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LA APLICACIÓN DEL OPEN DATA EN LOS GOBIERNOS ABIERTOS

ABSTRACT (RESUMEN) El presente artículo, pretende hacer un breve análisis acerca de la aplicabilidad del “open data” como estrategia de actuación del gobierno abierto y la efectividad de su implementación como Política Pública, que garantice el acceso a la información basado en el desarrollo de las TICs, haciendo más activa la participación ciudadana, propiciando la creación de conciencia democrática, la toma de decisiones colectivas, a través de la interacción (Open Action), de manera que contribuya al mejoramiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, alcanzar el acceso universal a internet y superar la exclusión digital. Para efectos de análisis se realiza una mirada crítica hacia experiencias en la implementación de Política Pública de Datos Abiertos, además de mostrar a la ciudad de Quito como un modelo local orientado a asumir el reto de una “sociedad de datos abiertos” y las dificultades del Ecuador en ese ámbito. Introducción La apertura de datos está presente en nuevos modelos de gestión pública, como una práctica democrática de gobernanza por parte de un Estado al decidir ofertar datos públicos en la red, de tal manera que puedan ser fácilmente consultados, debido a su condición de libre acceso a fin de lograr un mayor acercamiento con la ciudadanía y aumentar los niveles de respuesta y eficiencia de la gestión pública, donde los datos abiertos son una innovación inherente al esquema del “gobierno abierto” que implica el uso de nuevas tecnologías para la transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana (Fabiano Angélico: 2012).

En este breve texto, se pretende mostrar al dato abierto entendido como un insumo fundamental de la participación ciudadana, y que se erige como una herramienta de transparentación y participación

Paola Floril Socióloga, Diplomado en Docencia Universitaria por la Universidad de Machala. Maestría en Ciencia Política en FLACSO – Ecuador. Actualmente, cursa la Maestría de Gestión Pública en el IAEN-Universidad de Postgrado del Estado. Se ha desempeñado como Técnica en Seguimiento y Monitoreo de Proyectos para el Movimiento de Mujeres de El Oro, Actualmente es Jefa Zonal de Educación, Cultura y Deporte del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, Administración Zonal Norte. paofloril@hotmail.com


ciudadana, que debe ser utilizada no únicamente con fines informativos, sino más bien en un contexto colaborativo que le permita ser un servicio susceptible de modificación e innovación, donde aquellos ciudadanos que ejercen el control social pueden medir, analizar y reportar información que puede ser observada en forma colectiva. En el mundo contemporáneo el uso del internet, ha conformado nuevas formas de sociedades, y nuevas formas de participación de parte de los ciudadanos. (Ramonet: 2004), establecida por el uso de los datos abiertos y que han generado lo que actualmente se conoce como “Open Action” (Hofmann et al: 2012), que produce un intercambio de datos abiertos con la ciudadanía en pro del control social de la gestión del Estado. Es por ello que el fenómeno del open data representa un desafío político, social, institucional y tecnológico. Una política pública de datos abiertos facilita una gran acumulación pública de conocimientos, que están disponibles a todo aquel que en uso de las tecnologías acceda a los portales gubernamentales: comunidades montubias, negras, indígenas y en general cualquier ciudadano o ciudadana y lo principal es que genera mayores niveles de ejercicio de los derechos ciudadanos. El desafío del open data nos plantea la necesidad de analizar en el contexto nacional qué avances se han realizado en el tema, sus limitaciones y determinar de qué manera los datos abiertos pueden aportar a la generación de nuevas formas de gestión gubernamental a través del uso de las tecnologías. 1. Open Data y gobiernos abiertos: algunas apreciaciones conceptuales El gobierno abierto es un término cuyo significado está en proceso de construcción (Cobo: 2012), pero constituye una iniciativa en marcha (Peschard: 2012) que brinda la posibilidad para generar una nueva forma de hacer gestión pública, en la cual el ciudadano esta en el centro de dicha gestión.

