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Un dilema en la política pública: Protección social contra reforma educativa.1 El Ministro de Desarrollo Social, Bernardo Rey, ha declarado que el programa de becas y la Reforma Estructural del Sector Educativo no se contradicen ni están en debate. Existe un problema crítico, sí, pero se trata de un conflicto personal entre la Ministra de Educación, Patricia Ibarra, y la Directora del Programa de Redes Escolares, Iris Trujillo. El Ministro Rey consideraba que mientras las acciones planteadas por la Ministra Ibarra responden a la emergencia que vive el país por la crisis que afecta a los más pobres las acciones del programa Redes de Escuelas planteadas por la Directora Trujillo son de largo plazo ya que constituyen las bases de una Reforma Educativa. A pesar de la apreciación del Ministro Rey lo cierto es que la percepción de que existía un serio conflicto de prioridades entre el programa de becas y la Reforma se extendía a los especialistas de las agencias internacionales y a los miembros del partido en el gobierno. En la interpretación de uno de los especialistas el conflicto consistía en resolver el dilema de la acción pública: ¿asigna mayor prioridad a la crisis de manera inmediatista o es preferible poner toda la energía en los cambios estructurales que requiere el sistema educativo? El conflicto involucra tanto aspectos personales como de liderazgo. Tanto la Ministra Ibarra como la Directora Trujillo forman parte del equipo político del Presidente desde que éste era el Alcalde de la Capital. Ninguna de las dos es especialista en educación, pero ambas asumen con profesionalismo y compromiso su posición dentro del gobierno. Cada una ha tenido la oportunidad de viajar y de ser impresionadas por diferentes programas que operan en el extranjero y que consideran como modelos a seguir en el país. A la Ministra Ibarra le ha entusiasmado en particular el Programa de la Bolsa Escolar que funciona en Brasilia. A la Directora Trujillo, en cambio, le motiva la política de Autonomía Escolar de Nicaragua. Cada una considera a la otra un serio obstáculo para lograr fines que considera valiosos para la educación para el país. La Ministra piensa que Trujillo quiere tener protagonismo a toda costa, a pesar de que no tiene autoridad formal para ello. La Directora considera que la Ministra no es más que una burócrata en medio de esa masa de burócratas, a los que nada les interesa mejorar la educación. Sin embargo, en esta lucha de posiciones no hay carencia de argumentos. Cada una plantea un diferente escenario para un contexto específico que es interpretado 1

Versión redactada por Armando Loera, docente del INDES, a partir del caso “Conflicting Agendas…” elaborado por Merilee S. Grindle, Edward S. Mason Professor of International Development of the Kennedy School of Government, Harvard University, for INDES, Interamerican Development Bank.


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de diferente manera. Durante los últimos diez años en el país ha aumentado significativamente la conciencia social sobre la importancia de una buena educación para el desarrollo social, con sus consecuentes preocupaciones. A ello han contribuido de manera importante dos consultas nacionales que han permitido que los funcionarios de más alto nivel del sector y los representantes de diversos grupos sociales discutan el presente y futuro de lla educación en el país. Como parte de este proceso el Banco Interamericano de Desarrollo apoyó una reunión en Washington entre representantes de la iglesia, empresarios, sindicatos, los militares, líderes indígenas, organizaciones no gubernamentales y el Sindicato de Maestros, con el objetivo de ampliar el acuerdo social en torno a la necesidad de una Reforma Educativa. Incluso los medios de comunicación más importante han contribuido ha informar a la sociedad sobre aspectos importantes del sector con secciones especialmente dedicadas a temas educativos. La mayor parte de estas experiencias de construcción de consensos han carecido de acciones integrales, lo que ha tenido como consecuencia muy poco progreso en la forma como ha estado funcionando la educación. Los principales problemas se ubican en la educación rural y en la dirigida a los grupos indígenas. En voz de un representante de UNESCO en el país “hay muchos planes pero poca acción”. Entre los principales problemas se considera el alto nivel de centralismo en los procesos de tomas de decisiones, profunda burocratización y politización del Ministerio de Educación (a lo que se añade escasa información sobre el sistema), demasiada rotación de los Ministros (el promedio de permanencia de un Ministro es de 8 meses), las dificultades para alcanzar acuerdos sobre la Reforma Educativa con el Ministro de Educación y la falta liderazgo nacional sobre el tema. Los programas de inversión apoyados por el Banco Mundial, el Banco Intermericano de Desarrollo y otras agencias internacionales relacionados con el sector educativo usualmente se enfocan a aspectos de infraestructura. Para los Presidentes las procupaciones económicas o políticas suelen imponerse como prioridad al tema educativo. Por otra parte, los maestros tienen muy baja calidad en su formación y pocas ofertas de actualización relevante (se les capacita en forma masiva pero en cuestiones que consideran no significativas para su práctica y con muy poca calidad), trabajan muy pocas horas (menos de cuatro horas diarias) con alto nivel de ausentismo, niveles salariales muy bajos. Finalmente, la mayor parte de los maestros pertenecen a un sólo sindicato, que es un cercano aliado del partido político de izquierda más radical. Sus reivindicaciones fundamentales se refieren a la estabilidad laboral de los maestros y al nivel del salario. Debido a la crisis económica poco se ha hecho por mejorar los salarios, por lo que se ha entregado al control del sindicato muchos de los puestos Importantes del Ministerio, esencialmente aquellos que tienen que ver con los maestros. Un Viceministro tiene la opinión de que en el país existen “Ministerios paralelos…Uno es el Ministerio, otro el Sindicato, que a su vez es controlado por un partido político radical”.


