Page 1


Francis Fukuyama

DEVLET İNŞASI 21. Yüzyılda Dünya Düzeni ve Yönetişim

Türkçesi: Devrim Çetinkasap

2. Basım

Remzi Kitabevi


İ n ş a s i / Francis Fukuyama özgün Adı: State Building

d evlet

© Francis Fukuyama, 2004 Türkçe yayın hakları © Remzi Kitabevi, 2004 Yayın hakları, Kesim Telif Hakları Ajansı aracılığıyla satın alınmıştır.

Her hakkı saklıdır. Bu yapıtın aynen ya da özet olarak hiçbir bölümü, telif hakkı sahibinin yazılı izni alınmadan kullanılamaz.

Kapak tasarımı: BRILL Yayına hazırlayan: Zülal Kalkandelen

ISB N 975 - 14 - 1036-3

B İR İN C İ İk İn c İ

: Mart, 2005 : Mayıs, 2005

b a s im

b a s im

Kitabın bu basımı 2000 adet olarak yapılmıştır. Remzi Kitabevi A.Ş., Selvili Mescit Sok. 3, Cağaloğlu 34440, İstanbul Tel (212) 520 0052 Faks (212) 522 9055 www.remzi.com.trpost@remzi.com.tr Remzi Kitabevi A.Ş. tesislerinde basılmıştır.


İçindekiler

ÖNSÖZ.......................................................................7 1. Devlet Olmanın Eksik Boyutları..............................13 Devletin Tartışılan Rolü .......................... ................ Saha Karşısında Güç ................................................ Saha, Güç ve Ekonomik Kalkınma .................... ..... Genel Kabul Gören Yeni Bilgelik............................. Kuramların Arzı ...................................................... Kuramlara Olan Talep............................................. Durumu Daha da Kötüleştirmek.............................

15 18 27 34 36 47 54

2. Zayıf Devletler ve Kamu İdaresindeki Kara Delik................................................................ 58 Kurumsal İktisat ve Örgütsel Kuram....................... 61 Hedeflerin Belirsizliği .............................................. 67 Temsil Edilenler, Temsilciler ve Teşvikler............... 71 Adem-i Merkezileşme ve Takdir Hakkı............... . 85 Tekerleği Yitirmek ve Yeniden Keşfetmek............... 94 Örgütsel Belirsizlik Koşullarında Kapasite İnşası: Politik Sonuçlar...................................................... 101 3. Zayıf Devletler ve Uluslararası Meşruiyet............. 111 Yeni İmparatorluk ................................................. 113 Egemenlik Erozyonu............. ................................ 115 Ulus İnşası.............................................................. 118


Uluslararası Düzeyde Demokratik Meşruiyet Ulus-Devletin ötesinde................................ 4. Daha Küçük Ama Daha Güçlü..................... KAYNAKÇA................................................. NOTLAR................... .................................. DİZİN...................... .....................................


ÖNSÖZ

Devlet inşası, yeni idari kuramların yaratılması ve var olanların güçlendirilmesidir. Bu kitapta, devlet inşasının ulus­ lararası toplumun en önemli meselesi olduğunu ileri sürüyo­ rum. Çünkü yoksulluktan AIDS’e, uyuşturucudan terörizme kadar uzanan önemli dünya sorunlarının pek çoğunun kay­ nağında zayıf ya da başarısız devletler vardır. Yine bu kitap­ ta, devlet inşasıyla ilgili geniş bilgi birikimine sahip olmamıza karşın, özellikle de güçlü kuramların gelişmekte olan ülkelere nasıl aktarılacağı gibi bilmediğimiz daha pek çok şeyin oldu­ ğunu ileri sürüyorum. Kaynakların ulusal sınırlar ötesine nasıl taşınacağını biliyoruz ama iyi işleyen kamu kuramları belli bir düşünce yapısını gerektirirler ve başka yerlere nakledilmeye direnen karmaşık usullerde faaliyet gösterirler. Düşüncemizi, dikkatimizi ve araştırmalarımızı bu alan üzerinde daha çok yoğunlaştırmaya ihtiyacımız var. Devleti sınırlandırmanın ya da küçültmenin değil de, dev­ let inşasının gündemimizin başında yer alması gerektiği fik­ ri, bazı insanlara aykırı gelebilir. Ne de olsa, bir önceki kuşak için dünya politikasındaki baskın eğilim, “hantal hükümetin” eleştirisi ve icraatların devlet sektöründen serbest piyasaya ve sivil topluma kaydırılması yönündeydi. Fakat, özellikle geliş­ mekte olan ülkelerdeki ciddi sorunların kaynağında zayıf, ye­ tersiz ya da gölge hükümetler vardır. Örneğin AIDS salgını, Afrika kıtasında 25 milyondan faz­ la insanı etkiledi ve bu, akıl almaz sayıda cana mal olacak.


8

DEVLET İNŞASI

AIDS gelişmiş ülkelerde olduğu gibi, antiretroviral^ ilaçlar­ la tedavi edilebilir. AIDS ilaçları için kamu fonu sağlamak ve ilaç şirketlerini, ürünlerinin ucuz versiyonlarının Afrika’da ve Üçüncü Dünya’nın diğer bölgelerinde satılmasına izin verme­ ye zorlamak yönünde güçlü bir kamuoyu baskısı oluşmuş du­ rumdadır. AIDS’le mücadele, kısmen kaynak sorunu olmak­ la birlikte, meselenin önemli bir yönü de, hükümetlerin sağ­ lık programlarını uygulama kapasitesidir. Antiretroviral ilaç­ lar pahalı oldukları gibi, uygulanmaları da karışıktır. Bir kul­ lanımlık aşılardan farklı olarak, uzun süre boyunca, değişik dozlarda alınmaları gerekir. Bu ilaçların düzenli kullanılma­ ması, insan bağışıklığını zafiyete uğratan bu virüsün değişim geçirerek ilaca dayanıklı hale gelmesine yol açabilir ve hasta­ lığı ağırlaştırabilir. Etkin tedavi, kamu sağlığı alanında sağlam bir altyapıyı, halkın bilinçlendirilmesini ve hastalığın belli ba­ zı bölgelerdeki yayılımıyla ilgili bilgi sahibi olmayı gerektirir. Afrika’nın Aşağı Sahra bölgesindeki (Uganda gibi bazı ülke­ ler diğerlerinden daha iyi uygulamalar yapsa da) pek çok ülke, yeterli kaynağa sahip olmasına rağmen hastalığın tedavisi için gereken kurumsal kapasiteden yoksundur. Dolayısıyla, bu sal­ gınla mücadele etmek, olumsuz etkilenen ülkelere kurumsal kapasitelerini geliştirmeleri ve elde edecekleri kaynakları kul­ lanmaları için yardımcı olmayı gerektirir. Yoksul ülkelerdeki devletlerin yetersizliği, gelişmiş ülkeleri daha doğrudan etkiler hale geldi. Soğuk Savaş’m sona erme­ siyle birlikte, Balkanlar’dan Kafkaslar’a, oradan da Ortadoğu, Orta Asya ve Güney Afrika’ya kadar uzanan bölgede pek çok başarısız ve zayıf devlet ortaya çıktı. Devletin çöküşü ya da za­ yıflığı, 90’lı yıllar boyunca, Somali, Haiti, Kamboçya, Bosna, Kosova ve Doğu Timor’da insan hakları ve insanlık felaketle­ (*) HIV virüsüne karşı kullanılan ilaçlar (çevirenin notu).


ÖNSÖZ

9

rinin yaşanmasına yol açtı. Birleşik Devletler ve diğer bazı ül­ keler bir süre, bu sorunlar bölgesel nitelikteymiş gibi davran­ dılar ama 11 Eylül olayı, devlet yetersizliğinin devasa bir stra­ tejik meydan okuma olduğunu kanıtladı. Radikal İslamcı te­ rörizmin kitle imha silahlarının erişilebilirliğiyle bir araya gel­ mesi, zayıf yönetimlerin yarattığı sorunlar yüküne ciddi bir güvenlik boyutu ekledi. Birleşik Devletler, yürütülen aske­ ri harekatların ardından, Afganistan ve Irak’ta devlet inşası için önemli yeni sorumluluklar üstlendi. Devletin etkinliğini ve kurumlan hiç yoktan yaratmak ya da var olanları destek­ leme becerisi, birdenbire gündemin ilk sırasına yerleşti ve bu, dünyanın önemli bölgelerindeki güvenliğin temel şartı olaca­ ğa benziyor. Dolayısıyla, devlet zayıflığı, hem ulusal hem ulus­ lararası boyutları olan bir gündem maddesidir. Bu kitap, üç ana bölümden oluşuyor, ilk bölüm, “devlet olmanın” çok çeşitli boyutlarını anlamakta kullanılacak ana­ litik bir çerçeveyi ortaya koyuyor, yani hükümetlerin meşru­ iyeti için gereken esaslar, işlevler ve beceriler. Bu çerçeve, ge­ lişmekte olan ülkelerin pek çoğunda devletlerin güçlü olmak­ tan çok, zayıf olmalarının nedenlerini açıklayacak, ikinci bö­ lüm, devlet zayıflığının sebeplerini, özellikle de, iktisatçıların güncel çabalarına rağmen neden bir kamu idaresi biliminin olmayışının sebebini araştırıyor. Devlet yetersizliği, dış güç­ lerin, devlet kapasitelerini arttırmak üzere diğer ülkelere yar­ dım etme becerilerini belirgin bir şekilde sınırlandırıyor. Son bölümde, devlet zayıflığının uluslararası boyutları, yani istik­ rarsızlığın nasıl devlet zayıflığı tarafından yönlendirildiği, bu zayıflığın uluslararası sistemde, egemenlik ilkesini nasıl eroz­ yona uğrattığı ve demokratik meşruiyet sorunlarının ulusla­ rarası düzeyde, Birleşik Devletler, Avrupa ve uluslararası sis­ tem içinde yer alan diğer gelişmiş ülkeler arasındaki tartışma­ ları nasıl belirler hale geldiği üzerinde duruluyor.


10

DEVLET İNŞASI

Bu kitap, New York, Ithaca’daki Cornell Üniversitesinde, 18-21 Şubat 2003’te verdiğim derslerin notlarından orta­ ya çıktı. Bu dersleri sunmam için beni davet eden lisans eği­ timimi yaptığım Cornell Üniversitesine ve onun eski başka­ nı Hunter Rawlings’e müteşekkirim. Derslerle ilgili kolaylık sağlayan ve yeni kurulan Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Merkezi’nde beni ağırlayan Cornell Sosyoloji Bölümü’nden Victor Nee’nin ve Merkezin Müdürü Richard Swedlberg’in çabalarına özellikle teşekkür borçluyum. 3. bölümün bazı kısımları, Melbourne, Avustralya’da, John Bonython tarafından ve Wellington, Yeni Zelanda’da, Sir Ronald Trotter tarafından, 2002 Ağustos ayında ders ola­ rak sunuldu. Bağımsız Araştırmalar Merkezi’ne, Başkanı Greg Lindsey’e ve dünyanın bu köşesine ailemle birlikte gelmem­ de yardımı dokunan Yeni Zelanda Business Roundtable’dan Roger Kerr ve Cathrine Judd’a teşekkür borçluyum. Bu kitabı oluşturan fikirlerin çoğu, birkaç yıllık bir dö­ nem boyunca, George Mason Üniversitesi Kamu İdaresi Bölümü’nde, karşılaştırmalı politik bilimler üzerine Seymour Martin Lipset’le birlikte verdiğimiz lisans derslerinden kay­ naklandı. Yıllar içinde Marty Lipset’ten çok fazla şey öğren­ dim ve bu kitap da kendisine ithaf edilmiştir. Roger Leeds, Jessica Einhorn, Fred Starr, Enzo Grilli, Michael Mandelbaum, Robert Klitgaard, John Ikenberry, Michael Ignatieff, Peter Boettke, Rob Chase, Martin Shefter, Jeremy Rabkin, Brian Levy, Gary Hamel, Liisa Valikangas, Richard Pascale, Chet Crocker, Grace Goodell, Marc Plattner ve Karen Macours’un da aralarında bulunduğu bazı dost ve meslektaşların faydalı yorum ve yardımlarından yararlandım. Kitaba temel oluşturan derslerin bir kısmı Inter-American Kalkınma Bankası (IDB) ve A.B.D. Uluslararası Kalkınma Ajansı’nda (USAID) verildi; sağladığı kolaylıklar için IDB’nin


ÖNSÖZ

11

başkanı Enrique Iglesias’a ve USAID Politika ve Program Koor­ dinasyon Bürosu’ndan Ann Phillips’e teşekkür etmek isterim. 3. bölümün sunumu Virginia Üniversitesi Miller Center’da ve Harvard’s Kennedy School of Government Carr Center’da, SAIS Transadantic Center’da, Syracuse Üniversitesi Maxwell Scholl’da ve Germán Marshall Fonu’nda yapıldı. Araştırma asistanlarım Matthias Matthijs, Krisztina Csiki, Matt Miller ve özellikle Björn Dressel, kitabın malzemele­ rini bir araya getirmekte büyük yardımlarda bulundular. Asistanım Cynthia Doroghazi, bu projenin çok farklı aşama­ larında bana yardımcı oldu. Her zaman olduğu gibi, kitabın yazılması için verdiği des­ tekten dolayı aileme müteşekkirim.


Devlet Olmamn Eksik Boyutları

Devlet, yaklaşık 10.000 yıl önceye, Mezopotamya’da orta­ ya çıkan ilk tarım toplumlarma kadar uzanan eski bir beşe­ ri kurumdur. îyi yetiştirilmiş bürokrasiye sahip devlet, Çin’de v binlerce yıl varlığını sürdürmüştür. Büyük orduları, vergi top­ lama gücü ve geniş topraklar üzerinde egemenlik yetkesi uy­ gulayan merkezi bürokrasisiyle modern devletin Avrupa’da ortaya çıkışı ise, daha yenidir ve dört-beş yüzyıl öncesine, Fransız, İspanyol ve İsveç monarşilerinin konsolidasyonuna uzanır. Modern ekonomi dünyasını ortaya çıkaran şey, düze­ ni, emniyeti, hukuk sistemini ve mülkiyet haklarını sağlayabi­ len bu tür devletlerin yükselişleridir. Devletler, iyi ve kötü durumlara yönelik çok çeşitli işlevle­ re sahiptir. Mülkiyet haklarının ve kamusal güvenliğin sağlan­ masına izin veren zorlayıcı güç, devletler tarafından özel mül­ kiyete el koymak ve vatandaşların haklarını yok saymak için de kullanılır. Devletlerin ellerinde bulundurdukları meşru güç tekeli, bireylerin Hobbes’un “herkesin herkesle savaşı” dedi­ ği şeyden kurtulmasını sağlar ama dünya ölçeğindeki çatışma ve savaşlara da temel oluşturur. Modern politikaların görevi, devletin gücünü ehlileştirmek, devletin faaliyetlerini, ona hiz­ met eden insanlarca meşru görülen amaçlar doğrultusunda sürdürmek ve güç kullanımını yasal çerçeveye uydurmaktır.


14

DEVLET İNŞASI

Bu anlamda modern devletler, evrensel olmaktan uzak­ tır. Modern devletler, dünyanın büyük kısmında, Afrika’nın Aşağı Sahra bölgesinde örneğin, Avrupa sömürgeciliğinden önce yoktu. II. Dünya Savaşı’ndan sonra sömürgeciliğin so­ na ermesi, dünyanın gelişmekte olan bölgelerinin tamamın­ da devlet inşa süreci furyasını başlattı; bu süreç, Hindistan ve Çin gibi ülkelerde başarıyla tamamlanırken, Afrika, Asya ve Ortadoğu’nun diğer pek çok ülkeleri için rafta kaldı. Çöken son Avrupa imparatorluğu -yani eski Sovyetler Birliği- farklı fark­ lı, çoğunlukla da kötü sonuçlar doğuran aynı süreci tetikledi. Dolayısıyla, devletin zayıflığı sorunu ve devlet inşası ihti­ yacı, uzun yıllardır mevcut, ama 11 Eylül saldırıları bunları daha da görünür hale getirdi. Yoksulluk, terörizmin ilk akla gelen sebebi sayılamaz: Dünya Ticaret Merkezi ve Pentagon’a söz konusu tarihte yapılan saldırıları düzenleyenler, orta sı­ nıftan gelen insanlardı ve gerçekte doğdukları ülkelerde değil, Batı Avrupa’da radikalleşmişlerdi. Bununla beraber saldırılar, dikkatleri Batı için merkezi olan bir soruna yöneltti: Modem dünya, pazar ekonomisinin maddi refahıyla, liberal demok­ rasilerin siyasi ve kültürel özgürlüklerini bir arada bulundu­ ran çok çekici bir paket sunuyor. Az gelişmiş ülkelerden geliş­ miş ülkelere doğru gerçekleşen ve çoğunlukla tek yönlü olan göç ve iltica vakalarının açıkça ortaya koyduğu gibi, bu pa­ ket, dünyadaki insanların büyük çoğunluğu tarafından isten­ mektedir. Fakat liberal Batının modernliği, dünyanın pek çok toplu­ mu için ulaşılması güç bir hedeftir. Doğu Asya’daki bazı ülke­ lerin, bu dönüşümü, son iki kuşaktır başarıyla gerçekleştirme­ lerine karşın, gelişmekte olan dünyadaki diğer ülkeler, bu dö­ nem içerisinde ya tıkanma ya da gerileme yaşadılar. Tartışılan soru, liberal Batının kurum ve değerlerinin gerçekten evren­ sel mi olduğu, yoksa bunların, Samuel Huntington’ın (1996)


DEVLET OLMANIN EKSÎK BOYUTLARI

15

iddia ettiği gibi, Kuzey Avrupa’nın belli kısmına has kültürel alışkanlıkların dışarı doğru genişlemesi olgusuna mı işaret et­ tiğidir. Batılı hükümetler ve çok uluslu kalkınma kuruluşları­ nın, gelişmekte olan ülkelere faydalı tavsiyeler ya da yardım konularında fazla bir katkıda bulunamamaları, ulaşmak iste­ dikleri yüksek hedefleri de baltalamıştır. DEVLETİN TARTIŞILAN ROLÜ

Yirminci yüzyıl politikalarının büyük oranda, devletin ide­ al boyutu ve gücü konularında süren tartışmalar etrafında şe­ killendiğini söylemek yanlış olmaz. Yirminci yüzyıl, dünyanın en önde gelen liberal devletinin, Büyük Britanya’nın kontrol altında tuttuğu liberal dünya düzeniyle başladı. Devlet faaliyet sahası, askeri alan hariç, ne Britanya’da ne de önde gelen diğer Avrupalı ülkelerde fazlasıyla genişti, hatta Birleşik Devletler’de bu saha diğerlerine nazaran daha da dardı. Gelir vergisi, yok­ sulluk programları ya da gıda güvenlik nizamnameleri yoktu. Yüzyıl, savaş, devrim, bunalım sürecine doğru ilerlerken, ikin­ ci bir savaş daha yaşandı. Liberal dünya düzeni çöktü ve dünya­ nın her köşesinde minimalist liberal devlet, yerini, daha yüksek düzeyde merkezi ve aktif olan bir devlet tipine bıraktı. Bu gelişmenin bir kolu, sivil toplumun tamamını ortadan kaldırmaya ve geriye kalan atomize bireyleri politik amaç­ larına boyun eğdirmeye çalışan, Friedrich ve Brzezinski’nin (1965) “totaliter” diye adlandırdıkları devlete yol açtı. Bu de­ neyimin sağ kanat versiyonu, 1945’te Nazi Almanyası’nm ye­ nilgisiyle son bulurken, sol kanat versiyonu, 1989’da Berlin Duvarı’nm yıkılmasıyla birlikte, kendi çelişkilerinin ağırlığı altında yerle bir oldu. Devletin boyutu, işlevleri ve faaliyet sahası, yirminci yüzyı­ lın ilk üç çeyreği boyunca totaliter olmayan ülkelerde de, he­ men her demokratik ülkede olduğu gibi genişlemiştir. Devlet


16

DEVLET İNŞASI

sektörü yüzyılın başında, Batı Avrupalı ülkelerin pek çoğunda ve Birleşik Devletlerde, Gayri Safi Yurtiçi Hasıla’nın (GSYH) yüzde onundan biraz fazlasını tüketirken, 1980’lerde neredey­ se yüzde ellisini (sosyal demokrat İsveç’te yüzde yetmişini) tü­ ketiyordu. Bu büyüme, onun yol açtığı verimsizlik ve beklenmedik sonuçlar, “Thatcherizm” ve “Reaganizm” şeklinde ifade bu­ lan şiddetli tepkilere yol açtı. 1980’li ve 90’lı yılların politi­ kaları, dünyanın gelişmiş bölgelerinde liberal fikirlerin yeni­ den egemen olmasıyla ve devlet sektöründeki büyüme oran­ ları bakımından, küçültme olmasa bile duraklatma çabalarıy­ la (Posner 1975) tanımlandı. Devletçiliğin en uç şekli olan komünizmin çöküşü, komünist olmayan ülkelerdeki devle­ ti küçültme hareketine daha çok ivme kazandırdı. Friedrich A. Hayek, yüzyıl ortasında, modern refah devletiyle totalita­ rizm arasında bir bağ olduğunu (Hayek 1956) öne sürdüğü için alaya almıyordu. Fakat, 1992’de ölümünden önce, fikir­ lerinin sadece muhafazakâr ve sağcı partilerin iktidara geldi­ ği siyaset dünyasında değil, neoklasik iktisadın öncü sosyal bi­ lim olarak olağanüstü itibar kazandığı akademi çevrelerinde de ciddiye alınmaya başladığını gördü. Devlet sektörünün küçültülmesi, 1980’ler ve 1990’ların başına denk düşen kritik yıllar boyunca siyasetteki baskın te­ maydı. Aynı dönemde eski komünist dünyada, Latin Amerika, Asya ve Afrika’da çeşitli ülkeler, sonradan Huntington’m (1991) “üçüncü dalga” demokratikleşme olarak adlandıra­ cağı süreç içerisinde otoriter yönetimlerden kurtuluyorlardı. Eski komünist dünyadaki kapsayıcı devlet sektörlerinin, yeni­ den düzenlenmeye fazlasıyla ihtiyaç duyduklarına şüphe yok­ tu ama devletteki şişme, komünist dünya dışında gelişmek­ te olan ülkelerin de pek çoğuna yayılmıştı. Örneğin Meksika hükümetinin GSYH’den aldığı pay, 1970’te yüzde 21 iken,


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

17

1982’de yüzde 48’e yükseldi ve vergi açığı, aynı yıl baş göste­ ren borç krizine zemin oluşturacak şekilde GSYH’nin yüzde 17’sine ulaştı (Krueger 1993, 11). Afrika’nın Aşağı Sahra böl­ gesindeki pek çok ülkenin devlet sektörleri, tarım ürünleri pa­ zarlama dairelerini ve devlete ait hantal şirketleri işletmek gi­ bi verimlilik üzerinde olumsuz etkileri olan faaliyetlere girişti­ ler (Bates 1981,1983). Bu eğilimlere karşı öneriler, Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası gibi uluslararası finans kurumlan ve dev­ letin ekonomiye müdahale oranını azaltmayı amaçlayan bir dizi tedbirde ısrar eden A.B.D. hükümeti tarafından getirildi. Söz konusu öneri paketi, hazırlayıcılarından biri (Williamson 1994) tarafından “Washington konsensüsü”, Latin Amerikalı gözden düşürücüleri tarafından ise “neoliberalizm” olarak adlandırıldı. Washington konsensüsü, yirmi birinci yüzyılın başında, sadece küreselleşme karşıtı hareketlerin değil, eko­ nomi alanında daha itibarlı akademi çevrelerinin de acımasız eleştirilerine hedef oldu (bkz. Rodrik 1997; Stiglitz 2002). Geriye dönüp bakıldığında, Washington konsensüsünde yanlış bir şey yoktu: Gelişmekte olan ülkelerin devlet sektörle­ ri, çoğu durumda büyüme önünde engeldi ve yalnızca ekono­ mik liberalleştirme sayesinde uzun vadede ıslah edilebiliyorlardı. Daha doğrusu sorun, bazı alanlarda devletin küçültül­ mesi, aynı anda başka alanlarda ise kuvvetlendirilmesi gere­ ğiydi. Liberal ekonomik reformları destekleyen iktisatçılar, bu gerçeği kuramsal olarak gayet iyi anlamışlardı. Ancak bu dö­ nemdeki göreli vurgu, büyük ölçüde devlet faaliyetlerinin azal­ tılması üzerineydi. Bu azaltma da, çoğu zaman ya herkesi ilgi­ lendiren devlet kapasitesinin küçültülmesi çabasıyla karıştırılı­ yordu ya da bu yönde kasten yanlış yorumlanıyordu. Sonuç, li­ beral ekonomik reformların pek çok ülkede, vaatlerini gerçek­ leştirmeyi başaramamasıydı. Gerçekten de bazı ülkelerde uyD İ2


18

DEVLET İNŞASI

gun bir kurumsal çatının bulunmayışı, onları liberalleşme ön­ cesinde olduklarından daha kötü bir durumda bıraktı. Sorun, devlet olmanın farklı boyutlarını ayrıştırmak ve bunların eko­ nomik kalkınmayla ne gibi bir bağlantısı olduğunu anlamak konularında temel bir kavramsal yetersizliğin bulunmasıdır. SAHA KARŞISINDA GÜÇ

Devletin kalkınmadaki rolünü analiz etmeye şu soruyu so­ rarak başlıyorum: Birleşik Devletler güçlü bir devlete mi, yok­ sa zayıf bir devlete mi sahip? Bu konuda Lipset (1995) tarafın­ dan verilen kısa ve net bir cevap şöyle: Amerikan kurumlan bilinçli olarak, devlet erkinin icrasını zayıflatacak ve sınırlan­ dıracak şekilde düzenlenmiştir. Birleşik Devletler, devlet yet­ kesine karşı yapılan bir devrimle doğdu ve bunun sonucunda ortaya çıkan devlet karşıtı siyasal kültür, birey haklarının tar­ tışmasız korunması yanında anayasal hükümet, güçler ayrılı­ ğı, federalizm ve benzerleri gibi devlet erkini sınırlandıran il­ kelerde ifade buldu. Lipset, Amerikan refah devletinin, diğer gelişmiş demokrasilerden daha sonra kurulduğuna ve bu dev­ letlere nazaran daha sınırlı olduğuna (örneğin kapsamlı bir sağlık sisteminin olmayışı), pazarların daha az kontrol edildi­ ğine ve 1980’ler ile 90lar boyunca Birleşik Devletlerin, refah devletini küçültmekle karşı karşıya kaldığına işaret ediyor. Öte yandan, Amerikan devletinin çok güçlü olduğu baş­ ka bir yön vardır. Max Weber, devleti, “belirli bir toprak par­ çası üzerinde, meşru fiziksel güç kullanma tekeline -başarıy­ la- sahip çıkan bir insan cemaati” olarak tanımlıyordu. Başka deyişle, devletin esası zorlamaydı: Birini bir üniforma ve si­ lahla donatıp, insanları devletin kanunlarına uymaya zorla­ makla görevlendirme becerisi. Bu bakımdan Amerikan devle­ ti olağanüstü güçlüdür. Federasyon ve devlet düzeyinde, yerel düzeyde; trafik kurallarından ticaret yasasına, İnsan Hakları


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

19

Beyannamesinin temel ihlallerine kadar her şeyi düzenleyebilen zorlayıcı araçlar bolluğuna sahiptir. Amerikalılar, çeşitli ve karmaşık bir takım nedenlerden ötürü, diğer gelişmiş demok­ rasilerin vatandaşlarına kıyasla yasalara pek itibar eden insan­ lar değillerdir (Lipset 1990). Fakat bunun sebebi, önemli zor­ layıcı güçleri yaygın kılan kapsayıcı ve aşırı katı bir ceza ya da sivil hukuk sisteminin eksikliği değildir. Başka deyişle Birleşik Devletler, devlet faaliyet sahasını ta­ rihsel sebeplerle daraltmış sınırlı bir yönetim sistemine sahip­ tir. Devletin bu saha içerisinde, kanunlar ve politikalar üretme ve bunları dayatma becerisi oldukça fazladır. Elbette ki pek çok Amerikalının, kendi hükümetlerinin etkinliği ve sağduyu­ suna karşı duyduğu şüpheyi haklı çıkaracak şeyler vardır (ör­ neğin, bkz. Howard 1996). Yine de dünyanın geri kalan bü­ yük çoğunluğu, Amerikan hukuk düzenine imrenir: Motorlu araçlardan sorumlu yerel yönetimin, araç sürücülerine davra­ nış şeklinden şikâyet eden Amerikalılar ise, Mexico City ya da Jakarta’da sürücü ehliyeti almayı ya da trafik ihlalleriyle baş etmeyi denemelidirler. Bu yüzden hükümetlerin üzerlerine aldıkları farklı işlev ve amaçlara denk düşen devlet faaliyet alanı ile devlet erkinin gü­ cü, yani devletlerin politika belirleme ve uygulama, kanunları açıklık ve şeffaflıkla uygulatma becerisi arasında ayrım yapmak anlamlıdır; şimdilerde devlet kapasitesi ya da kurumsal kapa­ siteyle kastedilen, çoğunlukla bu sonuncusudur. Devlet olma­ yı anlama çabasında yaşadığımız karışıklıklardan biri de, çoğu zaman güç sözcüğünün, bu kitapta saha, güç ve kapasite dedi­ ğimiz şeylerin yerine ayrım gözetmeksizin kullanılmasıdır. Devlet olmanın bu iki boyutu arasında ayrım yapılması, dünyanın çeşitli ülkelerindeki devlet olma derecelerini farklı­ laştırmaya yarayan bir matris oluşturmamızı sağlar. Devlet fa­ aliyetleri sahasını, vazgeçilmez ve önemli olan faaliyetlerden,


20

DEVLET İNŞASI ADALETİN İYİLEŞTİRİLMESİNE YÖNELİK

PlYASAYETERSİZLİKLERİNE YÖNELİK MİNİMUM Sadece kamu kullanımına İŞLEVLER ayrılmış malların temini

Yoksulların korunması

Kanun ve nizam

Yoksullukla mücadele programlan

Mülkiyet hakları

Afet yardımı

Savunma

Makroekonomik yönetim Kamu sağlığı ORTA DÜZEY İŞLEVLER

Çevresel faktörlerin dikkate alınması

Bilgilenmede Tekellerin düzenlenmesi hatalan, eksikleri giderme

Kamu yararına Çevre koruma yönelik düzenlemeler Eğitim

Sigorta Finansal düzenlemeler

Sosyal sigorta temini

Yeniden bölüşüme yönelik emekli aylıkları Aile yardımı

Anti tekelcilik ETKİN İŞLEVLER

Tüketici koruma

İşsizlik sigortası

özel faaliyetlerin koordinasyonu

Yeniden dağıtım

Piyasaların desteklenmesi

Servetin yeniden dağıtımı

Toplu inisiyatifler

Şekil 1. Devlet işlevleri (Kaynak: Dünya Bankası, Dünya Kalkınma Raporu 1997).

istenir ve tercihi olanlara, bazı durumlarda da verimsiz hatta yıkıcı olanlara kadar uzanan bir düzlem boyunca sıralayabili­ riz. Elbette, herkesin üzerinde uzlaştığı bir devlet işlevleri hi­ yerarşisi yoktur, özellikle de yeniden bölüşümle ve sosyal poli­ tikalarla ilgili sorunlar söz konusu olduğunda. Pek çok insan, belli oranda bir hiyerarşi olması gerektiğini kabul edecektir:


21

DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

s2 i s ! ■ §f - i

I” "S s ı i

s 'o S s.

-S § is

M „ *3 s ö . s i c

3- -i 1 1 1 a 1 1 i

i

Sj $i n £ ilin <

ıO Uu- m H

i IİI1İÎÎ1

4i

-d *5b ‘S 3 &b

» --C

£ . i S33

I İli i

ı a cs

x ekseni

Şekil 2. Devlet işlev sahası.

Devletler, genel sağlık sigortası ve parasız yüksek eğitimden önce kamu düzenini ve işgallere karşı savunmayı sağlamalı­ dır. Dünya Bankasinın 1997’deki Dünya Kalkınma Raporu (Dünya Bankası 1997), devlet işlevlerinin makul bir listesi­ ni içeriyor. Bu liste, “minimum”dan “orta derece”ye, oradan da “etkin” işlevlere uzanan üç kategoriye ayrılmıştır (Şekil 1). Liste, elbette her şeyi kapsamıyor ama devlet sahasına ilişkin faydalı noktalar içeriyor. Şekil 2’de olduğu gibi şayet bu işlevleri alıp X ekseni üze­ rinde sıralarsak, farklı ülkeleri, hükümetlerinin başarmayı he­ defledikleri açısından ne kadar iddialı olduklarına bağlı ola­ rak, eksenin farklı noktalarında konumlandırabiliriz. Elbette, kanun, nizam ve genel altyapı gibi en basit kamusal hizmetle­ ri sağlayamazken, fason kurumlan işletmek veya yatırım kre­ dilerini dağıtmak gibi karmaşık yönetimsel görevlere kalkışan ülkeler de var. Bu eksen üzerinde ülkeleri, yerine getirmeyi hedefledikleri en iddialı işlevlere göre sıralayacağız. Bundan tamamıyla ayrı, kurumsal kapasiteleri ifade eden bir de Y ekseni vardır. Güç, bu bağlamda, yukarıda işaret edil­ diği üzere; en az bürokrasiyle etkin bir şekilde yönetmeyi,


22

DEVLET İNŞASI

adam kayırmayı, yolsuzluğu ve rüşveti denetlemeyi; hükümet kuramlarına yüksek düzeyde bir şeffaflık ve güvenilirlik getir­ meyi ve en önemlisi, kanunları uygulatmayı içerir. Devlet kuramlarının gücüyle ilgili genel kabul gören hiç­ bir ölçü yoktur. Farklı devlet faaliyetleri bu eksen üzerin­ de farklı noktalarda konumlandırılabilir. örneğin Mısır gi­ bi bir ülke, çok etkili bir iç güvenlik aygıtına sahiptir ama yi­ ne de pasaport işlemlerini düzenlemek veya küçük işletmele­ re ruhsat vermek gibi basit görevleri yerine getirememekte­ dir (Singerman 1995). Meksika ve Arjantin gibi diğer ülkeler, merkez bankası gibi bazı devlet kuramlarını yenilemede nis­ peten başarılı olsalar da, vergi politikalarını kontrol etmekte ya da yüksek kalitede kamu, sağlık ve eğitim hizmetleri sağ­ lamakta o denli başarılı olamamışlardır. Sonuç olarak, devlet kapasitesi, devlet faaliyetleri karşısmda büyük ölçüde değiş­ kenlik gösterebilmektedir (Şekil 3).

IL / J/t ' / &

/

DEVLET ÎŞLERÎ

Şekil 3. Devlet kapasitesi (varsayımsal)

/

/

/


DEVLET OLMANIN EKSÎK BOYUTLARI

23

Şekil 4. Devlet olma ve etkinlik

1990’larda kurumsal kaliteye yeniden önem verilmeye başlanmasıyla, ülkeleri Y ekseni üzerinde konumlandırmamı­ za yardımı dokunan bir dizi gösterge ortaya çıktı. Bunlardan bir tanesi, Transparency International tarafından geliştirilen ve öncelikle farklı ülkelerde faaliyet gösteren ticaret odala­ rından alman veri incelemelerine dayanan “Yolsuzluk Tespit IndeksPdir. Bir diğeri, özel olarak hazırlanan ve yolsuzluk, kanun, nizam ve bürokratik kaliteyi farklı ölçütler halinde gösteren “Uluslararası Ülkeler Risk Rehberi Rakamlarındır. Ayrıca, Dünya Bankası 199 ülkeyi kapsayan idari göstergeler raporunu açıkladı (Kaufmann, Kraay ve Mastruzzi 2003; yö­ netimin altı boyutuyla ilgili göstergeler www.worldbank.org/ wbi/governance/govdata2002 adresinde bulunabilir). Bunun dışında siyasal haklarla ilgili daha geniş kapsamlı ölçütler de vardır, mesela Freedom House’un demokrasi ve birey hakla­ rını tek bir rehber rakam altında toplayan, siyasal hürriyet ve sivil özgürlükler katalogu, rejimlerin nitelikleri üzerine hazır­ lanmış Polity IV verileri gibi.(1)


24

DEVLET İNŞASI

Fransa Japonya Birleşik Devletler

SSCB

I

I

Türkiye Brezilya

Q Sierra Leone

Devlet işlev sahası

Şekil 5. Devlet olma matrisi

Devlet sahası ve gücü olmak üzere, bu iki boyutu tek bir grafikte bir araya getirecek olursak, Şekil 4’teki gibi bir mat­ ris elde ederiz. Bu matris net olarak dört parçaya ayrılmıştır, bunların her biri ekonomik büyüme üzerinde çok farklı etki­ ler yaratır. Ekonomistlerin bakış açısından en elverişli bölge, sınırlı devlet faaliyet sahasıyla, güçlü kurumsal etkinliğin bir araya geldiği birinci çeyrektir. Elbette, eğer bir devlet, orijin­ den yukarıya fazlaca çıkar ve mülkiyet haklarını korumak gi­ bi minimum işlevleri yerine getirmekte başarısız olursa, eko­ nomik büyüme duracaktır ama bu büyümenin, söz konusu devlet X ekseni üzerinde sağa doğru ilerledikçe düşüşe geçme­ si beklenir. Elbette, ekonomik başarı, herhangi bir devlet faaliyet sa­ hasını tercih etmekte rol oynayan tek sebep değildir; pek çok Avrupalı, Amerikan tarzı etkinliğin sosyal adalet pahasına el­ de edildiğini savunur ve I. çeyrek yerine IV. çeyrekte yer al­ maktan ötürü mutludur. Öte yandan, ekonomik performans açısından en kötü konum, etkin olmayan bir devletin hakkıy­


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

25

la yerine getiremeyeceği iddialı bir dizi faaliyeti üzerine aldı­ ğı IV. çeyrektir. Ne yazık ki bu çeyrek, çok sayıda gelişmekte olan ülkenin yer aldığı konumdur. Örneklemek amacıyla birkaç ülkeyi bu matris üzerin­ de gösterdim (Şekil 5). Örneğin Birleşik Devletler, Fransa ve Japonya’dan daha az kapsamlı bir devlete sahiptir; Japonya’nın endüstriyel politikalar alanmda 1960’lı ve 70’li yıllarda yaptı­ ğı gibi, kredi paylaştırma yoluyla geniş sektörel değişiklikler­ de bulunmaya kalkışmamıştır; dahası Fransa’nın bürokrat ye­ tiştiren okullarıyla övündüğü gibi, yüksek kaliteli ve birinci sı­ nıf bürokrasisiyle de övünmez. Öte yandan, Birleşik Devletler bürokrasisinin kalitesi, çoğu gelişmekte olan ülkenin bürok­ rasisinden çok daha yüksektir. Türkiye ve Brezilya ise, tersi­ ne GSYH’nin önemli bir kısmını devlet sektörlerine akıttılar, millileştirilmiş endüstrileri işlettiler ve çok çeşitli ekonomik faaliyetleri hem kontrol ettiler hem koruma altına aldılar. Ülkeleri farklı çeyreklere kesin olarak yerleştirmek müm­ kün değildir. Bunun başlıca nedeni, devlet kapasitesinin ay­ nı ülkenin idari kurumlan arasında farklılık göstermesi­ dir. Devletin boyutlarını doğrudan iç transferlere ve sos­ yal programlara göre ölçecek olursak, Japonya, Fransa ya da Almanya’dan daha az kapsamlı bir refah devletine sahip­ tir. Japon devleti, bunlar yerine, özel sektörde kıdem siste­ mi, ömür boyu istihdam gibi bazı mikroekonomik kurumlan ve çeşitli düzenlemeleri (örneğin, perakendeci küçük aile şir­ ketlerine sağlanan koruma), dengeli ve net bir sosyal güven­ lik sağlamak için kullanmaktadır. Bununla birlikte, Japon en­ düstri politikaları tarihsel olarak, çoğu Batı Avrupa ülkesininkinden daha müdahaleci olmuştur ve Japonya’nın yurtiçi dü­ zenlemelere başvurma oranı oldukça yüksektir. Dolayısıyla, Japonya’yı tipik Avrupalı refah devletinin sağma mı, soluna mı yerleştirmek gerektiği açık değildir.