Hilda Montano Economista: Con Mención en Comercio Exterior y Finanzas. Con un Diplomado en Gestión de Proyectos de Intervención Gubernamental en la UNAM-Universidad Nacional Autónoma de México. Actualmente, cursa Maestría de Gestión Pública en el IAEN-Universidad de Postgrado del Estado. Se ha desempeñado como como catedrática de la Extensión Universitaria “Luis Vargas Torres” - San Lorenzo, Coordinadora Financiera, Directora del Departamento de Desarrollo Comunitario en el Municipio de Eloy Alfaro, Jefe de Estadística, Técnica del Equipo elaboración de Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cantón Eloy Alfaro y miembro del Comité Técnico de Desarrollo Cantonal. hildamontanomonroy@yahoo.es hilda7102@gmail.com


En ese contexto, el gobierno abierto ha sido una propuesta analítica y técnica que ha sido objeto de investigación y análisis; al respecto, algunos autores entienden al gobierno abierto como un proceso mediante el cual se entabla una constante conversación con los ciudadanos, y aun mas se la reconoce como una doctrina política en donde las actividades del gobierno y de la administración pública deben ser y estar abiertas a todos los niveles posibles para el escrutinio y supervisión eficaz de los ciudadanos (Villoria: 2012), esto implica la participación de la ciudadanía en general en el proceso de elaboración, implantación, evaluación y gestión de políticas (Bingham: 2010 en Villoria: 2012). A través de esta propuesta un gobierno abre sus puertas al mundo, al compartir recursos guardados, los cuales pueden ser utilizados y sistematizados por el ciudadano, cuyo trabajo puede ser luego aprovechado por el estado como herramienta de colaboración masiva, aportando a la transparencia en todas sus operaciones e impulsando una organización verdaderamente integrada y que trabaja en red (gobierno y ciudadano) (Lathrop & Ruma, 2010, p. xvi en Cobo (2012)) y todo esto con el apoyo de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) El gobierno abierto que ha sido considerado como el nuevo paradigma emergente de la gobernanza (Villoria: 2012), tiene las siguientes características: • • • • •

Genera transparencia Facilita el acceso a la información gubernamental Facilita la rendición de cuentas Impulsa la participación social en los asuntos públicos, Amplia la utilización de las tecnologías de la información (Peschard: 2012)

El gobierno abierto facilita a las personas encontrar información, consultar y usar los datos de acuerdo a sus necesidades y para ello su principal sustento metodológico son los datos abiertos u Open Data. Los datos abiertos constituyen información que puede ser reutilizada y que facilita la generación de nuevas aplicaciones. De acuerdo a Bojorquez (2012), la idea es muy simple: afirma que la información en posesión de las instituciones públicas debe publicarse en formatos abiertos para que las personas, organizaciones o empresas la reutilicen. La información es un insumo para producir servicios mediante el uso de las tecnologías. En términos generales, open data consiste en publicar la información pública en formatos estándar, abiertos e interoperables, para facilitar el acceso y la reutilización, dichos datos no pueden ser restringidos y deben ofrecerse sin limitaciones de derechos de autor (Bojorquez: 2012). Según el autor en mención, existen ocho principios que deben considerarse en la aplicación de open data: 1. Datos completos


2. Datos primarios. 3. Datos accesibles 4. Datos proporcionados a tiempo 5. Datos procesables 6. Datos no discriminatorios. 7. Datos no propietarios 8. Datos libres de licencias 2. Gobierno abierto: Experiencias en la implementación de Política Pública de Datos Abiertos. A partir del 2009 varios países occidentales han venido implementando políticas públicas de “datos abiertos” como mecanismo para promover la participación ciudadana, además de incrementar niveles de transparencia y eficiencia en su gestión en el marco del gobierno abierto. Escenario de gestión pública que como ya se menciono en el ítem 1, gira en torno a la publicación de información gubernamental, que es puesta en la red a disposición del público en formatos abiertos. Iniciativa de gobernanza impulsada en la comunidad internacional con el apoyo de una organización llamada, “Alianza para el Gobierno Abierto”1, creada como un esfuerzo multilateral encargado de impulsar el uso de nuevas tecnologías para generar gobiernos más transparentes (Jaeger y Thompson: 2010). Un caso muy interesante es la experiencia del gobierno de los Estados Unidos, reconocido como un pionero en el tema (Peschard: 2012), cuyo presidente emitió una orden ejecutiva para generar una política de datos abiertos, la misma que alcanzó operatividad gracias a esfuerzos técnicopolíticos de dos dependencias federales: la Oficina de Gerencia y Presupuesto y la Oficina de Política Científica y Tecnológica, como las responsables para la construcción y establecimiento de un sistema integrado de gestión en línea encargadas de propiciar espacios de información, interacción y colaboración (Jaeger y Thompson: 2010). En la actualidad, el 76% de los Estados Federales de Norteamérica, están colgando en la red información de mucha utilidad, expresada en mapas con detalle geo-referencial correspondiente a equipamientos urbanos, como una categoría de datos abiertos, que constituye un servicio de diversa aplicabilidad para la ciudadanía, y que a su vez está abierta a una retroalimentación interactiva. Además de la experiencia de Estados Unidos, también destaca la de Reino Unido. En lo referente a América Latina, Michener (2010) (en Fumega y Scrolloni: 2012) sostiene que esta región ha comenzado a “combatir el secreto”, lo cual se evidencia en la promulgación de leyes que regulan el acceso del público a la información (Brasil, Chile Colombia Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Republica Dominicana y Uruguay). Pero a pesar de que se han producido avances relacionados con el derecho de acceso a la información pública, eso no ha significado avances en políticas de datos abiertos. 1 La Alianza para el gobierno abierto fue creada el 12 de julio del 2011 en el marco de una Asamblea de Naciones Unidas, bajo la iniciativa de Estados Unidos y Brasil. Actualmente está integrada por mas de 57 países.