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En los últimos diez años ha habido escasas acciones innovadoras, y un buen número de ellas tienen un carácter meramente formal. Por ejemplo, la nueva Constitución señala que el sistema educativo se debe descentralizar, que los padres de familia deben participar en las escuelas y que los maestros deben ser evaluados sistemáticamente. Además, la obligatoriedad de la educación básica se aumentó a diez años (un año de preescolar, seis de primaria y tres de secundaria). Sin embargo, hace poco tiempo fue enviada al Congreso una Ley de Reforma Educativa que buscaba normar la capacitación de maestros, el poder del sindicato, el centralismo en la toma de decisiones e incorporar a los padres de familia a las decisiones de las escuelas. La ley fue rápidamente rechazada por el poco apoyo del gobierno en el Congreso (donde controla menos del 30% de los votos) y la fuerte oposición del Sindicato de Maestros. Con motivo de la movilización de los grupos indígenas se creó una división especial de educación bicultural en el Ministerio con el fin de desarrollar programas de educación bilingüe en diez lenguas, así como desarrollar un programa de educación intercultural bilingüe. Finalmente, se introdujo un programa de escuelas modulares que se conforma de un nuevo programa de estudios para las zonas rurales, el diseño de nuevos materiales instruccionales y la generación de una red de escuelas en torno a un centro escolar en donde se capacitan maestros en el nuevo programa y desde los cuales se distribuyen los materiales. También se encuentran en operación programas financiados por las agencias internacionales, la mayor parte dirigidos a los grupos más pobres del país, tanto urbanos como rurales. Estos programas son especialmente llamativos para el Ministerio por diversas razones. Primero porque constituyen la fuente de financiamiento de inversión más importante ya que el presupuesto educativo casi en su totalidad está dedicado a la operación del sistema. En segundo lugar, gracias a los programas especiales se tiene la posibilidad organizar áreas innovadoras denominadas “unidades especiales”. A diferencia de las unidades “normales” del Ministerio, en estas unidades es posible encontrar personas con destrezas de alto nivel, ya que se les puede pagar más altas remuneraciones (en 1999 el Ministro tenía un salario nominal de $400 dólares mensuales), cuentan con equipo sofisticado (computadores, veículos, tecnología de comunicaciones) y un alto sentido de misión. Ya que estas unidades son más supervisadas y controladas por instancias externas usualmente las unidades son más productivas y con mayor impacto que los programas que funcionan a través de la burocracia. En los últimos meses el país ha entrado en una de sus mayores crisis económicas. La devaluación de la moneda se ha acelerado, ha subido la inflación de manera incontroilada, los precios del petroleo-la principal exportación del país, han caído, y, en consecuencia, la deuda externa se hace impagable. El crecimiento de la economía cae drásticamente y a ello se añaden fenómenos naturales que provocan muertes y miles de desplazados, principalmente en las zonas costeras. En este