26

DEVLET İNŞASI

Şekil 6. Devlet kurumlarının ve devlet işlev sahasının zaman içindeki değişimi.

Ayrıca, ülkelerin zaman içinde bu matris üstünde hareket edebilecekleri de açıktır. Gerçekten de, matrisin faydalarından biri de, devlet konumundaki değişikliklerin dinamik doğasını gösterebilmesidir. Sözgelimi, eski Sovyetler Birliği geniş sahalı ve idari kapasitesi vasat düzeyde bir devletken, faaliyet sahası çok daha dar, kapasite düzeyi de aynı ölçüde azalan bir devlet haline geldi. Aynı şeyler, son yirmi yılın Japonyası için de söy­ lenebilir: Japonya, pazarları liberalleştirmek, bir takım kamu şirketlerini özelleştirmek ve bazı yurtiçi endüstrilerinin (bü­ yük ölçüde uluslararası baskıyla) yeniden düzenlenmesi ko­ nularında tereddütlü çabalarda bulunurken, pek övülen bü­ rokrasilerinin (özellikle de maliye bakanlığı) bozulduğuna ya da toplumsal çıkarlarca istila edildiğine tanık oldu. Bu yüz­ den, aşağı yukarı 1980 ile 2000 yılları arasında, hem Japonya hem de Sovyetler Birliği/Rusya, devlet sektörlerinin matris üzerinde aşağıya ve sola doğru hareket ettiğini gördüler; gerçi açıkça görüldüğü üzere, çok farklı noktalardan çıkan çok fark­ lı hızlarda hareketler söz konusudur (Şekil 6).


DEVLET OLMANIN EKSÎK BOYUTLARI

27

Bu iki durum, 1980’lerin ortalarında, îşçi Partisi hüküme­ ti ve onun Maliye Bakanı Roger Douglas önderliğinde bir dizi liberalleştirme reformu başlatan Yeni Zelanda’nın durumuy­ la keskin bir karşıtlık oluşturuyor. 1980’lerin başlarında Yeni Zelanda, dünyanın en geniş refah devletlerinden birine sahipti ama iç borcun şişmesi ve cari hesaplardaki sürekli düşüşle bir­ likte krize doğru sürükleniyordu. 1984’te başlayan ilk reform dizisi, Yeni Zelanda dolarını dalgalandırdı; tedavüldeki para miktarı üzerindeki denetimi, tarım ve tüketici sübvansiyonla­ rını, ithalat izinlerini, ihracat teşviklerini kaldırdı; vergi yapı­ sını, ağırlığı gelir ve satış vergilerinden geniş tabanlı tüketim vergilerine kaydırarak değiştirdi ve devlet endüstrilerini özel­ leştirdi (Yeni Zelanda Devlet Hizmetleri Komisyonu 1998). Hepsi de, Yeni Zelanda devlet sahasını daraltıcı alışılmış ön­ lemlerdi. Fakat 1988’de, Devlet Sektörleri Akdi’ne geçişle bir­ likte, reformların devletin geride kalan merkez kuruluşları­ nın idari kapasitesini güçlendirmeyi amaçlayan ikinci evre­ si başlamış oldu. Bu reformlar, ilgili dairelerin ticari hesap standartlarını kullanarak aylık finansal raporlar hazırlamala­ rını gerektiriyor, dairelerin başlarına, istihdam koşulları süre­ li sözleşmelerle belirlenen idari şefleri getiriyor, yöneticilerin takdir yetkisini genişletiyor, böylece hedeflenen çıktıları üret­ mek için kullanılan girdiler toplamını belirlemeye olanak ve­ riyor ve hükümet içinde sözleşme tipi düzenlemeler kullana­ rak bir hesap verme sistemi kuruyordu. (Schick 1996; Boston ve diğerleri 1996). Böylelikle Yeni Zelanda, 1990’larm ortasın­ da daha yukarı ve sola doğru kaydı. SAHA, GÜÇ VE EKONOMİK KALKINMA

Kalkınma gündemi, pek çok uluslararası finansal kurum için 1990’larda, aşağıdaki gibi ifade edilebilecek şekilde de­ ğişti. 4. çeyrekte yer almaktansa, I. çeyrekte bulunmanın da­


28

DEVLET İNŞASI

ha iyi olduğu konusunda kuşku yok, ama güçlü kuramlar­ la ve geniş devletle II. çeyrekte yer almak mı, yoksa zayıf ku­ rumlar ve sınırlı bir devletle III. çeyrekte bulunmak mı da­ ha iyidir? 90’lann başında pek çok iktisatçı, pazarların ken­ di kendine organize olabileceğine, kuramların ve geri kalan devlet kapasitesinin kendi kendini bir şekilde idare edebile­ ceğine dayanarak, III. çeyreği tercih ediyordu. Washington konsensüsü denilen şey, aşağıya çekilmiş gümrük koruma­ ları, özelleştirme, sübvansiyonların azaltılması, deregülasyon gibi yollarla, ülkeleri X ekseninde sola kaydırmayı amaçlayan iktisat politikaları tedbirlerinin son derece makul bir listesiydi. Sonuçta, Brezilya’nın çelik madenlerini işletmesi için veya Arjantin’in yerli otomobil endüstrisi kurması için hiçbir se­ bep yoktu. Çoğu durumda, yeni ortaya çıkan ya da dönüşüm geçiren pazarlara sahip ülkelere, mümkün olduğunca hız­ lı bir şekilde devlet sahalarını daraltmaları tavsiye ediliyor­ du. Bu tavsiyenin dayanağı, bu tür reformlara girişmek için 1gereken politik zeminin çabucak bozulabileceği ve yeni dü­ zenlemelerin getireceği sıkıntıyı bir anda göğüslemenin da­ ha iyi olacağı idi. Birçok ülke için sorun şuydu: Devlet sahasını daraltma sü­ recinde, ya devletin gücünü azalttılar ya da zaten zayıf olan, hatta olmayan yeni tipte devlet kapasiteleri için fazladan ta­ lep oluşturdular, istikrara kavuşturma ve yapısal düzenleme­ ler için gereken katılık, bazı ülkelerde, sadece X ekseninin sa­ ğında kalan faaliyetler için değil, gündemdeki devlet kapasi­ tesini azaltmak için de bir mazeret haline geldi. Başka deyişle, optimal reform yolu, gücü artırıp sahayı küçültmekken (Şekil 7 ,1. yol) pek çok ülke uygulamada hem sahayı hem de gücü azaltarak aşağıya ve sola doğru hareket etti (II. yol). Böylelikle I. çeyrek yerine III. çeyreğe vardılar.


DEVLET OLMANIN EKSÎK BOYUTLARI

29

Şekil 7. Reform yollan

Bu tip bir değişim, yirminci yüzyılın son çeyreğinde Afri­ ka’nın Aşağı Sahra bölgesinde ortaya çıktı. Afrika’nın bu böl­ gesindeki rejimleri “neopatrimonyal” olarak nitelendirmek yaygın bir eğilimdir. Bu terim, siyasal erkin ülke liderlerinin destekçilerinden oluşan bir hısımlar ağı yararına kullanılma­ sı anlamına gelir (Joseph 1987; Fatton 1992). Bazı durumlar­ da, Zaire ve Mobutu Sese Seko örneğinde olduğu gibi, neopatrimonyal rejimler, Evans’m (1989) “yağmacı” davranış olarak nitelendirdiği duruma yol açarlar ve toplumsal zen­ ginliğin büyük kısmı tek bir insan tarafından çalınır. Nadiren rant peşinde koşmaya varan diğer durumlarda- mülkiyet haklarını kişisel çıkarlar yararına dağıtmak için devlet sektö­ rünün kullanılması gibi- bu işlem bir aile, bir kabile, bir yöre ya da etnik grup tarafından yönlendirilir. Van de Walle’nin işaret ettiği gibi (2001), genellikle başkanlık ofisinde cisimleşen neopatrimonyal rejim, çoğunlukla sömürgeler zamanın­ da kurulan ve rutin haline gelmiş kamu idare işlerini yürü­ ten, Weberei manada rasyonel bir bürokrasiyle bir arada bu­ lunur. Neopatrimonyal ağ çoğunlukla, kaynaklar üzerindeki


30

DEVLET İNŞASI

tasarrufta kendisine rakip olan modern devletin varlığı tara­ fından tehdit edilir. Afrika devletlerinin bu ikili yapısı, 1980’li ve 90’lı yıllar bo­ yunca uygulanan yapısal düzenleme ve tepeden inmeci istik­ rar programlarının, verimlilik karşıtı ve umulmadık sonuçlar vermesine neden oldu. Borç veren uluslararası topluluk, dev­ let sahasının Ortodoks düzenlemeler ve liberalleştirme prog­ ramlarının uygulanması yoluyla küçültülmesini istiyordu. Fakat neopatrimonyal rejimler, siyasi egemenliğin şekli ne­ deniyle, dış kaynaklı koşullamaları, modern devlet sektörleri­ ni küçültmek ve neopatrimonyal devlet sahasını ise korumak ve çoğunlukla da büyütmek için bir gerekçe olarak kullandı­ lar. Böylece, temel eğitime ve tarıma yapılan yatırımlar gibi, yol ve kamu sağlığı benzeri temel altyapı yatırımları da, bu yirmi yıllık dönem boyunca dramatik bir biçimde düştü. Yine aynı dönemde, askeri güç, diplomatik servis ve başkanlık da­ iresiyle ilgili işler gibi, ulusal egemenlik adına yapılan harca­ malar dramatik bir biçimde arttı. (Kenya’da örneğin, başkan­ lık dairesi çalışanları 1971’de 18.213 kişi iken 1990’da bu sayı 43.230’a çıktı.) Bu sonuçlar, borç veren uluslararası kurumlar ya da çok uluslu bağışçılar için hiçbir şekilde istenir değildi, yine de, yerel politik sonuçları kontrol etmekteki yetersizlikle­ rinden ötürü bu kuramların hiçbirisi, öne sürdükleri koşulla- \ rı bu olgunun önünü alacak şekilde planlayamadılar. Şimdilerde, Washington konsensüsünü hazırlayanlar­ dan pek çoğu, kuramların, hukuk düzeninin ve reformla­ rın uyumunun önemini elbette kavradıklarını söylüyorlar. Fa­ kat devlet kapasitesi ve devlet inşası gibi Y eksenini ilgilendi­ ren sorunlar, 1980’lerin sonu ve 1990’larm başında yaşanan politika tespit tartışmalarında büyük ölçüde es geçiliyordu. Washington merkezli politika üretenler, düzgün işleyen ku­ ramların yokluğunda liberalleştirmenin doğuracağı tehlike-


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

31

lerle ilgili pek az uyanda bulunmuştu. Gerçekten de, politika üretenler arasındaki genel eğilim, bu dönemde, liberalleştir­ menin herhangi bir düzeyde gerçekleştirilmesinin belki de hiç yoktan iyi olacağı yönündeydi.(2) Bu sorunlar üzerinde düşünme şeklinin değişmeye baş­ laması, 1997-98 Asya ekonomik krizinden ve Rusya’yla di­ ğer eski komünist ülkelerin karşılaştığı güçlüklerden sonra ol­ du. Kısa vadeli sermaye miktarının büyümesiyle yurtiçi ban­ kacılık sektörü birdenbire istikrarsızlaşmıştı. Bununla birlik­ te, bu sektörü yönlendirebilecek düzenleyici kurumlar olma­ dan gerçekleştirilen sermaye hesaplarının vakitsiz liberalleş­ tirilmesi, Tayland ve Güney Kore’de yaşanan finansal kriz­ lerle doğrudan ilişkiliydi (Lanyi ve Lee 1999; Haggard 2000). Geriye dönüp bakıldığında, böylesi koşullar altında az derece­ deki liberalleştirmenin hiç yoktan daha tehlikeli olduğu açık­ tır. Örneğin Güney Kore, sabit faiz getirmeyen hisse senetle­ ri pazarını halka açmadan ya da doğrudan dış yatırıma gitme­ den, sadece OECD’ye giriş koşulu olduğu için sermaye hesap­ larını liberalleştirdi. Sonuç olarak, Kore’nin ekonomik muci­ zesinden pay almak isteyen yabancı yatırımcılar, paralarını, ilk bunalım belirtisinde geri çekebilecekleri kısa vadeli hesap­ larda tuttular. Güney Kore’nin cari hesapları 1996-97 arasın­ da kötüleşince, kısa vadeli hesaplardan kaçıldı ve para mikta­ rı dayanılmaz bir baskı altına girdi. Bu durum, 1997 sonların­ daki kriz için uygun ortam yarattı. Rusya ve diğer eski komünist ülkelerin sorunları biraz da­ ha farklıydı. Devlete ait şirketlerin özelleştirilmesi, ekono­ mik reformların uygun gördüğü hedeflerden biridir elbette ama bu hedefe hakkıyla ulaşmak önemli ölçüde kurumsal ka­ pasite gerektirir. Özelleştirme, bilgi alanında kaçınılmaz ola­ rak büyük asimetriler yaratır ve bunların düzeltilmesi hükü­ metlerin işidir. Malvarlıkları ve mal sahiplerinin hakları açık


32

DEVLET İNŞASI

seçik belirlenmeli, değerlendirilmeli ve şeffaflık içerisinde ak­ tarılmalıdır; azınlıktaki yeni pay sahiplerinin hakları korun­ malı, çoğunluktaki hissedarların şirketin içini boşaltması ve “hortumlaması” (tunneling) ve benzeri istismarlar engellen­ melidir. Nitekim özelleştirme, devlet faaliyet sahasında da­ ralmaya yol açmasına karşın, tamamlanmak için aktif pazar­ lar ve yüksek düzeyde devlet kapasitesi gerektirir. Bu kapasi­ te Rusya’da bulunmuyordu ve sonuç olarak özelleştirilen mal­ lar, bunları üretken kılabilecek girişimcilerin eline geçemedi. Kamu kaynaklarının oligarşiler tarafından yağmalanması, ko­ münizm sonrası Rus devletinin meşruluğunun zedelenmesin­ de büyük rol oynadı. Saha karşısında güce tanınan bu yeni ayrıcalık, Ortodoks serbest pazar iktisatçılarının duayeni Milton Friedman’m 200l ’de yaptığı bir yorumda görülmektedir. Friedman, on yıl öncesine kadar, sosyalizmden dönüş yapan ülkeler için söyle­ yebileceği üç şey olduğunu belirtiyor: “özelleştirme, özelleştir­ me, özelleştirme.” “Fakat yanılıyordum,” diye devam ediyor. “Hukuk düzeninin, özelleştirmeden muhtemelen daha temel bir nokta olduğu ortaya çıktı” (Milton Friedman ile söyleşi, Gwartney ve Lawson 2002). Ekonomik verimlilik açısından, devlet sahasını küçültmek mi, devlet gücünü artırmak mı daha önemlidir? Başka deyiş­ le, bir ülkenin, Şekil 7’deki III. ve IV. yollar arasından biri­ ni seçmesi gerekse, acaba hangi yol daha çok büyümeye götü­ rür? Ekonomik başarı, kurumsal kapasitelere ve tartışma ko­ nusu devlet işlevlerine olduğu gibi, başka bir sürü unsura da bağlı olduğu için, herhangi bir genellemede bulunmak kuş­ kusuz olanaksızdır. Yine de geniş bağlamda, devlet kurumlarınm gücünün, devlet faaliyet sahasından daha önemli oldu­ ğu açıktır. Bununla birlikte, devlet faaliyet sahasının Birleşik Devletlerinkinden çok daha geniş olduğu ama güçlü kurumla-


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

33

ra da sahip olan Batı Avrupa’nın büyüme rekoru kırdığını bi­ liyoruz. Başka bir yerde (Fukuyama ve Marwah 2000), Latin Amerika’ya kıyasla Doğu Asya’nın son kırk senede gösterdi­ ği üstün başarının, muhtemelen devlet sahasındaki herhan­ gi bir farklılıktan ziyade, Doğu Asya’daki devlet kuramları­ nın üstün kalitesine bağlı olduğunu öne sürdüm. Minimalist Hong Kong’tan, hayli müdahaleci olan Güney Kore’ye kadar, Doğu Asya’nın yüksek performanslı ekonomileri, devlet sa­ hası açısından muazzam farklılıklar gösterir; Güney Kore’nin en hızlı büyüdüğü dönemdeki ortalama yurtiçi koruma düze­ yi Arjantininki kadardı (Amsden 1989). Her şeye rağmen bu ülkeler, kişi başına GSYH artışında olağanüstü yüksek oran­ lara ulaştılar. Oysa Latin Amerika bölgesinin tamamı, yöne­ timin hemen hemen her boyutunda Asya’ya kıyasla daha kö­ tü puan aldı. Uzun vadeli ekonomik büyümenin sağlanmasında devlet gücünün devlet sahasından daha önemli olduğunu düşündü­ ren bir diğer sebep, kişi başına GSYH ile hükümetlerce top­ lanan verginin GSYH’ye oranı arasmda oldukça güçlü pozitif bir korelasyonun çeşitli ülkeler için geçerli olmasıdır (Şekil 8). Yani zengin ülkeler, ulusal refahlarını yüksek oranda devlet sektörlerine akıtmaya eğilimlidirler (Dünya Bankası 2002). Özellikle kişi başına GSYH’si yüksek düzeyde olan ülkeler için vergi toplama oranı, kuşkusuz devlet sahasının bir gösterge­ sidir; fakat bu, aynı zamanda idari kapasitenin de göstergesi­ dir (ve uluslararası finansal kuramlar tarafından giderek da­ ha sık kullanılan bir ölçüttür). Yani, GSYH’nm daha büyük oranlarını vergilerden toplama becerisine sahip olmak isteyen pek çok ülke vardır ama bunu yapamazlar, çünkü vergiye ita­ ati, vergi yasalarına uyulmasını sağlayamazlar. Vergi toplama ve kalkınma düzeyi arasında var olan güçlü pozitif korelasyon, son planda, aşırı boyutlardaki devlet sahasının yarattığı olum-

:

dî 3


34

DEVLET İNŞASI

GSYH yüzdesi cinsinden vergi geliri

1985’te kişi başına düşen GSYH - dolara bağlı PPP (logaritmik skala) Şekil 8. Kîşi başına gayrisafi yurtiçi hasıla karşısında vergi toplama oranları.

suz sonuçların, uzun vadede daha büyük bir idari kapasitenin yaratacağı olumlu sonuçlarla dengeleneceğini düşündürür^3' GENEL KABUL GÖREN YENİ BİLGELİK

Devlet gücünün önemine dair ortaya konanların çoğu, 1997’den beri “kurumlar önemlidir” görüşünü benimsemiş olan kalkınma politikası savunucuları arasmda da artık var­ lığı kesinleşmiş olgular olarak kabul ediliyor (Dünya Bankası 1997, Dünya Bankası 2001). Devlet gücüne gösterilen ilgi, “yö­ netişim”, “devlet kapasitesi” ya da “kurumsal kalite” gibi çeşitli başlıklar altında ifade edilir ve farklı isimler altında da olsa dai­ ma gelişen ekonomilerin gündemindedir. Bu ilgiye, Hernando de Soto’nun “The Other Path” (Öteki Yol 1989) isimli kitabın­ da dikkat çekildi. Kitapta, kalkınma politikası savunucularına, resmi mülkiyet haklarının ve daha geniş olarak, iyi işleyen legal


DEVLET OLMANIN EKSÎK BOYUTLARI

35

kuramların verimlilik üzerinde yarattığı sonuçların önemi ha­ tırlatılıyordu. De Soto (1989,134), Peru Lima’da küçük bir iş­ letme lisansı almanın ne kadar sürdüğünü öğrenmek için yar­ dımcılarını görevlendiriyor. Araştırmacılar 11 daire gezip, 1231 dolar harcayıp 10 ay sonra resmi işe başlama izniyle geri dönü­ yorlar. Aynı süreç, Birleşik Devletler ve Kanada’da iki günden az sürüyor. Sürecin verimsizliği, yeni iş imkânlarının önünde önemli bir engeldi ve De Soto bu olgunun fakir girişimcileri ka­ yıt dışı sektörlere yönelmeye zorladığını gözlemledi. Kayıt dışı sektörler dinamikti ve yoksul bölgelerde, çoğunlukla tek başı­ na mal ve hizmetler için gereken kaynağı sağlıyordu ama resmi, dayatılabilir mülkiyet haklarının yokluğu, yatırım olanaklarını daralttı ve küçük işletmelerin büyümesini engelledi. Kalkınma politikası savunucuları, böylece ironik bir ko­ numa düştü. Soğuk Savaş sonrası dönem, liberalleştirmeyi ve daha küçük bir devleti şiddetle tavsiye eden iktisatçıların en­ telektüel egemenliği altında başladı. On yıl sonra pek çok ikti­ satçı, kalkınmayı etkileyen bazı en önemli değişkenlerin hiç de ekonomik olmadıkları, fakat kurumsal ve politik nitelikli ol­ dukları sonucuna varmıştı. Devlet olmanın büyük ölçüde ek­ sik kalmış, keşfedilmesi gereken bir boyutu -devlet inşa boyu­ tu, devlet sahasına tek yönlü odaklanmanın görmezden gel­ diği bir kalkınma boyutu- söz konusuydu. Pek çok iktisatçı kendini, kamu idaresi üzerine yazılmış elli yıllık kitapların to­ zunu alırken ya da yolsuzluğa karşı stratejiler geliştirmek yo­ lunda tekerleği yeniden keşfederken buldu. Kuramların kalkınmanın kritik değişkeni olduğunu söy­ lemek, artık genel kabul gören bir bilgelik haline gelmiştir ve son birkaç yılda gerçekleştiren çalışmaların tamamı bu gerçeği doğrulayan amprik belgeler sunmaktadır (pek çokları arasın­ dan bkz., Robinson ve Acemoglu 2000; Easterly 2001; van de Walle 2001). Bundan başka, kurumlar ve kurumsal gelişmey­


36

DEVLET İNŞASI

le ilgili geniş ve gelişmekte olan bir literatür oluşmuş durum­ da. (bkz. Klitgaard 1995; Grindle 1997, 2000; Tendler 1997; Dünya Bankası 1997, 2000, 2002). “Genel kabul gören bilgeliğin” her türü bizi ihtiyatlı olmaya sevk etmelidir. Woolcock ve Pritchett (2002) “Danimarka’yı yakalamaksan bahsediyorlar; Danimarka burada, iyi işleyen devlet kurumlarma sahip gelişmiş ülkeler sınıfını temsil edi­ yor. “Danimarka”nın neye benzediğini biliriz ve günümüz Danimarkası’nm nasıl bir tarihsel süreç sonunda ortaya çıktı­ ğıyla ilgili bir fikrimiz vardır. Fakat, Danimarka’dan kültürel ve tarihsel olarak fazlasıyla uzak olan Somali ya da Moldova gibi ülkelere bu bilgi hangi ölçüde aktarılabilir? Yoksul ülke­ lere politik rehberlik sunacak, genel kullanıma uygun bir ku­ rumlar kuramı hangi ölçüde geçerlidir ya da geçerli olabilir? Kurum terimiyle bugünlerde ne kastedildiğini çözümleme meselesine geri dönelim. Söz konusu araştırma alanı, 1990’larm başından beri, kalkınma üzerine yapılan çalışmaların doğ­ rusal bir alandan farklı yüksek boyutlara uzanan bir yol ön­ görmesi yüzünden pek çok açıdan karmaşık bir hale gelmişti. Demokrasi, federalizm, adem-i merkezilik, katılım, sosyal ser­ maye, kültür, cinsiyet, ırk ve etnik çatışmalar, hepsi de kalkın­ ma kazanma eklenen ve bu yahninin tadı üzerinde etkili olan malzemelerdi (Einhorn 2001). Bütün bu kavramlar, kurumsal gelişmenin değişik yönleri midir ve eğer öyleyseler bu ne şekil­ de oluyor? Aralarında öncelik sırası var mıdır? Birbirleriyle iliş­ ki içinde midirler? Ve kalkınmaya ne şekilde destek oluyorlar? KURUMLARIN ARZI

Kavramaya çalıştığımız ana sorun kurumsal kapasite oldu­ ğuna göre, kurumlarm ekonomik kalkınma için ne ölçüde be­ lirleyici olduklarını ve nasıl planlanmaları gerektiği sorusunu sorarak, işe arz tarafından başlayabiliriz. Devlet olmanın söz


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

37

etmemiz gereken dört boyutu vardır: (1) örgütsel planlama ve yönetim, (2) siyasal sistemin planlanması, (3) meşruluğun te­ melleri ve (4) kültürel ve yapısal unsurlar. ÖRGÜTSEL PLANLAMA VE YÖNETİM Örgütsel planlama ve yönetimin ilk düzeyi, özel sektöre uygulandığında yönetim çalışmaları (ve işletme okullarının) alanına, kamu sektörü söz konusu olduğunda ise kamu idare­ si alanına girer. Kamu idaresi, uzmanlık gerektiren çok sayıda alt disiplini bünyesinde barındıran, geniş ve gelişmiş bir alan­ dır. İnsanların eğitim ve itibar kazanmak için gönülden uğraş verdikleri ustalık gerektiren bir kuramsal bütündür. Örgütler üzerine bildiklerimizi kamu idaresiyle kuramsal akrabalığı bulunan mikroekonomik teori bünyesinde (gerçekten de bazı iktisatçılar, kamu idaresini mikroekonominin bir dalı olarak görür) şekillendirmeye yönelik sürekli çabalar olmasına kar­ şın, bu çabalar tam anlamıyla tatmin edici olamamıştır. Bu ki­ tabın ikinci bölümünde, kamu idaresi üzerine yapılan çalış­ maların durumunu ve bütünlük içeren bir örgütler kuramı­ nın neden var olamadığını tartışıyorum. SİYASAL SİSTEMİN PLANLANMASI Devlet olmanın ikinci boyutunun kurumsal planlamayla il­ gisi, devleti oluşturan tek tek kuruluşlar düzeyinden çok devlet düzeyinde olmalıdır. Burada da, pek çok bakımdan, geniş anla­ mıyla siyaset bilimi alanına giren devasa bir bilgi sahasıyla kar­ şı karşıyayız. Siyaset bilimi, 2. Dünya Savaşı öncesi dönemde, siyasi ve adli kuramların düzenlenmesi üzerinde odaklanmış­ tı. Bu yaklaşım, sonraki yirmi yıl boyunca, kurumlar ve işlev­ leriyle ilgili sosyolojik ve yapısal niteliği daha baskın yorumlar tarafından gölgede bırakıldı. 1980’lerden önce, sorunun ku­ rumlar olmadığını ya da ekonomik ve toplumsal “altyapı” ta­


38

DEVLET İNŞASI

rafından belirlendiğini iddia etmek yaygındı. Yine de kuramsalcılık, özellikle karşılaştırmalı politik bilimler alanmda ya da parlamenter ve başkanlık sistemlerinin farklı tiplerdeki seçim sistemlerinin, federalizmin, partiler sisteminin ve benzerleri­ nin (örneğin bkz., Covvhey ve Haggard 2001) ekonomik kal­ kınma üzerindeki etkileriyle ilgili yapılan sayısız çalışmada gö­ rüldüğü gibi, son yıllarda bir çeşit geri dönüş yaptı. Devlet düzeyinde kurumsal planlamayla ilgili var olan bil­ gi birikimi, resmi bir kuram ya da siyasal iktisadın evrensel uygulanabilirliği olan prensipleri açısmdan, kamu idaresi ya da örgüt kuramları kadar bile fayda sağlamaz. Bu çeşit bir ku­ ram, “temsil edebilir olma”, “yönetebilir olma” arasındaki ilişki (bkz., örneğin, Diamond 1990), hesaplar ve bakiye ara­ sındaki amaç birliği ilişkisi (Haggard ve McCubbins 2001), ya da yayılmış ve odaklanmış güçler arasındaki ilişki (Maclntyre 2003) gibi çeşitli politik düzenleme hedefleri arasındaki alış­ veriş üzerinde konuşmak eğilimindedir. Pek çok ülkede eko­ nomik hedefler, adil bölüşüm ve etnik denge gibi diğer hedef­ lerle çekişme halinde olduğu için elverişli bir kurumsal bü­ tünlük yoktur, söz konusu olan sadece elverişli bir konum için birbirleriyle çekişen kuramlardır. Üstelik bir kurum, kendi işlevselliğini destekleyen yardımcı kuramların bulunup bulunmamasına bağlı olarak, ekonomik büyümeden olumlu ya da olumsuz etkilenebilir, örneğin fede­ ralizm ve yerinden yönetim, hükümetleri siyasal açıdan daha sorumlu, ekonomik büyümeye daha çok destekçi kılmanın yol­ ları olarak sunulmuştur (bkz., örneğin, Weingast 1993). Fakat Rusya’da, vergiye zorlamadaki güçsüzlük, yerel yönetimlerin federal hükümetle aynı vergi tabanma giren gelirler için reka­ bet etmesine yol açtı (Dünya Bankası 2002). Yerel düzeyde bil­ giye daha kolay ulaşıldığı için sonuç, federal düzeyde vergi gelir­ lerinin 1990’lar boyunca süren düşüşü oldu. Mali Federalizm,


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

39

Arjantin’in bütçe açıklarını kontrol etmekte bunca zorlanması­ nın sebeplerinden birisidir (Saiegh ve Tommas 1998); bu aynı zamanda Brezilya’yı da uğraştıran bir sorundur. Benzeri karmaşık sonuçlar, yürütme kanadındaki kuram­ ların planlanmasına bağlı olarak da ortaya çıkabilir. Juan Linz (1990), başkanlık sisteminin parlamenter sistem karşısındaki nispi avantajları üzerine bir tartışma başlattı. Bu tartışma, baş­ kanlık sisteminin, kazanan hepsini alır oy sistemi ve katı ilke­ leriyle, anayasal düzenin belirgin özelliklerinden biri olduğu Latin Amerika ve diğer bazı bölgelerde, istikrarsızlığı ve gay­ ri meşruluğu körüklediğini savunuyor. Diğer gözlemciler, si­ yasal tıkanıklık gibi önemli sorunlara sıklıkla yol açanın bizzat başkanlık sistemi değil, yasama kanadında başvurulan seçim sistemi tipi olduğuna işaret ettiler (örneğin, başkanlık siste­ minin, nispi yasama temsiliyle birlikteliği, Latin Amerika’nın pek çok ülkesi için tipiktir. Bkz. Horowitz 1990; Lijphart 1996; Ladeyret 1996; Cowhey ve Haggard 2001). Rant elde etme, hâ­ zineyi siyasal menfaat için kullanma gibi yollara başvurma eğilimi, çok vekilli seçim bölgesi, küçük alanlı seçim bölgeleri, açık liste nispi temsil gibi bir dizi koşul tarafından teşvik edi­ lir; yine de hamiliğin siyasal parti sistemine sokulması, büyük oranda, seçme hakkının tanınması ve bürokratik reformların tarihsel sıralanışına bağlıdır (Shefter 1993). Bütün bu araştır­ malar, gerçekçi bir kavramsal zenginliğe, elverişli siyasal sis­ tem planlamalarıyla ilgili olarak ise, nispeten sınırlı kesinliğe sahip bir kurama ulaşılmasına yol açtı. MEŞRULUĞUN TEMELLERİ Devlet olmanın üçüncü boyutu, simetrik kurumsal plan­ lamayla yakından ilgilidir ama normatif bir boyut içerdi­ ği için bu planlamaların ötesine uzanır: Devlet kuramla­ rı idari anlamda bir bütün olarak, bir arada düzgün bir şe­


40

DEVLET İNŞASI

kilde işlemekle kalmamalı, onlara zemin oluşturan toplum tarafından da meşru olarak değerlendirilmelidirler. Samuel Huntington, “Political Order in Changing Societies” (Değişen Toplumlarda Siyasal Düzen) isimli kitabında bu iki unsurun ayrı olabileceğini öne sürdü: Ülkeler, meşruluk temellerinden bağımsız olarak yönetebilirler ve devlet olma niteliğine sa­ hip olabilirler. Dolayısıyla Huntington’a göre, eski Sovyetler Birliği ve Birleşik Devletler’in her ikisi de aynı şekilde, siyasal olarak hayli gelişmiş toplumlardır; tek farkla ki, birisi komü­ nist bir diktatörlükken diğeri liberal bir demokrasidir. Bu id­ dianın daha güncel bir versiyonu Zakaria (2003) tarafından ileri sürülmüştür; gerçi burada yazar, otoriter idari kapasite­ den ziyade liberal hukuk düzenine vurgu yapıyor. Otuz küsur yılın tecrübesiyle, devlet kapasitesinin (ya da Huntington’m diliyle siyasal gelişimin) meşruiyet sorunun­ dan kolaylıkla ayrılabileceği fikri pek de parlak görünmüyor. 1980’lerin sonunda, Sovyetler Birliği çökmeye ve devlet kapa­ sitesini önemli ölçüde yitirmeye başladı; bunun başlıca sebebi, yönetimin diktatör karakterinin, vatandaşlar gözünde rejimi gayri meşru hale getirmesiydi. Başka deyişle, Huntington’ın Siyasal Düzen’i yazdığı zamanlarda, görünürdeki siyasal geli­ şimi, Potemkin köyü seviyesindeydi. Tarihsel açıdan çok çe­ şitli meşruiyet türleri olmasma karşın, günümüz dünyasında meşruluğun tek ciddi kaynağı demokrasidir. Bir başka açıdan da iyi yönetim ve demokrasi birbirlerin­ den kolaylıkla ayrılamaz. İyi bir devlet kurumu, muhatapla­ rına -devletin vatandaşlarına- şeffaflık ve verimlilikle hizmet verendir. Para politikası gibi alanlarda politikaların amacı bel­ li oranda geleceğe yöneliktir -istikrarın gereği budur- ve nis­ peten bağımsız bürokratlar tarafından uygulanırlar. Bu ne­ denle merkez bankaları, kısa vadeli demokratik siyasal bas­ kılardan korunacak şekilde kurulmuştur. İlk ve orta derece­


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

41

li eğitim sektörlerine benzeyen diğer sektörlerde, kamu işlet­ mesinin ürün kalitesi, büyük oranda, hükümet hizmetlerinin son tüketicilerinden gelen yankılara bağlıdır. Teknokratların hizmet sundukları insanlardan tecrit olmuş bir şekilde çalışa­ rak bu alanlarda iyi iş çıkarabileceklerini düşünmek zordur. Dolayısıyla demokrasi, meşrulaştırıcı değere sahip olmanın yanı sıra yönetimde de işlevsel bir rol oynar. Kalkınmanın demokrasiyle ilgili olduğunu gösteren ge­ niş bir literatür vardır (pek çokları arasında bkz., Lipset 1959; Diamond 1992; Rowen 1995; Barro 1997; Roll ve Talbott 2003). Przeworski ve Alvarez (1996), kalkınma düzeyinin de­ mokrasiye geçiş olasılığını etkilemekle kalmayıp, otoriter bir düzene geri dönüş olasılığı üzerinde de etkili olduğunu savu­ nuyorlar. Fakat burada bizi ilgilendiren, demokrasinin kal­ kınmaya destek ya da engel olması bakımından ters yönlü bir ilişkidir. Çünkü başarılı bir kalkınmanın kendiliğinden oluş­ tuğunu düşünemeyiz. Bu sorun üzerinde sahip olunan görüş birliği, son kuşakta önemli ölçüde gelişmiş olmasına rağmen, söz konusu ilişki halen karmaşık ve her zaman pozitif değil. Çeşitli yazarların (Huntington 1967) otoriter dönüşümden yana görüş bildirdikleri bir dönem oldu; bu görüşler nispeten işe yaradıkları Doğu Asya’da halen destekçi buluyor. Pek çok siyasal iktisatçı, ekonomik reformların katılık, işten çıkartma ve başka birtakım kısa vadeli zorluklar getirdiğini ve dolayısıyla da siyasal muhalefet ve tepki doğurduğunu ileri sürer. Bu yüzden reform­ lar, toplumsal talepleri bastıran otoriter rejimler veya siyasal baskılardan bir şekilde yalıtılmış ya da korunmuş teknotrat seç­ kinler tarafından daha iyi yürütülebilir. Haggard ve Kaufmann (1995), demokratikleşmeyi bir sorun olarak görürler. Çünkü bu süreç, hükümet yardımlarına yönelik olan ve reformların hedef­ leriyle çelişen bastırılmış talepleri serbest bırakır. Son yıllarda, Sen’in (1999) yaptığı gibi, demokrasinin eko­


42

DEVLET İNŞASI

nomik kalkınmanın hem amacı hem de bir aracı olduğunu söylemek moda haline geldi. Bu iddianın birçok gerekçesi var. Örneğin, ekonomik çıktıları belirleyen şeyin bizzat otoritarizm olmaktan ziyade otoriter liderin ve ona danışmanlık yapan teknotratların kalitesi olduğu açıktır. Otoriter ülkelerin tamamı Lee Kwan Yew tarafından idare ediliyor olsalardı, elbette iyi so­ nuçlar alabilirlerdi. Fakat çoğunlukla Mobutu ya da Marcos gi­ biler tarafından yönetildikleri göz önüne alınırsa, otoriter re­ jimlerin ekonomik çıktı artışı bakımından, demokratik olan­ lardan çok daha fazla tutarsızlık göstermesi şaşırtıcı değildir. Demokratik rejimler açgözlülüğün ve ehliyetsizliğin en ciddi şekillerine karşı, hiç değilse bazı kurumsal denetimlere sahiptir; çünkü kötü liderler oylamayla mevkilerinden uzaklaştırılabilir. Üstelik, otoriter rejimler, meşruiyetle ilgili uzun vade­ li sorunlara sahiptir. Pek çok otoriter rejim, büyümeyi sağla­ ma becerisi dolayısıyla kendisini meşrulaştırmaya çalışır ama büyüme durduğunda ya da düşüşe geçtiğinde (1997-1998’de Suharto’nun Endonezyası’nda olduğu gibi) meşruiyet kaybo­ lur ve istikrarsızlık baş gösterir. Demokratik ülkeler gerileme­ leri atlatmak konusunda genellikle daha beceriklidirler, çün­ kü meşrulukları demokrasinin kendisinden kaynaklanır (ör­ neğin, 1997-1998’deki Güney Kore). Yine, zorlu ekonomik reform kararları veren Polonya ve Yeni Zelanda gibi demok­ ratik ülkelerin sunduğu anlamlı örnekler var. Son noktada, demokrasi ve kalkınma arasındaki amprik ilişki karışık ve belirsiz kalmaktadır: Ne ekonomik reformlara genel yaklaşım olarak bir otoriter dönüşümü, ne de bir büyü­ me stratejisi olarak demokrasiyi destekleyen bir ilişki söz konu­ sudur. Barro’nun çapraz ülkeler araştırması (1997), demokra­ sinin az gelişmişlik düzeylerinde büyümeyle pozitif yönlü bir ilişki içerisinde olduğunu, ancak kişi başına GSYH’nin orta seviyede olduğu durumlarda bu ilişkinin negatif bir korelas­


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

43

yona dönüştüğünü gösteriyor. Hamilik ve rantçılık (Türkiye, Arjantin, Brezilya), popülizm (Venezüella) ve rüşvet (Butto ve Şerif yönetimindeki Pakistan); hepsi de demokrasinin vebal­ leri olmakta devam ediyor. 1990’lar boyunca Afrika’nın Aşağı Sahra bölgesini sürükleyen demokratikleşme dalgasıyla, böl­ genin bu dönemde hafifçe yükselişe geçen ekonomik verimli­ liği arasında net bir nedensel bağ kurmak güçtür. KÜLTÜREL VE YAPISAL UNSURLAR Devlet olmanın kurumsal kapasiteyle ilgili olan dördüncü boyutu, siyaset biliminin konusudur ve normlar, değerler ve kültüre ilişkindir. Kalkınma politikasının destekçileri arasın­ da bu konularda yapılan güncel tartışmaların pek çoğu, sosyal sermaye başlığı altında gündem oluşturmuştur. Normlar, de­ ğerler ve kültür, bir takım kurumsal ihtiyaçlar ya da fobiler ya­ ratarak talep tarafına etki etse de, esasen bazı resmi kurum tip­ lerini mümkün veya zorunlu kılmak suretiyle kurumlann arz yönünü de etkiler. Resmi kurumlan bir yanda, gayri resmi normları ya da kültürel değerleri diğer yanda, birbirlerinden kavramsal ve metodolojik açıdan epey farklı olarak düşünmek olağandır. (Kurumsal iktisat literatürü, kurum sözcüğünü, kendini birey tercihlerine dayatan resmi ve gayri resmi kurallar için ayrım gözetmeden kullanıyor; bkz. North 1990). Chalmers Johnson (1982), Japonya’nın yüksek oranda büyüme gösterdiği dö­ nemdeki üstün büyüme performansının kültüre değil (yani gayri resmi normlar), teoride her ülke tarafından uygulanabi­ lecek olan, endüstri politikaları benzeri resmi kurumlara bağ­ lı olduğunu iddia ediyor. Resmi kurallar, kolaylıkla kamu po­ litikası meselesi haline gelebilir; kültürel kurallar ise gelemez ve zaman içinde değişseler bile, kültürel kuralların gelişimini yönlendirmek daha zordur.


