indispensable para el posicionamiento del que dependerá el logro de objetivos sociales propuestos. g) Formación gerencial propiamente dicha: se busca con este eje mostrar los diferentes conceptos y enfoques sobre gerencia de manera de discutir los diferentes estilos de gerenciar, confrontar las dificultades que se le presentan al gerente social, y ofrecer herramientas y técnicas modernas de gerencia. 22


Se pretende ampliar y actualizar el conocimiento organizacional y ofrecer elementos para la búsqueda de fórmulas creativas, flexibles y experimentadoras ampliamente convenientes al sector social que como el sector público en general, se mueve en el marco estrecho de una “cultura del control”, proveniente de la extrema regulación burocrática, que es preciso transformar. Adquirir técnicas de conducción de grupos, de constitución y manejo de equipos efectivos de trabajo, manejo de situaciones imprevistas, técnicas de negociación, planificación estratégica, desarrollo del pensamiento estratégico, identificación y resolución de problemas y el uso de la prospectiva para aprender a trabajar y formular decisiones en términos de escenarios. h) La gerencia del cambio: se pretende con este eje mostrar que más que un administrador de recursos, el nuevo gerente es un gestor de políticas de cambio, en consecuencia el gerente social debe tomar conciencia que la política social es en sí misma una política de cambio de situaciones percibidas como negativas a las que es preciso aportar soluciones. Es importante, entonces, que maneje conceptos de cambio y las categorías básicas que le permitan identificar el tipo de cambio que se quiere obtener a través de los conceptos de sistema, estructura y proceso, los nuevos desarrollos basados en la aplicación de la noción de paradigma al sistema político y social, los problemas asociados a los obstáculos al cambio y a la burocracia. Finalmente es preciso que sepa apreciar que ha recibido numerosas técnicas que constituyen instrumentos de cambio como la formulación de proyectos, la planificación estratégica, el desarrollo organizacional, etc. i) La ética como un debate necesario en el sector público: el ambiente de devaluación moral, degradación de la convivencia social y el dramático aumento de la corrupción han provocado una fuerte revitalización del tema de la ética y la función pública y parece que no basta la asertividad en materia de política económica y de política social si no se dignifica la acción pública. Estas razones han conducido a la Fundación Escuela de Gerencia Social a introducir el tema de la ética en sus curricula, de manera que el gerente tome conciencia de que no basta con un buen manejo tecnoinstrumental, pues éste encuentra su propio límite si no va acompañado de un sistema de valores y actitudes que le den sentido y dirección a su acción. Nos ha parecido importante explicitar y comunicar la idea que tanto el Estado como la sociedad civil, son entidades morales llamadas a satisfacer las más profundas necesidades humanas, lo que requiere de la

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asociación entre semejantes para garantizar una vida plena y digna para todos. En consecuencia es preciso mostrar la necesidad de recomponer la relación entre Estado y sociedad civil en términos de nuevos compromisos entre los intereses colectivos y los individuales, para lograr que éstos sean trascendidos por aquellos sin ser anulados, y satisfechos sin el sacrificio de las grandes mayorías en el esfuerzo por un trato justo basado en la idea de que la justicia no se negocia.

5.2. Los nuevos temas: Los procesos de descentralización, privatización, recuperación del ambiente y globalización constituyen los nuevos giros que han de marcar la actividad actual, en especial produciendo impactos importantes en los ámbitos locales. De estos procesos se derivan una serie de temas que si bien no constituyen hasta el momento áreas usuales en cursos, talleres y seminarios, se deberían comenzar a tratar y sistematizar. En el papel de trabajo, antes mencionado, llevado al Seminario-Taller en México, del cual la FEGS fue coautora, se mencionan entre otros, los siguientes: a) La privatización: la inserción de Venezuela en los procesos de globalización, supone, entre otras cosas el redimensionamiento del sector público, con especial énfasis en la privatización de activos productivos gubernamentales, mediante la transferencia al sector privado de las empresas básicas y algunos servicios públicos. Se aspira, con este cambio que el Estado pueda dedicarse a las funciones que se piensa son indelegables con mayor eficiencia que hasta ahora. Esta temática se inscribe también en la de la redefinición de las relaciones entre el Estado y la sociedad. b) El ambiente: constituye un tema de gran importancia en la problemática local, pues además de formar parte de las nuevas competencias de los gobiernos de ese nivel, ofrece la posibilidad de movilizar a la población para que participe activamente en las decisiones y los efectos de políticas que pueden tener impactos negativos sobre el ambiente, deteriorando la calidad de vida de las personas. c) La inversión extranjera directa y la apertura petrolera: será uno de los hechos que tendrá más impacto en los gobiernos estadales y municipales por las múltiples implicaciones que tiene en términos de población, 24