No obstante para Fumega y Scrolloni (2012), es importante destacar algunas iniciativas relacionadas con la publicación proactiva de datos en formatos reutilizables. Entre las iniciativas de mayor alcance está la de la Intendencia de Montevideo, la cual a decir de los autores constituye una oferta proactiva de datos públicos en América Latina, misma que ha sido una de las primeras administraciones en la región en publicar datos en su sitio web para su posterior reutilización, a través de su portal de datos abiertos: datos.gob.uy Por su parte, el gobierno de Chile y Colombia se encuentran en proceso de perfeccionamiento de sus versiones beta de la plataforma de datos abiertos, mientras que Brasil ha desarrollado un portal de ese tipo a nivel nacional. El siguiente cuadro proporciona información de los sitios Web de los países de América Latina que han realizado avances en el tema de datos abiertos. Cuadro No. 1 Iniciativas de datos públicos abiertos, por parte del sector público latinoamericano País (publicación de gobiernos nacionales/ federales)

Brasil Chile (version beta) Colombia (version beta) México (IFAI) Uruguay Ciudad/ Estado (publicación de gobiernos locales) Ciudad de Buenos Aires Ciudad de Lima Ciudad de Montevideo Estado de San Pablo Provincia de Misiones

Enlace

http://dados.gov.br/ http://datos.gob.cl/ y http://www.consejotransparencia.cl/ catalogo-de-datos-abiertos/consejo/2010-11-02/094712.html http://www.datos.gov.co/ http://portaltransparencia.gob.mx/pot2/openData/openData.js p http://datos.gub.uy/ Enlace http://data.buenosaires.gob.ar/ http://www.munlima.gob.pe/datos-abiertos-mml.html . http://www.montevideo.gub.uy/institucional/datos-abiertos . http://www.governoaberto.sp.gov.br/view/ . http://www.datos.misiones.gov.ar/index.php?option=com_ remository&Itemid=2

Elaboración y fuente: Fumega y Scrolloni (2012)

A pesar de las iniciativas mencionadas, de acuerdo a Fumega y Scrolloni (2012) todos los datos y aplicaciones disponibles son todavía limitados. 3. La Ciudad de Quito hacia el gobierno abierto: retos de futuro