44

DEVLET İNŞASI

Japonya’nın endüstriyel politikaları işletmekteki nispi ba­ şarısını, belli nitelikteki resmi kurumlar bütününün varlığı­ na bağlamak, yine de muhtemelen doğru olmayacaktır. Daha önce, Doğu Asya’daki devlet kuramlarının kalitesinin bütün ölçütlere göre Latin Amerika’daki benzerlerinden daha üs­ tün olduğunu belirtmiştim. Bu durum, onların üstün eko­ nomik performanslarını açıklayan önemli bir unsurdur. Peki, Japon ve Kore tipi ekonomik planlama ajansları Brezilya ve Pakistan’a taşındığında ne oluyor? Bir an için düşünmek bile, resmi kuramların gelişiminin kültürel unsurlar tarafından kuvvetle etkilendiklerini gör­ mek için yeterlidir. Japonya, Kore ve Tayvan’da, savaş sonrası ekonomik planlama kuruluşlarının kurumsal kalitesine, tek­ nokratlara yönelik kullanma kılavuzlarıyla ulaşılmadı; bunun yüzyıllar öncesine, her ülkenin kendine özgü mandarin bü­ rokrasi geleneğine kadar uzanan kökleri var. Bu ajansları iş­ leten seçkinlerin tutumları, ulaştıkları başarıda devasa paya sahiptir; hükümet dairelerinin yağmacı rantçılık için fırsat­ lar sunduğu yolundaki görüş yaygın hale gelebilirdi ama öy­ le olmadı. Başka deyişle Weberei devlet, Asya toplumlarmda tarihsel öncüllere sahipti ve dolayısıyla neopatrimonyalizm ve himayecilik tarafından altı oyulmaya, bunların etkisinde kal­ maya çok daha az eğilimliydi. Gayri resmi usullerin kuramları etkileyiş şekillerinin bir diğer örneği, sosyal sermayenin, hükümet destekçileriyle olan ilişkisinde oynadığı rolle ilgilidir. Hükümet ajanslarının hal­ kın gözündeki itibarını korumak, belli ölçüde kurumsal plan­ lamayla ve dahili denetim ve dengelemelerle ilgilidir. Ancak son noktada hükümetin başarısını takip eden ve sorumlu dav­ ranış bekleyenler, yine hükümetlerin hizmet ettiği var sayılan insanlardır. Okul aile birlikleri, izleme komiteleri, destek ku­ rumlan gibi üyeleri birbiriyle dayanışma içinde olan gruplar­


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

45

dan oluşan toplumun, kendine hesap verilmesini talep etmesi ve bu talebe karşılık bulması, örgütlenmemiş bireylerden olu­ şan bir topluma nazaran daha muhtemeldir. Öte yandan, si­ vil toplum, rantçı çıkar gruplarına dönüşerek bozulabilir; bu grupların amacı hesap verebilirliğin artması değil, hükümet sübvansiyonlarının daha geniş bir sahaya yayılması veya si­ vil toplumun yerine hükümetin geçmesidir. Bu sonuçlardan hangisinin baskın çıkacağı kurumsal düzenlenişten daha çok sivil toplumun yapısına bağlıdır. KURUMLAR ÜZERİNEAKTARILABİLİR BİLGİ Kurumlar arzı, Tablo l ’de özetlenen dört bileşene sahip­ tir. Aktarılabilir bilgi hacminin ilk bileşende yani, kamu ida­ resi ve kişilerden oluşan örgütlerin yönetimi ve planlanması düzeyinde bulunduğu oldukça açıktır. Bu mikro boyutta ör­ gütler yenilenebilir, yok edilebilir, yeniden kurulabilir ve çok farklı ülkelerin tarihi tecrübelerine uygun bir şekilde iyi ya da kötü yönetilebilirler. Bir örgüt ya da bir kamu idaresi kuramı şekillendirildiği ölçüde, aktarılması da olanaklıdır. 2. bölüm­ de bu şekillendirmenin ne kadar mümkün olduğunu tartışı­ yorum. Tablo 1. Kurumsal kapasitenin bileşenleri Bileşen

Disiplin

Aktanlabilirlik

örgütsel planlama ve yönetim

işletme, kamu idaresi, iktisat

Yüksek

Kurumsal planlama

Siyasal bilimler, iktisat, hukuk

Orta

Meşrulaştırma temelleri

Siyasal bilimler

Orta düzeyden, düşük düzeye

Sosyal ve kültürel unsurlar Sosyoloji ve antropoloji

Düşük


46

DEVLET ÎNŞASI

İkinci ve üçüncü bileşenler düzeyinde de, yani sistem çerçe­ vesinde kurumsal planlama ve özellikle geçerli bir demokratik siyasal sistemin planlanması konularında aktarılabilir bazı bil­ giler vardır. Amerika Birleşik Devletleri’nin 1776-1789 arasın­ daki kuruluşu aslmda, kurumsal planlama kriterlerine ve diğer ülkelerin kurumsal deneyimlerine dayanan bir demokratik si­ yasal sistem yaratma çabasıydı. Savaş sonrası Alman ve Japon anayasaları da bilinçli bir planlama çabasının ürünüydüler. Bu düzeydeki sorun, işe yarar bilgi yokluğundan çok, bil­ giyi gerçek hayata uygulama fırsatlarının nadir olmasıdır. Ülkeler nadiren sistemin bütünü üzerinde yeniden yapılandı­ rılırlar ve bu düzeyde bile izlenen sisteme bağlılık (yani mev­ cut kurumlar bütününden vazgeçmenin yüksek maliyetinden ötürü bir yolda ısrar etmek) baskın çıkar ve reform yapmayı fazlasıyla güçleştirir (Krasner 1984). Büyük kurumsal reform­ lar için uygun siyasal koşulları oluşturmak çoğu zaman, şu ya da bu türden -ister savaş ya da yabancı ülkelerin baskısı gibi dış kaynaklı, ister devrim ya da ekonomik çöküş gibi içeriden olsun- krizlere yol açar. Devlet olmanm dördüncü arz-yanlı bileşeni, normlar ve kültürel değerler, kamu politikaları tarafından sadece sınırda manipüle edilebilir. Kültürel değerler aslen, eğitim, liderlik ve farklı toplumlarla ilişkiler vasıtasıyla şekillenir ve zamanla de­ ğişirler. Örneğin, Latin Amerika’da ekonomiyle ilgilenen üst düzey teknotratların kalitesinin son bir kuşaktır çok büyük ölçüde artmasının nedeni, bu insanların eğitim için Kuzey Amerika ve Avrupa’ya gönderilmiş olmalarıdır. Geri dönüş­ lerinde, kendi ülkeleri üzerinde dinamik etkileri olan şeffaflık ve hesap verebilirlikle ilgili değerleri beraberlerinde getirdiler. Fakat toplumsal değişim için uzun zaman gerekir ve kısa va­ dede kültürel değerler sadece mikro düzeyde, örneğin tek tek örgütlerde, okullarda ya da köylerde değişebilir.


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

47

KURUMLARA OLAN TALEP

Şimdi de, kuramların arzı konusundan, kurumlar için du­ yulan talep konusuna geçiyorum. Bu çeşit bir talebin yoklu­ ğunda, kurumsal gelişme ve kurumsal reformlar gerçekleş­ meyecektir. İktisatçıların anlattıkları bir fıkrada, bir iktisat­ çı öğrencisiyle birlikte cadde boyunca yürürken öğrenci, yüz dolarlık bir banknotun kaldırımda öylece durduğunu gö­ rür. Öğrenci banknotu almak için hamle yapar fakat iktisatçı banknotun orada olmasının olanaksız olduğunu söyler, çün­ kü aksi halde, biri mutlaka parayı daha önceden almış olurdu (Olson 1996). Başka deyişle iktisatçılar, ortada bir dürtü var­ sa, bunun otomatik olarak davranışı güdüleyeceğine inanmak eğilimindedirler. Gerçek ise, iyi ekonomik kuramların her za­ man kendi taleplerini yaratamadıklarıdır. Toplum, bir bütün olarak iyi çalışan kuramların faydasını görse bile, her yeni ku­ rumsal düzenleme, kazananlar ve kaybedenler yaratır ve kay­ bedenlerin göreli konumlarını muhafaza edeceklerine güve­ nilebilir. Başka bazı durumlarda sorun bilgiyle ilgili olabilir: Toplum, alternatif kuramların kısmi verimliliğini ya da ve­ rimsizliğini kavrayamayabilir. Bu, caddede duran yüz doları fark etmemek demektir. İyi kurumlar ve politik reformlara yönelik yurtiçi talep yaratmanın koşulları, siyasal iktisat alanında, son zamanlar­ da çokça ilgi gösterilen bir konu oldu. Bu çalışmaların çoğu, “rasyonel seçim siyaset bilimi” başlığı altında yapılmıştır ve rasyonel pazar optimizasyon modellerine temel oluşturanla­ ra benzer varsayımlar üzerine kuruludur. Yani sabit bir ku­ rumsal çerçeve ve farklı kurumsal kaideler üzerinde gönüllü pazarlığı varsayarlar. Farklı siyasal aktörler (toprak sahiple­ ri, işçi sendikaları, bürokratlar), farklı kurumsal düzenlemelerce desteklenen ya da zarar gören kendilerine özgü ekono­ mik çıkarlarla masaya otururlar; reformlara sebebiyet vere-


48

DEVLET İNŞASI

cek şekilde sonlanabilecek farklı pazarlık olasılıklarını kavra­ mak için çoğu zaman “oyun kuramı” kullanılır (örneğin kay­ bedenlere yapılan yan ödemeler vasıtasıyla). Örneğin, North ve Weingast (1989), İngiltere’de mülkiyet güvencesi hakları­ nın, 1688 Şanlı Devrimi’nden sonra, Crown’un keyfi idaresi yüzünden oluşan güvenilir taahhüt bulma krizine bir çözüm olarak ortaya çıktığını ve bu çözümün devrimin galipleri tara­ fından istenen bir çözüm olduğunu açıklıyor. Bu açıklamalar, çoğu zaman eksiktir ve tatmin edici de değildir. Çünkü oyun kuramı, hemen her tarihsel konjonk­ türde, genellikle çok sayıda sabit siyasal denge olasılığı bu­ lunduğunu gösterir. Bunlardan pek çoğu optimal olmayan kurumsal düzenlemeler ortaya çıkarır ve iyi kurumlara olan talebin zaman içinde neden belli anlarda ortaya çıktığı so­ rusuna cevap bulduğumuzu sanırız. Sorunun yanıtı, büyük ölçüde özgül tarihsel koşullara bağlı gibidir. Örneğin Greif (1993), hukuk düzeni oluşturabilecek kapsayıcı bir siyasal otoritenin bulunmadığı on birinci yüzyılda, Mağripli tüc­ carların sözleşmeleri uygulatmak için çok taraflı ittifaklardan nasıl yararlandıklarını ve bu sistemin nasıl tek taraflı dayat­ ma mekanizmalarından daha verimli olabildiğini açıklarken oyun kuramını kullanıyor. Fakat bu çeşit ittifaklar kurabilme olanağı, Mağripli tüccarların Bağdat’tan Kuzey Afrika’ya göç eden Yahudilerce oluşturulan bir sosyal şebekeye dahil olma­ ları, pek çok önşarta sıkı sıkıya bağlıdır. Bu tüccarlar, sözleş­ me niteliğinden çok kültürel, yani davranışları yönlendirici niteliği ağır basan bir “tüccar kanunu”na uygun olarak hare­ ket ediyorlardı. Kurumlar rasyonel olsalar bile, başka kurum­ sal çerçevelerde benzerleri kolaylıkla oluşturulamayacak bir­ çok akılcı olmayan, değişiklik gösterebilecek koşulları tarih içinde harekete geçirirler. Diğer bazı durumlarda, kurum talebini yaratan iç çekiş­


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

49

meler değil, para piyasasındaki kriz, ekonomik durgunluk, hiperenflasyon, devrimler ya da savaşlar gibi ciddi dış şoklar­ dır. Tilly’nin (1975) Avrupalı modern ulus-devletlerin yükse­ lişiyle ilgili klasik açıklamasına göre, Fransa, İspanya, İsveç gi­ bi devletlerde, bürokratik merkezileşme, idari kapasite ve ver­ gi toplamaya olan talebi iteleyen şey, savaşı daha geniş ölçek­ lerde sürdürme gereğiydi. Savaş ve ulusal güvenliğin gerekle­ ri, Amerikan tarihinde devlet inşasının kesinlikle en başta ge­ len destekleyicisi olmuştur; yoğun devlet inşası Sivil Savaş’m, iki dünya savaşının ve Soğuk Savaş’ın hemen ertesinde orta­ ya çıktı (Porter 1 9 9 4 ) . Bu olgunun Batı dışında da bariz ol­ duğu durumlar var kuşkusuz: Japonya’da Meiji reformlarına yol açan Komodor Perry’nin siyah gemileri ya da 1830’lardaki Osmanlı reformlarına yol açan Napolyon’un Mısır işgali gibi. Ancak Sorensen (2001), savaşın, gelişmekte olan ülkeler için Avrupa ve Japonya’ya oranla daha etkisiz bir itici güç ol­ duğuna işaret ediyor. Bunun, hem karmaşık hem de anlaşıl­ ması güç sebepleri var. Sorensen, geç gelişen ülkelerin aske­ ri teknolojiyi basitçe hazırdan aldıklarını ve bu teknolojiden hakkıyla yararlanmak için gereken sıkıntılı kurumsal reform­ lara girişmediklerini öne sürüyor. Ayrıca, İkinci Dünya Savaşı sonrası uluslararası sistem, ulusal sınırların dokunulmazlığı­ nı vurgulamış ve işgal karşıtı normlar getirmişti; bu koşullar altında savaşla gelen ulusal yok oluş tehdidi, devlet inşası için daha az güdüleyici oldu. Devlet inşası ve kurumsal reformların başarılı olduğu du­ rumların çoğu, bir toplum güçlü kurumsal iç talep doğurdu­ ğunda ve bu kurumlan hiç yoktan yarattığında ya da bunları dışarıdan ithal ettiğinde veya yabancı modelleri yerel koşulla­ ra uyarladığında ortaya çıkar. Erken dönem modern Avrupa; Amerikan Devrimi’nden sonra Birleşik Devletler; 19. yüzyıl­ da Almanya, Japonya ve Türkiye; 1960’larda Güney Kore ve Dİ 4


50

DEVLET İNŞASI

Tayvan; Şili; 1970 ve 80’lerde Yeni Zelanda, bu duruma ör­ nektir. Yeterli iç talep varsa, on yıllık dönemlerde farklılıklar göstermekle birlikte arz, genellikle talebi izler. Kurumlar ve kurumsal reformlara yönelik talebin yetersiz olması, yoksul ülkelerdeki kurumsal gelişimin önündeki tek ciddi engeldir. Bu çeşit bir talep, genellikle krizlerin ya da re­ formlara kestirme bir yol sunan olağanüstü koşulların bir ürü­ nü olarak ortaya çıkar. Güçlü iç talebin yokluğunda, kurum­ sal talep dışarıdan yaratılmalıdır. Bunun iki kaynağı olabilir. Birincisi, yapısal düzenlemelere, programlara ve dış yardım kuruluşları, borç verenler ve bağışçılar tarafından uygun gö­ rülen projelere bağlı olan çeşitli şartları içerir. İkincisi, başarı­ sız, çökmüş ya da işgal edilmiş ülkeler üzerinde örtük egemen­ lik iddia eden yabancı otoritelerin doğrudan uyguladıkları si­ yasal nüfuzdur. Kurum talebi yaratmak için dışarıdan kullanılan teknik ve tarifelerle ilgili bildiğimiz şey, bunların yaygın ama cesa­ ret kırıcı olduklarıdır. Koşulluluk (conditionality),^ aracılı­ ğıyla ekonomik reformları gerçekleştirmek yolunda bir ku­ şaktan fazla bir süredir kazanılan deneyimler gösteriyor ki, bu reformlar, Arjantin ve Meksika’da kısa dönemler için geçer­ li olduğu gibi, ülke seçkinleri tarafından bu reformlara yöne­ lik önemli ölçüde yurtiçi talep olmadığında nadiren gerçek­ leştirilebiliyor. Destekleyici yurtiçi talebin olmadığı durum­ larda koşulluluk başarısız olmuştur. Örneğin, van de Walle, Afrika’nın Aşağı Sahra bölgesindeki ülkeler konusunda, ya­ pısal reformlar konusunda uluslararası tavsiyelere uyan ülke­ lerle uymayan ülkelere giden yardım miktarı arasında hemen hiç fark olmadığını belirtiyor. însan, kötü performans göste­ r i Uluslararası borç sisteminde hem borcun geri ödenmesini sağlamaya hem de ülkede reform yapılmasını zorlamaya yarayan bir şartlar man­ zumesi (çevirenin notu).


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

51

ren bir devletin, bazen borçlar için yeniden yapılandırmadan bazen de borçların silinmesinden faydalanan taraf olarak, ay­ nı yardımı zaman içinde tekrar tekrar aldığını defalarca göz­ lemliyor (Easterly 2001). Koşulluluğun başarısız olmasının bir dizi sebebi var. Easterly tarafından öne sürülen bir tanesi, borç verenleri teş­ vik eden unsurların yapısıyla ilintilidir. Bağışçılar ve uluslara­ rası finans kurumlan, fakir ülkelere yoksulluktan kurtulmala­ rı için yardım ettiklerini ileri sürüyorlar, ama en kötü perfor­ mansı gösteren ülkeler, kurumsal ve ekonomik reformları ka­ nunlaştırmakta başarısız olanlardır. Dolayısıyla koşulları uy­ gulatmak, reformlarda başarılı olan hali vakti yerinde ülkeleri ödüllendirmek anlamına geliyor. Koşulluluğun kötü perfor­ mans gösteren ülkelere uygulanması ise, en fakir ülkelere dış yardımı veya finansmanı kesmek demek oluyor. Bu çeşit bir “zorlu aşk” kuramsal olarak savunulabilir belki ama gerçek dünyadaki borç verenler, muhatap devletler üzerinde bağım­ lılıktan kaynaklanan güç ve nüfuzlarını kaybetmekten hoşlan­ mazlar ve bu yüzden de kapıları bu talihsiz ülkelerin yüzüne kapatmak istemezler. Üstelik, uluslararası bağışçı kuramla­ rın çeşitliliği, bir tanesi koşulluluğu gerçekten uygulattığında, başkalarının da onun yerini almasına olanak yaratır. Koşulluluk kesin bir şekilde uygulatılsa bile, bunun önem­ li reformlara yol açacağı kesin değildir. Siyasal gücü belli bir yapıda tutmak, yoksul ülke liderleri için çoğunlukla ölüm ka­ lım meselesidir ve bağışçıların yapacağı dış kamu finansmanı­ nın derecesi ne olursa olsun, gerçek bir reformun neden ola­ cağı güç ve nüfiız kaybını telafi etmez. Bush yönetimi, bağışların, alıcı ülkelerin performansla­ rındaki ölçülebilir gelişme karşılığında sunulacağı Millenium Challenge Account (MCA-Milenyuma Meydan Okuma Hesa­ bı) vasıtasıyla, dış teşvik yaratmakta farklı bir yaklaşım be­


52

DEVLET İNŞASI

nimsedi. Bu tip koşulluluk yaklaşımı, geçmişteki çabalardan, borç senetleri yerine imtiyaz yardımının ve daha geniş, ülke çapındaki göstergelerin kullanılması açısından farklıdır. MCA ile ilgili sorun, ülkelerin uygunluğunu belirlemekte kullanılan kriterlere göre, dünyanın en fakir ülkelerinin yakın bir gele­ cekte bağışa hak kazanamayacak olmasıdır. MCA, ülkeleri re­ form yolunda teşvik edebilir ama başarısız devletler ve dünya­ nın en sorunlu ülkeleri için fazla bir şey yapamayacaktır. Kurum talebi yaratmakta kullanılan bir başka dış kay­ nak, ülkeler ya da ülkeler topluluğu tarafından, otorite kulla­ nımı ya da yerel yönetimle daha güçlü bir ilişki yoluyla, doğ­ rudan uygulanan siyasal erktir. Bu, bizim “ulus inşası” dediği­ miz şeydir. Kuşkusuz, ülke üzerindeki yerli otorite kullanımı, koşulluluğu uygulayan herhangi bir yabancı bağışçıdan veya yardım kuruluşundan çok daha doğrudan bir etkiye sahiptir. Öte yandan, pek çok ulus mimarı yerli toplumu şekillendirme becerilerinin de epey sınırlı olduğunu kısa zamanda görmek­ tedir. Üstelik, ulus inşasına ihtiyaç duyan ülkeler, ya başarısız devletler ya da sıradan bir şartlı borç alım sözleşmesinden çok daha ciddi idari sorunları olan çatışma sonrası toplumlardır. Ulus inşası, dış tavsiyeler ve destekler kesildiğinde ayak­ ta kalabilen, kendine yeter bir devlet kapasitesi yaratmak de­ mekse, tarihte bunun başarıyla gerçekleştirildiği durumların sayısı, endişe verici şekilde, iki elin parmaklarıyla ifade edile­ bilecek rakamlara düşer. En dikkate değer örneklere, Avrupa sömürgecilik tarihinde rastlanır. Özellikle de Britanyalılar, sö­ mürgelerinin bir kısmında kalıcı kurumlar yaratmayı başardı; Hindistan sivil servisi, Singapur ve Hong Kong’da ilk olarak bağımsızlık sonrası demokrasinin, ikinci olarak da ekonomik kalkınmanın temelini oluşturan, genel itibar kazanmış yasal sistemler gibi. Japonlar da Tayvan ve Kore’deki sömürge dö­ nemlerinde bazı kalıcı kurumlan geride bıraktılar; Korelilerin


DEVLET OLMANIN EKSİK BOYUTLARI

53

Japonlara duyduğu nefrete rağmen, Güney Kore, endüstri gruplarından tek partili hükümete kadar pek çok Japon kurumuna yeniden hayat vermeye çalıştı. Birleşik Devletler’in, işgalci güç olduğu savaş sonra­ sı Almanya ve Japonya’da olduğu gibi, ulus inşasında başa­ rılı olduğu düşünülür. Bu kitabın konusu olan idari kapasite açısmdan bakıldığında, böyle bir şeyin gerçekleşmediği açık­ tır. Hem Almanya hem Japonya, daha Birleşik Devletler onları yenmeden çok önce, güçlü bürokratik devletlerdi. Gerçekten de, bu devletlerin büyük güç olmalarına ve uluslararası sistem için önemli tehdit haline gelmelerine yol açan şey, devletleri­ nin gücüydü. Her iki ülkede de devlet aygıtları savaştan sağ çıktılar ve dikkate değer ölçüde küçük değişimlerle savaş son­ rası dönemde korundular. Birleşik Devletler’in her iki örnek­ te başarıyla gerçekleştirdiği şey, meşruiyet temellerini otoritarizmden demokrasiye çevirmesi ve savaşı başlatan eski kadro­ ları temizlemesiydi. Amerikan işgal güçleri, Japon bürokrasi­ sinin yetkinliğini ve parçalanmazhğını ciddi ölçüde görmez­ den geldi ve üst düzeyde birkaç değişiklikten fazlasmı yapma­ dı. Almanya’da savaş sonrası demokratik yönetim, çok övülen sivil servislerini Nazi dönemi kanunlarına göre yönetmek için müttefiklerden izin istedi. Başlangıçta görevden alman 53.000 daimi sivil hizmetliden, 1000 tanesi dışındakilere görevleri ia­ de edildi (Shefter 1993). Birleşik Devletler, Küba, Filipinler, Haiti, Dominik Cum­ huriyeti, Meksika, Panama, Nikaragua, Güney Kore ve Güney Vietnam da dahil pek çok ülkede, işgalci güç olarak hare­ ket etti ve/veya müdahalede bulundu (Boot 2003). Birleşik Devletler, bu ülkelerin hepsinde, seçim düzenlemek, ülkeyi generallerden ve yolsuzluktan temizlemek ve ekonomik kal­ kınmayı desteklemek gibi ulus inşasına denk düşen faaliyetle­ ri icra etti. Güney Kore, uzun vadeli ekonomik büyümeyi ba­


54

DEVLET İNŞASI

şarabilecek tek ülkeydi, ama bu Birleşik Devletlerin çabala­ rından ziyade Korelilerin kendi çabaları sayesinde gerçekleşti. Kalıcı kurumlar az ve seyrekti. DURUMU DAHA DA KÖTÜLEŞTİRMEK

Öyleyse, dış güçlerin kurum talebi yaratma becerileri ciddi sınırlamalara tabidir ve kurumsal yapı ve reformlarla ilgili el­ deki bilgileri gelişmekte olan ülkelere aktarma becerisi de bu yüzden sınırlıdır. Bu sınırlamalar, yeni “kapasite yaratma” an­ layışının uzun vadeli verimliliğiyle ilgili artan beklentiler ko­ nusunda, uluslararası finans kuruluşlarının, uluslararası ba­ ğışçıların ve sivil toplum kuruluşlarının daha tedbirli olmala­ rı gerektiği izlenimini veriyor. Fakat aslında sorun bundan daha ciddidir: Uluslararası toplum, sadece yarattığı kapasitelerin toplamıyla sınırlı değil­ dir; aslında uluslararası toplumun, çok sayıda gelişmekte olan ülkedeki kurumsal kapasitenin yıkımında da parmağı vardır. Bu kapasite yıkımı, bağışçıların iyi niyetlerine rağmen ortaya çıkmaktadır ve uluslararası yardımın katkıda bulunmayı iste­ diği çelişkili amaçların sonucudur. Zayıf ya da çökmekte olan kamu idaresinin, Afrika’nın yirmi yıllık kalkınma krizlerinin asıl sebebi olduğu kuşku götürmez; bağımsızlığa kavuşma­ larından bu yana, Afrika hükümetlerinin politika planlama ve uygulama becerileri kötüye gitmiştir. Dünya Bankası’nm Afrika’dan sorumlu yetkililerinin ifadeleriyle, “Sön otuz yılda hemen her Afrika ülkesi, kapasitelerinde sistemli bir gerileme­ ye şahit oldu; bu devletlerin çoğu, bağımsızlıklarını kazandık­ ları sırada şimdikinden daha iyi bir kapasiteye sahipti” (akta­ ran, van de Walle 2002). Kapasitedeki bu düşüş, tam olarak, dış kaynaklı yardımların hızlandığı ve bölge GSYH’sinin yüz­ de onunun çeşitli yollarla yabancı yardımlardan sağlanmasıy­ la sonuçlanan dönem boyunca gerçekleşti.


DEVLET OLMANIN EKSÎK BOYUTLARI

55

Borç politikalarının çelişkisi, dış bağışçıların, yerel hükü­ metin, hem ziraat, kamu sağlığı ve ilköğretim gibi belirli hiz­ metleri sağlama kapasitesini, hem de bu hizmetleri son kul­ lanıcılara ulaştırma kapasitesini artırmak istemeleridir. İkinci amaç, bağışçıların bizzat sahip oldukları dürtüler sebebiy­ le hemen her zaman başarıya ulaşır. Çoğu bağışçı, aynı an­ da her iki amaca yönelik de çalışabileceğini düşünmesine rağ­ men, pratikte, yardım programı bir kez son bulduktan sonra, hizmetlerin doğrudan temini, hemen her zaman hükümetin bu hizmetleri sağlama kapasitesini baltalar. Örneğin, Afrika’nın Aşağı Sahra bölgesindeki AIDS kur­ banlarına antiretroviral ilaç sağlamaya yönelik bir program, ihtiyaca yönelik beklenen bir programsa herkes hemfikir ola­ caktır. Dış bağışçılar, kurbanların tedavisi için iki mümkün yaklaşımı benimseyebilir. Tamamıyla ülkenin kamu sağlığı altyapısı üzerinde durulabilir, hükümete çok daha büyük kay­ naklar sağlanmak suretiyle, bürokratlar, doktorlar ve başka sağlık görevlileri yetiştirilerek, sağlık sisteminin kapsamı genişletilebilir. Ya da alternatif olarak, dış bağışçılar, ilaç dağı­ tım programının önemli kısmını üstlenir, doktorları, sağlık görevlilerini, ilaçları, daha da önemlisi sağlık görevlilerini bu sahaya yönlendirecek idari kapasiteyi doğrudan kendileri sağ­ larlar. Hükümetle çalışmak kaçınılmaz olarak, daha az sayıda AIDS’imin tedavi edileceği anlamına gelir. Kamu sağlık altya­ pısı var olmayabilir, yetkin olmayabilir ya da iyice çürümüş olabilir; bu durumda ilaçlar çalınacak, kayıtlar tutulmayacak ve borç verenlerin parası, paradan faydalanmaları öngörülen hastalara gitmek yerine bürokratların elinde eriyecektir. Bu iş­ levleri doğrudan üstlenmek ise tersine, sağlık hizmetlerine çok daha verimli bir bağış yapmak demektir. Fakat dış yardım ku­ ruluşu hükümeti baypas ettiğinde, hükümetin işlevi hizmet sağlamaktan çok yabancı bağışçıyla bağlantı kurulması ve ko­


56

DEVLET İNŞASI

ordinasyonun sağlanmasıdır. Ülke bürokrasisi uygunsuz be­ ceriler edinir, sağlık hizmetlerinin mülkiyetini asla üstlenmez ve sık sık en yetenekli elemanlarını yabancı bağışçılara kaptı­ rır. Hükümetin hizmetinde olan kaynaklar ile dış bağışçının hizmetinde olanlar arasındaki fark, hemen her zaman deva­ sadır ve bu da, bağışçıların proje hedefleri ve uygulama konu­ sundaki kararlarda sık sık marjinalleşeceği anlamına gelir. Dünya Bankası ve uluslararası finans kuruluşlarının prog­ ram tasarımına daha büyük çaplı yerel destek yaratmak yö­ nündeki çabalarına rağmen, bağışçılar, kapasitenin sağlama­ ya yöneldiği hizmetlerden çok, kapasite inşasının birincil he­ defleri olduğu yolunda kesin bir tercihte bulunmadıkları sü­ rece, kapasite yıkımı sorunu halledilemez. Bağışçıların büyük çoğunluğunun sahip olduğu dürtüler genellikle bunun olma­ sına izin vermez. Yardım programlarının faturasını ödeyen­ ler, en çok sayıda insanın tedavi edildiğini görmeyi arzular­ lar ve uzun vadede sağlık hizmetlerini sağlaması gerekenler bu bürokratlar olduğu halde, paralarının bürokratlara gitme­ sini istemezler. Kapasite inşasına yapılan meşru vurgu bir baş­ ka “zorlu aşk”tır ve tıpkı koşulluluk için geçerli olduğu gibi, iyi niyetli halk tarafından fiilen uygulanması zordur. Demek oluyor ki, buraya kadar, kapasite inşasının önemine gösterilen sahte bağlılık ve yabancı bağışçıların devamlı olarak kurumsal kapasitenin yerini doldurmasına şahit olduk. Üçüncü bölümde tartıştığım gibi, bu sorun ortadan kalk­ maz, hatta dış müdahaleler, koşullar dayatmak yerine doğru­ dan ulus(un) inşası biçiminde gerçekleşirse, daha vahim bir hale gelir. Uluslararası toplum, hükümet hizmetlerinin nasıl arz edileceğini biliyor; çok daha az bildiği şey, kendini devam ettirebilen yerli kuramların nasıl yaratılacağıdır. Gelişmekte olan dünyadaki hükümetlerin, yerine getir­ meyi hedefledikleri işlevler sahasının halen çok geniş ve şiş­


DEVLET OLMANIN EKSÎK BOYUTLARI

57

miş bir durumda olduğu bir gerçek. Fakat gelişmekte olan ül­ kelerin çoğu için en acil olan şey, sadece hükümetlerin yeri­ ne getirebileceği temel işlevleri sunabilecek şekilde devlet kurumlarmın gücünü artırmaktır. Ne yazık ki, pek çok ülke için Danimarka’nın nasıl yakalanacağı sorunu muhtemelen çözü­ lemeyecektir. Çözüm önündeki engel bilişsel nitelikte değil­ dir: Danimarka tarzı bir çözümün nasıl olabileceğini ve bu ül­ kelerin Danimarka’dan ne ölçüde farklı olduklarını genel ola­ rak biliyoruz. Sorun, reformlara yönelik iç talebin yetersizliği yüzünden, bizi istenen noktaya götürebilecek politik araçlar­ dan yoksun oluşumuzdur. Vaat edilmiş topraklara biraz daha yaklaşma olasılığı olan bu ülkeler için yapmamız gereken, devlet olmanın “inşa” ve manipüle edilebilir boyutları üzerine daha yakından odaklan­ maktır. Bu da, kamu idaresi ve kurumsal planlamanın bile­ şenleri üzerinde yoğunlaşmak demektir. Ayrıca, bu bileşen­ lerle ilgili bilgileri zayıf kuramlara sahip ülkelere aktarma me­ kanizmaları üzerinde özellikle durmalıyız. Kalkınma alanın­ da politika üretenler, hiç değilse doktorların “zarar vermeme” yeminini etmeli ve kapasite yaratmak adına kurumsal kapasi­ tenin altını oyan ya da içini boşaltan programlara girişmeme­ lidirler. Bu konu, ikinci bölümünün içeriğini oluşturuyor.


2 Zayıf Devletler ve Kamu İdaresindeki Kara Delik

Birinci bölümde, kuramlarla ilgili farklı bilgi türleri ara­ sında, kuramlaştırılmaya ve dolayısıyla da toplumsal ve kül­ türel sınırlar ötesine taşınmaya en uygun olanının, örgütle­ rin planlanması ve yönetimi alanındaki bilgiler olduğunu sa­ vundum. Bu bölümde, örgütlerin sınırlı alanı içerisinde, op­ timal bir örgütlenme şeklinin, özel ya da kamu sektörü kuru­ luşları için var olmadığını öne sürüyorum. Örgütsel planla­ mayla ilgili genel geçer kuralların bulunmayışı, kamu idare­ sini kaçınılmaz olarak bir bilimden çok bir sanat haline geti­ rir. Kamu idaresi sorunlarına getirilen uygun çözümlerin ço­ ğu, kurumsal planlamayla bazı ortak niteliklere sahip olmak­ la birlikte, bariz “en iyi uygulamalar” arasında yer almazlar. Çünkü bu çözümler, o konuyla ilgili pek çok özel bilgiyi bün­ yelerinde barındırmak durumundadırlar. Bu ise, gelişmekte olan ülkelerdeki devletleri nasıl güçlendireceğimiz ve bu alan­ da nasıl uzman yetiştireceğimiz konularında izleyeceğimiz yo­ la işaret eder. Kamu idaresi sorunlarına uygun çözümler, bir anlamda yerel olmalıdır; bu yerellik, gelişmekte olan ülkelerin hükümetleriyle dış bağışçılar ve tavsiyeciler arasında çok fark­ lı ilişkiler gerektirir.


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

59

Tüm zenginliğine ve karmaşıklığına karşın örgütsel kura­ mın çok büyük bir kısmı, bir tek merkezi sorun etrafında dön­ mektedir: Yetki aktarımı sorunu. Karar alımı ve otorite kulla­ nımında yetki aktarımı, etkinlik için gerekliyken, tam da bu aktarmanın kontrol ve denetleme konularında sorunlara yol açması, örgütsel kuramın bilmecesidir. Örgütsel kuramcıların önde gelenlerinden birinin sözleriyle: Bütün bilgiler, merkezi bir karar alıcıya aktarılamadığı için, ister ekonomideki merkezi planlamacı, ister bir şir­ ketteki CEO’lar söz konusu olsun, karar alma hakkı büyük oranda konuyla ilgili bilgi sahibi insanlara devredilmeli­ dir. İnsanlar arası bilgi transferinin maliyeti, örgütlerde ve ekonomilerde bazı karar alma haklarının adem-i mer­ kezileştirilmesi zorunluluğunu doğurur. Bu ise sistemin, (kendi öz-denetim sorunlarıyla birlikte) kendi çıkarlarını gözeten insanların yol açtığı denetim sorunlarını hafiflet­ mesini sağlar; bu insanlar karar alma haklarını başkala­ rı lehinde kullanırken kusursuz birer temsilci gibi davran­ mazlar (Jensen 1998,2). Yetki aktarımı sorunu, hem iktisatta hem de siyaset bili­ minde karşılaşılan pek çok meseleyi belirgin hale getirir. Bu sorun, bir makro ekonomide pazarların, merkezi planlama karşısındaki göreli verimliliğini, (Hayek 1945) ve çok parça­ lı, adem-i merkezi bir yapının benimsenmesi için büyük şir­ ketlere duyulan ihtiyacı aynı anda açıklayabilir (Chandler 1977). Demokratik karar almanın otoriter olana nispi üs­ tünlüğü ve federalizme ilişkin sorunlar son noktada takdir yetkisiyle ilgilidir. Dolayısıyla, örgütsel kuramın özündeki sorunlar sosyal bilimler için daha geniş çaplı açılımlara sa­ hiptir. Örgütlemenin optimal bir şeklinin ya da bir kamu ida­


60

DEVLET İNŞASI

resi biliminin olmaması fikri, yönetim ve kamu idaresi alanlarında uzman olanlara yeni bir fikir gibi görünmeyecektir. Bununla beraber, güçlü yöntemsel araçlarını yöne­ tim ve kurumlar alanına taşımaya çalışmış iktisatçılar için bu fikir açık olmayabilir, iktisatçıların, şirket ve örgütleri, gözlemlenen davranışları bildik rasyonel fayda maksimizasyonu varsayımıyla açıklanabilen, ama iç hesapları ekono­ mik analizlere büyük ölçüde kapalı olan temsilcilerden olu­ şan bir “kara kutu” gibi gördükleri bir dönem oldu. Bu ba­ kış açısı son yıllarda, örgütleri, geniş iktisat kuramına kat­ ma denemelerine olanak verdi; kamu sektörü reformla­ rı için önemli ve yararlı bazı kavrayışlar sunan bir çabay­ dı bu. Son noktada, neoklasik iktisadın dayandığı davranış­ sal varsayımlar -özellikle, örgüt elemanlarının öncelikle bi­ reysel öz-çıkarlarca güdülendiği varsayımı- örgüt içi davra­ nışların kilit yönlerini açıklamakta sınırlıdır. Bir bilim ola­ rak iktisat, optimize edici çözümler üreten kuramlar yarat­ maktan hoşlanır, ama bu, kamu idaresinin pek çok yönü açısından kesinlikle mümkün olmayan bir şeydir. Kuramsal bakış açısından kara kutular, aslında daha çok kara delikle­ re benzetilebilir. İktisatçıların 1980 ve 90’larda örgütsel kuram alanı üzerin­ de kurdukları egemenlik, ilk başlardaki örgütlerle ilgili sosyo­ lojik kuramlar geliştirme eğilimini sekteye uğrattı ve bu ge­ leneğin bazı temel kavrayışlarını karanlıkta bıraktı. Bu deği­ şim aslında sosyal bilimler açısından bir gerilemeyi ifade eder. Kimi iktisatçılar bugünlerde, yaklaşımlarının sınırlarını fark ederek söz konusu erken kuramlara geri dönüyorlar ve bu ku­ ramları kendi yöntemsel varsayımları üzerinden yeniden ifade etmeye çalışıyorlar. Aslında, nasıl çalıştığını unuttukları kırk -elli senelik bir tekerleği yeniden keşfediyorlar, bu unutuşun sorumluları da yine kendileri.