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contexto de aumento de la pobreza los grupos sociales, especialmente los indígenas, se han radicalizado en sus demandas organizando manifestaciones y protestas. El clima de violencia ha ido escalando a niveles de ingobernabilidad, incluyendo el asesinato de políticos importantes. Como dice un alto funcionario de gobierno, en el país cayeron “las siete plagas de Egipto al mismo tiempo”. A inicios del año escolar el Sindicato de Maestros inició un movimiento de huelga exigiendo aumento salarial pero el goibierno respondió enviando a la cárcel a sus líderes ya que la nueva Constitución prohibe paralizar los servicios públicos. En esta situación los índices de popularidad del Presidente han caído estripitosamente. La Ministra Ibarra, ha estado por 10 largos y difíclles meses en su puesto. Ella ya había trabajado de manera cercana con el Presidente. Había sido la Secretaria de Educación y Cultura de la Capital, en el tiempo en el que el ahora Presidente era el Alcalde de la Ciudad. El Presidente la designó para el puesto para que transformara la burocracia educativa tan grande e ineficiente. En esos pocos meses en el puesto ha tenido conflictois con el Sindicato de Maestros, con su propio personal e incluso con las agencias internacionales que aportan financiamiento a los principales programas del Ministerio. Es más, al mes de nombrada el país entró en una de las mayores crisis económicas de su historia. Sin embargo, a pesar de todo, ella pensaba que se habían desarrollado las condiciones propicias para mejorar la educación, especialmente las oportunidades de los estudiantes más pobres del país. La motivación de la Ministra era importante. El Presidente, durante su campaña electoral, atribuía la pobreza y la creciente desigualdad a la educación de baja calidad que existía en el país. Para mejorar la calidad de la educación había prometido descentralizarla, involucrar más a los padres de familia en las decisiones escolares y aumentar el presupuesto. El puesto le permitía ejercitar lo que consideraba que era uno de sus áreas de mayor experiencia profesional: la resolución de conflictos. “Esto es lo que una ministra hace: resuelve conflictos. Ese es mi trabajo”. A pesar del contexto tan conflictivo ya ha mostrado su capacidad en ese sentido. A los pocos días en el puesto estalló una huelga de maestros, que en el contexto de la crisis se convertía en inmanejable. Sin embargo la Ministra pudo negociar un mecanismo de pago salarial que finalmente convenció a los líderes terminando con la huelga. Una vez que terminó la negociación con el Sindicato de Maestros, la Ministra empezó a buscar formas de responder a la emergencia social creada por la crisis. Pensó que probablemente la mejor manera como se podría responder desde el Ministerio era en términos de protección social más que de Reforma Educativa. Para avanzar en una propuesta inició conversaciones con instituciones financieras, en particular con el Banco Mundial y con el Banco Interamericano de Desarrollo. En ese momento estaba en operación un Programa de Banco Mundial que compensaba a la población más pobre por la eliminación de los subsidios generalizados al gas doméstico y la electricidad. El programa fue puesto en


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operación de manera muy eficiente y con una amplia cobertura. Una evaluación inicial del Banco recomendaba que esta perspectiva de manejo de crisis se continuara aplicando. El aspecto que la Ministra más tenía en mente eran los datos que mostraban el fuerte impacto del aumento de la pobreza en el sistema educativo. La pobreza general había crecido en tres años del 31.8% al 37.9% (personas que vivían con menos de dos dólares al día) y en las áreas rurales del 52.5% al 57.3%. Existían datos que indicaban que el 13% de los niños en edad escolar no estaban en la escuela, de los cuales el 71% vivían en las áreas rurales. Por otra parte el 15% de las familias que recibían subsidios no tenían posibilidades de enviar a sus hijos a la escuela. Al mismo tiempo, el número de niños trabajando aumentó en ese periodo de 8.3% a 9.7%. La Ministra argumenta que considerando la baja calidad de la educación las familias están tomando una decisión racional al preferir enviar sus hijos a trabajar en vez de que fuesen a la escuela. Para ella los intentos de mejorar la calidad de la educación no tenían sentido si los niños no asisten o van malnutridos. En medio de una crisis usted tiene que enviar primero los niños en la escuela primero, ya después se puede mejorar la calidad de la educación”, señala. Contando con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo la Ministra y su equipo empezaron a darle forma a un programa que motivara a los padres a mantener los niños en la escuela durante la crisis. Tanto la Ministra como el equipo se familiarizaron con el programa de Bolsa Escolar que ha sido ejecutado por el Distrito Federal de Brasilia en los últimos años. Este programa consiste en motivar a las familias más pobres a mantener sus hijos en las escuelas con el fin de reducir el número de niños trabajando o en las calles. Aunque se ha operado únicamente en barrios el programa ha mostrado resultados positivos en aumento de matrícula escolar y en transferencia de ingresos. Además ha aumentado la participación de los padres en las decisiones escolares así como en su nivel de exigencia a a los maestros. Con esta base se ha diseñado una propuesta de programa tomando como fundamento la protección del capital humano del país y la resistencia a la creciente desigualdad en la calidad de vida por la crisis. Se enfoca a beneficiar al 20% de las familias más pobres con una beca de 5 dólares mensuales por cada niño que asista a la escuela primaria, con un máximo de 3 hijos (el equipo técnico calculó que en promedio un niño que trabaja da a ala familia 3 dólares y la asistencia a la escuela le costaba 2 dólares (costos de transporte, uniformes y útiles escolares). El dinero se proporcionará directamente a las madres de familia, con lo cual esperaban obtenerse otros beneficios adicionales. Se espera que el programa beneficie alrededor de 500,000 niños en edad escolar durante dos años. En estos momentos el programa de becas ya ha terminado su periodo de planeación, cuenta con la aprobación del Presidente, y tanto el Banco Mundial