El Municipio del Distrito Metropolitano de la ciudad de Quito, ha dado algunos pasos en la implementación de acciones que podrían considerarse como iniciativas para un gobierno abierto; es así, que ha incorporado en su sitio web, un link denominado “observatorio ciudadano” como una incorporación social de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs). Acción orientada a aspectos tales como; seguridad ciudadana y género, con herramientas tales como mapas que ilustran la ubicación y estadísticas de lugares donde se acumulan sucesos de violencia de género o delictivos, de gran utilidad para la generación de medidas a ser implementadas por las autoridades competentes. (FLACSO, Sede Ecuador, IDRC-CRDI, 2007). Espacio constituido por productos informativos abiertos al público, que a pesar de no facilitar la interacción con los ciudadanos, es una herramienta valiosa que proporciona una guía legal, investigaciones, agendas, e informes. Cabe indicar que es muy costoso publicar datos abiertos, y por ende el Municipio Metropolitano de Quito, optó por enfocarse en la demanda ciudadana, que en una primera instancia priorizaba datos referentes a seguridad ciudadana y que en la actualidad se inclina hacia el control social, aspectos geo-referenciales urbanos y conocimiento, teniendo que enfrentar nuevos desafíos de trabajo colaborativo mancomunado con otras instituciones públicas, en las cuales se deberá apoyar para hacer un plan de datos abiertos. (FLACSO, Sede Ecuador, IDRC-CRDI, 2007). Iniciativas que han reflejado una apuesta para el desarrollo local, delineada a convertirse en un gobierno abierto que demuestra el alto espíritu democrático y su búsqueda por incrementar niveles de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana. Acorde a lo dispuesto en la norma de control interno 410-14, que indica la obligatoriedad para las instituciones públicas en cuanto a su sitio web, servicios por internet e intranet; Es responsabilidad de la unidad de tecnología de información elaborar las normas, procedimientos e instructivos de instalación, configuración y utilización de los servicios de internet, intranet, correo electrónico y sitio WEB de la entidad, a base de las disposiciones legales y normativas y los requerimientos de los usuarios externos e internos. La unidad de tecnología de información considerará el desarrollo de aplicaciones web y/o móviles que automaticen los procesos o trámites orientados al uso de instituciones y ciudadanos en general. Otro avance de la Municipalidad de Quito fue el proyecto “Construyendo ciudades incluyentes” que luego fue plasmado como “Quito Digital”, con un modelo de incorporación social que suma aportes colaborativos entre los sectores; público, privado y académico. El proyecto tenía como objetivo general “implementar un proceso sostenido e intensivo”, apoyado por el CONATEL, contando con la intervención de organismos internacionales como ORCILAC/UNESCO y PNUD. Estrategia comunicacional, compuesta por varios sub-proyectos: E-Gobierno, Educanet, Internet Para Todos y Cybernarios (FLACSO, Sede Ecuador, IDRC-CRDI, 2007). Es precisamente ese proyecto el que se ha redimensionado y ha venido tomando forma desde hace unos 2 años para convertir a Quito en pionera en el Ecuador en la aplicación de las TICs para reconfigurar completamente la gestión pública.


En el presente año el Municipio de Quito con el apoyo de la ciudadanía ha elaborado su Agenda Digital, documento en el cual se compromete a convertir a la Quito en una Ciudad Digital para el año 2022, siendo el gobierno abierto uno de sus principales objetivos estratégicos: Obj. Est. 12: Convertir al DMQ en un referente de gobierno abierto en cuanto a los procesos de comunicación, transparencia, colaboración, participación y empoderamiento de la ciudadanía en la vida pública de Quito. Para constituir a Quito en una ciudad digital, el Municipio se plantea diversas acciones: como buscar mecanismos para reducir la brecha digital, mejorar los servicios ciudadanos a través de internet y utilizar formatos Open Data para la presentación de información en la red, entre otros. De allí que uno de sus programas contempla la apertura y reutilización de datos públicos. Si bien la Ciudad de Quito nunca ha tenido un pleno gobierno electrónico (solamente iniciativas), a través de las acciones planteadas en su agenda digital el Municipio pretende ir más allá del e-goverrnment (gobierno electrónico) y llegar el o-government (gobierno abierto) con el objetivo supremo de mejorar los niveles de gobernanza con el apoyo de las TICs. 4. Principales dificultades en la implementación electrónicos y/ abiertos en Ecuador

de

gobiernos

Si bien el Municipio de Quito ha generado acciones pioneras hacia la implementación de datos abiertos y la construcción de un verdadero gobierno abierto, existen limitantes relacionadas no solamente con aspectos técnicos y organizativos, sino con aspectos más generales, como la normativa nacional que facilite la aplicación de nuevos procesos tecnológicos en la gestión pública. De allí que una de las principales acciones del DMQ establecidas en su Agenda Digital es la Regulación de la Normativa del Gobierno abierto. Antes de analizar los aspectos limitantes del gobierno ecuatoriano para la aplicación de una política pública de “datos abiertos”, es importante citar los avances obtenidos en su empeño de encaminarse hacia una “sociedad de datos abiertos” (Andrés Hofmann, 2011), entre ellos, se destacan; la Ley de Comercio Electrónico, Reglamentos y Regulaciones para la Conectividad, Cabinas Públicas por Internet, Infocentros, Agendas en Desarrollo: Competitividad y Conectividad (CONATEL, 2003) Otro aspecto a destacar es la iniciativa del Estado de asumir el desafío de emprender acciones para la ejecución del gobierno en Internet, como eje íntimamente relacionado a la conformación de la “sociedad del conocimiento”, por lo cual la visión del gobierno actual es la capitalización del talento humano como un aspecto vital para impulsar la investigación y la creación de nuevas tecnologías para ser puestas al servicio del aparato productivo y administrativo. Sin embargo, existe una insuficiente cobertura de internet y acceso a tecnologías de información. En ese contexto, el gobierno ecuatoriano deberá orientar su voluntad política para superar la brecha educación- información-conocimiento, caso contrario podría fallar en su intento, es decir; que, dentro de su compromiso en materia de transparencia, rendición de cuentas, consecuente y oportuna gestión de recursos, sigue siendo todavía necesario que el estado garantice la oportunidad de que todos los ciudadanos y ciudadanas puedan