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELlK

61

KURUMSAL İKTİSAT VE ÖRGÜTSEL KURAM

Örgütlerle ilgili iktisadi kuramlar,(1) Ronald Coase’nin şir­ ket kuramıyla başlar (1937). Bu kuram, piyasalar ve hiyerar­ şiler arasındaki temel ayrımı ortaya koyuyor ve hiyerarşik ör­ gütlerdeki bazı kaynak dağıtımı kararlarının, işlem maliyetle­ rini kısma ihtiyacı yüzünden alındığını savunuyordu. Adem-i merkeziyetçi piyasalarda ürünler ve tedarikçiler hakkında bil­ gi toplama maliyeti, sözleşme müzakereleri, performans taki­ bi ve sözleşme ile sözleşmeden doğan hakların hukuki takibi­ nin ortaya koyduğu şey, bütün bu işlemlerin, otorite ilişkisi temelinde karar alan tek bir hiyerarşik örgütün sınırları içeri­ sinde toplanmasının daha etkin bir çözüm olduğudur. Coase’nin şirket kuramı aslmda bir örgütler kuramı olmak­ tan çok, piyasalar ve örgütler arasındaki sınırların niçin var olan şekliyle çizildiğini açıklayan bir kuramdır, Williamson, (1975,1985,1993) Coase’nin işlem maliyetleri çerçevesini al­ dı ve neden piyasalara tercihen hiyerarşilere başvurulduğuyla ilgili ayrıntılarla bu çerçevenin içini doldurdu. Williamson’a göre sınırlandırılmış rasyonalite, sözleşme taraflarının gele­ cekteki mümkün her olasılığı hiçbir zaman öngöremeyerek, muhtemel fırsatçılık şekillerine karşı yasal koruma istemle­ rinde ifade bulur. Süresiz iş sözleşmeleri ve otorite ilişkileri, gerçek dünyadaki öngörülemeyen durumlara karşı daha es­ nek bir düzenleme sunuyordu. Üstelik, piyasaların etkinliği, çok sayıda iştirakçinin birbirleriyle rekabet etmesine bağlıydı. Fakat pek çok özel sözleşme durumu, tarafların asimetrik bil­ gi üzerinde avantaj sağlamasına izin vererek iştirakçi sayısını azaltıyordu. Tekrar edersek, çözüm, bu faaliyetleri, yatay bir­ leşmeler yoluyla, hiyerarşinin sınırları içerisinde toplamaktı. Her şeye rağmen iktisat, birey davranışlarıyla ilgili var­ sayımlarını şirket sınırları içine sokmaya başlayınca, örgüt­ sel kurama kendi mührünü vurmuş oldu. Örgütler, hem iş­


62

DEVLET İNŞASI

birlikçi hem rekabetçi hem de öz-çıkar güden davranışlar ser­ gileyen bireylerden meydana gelir. Erken sosyolojik yakla­ şım, genellikle işbirliği boyutunu vurguluyordu ve örgütler­ den, ortak bir amaca yönelmiş tek tek parçalardan oluşan yekvücut bir organizma olarak söz eden organik metaforlar kul­ lanıyordu. Coase’nin hiyerarşi kavramı, otoriter ilişki biçi­ minden kaynaklanan benzer bir amaç birliğini ima ediyor­ du. Alchian ve Demsetz (1972) ise farklı olarak, otoriter ilişki biçiminde, onu iştirakçiler arasındaki gönüllü ilişki şeklinden farklılaştıran belirgin hiçbir şeyin olmadığını öne sürüyordu. Hiyerarşik şirketler, tek tek her çalışanın hiyerarşik otoriteye uymayı gönüllü olarak kabul ettiği sözleşmeler bütünü ola­ rak anlaşılabilirdi. Bu kabulün sınırları vardı; çalışanlar ori­ jinal iş sözleşmesindeki koşullar içerisinde, istedikleri zaman işçi-işveren ilişkisine son verebilirler ve şirket otoritesini ka­ bul etmek yerine kendi öz-çıkarları gereğince davranabilirler­ di. Alchain ve Demsetz’e göre, hiyerarşik şirketlerin var olma­ larının sebebi, çalışanların nispi katkılarını ayrıştırmada zor­ luk yaratan bileşik ürün takibi sorunuydu. Takipteki zorluk­ lar kaytarma imkânı yaratıyordu ve bu durum, örgütsel ku­ ramın, ilk kez Akerlof tarafından ortaya konan (1970) “karşı seçim” konseptini bünyesine katmasına olanak sağladı. Yani, bir ortak ürün durumunda, her bir çalışan kendi katkısı hak­ kında üçüncü kişilerden daha çok bilgi sahibiydi ve bu, çalı­ şan yararına manipüle edilebilirdi. Kaytarma davranışının, ta­ kipler ve teşvikler yoluyla kontrolünün, şirketler için, dışarı­ dan koşullar dayatma durumunda yaşanandan daha kolay ol­ duğu iddia ediliyordu. Sonraki hemen her ekonomik örgüt kuramcısı, örgütlerin basitçe, bireysel iş sözleşmelerinin bir toplamı olduğu ve hiye­ rarşi içerisindeki bireyin davranışlarının, piyasadaki davranış­ ları niteleyen bildik rasyonel optimizasyon stratejileriyle açık-


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

63

lanabilecegi yönündeki görüşü kabul etmiştir. Bireyler örgüt­ ler içerisinde işbirliği yapıyorlarsa, bu sadece kendi çıkarları öyle gerektirdiği içindir. Bireysel ve örgütsel çıkarlar arasın­ daki ayrım, bugün yönetim sorunlarının anlaşılmasında kap­ sayıcı bir çatı oluşturan, temsil edilenr)/temsilcir>f) ilişkileri (principal/agent relationships) başlığı altında önemli bir ku­ ramsal branşın doğmasına yol açtı. Berle ve Means uzun zaman önce, modern şirketlerde mülkiyetin yönetimden ayrılması olgusunun, önemli şirket yönetimi sorunları yarattığmı fark etmişlerdi. Mülk sahiple­ ri, temsil edilenler, atanmış yöneticiler ya da temsilciler, hepsi de kendi çıkarlarını gözetirler ama temsilciler, genellikle tem­ sil edilenlerden çok farklı bireysel dürtülere uyarlar. Bu, hiye­ rarşik örgütlerin her şeklinde gözlenen bir sorundur ve hiye­ rarşinin pek çok düzeyinde aynı anda var olabilir. Jensen ve Meckling (1976), elemanların direktiflerini yerine getirmele­ rini garantilemek için temsil edilenlerin ödemek zorunda ol­ duğu temsil maliyeti kavramını ortaya attı. Bu maliyet, tem­ silci davranışlarının takibini, senetle eleman bağlama mali­ yetlerini ve temsilcilerin şirket çıkarlarına aykırı davranma­ ları halinde ortaya çıkan gizli kayıpları içeriyordu. Jensen ve Meckling, disiplini sağlayanların öncelikle geriye kalan risk yüklenicileri ve mülk sahipleri olduğunu ve bu temel üzerin­ de, sermaye yapısına ve bu yapının yönetimle işbirliği ilişkile­ rine ilişkin ayrıntılı bir kuram geliştirildiğini düşünüyorlar­ dı. Bununla birlikte Fama (1980), geriye kalan risk yükleni­ cilerinin eleman disiplininin tek kaynağı olmadığını ileri sür­ müştü. Yöneticiler ya da temsilciler birbirlerinin davranışları­ nı disipline sokuyorlardı, çünkü temsil ilişkileri sürekli müda­ (*) Principal: Ana öge/Temsil edilen. (**) Agent: Vekil/Temcilci.


64

DEVLET İNŞASI

haleyi gerektiriyordu ve yönetim becerisi açısından, bu alan­ daki değerlendirmelerin önemli olabileceği rekabetçi bir pi­ yasa vardı. Temsil edilen-temsilci kuramı, özel şirketlere bir kez uy­ gulanınca, kamu sektörlerindeki davranışları açıklayacak bir çerçeve bulmak nispeten daha kolaydı (Rose-Ackerman 1979; Weingast ve Moran 1983; Weingast 1984; Moe 1984; Harriss ve diğerleri.1995). Özel sektörde temsil edilenler hissedarlar­ dır; şirketin yönetim kurulu bunların temsilcileridir ve üst düzey yöneticiler, yönetim kurulunun temsilcileri olarak hiz­ met ederler. Kamu sektöründe, temsil edilenler, genel olarak haktır. Demokrasilerde ilk düzey temsilciler, seçilmiş vekiller­ dir; onların yasalaştırdığı politikaları yürütmek üzere atanmış yürütme kanadı temsilcilerine karşı yasa koyucular patron gi­ bi davranır. Siyasal yozlaşma, tek tek temsilciler (yönetici me­ murlar), kendi özel maddi çıkarlarını, temsil ettikleri kişile­ rin çıkarları üstünde tuttuklarında ortaya çıkar. Fakat temsil­ ciler, başka sebeplerle de umulanın tersine hareket edebilirler; örneğin, kendi bürolarını ve iş güvencelerini korumaya yöne­ lik ya da çalıştıkları insanlarınkiyle uyuşmayan ideolojik dür­ tülerle davranabilirler. Günümüz iktisadının bir başka ana dalı olan kamu ter­ cihleri kuramı, kamu sektörü kuruluşlarında çalışan temsil­ cilerin, temsil ettikleriyle çok farklı gündemlere sahip olduk­ ları varsayımıyla yola çıkar. (Kamu tercihleri kuramı, temsil edilen-temsilci çerçevesini öncelikli ve açık bir şekilde kullanmasa da bu doğrudur). Tullock (1965), Buchanan ve Tollison (1972) tarafından ayrmtılandırıldığı üzere, kamu hizmetlileri öz-çıkarlarını maksimize etmeye çalışmaları bakımından di­ ğer ekonomik temsilcilerden farklı değildir. “Kamu hizme­ ti” retoriği, yönetici memurların nasılsa geniş kamu çıkarları doğrultusunda hareket edeceklerini ima etmesine rağmen, as-


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

65

lmda bunların davranışları ampirik olarak sınırlı öz-çıkar dür­ tüleriyle daha iyi izah edilebilir^. Kamu görevlilerinin davra­ nışları rüşvetle, seçim kampanyası bağışları, aile üyelerine pa­ ra yedirmek ya da istihdam sözü vermek yoluyla yönlendirile­ bilir. Pek çok özel sektör faaliyeti böylelikle, refah üreten giri­ şimcilikten rant avcılığına çevrilir (Krueger 1974; Buchanan, Tullock ve diğerleri 1980). Kamu tercihleri perspektifi, yöne­ tici memurların dürtülerini normlar vasıtasıyla şekillendiren tarifeler konusunda son noktada kötümserdir. Yönetimi geliştirmek konusunda günümüzde yapılmakta olan pek çok çalışma bu nedenle, temsilcilerin teşvikiyle tem­ sil edilenlerin çıkarlarını daha fazla uyumlu hale getirmeye ça­ lışıyor. Temsilcilerin ve temsil edilenlerin çıkarlarını uzlaştır­ maktaki genel yaklaşım, temsilcilerin faaliyetlerine daha faz­ la şeffaflık getirmek (temsilci davranışları takibini tanımlama­ nın güzel bir şekli) ve ardından, ödül ve ceza yoluyla temsilci­ leri kendi faaliyetlerinden sorumlu tutmaktır. Kamu tercihle­ ri ekolünün başlıca marifeti, rantçılığı ve diğer temsil maliyet­ lerini en aza indirmek için gereken anayasal ve yasal düzenle­ meleri tasarlamaktır. Özel sektör için kamu kuruluşlarına na­ zaran daha elverişli olan bir diğer yol, temsilcilere stok seçe­ nekleri veya başka hakça mülkiyet biçimleri vererek mülk sa­ hipleriyle yöneticileri bir araya getirmektir.(3) Örgütlerle ilgili ekonomik kuramlar, diğer genel ekono­ mik kuramlar gibi, yöntemsel bireycilik öncülünden hare­ ket ederler. Yani, örgütler esas itibariyle, öz-çıkarları sebe­ biyle toplumsal işbirliği becerisi kazanan bireyler toplamıdır. Dolayısıyla bu bakış açısı, grup üyeleri arasındaki çıkar çatış­ malarını vurgulamak ve grup kimliği, sosyalleşme, liderlik ve benzeri kavramları ön plana çıkartmak eğilimindedir. Anonim şirket yönetimi ya da temsil edilen-temsilci ilişki­ sindeki yozlaşma sorunlarını anlamaya çalışmak ve bu çerçeD İ5


66

DEVLET İNŞASI

veyi, farklı dürtüleri uyumlu hale getirmeye çalışacak bir ku­ rumsal planlamada kullanmak kesinlikle faydalıdır. Yine de, resmi kuramlarla ilgili herhangi bir optimal tarif bulunma­ masının ve dolayısıyla, örgütler, özellikle de kamu sektörü ku­ ruluşları için herhangi bir optimal şeklin olmamasının en az üç temel sebebi vardır. Birincisi, çoğu örgütün hedefleri net değildir. Temsilciler, temsil edilenlerin isteklerini, sadece bunlardan haberdar ol­ dukları takdirde yerine getirebilirler, ama durum her zaman böyle değildir. Hedefler çoğunlukla, örgütün aktörleri arasın­ daki karmaşık etkileşimler dolayısıyla ortaya çıkar ve gelişir­ ler, örgüt içindeki aktörlere verilen roller tarafından tanımla­ nırlar -ki bu, “nerede oturuyorsan yerin orasıdır kuralı” ola­ rak da bilinir (Allison 1971). İşgücü, zorunlu olarak, bir ör­ gütsel hedeften ziyade bir diğerini kolaylaştıran ama asla hep­ sini aynı anda desteklemeyen, işlevsel olarak çok farklı şekil­ lerde bölünebilir. İkinci olarak, özellikle kamu idaresinde resmi denetim ve sorumluluk sistemlerinin kurulması, ya çok yüksek transfer maliyetleri gerektirdiği ya da bunlara temel oluşturan faaliyet­ ler özgül olmadığı için olanaksızdır. Bu durumlarda, eleman davranışlarını gayri resmi normlar vasıtasıyla kontrol etmek genellikle daha verimlidir ama bunun da kendine özgü sakın­ caları vardır. Bir örgütün resmi ya da gayri resmi kontrol me­ kanizmalarını tercih etmesi, karşı karşıya olduğu özel durum­ lara bağlıdır. Üçüncü olarak, takdir hakkının uygun aktarım derecesi, bir örgütün zaman içinde karşı karşıya geldiği dış ve iç kay­ naklı koşullara göre değişecektir. Her yetki aktarımı, verim­ lilik ve risk arasında bir tercih yapmayı gerektirir ve hem risk derecesi hem de uygun yetki aktarımının belirlenmesi, genel­ likle örgütler için güçtür. Bunun sonucu, aynı aktarım derece­


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELlK

67

sinin, tek bir çerçevede değil bir diğerinde, tek bir zaman ara­ lığında değil bir başkasında sonuç vermesidir. Bu noktaların her birini yeri geldiğinde inceleyeceğim. HEDEFLERİN BELİRSİZLİĞİ

Örgütsel belirsizliğin ilk kaynağı örgütsel hedeflerin genel­ likle belirsiz, çelişkili ya da hiç değilse yetersiz derecede belir­ lenmiş olmasıdır. Temsil edilen-temsilci çerçevesi, temsil edi­ lenlerin kendi çıkarlarının tamamıyla farkında olan rasyonel aktörler olduklarını ve temsilcilere bu çıkarları kovalamaları için yetki aktarımında bulunduklarını varsayar. Yetki tek yön­ lü olarak, hiyerarşinin tepesinden aşağıya aktarılır. Böylelikle, görevin kötüye kullanılması, rüşvet ya da en basitinden bü­ rokratik atalet gibi sorunlar, temsil edilenlerle aynı güdüleri paylaşmayan veya temsil edilenlerin yetkesini yanlış değerlen­ diren ya da bu yetkeye itaatte kusur eden temsilcilerin öz-çıkar güden davranışlarının bir sonucu olarak ortaya çıkar. Bunun yanı sıra, örgütsel kuram içerisinde, hedefleri tes­ pit etmek için yetkelerini kullanmaları beklenen temsil edi­ lenler de dahil olmak üzere, tüm örgütsel katılımcıların sınır­ lı rasyonalitesinin altını çizen bir ana dal uzun zamandan be­ ri var olagelmiştir. Bunun en dikkate değer örneği, Herbert Simon’un “Administrative Behavior” (1957) isimli kitabın­ da, bir örgüt içindeki bireylerin deneysel olarak gözlemlenebilen davranışlarının, rasyonel optimizasyon adlı ekonomik modelden nasıl sapma gösterdiğini açıklamak için ortaya at­ tığı “minimum gereklilik” (satisficing) kavramıdır. Bu gele­ nek içerisinde yer alan diğer bazı çalışmalar şunlardır: Cyert ve March (1963), Olsen ve March (1976), March ve Cohen (1974), Cohen, March ve diğerleri (1972). Bu kuramcılar, bel­ li bir anda hedeflerin asla belirgin bir şekilde var olmadıkla­ rım ama farklı örgütsel aktörler arasındaki etkileşimin bir so­


68

DEVLET İNŞASI

nucu olarak ortaya çıktıklarını savunuyorlar. Bu aktörler, Williamson’un kastettiği gibi hayatın getireceklerini tam ola­ rak öngörememekten dolayı değil, olayların gözlem ve yoru­ mu kendiliğinden bilişsel süreci renklendiren, eğip büken ve değiştiren bir sosyal süreç olduğu için sınırlandırılmış bir rasyonaliteye sahiptir. Bireyler öğrenirler ama örgütler, bireysel öğrenmelerin toplamından farklılık gösteren yollarla öğrenir­ ler: Örgütlerin bireysel algıyı şekillendiren kendi mitleri, ta­ rihleri, ve gelenekleri vardır. Bilginin toplumun içinde yer al­ dığı fikri, örgütsel öğrenme ağlarının etkileri üzerine yeni ça­ lışmalar yapılacağının habercisidir (Brown ve Duguid 2000). Temsil edilen-temsilci çerçevesinin eksikliklerinden bi­ ri de, yetkinin tek yönlü, aşağıya doğru aktarıldığı yolunda­ ki varsayımıdır. Temsil edilenlerle temsilciler arasında orta­ ya çıkan uyuşmazlıkların pek çoğu, ortak hedeflere en iyi şe­ kilde nasıl ulaşılacağıyla ilgili farklı değerlendirmelerin sonu­ cudur; bu noktada, temsil edilenler her zaman haklı olmaya­ bilir ya da temsil edilenlerin önde gelen çıkarlarının ne oldu­ ğuyla ilgili tutarsız yorumlar söz konusu olabilir. Simon ve Smithberg (ve diğerlerinin) (1961) uzun zaman önce belirt­ tiği gibi yetki örgüt içerisinde, sadece yukarıdan aşağıya değil, aşağıdan yukarıya ve yanlamasında da aktarılır; yani örgütün farklı kısımları, muhasebe, mühendislik, pazarlama ya da in­ san kaynakları yönetimi gibi farklı uzmanlık ve bilgi alanla­ rını bünyesinde barmdırabilir. Uzmanlaşma ve işbölümü, örgüt üyelerinin sadece, hiyerarşi içinde kendilerinden da­ ha üstte yer alan yetki merciine değil, bilginin bu uzmanlaş­ mış şekillerine sahip insanların yetkesine de itaat etmelerini gerektirir. Gerçekten de pek çok örgüt, belli uzmanlara itaa­ ti gerektiren resmi kurallara sahiptir: Bir CEO, muhasebe bö­ lümünün yetkisini geçersiz kılıp, bir harcamanın başka şekil­ de sınıflandırılmasını isteyemez. Dolayısıyla örgüt içi karma­


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

69

şık yetki sistemi, örgütlerin neden çoğunlukla bu kadar tutu­ cu, değişmesi zor ve kelimenin tam manasıyla “bürokratik” olduklarını açıklar. Örgüt içinde var olan uyuşmazlıkların ve yetersiz işleyişin önemli bir kısmı, tam da yetki üzerindeki bu çeşit bir anlaş­ mazlıkla ya da yaygın ifadesiyle “nüfuz alanı” ile ilgilidir. Bir okul yöneticisi, sendikasız öğretmenlerle sözleşme yaparak test sonuçlarını geliştirmek istemektedir; buna karşılık öğret­ menler sendikası, yeni gelenlerin mesleki yeterliliğe sahip ol­ madıklarını ve öğretmenlerin birleşerek sözleşmelileri kontrol etmesi gerektiğini söyleyerek karşılık verir. Yönetici ve öğret­ menler, okulun öğretim hizmetini alan ve dolayısıyla da tem­ sil edilen taraf olan veliler ve çocuklar için temsilciler olarak hareket ederler. Acaba hangi temsilcinin çıkarı, temsil edilenlerinkiyle uyuşmazlık içindedir? Belki, işlerini ve ayrıcalıkla­ rını korumak isteyen öğretmenlerin, belki de ehliyetsiz ya­ kınını öğretmen olarak işe almak isteyen yönetimin. Söz ko­ nusu durumda, profesyonel bir meslek grubu olarak öğret­ menlerin yetkisi, temsil edilenlerin çıkarlarını korumaktadır. Öğretmenlerin işe alma üzerindeki yetkisi, son planda, basit­ çe öğretmenlerin siyasi gücünün bir ayrıcalığı olarak değil, yö­ neticilerin keyfi davranışları üzerinde resmi bir denetim şekli olarak ortaya çıkar. Bütün temsilciler, temsil edilenlerin çıkar­ ları lehine konuştuklarını iddia ederler; hangisinin doğru ol­ duğunu bilmek ve istenen hizmeti/ürünü garanti edecek res­ mi bir yetki yapısı belirlemek peşinen mümkün değildir. Her karmaşık örgütte -doğrusu, daha genel olarak mo­ dern toplumlarda- yetki zorunlulukla, işlevsel olarak dağıtı­ lır, kaba tabiriyle “soba borusu” olarak bilinen şeyin kayna­ ğı budur. Soba boruları vardır, çünkü gerçek bilgiyi ve uz­ manlığı barındırır. Örneğin Donanmada, havacılar, deni­ zaltında görev yapanlardan ya da su üstü muharebe uzman­


70

DEVLET İNŞASI

larından çok farklı faaliyetlerde bulunurlar. Fakat her soba borusu, yaşamını sürdürebilmek için, parçası olduğu geniş yapınm çıkarlarını yansıtmayan bir çıkarlar bütünü geliştirir. 1948’deki Ulusal Güvenlik Sözleşmesi döneminde (Quester 1973), Donanma ve Ordu, bağımsız bir Hava Kuvvetleri’nin kurulmasma direndi; Hava Kuvvetleri’ndeki pilotlar bu­ gün hâlâ, uzaktan kumandalı araçların (RPV’lerin) yöneti­ mi branşının gelişmesine direniyorlar. Teknolojinin ve dış koşulların değişmesi sebebiyle, temsilcilerin çıkarları za­ man içinde örgütle uyumsuz bir hale gelir. Uyumsuzluklar çoğu kez, temsil edilenlerin önde gelen çıkarlarının ne ol­ duğu hakkında var olan gerçek bilişsel belirsizlikleri yansı­ tır. Bugün, iyi yetişmiş savaş uçağı pilotları, RPV’lere fazla­ ca önem verilmesinin, gelecek savaşlarda belirleyici olacak pilotluk yeteneklerinde aşınmaya yol açacağını savunuyor. Pilotlar bunu savunarak, şüphesiz kendi çıkarlarına hizmet ediyorlar, ancak gelecek savaşların yapısıyla ilgili olarak hak­ lı olup olmadıklarını şu anda bilmiyoruz. örgütsel belirsizliğin, örgütsel hedefleri tam olarak opti­ mize edecek belirgin bir uzmanlaşma şekli olmadığını kanıt­ layalı, başka kaynaklan da vardır. İşbölümü ve görev tahsisi, örgütün bütün hedeflerine etki edecektir. Simon, Smithburg vd. (1961, 151), işgücünün amaçlara, işlemlere, müşteri gruplarına ve coğrafi alanlara göre işlevsel olarak bölümle­ re ayrılabileceğini belirtiyorlar, örgütler, işlevlerin birbirle­ rine bağlı oluşuna göre farklı hedeflere önem verecektir (ör­ neğin, birinci bölümlemenin coğrafi, İkincisinin işlem-yönelimli ya da bunun tersi olmasına bağlı olarak), örgütler, matris yönetimi ve özel olarak kurulan proje-tabanlı orga­ nizasyonlar vasıtasıyla bu sorunları halletmeye çalışır, ama bunlardan hiçbiri, yerleşik önceliklerin temel sorununu çö­ zemez. Bazı görev tahsisi sorunları matematiksel optimizas-


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

71

yona duyarlı olmasına karşın, başka sorunlar böyle değil­ dir. Çünkü kısmi yararlılıkları belirsiz olan ya da siyasal ola­ rak belirlenmiş olan hedefler arasında tercih yapılmasını ge­ rektirirler. TEMSİL EDİLENLER, TEMSİLCİLER VE TEŞVİKLER

Temsilci teşviki, temsil edilenlerin çıkarlarıyla tam olarak asla uyumlu hale getirilemez. Örgütsel kuramın büyük bir bölümü, farklı teşvikleri geniş bir yelpazede uyumlu hale ge­ tirecek mekanizmalarla ilgilidir. Temsilcilerin verimini, tem­ silcileri eylemleri konusunda hesap verebilir kılacak yollar­ la takip etmek çoğu durumda olanaksızdır. Temsilcileri de­ netlemekte kullanılan alternatif yöntem, temsilcilerin fayda­ lı işlevlerinin aktif düzenlenmesi ve normlara başvurulması­ dır. Bu iki yaklaşımın birbirlerini tamamlama ve birbirleri­ nin yerine geçme becerileri, örgütsel belirsizliğin ikinci kay­ nağını oluşturur. Temsilci davranışlarının takibi ve temsilcilerin hesap ve­ rir kılınması kamu sektöründe özellikle zordur. Kamu sektörü örgütleri öncelikli hizmetler üretir ve hizmet sektörlerinin ve­ rimliliğini ölçmek, bu sektörlerin yapısı gereği güçtür. Takip etme ve hesap verir kılma sorunları, özel sektör örgütleri için­ de de yeterince çetrefillidir, bu örgütlerde hiç değilse, verim ölçümüyle ilgili kârlılık sabitleri mevcuttur ama kamu sektö­ rü verimliliğinin pek çok çeşidi açısından bu çözüm neredey­ se olanaksızdır. Eğer bu sonuncusu tam olarak ölçülemezse, son noktada, şeffaflığı ve hesap verirliği sağlayacak hiçbir res­ mi mekanizma olamaz. Bu noktayı açıklığa kavuşturmak için, Woolcock ve Pritchett’nin (2002) kamu sektörü reformlarıyla ilgili parlak raporlarında öne sürdükleri ve Israel tarafından geliştirilen kategorileri (1987) kullanarak bir ölçüde değiştirdikleri çerçe­


72

DEVLET İNŞASI

veye başvuracağım. Woolcock ve Pritchett, kamu sektörü hiz­ metlerinin iki boyutu yani, işlem yoğunlukları ve takdire bağ­ lılık karakterleri arasında ayrım yapıyorlar. îlki, örgüt tarafın­ dan alınması gereken karar sayısına gönderme yapıyor, bu sa­ yı çok azdan (örneğin bir merkez bankasında, faiz oranlarının değiştirilmesine yönelik kararlar), çok fazlaya (parçalı banka sisteminde mevduat hesaplarını daraltmak ya da ilköğretim hizmetlerinin sunulması) doğru sıralanabilir. Takdire bağlı­ lık, rutin kararların verildiği durumların tersine, eksik ya da kusurlu bilginin olduğu durumlarda, yetenekli bir karar ve­ ren tarafından alınması gereken kararlara göndermede bulu­ nuyor. Bu ölçüye göre, merkez bankacılığında takdire bağlılık niteliği yüksekken, bireysel tüketicilere yönelik ticari bankacı­ lıkta böyle değildir. Takdir hakkının yerine, Israel tarafından geliştirilen öz­ güllük kategorilerini koymayı öneriyorum. Özgüllük, hizmet verimini takip becerisine işaret eder. Üst düzeyde özgüllüğü olan hizmet türüne örnek jet uçaklarının bakımıdır; bu, ye­ ri sahtesiyle doldurulamayan karmaşık bir yetenek ister. Eğer teknisyen yetersiz ise, bunun derhal ortaya çıkacak sonuçları olacaktır. Bundan farklı olarak, lise rehber danışmanlığı, dü­ şük düzeyde özgüllüğü olan bir hizmettir. Danışman, bir öğ­ renciye kariyer yönelimlerini değiştirme tavsiyesinde buluna­ bilir; tavsiyeye derhal uyulmayabilir, uyulsa bile, bunun öğ­ rencinin hayatındaki etkisi yıllar boyunca tespit edilemez (hatta hiç tespit edilemez, çünkü bunu ölçmek için vakaların kıyaslanması gerekir). Bu, danışmanların herkes tarafından aynı kalitede gerçekleştirilen önemsiz görevleri olduğu anla­ mına gelmez; sadece kolayca ölçülebilen bir görev değildir. Öyleyse, şekil 9’daki gibi, işlem yoğunluğuyla özgüllüğü karşı karşıya getiren bir matris tasarlayabiliriz. Bu da aynı şe­ kilde bizlere, her biri takip edilebilirlikle ilgili farklı sorunlar


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

73

Şekil 9. Kamu sektörü ürünleri

ortaya koyan dört çeyrek sunar. En kolay takip edilebilen fa­ aliyetler, yüksek özgüllüğe sahip ve düşük işlem hacimli olan I. çeyrektekilerdir. Askeri bir tatbikatın genel idaresi buna bir örnek olabilir: İşlemler sayıca azdır ve üst düzeyde özgüllü­ ğe sahiptir; idare başarısız olursa herkes tarafından bilinecek­ tir. Takibe en az elverişli olanlar, düşük özgüllük ve yüksek iş­ lem hacmiyle nitelenen IV. çeyrektekilerdir. II. çeyrekteki fa­ aliyetler, hem yüksek işlem hacmine hem de yüksek özgüllüğe sahiptir; devlet mülkiyetindeki telekomünikasyon şirketi bu­ na örnek olabilir. III. çeyrek, muhtemelen en az sayıda faaliyet şeklini barındırır; uluslararası gündemin nispeten sakin oldu­ ğu dönemlerde dışişleri bakanlığını yürütmek, bunun bir ör­ neği olabilir. Bir dışişleri bakanı tarafından alman kararlar sa­ yıca azdır, ama bu kararların ülkenin iyiliği üzerindeki etkisini yorumlamak çoğu zaman güçtür. Bu yüzden II. ve III. çeyrek­ ler, farklı tipteki takip sorunları içeren ara kategorileri oluş­ turur. Diğer kamu sektörü faaliyetleri, şekil 10’da olduğu gibi matrisin farklı bölümlerine yerleştirilebilir.


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELÎK

75

ların hepsi IV. çeyrekte yer alacaktır, ilk ve orta dereceli kamu öğretimi bunun açık örnekleridir. Eğitim verimliliğinin ölçül­ mesi zordur ve tek tek öğretmenleri hesap verir kılmak uygu­ lamada olanaksızdır. Kamu öğretimi, büyük şehirlerde olduk­ ça görünür olabilen ama kırsal bölgelerde görüş sahası dışında kalan yüksek işlem hacimli bir faaliyettir. Zengin ve veri bol­ luğuna sahip Birleşik Devletler gibi bir ülkede bile, hesap ver­ me mekanizmalarını geliştirmek çok zor olmuştur. Çok sayı­ da ülkenin standartlaşmış testler için gösterdiği çabanın bü­ yük kısmı bu ihtiyacı karşılamaya yönelmiştir. Fakat düşük performansın sonuçlarıyla hesaplaşmak istemeyen öğretmen­ ler, okul yöneticileri ve yerel cemaatler, bu çabalara şiddetle karşı koymuştur. Pek çok insan “hukuk düzeni”nden ya var olan ya da ol­ mayan iki seçenekli bir şartmış gibi söz eder. Gerçekte, huku­ ki sistemler orta ve düşük seviyeli özgüllüğe sahip, yüksek iş­ lem hacimli faaliyetlerdir. Bir hukuk düzeni kurmak, sadece kanunların değil, aynı zamanda mahkemelerin, hâkimlerin, bir baronun kapsamlı yapılandırılmasını ve bu mekanizmala­ rın tüm ülke sathında işletilmesini gerektirir. Böylesi bir siste­ min yerleştirilmesi devlet kurucularının başarması gereken en karmaşık idari görevlerden biridir. Yüksek işlem hacimli ve düşük özgüllüğe sahip faaliyet­ lerin izlenmesi sorununa bir dizi olası yaklaşım söz konusu­ dur. Genellikle kamu sektörü için geçerli olmayan bir tanesi rekabettir ya da Hirschman’m verdiği isimle “çıkış” seçeneği­ dir. Özel şirketler birbirleriyle rekabet ederlerken ya daha faz­ la kaynak kazanmak ya da iflas etmek olasılıklarıyla karşı kar­ şıyadır. Devlete ait hava yolları, telekomünikasyon şirketleri ya da petrol şirketleri gibi kamu sektörü faaliyetlerini özelleş­ tirmeye yönelik çaba, bu işletmeleri rekabet baskısına tabi kıl­ mak amacıyladır. Eğitimde uygulanan, kupon sistemi yoluy­


76

DEVLET İNŞASI

la rekabetçi baskıya konu olan, ya da mutlaka kamu sektörün­ de kalınacaksa, sözleşmeli okullar aracılığıyla uygulanan baş­ ka yüksek işlem hacimli kamu hizmetleri de vardır; ama ka­ mu sektörü verimsizliğine getirilen piyasa temelli çözümler çok tartışmalıdır ve uygulanmaları çoğu yargı sisteminde si­ yasal olarak mümkün değildir. Geri kalan alternatifler, Hirschman’m “fikir belirtme” se­ çeneği dediği şeydir; bu, temsil edilenlere, temsilci davranışla­ rı ve temsilcileri sorumlu tutan mekanizmalarla ilgili bilgilere daha iyi ulaşma olanağı vermeyi amaçlar. Federalizm, adem-i merkezileşme ve sivil toplum kuruluşları (STK) sektörü üzeri­ ne son yıllarda yapılan vurgu bu kategoride yer alır -yani, ka­ mu kurumlan üzerindeki siyasal güç, bundan doğrudan etki­ lenen yerel topluluklara kayar. Kuramsal olarak, yerel bir okul aile derneği (PTA), yerel bir kamu okulunun sorumlu tutulabilirliğini üst seviyeye çıkarma konusunda, ulusal eğitim sis­ temini denetleyen ulusal bir örgütten daha yetkindir. Bu du­ rumda, temsil edilenlerin ellerinde bulunan bilgi miktarı ve hesap isteme dürtüleri, ulusal bir örgüte nazaran yerel bir ör­ güt için daha çoktur. Yine de, bu yaklaşım için bir takım sınırlamalar söz konu­ sudur. Bu sınırlamalar kamu kuruluşlarında, özellikle de IV. çeyrekte yer alanlarda, önemli miktarda “fikir belirtme” du­ rumunun ortaya çıkmasını fiilen engellerler. Sınırlamaların il­ ki, adem-i merkezileştirmenin, yerel temsil edilenlerin, yerel temsilcilerle temasını sağlayarak sadece işlem hacmi sorun­ larını hedef almasıdır. Bu, ilgili faaliyetlerin değerlendirilme­ sine özgü zorluklara ilişkin olan özgüllük sorununu çözmez. Üstelik, temsil edilenlerin kendileri de örgütlenmelidir, bu da sivil toplumun ve STK sektörünün güncel pek çok yönelimini açıklar. Bu türden bir örgüt varsayılamaz ve genellikle kamu politikalarıyla meydana getirilecek bir şey değildir. Son ola­


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

77

rak, çoğu kamu sektörü örgütü siyasal güçten bağımsız temel­ lere sahiptir. Veliler, PTA’lar şeklinde örgütlenseler ve kendi yerel okullarının performansı üzerine bol bol bilgi sahibi olsa­ lar bile, kötü performans gösteren öğretmenleri ya da yöneti­ mi cezalandırabilecek veya iyi performans gösterenleri ödüllendirebilecek siyasal güce sahip değildirler. Çoğu örgüt, temsil edilen-temsilci sorununu, resmi izleme ve sorumlu tutulma sistemleri vasıtasıyla çözmez. Bunun ye­ rine, düşük özgüllüğe sahip ürünlerin kalitesini geliştirmenin daha etkili bir yolu olan, resmi mekanizmaların ve resmi ol­ mayan normların karışımına bel bağlarlar. Kurumsal iktisatçı­ lar, uzun zaman boyunca “gizli faaliyet” sorunuyla başa çıkma­ ya çalıştılar (Miller 1992). Emek pazarlarında, çalışanın birey­ sel veriminin tam olarak ölçülemediği pek çok faaliyet vardır. Bu faaliyetler, Alchian ve Demsetz’in bileşik emek tartışmala­ rı bağlamında ortaya konmuştu ama başka şekillerde de mev­ cutturlar. Bir çalışanın verimi, kendi denetimi ötesindeki çe­ şitli unsurlar tarafından belirlenebilir (hava durumu, mübade­ le oranları gibi); çalışan, emeğini paylaştıracağı çeşitli görevle­ re sahip olabilir (Holmstrom ve Milgrom 1991); ya da verimin kendisinin ölçülmesi zor olabilir. Bu sonuncusu, karmaşık hiz­ metler için özellikle doğrudur, öyle ki hizmet sektörü verimi üzerine geniş bir literatürün bizlere söylediklerinin ölçülme­ si bariz bir şekilde zordur (bkz., örneğin Bosworth ve Triplett 2000). Avukatlar, doktorlar, mühendisler ve diğer profesyo­ nellerin hepsi de pek çok açıdan, nispeten düşük özgüllükte hizmetler üretirler. Örneğin profesyonelleri eleman olarak ki­ ralayan patronlar, büyük yetersizliklerin ve hilekârlıkların ol­ duğu durumları genellikle tespit edebilirler ama olası diğer ve­ rimlere kıyasla kendi elemanlarının verimlerinin kalitesini de­ ğerlendirmek için ellerinde pek az yöntem vardır. Bir mimar, makul bir evin neye benzeyeceğini tasarlar ama sunabileceği