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como el Banco Interamericano de Desarrollo están comprometidos a proveer 90 millones de dólares. El programa además se complementará con fuentes locales adicionales. Por otra parte, para Iris Trujillo, la directora del Programa de Redes de Escuelas, la propuesta de la Ministra no expresa nada más que “una visión muy corta”. Ella sostiene que la propuesta de becas tiene serios problemas administrativos y que se comete un error al tomar como modelo un pequeño programa brasileño, que únicamente se aplicó en una sola muncipalidad y que contó con masiva participación comunitaria. En este país, asegura, se necesita de un programa masivo organizado por el gobierno central, ya que no existen condiciones de participación de las comunidades. Por otra parte, señala, “¿Cómo es que se quiere estimular la participación de los padres y al mismo tiempo pagarles para que vayan a la escuela? Esto es una contradicción”. Además, a su parecer, las tasas de deserción no se deben tanto a la crisis económica sino a recientes catástrofes naturales que han destruido escuelas y dañado caminos. Considera que hay manipulación de datos también en el reporte de niños que trabajan estimando que no deben ser más del 10% de todos los niños. Finalmente, dice, la política educativa no deben diseñarse teniendo en mente la idea de crisis. Enfática señala: “hace poco las instituciones multilaterales empezaron a argumentar que algo se debería hacer con relación a la crisis. Pero siempre he sostenido, ¿cuál crisis?, ¿la política?, ¿la económica?, ¿la de la calidad educativa?, ¿la social? Somos un país que se ha acostumbrado a las crisis. Hemos vivido muchas. No tiene sentido parar todo para enfocarse a una crisis temporal”. La Directora Trujillo sostiene con energía la necesidad de una Reforma Educativa que mejore la calidad de la educación de manera substantiva. Ella fue la autora fundamental de la Ley de Reforma Educativa, que el Congreso terminó finalmente rechazando. Pero desde hace poco tiempo fue designada por el Presidente para dirigir un Programa Especial: el Programa de Redes de Escuelas. Este programa tiene ya antecedentes. En el pasado reciente se desarrolló un programa de Red Escolar en el ámbito rural financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Este programa constituía el centro del esfuerzo por impulsar la decentralización escolar fomentando la autonomía escolar. El Programa agrupaba un promedio de 20 escuelas con condiciones semejantes. A este grupo de escuelas se le proporcionaba fondos para actualizar maestros, distribuir material instruccional y mejorar la infraestructura de las escuelas. Los padres de familia y líderes de las comunidades asumían responsabilidades para mantener y mejorar el edificio de la escuela. Por otra parte, los maestros recibían apoyo para resolver sus problemas de aplicación de la reforma curricular. Sin embargo el Programa de Red Escolar nunca tuvo la oportunidad de mostrar su potencial. Hubo frecuentes cambios en el liderazgo del Ministerio, que aunado a la inestabilidad política, hizo muy difícil que se ejecutara como se había diseñado. Las