acceder al uso de las tecnologías para evitar la exclusión digital ( COOTAD, 2010) Además de lo anotado, la limitación propia de la normativa vigente en torno a la publicación de datos, constituye una de las principales dificultades, pues a decir de Fumega y Scrolloni (2012) las leyes de acceso a la información regulan la implementación del derecho a obtener la información en poder del Gobierno, sin embargo, el acceso a esos datos aun es limitado, peor aun si esa normativa no establece el formato en que debe ser publicados. En América Latina como en el resto del mundo, la mayoría de las iniciativas en términos de datos abiertos, no se encuentran enmarcadas jurídicamente, sino en el ámbito de las políticas públicas de divulgación de datos. Otro punto pendiente radica en la inexistencia de un marco normativo que garantice los principios del “gobierno abierto” así como la creación de un organismo que coordine y evalúe la implementación de las políticas pertinentes; de igual manera se necesita una mayor difusión de las iniciativas del gobierno abierto (FLACSO, Sede Ecuador, IDRC-CRDI, 2007), a fin de que la ciudadanía conozca y se empodere de las mismas. 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES El gobierno abierto es una apuesta por la generación de nuevas formas de gestión pública, en donde gracias al apoyo del open data y las TICs, se logra mayores niveles de participación, transparencia e interacción entre el ciudadano y el Estado, a nivel nacional y seccional. Del análisis presentado en este documento se desprende la importancia de abordar el rol de las tecnologías de información y comunicación dentro del proceso de generación de conciencia democrática, decisiones colectivas, la interacción entre el Estado y la ciudadanía (Open Action), el mismo, que debe contener componentes esenciales, tales como; acceso equitativo a tecnología y en general acceso universal a la información y conocimiento. Para ello, las aplicaciones del gobierno abierto deben responder a las necesidades de los ciudadanos y ciudadanas, accesibilidad, información fácil de digerir y utilizar, además de emprender estrategias de alfabetización digital tales como. Contexto en el que el Estado a través de las instituciones pertinentes tendrá que liderar la construcción de un ordenamiento jurídico, que defina los principios de actuación claros del “e-government” y “o-government” El MDMQ ha insertado en su gestión iniciativas de publicación de datos que podrían enmarcarse en la implementación de open data, pero esa iniciativa es aun muy limitada, así como limitada es la normativa nacional que promueva la implementación de datos abiertos. Si bien el estado ecuatoriano dispone de una ley de transparencia de la información, aquella no contempla la publicación de datos en formato abierto. La implementación del open data como mecanismo para lograr un gobierno abierto es factible en tanto se genere el marco legal que facilite su aplicación, además de impulsar acciones encaminadas a cerrar la brecha digital y aspectos de carácter técnico, administrativo y organizativo de los gobiernos locales, lo cual tendrá mejores resultados en gobiernos con altos niveles de consolidación.


Es decir, que “la política pública de datos abiertos” es un mecanismo para generar mejores niveles de gobernanza, cuya línea transversal es el uso de las tecnologías de la información y el ejercicio de los derechos ciudadanos, mejorando las relaciones entre el Estado y la sociedad civil a través de la información, interacción y colaboración. Bibliografía

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Documentos y otras referencias

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Constitución de la República del Ecuador (2008)

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Normas de Control Interno, Contraloría General del Estado

• COOTAD-Código orgánico organización territorial autonomía descentralización (2010) • CONATEL, Agendas Nacional de Conectividad “Gobierno Electrónico en Ecuador” Quito, 2003 •

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Gobiernos abiertos2  

El presente artículo, pretende hacer un breve análisis acerca de la aplicabilidad del “open data” como estrategia de actuación del gobierno...

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