78

DEVLET İNŞASI

daha hoşa gitmesi muhtemel daha yaratıcı seçenekler var mı­ dır? Aynı işi daha az zamanda yapabilir miydi? Aynı şey bilgi­ sayar programları mühendisliği için de geçerlidir. Bilgisayar programcısının üzerinde sözde yetkiye sahip olan bir yöneti­ ci, çoğunlukla yaratılan kodu okuyamayacak ya da iyileştiremeyecektir. Yapılması tasarlanan işin minimum gereklerinin yerine getirilip getirilmediğini bilecektir ama mümkün olan en etkin ve güzel şekilde yapılıp yapılmadığını bilemeyecektir. Programcının ortaya koyduğu işin bütün niteliklerini ölçmek bu yüzden çok güçtür. (Bazı durumlarda programcılar, prog­ ramlara sadece kendilerinin bildikleri gizli girişler ve tuzaklar koyarlar.) Bütün bu durumlarla ilgili olarak, örgütsel iktisat­ çıların işaret ettikleri sorun kaytarmadır; bütün gayretiyle mi çalıştığını yoksa şu ya da bu şekilde dalga mı geçtiğini ancak iş­ çinin kendisi bilebilir. İktisatçılar, işçileri gerçek üretim işlev­ lerini açığa çıkarmaya zorlayacak teşvik sistemleri bulmak için yoğun mesai harcamışlardır; parça başı ücretlendirme bu ko­ nudaki geleneksel yöntemlerden biridir. Yine de soruna bu şekilde yaklaşmakta, neoklasik iktisa­ dın dayandığı temel davranışsal varsayımlardan kaynakla­ nan belli bir körlük vardır, iktisatçılar, emeğin değerli oldu­ ğunu ve çalışanların verilen ücrete karşılık harcamaları ge­ reken emek miktarını en aza indirmeyi amaçladıklarını var­ sayarlar. Gerçekten de, iktisatçılar, çalışanların elde edebile­ cekleri en yüksek kaytarma oranına ulaşmak için her akılcı yola başvurduklarını varsayarlar. Bu varsayımla ilgili sorun, pek çok insanın kaytarmamasıdır: Çalışanlar, patronlarının onları her zaman izleme olanağına sahip olmadıklarını bil­ melerine karşın, zorunlu asgari miktardan daha fazla çalışır­ lar. Gerçekten de çoğu işçi, iş sözleşmesince zorunlu tutulan­ dan daha çok çalışır. Nitekim “kurallara uygun çalışmak”, sa­ dece olağanüstü durumlarda başvurulan endüstriyel bir pro­


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

79

testo şeklidir. Akerlof (1982), bir kuruluşta para havalesi işiyle uğraşan genç kadınların şirket standartlarının gerektirdiğin­ den yüzde 17.7 daha fazla çalıştığından söz ediyor. Japonların ömür boyu istihdam/kıdem’e dayanan ücret sistemi, neredey­ se kasten kaytarmayı teşvik edecek şekilde tasarlanmıştır; nite­ kim bu sistem, işverenlerin çalışanları ücretler, statü ya da iş­ ten çıkarma tehdidi vasıtasıyla güdüleme becerisini kaldırır. Ve buna rağmen Japon işçiler çok çalışmalarıyla ünlüdürler. Bu nasıl oluyor? Sadece Japon örgütleri değil, bütün toplumlardaki örgüt­ ler, düşük özgüllüğe sahip faaliyetlerden optimal verim sağla­ mayı amaçlarken, takip ve hesap verme sistemleri geliştirme­ ye ve karmaşık bireysel teşviklere başvurmaya değil normla­ ra bel bağlarlar. Özellikle profesyoneller, sadece en az gerek­ li olandan biraz fazlasını (satisfice) yapmaya ve kaytarmayı en üst düzeye çıkarmaya sevk olunurlar. Örgütlerin davranışla­ rını sıkı denetim altında tutma ihtiyaçlarına cevap veren ör­ güt içi davranış standartlarına karşı iş görürler. Böylelikle sos­ yal sermaye ve işbirliği davranışlarını destekleyen normlar (Fukuyama 2000), resmi teşvik sistemleri geliştirmenin yerini alır. Parayla ilgili bireysel teşvikler, sadece performansın genel güdüleyicisi düzeyinde olduğunda zorunludur. Takip ve sıkı hesap verebilirlik, imalat gibi yüksek öz­ güllüğe sahip faaliyetler için daha uygulanabilir hale geldi. Taylorizm ya da bilimsel yönetim (Taylor 1911), bir anlamda, temsilcilerin çıkarlarıyla temsil edilenlerinkileri uyumlu kıl­ mayı garanti eden gözetim ve resmi takip mekanizmalarının gelişiminde gelinen son noktayı ifade eder. Taylorizm, işgücü­ nün sistematik olarak, yüksek düzeyde rutinleşmeye izin ve­ ren küçük ve basit parçalara ayrılması üzerine kuruludur. Bu sistem, hayli hiyerarşiktir ve karar alma yetkisini yönetim bi­ rimlerine dağıtır. İşçiler bu sistemde, salt olumlu ve olumsuz


80

DEVLET İNŞASI

teşvikler tarafından güdülenirler ve idari kurallar vasıtasıyla inceden inceye denetlenirler. Taylorizm, eleman verimiyle ilgili olarak yüksek düzey­ de şeffaflığı ve davranışlardan tam sorumluluğu getirir. Taylo­ rizm aynı zamanda, işçilerle işletmeciler arasında olan bitene bel bağlamamayı gerektiren fabrika örgütlenmelerinin siste­ midir. Taylorizmin gerektirdiği iş takibi, yüksek işlem maliye­ ti yarattığı gibi, aşırı katılığa, hiyerarşiye ve bürokrasiye de se­ bep olur. Bu nedenle, bu tip fabrika örgütlenmelerinin yerini giderek artan bir oranda, hiyerarşinin alt kademesinde bulu­ nan çalışanlara daha yüksek oranda yetki aktaran “yalın üre­ tim” (lean manufacturing) gibi daha yatay örgütlenme şekille­ ri almıştır. Dolayısıyla imalat sektöründe bile, salt etkinlik gö­ zetilerek başlatılan, resmi iş takibi ve hesap vermenin yerine sosyal sermayeyi geçiren bir eğilim oluşmuştur. Sosyal sermaye, örgütleri ele geçirmiş ve örgütlerin düz­ gün işleyişinde önemli bir role sahip olmuştur. Örgüt içinde çalışan bireylerin oldukça karmaşık yarar fonksiyonları var­ dır, bunlar grup hedeflerine ve değerlerine bağlılık kadar bi­ reysel ekonomik çıkarları da içerirler. Pek çok durumda bu grup hedefleri, birey çıkarlarına aykırıdır ve insan sosyalliği­ nin temelinde bulunan çok güçlü doğal duygular dolayısıyla çoğu zaman bireysel çıkarlara galip gelirler (Fukuyama 1999). Her resmi örgütlenme, kimi zaman acente, branş, bölüm ya da büro şeklinde gibi resmi örgütün sınırlarıyla çakışan, ki­ mi zamansa onun sınırlarını aşan gayri resmi grupları kapsar. Her iyi işletmeci, bir örgütteki çalışanları ellerinden gelenin en iyisini yapmaya kuvvetle teşvik eden şeyin son planda gay­ ri resmi normlar ve grup kimliği olduğunu bilir ve bu yüzden de mesaisini resmi yetki zincirini oturtmaktan çok, geçerli bir “örgütsel kültürdü yeşertmek için harcar. Elbette kuralların dışarıdan uygulanmaktan çok içselleş-


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

81

tirildiği gerçeği, zorunlu olarak bunlara daha sıkıca uyulduğu anlamına gelmez ya da buradan, kaytarmanın ve fırsatçı­ lığın, normlarla ilgili önemli sorunlar olmadığı manası çık­ maz. Gayri resmi normlar, resmi güdüleme yapıları tarafın­ dan ikame edilmek yerine bunlar tarafından tamamlandıkla­ rında daha iyi sonuç verirler. Gayri resmi normlara uymak, ay­ nı zamanda takip edilmeyi ve itaatin ihmal edildiği durumların cezalandırılmasını gerektirir. Gayri resmi normların, genellik­ le resmi mekanizmalardan daha etkili ve esnek olabilen kendi takip ve uygulatma mekanizmaları vardır. Bir grubun üyeleri arasında cereyan eden gizli faaliyetin takibi, bir gözlemci için zor olabilir ama bu faaliyet, kaytarıcıları hizaya sokmak için kı­ nama ve dışlama gibi mekanizmaları kullanan grup üyeleri için gizli değildir. Kamu kuruluşlarının normlardan ve sosyal sermayeden nasıl istifade ettiklerinin en bariz örneği askeri örgütlerdir. Bilinen bireysel ekonomik teşviklerin, savaşta insanların ha­ yatlarını tehlikeye atmalarını sağlayamayacağı rahatlıkla söy­ lenebilir. Askeri örgütler bu sorunu, bireysel teşvikleri kuvvet­ lendirerek değil, birey kimliğinin yerine grup kimliğini koya­ rak; gelenek, seremoni ve askerleri duygusal olarak kaynaştır­ mayı amaçlayan deneyimler vasıtasıyla grup kimliğini güçlen­ direrek çözerler. Birleşik Devletler Donanması acemilik eğiti­ minde, acemilerin kendilerinden isimlerini kullanarak söz et­ melerine dahi izin verilmez, basitçe “denizci” ismi kullanılır (Ricks 1997). En güçlü bağlar, büyük şirketlere ya da ulus gibi soyut kavramlara karşı geliştirilmez; daha ziyade, insanın ken­ di müfreze ya da mangasındaki, nazarında korkak durumuna düşmekten utanılan en yakınındaki asker grubuna karşı geliş­ tirilir (Marshall 1947). Sadece bu grup bağlarının tekrar tek­ rar pekiştirilmesi, bireylerin doğal ölüm korkularının üstesin­ den gelmelerini sağlayabilir. Di 6


82

DEVLET İNŞASI

Bilindiği gibi, çoğu kamu kuruluşu elemanlarından hayat­ larını tehlikeye atmalarını ya da grubun selameti için olağan­ üstü fedakârlıklarda bulunmalarını beklemez. Gifford Pinchot yönetimindeki Birleşik Devletler Orman Hizmetleri, Harvey Wiley yönetimindeki Federal Gıda Ajansıya da J. Edgar Hoover yönetimindeki FBI gibi en iyi işleyen kuruluşlar, çalışanlarını örgüt hedefleriyle özdeşleşmeye teşvik eden çok güçlü örgütsel kültürler oluşturmayı başarmış kuruluşlardır (Wilson 1989). Normların örgütler için önemi, örgüt içi davranışların bü­ yük bölümünün belirsizleştirmesine neden olur. Homo economicus, insanoğlunun ekonomi sahasında nasıl davrandığının bir karikatürü olarak kabul edilirdi, ama bu karikatür insa­ noğlunun piyasadaki gerçek davranışlarına, öngörü değeri ta­ şıyacak kadar yakındı. Bu, örgüt içindeki davranışlar için da­ ha az güvenilir bir rehberdir, çünkü bireysel teşviklerle grup normları ve örgüt elemanlarının hedefleri arasında çok daha karmaşık bir motivasyon dengesi vardır. Üstelik, elemanların ve amirlerin teşviklerini uyumlu kıl­ makta kullanılabilmelerine rağmen normlar, iki ucu keskin bıçaktır. Normlar, amirlerin çıkarlarıyla iç içe olabilir ama kendi şartlarını dayatma eğilimindedir. Örneğin, öğretmen­ lerin öğrencileri için mümkün olan en iyi eğitimi sağlama­ ya kendilerini adamaları gibi. Grup kimliği ve gruba bağlılık, grubun resmen bağlı olduğu örgütün çıkarları da dahil, di­ ğer çıkarların göz önüne alınmasına engel olma eğiliminde­ dir. Bu, daha önce değindiğimiz, bir şube veya bölümün ken­ di yaşamını sürdürebilme amacını, ana örgütün hedeflerin­ den daha önemli gördüğü soba borusu sorununun bir diğer kaynağıdır. Normlar, aynı zamanda inatçıdır: İnsanlar, gruba bağlılığı ve grup değerlerini başlı başına iyi bir şey olarak gö­ rürler ve işlevsiz oldukları ortaya çıksa bile onları terk etmek­ ten hoşlanmazlar.


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELlK

83

Şimdiye kadar yazdıklarımdan hiçbirinin, kamu sektörü randımanı sorununun neden fakir ülkelerde zengin ülkelere nazaran daha ciddi olduğunu açıklamadığı fark edilmelidir. Gelişme düzeyi ne olursa olsun, IV. çeyrekte yer alan faaliyet­ lerden iyi verim elde etmek, her zaman I. çeyrektekiler için ol­ duğundan daha zordur. Peki herhangi bir toplumun, IV. çey­ rekte uygun kamu hizmetlerini sağlamayı becerebilmesi ya da en azmdan diğerlerine kıyasla daha başarılı olması nasıl müm­ kün oluyor? Hemen akla gelen cevaplardan biri kaynaklara ilişkin­ dir: Düşük yatırımlı örgütler, bütün düzeylerde daha kötü işler, dolayısıyla iyi yetişmemiş kadroları ve yetersiz altyapı­ sıyla, fakir ülkelerdeki kamu kuruluşlarının hizmet sunmak­ ta zorluklar yaşaması şaşırtıcı değildir. Bununla birlikte, dü­ şük özgüllüğe sahip faaliyetlerin, gelişmiş ülkelerde, gelişme­ miş ülkelere nazaran daha büyük bir etkinlikle icra edilmesi­ nin normlarla ilgili olan bir başka sebebi vardır. İşçileri üc­ retlerinin karşılığı olan minimum çalışmadan daha fazlası­ nı yapmaya teşvik eden içselleştirilmiş norm çeşitleri hiçbir toplumda kendiliğinden ortaya çıkan bir şey değildir; bunlar, öğretimin, eğitimin ve kısmen belli bir mesleğe özgü olan, kısmen bizi kuşatan toplumdan edinilen sosyalleşme süreci­ nin sonucudur. Modem toplumlar, kimlikleri ve dolayısıyla da bireylerin kendilerini bağlı hissettikleri grup ve normları çeşitlendirir; bunun, insanların aileleri ve arkadaşlarıyla kur­ dukları birincil ilişkileri zayıflatmak ve seyreltmek gibi etki­ leri vardır. Modem toplumlar, profesyonel ya da işyeri kim­ liklerine özel önem verir ve eğitim sistemlerinde bu kimlikle­ re duyulan ihtiyacı birincil kimliklerin aşılması amacıyla artı­ rırlar. Elbette işçiler, gelişmiş ülkelerde yüksek düzeyde pro­ fesyonellikle davranabilirler ve davranmalıdırlar ama birin­ cil bağlan çok güçlü olmakta devam eder ve çeşitli meslekler­


84

DEVLET İNŞASI

deki normlar vasıtasıyla sosyalleşmenin karşı etkileri bu bağ­ lardan daha zayıftır; tıpkı işgücü sermayesinin diğer şekilleri­ nin daha az gelişmiş olması gibi. Bu olgu düşük özgüllüğe sa­ hip işlerin randımanını daha az verimli kılarak, resmi takip ve hesap verme sisteminin yerine sosyal sermayenin alması olanaklarını azaltır. Batılı olmayan ve en hızlı gelişen ülkeler, modernleşmeden önce bile kamu hizmetlerinde profesyo­ nelliğin oldukça gelişmiş normlarına zaten sahip olan Doğu Asya ülkeleriydi. îşin içinde başka bir faktör daha olabilir. Örgütlerde norm­ lar, itibari öğretim ve eğitim vasıtasıyla öğrenilebilir ama ge­ nellikle yukarıdan aşağıya doğru liderlik tarafından aşılanır­ lar. Liderler, kural ve düzenlemeleri sadece ilan etme yoluy­ la değil, şahsiyetleri ve örnek davranışlarının gücüyle de yara­ tırlar. Bu bağlamda, modern rasyonel Weberei bürokrasiler, rasyonel olmayan norm ve sorumluluklara bağlı oldukları ve bir ölçüde kendilerini karizmatik liderliğe dayanarak yeniden ürettikleri ölçüde aslında tam olarak Weberei ve rasyonel de­ ğildirler. Diğer yandan, karizmatik liderliğin üretimini rutinleştirmekte de, kulağa geldiği gibi çelişkili bir şekilde başarılı olmuşlardır. (Karizmanın rutin üretimi, Weber’in rutinleşmiş karizma kavramıyla aynı şey değildir.) Örneğin askeri örgütler gibi güçlü kurumlar, kendi kurumsal kimliklerinin esası olan liderlik eğitimine ayrı bir önem verirler. Gelişmekte olan ülkelerin pek çoğunda ise tersine, mo­ dern Weberci-rasyonel bürokrasiler için lider yetiştirmek da­ ha geniş bir toplumsal uzmanlık alanı olmakta devam edi­ yor. Liderler boldur ama bu liderler genellikle, modern dev­ let içersinde kendi kendini üretebilen bir liderlik sistemi getir­ mek yerine, toplumsal normları örgüt içine taşıyan hasımlık ağlarına sebep olurlar.


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

85

ADEM-İ MERKEZİLEŞME VE TAKDİR HAKKI

Örgütsel tasarımdaki belirsizliğin üçüncü kaynağı, ele­ manların nasıl denetlendiğiyle değil, hiyerarşinin farklı dü­ zeylerinde elemanlara devredilmesi gereken takdir hakkı de­ recesi ile ilgilidir. Adem-i merkezileşmenin uygunluk derece­ siyle ilgili olarak, resmi bir kuramdan daha azma karşılık ge­ len bazı pratik iş görme yolları vardır. Örneğin, hiyerarşide­ ki belli bir kademeye devredilen sorumluluk sahası, denetim aralıklarına özgü sorunlara karşılık gelmelidir. Bu, politik bi­ limlerde, “hizmette vatandaşa yakınlık ilkesi” (the principal of subsidiarity)^ olarak bilinir; bu ilkeye göre kararlar, yük­ sek bir kademe tarafından değil, söz konusu faaliyeti icra ede­ cek yönetim kademesi tarafından alınmalıdır. Başka deyişle, bir tesis işletmecisi ya da bir program yöneticisi kendi tesisi ya da programıyla ilgili kararlar verecektir ama bir şirket içinde­ ki tesisler ya da uluslararası bir kuruluştaki programlar arasın­ da kaynakların uygun dağılımı ile ilgili kararlar alabilecek bir konumda değildir. Yetki devrinin işlevsel açıdan uygunluk derecesinin tekno­ lojiye bağlı olduğunu ve zaman içinde değiştiğini düşünmek için sebepler var. Örneğin, demiryolları, enerji kaynağı olarak kömür gücü, çelik ve ağır imalat sanayi gibi on dokuzuncu yüzyılın pek çok yeni teknolojisi, genişleyen ölçekteki ekono­ milerden yararlandılar ve dolayısıyla da merkezileşmeyi teşvik ettiler.(4) Karşıt olarak Malone, Yates vd. (1989), Coase’m iş­ lem maliyetleriyle ve hiyerarşi arasındaki ilişkiyle ilgili tezle­ rini geliştirerek, ucuz bilgi teknolojisinin ortaya çıkışıyla bir­ likte işlem maliyetlerinin önemini yitireceğini ve hiyerarşile­ rin yerlerini giderek piyasalara veya işbirliği yapan birimle­ (*) Merkezi otoritenin yetkilerinin bir kısmını yerel yönetimlere devretme­ si (çevirenin notu).


86

DEVLET İNŞASI

rin birbirleriyle hiyerarşik bir ilişki içinde olmadıkları adem-i merkezi örgüt biçimlerine bırakacağını iddia etmişlerdi. İşlem maliyetlerini düşüren bilgi teknolojisi, hiyerarşilerini ve dış kaynaklarını yatay hale getirmeye ya da yapılanmasını görü­ nür kılmaya çalışan birçok firmaya kuramsal gerekçe sundu. Çağdaş bilgi devriminden uzun zaman önce Hayek (1945) ve onu takip eden von Mises (1981), modern ekonomilerin giderek artan teknolojik karmaşıklığının, ekonomik kararla­ rın alınmasında daha büyük oranda adem-i merkezileşmeyi zorunlu kıldığına dikkat çektiler. Hayek, bir ekonomide baş­ vurulan bilgilerin büyük çoğunluğunun doğası gereği yerel olduğunu ve genellikle yalnızca yerel aktörler tarafından bili­ nen özel şartlarla ilgili bulunduğunu belirtiyordu. Hayek, bu­ nun teknolojik karmaşıklığın hüküm sürdüğü şartlarda, sos­ yalist merkezi planlamanın niçin işleyemediğini açıkladığı­ nı savundu: Hiçbir planlamacı, modern bir ekonomide üreti­ len yerel bilgilerin hepsini birden özümseyip onlar doğrultu­ sunda hareket edemez. Bu, piyasalarda etkileşim içinde olan adem-i merkezileşmiş karar mercileri tarafından çok daha iyi becerilebilir. Aynı tespitler, örgütler için mikro düzeyde de geçerlidir: Tedarikçiden gelen ürünün kalitesiyle ilgili bir so­ run olduğunu bilebilecek olan kişi, şirket merkezinde oturan başkan yardımcısından ziyade, mağaza bölümünde ürünleri elden geçiren işçidir. Yatay örgütlenmelerin ve yalın (Lean) yada tam zamanında imalat gibi uygulamalara yol açan son zamanlardaki örgütsel yeniliklerin çoğunun temelinde bu kavrayış vardır; yani yerel temsilciler, yerel bilgilere göre dav­ ranmaya yetkili kılınmalı ve bu şekilde, hiyerarşi içinde yuka­ rıya ve aşağıya bilgi aktarma maliyetlerinden kurtulunmalıdır (Fukuyama 1999). Karar alma yetkisini kullanacak makamı hiyerarşinin alt kademesine ve yerel bilgi kaynaklarına daha yakın bir seviye­


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELÎK

87

ye çekmek, örgütlerin, örgüt dışı ortamdaki kimi değişiklikle­ re daha hızlı cevap vermelerini de sağlar. Bu beceri, örgütler, hızlı teknolojik değişimlere esneklikle uyum göstermek gerek­ tiği bir dönemdeyse özellikle önemlidir. Bu türden değişim­ ler nispeten küçük ve hafif olduğunda, adem-i merkezi bir ör­ güt, davranışlarını ayarlamak konusunda genellikle daha ye­ teneklidir; çünkü alt kademe birimler daha küçüktür ve belli bir iş yapma tarzına daha gevşek bağlıdır. Yenilikler de muh­ temelen, adem-i merkezi bir örgütte daha hızlı gerçekleştirile­ cektir. Çünkü alt kademe birimler, risk almak ve yeni tekno­ lojileri ya da yeni iş yapma tarzlarını denemek yetkisiyle do­ natılmışlardır. Temsilcinin yaptığı işin karmaşık olduğu ya da yüksek dü­ zeyde karar ve yargı yetkisi gerektirdiği durumlarda da yetki devrine duyulan ihtiyaç artmaktadır. Bu durum, tıp, muhase­ be, hukuk ve bunun gibi yüksek düzeyde yetenek ve büyük öl­ çüde konuyla ilgili özel bilgilerin birlikteliğini gerektiren hiz­ met sektörü ürünleri için geçerlidir. Bu faaliyetler, Weberei anlamda tamamen rutin haline getirilemezler veya biçimsel kurallar ve standart uygulama prosedürleriyle belirlenemezler. Bir ekonomi, endüstriyel aşamadan postendüstriyele doğ­ ru olgunlaştıkça, bilgiye ve yüksek nitelikli işçilere giderek da­ ha çok bağlı hale geldikçe, devredilen takdir yetkisi oranı da artmalıdır. Benzer düşünceler, örgütlere olduğu gibi siyasete de fede­ ralizm başlığı altında uyarlanır. 1980’li yıllardan beri, kalkın­ ma politikaları yanlıları arasında, siyasal yetkeyi federal dev­ letlere ve yerel yönetimlere devretmek yönünde güçlü bir bas­ kı söz konusu olmuştu ve bunun nedenleri, örgütler için ge­ çerli olanlarla aynıydı: Adem-i merkezileşmiş karar alma, ye­ rel bilgi kaynaklarına daha yakındır ve bu yüzden yerel or­ tamdaki yerel şartlara ve değişimlere doğal olarak daha du-


88

DEVLET İNŞASI

yarlıdır. Karar alma yerel olarak icra edildiğinde daha hızlıdır ve çok sayıda birime dağıtıldığında, birimler arasında rekabe­ te ve yeniliklere yol açabilir (Wildavsky 1990). Üstelik siyaset biliminde federalizm, yönetimin hizmet etme amacı güttüğü halka daha yakın ve onlar için daha somut olması anlamına gelir; bunun kuramsal olarak, sorumluluk ve dolayısıyla meş­ ruiyeti ve demokrasinin kalitesini artırması beklenir. Bu çeşit değerlendirmeler, bazı gözlemcileri, kaçınılmaz olarak daha yüksek oranda adem-i merkezileşmeye ve örgüt yapılarında yataylaşmaya götüren uzun dönemli seküler bir eğilim olduğunu iddia etmeye sürüklemiştir. Böyle bir eğilim olduğu yine de kuşkuludur. Çünkü örgütleri adem-i merke­ zileştirmekte teknik çözümlerle halledilemeyecek dezavantaj­ lar vardır. Adem-i merkezi örgütler, genellikle yüksek dahili işlem maliyetleri üretirler ve merkezi örgütlerden daha yavaş ve daha az kararlı olabilirler. Dolayısıyla, askeri örgütler tipik olarak, mevcut yerel komuta yetkisini olabildiğince alt kade­ melere devretmelerine karşın, strateji ve harekat düzeyindeki kararlar üzerinde yüksek oranda merkezi denetimden her şe­ ye rağmen vazgeçmezler. Adem-i merkeziliğin en önemli dezavantajı risklere ilişkin­ dir. Yetki aktarımı kaçınılmaz olarak, riskin örgütün alt kade­ melerine aktarılması anlamına gelir. Bu işlem, teknolojik ye­ nilikler alanı gibi alanlar için uygun olabilir; buralarda sürek­ lilik gösteren düşük düzeyli risk alımı daima zorunludur ama başka durumlarda örgütler, firmanın sağlığını bütün olarak etkileyecek birimleri bağımlı kılmak için gereksiz yere yet­ ki aktarımında bulunabilirler. Örneğin Sears Roebuck, CEO General Robert E. Wood yönetiminde 1950’ler ve 60larda ye­ rel mağazalara pazarlama kampanyalarıyla satış koşullarını belirleme yetkisi verildiğinde dahili bir adem-i merkezileşme döneminden geçti. Bu adem-i merkezileşme, Kaliforniya’daki


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

89

bazı yerel otomobil servis merkezleri Sears markasının altını oyan bir “bait-and-switch”^ faaliyetine girişinceye kadar de­ vam etti (Miller 1992). Bir başka örnek olarak, saygın İngiliz yatırım şirketi Barings’in, yetkilerini Singapur’da bulunan bir tek insana, genç bir borsacı olan Nick Leeson’a devretmesi, hatta emanet etmesi verilebilir. Leeson ise, sonradan şirket sermaye yapısının altını oyan ve Barings’i iflasa zorlayan ola­ ğanüstü bir büyük para takas işlemine girişti. Federalizm de benzer sorunlara yol açar. Yetkinin fede­ ral devletlere ve yerel yönetimlere devri, neredeyse kaçınılmaz olarak, yönetimin işleyişinde daha büyük uyuşmazlıklar de­ mektir. Uyuşmazlık, çoğu zaman, örneğin federal devletin re­ kabetçi deneysel siyasal reformlara giriştiği durumlarda iste­ nen bir şeydir. Bazı durumlarda ise, bazı bağlı birimlerin to­ lerans eşiğinin altına düşecekleri anlamına gelir. Amerikan fe­ deralizmiyle ilgili tarihsel sorun elbette ki, kölelikle ilgili ku­ rallar koyma yetkisinin federal devletlere devredilmiş oluşu­ dur. Kölelik ise, Lincoln’ün açıkladığı gibi, bir bütün olarak ülkenin üstüne kurulduğu temel eşitlik ilkesini aşındırıyor­ du. Daha gerçekçi bir şekilde, gelişmekte olan ülkelerde federal devletlere ve yerel yönetimlere yetki devri genellikle, yerel seç­ kinleri ve hamilik ağlarını, dış denetimlerden bağımsız olarak kendi işleri üzerinde sahip oldukları kontrolü sürdürmeleri­ ne yarayan yetkilerle donatmak anlamına gelir. Siyasal yetke­ nin yeniden merkezileşmesinin başta gelen nedenlerinden bi­ ri, kamu idaresinde yolsuzluğa karşı minimum bir standardı garanti altına almaktır. Endonezya’da, otoriter Suharto reji­ (*) Müşterileri aldatan bir biçimde düşük fiyat politikası uygulayarak, da­ ha sonra onları yüksek fiyatlı ürünlere yönlendirme yöntemi (çevirenin notu).


90

DEVLET İNŞASI

minin yerine demokratik rejimin gelmesi, anayasada kırsal ve yerel makamlara daha çok yetki devreden değişiklere yol aç­ tı. Yetkinin dağıtılması yolsuzluk fırsatlarını artırdı (Richard Borsuk, “In Indonesia, of Power Multiplies Opportunities for Bribery, Corruption,” Wall Street Gazetesi, 30 Ocak 2003); bu yolsuzluklar sadece politik hiyerarşinin en üst düzeyinde de­ ğil, bütün düzeylerinde ortaya çıktı. Dolayısıyla, örgütler için adem-i merkeziliğin uygun dere­ cesinin ne olduğu sorunuyla ilgili bir yığın karmaşık teknolojik ve toplumsal faktör söz konusudur. Üstelik, yetki devri mesele­ lerine çoğu zaman sadece işlevsel değil, aynı zamanda norma­ tif bir bakış açısından yaklaşılır. Fransız Devrimi’yle başlayan, Rusya ve Çin’deki devrimlerle süregelen bir gelenek içinde, politik merkezilik, modernlik ve ilerlemeyle bağdaştırılmıştır. Bugün adem-i merkezilik sıklıkla, yüksek oranlı halk katılımı ve denetimiyle ve dolayısıyla demokrasi gibi müspet değerlerle bağdaştırılıyor ve kendi başına bir amaç olarak isteniyor. Adem-i merkeziliğin, belirli bir örgütteki uygunluk dere­ cesini biçimsel olarak belirlemeyi olanaksız kılan daha önemli bir boyutu daha vardır. Bu da, bağlamla ilgili değerlendirme­ lerin doğasıyla ve örgütlerin belli tipteki kararlar almakta alt kadrolara ne derece güvendiğiyle ilgilidir. Modern anayasal hükümetler ve hukuk düzeni, çoğunluk­ la Aristo’ya atfedilen, “insanlar tarafından değil yasalar tara­ fından idare edilmek” sözünde belirtildiği gibi, devlet erkinin kullanılmasındaki takdire bağlılığı sınırlandırmak için kasten kurulmuştur. Fakat hukuk düzeni tek başına etkin bir yöneti­ me ulaşmak için yeterli değildir; etkin yönetim takdir hakkını kullanmayı ya da Federalistlerin çalışmalarındaki kelimelerle, “yürütmede dinamizm”i gerektirir. Bu nedenle, birer hukuk devleti olan federal devletler, takdir hakkının geçerli olduğu sınırlandırılmış alanları, özellikle de askeri kumanda ve pa­


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

91

ra politikası gibi teknik uzmanlığı kararlı eylemlerle bir araya getiren alanları, özenle yürütme erkine dahil etmeye çalışırlar. Gerçek şu ki, takdir hakkının kullanılması, her türden yetki­ nin icrası için vazgeçilmez bir koşuldur ve farklı derecelerde de olsa kamu idaresinin hemen her kademesinde mevcuttur. Bir örgütün, kendisine bağlı bölüm, şube, büro ya da bi­ reylere bahşettiği takdir hakkı derecesi, kurumsal tasarım ka­ rarları arasında en önemlisidir. En etkin örgütler kaçınılmaz olarak, geniş yetkiyle donatılmış ve şekli kurumsal denetim­ lere nispeten az muhatap olan, yüksek yeteneğe sahip insan­ lar tarafından yönetilenlerdir. İsabetli yargı kalıba dökülemeyecek bir şeydir; çünkü insan davranışlarının genelleştiril­ miş modellerini sağlayan geçmiş deneyimlere rağmen bağ­ lamla ilgili karmaşık unsurların değerlendirilmesine bağlıdır. İktisatçılar, kitaplardan öğrenilemeyen ama çalışanın kul­ landığı malzemeyle aktif ilişkisinden ortaya çıkan, dile gel­ mez bilgiden söz ediyorlar. Bu çeşit bilgi, imalat düzeyinin ol­ dukça dışındadır ve ehil başkanlarm, program yöneticilerinin, CEO’ların ve idarecilerin repertuarlarının bir parçasıdır. Temsilcilerin isabetli yargıda bulunmalarının garanti ol­ maması, kuşkusuz, örgütlerin geniş çaplı takdir hakkını gö­ nül rahatlığıyla devredememelerinin nedenidir. İsabetsiz yar­ gılar da en az isabetliler kadar muhtemel olduğu için, örgüt­ ler, yetkinin devredildiği temsilcilerin takdir haklarını kısıtla­ mak üzere resmi denetim şekilleri ve standart işlem prosedür­ leri geliştirmek zorundadır. Kısıtlama derecesi, takdire göre belirlenen örgüt hedeflerinin gerektirdiği risk derecesine bağ­ lı olmalıdır ama genellikle bu kısıtlama derecesi başka dış un­ surlar tarafından belirlenir. Hükümet masraflarının, örneğin özel sektör yönetimine kıyasla çok daha yüksek olmasının ne­ deni, kamu sektörü temsilcilerinin, yetki devrinde sadece çok küçük risk oranlarını hoş görmeleridir. Çünkü, takdir yetki­


92

DEVLET İNŞASI

sindeki aşırılığın yolsuzluğa yol açacağından ya da resmi üre­ tim kurallarını (Federal Malvarlığı Yönetmeliği) yaygınlaştır­ ma çabasını olumsuz etkileyeceğinden korkulmaktadır. Sonuç olarak, bu tip risk karşıtı politikaların doğurduğu işlem mali­ yetleri dikkate alınmaksızın takdir hakkı sınırlandırılmakta­ dır. Üstelik, ırk ve cinsler arası eşitlik veya küçük işletmelerin desteklenmesi gibi amaçları, takdir hakkını daha da kısıtlaya­ cak şekilde karar alma sürecine bulaştırıyorlar. Gelişmiş ülkelerde, kamu sektörü temsilcilerinin takdir hakkının kısıtlanmasına yönelik siyasal güdümlü talep, halkın yaygın olarak bürokrasi ve hantal hükümetle özdeşleştirdiği, genellikle akla aykırı ve fazlasıyla katı olan kuralların muhte­ melen en büyük teşvikçisidir. Zoe Baird’ın yasadışı bir yaban­ cıyı dadı olarak çalıştırması, sadece onun Başkan Clinton dö­ neminde başsavcı olma şansını baltalamakla kalmadı, aynı za­ manda dadı tutarken işçi çalıştırma yasasını ihlal etme ihtima­ line karşı, daha sonra atanan bütün federal memurların FBI tarafından didik didik araştırılmasına yol açtı. Siyasal siste­ min bürokratların takdir hakkını sınırlandıracak yeterli baskı­ yı üretemediği gelişmemiş ülkelerde, çoğu zaman bunun tersi bir durum ortaya çıkabilir. Bu durumlarda daha başka resmi kuralların yaygınlaştırılması, her ne kadar işlem maliyetlerini artırsa da yolsuzluğu sınırlamaya hizmet edecektir. Yine de kavramsal sorun, kamu idaresinde takdir hakkının uygunluk düzeyi için genelleşmiş bir model sunabilecek bir kuram olmamasından ibarettir. Aynı takdir hakkı düzeyi bir toplumda iyi sonuç verirken diğerlerinde vermeyecektir; ay­ nı toplum içinde bir dönem işlevsel olabilirken başka bir dö­ nem olmayabilir. Buna bir örnek, Japonya, Kore ve Tayvan gibi kalkınma­ cı devletler tarafından uygulanan endüstriyel politikalardır. Endüstriyel politikalar, hem kredi dağıtımı için, hem de en­


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

93

düstriyel kalkınma sürecinin hızını, serbest piyasalar kendi başlarına bırakıldıklarında ortaya çıkabilecek olandan daha fazla artırmak için hükümetlerin müdahalesini gerektirir. Bu politikalar, onları idare eden ekonomik planlama kuruluşla­ rına devasa boyutta bir yetki aktarımını zorunlu olarak içerir; bu kuruluşlar, “kazananları ve kaybedenleri seçme” ve aslın­ da, bütün endüstriyel sektörleri ödüllendirme gücüne sahip­ tir. Endüstriyel politikalar, yetenekli, yozlaşmamış teknokrat­ lardan oluşan bir bürokrasinin elinde, gelişmemiş sermaye pi­ yasalarının bilgi yetersizliklerini telafi etmek için etkin bir şe­ kilde kullanılabilir. Bununla beraber bu politikalar, yanlış el­ lerde kullanılırsa, yatırım kaynaklarının, siyasal iltimasa sahip gruplara ya da düpedüz, karar alanların arkadaş ya da aileleri­ nin ceplerine aktarılmasına hizmet edebilir. 1. bölümde belirttiğim gibi, bazı Kuzeydoğu Asya ülkele­ rindeki ekonomik planlama bakanlıkları, görece yetenekleri, profesyonellikleri ve rantçı çıkar gruplarından bağımsız ol­ malarıyla ünlüydüler. Japonya maliye bakanlığı örneğinde, bürokrasi, savaş zamanındaki kredi dağıtım sisteminden ne­ redeyse hiç etkilenmeden çıktı ve sonraki kuşaklar, dış dene­ timlerden görece bağımsız olarak faaliyet göstermeye devam ettiler (Sakakibara 1993; Hartcher 1998). Diyelim ki Brezilya ya da Meksika’da, aynı resmi belirlemelere bağlı bir ekono­ mik planlama kuruluşu çok farklı sonuçlar üretirdi. Bunun farklı sebepleri olabilir. Latin Amerika’da devlet, tarihi olarak Japonya’da olduğu kadar özerk değildir ve kredi dağıtım sü­ recini yönlendirmeye çalışan fazladan sosyal baskılara maruz kalabilir. Bürokrasinin kalitesi bu iki durumda aynı olmaya­ caktır, çünkü benzer kurumsal ve geleneksel eğitimler tarafın­ dan beslenmeyecektir. Aynı şekilde, söz konusu toplumlarm farklı kesimlerinin devletin yetkesini kabul etmeye duyduğu istek de farklı olacaktır.