secuelas sociales, ambientales, económicas y culturales. Si tenemos en


cuenta que la industria opera en unos 11 estados y 32 municipios de muy diverso grado de desarrollo, se puede pensar que los impactos de la inversión en estos espacios va a ser muy grande y que es preciso para estos gobiernos el desarrollo de un gran sentido estratégico que les permita convertir lo que pudiera ser una amenaza en oportunidad de desarrollo y bienestar para las poblaciones afectadas. d) Las tecnologías informáticas: constituyen el área que más avances ha mostrado en los últimos tiempos, sin embargo el sector público en general y el social en particular, no ha dado muestras ni en sus niveles centrales ni en los descentralizados por aprovechar las inmensas ventajas que dicho desarrollo supone, hasta el punto que es válido sospechar que de no ser así, éste ha de constituir un nuevo factor de incremento de las desigualdades sectoriales, regionales y personales. Al mismo tiempo, los controles burocráticos son tan rígidos que el proceso de adquisición de los equipos necesarios se hace tan lento y engorroso que representa un verdadero obstáculo para ponerse al día en estos adelantos. Vale por último señalar, que si bien cada uno de estos temas constituye en si mismo unidades que es preciso incorporar en los procesos de capacitación y formación, en los niveles estadales y municipales, el sustrato de todos es, en definitiva, la profundización de la democracia. Todos estos procesos se engloban en la necesidad de redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad para acercar más a los gobernantes a sus representados, equilibrando la satisfacción entre los intereses colectivos y los individuales y satisfaciendo de la manera más eficiente posible las demandas de los ciudadanos por un nivel de vida mejor y más digno.

5.3. Uso de pedagogías adecuadas y modalidades educativas innovadoras: No sólo la definición de un perfil básico con ejes curriculares novedosos es problema prioritario en una política de formación de gerentes sociales, también lo es el uso de pedagogías adecuadas. Entre éstas podemos mencionar algunas que han sido usadas por la FEGS en sus procesos de formación y capacitación : a) La metodología de la construcción de casos : es una metodología que no es usual ni es sencilla. Se utiliza como un vehículo para el análisis y la discusión en la que se le presenta a los cursantes una historia en la que se narra un hecho o proceso social sobre el que han de ejercer habilidades en la toma de decisión.