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decisiones seguían centralizadas y resultó muy difícil conseguir asesores preparados que estuvieran a cargo de la red. El Programa se había burocratizado con mucho personal y poca productividad. En general hubo pocas redes en las que se tuvo éxito. En general se percibe que fracasó la noción de proporcionar mayor autonomía a la escuela. A pesar de sus problemas la Red Escolar continúa teniendo múltiples defensores. La más importante es la propia directora Iris Trujillo, quien convirtió a su unidad en el espacio de la Reforma Educativa. Ella y su equipo están convencidos que la única forma de mejorar la calidad de la educación rural consiste en proporcionar poder de decisión real a las comunidades, control sobre los recursos con la participación de los padres de familia. “En nuestro sistema educativo no ha habido capacidad de tomar decisiones en las escuelas. Se ha llegado a un punto en que la gente de la escuela no es ni siquiera capaz de cambiar un foco sin preguntar antes a las autoridades primero. Los padres no asumen sus responsabilidades y no hay integración entre la escuela y el hogar. Son ámbitos totalmente separados”. La Directora tiene muy presente la inciativa Nicaragüense de Autonomía Escolar, en la que las escuelas voluntariamente participan del programa con el fin de recibir transferencias mensuales para pagar a los maestros y para el mantenimiento de la infraestructura. Un Consejo formado por padres de familia, maestros y representantes de la comunidad supervisa y controla el presupuesto. Las familias pueden pagar una pequeña cuota para ser usada en el pago a los maestros o para el mantenimiento de las escuelas. El Ministro de Educación de Nicaragua fue invitado al país para presentar el programa provocando un profundo impacto. “Lo pondría en un altar, se atrevió a hacer todo lo necesario para que la Reforma tuviera control local”, afirma enfática la directora. Contando con asistencia técnica de varios países la Directora Trujillo empezó a desarrollar una versión más radical del Programa de Red Escolar. Se seleccionaría al 20% de las escuelas rurales, considerando el tamaño y disperción geográfica. Las redes continuarían reuniendo 20 escuelas, en donde se tomarían decisiones sobre el personal, el curriculum y sobre los problemas de la red. En cada red habría un Consejo representante de padres, maestros y miembros de la comunidad. El propósito consiste en que el Consejo los padres controlara a los maestros. Reconoce que “es muy polémico. A los maestros no les gusta y lo resisten, pero necesitamos democratizar los espacios de poder en las comunidades locales. Creemos que las comunidades serán nuestras aliadas”. Una vez organizada la red se diseñará un plan estratégico donde se decidan estrategias para mejorar la calidad de los aprendizajes en la red. Siendo candidato el actual Presidente la Directora Trujillo lo había convencido de las bondades del programa. De hecho en sus discursos mencionaba continuamente la necesidad de descentralizar la educación y de mejorar la calidad de la educación básica. El primer Ministro de Educación (anterior a la Sra. Ibarra) había ya firmado


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un acuerdo de intención con el Banco Interamericano de Desarrollo para poner en operación la nueva versión del programa de redes. El Banco proporcionaría un crédito por 45 millones mientras que el gobierno del país pondría 5 millones. Pero la propuesta había recibido muchas críticas, especialmente del Sindicato de Maestros, que lo consideraba un esfuerzo por privatizar la educación pública, trasladando el financiamiento de la educación a las familias más pobres. El sindicato desconfiaba fundamentalmente de la Directora Trujillo, quien no solamente era la autora de la Ley de Reforma Educativa, que en su interpretación atentaba contra él, sino que ella había concocado públicamente al gobierno a tomar acciones duras contra el sindicato durante la huelga. Otros criticaban la propuesta por ser “expresión de una pequeña élite tecnocrática, despreocupada por tener acuerdos con otros actores sociales, por apostar a la decentralización cuando los maestros tenían poca calidad, por ignorar aspectos curriculares o pedagógicos o porque no tomaba en cuenta a los municipios como espacios propicios para la descentralización”. Incluso se afirma que con el programa se fomenta una nueva versión de clientelismo. Para la Ministra Ibarra el programa de red escolar no tiene nada que ver con la calidad de la educación. No ve como mejoran los aprendizajes de los niños a partir de las becas. Con el fin de asignar prioridades en el sector educativo para el próximo año, al tiempo que se negocia apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo para el programa más importante, el Ministro Rey convoca a un grupo de expertos nacionales e internacionales a decidir sobre la mejor alternativa. ¿Debe el gobierno apostar al programa de becas o al programa de red escolar?, ¿existen otras alternativas? Usted forma parte de ese grupo de expertos y se le pide estructurar un plan estratégico para el sector, ¿cómo lo diseñaría?

Los dilemas de política pública  
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