94

DEVLET İNŞASI

Japonya örneğinde bile, aynı kurumlar farklı zamanlarda farklı etkinlik derecesine sahip olmuştur. Maliye Bakanlığı’nm tarihi meşhur özerkliği, zaman içinde belirgin ölçüde bozul­ maya başlamıştır. 1980’lere gelindiğinde, bakanlığın önemli unsurları, sadece banka ya da tasarruf ve borç gibi tek tek sek­ törler tarafından değil ama aynı zamanda iktidardaki Liberal Demokratik Parti’nin nüfuzlu kişiliklerince de yönlendiril­ mekteydi. Üstelik, 1984 Plaza Anlaşmasından sonraki para­ sal istikrarsızlığın vahim yönetiminin ortaya koyduğu gibi, bu partinin övülen teknotratlık yetenekleri de azaldı (Hartcher 1998). Bu kurumsal zayıflıklar devam ediyor ve bir ölçüde, Japonya’nın 1991’den beri yaşadığı, uzayan ekonomik dur­ gunluk dönemini açıklıyor. Demek oluyor ki, merkezi ve adem-i merkezi örgütler bir­ birlerini dengeleyen avantajlara ve dezavantajlara sahiptir. Hangi avantajın belirleyici olduğu, önceden mutlaka bilinme­ si gerekmeyen dış şartlara bağlı olacaktır. En iyi örgütler ge­ nellikle, değişen dış şartlara cevaben bir merkezilik düzeyin­ den bir diğerine esnek bir şekilde geçiş yapabilenlerdir. TEKERLEĞİ YİTİRMEK VE YENİDEN KEŞFETMEK

Bütün örgütlerin karşı karşıya oldukları merkezi sorun, takdir hakkının devri sorunudur. Örgütsel belirsizliğin, yu­ karıda tartışılan kaynaklarının, yani örgüt hedeflerinin belir­ lenmesinde sınırlı rasyonalite, temsilci davranışlarının denet­ lenmesiyle ilgili alternatif yaklaşımlar ve takdir hakkının ne ölçüde devredileceğine ilişkin belirsizlik şeklindeki kaynak­ larının hepsi de bu sorunla bağlantılıdır. Belirsizlik, bir ör­ güt içinde karar haklarını belirlemenin kuramsal olarak op­ timal bir yolunun bulunmaması demektir. Her şey bağlama, geçmiş zamana, örgüt aktörlerinin kimliğine ve pek çok baş­ ka bağımsız değişkene bağlıdır. Örgüt sorunlarına getirilen


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

95

dengeler ya da Pareto optimal çözümlerinin yanında, bir di­ zi planlama faktörü arasında süregelen tercihler de söz konu­ sudur. İktisat disiplini, insan davranışlarıyla ilgili evrensel kural­ lar öngören geniş bir soyut kuramlar bütünü olarak tanımla­ nır. Bu kuram, piyasalara uygulandığında, hem denge hem de optimalliğin şartlarını belirlemekte oldukça geçerlidir. Aynı zamanda tam olarak ampiriktir ve varsayımların test edilme­ sinde ve verilerin kullanılmasında belirgin standartlara sahip­ tir. Aynı yöntemsel araçlar, örgütlerin oluşturduğu kara ku­ tunun içini çözümlemekte kullanıldıklarında, örgütler içinde, insanların birbirleriyle öz-çıkar güden bireyler olarak etkileşi­ me girdikleri ölçüde faydalı ve ilginç sonuçlar verirler. Fakat örgüt bünyesinde insanlar, piyasaları niteleyen uzaktan etki­ leşimler içinde olduğundan, farklı bir şekilde birbirlerini etki­ lerler: Normlar, değerler, paylaşılan deneyimler ve çeşitli dü­ zeydeki yoğun toplumsal ilişkiler, çok daha fazla göz önünde­ dir ve aktörlerin fayda fonksiyonlarını veya tercihlerini etkin olarak şekillendirirleri5^Örneğin bir çalışan, örgütün belli bir bölümüne sadece iş sahibi olmak için katılır ama daha son­ ra takımının diğer üyelerine karşı yoğun bir bağlılık geliştirir, rakipleri yenmekte takıma yardım etmek için geceleri ve haf­ ta sonları da çalışır. Bir diğer çalışan, mesai arkadaşına kar­ şı yoğun bir nefret besler ve bütün bir örgütün çıkarları hat­ ta kendi kariyeri pahasına bu insanın ayağını kaydırmak için elinden geleni yapar. Bir lider, örgütün daha yüksek hedefle­ riyle ilgili ilham veren ama çalışanlardan birini başka bir şir­ kette daha yüksek ücretli bir iş aramaya sevk eden bir konuş­ ma yapar. Bu çeşit rasyonellik dışı dürtüler, piyasalarda da or­ taya çıkar ama örgütler için geçerli olduğundan çok daha az yaygındır.


96

DEVLET İNŞASI

Kamu idaresi ya da işletme üzerine yapılan çalışmaların, mikroiktisat kuramları ölçüsünde resmilik kazanamamasınm sebebi, söz konusu alana yeterli analitik ciddiyetle yakla­ şılmaması değil, konu nesnesine özgü unsurlardır. Örgütler, normlar ve davranışların diğer rasyonel olmayan kaynakları tarafından kuşatılmıştır, bunun da davranışlarla ilgili önem­ li sonuçları vardır. Bir örgütsel bağlamda, rasyonelliğin sınır­ lı olmasının sebebi, örgüt üyelerinin, çalışma arkadaşlarınca oluşturulan toplumsal bir filtre vasıtasıyla dünyayı algılama­ ları ve gelecekle ilgili hesapları bunun üzerinden yapmaları­ dır. Bu insanlar, kurumsal yargının yerine bireylerin yargısını koyarlar. Mükemmelleştirmektense, en az gerekli olandan bi­ raz fazlasını sağlar hale getirirler. Çünkü karar sahaları, top­ lumsal rolleri ve işlevleri tarafından belirlenir. Sadece sınır­ lı ekonomik öz-çıkarlar tarafından değil, bağlılık, karşılıklılık, iş onuru ya da geleneği sürdürme arzusu gibi normlar tarafın­ dan şiddetle güdülenirler. Piyasalar, bireylerin kendi kimlik­ lerini kavrayışlarını nadiren şekillendirirler; örgütler ise bu­ nu inşa ederler. Bu anlayışların hiçbiri yeni değil. Normatif ve ahlaki me­ seleleri örgütsel kuramm ön cephesine koyan daha eski, da­ ha sosyolojik bir gelenek vardır. Bu gelenek, Chester Barnard ve onun klasik kitabı “The Functions of the Executive” (1938) ile başlar. Barnard, kısmen Frederick Taylor’a ve Taylorizmin öne çıkardığı örgütlerin mekanikçi kavranışına karşı yazıyordu. Örgütlerin rasyonel teşvik sistemleri vasıtasıyla işbirliğini teş­ vik etmeleri gerektiğine katılıyordu ama kitabının büyük bö­ lümü, şirketin resmi yapısıyla yan yana süregiden gayri resmi işbirliği normlarıyla ilgilidir. Görüşlerinin, modern iktisatçılarınkiyle farklılaştığı en belirgin nokta, tercihlerin sabit ol­ maması ama örgütler ve örgüt liderleri tarafından etkin bir


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

97

şekilde biçimlendirilmesidir. Bu, Levitt ve March’ın (1990,13) kelimeleriyle şöyle anlatılır: Barnard stratejisi, tercihlerin dönüşümüne uyanık bir dikkat göstermeyi içerir. Yeni ahlaki kodların yaratılma­ sı gibi güdülerin değişimi de işletmenin önemli bir parçası olarak telakki edilir. Modern terimlerle, Barnard, yöneti­ min, işbirliğini destekleyecek bir inançlar ve değerler kül­ türü yarattığını ve bunu devam ettirdiğini öne sürüyor­ du. Vurgu, karşılıklı alışveriş, Pareto optimali ya da teş­ vik şemalarının araştırılmasında değil, ahlaki bir düzen üzerindedir; bu düzen içinde katılımcı bireyler, kurum adına hareket ederler; kendi öz-çıkarları böyle gerektirdi­ ği için değil, kendilerini kurumla özdeşleştirdikleri ve ku­ rum için özveride bulunmaya hazır oldukları için. Barnard, aynı zamanda, Simon’un örgütlerdeki sınırlı ras­ yonellikle ilgili gözlemlerinin habercisiydi. Davranışların ru­ tinler çerçevesinde yapılandığını, bu rutinlerin de geçmişten ziyade hayatın getirecekleriyle ilgili beklentilerin yorumlan­ ması olduğunu belirtiyordu. îlk defa Barnard’la ortaya çıkan sınırlı rasyonellik ve ör­ gütlerin normatif yapısı temaları, daha sonra aralarında Herbert Simon, Philip Selznick, Richard M. Cyert, James G. March, Michael Cohen, Edgar Schein ve James Q.Wilson’un da bulunduğu bir dizi kuramcı tarafından geliştirilecekti. (Çalışmalarının çoğu, örgütsel davranışı, daha geniş neoklasik iktisat çerçevesine dahil etmeye çalışsa da, Oliver Williamson da bu gruba dahil edilebilir.) Simon’m “minimum gerekli­ lik” (satisficing) kavramına daha önce başvurmuştum ama Simon aynı zamanda örgütlerin norm ve grup tabanlı yapı­ sı üzerinde de ısrar ediyordu. Klasikleşmiş çalışması “Public Administration”m (1961) 4. ve 5. bölümleri sırasıyla, “Grup Dî 7


98

DEVLET İNŞASI

Formasyonu” ve “Grup Değerleri” üzerinde odaklanıyor ve Barnard, kamu kuruluşlarının çalışanlarının tercihlerini etkin olarak şekillendirdiğini iddia ediyor. Normların ve kültürel değerlerin, resmi takip ve hesap ver­ me sistemlerinin yerini tutabileceği yolunda daha önceden ge­ liştirilmiş olan fikir, bu gelenek için önemli bir malzeme ol­ muştur. Örneğin Simon ve Smithburg (1961), hem “büro fel­ sefesine” (yani, örgütsel ve bürokratik kültüre) hem de pro­ fesyonel davranış kodlarına, resmi denetimin yokluğunda iş­ leyen gayri resmi denetim çeşitleri olarak göndermede bulu­ nuyorlar. Philip Selznick, “Tennessee Valley Authority” isimli çalışmasında (1951, 50) şu gözlemde bulunuyor: Eğer temel bakış açısı ortaya konmuş ve daha aşağı kademelerle değilse bile, ikinci ve üçüncü liderlik kademe­ lerinin psikolojisiyle bütünleşmişse, politikalar zarar gör­ meksizin adem-i merkezileşme şansı geniş ölçüde artırıl­ mış demektir, İdari personelin müdüriyetin bakış açısı­ na katılmasının garanti olmadığı genç örgütlerde, resmi denetim tedbirlerinin yukarıdan dayatılması gereği nere­ deyse aşikâr bir gerçektir. Yine deyresmi politikaların aşı­ lanmasının yeterince yaygın olduğu durumlarda, resmi denetimler gevşetilebilir. Resmi denetimlerin teşvik ettiği fikirler ve tutumlar, bir kurallar sistemi ve resmi bir disiplin için uygulanması gerekli şartlar yerine geçebilir. Başka bir deyişle, takdir hakkının dev­ ri, resmi takip ve teşvik sistemleri olmasa dahi, temsilcilerin amirlerle aynı değer çerçevesini paylaştığı koşullarda daha gü­ venli gerçekleştirilir. Selznick ayrıca, örgütlerin üyelerinin ter­ cihlerini şekillendirdiğini gözlerken de Barnard’ı takip etmek­ tedir: “Örgüte yeni katılanların bakış açılarını sorunsuz ama etkin biçimde şekillendiren bütün bu yapılarda ortak olan eği­


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

99

timsel işlev ve buna bağlı olarak da, düşünce ve karar şekille­ ri, gayri resmi yollarla ama etkinlikle kolaylaştırılır. Bu, uygu­ lamada iyi anlaşılmıştır, örgütsel etiketlerin kullanılmasında yansımasını bulur (“Orman bakım”görevlisi, “ziraat uzmanı” v.b.); özel tutumlar ve karakteristik idari yöntemler de böyle­ likle tanımlanabilir.” (1951, 50). Bu geleneğe bağlı hemen her yazar, örgütsel kültürün bir kaynağı olarak liderliğin önemini vurgulamıştır. Elbette ki, normlar ve değerler, toplumdan gelirler ve toplumsal yapı­ nın, sınıf ve etniklik gibi bileşenleri tarafından etkilenirler. Fakat örgütlerin, mikro-düzeyinde, yetkinin hiyerarşik yapı­ sı tarafından etkin biçimde şekillendirilebilirler. Gerçekten de bu gelenek içinde yer alan çoğu yazara göre, hiyerarşinin nor­ matif işlevi, onun resmi gücünden çoğunlukla daha önemli­ dir. Selznick’in, “Leadership in Administration” (1957, 2728) isimli kitabında öne sürdüğü gibi, “kurumsal liderin rolü, ‘kişilerarası’ liderin rolünden açık biçimde ayrılmalıdır. Onun esas katkısı, şirketin verimine yaptığı katkıdır. Kurumsal lide­ re gelince, o, öncelikle değerlerin geliştirilmesi ve korunması alanında uzmandır.” Barnard-Simon-March’m örgütlerle ilgili kuramsal çizgi­ si, kurumsal iktisadi çerçeve tarafından gölgede bırakılmıştır. Bu değişimin bir sebebi, erken dönem yaklaşımın, iktisatçı­ ların gözdesi biçimsel modelleme şekline kolayca uyum göstermemesiydi. Rasyonellikle ilgili gevşek varsayımlar ve bire­ yin fayda fonksiyonuna eklenen özgeci ya da toplumsal ter­ cihler ile, örgütlerdeki insan davranışları, artan oranda belir­ siz hale gelir. Gerçekten de, Cyert, March ve Cohen gibi ya­ zarlar en sonunda örgütlerle ilgili tartışmalarında tam ola­ rak kuramsal olmaktan çok tasvir edici ve smıflandırıcı bir tu­ tum benimser. İktisatçılar, bu varsayımları, bireylerin rasyo­ nel oldukları ve fayda fonksiyonlarının daha az bencil oldu­


100

DEVLET İNŞASI

ğu farz edilen daha basit durumlar üzerinden yeniden düzen­ ler. Bu da, matematikleştirme olanağını ve öngörüsel bir ku­ ramı, başlangıçtaki varsayımlarla ilgili indirgemeci ve gerçek­ çilikten uzak bir konuma düşme pahasına, yeniden düzenle­ mektedir. Dolayısıyla kurumsal kuram, sosyal bilimlerin kar­ şısında yer alarak daha geniş metodolojik mücadele içerisinde bir savaş alanına dönüşmüştür. Örgütsel kuramın eski sosyolojik yaklaşımıyla sonraki ku­ ramsal ekonomik yaklaşımları arasındaki farkları abartmak mümkündür. Barnard ve takipçileri, teşviklerin ve örgütle­ rin resmi yapılarının üzerinde ciddiyetle durdular. Diğer ta­ raftan, kurumsal iktisatçılar, kültürel değerler ve normların örgütlerdeki önem ve işlevini, normların formel teşviklerin destekçisi ve ikamesi olabildiklerini kabul ederler. Daha ön­ ce belirtildiği gibi Akerlof (1982), kendi aralarında hizmet normlarına uyan işçileri tasvir ediyor ve bir iktisatçı olarak bunu bir hediye değişimi olarak anlıyor. Farklılık çok yön­ lüdür: İktisatçıların eğilimi, mesailerinin çoğunu, örgütlerin teşvik yapılarının modellerini oluşturmaya ve bu yapının optimizasyonu için karmaşık stratejiler belirlemeye ayırmak yö­ nündedir; eski ekol ise, normatif ortamın şekillendirilmesine yönelik stratejiler geliştirmeye vakit harcar. Örgütlerde li­ derliğin rolü, liderlerin nasıl yetiştirildiği ve çalışanlarla na­ sıl iletişime girdikleri ve onlara nasıl ilham verdikleri üzerine, Schein’m (1988) yazdığı tarzda yazmaya çalışan çok az sayı­ da iktisatçının olduğu rahatlıkla söylenebilir. İstisnalardan bi­ ri, “Managerial Dilemmas” (1992,217) isimli kitabında, lider­ lerin, “astlardan beklenilenleri, çalışanlar arasında ve çalışan­ larla üst kademedekiler arasındaki işbirliğini şekillendirdiği” sonucuna varan Gary Miller’dır. “Bu, geleneksel olarak iktisat alanından çok politika alanı içinde yer alan iletişim, öğüt ver­ me, sembolik pozisyon alma gibi bir faaliyet bütünü vasıtasıy­


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

101

la yapılır.” Miller, maalesef, elli yıldan fazla zamandır kullanı­ lan tekerleği yeniden-icat ediyor. Sosyal bilimlerdeki ilerleme­ nin doğası budur. ÖRGÜTSEL BELİRSİZLİK KOŞULLARINDA KAPASİTE İNŞASI: POLİTİK SONUÇLAR

Optimal örgütlerin olmadığı yönündeki kuramsal çıkarı­ mın getirdiği bir dizi önemli sonuç vardır. îlki, Woolcock ve Pritchett’in şu çıkarımını destekler: Kalkınma politikaları ala­ nında, kamu sektörü reformlarında, proje yönetiminde veya hizmet sunumunda başvurulabilecek, daha geniş düzeyde uy­ gulanabilir olan kuralların ya da tavsiyelerin var olduğunu id­ dia etmek konusunda çok dikkatli olmalıyız. Yazarlar, dünya­ nın herhangi bir yerinde işe yarayan bir uygulamanın anında yaygınlaştırılması ve izlenecek bir model olarak ileri sürülmesi anlamına gelen “en iyi uygulama” mantığının sıklıkla işlevsiz kalan karakterini vurguluyorlar. Başarılı programlar, genellik­ le duruma özgüdür ve James Scott’m (1998) “metis” olarak adlandırdığı yerel çözümler üretmek için yerel bilgileri kul­ lanma becerisini içerir. Normların işletmede ve kamu idaresindeki önemi ve yay­ gınlığı, kurumsal gelişimin ağırlıklı olarak, toplumsal yapı, kültür ve kamu politikalarının doğrudan denetimi altında bu­ lunmayan diğer değişkenler tarafından etkileneceği anlamına gelir. Örgütler normları, sosyalleşme ve eğitim vasıtasıyla ya­ ratır ve geliştirirler ama normlar aynı zamanda çevredeki top­ lumdan dışarı taşarlar. Yasal ya da akdi bağlara rağmen, hı­ sımlara karşı yükümlülükler, yabancılara karşı yükümlülük­ lere üstün geliyorsa, o zaman, yolsuzluğu kontrol etmek için konulmuş resmi kurumsal denetimlere karşın belli idari işlev bozuklukları kaçınılmaz olacaktır. Kamu idaresinin duruma göre değişebilir nitelikte olma­


102

DEVLET İNŞASI

sı ve geniş genellemelere el vermemesi şaşırtıcı olmamalıdır. Bununla birlikte, Hayek’in, bir ekonomideki çoğu bilginin ye­ rel olduğu yolundaki gözlemi benimsenmiş ve adem-i merke­ zi, piyasa tabanlı ekonomik sisteme yönelik tercihlerimize nakş olmuştur. Özel şirketlerin örgütlenmeleri ve karar vermelerin­ deki yüksek düzeydeki çeşitliliğe izin verdiğimiz, hatta bunu teşvik ettiğimiz halde, neden aynı zamanda kamu kuruluşları­ nın aynı kalıptan çıkmış gibi olmalarında ısrar ediyoruz? Özel sektör yönetimiyle kıyaslandığında, kamu idaresi­ nin sahip olduğu en büyük dezavantaj, özel sektör acımasız Danvinci bir rekabet ve ayıklanma süreci içine girerken, ka­ mu sektörü kuruluşlarının bu sürece maruz kalmamaları­ dır. Armen Alchian aUncertainty, Evolution and Economic Theory” (Belirsizlik, Gelişim ve İktisadi Kuram) (1950) isim­ li bilinen makalesinde, şirket stratejilerindeki ve örgütlerde­ ki rastgele uyuşmazlıkların, daha az verimli firmalar ayıklan­ dıkça, zaman içinde, verimliliğe doğru bir gelişim yaratmaya yeterli olabileceğini iddia ediyordu. Kamu sektöründe, en kö­ tü uygulamalara karşı nispi cezalar mevcut değildir, dolayısıyla optimal düzeyin hayli altmdayer alan idari düzenlemeler, uzun dönemler boyunca yürürlükte kalabilir. Rasyonel öngörü ve al­ ternatif idari modelleri göz önüne alma ihtiyacı bu yüzdendir. Örgütsel belirsizliğin var olması, omuz silkip kamu ida­ resinde aher yolun makbul” olduğunu öne sürdüğümüz an­ lamına gelmiyor. En iyi uygulamalar diye bir şey olmaması­ na karşın, en kötü uygulamalar ya da ne olursa olsun sakınıla­ cak kötü uygulamalar kesinlikle vardır. Kurumsal iktisat, res­ mi teşvik sistemleri kurmak ve optimize etmekteki büyük he­ vesi zararlı olmak bir yana, aslmda, kötü işleyen ya da bozuk teşvik sistemlerini yenilemek ve toparlamak açılarından çok yararlıdır. Bu yaklaşıma ilişkin sorun, sadece onun örgütsel işlev bozuklukları için eksik bir çözüm sunmasıdır. Normlara


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

103

verilen aşırı önem ya da yerel adet ve geleneklere aşırı bağlı şe­ kilci hürmet, kamu politikaları vasıtasıyla çabucak halledile­ bilecek verimlilik karşıtı teşvik sistemlerine dokunulmamasına neden olabilir. Kamu idaresi, kurumsal kapasitenin farklı öğeleri arasın­ da, sistemleştirilmeye ve aktarılmaya en uygun olandır. Kamu idaresi okullarının tüm dünyada var olması bu gerçeği göste­ rir. Birleşik Devletler, Büyük Britanya ve diğer gelişmiş ülke­ lerde, resmi teşvik sistemlerinde gerçekleştirilen ve daha pro­ fesyonel ve daha az yozlaşmış hükümetleri doğuran reform ve değişiklik çeşitleri, gelişmekte olan ülkelere de oldukça başarı­ lı bir şekilde uygulanabilir. Şu halde, bu başarı, bir araştırma programı gerektiriyor. Resmi modellemelere ve incelemelere en uygun olanların, hangi tip kamu sektörü faaliyetleri olduğunu ve tersine, han­ gilerinin yüksek düzeyde yerel anlaşmazlıklara neden olabile­ ceğini daha iyi kavramamız gerekiyor. Şekil 10’da gösterilen matris bir başlangıç noktasıdır. Kurumsal yapı ve yaklaşımlar­ da yüksek düzeyde anlaşmazlığa izin vermeyen, merkez ban­ kacılığı gibi yüksek özgüllüğe sahip, düşük işlem hacimli faali­ yetler vardır. Bunlar, kamu idaresinin teknokratik reformlara en uygun alanlarıdır. Bu reformlarda (Woolcock-Pritchett,in deyişiyle) “on parlak teknokrat”, gelişmekte olan bir ülkeye havadan iner ve kamu politikalarını iyileştirecek kapsamlı de­ ğişikliklere neden olur. Ve gerçekten de bu, son birkaç on yıl­ lık dönemde, içlerinde Şili, Bolivya, Arjantin ve Meksika’nın da bulunduğu bir dizi ülkede gerçekleşmiştir. Buna karşılık, reform yapmanın en güç olduğu alanlar, eğitim ve hukuk gibi düşük özgüllüğe sahip yüksek işlem ha­ cimli alanlardır. Dünya üzerinde, ne kadar parlak olurlarsa ol­ sunlar, on teknokratın “yola koyabileceği” hiçbir yasal sistem yoktur. Bu alanlar aynı zamanda, muhtemelen kamu idaresi­


104

DEVLET İNŞASI

nin, yerel şartlara göre anlaşmazlık konusu olmaya en uygun ve en çok duruma özgülük ihtiva eden alanlarıdır. Bu alanlar, yerel koşullara gömülmüş insanlardan gelecek tasarı ve bilgi­ lerin en hayati olduğu alanlardır. Bu durumlarda her işlem, bir bakıma, toplum içindeki etnik, bölgesel, dini ve başka tip­ teki farklılıkları hesaba katacak şekilde farklı farklı olmalıdır. Woolcock ve Pritchett, mümkün olan sağlıklı çözümlerin çe­ şitliliğini ve karmaşıklığını kabul ederek, en başarılı proje yö­ neticilerinin, yüksek takdir yetkisiyle donatılmış ve alanların­ da, yerel ortamın inceliklerini kavrayabilecek kadar uzun za­ mandır çalışan kimseler olduklarını öne sürüyorlar. En zor durumlar, matrisin ortasında yer alan, orta düzey­ de özgüllüğe ve işlem hacmine sahip, en iyi uygulama planına sınırlı düzeyde uygun olan durumlardır. Buradaki sorun, top­ lumun yabancısı olan insanların, belirli kurumlar ve uygula­ maların evrenselliğiyle ilgili yaptıklarından daha fazlasını bil­ diklerini düşünmeye eğilimli olabilmeleridir. Örneğin, toplumsal hizmet reformlarını ve personel sistem­ lerini ele alırsak, adam kayırmanın sona erdirilmesi, Britanya ve Birleşik Devletler gibi gelişmiş ülkelerde, idari kapasite in­ şasının anahtarı oldu ve Peel Reformları ve Hatch Kanunu gibi önemli reformlar sayesinde gerçekleşti. Gelişmekte olan ülke­ lerdeki kamu bürokrasileri, adam kayırma ve yolsuzlukla için­ den çıkılmayacak derecede bozulmuştur. Bunların, modern sivil adam kayırma sistemlerinin olgunlaştırılması vasıtasıyla ortadan kaldırılması, kurumsal reformun ana hedefidir. Bu alanda bile, herkesin mücadele yöntemi farklıdır. Geliş­ miş dünyada, “modern” bürokrasiler, sivil hizmetlileri işe al­ mada, yetiştirmede, terfi ettirmede ve disipline sokmada baş­ vurdukları yollar itibariyle ciddi farlılıklar gösterir. Japonya ve Fransa’da var olan “mandarin” sistemler, Birleşik Devletlerde uyulan yaklaşımlardan oldukça farklıdır ve bunlar, Birleşik


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

105

Devletler’de başarılması zor olabilecek faaliyetlerin, Japon ve Fransız bürokrasileri tarafından üstlenilmesine olanak verir. Bu farlılıklara ilişkin körlük, geçmişte önemli politik hatala­ ra yol açmıştır. Birleşik Devletler, 1945’te Japonya’ya, işgalci güç olarak girdiğinde, Japonya’yı demokratik bir ülkeye dönüştürmek için şu meşhur aulus inşa etme” denemesine girişti. Japonlar, pek çok Batılı kurum ihraç ettiler; General MacArthur’un kad­ rosu tarafından, şaşırtıcı bir başarıyla yazılan yeni bir anaya­ sa da bu kurumlar arasındadır (bkz. Dower 1999). Başka alan­ larda, kurumsal reformlara Amerikan tarzı yaklaşım işleme­ di. Birleşik Devletler’in, Japonlar’m endüstriyel birimlerini ya da zaibatsu'yu(*^ dağıtma çabaları, sadece, bir sonraki on yıl­ da bu kuramların, keiretsu ^ şeklinde ortaya çıkmasına yara­ dı. Japon bürokrasisinde reform yapmaya yönelik Amerikan çabalarındaki en çarpıcı başarısızlık, Blaine Hoover isimli bir A.B.D. memuru tarafından üstlenilen bir görevde ortaya çık­ tı. MacArthur’un kadrosunda, İşgücü Komisyon Üyesi olarak çalışan Theodore Cohen, Hoover davasıyla ilgili aşağıdaki ra­ poru hazırladı (1987, 381): Yeni misyonun başkanı, pek saygın Birleşik Dev­ letler ve Kanada Sivil Hizmet Kongresi Başkanı Blaine Hoover'di... Birleşik Devletler federal sivil hizmetleri bünyesinde bir ömür boyu süren personel yöneticiliği uz­ manlığının hepsini değilse de, temellerini oluşturuyordu. Misyon, Kasım 1946’da Japonya'ya gelişinden son(*) Japonya’da büyük endüstriyel ve mali şirketler topluluğu (çevirenin notu). (**) Özellikle bankacılık sektörü tarafında odaklanan ve diğer şirketler­ le hisse ilişkileri içinde olan zaibatsuTarm 2. Dünya Savaşı sonrasında Japonya’daki adı (çevirenin notu).


106

DEVLET İNŞASI

ra, SCAP ajansları eliyle bir dizi etraflı tanışma semine­ ri düzenlemeye girişti... Üyelerin, söylediklerimi süzdük­ leri, işe yarar olduğunu düşündükleri olgusal verileri ka­ bul ettikleri, fakat önceden sahip oldukları tasavvurlara uymayan bilgileri reddettikleri izlenimine kapıldım. İşçiişveren ilişkilerini, iş için para almak üzerinden değil, sadakata dayalı bir koruyuculuk değişimi olarak açıklama­ ya çalıştığımda Japonların gözleri parladı. İdari bürokra­ si de dahil bütün büyük Japon örgütlerine yayılmış bu­ lunan patron-müşteri (oyabun-kobun) ilişki ağı üzerine konuştuğumda, bunu takiben soru sorulmadı. Bana gö­ re bu, kanbatsu bürokrasisini ‘feodallikten kurtarmak” ile ilgili en temel sorundur... Fakat misyon üyeleri, idari ve özel ücret skalalarının karşılaştırılmasıyla daha çok il­ gilendiler. Modern, bilimsel, feodal olmayan idari sistem­ lerini tavsiye edecekleri insanların psikolojileri ve tutum­ ları için zihin dünyalarında yer ayırmamışlardı. Bunun yerine, sivil hizmet çalışanlarının terfi ve dürüstlükleriy­ le ilgili, eşitfırsat gibi tamamen Amerikanvari kavramla­ ra ya da kamuya hizmet gibi soylu bir fikre başvurdular. Hoover, Japon idari sistemini etkilemiş yedi ölümcül gü­ nahtan oluşan bir iddianame sundu: Kadro şişmesi, ve­ rimsizlik, yetersiz disiplin, yetersiz eğitim, çalışanların ve­ rimsiz kullanımı ve değerlendirilmesi, görev ve işten ziya­ de sivil hizmet derecelerini temel alan sınıflandırmalar ve uzmanlık bilgilerinden ziyade genel bilgilerin ölçülmesi. Beklendiği gibi reçetesi, temel olarak eşit ölçüde gelenek­ sel çıktı: Liyakat sınama, “bilimsel” iş tanımları, ücret sı­ nıflandırmaları, verimlilik oranları ve ek olarak bağımsız bir sivil hizmet yetkesinin bir karışımı. Bütün bunların feodalizmle ilgisi neydi? Tarihsel olarak yağma sistemi­ ni ortadan kaldırmak için tasarlanmış bir Amerikan dü-


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELÎK

107

zerıi, böyle bir sisteme sahip olmayan bir ülkeye uygularıtyordu. Misyon, Japonya’ya değil de Kutuplar'a gönde­ rilmiş olsaydı, Eskimolar, foklar ve martılar için de aynı önerilerde bulunacaktı diye düşünüyorum bazen. Hoover misyonunun yerel şartlar hakkmdaki cahilli­ ğinin mi, yoksa kibrinin mi daha çarpıcı olduğunu söyle­ mek zor. Geriye bakıldığında, 1946'daki Japon bürokrasisi pek çok bakımdan, zamanın Amerikan bürokrasisinden da­ ha seçkin, yetkin ve siyasal hamilik karşısmda daha korunak­ lıydı. Amerikalı reformcular, var olan idarenin en üst katma­ nını uzaklaştırmakta başarısız oldu ve çok kısa bir dönem so­ nunda, çok korkulan Maliye Bakanlığı ve Uluslararası Ticaret ve Endüstri Bakanlığı gibi sonraki on yılın mali savaşlarında Amerikalılara kök söktüren kuruluşlara dönüşen bir meka­ nizmaya dokunmadan geçtiler. Sağlam idari uygulamaları planlamak için gereken ve ol­ dukça geniş bir çeşitliliğe sahip yerel bilgi formatı, gelişmiş ül­ ke yöneticilerinin, daha az gelişmiş ülke yöneticilerine, işlerin kendi ülkelerinde ya da masalsı “Danimarka”da nasıl görül­ düğünü anlatmalarıyla, idari kapasitenin bir toplumdan değe­ rine aktarılamayacağı izlenimi verir. Dışişleri idari uygulama­ larına ilişkin genel bilginin, yerel kısıtlamalar, fırsatlar, alış­ kanlıklar, normlar ve şartların derinlemesine kavranışıyla bir araya getirilmesi gerekir. Bunun anlamı, idari ve kurumsal çö­ zümlerin, sadece yerel kurumlan işletecek olan yerel memur­ lardan edinilen bilgiler ya da bunların transfer edilmesi ile de­ ğil, ama bizzat bu insanlar tarafından geliştirilmesi gerektiği­ dir. Doğu Asya’nın hızlı kalkınmacıları, güçlü yönetimleriyle bir takım kurumlan ithal ettiler, ancak bunları kendi toplumlarında işleyebilecek şekilde temelden değiştirdiler. Bu ülkeler, dış bağışçıların kendi ülkelerinde, yerli kurumlan dışanda bı­


108

DEVLET İNŞASI

rakacak şekilde yenilerini kurmalarına izin vererek kalkınmış değillerdir kuşkusuz. Eğer daha az gelişmiş ülkelerin kurumsal kapasitelerini ar­ tırmayı gerçekten istiyorsak, yapmayı umduğumuz şeyi ta­ nımlayan metaforu değiştirmeliyiz. Elimizde kirişler, tuğlalar, vinçler, yapı projeleri ile ya da planladığımız fabrikayı kurmak için yerli iş gücü kiralamaya hazır olarak bir ülkeye gitmiyo­ ruz. Bunun yerine o ülkeye, kendi fabrikalarını planlamaları için teşvik edecek ve bunları nasıl inşa edip işleteceklerini bul­ malarına yardım edecek olanaklarımızı götürmemiz gereki­ yor. Yerel toplumda var olan benzeri bir becerinin yerini dol­ duran en küçük bir teknik yardıma iki ucu keskin bıçak gö­ züyle bakılmalı ve bu yola büyük bir ihtiyatla başvurulmalıdır. Hepsinin ötesinde, yabancılar, süreci hızlandırmak için fabri­ kaları bizzat işletmenin aldatıcı cazibesine kapılmamalıdırlar. Pratikte bunun getirdiği sonuç, uluslararası finans kurum­ lan, tek taraflı bağışçılar ya da hükümet dışı örgütlerin, muha­ tap ülkelerde kapasite inşasını gerçekleştirmek için, hükümet kuruluşlarına optimal şekilde doğrudan bağışta bulunmala­ rı gereğidir. Kaynakların nasıl kullanılacağına ilişkin belirgin şartlar belirlemekten çok belirli bazı tipteki sonuçlar için ke­ sin sorumluluk standartları getirmeleri gerekir. Bu politika, rekabetçi piyasaların şirketlere dayattığı disiplini taklit etme­ ye yöneliktir: Piyasalar, bu şirketler para getirdikleri sürece, onların ortaklık olarak mı yoksa kamu ortaklığı olarak mı ör­ gütlendiklerine veya merkezi mi yoksa adem-i merkezi mi ol­ duklarına ya da coğrafi mi yoksa işlevsel olarak mı bölümle­ re ayrıldıklarına aldırmazlar. Bu yaklaşım geniş ölçüde, ölçü­ lebilir performans karşılığında bağışta bulunacak olan A.B.D. Millennium Challenge Account’ın (MCA) temelini oluşturan yaklaşımdır. Bu bağlamda, bağışı almaya aday olanlardan ge­ len bir talep önceden var olmalıdır. Fonların kullanılma şek­


ZAYIF DEVLETLER VE KAMU İDARESİNDEKİ KARA DELİK

109

li, ölçülebilir sonuçlar verdiği sürece, dışarıdan yapılan mikro düzenlemelere konu olamaz. Kapasite inşasıyla ilgili bu yaklaşım sadece, bağışçıların sa­ bırlı olduğu, fabrikanın kısa vadede ürettiklerini önemseme­ diği durumda sonuç verecektir. 1. bölümde işaret ettiğim gi­ bi, bağışçıların hedefi olan kurumsal kapasite inşasıyla, bu ka­ pasitenin üretmesi beklenen hizmetler ve son kullanıcıları te­ min etmek arasında bir çatışma vardır. Son planda, fabrikanın maksimum verimle çalışmasını herkes ister ama fabrikanın, yerel ihtiyaçlan karşılamak üzere yerli halk tarafından idare edilmesi kritik önemdedir. Bağışçıların, gündelik hizmet üret­ mek yerine, kapasite inşasına yoğunlaşmak için yeterince sa­ bırlı olup olmayacakları konusunda iyimser olmak güçtür; ni­ tekim bağışçıların destekçileri genellikle görünür sonuçlar ta­ lep ederler.(6) A.B.D. Uluslararası Kalkınma Ajansı (USAID) gibi tek taraflı kuruluşların yardımlarındaki politikleşme so­ runu, on yıllardır iyi bir şekilde anlaşılmasına karşı kolaylık­ la halledilebilecek gibi görünmüyor (Tendler 1975). Yardımı alacak olan hükümet, performansta ölçülebilir gelişme sağla­ yacak bütün değişkenleri kontrol edemez. Telekomünikasyon sektöründe reform yapmak mümkün olabilir ama devlet pet­ rol şirketleri için bu mümkün değildir, kamu eğitimi politika­ larını değil ama vergi politikalarını düzene koymak mümkün olabilir. Toplam performans göstergelerine yansımayan ger­ çek bir reform olabilir. Bazı şeyler yolunda giderken diğer ba­ zı şeyler yürümüyorsa, bağışçılar, reformlarla ilgili mikro dü­ zenlemelere geri dönmek yolundaki güçlü etkiye direnmeli­ dir. Sosyal bilimler, insan davranışları üzerindeki inceleme­ lerini, öngörü değerine sahip neden-sonuç ilişkilerini içeren katıksız tanımlardan hareketle, kesin amprik gözlemlere da­ yanan gerçek bir bilime dönüştürme yolunda süregelen bir


110

DEVLET İNŞASI

rüyaya sahip olmuştur. Bu proje, insan davranışlarının bazı alanlarında, diğerlerine göre daha kolayca gerçekleştirilebilir. Piyasalar bu çeşit analizlere uygundur; yirminci yüzyılın so­ nunda iktisadın sosyal bilimlerin kralı haline gelmesinin se­ bebi de budur. Fakat örgütler karmaşık bir durum gösterir­ ler. Örgütler içindeki bireyler, kendi sınırlı çıkarlarının peşin­ dedirler ve bu gerçekleştiği ölçüde, iktisatçıların metodolojik bireyciliği gerçek bir görü sunar. Bununla birlikte, normlar ve sosyal bağlar, örgütlerdeki birey tercihlerini piyasalarda daha geniş ölçekte etkiler. Temelde yatan sorunun izin verdiğinden daha “bilimsel” olma gayreti, farklı toplumlarda uygulandığı şekliyle, kamu idaresinin gerçek karmaşıklığı karşısında bizleri kör etmekte önemli pay sahibidir.