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Un caso consiste en el exámen de una situación que puede ser real, ficticia o típica que se escribe para facilitar su análisis por los alumnos. El énfasis, en la dinámica del caso está puesto en la participación de los cursantes, en la relación entre los actores y la información, y en la toma de decisión. El uso de los casos con fines pedagógicos es relevante en el desarrollo del pensamiento crítico, el mantenimiento de la discusión en el terreno de los hechos, en la focalización de problemas concretos y en la exploración de actitudes, creencias, cultura, etc. La FEGS, ha construido casos, como parte de su política de formación. Los primeros casos construidos se hicieron para el I Programa Latinoamericano de Desarrollo de Gerentes Sociales que se hizo con la participación del CLAD, el PNUD, el Proyecto Regional de las Naciones Unidas de Modernización de la Organización y Gestión del Estado, y la Agencia Española de Cooperación Internacional. En esta oportunidad bajo la asesoría metodológica de José Sulbrand, se construyeron 5 casos venezolanos de gerencia exitosa. Posteriormente, se construyeron tres casos de programas sociales descentralizados que son utilizados en el curso de posgrado de la FEGS que acredita la UCAB. b) La combinación de modalidades pedagógicas a distancia con las presenciales: estas modalidades son especialmente útiles cuando se trata de cursos en los que participan alumnos que vienen del exterior y que no pueden permanecer tanto tiempo retirados de sus sitios de trabajo. Esta modalidad permite mediante el envío de material de lectura seleccionado, que manteniéndose en su lugar de trabajo vaya sin embargo adelantando conocimiento. La fase complementa a través de cursos y talleres los conociminetos que debe adquirir. Además, se culmina con la preparación de proyectos a ser realizados de vuelta en sus lugares de trabajo y en íntima conexión con problemas de su propio trabajo. Esta modalidad ha sido utilizada por la FEGS tanto en el Curso Latinoamericano antes mencionado como en los varios cursos para la Subregión Andina de los países bolivarianos realizados con financiamiento de la OEA. c) Los procesos de acompañamiento institucional: en los que se combina de manera muy estrecha la modalidad de Cursos o Seminarios con la asistencia. Se han utilizado en la oportunidad del montaje del Sistema 26

de Información en la Gobernación del Estado Lara y en otros procesos.


Esta modalidad de formación entendida como intervención, reviste una relevancia fundamental frente a los cursos convencionales cuyos impactos, en el mejor de los casos se desconoce ; ya que facilita el seguimiento de la capacitación y la evaluación de los resultados. d) La política de formación de formadores: constituye, frente a la escasez de recursos humanos, formados en el área de la gerencia social, una grave limitación a una política de formación agresiva, tal y como se requiere. De allí la necesidad de asegurar fórmulas que permitan ampliar la cobertura del sector. La FEGS ya ha dado tres cursos de formación de formadores : uno en Formulación y Evaluación de Proyectos y dos en Gestión Local, estos últimos han gozado de la acreditación de la UCAB como cursos de extensión. e) Otras modalidades para la ampliación de la cobertura: constituyen los diseños de módulos autoinstruccionales, el uso de videos, materiales impresos, programas instruccionales computarizados, la formación de equipos técnicos y profesionales a nivel local que ha llevado a la FEGS a abrir el curso de Especialización en gerencia de Programas Sociales en la UCLA en Barquisimeto, etc.

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VI. LAS DIFICULTADES. El desarrollo de una política de formación adecuada para gerenciar la complejidad típica del sector social y fomentar valores cónsonos con una orientación hacia la concertación, el compromiso con el cambio y la participación, el desarrollo social, la equidad y la democratización, no es tarea fácil. La formación de los gerentes sociales está llena de dificultades. Entre ellas se cuentan :

6.1. La coordinación interinstitucional: Un gran problema lo constituye la articulación del sector social. Los bajos grados de articulación entre los Ministerios del sector social y entre éstos y sus organismos adscritos constituye un problema gravísimo para coordinar políticas en las que no se superpongan funciones, áreas y estructuras. Esto los hace competir por cuotas de financiamiento, recursos humanos, presencia pública y rara vez se coordinan, lo más común es que se dupliquen los recursos, los programas y las acciones. Entre los diversos organismos encontramos conflicto de competencia entre instituciones que tienen el mismo objetivo y que se deriva de las transacciones entre las distintas fuerzas y grupos de intereses que juegan en la formulación de políticas y que originan programaciones confusas. También hay una débil coordinación e integración entre las diferentes unidades centrales y las desconcentradas y las descentralizadas. Estamos hablando de una falta de coordinación dentro de los niveles centralizados y entre éstos y los desconcentrados y descentralizados, así como entre los niveles estadales y los municipales que redunda en una ausencia de políticas integrales y en la dificultad para vencer esta cultura de la descoordinación que no es propicia para la definición de una política de formación que tenga éxito. Esto implica que es indispensable mejorar la comunicación y la información entre los diferentes niveles para los que se ha de definir una política de formación, condición indispensable para que tanto los organismos llamados a hacer ofertas de formación como aquellos a quienes éstas van dirigidas puedan operar en forma de red de manera coherente.