Zayıf Devletler ve Uluslararası Meşruiyet

îlk iki bölümde, zayıf yönetimler ve eksik ya da yetersiz ku­ rumlar sorununu, fakir ülkelerin ekonomik kalkınmaları için önemli bir engel haline geldiği ulus-devlet düzeyinde tartış­ tım. Bu aynı zamanda, bütün olarak uluslararası sistem dü­ zeyinde de önemli bir sorundur. Westphalia sisteminin temel taşları olan egemenlik ve ulus-devlet, uygulamada erozyona, ilkeler düzeyinde ise saldırıya uğramıştır. Çünkü ulusal dü­ zeyde -başka deyişle iç yönetim düzeyinde- olup bitenler, ço­ ğunlukla uluslararası sistemin diğer üyelerini de şiddetle et­ kiliyor. Fakat bir başka devletin egemenliğine saldırmak, kim için ve hangi amaçla meşru ya da haklı olabilir? Uluslararası meşruiyetin, egemen ulus-devletlerin mevcudiyetine ve gücü­ ne dayanmayan bir kaynağı var mıdır? Eğer yoksa, egemenli­ ğe yapılan saldırı kendi içinde çelişkili bir girişim değil midir? Bu bölümde, birbirleriyle ilintili bu sorunlar üzerinde duru­ yorum. Soğuk Savaş’tan bu yana, zayıf ya da başarısız devletler, uluslararası düzen için en önemli sorun haline geldi (Crocker 2003). Zayıf ya da başarısız devletler, insan hakları ihlallerin­ de bulunur, insanlık felaketlerine yol açar, kitlesel göç dalga­ ları yaratır ve komşularına saldırırlar. 11 Eylül’den beri şu da


112

DEVLET İNŞASI

açıktır ki, bu devletler, Birleşik Devletler ve diğer gelişmiş ül­ kelere ciddi zarar verebilen uluslararası teröristleri barındırı­ yorlar. Berlin Duvarı’nm 1989’daki yıkılışından, 11 Eylül 200l ’e kadar süren dönem boyunca, uluslararası krizlerin büyük ço­ ğunluğu, zayıf ya da başarısız devletler etrafında yoğunlaştı. Bunlar arasında, Somali, Haiti, Kamboçya, Bosna, Kosova, Ruanda, Liberya, Sierra Leone, Kongo ve Doğu Timor gibi ül­ keler bulunuyor. Uluslararası toplum çeşitli şekillerde, bu ça­ tışmalara -çoğu zaman vaktinden geç ve pek az donanımlamüdahil oldu ve birçok durumda, en sonunda yönetim gö­ revini, tam anlamıyla yerel aktörlerden devralmak durumun­ da kaldı. 11 Eylül saldırıları, dikkatleri farklı türden bir soruna çek­ ti. Başarısız Afganistan devleti o kadar zayıftı ki, devlet harici bir aktör olan El Kaide terör örgütü tarafından gasp edilebildi ve global terörist faaliyetler için bir üs görevi gördü. Saldırılar, şiddetin nasıl demokratikleştiğini gözler önüne serdi: Radikal İslamla kitle imha silahlarının (WMD) bir araya gelme olasılı­ ğı birdenbire, uzaklarda, dünyanın kaotik bölgelerinde meyda­ na gelen olayların, Birleşik Devletler’i ve diğer zengin ve güç­ lü ülkeleri şiddetle etkilemesine neden oldu. Caydırıcılığın ve kısıtlamaların geleneksel şekilleri, bu tip bir devlet dışı aktöre karşı işlemeyecekti, dolayısıyla güvenlik endişeleri, gelecekte­ ki tehditlerin büyümesini engellemek için devletlerin derinine inilmesini ve rejim değişikliği yapılmasını gerektirdi. Başarısız devlet sorunu, daha önceleri geniş ölçüde insanlık meselesi ya da insan haklarıyla ilgili bir mesele olarak görülmekteyken, bir­ denbire ciddi bir güvenlik boyutu kazandı. Michael Ignatieff in sözleriyle (2003), “Yine 1990’larda, tarihsel hayal gücünde­ ki genel bir zaaf ve Soğuk Savaş sonrası Batının Mısır’dan Afganistan’a, dünyanın pek çok bölgesinde, devlet düzenine


i

ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

113

ilişkin ortaya çıkan krizleri kavrama beceriksizliği, en nihayet kendi ülkeleri için bir güvenlik tehdidi haline gelecekti.” Somali ya da Afganistan gibi açıkça başarısız ülkeler dışında, uluslararası istikrarsızlığı getiren başka çeşit bir yönetim soru­ nu daha vardır. Orta Asya’daki hengamenin temeldeki neden­ leri arasında, demokrasi, çoğulculuk ve siyasete anlamlı top­ lumsal katılım konularında Arap dünyasında görülen yeter­ sizlik de vardır (Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı 2002). Bölgedeki düzenin giderek pekişen otoriter tabiatının, Suudi Arabistan ve Mısır’daki gibi rejimleri desteklemekte bir takım gizli menfaatlere sahip olmakla suçlanan Birleşik Devletler ta­ rafından teşvik edildiği düşünülüyordu. Üstelik bu alan, 1980’li ve 90’lı yıllarda, Latin Amerika, Asya ve gelişmekte olan dün­ yanın diğer bölgelerinin ayırt edici özelliği olan ekonomik re­ form dalgasından büyük oranda etkilenmemiş, ekonomik ola­ rak durgun bir alandı. Bu durgunluk (ya da kişi başına düşen gayri milli hasılada, yirmi yıllık bir dönemde üçte iki oranında düşüş yaşayan Suudi Arabistan’daki gerileme), tam da bu ül­ keler, genç istihdam fazlasıyla karşı karşıyayken ve on binler­ ce genç işsiz yaratmış durumdayken ortaya çıktı. Dünyanın ge­ lişmekte olan diğer bölgelerinde olduğu gibi, bu durgunluğun faturası büyük oranda, girişimciliğe ve verimli piyasalara engel olan devletlerin zayıf yönetimlerine kesilebildi. Îsrail-Filistin çatışmasının da yönetimsel bir boyutu var: 1990’lardaki Oslo barış sürecinin önemli bir zaafı da, Filistin otoritelerinden de­ mokratik sorumluluk talep etme ya da bölgedeki aşırı yolsuz­ lukların ve rantçılığm önünün alınması konularında gösterdi­ ği başarısızlığıydı. YENİ İMPARATORLUK

11 Eylül’den bu yana Amerikan dışişleri politikasının mantığı, zayıf devletlerin yönetimlerinin sorumluluğunu üzeDİ8


114

DEVLET İNŞASI

rine alacağı ya da sorunu uluslararası toplumun üstüne ya­ mayacağı bir durum yaratmaktır. Bush yönetimi, bunun emperyal emellerle yapıldığını yadsımasına rağmen Haziran 2002’deki West Point konuşmasında ve Birleşik Devletler Ulusal Güvenlik Stratejisinde (2002), öncelik hakkı, ya da daha doğru ifadesiyle önleyici savaş doktrinini açıklamış­ tı. Aslında, bu da Birleşik Devletleri, kendisini terörizm­ le tehdit eden ülkelerdeki potansiyel düşman nüfusun yö­ neticisi konumuna getirecekti. 2001’de Afganistan’da olan buydu. Yerini aldığı Taliban rejiminden çok daha hoşgörü­ lü ve ileri görüşlü olan Karzai hükümeti, Birleşik Devletler tarafından başa getirildi ve büyük oranda Amerikan gücü­ nün desteğiyle ayakta kaldı. Fakat ülkedeki çeşitli komutan­ lar tarafından rejimin gücüne karşı konuluyor ve meşruluğu Taliban militanlarından geriye kalan çeteler tarafından sorgu­ lanıyor. Afganistan’da savaşma gereği, Amerikan askeri gücü­ nü Tacikistan, Türkmenistan ve Özbekistan gibi ülkelere itti; bu ülkelerin hepsi de, eskiden Sovyet nüfuz alanındaydılar ve hepsinin de ciddi iç yönetim sorunları bulunmaktadır. Birleşik Devletler, 2003 Mart’mda Irak’daki Baas rejimini devirmek ve ülkeyi işleyen bir demokrasiye dönüştürmek gi­ bi daha da iddialı bir projeye girişti. 26 Şubat 2003’te verilen bir demeçte Başkan Bush şöyle söylüyordu: “Ulusumuzun ve medeni dünyanın tarihi açısından can alıcı öneme sahip bir dönemde burada toplanmış bulunuyoruz. Bu tarihin bir kıs­ mını başkaları yazdı; gerisi tarafımızdan yazılacak.” Bush, sa­ dece Irak’ın demokratikleştirilmesini değil, Îsrail-Filistin an­ laşmazlığında yol alınmasını ve Arap dünyasının diğer bölge­ lerinde çoğulculuğun desteklenmesi dahil olmak üzere, Orta Asya’nın büyük bölümündeki politikaların dönüştürülmesini de kapsayan olağanüstü bir gündem belirledi. Irak bir yana, 2002 ve 2003 yıllarında Mombasa, Kenya,


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

115

Bali, Endonezya ve Suudi Arabistan Riyad’da gerçekleşen te­ rörist saldırılar, El Kaide’nin beceriksizce yönetilen devletler tarafından sunulan fırsatlardan yararlandığı gerçeğini gözler önüne serdi. Elbette ki, Birleşik Devletler, teröristlerin faali­ yet gösterdiği her ülkeye kendi gücüyle doğrudan müdahalede bulunamayacaktır, bu yüzden de yerel devletlerin terörizmi denetleme becerisine bel bağlamak durumundadır. Söz konu­ su devletlerin bu beceriksizliği, 1. ve 3. bölümlerde tartışılan kurumsal yeterlilikteki bir çeşit boşluğu gözler önüne seriyor. Ne Kenya ne de Endonezya hükümeti, saldırıları önlemek için kararlılıkla hareket edebildi ve her ne kadar Endonezya yöne­ timi, faillerin kovuşturulmasında görece gelişme gösterdiyse de ancak önemli dış yardımlar sayesinde faaliyette bulunabil­ di. Dolayısıyla Birleşik Devletler, güvenlik arayışında tam ola­ rak, ciddi dahili işlev bozukluklarına sahip ülkelerde devlet in­ şasının dış yollardan nasıl destekleneceği konusunda uluslara­ rası kalkınma kuruluşlarının karşılaştığı türden sorunlara ge­ ri dönüş yaptı. EGEMENLİK EROZYONU

Zayıf yönetim, Westphalia sonrası uluslararası düze­ nin üzerine kurulmuş olduğu egemenlik ilkesini aşındırıyor. Böyle oluyor, çünkü zayıf devletlerin kendileri ve öteki dev­ letler için yarattıkları sorunlar, uluslararası sistem içindeki bi­ nlerinin, bu devletlerin sorunlarını zorla çözmek yönünde­ ki iradelerine karşıt olarak içişlerine karışmaya çalışma olası­ lıklarını geniş ölçüde artırıyor. Daha önce geliştirdiğimiz ter­ minolojiyi kullanacak olursak, zayıf terimi burada, devlet sa­ hasına değil devlet gücüne ilişkindir ve genellikle siyasi siste­ min bütününü ilgilendiren bir meşruiyet eksikliği tarafından güdümlenen bir yetersizliği, politikaları uygulama ve sonuca ulaştırmadaki kurumsal kapasite yetersizliğini ifade eder.


116

DEVLET İNŞASI

Bush yönetiminin bu yeni, önce davranma ve İrakla savaş doktrinine karşı olan pek çok insan, bu doktrini, egemenliğin sürekli ihlaliyle ilgili olduğu için, caydırıcılığa ve sınırlandır­ maya dayanan eski politikalardan köklü bir geri dönüş olarak görüyor (Hassner 2002). Aslında, egemenlik erozyonunun ar­ ka planı çok daha öncelere, 1990’ların bilinen insani amaçlı müdahalelerine kadar uzanıyordu. Somali, Haiti, Kamboçya, Balkanlar ve başka yerlerdeki deneyimler, dış müdahale üze­ rine devasa bir literatür yaratmıştı (diğerleri arasından bkz., Damrosch 1993; Heiberg 1994; Hoffmann 1996; Lugo 1996; Mastanduno ve Lyons 1995; Mayall 1996; Murphy 1996; von Lipsey 1997; Weiss ve Collins 1996; ve Williamson 1998; eleş­ tirel bir görüş için, bkz. Carpenter 1997). İnsanı amaçlı müdahaleler üzerine yapılan tartışmalarda, Westphalia sisteminin uluslararası sistem için artık uygun bir çerçeve oluşturmadığı görüldü. Westphalia sistemi, meşrui­ yet sorununa ilişkin kasıtlı bir bilinemezcilik çevresinde in­ şa edilmişti. Soğuk Savaş’m sonu, iddia edildiği üzere, ulus­ lararası toplum bünyesinde, siyasal meşruiyet ve insan hak­ ları ilkeleri üzerine eskisinden çok daha geniş bir konsensü­ se sebep oldu. Egemenlik ve dolayısıyla da meşruiyet, bir ül­ kede fiilen gücü elinde bulunduranlara artık otomatik ola­ rak devredilemezdi. Düzenin komutanlar tarafından sağlan­ dığı Somali ve Afganistan gibi ülkeler söz konusu olduğun­ da, devlet egemenliği bir kurgu ya da kötü bir şaka gibiydi. Sırbistan’ın Miloseviç’i gibi diktatörler ve insan hakları ihlalcileri, işledikleri insanlık suçları karşısında kendilerini koru­ mak için, egemenlik ilkesinin arkasına sığmamayacaklardı; bu çeşit suçlar, özellikle de Eski Yugoslavya gibi egemen dev­ letin sınırları sorununun tartışıldığı çok uluslu devletler için söz konusuydu. Bu koşullar altında, insan hakları ve demok­ ratik meşruiyet adına hareket eden dış güçler, müdahale hak­


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

117

kına sahip olmakla kalmayıp müdahale etme zorunluluğu içe­ risinde oldular. 1990’lı yılların insani amaçlı müdahaleleri, dünyanın “başarısız devletlerce sahip bölgeleri üzerinde, uluslarara­ sı fiili bir imparatorluk gücünün yaygınlaşmasına yol açtı. Müdahalelere genellikle Amerikan askeri gücü önderlik edi­ yordu ama bu önderlik devlet inşası kısmında, Avrupalı ül­ kelerin önde geldiği, Avustralya, Yeni Zelanda, Japonya’nın da yer aldığı geniş bir koalisyon tarafından takip ediliyordu. Somali, Kamboçya, Bosna, Kosova, Doğu Timor ve şimdi de Afganistan’da yaşananlardan sonra, “uluslararası toplum” bir soyutlama olmaktan çıktı ve söz konusu ülkelerde etkin bir yö­ netim olarak elle tutulur bir varlık kazandı. Bu ülkelerde, ege­ menlik mevcudiyetini kaybetti ve yönetim işlevleri, Birleşmiş Milletler’e ya da diğer yardım kuruluşlarına ve sivil toplum ör­ gütlerine devredildi. Örneğin, Doğu Timor’da yönetim, baş­ kent Dili dışındaki bir limanda demirlemiş olan bir gemiden yürütülüyordu. Bu uluslararası imparatorluk, insan hakları ve demokrasi üzerinde temellenen anlamlı bir imparatorluk ola­ bilir, ama ne de olsa bir imparatorluktur ve egemenliğin yerini uluslararası kuruluşlar tarafından “yönetmeye” bırakması yö­ nünde içtihat getirir. Birleşik Devletler’in yüz yüze geldiği sorun, başarısız yö­ netimlerin, kitle imha silahlarını kullanan teröristler şeklin­ de boy gösteren katlanılamaz güvenlik tehditleri yaratabilme­ sidir. Bazı insanlar, bir ülkeye, insan haklarını desteklemek adına yapılan müdahalelerle, başka ülkelere yönelik güven­ lik tehdidini önlemek için yapılan müdahaleler arasında kes­ kin bir sınır çizmeyi severler ve sadece bunlardan ilkinin ulu­ sal egemenliğin ihlali için meşru bir zemin sunduğunu söyler­ ler. Bu çeşit bir ayrım sorgulanabilir; çünkü meşru müdafaa­ nın her nasılsa başka ülkelerin savunulmasından daha az hak­


118

DEVLET İNŞASI

lı olduğunu varsayar. Her şekilde, bu iki durum uygulamada çoğunlukla çakışır. Çünkü insan hakları ihlallerinde bulunan hükümetler, genellikle komşularını da tehdit ederler ya da bu tür tehditlerin önünü almak konusunda çok yetersizdirler ve onların artmasından çıkar sağlarlar. Bu nokta, Bush yönetiminin Irak’la savaşının bir özeti ola­ rak değerlendirilmemelidir. Bu davayı ortaya çıkaran neden­ ler ve genel manzara epey karışıktır. Bağdat’ın sebep olduğu ciddi güvenlik tehdidinin önünü caydırıcılıkla alma olanak­ ları layıkıyla incelenmedi ve Bush yönetimi, iki tarafın fark­ lı çıkarlarını tam olarak göz önüne almadan, Irak’tan gelen tehdit ile terörist tehdidi bir arada düşündü (Mearsheimer 2002). Sorun ise daha çok, kitle imha silahlarının devlet ha­ rici aktörlerin elinde oluşunun, bu nedenle tehdit edilen ül­ kenin müdahalesini neredeyse kesin bir şekilde meşrulaştıran yeni ve son derece ciddi bir güvenlik tehlikesine yol açması­ dır. Kitle imha silahlarının olası ilk kullanımının kuvvetli ol­ duğu hallerde caydırıcılık işlemez. Egemenlik ilkesi, bu çe­ şit bir tehdidi barındıran ülkenin korunması için asla ken­ di başına yeterli olmayacaktır. Öyleyse bu sorunun halledil­ mesi, insani amaçlarla müdahalenin doğurduğu sonuçlarla tam olarak aynı sonuçlara yol açacaktır: Bu tür ülkelerin iş­ gal edilmesi, bu çeşit tehditlerin ortadan kaldırılması ve ge­ lecekte yeniden ortaya çıkmasının engellenmesi için yöneti­ min ele geçirilmesi. ULUS İNŞASI

ilk iki bölümde, zayıf devletlerin yönetimlerini destekle­ mek, demokratik meşruiyetlerini geliştirmek ve kendini idare edebilen kurumlan güçlendirmenin yollarını bulmak olarak ortaya çıkan meseleler, demek oluyor ki, günümüz uluslara­ rası politikalarının merkezi projesi haline gelmiştir. Bu sonu­


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

119

ca ulaşmamızın sebebi, çatışmaların sürüp gittiği ya da savaş mağduru toplumlarm yeniden yapılandırılması arzusu, terö­ rün ürediği merkezleri ortadan kaldırma isteği ya da fakir ül­ kelerin ekonomik kalkınma şansı elde edecekleri umududur. Bu çaba, Birleşik Devletlerde, ulus-inşası olarak bilinegelmiştir. Bu terminoloji belki de, kültürel ve tarihi kimliklerin ağırlıklı olarak, anayasalcılık ve demokrasi gibi siyasal kurum­ lar tarafından şekillendirildiği ulusal deneyimi yansıtmakta­ dır. Avrupalılar, devlet ve ulus arasındaki ayrımın daha faz­ la farkındadır ve ortak tarih çerçevesinde bir toplum yarat­ ma anlamındaki ulus-inşasmm, herhangi bir dış gücün bece­ risinin çok daha ötesinde olduğunu belirtirler. Elbette ki, hak­ lıdırlar; devletler sadece düşünülüp tasarlanarak kurulabi­ lir. Eğer bu çabadan bir ulus ortaya çıkarsa bu, tasarıdan çok şansla ilgilidir. Birleşik Devletler’de, ulus-inşası üzerinde ideolojik hale gelen bir tartışma yaşanmıştır. Sağcı liberaller dahil bazı mu­ hafazakârlar, ulus-inşasına prensipte karşıydılar. Çünkü bu­ nun yapılabilir olduğunu düşünmüyorlardı ve uluslararası re­ fah durumuyla ilgili olduğunu düşündükleri bir şey için açık uçlu ve pahalı vaatlerde bulunma fikrinden haz etmiyorlar­ dı. Bunların karşısında, ulus inşasından, iyi bildiğimiz ve sa­ dece gerekli kaynaklara sahip olmakla üstesinden gelebilece­ ğimiz bir süreçmiş gibi bahseden pek çok uluslararası finans kuruluşu, bağışçı ve STK grubu vardı. îlk grubun savı, Birleşik Devletlerin yöneldiği ve yönelmek durumunda olacağı gü­ venlik ve dışişleri politikalarının niteliği göz önünde bulun­ durulduğunda, savunulabilir değildir. Bush yönetimi, ulus in­ şasına ilişkin şüpheleriyle iş başına geldi ancak Afganistan’da ve Irak’ta ister istemez bu inşa sürecinin içine çekildi. Ulus-inşasmdan yana olanlar, bu alanda son derece sorunlu bir başan çizelgesiyle yüzleşmek zorundadırlar. Bunun sebebi ulus inşa­


120

DEVLET İNŞASI

sının yürümemiş olması değildir; Afrika’nın Aşağı Sahra böl­ gesindeki gibi durumlarda, bu çabaların çoğu aslmda, kurum­ sal kapasiteyi zaman içinde aşındırdı. Bu yüzden, neyin müm­ kün olup neyin olmadığını iyice araştırmalı ve dış yardımla­ rın başarabileceklerinin sınırlarının nerede olduğunu kavramalıyız. Ulus inşasının üç ayrı yönü ve aşaması vardır. îlki, ça­ tışma sonrası yerden yapılandırma olarak adlandırılan ve Afganistan, Somali, Kosova gibi şiddetli çatışmalardan ye­ ni yeni kurtulmakta olan ülkelere ilişkindir. Buralarda devlet yetkesi tamamen çökmüş durumdadır ve temelden başlayarak yeniden inşa edilmesi gerekir. Dış güçler için buradaki mesele, güvenlik güçlerini, polisi, insani yardımı işin içine katıp elekt­ rik, su, bankacılık, ödeme sistemleri ve benzerlerini yeniden düzenlemek için teknik yardımlar alarak, istikrarın kısa dö­ nemde sağlanmasıdır. Eğer çökmüş olan devlet, (Bosna’da olduğu gibi) uluslara­ rası yardımla bir nebze olsun istikrar sağlamayı başaracak ka­ dar şanslıysa, ikinci aşama gündeme gelir. Buradaki asıl amaç, dış müdahalenin sona ermesinden sonra da ayakta kalabile­ cek, kendi kendini idare edebilen devlet kurumlan yaratmak­ tır. Başarıyla tamamlanması ilkinden daha güç olan bu aşa­ ma, dış güçlerin söz konusu ülkeden nazikçe çekilmeleri du­ rumunda kritik bir hal alır. Üçüncü aşama, İkinciyle önemli ölçüde örtüşür. Bu aşama, zayıf devletin güçlendirilmesine ilişkindir; bu durumda dev­ let yetkesi, makul düzeyde kararlı bir biçimde mevcuttur ama mülkiyet haklarının korunması ya da temel ilköğretimin sağ­ lanması gibi bazı vazgeçilmez devlet işlevlerini yerine getire­ memektedir. Bu kategori oldukça geniştir ve merkez bankacı­ lığı ya da kur idaresi gibi alanlarda kurumsal uzmanlığa sahip olan fakat hukuk düzeni ve eğitim gibi düşük özgüllüğe sahip


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

121

hizmetleri sağlamakta sıkıntı çeken ülkelerden (örneğin Peru, Meksika) kuramların baştan aşağı zayıf olduğu ülkelere (ör­ neğin Kenya, Gana) kadar uzanır. Afganistan ve Saddam sonrası Irak, ortaya çok farklı zor­ luklar çıkarıyor. Afganistan modern bir devlete hiç sahip ol­ madı. 1970’lerdeki siyasal karmaşanın başından beri var olan monarşinin egemenliği altındaki Afganistan, başkent Kabil dışında devlet erişimi asgari olan, geniş ölçüde bir kabileler konfederasyonu olarak kaldı. Komünistlerin kötü yönetimini ve sivil savaşı takip eden yıllar da, zaten zayıf olan bu devlet­ ten geriye kalanları süpürdü. Taliban’m ihracı sonrası ulus in­ şasına, tamamen dışarıdan sağlanan kaynak ve rehberlikle te­ melden girişilmeliydi. îşin büyüklüğü ve Birleşik Devletler ile diğer bağışçıların görece cimriliği göz önüne alındığında, mo­ dern bir devlet (hele bir demokrasi) kurma umudu, yılgınlığa düşürecek kadar azdır. Irak ise, gerek insani gerek maddi daha bol kaynaklara sa­ hip, çok daha gelişmiş bir ülkeydi. Buradaki sorun, işleyen ku­ ramların ya çökmüş ya da savaşın hemen ertesinde Birleşik Devletler tarafından dağıtılmış olması ve bunların yeniden in­ şa edilmeleri gereğiydi. İdari kapasitenin çok büyük bir kısmı, müdahaleyi izleyen genel yağma ve kargaşa ortamında kaybe­ dildi. Savaş sonrası Almanya, Japonya ve çok sayıda eski ko­ münist rejimde olduğu gibi, Saddam sonrası Irak’ta da devlet inşası, eski rejim yanlılarının yeniden güçlenmesine engel ol­ mak amacıyla sekteye uğratıldı. Totaliter rejim görmüş bir ku­ şak, siyasal manzarayı egemenliği altına aldı ve idari yetkinliğe ya da politik yeteneğe sahip pek az kişiyi askeriyenin ya da ik­ tidar partisinin dışında bıraktı. Birleşik Devletler ve uluslararası topluluk, çatışma sonra­ sı yeniden yapılandırma ya da istikrar sağlamanın birinci aşa­ masındaki başarısız devletlerle uğraşma konusunda şüphe­


122

DEVLET İNŞASI

li bir geçmişe sahiptir. Birleşik Devletler ve diğer uluslarara­ sı aktörler, bu faaliyetleri örgütlemek konusunda Panama, Somali, Haiti ve Bosna’da pek çok hatalar yaptılar ama bel­ li oranda deneyim de edindiler. 1999 ve 2000’de, Kosova ve Doğu Timor’daki ulus inşası teşebbüsleri sırasında, hem A.B.D. hükümeti hem uluslararası toplum, iç koordinasyo­ nun öneminin ve ulus inşasına ilişkin kurumsal hafızayı ko­ rumanın kimi yollarının ayırdına çok daha iyi vardılar. Ne yazık ki Bush yönetimi, Afganistan ve Irak’a girdiğin­ de, bu sabık deneyimden yararlanamadı ve daha önceki ulusinşa denemelerinde düştüğü hataların aynısını yaptı (örneğin, umumi yağmayı öngörememek ve toplumsal kargaşayla müca­ delede polis ve jandarma güçlerini kullanmadaki başarısızlık). Irak’ta bu kısmen, yönetimin tek taraflı olarak savaşa girme­ sinden (ki bu çoğunlukla yönetimin gösterdiği çabayı ulusla­ rarası ortaklardan yoksun bıraktı), kısmen de yeniden yapılan­ dırma çabasının yönetimini Pentagon’un ellerine teslim eden iç bürokratik mücadelelerden kaynaklanıyordu (Fukuyama 2004). A.B.D. Savunma Bakanlığı, ulus inşası denemelerinin hepsinde kritik bir rol oynamasına karşın, bu tip karmaşık bir operasyonu örgütleyebilecek kurumsal yetenekten yoksundu. Dolayısıyla devlet inşası sadece çökmüş ya da zayıf Üçüncü Dünya ülkeleri için değil, ama bazen Washington için de ge­ rekli olan bir şeydir (Mendelson Forman 2002). Uluslararası toplum, çatışma sonrası acil yeniden yapılan­ dırmanın üstesinden gelmekte sınırlı bir başarıya ulaştıysa da, ulus inşasının ikinci evresiyle başa çıkmaktaki karnesi çok da­ ha az etkileyicidir. Bu evrede, yabancı aktörler, söz konusu hükümetin sonuçta dış yardımdan kurtulmasını sağlayacak olan ve kendi kendini devam ettirebilen meşru siyasal kurum­ lan kurmayı ya da güçlendirmeyi hedeflerler. Somali, Haiti, Kamboçya, Bosna, Kosova ve Doğu Ti-


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

123

mor’daki 1990’ların emperyal deneyimleri, bu konuda epey eğitici olmalıydı. Birleşik Devletler de uluslararası toplum da, yeniden inşaya giriştikleri hiçbir ülkede kendini devam ettire­ bilen devletler yaratmak yolunda büyük ilerleme kaydedeme­ diler. Bu ulus-inşa denemeleri, temeldeki durumu istikrara ka­ vuşturmakta ve kararlaştırılmış ödemeleri kolaylaştırmakta kritik bir rol oynadı. Barış, bu ülkelerde yaşayanlar için bek­ lenmedik bir fayda sağladı ve uluslararası çabaları meşru kıl­ dı. Fakat, uluslararası toplumun söylemi, “kapasite-inşası”nı ön plana çıkartmasına karşın, gerçeklik, IgnatiefPin (2002) unutulmaz deyişiyle daha çok bir tür “kapasite emilimi”ydi. Uluslararası toplum ve onun ayrılmaz parçası olan çok sayıda STK, öylesine zengin bir donanıma ve beceriye sahiptir ki, he­ def ülkelerin aşırı zayıf devlet kapasitelerini tamamlamak yeri­ ne, bu kapasiteyi dışarıda bırakır. Bu, yönetim işlevleri yerine getirilirken, yurtiçi kapasitenin artmadığı ve uluslararası top­ lum soruna ilgisini kaybettiği ya da sıradaki kriz bölgesine yö­ neldiğinde, söz konusu ülkelerin eski durumlarına geri dön­ dükleri anlamına gelir. Bosna, bunu ortaya koyan örnek bir durumdur. Bosna’daki savaşı sona erdiren Dayton Anlaşmasının imzalanmasından yedi yıl sonra, ülke hâlâ, Bosna-Hersek Birleşmiş Milletler Yüksek Temsilciliği Ofisi (OHR) tarafından yönetiliyordu. Bosna’da, seçimlerin düzenlenmesi dışında kayda değer bir demokratikleşme yoktu. OHR gücünü, başkanları, başbakan­ ları, hâkimleri, valileri ve öteki seçilmiş memurları işten çıkar­ mak için kullandı. Bosna halkının tercihlerine müracaat et­ meden yasama yapabiliyor ve yeni kurumlar yaratabiliyordu. Bosna hükümetinin idari kapasitesinin büyük kısmı yurtiçi si­ vil hizmetlilerden ziyade uluslararası uzmanların elindeydi; o kadar ki, bazı gözlemciler bu durumu İngiliz Rajı’yla karşı­ laştırıyordu (Knaus ve Martin 2003). Uluslararası toplumun


124

DEVLET İNŞASI

Kosova’daki yoğun yatırımlarına rağmen -ya da belki bunlar yüzünden- bölgede buna benzer bir durum oluştu. Bütün bu uygulamalar, dış müdahalelerin değersiz oldu­ ğu manasına çekilmemelidir; çünkü bunlar, insanlık krizleri­ ne ve ciddi çatışma sonrası durumlara bir cevap olarak ortaya çıkmışlardır. Kısa vadeli sorunları çözmek ve uzun vadeli ku­ rumlan bir yana bırakmak, çoğu zaman bu gibi durumlarda yapılabilecek tek şeydir. Dolayısıyla ulus inşasının başarısı ge­ nel olarak, GSYH’nin çatışma öncesi düzeye çıkarılması veya demokratik seçimler düzenlenmesi gibi daha az rağbet gören ölçütlerle değerlendirilir (Dobbins vd. 2003). Pek çok başarısız devlette, sıfir noktasından düşük düzeye uzanan devlet olma dereceleri göz önüne alındığında, “fayda­ lanan” ülkeyle uluslararası toplum arasında kurulan yarı-sömürgeci, yarı-kalıcı bir ilişkinin gerçek bir seçeneğinin olup olmadığı açık değildir. Bir bağlamda, uluslararası toplum, Milletler Cemiyeti zamanındaki mandacı sistemi yeniden ya­ ratmıştır; bu sistemde, bazı sömürgeci güçlere, belirli bir böl­ geyi kendi çıkarları doğrultusunda yönetme ayrıcalığı verilir­ di. Yürürlükteki sistemimizle ilgili sorun, günümüz normla­ rının öz yönetim dışında hiçbir şeyi meşru kabul etmemesi­ dir; bu da bizi, ne şekilde olursa olsun sağlayacağımız her yö­ netimin, geçici olacağı, bir geçiş düzeni olacağı konusunda ıs­ rar etmeye sürüklüyor. Gerçekte, kurumsal kapasitenin hızla nasıl aktarılacağını bilmediğimiz için kendi kendimizi ve fay­ dalanan olarak değerlendirilen ülkeleri büyük hayal kırıklıkla­ rına sevk ediyoruz. ULUSLARARASI DÜZEYDE DEMOKRATİK MEŞRUİYET

Büyük tartışmalar, artık pek az sayıda insanın saf haliy­ le korunmasını istediği egemenlik ilkesi üzerinde yapılmı­ yor. Bütün egemenliklerin birbirlerine denk olmadıkları açık­


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

125

tır ve güçsüz yönetimler, uluslararası toplumun bir ülkenin egemenliğine gösterdiği saygının azalmasına doğrudan doğ­ ruya katkıda bulunur. Bu değişiklik, tekrarlamak gerekirse, 11 EylüPden sonra ortaya çıkmış olmaktan çok, 1990lardaki in­ sani amaçlı müdahaleler sırasında olgunlaşmıştır. Uluslararası toplumun üyeleri arasındaki tartışma bugün, hangi ülkenin egemenliğini ihlal etmeye kimin, hangi temel­ lere dayanarak karar vermeye yetkili olduğu sorununa odakla­ nıyor. Bu hangi ölçüde, egemen ulus-devletlerin bir ayrıcalığı olmaya devam ediyor ve bu çeşit kararlar, uluslararası kanun ve normlar tarafından ne ölçüde sınırlandırılmalıdır? Bu so­ rular bizi, demokratik meşruiyet sorununun farklı bir boyu­ tuna, bu kez tek tek ülkelere değil uluslararası sisteme odak­ lanan bir boyuta taşıyor. Bu tartışma, Birleşik Devletler ve Avrupalı müttefikleri arasındaki devasa bir uçurumu ortaya çıkardı. Bunun, önümüzdeki zamanlarda nevraljik bir anlaş­ mazlık kaynağı olacağı anlaşılıyor. Avrupalılar, 11 Eylül saldırılarının ertesinde Birleşik Dev­ letlere ilk başta epeyce destek vermelerine karşın daha sonra şiddetli eleştiriler ortaya çıktı. 2001 sonu Afganistan savaşının bitişinden sonraki dönemde ortaya çıkan, açıkça Amerikan karşıtlığıydı. Bu durumların çoğu, Guantanamo Koyu’nda El Kaide’li mahkûmlara yapılan muamele, antibalistik füze­ ler antlaşmasına Amerikan iptali, Washington’un Uluslararası Ceza Mahkemesine katılmaktaki başarısızlığı ve daha yakın tarihli olarak, Bush yönetiminin küresel ısınmayla ilgili Kyoto Protokolümden çekildiği yönünde yaptığı açıklama gibi me­ selelerdeki Amerikan tek taraflılığına AvrupalIların yöneltti­ ği suçlamalar üzerinde yoğunlaşır. Yine de en ciddi ayrılık, Washington’un, “rejim değişikliğine gitmek ve WMD’leri ortadan kaldırmak yerine Irak5a saldırmaya niyetlenmesi üze­ rine baş gösterdi. Bu olay, Avrupa-Amerika ilişkilerinde, 1956


126

DEVLET İNŞASI

Süveyş Krizi’nden beri ortaya çıkan en ciddi ayrılığa yol aç­ tı. Alman Şansölyesi Gerhard Schröder, Birleşik Devletler dış politikasına açıkça karşı çıkan bir platformda yeniden seçime gitti ve kazandı. Fransa ve Almanya, savaşa izin veren ikinci bir Birleşmiş Milletler kararma aktif muhalefeti örgütledi. Amerikan tek taraflılığının Avrupalı muhalifleri, Soğuk Savaş sonrası dünya koşullarına uygun, hukuk temelli ger­ çek bir uluslararası düzen kurmak için çalışmakta oldukları­ nı iddia ettiler. Keskin ideolojik çatışmaları ve geniş ölçekli as­ keri rekabetlerin olmadığı bu dünya, anlaşmazlıkları giderme yolu olarak konsensüse, diyaloga ve müzakereye esasen daha çok yer veren bir dünyadır. Teröristlere ya da teröristlere des­ tek veren ülkelere karşı geliştirilen açık uçlu önceliklilik dokt­ rinini açıklayan Bush yönetimi, muhalifleri dehşete düşürdü; bu doktrinde nerede ve ne zaman güç kullanılacağına Birleşik Devletler tek başına karar veriyordu. Amerikalıların tek taraflı oldukları, AvrupalIların ise geniş, çok taraflı bir dünya düzeninden yana oldukları görüşü, elbet­ te ki aşırı bir basitleştirmedir. Ne de olsa liberal enternasyo­ nalizmin, Amerikan dışişleri politikasında uzun ve onurlu bir geçmişi vardır. Birleşik Devletler, Milletler Cemiyeti, Birleşmiş Milletler, Bretton Woods kurumlan, GATT (GümrükTarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması), Dünya Ticaret Örgütü (WTO) ve daha bir sürü uluslararası örgütün kurucu ülkeleri arasında yer almıştır. Bugün dünyada, Birleşik Devletlerin başını çek­ tiği ya da aktif bir üyesi olduğu, standart belirlemekten, nükle­ er silahların güvenliğine, bilimsel işbirliğinden, uçuş güvenli­ ği, banka işlemleri, ilaç tanzimi, uzay intifa hakkı ve telekomü­ nikasyona kadar çok çeşitli sorunla uğraşan, pek çok uluslara­ rası örgüt mevcuttur. Ekonomi alanında, Birleşik Devletler, son bir kuşak bo­ yunca, gittikçe gelişen otonom çekişme-uzlaşma becerileri­


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

127

ne sahip, çok taraflı liberal bir ticaret ve yatırım rejimi geliş­ tirmek için epeyce çaba harcadı. Bu çabaların amacı ortada­ dır: Amerikalılar küresel ekonomiden esaslı bir şekilde ya­ rarlanırlar ve gerçekte ona hâkimdirler, küreselleşmenin ta­ şıdığı “Amerikan mali5 etiketi de bu yüzdendir. Bu alanda Avrupalılarm, çok taraflılığa ilişkin güzel bir karnesi yoktur. Avrupalılarm, ekonomik meselelerde tek taraflı ve zaman za­ man, var olan yasal düzenle uyuşmayan şekillerde faaliyet­ te bulunduğu pek çok alan vardır. AB, kendisine karşı ge­ tirilen aleyhte kararlara, muzlarla ilgili olarak dokuz yıl, sı­ ğır hormanları konusunda, daha da uzun bir süre boyun­ ca karşı geldi. Genetik değişikliğe uğratılmış yiyeceklerle ilgi­ li olarak, WTO’nun sağlık ve bitki sıhhati kurallarıyla uzlaş­ tırılması oldukça güç olan ihtiyati bir karar bildiriminde bu­ lundu. Gerçekten de, genetik değişikliğe uğratılmış yiyecek­ lerle ilgili olarak Avrupalılar, Birliğin belirlediklerinden fark­ lı standartlar koyan üye devletlerle birlikte kendi kuralları­ nı ihlal etmiş oldular. Mario Monti yönetimindeki Avrupa Rekabet Komisyonu, Amerikan şirketleri General Electric ve HoneywelTin birleşmesine başarıyla engel oldu. Anlaşma, Amerikalı ve Kanadalı taraflarca, AB’nin sadece Avrupa’nın özel çıkarlarını kollayacak tarzda davrandığı konusunda şüp­ he uyandıran yollardan onaylanmıştı. Son olarak AB, bilginin gizliliğine ilişkin kurallarını, güvenli liman düzenlemeleri va­ sıtasıyla Birleşik Devletler’e ihraç etmekte başarılı olmuştur. Bu nedenle, Avrupalılarm çok taraflılıkla ilgili olarak, Birleşik Devletler’in ekonomik sorunlar karşısında gösterdi­ ği başarıdan, esasen daha başarılı olduklarını iddia etmek güç­ tür. Hukuk temelli uluslararası bir düzenin önemini savun­ malarına karşın, her iki taraf da, uygun göründüğünde ulusla­ rarası kuralları ihlal etmişlerdir. En kötü durumda olan alan, Birleşik Devletler’in ve Avrupalılarm sağladıkları sübvansi­


128

DEVLET İNŞASI

yonların fakir ülkelerdeki yerli üreticilere büyük maliyetler ge­ tirdiği tarım alanıdır. AB Ortak Tarım Politikası’nın getirdi­ ği yardım maliyetleri uzun yıllardır biliniyordu ve bu meblağ, Afrika, Ortadoğu ve başka bölgelerdeki ülkeler için, yüz mil­ yonlarca dolarlık gelir kaybına eşitti. Birleşik Devletler, tarı­ ma çözüm getirebilecek Doha Round ticaret görüşmeleri için bastırırken, 2002’de, yerli Amerikalı üreticilere yönelik koru­ ma ve sübvansiyonları büyük oranda artıran bir tarım kanun tasarısı çıkarttı. Örneğin, bir Afrika ülkesi olan Mali, Birleşik Devletler Uluslararası Kalkınma Ajansı’ndan yıllık 37 milyon dolarlık bir bağış alıyor ama kanun tasarısındaki yeni süb­ vansiyonların sonucu olarak, pamuk gelirlerinde 43 milyon dolarlık bir kayıp yaşayacak (Edmund L. Andrews, “Zengin Ülkeler Ticari Engeller Dayatmakla Eleştiriliyor” New York Times, 30 Eylül 2002). Tek taraflılıkla ilgili en ciddi tartışmalar, güvenlik alanında yapılıyor ve 11 Eylül’den bu yana gündemi belirliyor. Birleşik Devletler, Irak’a askeri harekatta bulunmak için Birleşmiş Milletler’den izin istemenin zorunlu olmadığını ima ettik­ ten sonra, yine de Eylül 2002’de Güvenlik Konseyi’nin des­ teğini istedi. Sonbahar boyunca da, WMD stoklarının tespit ve imhasını emreden daha önceki kararların uygulanmasında Irak’ın işbirliği yapması taleplerini yineleyerek, sonunda B.M. Güvenlik Konseyi’nin 1441 sayılı kararı için oy birliği sağla­ dı. Birleşik Devletler, Irak’ın, uluslararası kanunları -hem da­ ha önceki silahsızlanma kararlarını hem de 1441 sayılı kararıçiğnemekte olduğunu tespit etmek bakımından görece sağ­ lam temellere dayanıyordu. Fakat Bush yönetimi, Güvenlik Konseyi’nden gelebilecek hayır cevabmı kabul etmeyeceğini ve veto hakkına sahip daimi üyelerin görüşlerinden bağımsız olarak Irak’a askeri harekatta bulunabileceğini de açıkça or­ taya koydu.