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6.2. Obstáculos para la definición de una política de formación gerencial en los niveles descentralizados: El fortalecimiento de los Municipios según el trabajo Relaciones de Gestión Estado Municipio hecho por la FEGS, el ILDIS y PROGECI parece ser un objetivo explícito que se plantea el Estado, pero la base operacional de las gobernaciones es débil para la problemática a enfrentar. Por otro lado las Alcaldías son poco proclives a desarrollar procesos de modernización o fortalecimiento institucional que sería un componente fundamental de una política de formación para los niveles locales. Otro aspecto que también dificulta el apoyo que se requiere es que si bien la necesaria relación entre alcaldías y gobernaciones parece ser fluida al nivel de los técnicos lo que facilita la unificación de criterios, a medida que se asciende en los niveles de autoridad, la relación se torna política y los acuerdos, entonces dependen de las afinidades y de los apoyos mutuos. Por otro lado, en pocas alcaldías aparece como prioridad explícita de gestión, la inversión en el desarrollo institucional, aún cuando en algunas se aprecia cierta preocupación por reformas en su organización. Muchas alcaldías han acudido a la búsqueda de recursos extraordinarios por la vía de la banca multilateral para mejorar su capacidad de respuesta, pero sus capacidades reales para concretar proyectos y usar las técnicas de formulación de los mismos son escasas, entonces esta incongruencia entre algunas de sus preocupaciones y la conciencia de la necesidad de fortalecer sus capacidades representa un serio obstáculo a vencer. No existe una cultura del uso de asistencia para el mejoramiento de la gestión, y de acuerdo a los estudios sobre Gasto Social en el nivel descentralizado realizados por la FEGS, la poca demanda que hay en ese sentido ha sido más inducida por la oferta que por un diagnóstico propio de necesidades que genere una demanda, sin embargo, resulta indispensable vislumbrar mecanismos que contribuyan a armonizar la gestión territorial y para ello es impostergable que entren en un proceso de formación permanente de sus cuadros gerenciales.

6.3. El problema de los recursos: Un problema que a su vez se deriva de la baja conciencia real de la necesidad de apoyo a una política seria de formación, es el problema de los recursos que han de destinarse a ese esfuerzo. 30


A menudo el discurso político no concuerda con la realidad y si bien se alardea sobre la importancia de la formación, esta declaración no se concreta en un apoyo real a los organismos llamados a cumplir esta función, los cuales en definitiva, son los que reciben un presupuesto menor. Normalmente los ministerios tienen una partida en personal destinada a su formación, no obstante, no hay un plan de capacitación que permita el uso eficiente de dichos recurso que muy a menudo tienen que reintegrar sin haberlos usado. Por ello es importante que los organismos competentes del sector, programen dichos recursos en coordinación con los organismos oferentes en un plan que pueda ser diseñado con suficiente tiempo y conocimiento de las debilidades que se quiere superar.

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Fundación

Escuela de Gerencia Social Ministerio de la Familia

FEGS DIRECTORIO JUNTA DIRECTIVA Presidente Clemy Machado de Acedo Principales Trino Márquez (COPRE) Norma Ramones (CORDIPLAN) Marta Rodríguez (MSAS) Ruben Darío Jiménez (Ministerio de la Familia) Nelly Chacón de Jiménez (Ministerio de Educación) Suplentes Antonio Quintín (COPRE) Horacio Pinto (CORDIPLAN) Waldo Revello (MSAS) (Ministerio de la Familia) Beatríz Urdaneta (Ministerio de Educación)

CLEMY MACHADO DE ACEDO Presidente ELIAS MANUEL ZALCMAN Director Ejecutivo YAJAIRA FERNANDEZ Directora de Investigación y Asistencia Técnica YONAIDE SANCHEZ Directora de Docencia SIXTA ADRIAN Directora Centro de Información y Documentación MARIA CARLOTA RUESTA Directora de Relaciones Interinstitucionales NILSA GOMEZ DE TORRES Directora de Administración y Servicios

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GERENCIA SOCIAL5