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

129

Burada söz konusu olan mesele, egemenlik ve güvenli­ ğe ilişkin kurallar açısmdan önemlidir. Birleşmiş Milleder Şartinm 51. maddesi, üyelerin meşru müdafaa adına tek ta­ raflı olarak askeri harekat başlatmasına izin verir; bu da kolay­ lıkla, bir ülkenin ani bir askeri saldırıyla karşı karşıya kaldığın­ da önce davrandığı durumları kapsayacak şekilde yorumlana­ bilir. Irak, bu başlık altında yer almıyordu ve Bush yönetimi, eylemlerini 51. maddenin tanıdığı muafiyete dayanarak doğ­ rulamaya çalışmadı. Irak, Birleşik Devletler için ani bir teh­ dit oluşturmuyordu; Irak’a karşı bir askeri harekat, önce dav­ ranılmış savaştan çok önleyici savaş kategorisine giriyordu. Birleşik Devletler, WMD,ler ve özellikle de nükleer silahlar “şişeye geri tıkılması zor bir cin gibi” oldukları için, özel bir sorun teşkil ettiğini kayda değer bir hakkaniyetle ortaya koy­ du. Öte yandan, bu çeşit tehditlerin beklentisi içindeki ülkele­ rin önleyici savaş başlatma hakları, uluslararası ilişkiler açısm­ dan güzel bir genel ilke olamaz. Rusya ya da Çin böyle bir ge­ nel ilkeden bahsedecek olsa, Birleşik Devletler muhakkak iti­ raz ederdi. Amerika’nın istediği şey aslında, devletler toplu­ luğunun, bu şekilde davranabilme yetkisini sadece kendisine devretmesiydi. Birleşik Devletler ve Avrupa arasındaki bu farlılıkların da­ ha çok, bu özel yönetim şeklinin, müttefikleri beceriksizce idare etmesinin bir sonucu olduğunu öne sürmek mümkün­ dür. Avrupalıların Birleşik Devletlerle ilgili duydukları rahat­ sızlıkların çoğu, üslupla ilgili sorunlardan ve Bush yönetimi­ nin, daha önceki yönetimlerin yaptığı tarzda danışma, açıkla­ ma, meşrulaştırma ve ikna etme konusundaki tuhaf becerik­ sizliğinden kaynaklanmaktadır. Bush yönetimi, NATO tem­ silcileri için verilen bir yemekte Kyoto Protokolü’nden çe­ kildiğini öylece duyurmak yerine, Clinton yönetiminin yap­ tığı gibi, bu sürüncemenin onaylanmasını Kongre’ye bırakaDt 9


130

DEVLET İNŞASI

bilirdi. Avrupalılar, ne Başkan Bush’un Ocak 2002’deki Ulusa Sesleniş konuşmasında kullandığı “kötülük ekseni” ifadesin­ deki dini söylemini, ne de bu genel politika değişikliğinin bir ön bildirim ya da açıklama olmaksızın uçakta yapılmasından haz etti. Birleşik Devletler, uluslararası kabulleri keyfince şe­ killendirmekte güçlü taktiklere başvurmak ve son anda bu ka­ bullerden öylece uzaklaşmak konusunda tutarlı bir tavra sa­ hip olmuştur. Rio Paktinda, Kyoto’da ve ICCde de sürdü­ rülen bu tavrın isim hakkı gerilere, Milletler Cemiyeti’ne ve Woodrow Wilson’a kadar uzanır. Gündemdeki tartışmaları vurgulamak, Birleşik Devletler ve pek çok Avrupa ülkesi arasında, uluslararası düzeydeki de­ mokratik meşruiyetin kaynaklarına ilişkin ilkede var olan çok daha temel bir farklılığa işaret ediyor. Basitleştirerek ya da şe­ matik de olsa ortaya koymak gerekirse, Amerikalılar anayasal­ cı demokratik ulus-devletten daha öte hiçbir demokratik meş­ ruiyet kaynağı tanımamak eğilimindedir. Öyle ki, Birleşmiş Milletler gibi uluslararası örgütlerin meşru olması, bunların, demokratik çoğunluğun bu örgütlere meşruiyet tanıdıkları müzakereci, hükümetler arası bir sürece uygun olarak kurul­ muş olmaları sebebiyledir. Bu çeşit bir meşruiyet, sözleşmeci taraflarca her an askıya alınabilir; uluslararası kanunlar ve örgütlerin, egemen ulus devletler arasındaki bu çeşit iradi bir uzlaşmadan bağımsız olarak hiçbir geçerlikleri yoktur. Avrupalılar ise tersine, demokratik meşruiyetin, herhan­ gi bir ulus-devletten çok daha geniş olan uluslararası toplum­ dan kaynaklandığına inanmak eğilimindedir. Bu uluslarara­ sı toplum, somut olarak tek bir küresel, demokratik anayasal düzende vücut bulmamakla birlikte, var olan uluslararası ku­ ramlara meşruiyet bahşeder ki bunlar, uluslararası toplumun kısmen simgelenmiş şekli olarak değerlendirilir. Dolayısıyla, eski Yugoslavya’daki barış gücü, özel olarak hükümetler ara-


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

131

smda yapılmış bir düzenleme olmaktan çok uluslararası top­ lumun irade ve normlarının ahlaki bir ifadesidir. AvrupalIların uluslararası meşruiyet anlayışları pek çok açıdan, ulus-devlet düzeyindeki meşruiyet anlayışlarıyla para­ lellik gösterir. Netti (1968) ve Huntington’ın (1981) işaret et­ tiği gibi, pek çok ülke, özellikle de Kıta Avrupası’ndakiler, va­ tandaşların özel çıkarlarının üstünde yer alan kamu çıkarının koruyucusu olan bir devlet kavramma sahip olagelmişlerdir. Bu devlet, ulusun ortak çıkarlarıyla ilgili daha yetkin görüşle­ re sahip olmaları dolayısıyla, kimi zaman halk iradesine kar­ şı duran, genellikle profesyonel ve kalıcı bir bürokraside cisimleşir. Birleşik Devletlerde var olan devletin Locke yanlısı liberal kavranışı ise tersine, toplumu oluşturan bireylerin çı­ karlarının toplamından ayrı olan hiçbir kamu çıkarı tanımaz. Devlet halkın hizmetkarıdır ve halk tarafından demokratik yollarla onaylananın dışında herhangi bir ortak çıkar görüşü­ ne sahip değildir. 2. bölümde belirttiğim gibi, demokratik ka­ muoyu, bazı kritik kararlar için devlete yürütme yetkisi vere­ bilir ama devlet esaslı hiçbir muhtariyete sahip değildir. Bu fikirler uluslararası düzeye uygulandıklarında, Avrupa­ lIların, çok çeşitli uluslararası örgütleri nasıl olup da tek tek ulus-devletlerin isteklerinden bağımsız ve bu isteklerin üs­ tündeki küresel ortak bir faydanın bekçisi olarak görme nok­ tasına geldiklerini anlamak kolaydır. Tıpkı devletin ulusal düzeyde, kamu faydası için karar vermekte kayda değer bir muhtariyeti elde bulundurmalarında olduğu gibi, Avrupalılar da, küresel ortak çıkarların belirlenmesinde, uluslararası ku­ ramlara daha ziyade yetki tanıma eğilimindedir. Birleşik Devletler için ise tersine, hem ulusal hem de uluslararası dü­ zeyde yetki devri çok daha kısıtlıdır. Eğer, belli bir uluslara­ rası kurum, demokratik yollarla kurulmuş ulus-devletin çı­ karlarına hizmet etmezse, o devlet, o uluslararası kuruma


132

DEVLET İNŞASI

olan katılımını sınırlandırma ya da geri alma hakkına sahip­ tir (Rabkin 1998). Uluslararası meşruiyet konusunda, Birleşik Devletler ve Avrupalılar arasındaki bu farklılığın var olmasının çeşitli se­ bepleri vardır. Robert Kağan (2003), bunun Birleşik Devlet­ lerin Avrupa üzerinde sahip olduğu göreli güce dayandığını öne sürmüştü. Kağan, Avrupalı devletler, uluslararası kanun ve normları severler, çünkü Birleşik Devletlerden daha zayıf­ tırlar; Birleşik Devletler de tek taraflılığı sever, çünkü bu dev­ let, herhangi bir devletten ya da (AB gibi) devlet topluluğun­ dan, sadece askeri güç bakımından değil, ekonomik, teknolo­ jik ve kültürel olarak da daha güçlüdür diyor. Ötekileri etkilemekten çok onların suyuna giden küçük ya da zayıf devletlerin, daha güçlü ulusların kısıtlandığı bir normlar, kanunlar ve kurumlar dünyasında yaşamayı do­ ğal olarak tercih etmeleri elbette ki yadsınamaz. Bunun tersi­ ne, Birleşik Devletler gibi bir “tek süpergüç”, açıktır ki, hare­ ket özgürlüğünün mümkün olduğunca az engellendiğini gör­ mek isteyecektir. Güçlerdeki farklılığı vurgulamak, bu farklılıkların neden var olduğu sorusunun cevabını istemektir. AB, 375 milyon­ luk bir nüfusu barındırır ve 9.7 trilyon dolarlık bir GSYH’ye sahiptir, Birleşik Devletlerin ise 280 milyonluk bir nüfusu ve 10.1 trilyon dolarlık bir GSYH’si vardır. Avrupa, kendi­ sini Birleşik Devletlerle eşit düzeye çıkarabilecek şekilde sa­ vunmaya para harcayabilir elbette, ama bunu yapmamayı tercih ediyor. Avrupa, topluluk olarak savunmaya, güç bela 130 milyar dolar harcıyor ki bu miktar, düzenli olarak azalı­ yor, Birleşik Devletler ise savunmaya 300 milyar dolar harcı­ yor ve bunun belirli bir yükselişe geçmesi bekleniyor. 2002’de Avrupa, muhafazakâr bir yöne sapmasına rağmen, sağcı ya da merkez sağdan hiçbir aday, savunma harcamalarının önem­


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

133

li ölçüde artırılması zemininde bir kampanya düzenlemiyor. Elbette ki, Avrupa’nın gücünü açımlama becerisi, cari uygula­ madaki AB karar alma sisteminin ortaya çıkardığı kolektif ha­ reket etme sorunları yüzünden büyük ölçüde zayıflamış du­ rumda ama daha büyük, istifade edilebilir bir askeri güç yarat­ ma zafiyeti açıkça politik ve normatif bir meseledir. Bu normatif farklılığın sebepleri kuşkusuz, savaş son­ rası Avrupa projesinin tam da özünde yatıyor. 2. Dünya Savaşı’nın sonunda Batı Avrupa devletleri, yirminci yüzyıl­ daki iki dünya savaşında başlarını belaya sokan şeyin, tam olarak ulusal egemenliğin kontrolsüz kullanılması olduğuna karar verdiler (Ikenberry ve Hail 1989). 1950’lerden bu ya­ na kendileri için kurmakta oldukları, Avrupa Birliği dedik­ leri bu ev, egemenlikleri, çeşitli kurallar, normlar ve bir da­ ha kontrolden çıkmalarına engel olacak düzenlemeler çerçe­ vesine sokmak yönünde bilinçli bir niyet taşıyordu. Kupchan (2002), AB’nin bir güç toplama ve bu gücü Avrupa sınırları­ nın ötesine yansıtma mekanizması olduğunu ileri sürüyor. Bu görüş neredeyse kesin olarak yanlıştır: Çoğu Avrupalı, AB’nin amacını, hep birlikte güç politikalarının ötesine geçmek ola­ rak görüyor. Dolayısıyla, merkezi bir erk ve askeri bir güç top­ lama becerisi etrafında kurulmuş modern devlet fikrini yara­ tan bu kıta, devlet olmanın asıl özünü kimliğinden silmiş ol­ du. Peter Katzenstein’ın (1997) göstermiş olduğu gibi, savaş sonrası kimliklerin bir çeşit egemenlik karşıtı proje etrafın­ da şekillendiği Almanya’da durum budur. Alman hareket serbestisi bundan böyle, başta AB olmak üzere diğer uluslarara­ sı örgütler ve Birleşmiş Milletler de dahil, çok katmanlı ulus­ lararası zorlamalar çerçevesinde sınırlandırılacaktı. Almanlar, 2. Dünya Savaşı’ndan sonra uzun yıllar, çocuklarının futbol maçlarında Alman takımları için yüksek sesle tezahürat yapa­ mayacaklarını ya da Alman bayrağı sallayamayacaklarım dü-


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

135

letler’den “yüksekte parlayan şehir” olarak bahsederken, söz­ lerinin pek çok Amerikalı üzerinde büyük bir etkisi vardı. Bu duygu kimi zaman, kendi ulusal çıkarlarını, bütün olarak dün­ yanın çıkarlarıyla karıştırmak gibi Amerikalılara has bir eğili­ me yol açar. Avrupa’nın -bu açıdan, Japonya gibi gelişmiş Asyalı toplumların da- durumu çok farklıdır. Avrupalılar ve Japonlar, demokratikleşmelerinden çok uzun zaman önceye uzanan or­ tak bir tarihe sahiptirler. Çok çeşitli rejimlerin geliş gidişlerine şahit oldular ve bu rejimlerden bazılarının oldukça utanç veri­ ci eylemlerden sorumlu olduğu hafızalara kazınmıştır. Fransa, ve farklı bir yoldan İngiltere, dünya çapmda ulusal bir mis­ yon sahibi olduklarına inanmayı sürdürmelerine karşın, pek az sayıdaki Avrupalı ülkenin kendi siyasal kuramlarına, dün­ yanın geri kalanı tarafından izlenecek evrensel bir model gö­ züyle baktıkları rahatlıkla söylenebilir. Gerçekten de, çoğu Avrupalı, ulusal kuramlarına, uluslararası olanlardan çok da­ ha düşük düzeyde meşruiyete sahip kurumlar gözüyle bakar­ lar; AB’nin konumu ise bu ikisi arasında bir yerdedir. ULUS-DEVLETÎN ÖTESİNDE

Amerikalılar ve Avrupalılar, uluslararası düzeydeki meşrui­ yetin kaynağına ilişkin farklı görüşlere sahiptirler; Amerikalılar, bu kaynağın anayasal ulus-devlet içindeki demokratik çoğun­ luğun iradesinden çıktığına inanırlar. Avrupalılar ise bunun, tek tek ulus devletlerin kanunlarından ya da iradelerinden da­ ha çok, üstün adalet ilkelerine dayandığına inanmaya eğilimli­ dirler. Her iki taraf da, kendi ulusal tarihlerinde derinlere kök salmış nedenler yüzünden bu şekilde düşünür ve bu nedenler oldukça anlaşılabilir şeylerdir. AvrupalIların görüşü soyut anlamda doğrudur ama pra­ tikte yanlıştır. Çoğu Avrupalı, evrensel liberal değerlerin ger­


136

DEVLET İNŞASI

çek savunucularının Amerikalılar değil kendileri oldukları­ nı, çünkü bu değerlere, var olan demokratik ulus-devletlerde somutlaşmış şeklinden bağımsız olarak inandıklarını iddia ederler. Egemen liberal demokrasiler tarafından verilen usule uygun kararlar, mutlaka adil ya da bu yüksek ilkelerle uyum­ lu olmak durumunda değildir. Demokratik çoğunluk, diğer ülkelere korkunç şekilde muamele etmeye ve kendi demok­ ratik düzenlerinin temeli olan insan haklarını ve uluslararası normları ihlal etmeye karar verebilir. Gerçekten de, LincolnDouglas tartışması bu belirgin nokta üzerineydi. Douglas, ka­ rar halkın iradesini yansıttığı sürece, insanların verdiği oyların köleliğin lehine ya da aleyhine olmasını önemsemediğini id­ dia ediyordu. Lincoln ise tersine, köleliğin, Amerikan rejimi­ nin üstüne bina edildiği insanların eşitliği ilkesini ihlal ettiği­ ni söylüyordu. Bir demokrasinin icraatlarının meşruiyeti, son noktada demokratik usullere uygunluğa değil, yasal düzenin üstünde yer alan ahlaki alandan kaynaklanan öncelikli hak ve normlara dayanır. Avrupanın bakış açısındaki sorun, kuramsal olarak var ol­ ması gereken bu çeşit üstün bir liberal demokratik değerler alanının, herhangi bir uluslararası örgütte son derece kusurlu bir şekilde vücut buluyor olmasıdır. Meşruiyetin ulus-devlet düzeyindeki somut, meşru bir demokratik kamuoyundan yu­ karıya iletilmesinden çok soyut bir uluslararası düzeyden aşa­ ğıya bahşedilmesi gerektiği fikri, böylelikle uluslararası irade­ yi kendi tercihleri doğrultusunda yorumlama özgürlüğüne sa­ hip olan seçkinlerin istismarına fiilen davetiye çıkarır. Avrupalı bakış açısıyla ilgili ikinci önemli pratik sorun, uy­ gulatma sorunudur. Günümüz küreselleşen dünyasında bile, egemen ulus-devletlere özgü olan tek güç, kanunları uygulat­ ma gücüdür. Her ne kadar, var olan uluslararası kanun ve ör­ gütler, uluslararası toplumun iradesini (her ne demekse) tam


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

137

olarak yansıtıyor olsa da, kanunları uygulatma, genel olarak ulus-devletlerin alanına girer. Avrupa kaynaklı ulusal ve ulus­ lararası kanunların pek çoğu tamamen uygulanamaz olan sos­ yal politika temenni listelerinden ibarettir. Avrupalılar bu çe­ şit kanunları, bunların toplumsal amaçların bir ifadesi olduk­ larını söyleyerek meşrulaştırıyorlar; Amerikalılar ise, bana gö­ re haklı olarak, bu tip uygulanamaz emellerin bizzat hukuk düzeninin altmı oyduğunu söyleyerek karşılık veriyorlar. Aynı uygulatma sorunu, uluslararası düzeyde de mevcut­ tur. “Uluslararası toplum”, her türlü uygulatma becerisi bü­ tünüyle tek tek ulus-devletlerin icraatlarına bağlı olduğu ölçü­ de hayalidir. Otonom bir Birleşmiş Milletler ya da gerçekte bir Avrupa ordusu mevcut değildir. Yürürlükteki ciddi güvenlik sorunlarıyla uğraşan her uluslararası örgüt (çatışma sonrası barış misyonlarının aksine), kolektif hareket etmekle ilgili felç yaratan sorunlarla karşılaşır. Soğuk Savaş boyunca bu sorun­ lar, BM Güvenlik Konseyi’nin kanunları uygulatmaya yöne­ lik anlamlı icraatlarda bulunmasını engellemeye yetti; bunun tek istisnası, yanlış anlaşılan Sovyet boykotunun, BM’in mü­ dahale izni vermesine yol açtığı Kore Savaşı’dır. AB ve NATO gibi ideolojik olarak BM’den daha az çeşitliliğe sahip örgüt­ ler için bile, kararlı kolektif eylemin başarılması son derece zor olmuştur. 1990’lar boyunca, bunun tek istisnası birinci Körfez Savaşı ve Kosova’dır; kaldı ki bu iki durum da, Birleşik Devletler’in baskın liderlik konumunu benimsemeden ve gö­ nülsüz müttefikleri zorlamadan gerçekleşemezdi. 1990’lı yıllardaki Balkan tarihi, Avrupa’nın uluslararası ey­ leme ilişkin görüşlerindeki zayıflığı ortaya koyuyor. AB ülke­ lerinin hepsi, Miloseviç yönetimindeki Sırbistan’m, Bosna ve Kosova’daki ciddi insan hakları ihlallerinin kaynağını oluş­ turduğu, çatışmanm Avrupa için büyük bir istikrarsızlık sebe­ bi olduğu ve bölgeye düzen ve adalet getirmenin büyük ölçü­


138

DEVLET İNŞASI

de Avrupa’nın sorumluluğunda olması gerektiği hususunda hemfikirdi. Aslında Avrupalılar, bölge üzerine (BosnalIlardan çok Sırpların işine yarayan) ambargo koyarak ve barış güçle­ rini bölgeye yollayarak müdahalede bulundular. Bununla be­ raber, yapamadıkları şey, Miloseviç’i devirecek, Sırbistan’ı de­ mokratikleştirecek ve böylelikle sorunu kökünden hallede­ bilecek sonuç alıcı bir askeri gücü bir araya getirme kararı­ nı kolektif olarak vermekti. Aslında, Avrupalı barış gücü sa­ vaşmaya niyetli olmaması nedeniyle soruna katkıda bulun­ du; Serebrenika gibi bölgelerde rehin alındılar ve kurtarıl­ maları gerekti. Askeri gücü geleneksel yollardan, kararlılık­ la kullanma iradesi gösteren devletlerin (Bosna’da Hırvatlar, Kosova’da Amerikalıların) harekatı sonucunda, ancak, Sırp egemenliği sona erdi ve Balkanlara istikrar getirildi. Robert Kağan, sorunu aşağıdaki gibi ortaya koyuyor. Avru­ palIlar, tarihin sonunda -yani, kanunlar, normlar ve uluslara­ rası anlaşmalarla, gittikçe artan bir başarıyla yönetilebilen faz­ lasıyla barışçı bir dünyada- yaşadıklarına gerçekten inanırlar. Bu dünyada, güç politikaları ve bildik reelpolitik, geçersiz hale gelmiştir. Amerikalılar ise tersine, halen tarih içerisinde yaşa­ dıklarını ve Irak, El Kaide, Kuzey Kore ve diğer şer güçlerin teh­ ditleriyle başa çıkmak demek olan, geleneksel güç politikalarını kullanmak gerektiğini düşünürler. Kagan’a göre, Avrupalılar kısmen haklıdır: Gerçekten de AB içinde, kendileri için tarihin sona erdiği, egemenliğin yerini ulus üstü bir örgüte bıraktığı bir dünya yarattılar. Bununla birlikte AvrupalIların anlama­ dıkları şey, Avrupa rüyasının barış ve güvenliğinin son nokta­ da Amerikan askeri gücü tarafından sağlandığıdır. Devlet olma, bir başka yönden de aşınmaya uğramıştır. Ulus-devletlerden çeşitli yönetim fonksiyonlarını devrala­ cak şekilde planlanan, bir dizi çokuluslu ve uluslararası ör­ güt ortaya çıktı. Örgütlerin bunu fiilen gerçekleştirme bece­


ZAYIF DEVLETLER VE ULUSLARARASI MEŞRUİYET

139

rileri, büyük oranda farlılık gösterir. Teknik işlerle uğraşan ve standart belirleyen şaşırtıcı çeşitlilikteki örgütler, uyulabilen ve küresel verimliliği büyük oranda artıran uluslararası kural­ lar üretmektedir. Daha politik bir yapıya sahip olan diğerleri, ulus-devletin meşruiyetini, yerine etkin uluslararası kurum­ lar koymaksızın aşındırma eğilimindedir. Birleşik Devletler’in Irak’a yaklaşımının doğru olup olmadığı tartışmaya açıktır ama zayıf ya da başarısız devletlerin dünyasında, güvenliğe duyulan ihtiyaçla, uluslararası kuramların bu ihtiyacı karşıla­ ma becerisi arasında ciddi, potansiyel bir uyumsuzluk vardır ve duruma özgü şartların dikkatleri bu olgudan uzak tutması­ na izin vermemeliyiz. Irak üzerindeki tartışmalarm çoğu, dünyanın Bush yöne­ timinin söylediği kadar tehlikeli olup olmadığı veya Irak ve Kuzey Kore gibi ülkelerin sebep olduğu tehditlerle başka şe­ killerde daha iyi başa çıkılıp çıkılamayacağı şeklindeki ampirik soru etrafında dönmektedir. (Olgusal bir cevabın var olma­ sı anlamında ampirik bir sorudur bu; yine de bu cevap, şu an sahip olduğumuz bilgi temelinde, bizim için bilinemez olabi­ lir.) Bir devletin nükleer silahlar ürettiğini ve bunları, bir baş­ ka devletin topraklarında kullanmak üzere teröristlere vermek kararında olduğunu, bu başka devletin de kendini müdafaa için uluslararası kuramlara güvenmemesi gerektiğini kimse iddia edemez. Öte yandan, eğer bu tehdit ciddi ölçüde abartılıyorsa, o zaman Amerika’nın önleyici karşılığı, kendiliğinden küresel istikrarsızlığın temel kaynağı haline gelebilir.


Daha Küçük Ama Daha Güçlü

Bir kuşaktan fazla zamandır, dünya politikasındaki eği­ lim, devletin küçültülmesi yönünde olmuştur. Bu eğilimin, hem normatif hem de ekonomik olan sebepleri vardır. Yir­ minci yüzyıldaki pek çok devlet fazlasıyla güçlüydü: insan topluluklarının tiranı oldular ve komşularına saldırılarda bu­ lundular. Diktatörlükle yönetilmeyenler, ekonomik kalkın­ mayı sekteye uğrattılar ve devlet sahasının aşırı boyutları se­ bebiyle, çeşitli verimsizlikler ve işleyiş bozuklukları ürettiler. Bu yüzden eğilim, devlet sektörlerinin boyutunu küçültmek ve bunları, doğru düzgün ayrışmamış piyasa ve sivil toplum faaliyetleriyle ikame etmek olmuştur. Aynı zamanda, küresel ekonomideki büyüme, bilginin, sermayenin ve daha az oran­ da olmakla beraber işgücünün dolaşımını artırmak suretiy­ le, egemen ulus-devletlerin egemenlik yetkisini aşındırmaya başlamıştır. Bu değişiklikler genel olarak, fayda yaratmaya yönelik­ ti. Ulus-devlet sahasını daraltma gündemi, hâlâ, dünyanın pek çok yerinde geçerli olmaya devam ediyor. Japonya’da 1990’lar boyunca yaşanan durgunluk ve yirmi birinci yüzyıl­ da Avrupa’nın çoğu refah devletinde ortaya çıkacak olan sosyal güvenlik krizleri, bu ülkelerde, ekonomiye yapılan devlet mü­ dahalesinin ve regülasyonun aşırılığıyla ilişkilidir.


DAHA KÜÇÜK AMA DAHA GÜÇLÜ

141

11 Eylül sonrası dönem için, küresel politikadaki temel mesele, devletin nasıl küçültüleceği değil nasıl yapılandırıla­ cağıdır. Tek tek toplumlar ve küresel topluluk için, devletin güçten düşmesi bir ütopyanm değil bir felaketin başlangıcı­ dır. Fakir ülkelerin karşı karşıya oldukları.ve ekonomik kal­ kınma olanaklarının önünü tıkayan hayati bir sorun da, ku­ rumsal gelişmelerinin yetersiz düzeyidir. Bu ülkelerin kap­ samlı devletlere ihtiyaçları yok, ama elzem devlet faaliyetlerini sınırlı bir saha içerisinde gerçekleştiren güçlü ve verimli dev­ letlere ihtiyaçları var. Uluslararası sistemde, devlet olma, çeşitli nedenlerle sal­ dırıya uğramıştır ve fiilen aşmdırılmıştır. Devletler, az geliş­ miş dünyanın her köşesinde zayıftır ve Soğuk Savaş’ın so­ nu, Avrupa’dan Güney Asya’ya kadar bir dolu başarısız ve so­ runlu devletin ortaya çıkmasına yol açmıştır. Bu zayıf devlet­ ler, uluslararası düzen için tehdit oluşturmaktadırlar, çünkü ciddi insan hakları ihlallerinin ve çatışmaların kaynağıdırlar ve ayrıca, gelişmiş dünyaya etki edebilen yeni tür bir teröriz­ min potansiyel yaşama alanı haline gelmişlerdir. Bu devletle­ ri, çeşitli ulus-inşa şekilleri vasıtasıyla güçlendirmek, uluslara­ rası güvenlik açısından hayati bir görev haline gelmiştir fakat pek az sayıdaki gelişmiş ülke bu görevin üstesinden gelmiştir. Dolayısıyla, devlet inşasını gerçekleştirmenin daha iyi öğrenil­ mesi, geleceğin dünya düzeni açısından esastır. Büyük güçlerin çatıştığı bir dünyaya geri dönmek iste­ mememize karşın, güç ihtiyacmın farkında olmamız gerekir. Devletlerin ama sadece devletlerin yapabileceği bir şey vardır ki, o da, meşru gücü anlamlı bir şekilde toplamak ve bir ara­ ya getirmektir. Bu güç, yurtiçinde bir hukuk düzenini yürür­ lüğe koymak ve aynı şekilde dünya düzenini uluslararası dü­ zeyde korumak için şarttır. “Egemenliğin günbatımı”nı öne sürenler -ister sağ kanatta, serbest piyasaların savunucuları;


142

DEVLET İNŞASI

ister sol kanatta, çok taraflılık yandaşları olsunlar- günümüz dünyasında ulus-devlet egemenliğinin yerini neyin alacağını açıklamak zorundadırlar (bkz. Evans 1997). Bu boşluğu fiilen doldurmuş bulunanlar, çokuluslu şirketler, sivil toplum ör­ gütleri, uluslararası örgütler, suç kartelleri, terörist gruplar ve benzerleri gibi, belli oranda güce ya da meşruiyete sahip olan fakat aynı anda ikisini birden nadiren bünyesinde barındıran kuruluşlardan oluşan renkli bir koleksiyondur. Net bir ceva­ bın yokluğunda, ulus-devlet egemenliğine geri dönmekten ve bir kez daha devleti nasıl daha güçlü ve verimli kılabileceğimi­ zi anlamaya çalışmaktan başka seçeneğimiz yok. Öte yandan, ulus-devletle bir arada düşündüğümüz ge­ leneksel askeri güç şekli bunların ihtiyacına yanıt vermek­ te açıkça yetersizdir. Avrupalılar, ulus inşası gibi geçerli olan, yumuşak güç çeşitlerinin var olduğu konusunda haklıdırlar. Ülkeler, sadece kendi sınırları içinde değil, aynı zamanda di­ ğer tehlikeli ve düzensiz devletler için de, devlet kurumlan in­ şa etme becerisine sahip olmalıdır. Eskiden bunu, bir ülke­ yi işgal ederek ve onu idari yönden imparatorluklarına dahil ederek yaparlardı. Bugün, demokrasiyi, öz-yönetimi ve insan haklarını savunduğumuzu ve başka halkları yönetme çabası­ nın emperyal değil geçici bir emel olabileceğini vurguluyoruz. İmkansızı başarma konusunda AvrupalIların Amerikalılardan daha fazla şey bilip bilmediklerini zaman gösterecek. Her şe­ kilde, devlet-inşası sanatı, dünya düzeninin sürdürülmesi için gereken geleneksel askeri gücü toplama becerisi kadar ulusal gücün önemli bir anahtar bileşeni olacaktır.


N otlar 1 Devlet Olmanın Eksik Boyutları 1 Bu veri tabanına, Monty Marshall ve Keith Juggers tarafından başvurulu­ yor ve www.cidcm.umd.edu/inscr/polity adresinden ulaşılabilir. 2 Bu, Güney Kore’nin Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü’ne (OECD) katıldığı sıralarda ve 1990Tarm başındaki Tayland zirvesinde, örneğin ser­ maye hesaplarının zamansız liberalleştirilmesiyle ilgili küçük bir tehlike işareti baş gösterdiğinde, Clinton yönetiminin sahip olduğu düşünme şeklini yansıtıyor. (Bakınız, David Sanger ve Nicholas Kristof, “How U.S. Wooed Asia To Let Cash Flow In,” New York Times, 16 Şubat 1999, Bölüm A, s.l). 3 Bazı vergilendirme çeşitleri bariz olarak büyüme için zararlıdır; gümrük tarifeleri ve uluslararası ticarete konan diğer vergiler gibi. (Dünya Ban­ kası 2002) 4 Daha güncel bir örnek durum, Department of Homeland Security’nin -Birleşik Devletler’de 1970Terden beri kabine düzeyinde kurulan ilk şube- 11 Eylül saldırılarına karşılık olarak oluşturulmasıdır. 5 On dukuzuncu yüzyılda, Avrupalı ve Amerikalı borç verenler, tahsilat için gambotları yolladıklarında bu iki dış baskı çeşidi bir araya gelmişti.

2 Zayıf Devletler ve Kamu İdaresindeki Kara Delik 1 İktisatçıların örgüt kuramına yaklaşımlarının tarihiyle ilgili genel bir bakış için, bakınız Furubotn ve Richter (1997, Bölüm 8) ve Moe (1984). 2 Kamu tercihleri kuramsal çerçevesinin bir problemi de, bürokrat ya da kamu görevlileri için neyin öz çıkar olduğu sorusudur. Bu kuramın kimi yorumlarına göre, ücretle, ikramiyeyle ve iş güvencesiyle ilgili olan bu çıkar oldukça sınırlıdır. Fakat bürokratik öz çıkarların, söz konusu kuruluşun uzun vadeli çıkarlarına hizmet etmek bakımından ya da kaçınılmaz olarak kuramsal çıkarlarca belirlenen uzun vadeli kariyer planlarıyla ilgili olarak, genellikle daha geniş şekilde yorumlandığı da bir gerçektir.


144

DEVLET İNŞASI

3 Enron, Worldcom ve 1990’daki sözde teknolojik atılımın bitişiyle birlikte diğer şirketlerde yaşanan skandallarm ortaya koyduğu gibi, bu yaklaşımın birtakım dezavantajları vardır. Stok maliyetleri, yönetimin gösterdiği çabanın kesin ölçütü olamayacak kadar çok sayıda faktörün yansımasıdır ve bu faktörlerin pek çoğu yöneticilerin denetiminde değildir. 4 Yine de Piore ve Sabel (1984) bunun teknolojik açıdan zorunlu bir tercih olmadığını savunarak, küçük çaplı zanaatçı imalathaneleri 20.yüzyılm endüstriyel koşullarında hayatta kalabilirdi dediler. 5 Modern iktisadın, norm üretmek ve kişisel faydalarını maksimize etmek üzere bireylerin merkezden bağımsız olarak, kendi aralarında rasyonel etkileşimlere girme şekillerini vurgulayan kendine özgü bir normlar kuramı vardır (Ellickson 1991). Bu kuramın sorunu, normların gelenek­ ten dine ve alışkanlıklara kadar çok farklı, rasyonel olmayan kaynakları­ nın olmasıdır. 6 Yine de, böyle bir yaklaşımın mümkün olduğunu akla getiren küçük bir örnek bulunuyor. Washington’da, dünya çapmda demokrasinin gelişmesine yardımcı olmak amacıyla 1970Terde kurulmuş olan. Nati­ onal Endowment for Democracy (NED) isimli, kısmen hükümete bağlı bir örgüt mevcuttur. NED’in (2002 vergi yılında) 30 milyon dolarlık, Washington standartlarına göre küçük bir bütçesi vardır; bütçenin bir kısmı doğrudan doğruya dağıtılır, bir kısmı da, Demokratik Parti, Cum­ huriyetçi Parti, Birleşik Devletler Ticaret Odası ve AFL-CIO’ya bağlı dört ayrı örgüte bölüştürülür. (Bu örgütler sırasıyla, The National Democratic Institute, The International Republican Institute, The Center for Inter­ national Private Enterprise ve The Labor Solidarity Center’dir.) NED’in yardım modeli, ondan daha büyük ve maddi gücü daha fazla olan bir benzeri USAID’ınkinden oldukça farklıdır. NED ve onun dört Amerikalı bağışçısı, parayı, birkaç bin dolardan birkaç yüz bin dolara değişen küçük miktarlar halinde doğrudan doğruya, belli bir amacı gerçekleştirmek için kaynak arayan çeşitli siyasal partilere, hükümet dışı örgütlere, kadın örgütlerine, sendikalara, meslek örgütlerine ve diğer sivil toplum örgüt­ lerine dağıtır. Ne NED ne de bağışçıları gerçekte herhangi bir şey işle­ tirler. Yönetici üst kadro, sadece bağışçıları incelemekle ve bağışçıların, başarmak için yola çıktıkları görevleri yerine getirirken hesap verebilir olduklarını takip etmekle uğraşır. Bu teslimat modeli, USAID’ın ve diğer uluslararası yardım kuruluşlarınmkinden çok farklıdır. Onlar genelde yüz milyonlarca dolar tutarındaki projelere para temin ederler ve yerel ülkeler içinde büyük yardım altyapı­ ları yaratırlar. USAID, üst kadroya ve -çoğu ABD kökenli- müteahhitlere büyük miktarda para harcaması ve müşteri ülkelerdeki gruplara doğru­


NOTLAR

145

dan giden yardımın görece daha sınırlı kalması dolayısıyla kötü bir ün kazanmıştır. NED, kapasite inşası açısından hiçbir şekilde mükemmel bir model değil­ dir; vekalet sistemi çok geniş kapsamlıdır ve sahip olduğu kaynaklar asli göreve marjinal bir katkıdan fazlasmı sağlayamayacak kadar küçüktür. Zaten, hükümet kuruluşlarından çok siyasal partiler ve sivil toplumun gelişimine odaklanır, ancak, bazı genel ilkeler önerir: Yerel gruplar başın­ dan sonuna kadar projelerini tasarlamak ve uygulamaktan sorumludur­ lar ve denetimi yabancı sermayedarlara bırakmadan kaynakları doğrudan doğruya kabul ederler.

Dî ıo


Kaynakça Akerlof, George A. 1982. “Labor Contracts as Partial Gift Exchange,” Quarterly Journal of Economics 47 (4): 543-69. ----- . 1970. “The Market for ‘Lemons’: Quality Uncertainty and the Market Mechanism,” Quarterly Journal of Economics 84:488-500. Alchian, Armen A. 1950. “Uncertainty, Evolution, and Economic Theory,” Journal of Political Economy 58:211-21. Alchian, Armen A., and Demsetz, H. 1972. “Production, Information Costs, and Economic Organization,” American Economic Review 62(5): 777-95. Allison, Graham T. Jr. 1971. Essence of Decision (Boston: Little, Brown). Amsden, Alice H. 1989. Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization (New York: Oxford University Press). Barnard, Chester. 1938. The Functions of the Executive (Cambridge, MA: Harvard University Press). Barro, Robert J. 1997. Determinants of Economic Growth: A Gross-Country Survey (Cambridge, MA: MIT Press). Bates, Robert. 1983. Essays on the Political Economy of Rural Africa (Berkeley, CA: University of California Press). ----- . 1981. Markets and States in Tropical Africa: The Political Basis of Agricultural Policies (Berkeley, CA: University of California Press). Berle, Adolphn A., and Means, Gardner C. 1932. The Modern Corporation and Private Property (New York: Macmillan). Boot, Max. 2003. The Savage Wars of Peace: Small Wars and the Rise of American Power (New York: Basic Books). Boston, Jonathan, and Martin, John, ve diğerleri 1996. Public Management: The New Zealand Model (Auckland, NZ: Oxford University Press). Bosworth, Barry P., and Triplett, Jack E. 2000. Productivity in the Services Sector (Washington, DC: Brookings Institution). Brown, John Seely, and Duguid, Paul. 2000. The Social Life of Information (Boston: Harvard Business School Press). Buchanan, James M., and Tollison, Robert D. 1972. The Theory of Public Choice: Political Applications of Economics (Ann Arbor, MI: University of Michigan Press). Buchanan, James M., Tollison, Robert D., Tullock, Gordon, ve diğerleri. 1980.


KAYNAKÇA

147

Toward a Theory of a Rent-Seeking Society (College Station, TX: Texas A & M Press). Carpenter, Ted Galen. 1997. Delusions of Grandeur: The United Nations and Global Intervention (Washington, DC: CATO Institute). Chandler, Alfred D. 1977. The Visible Hand: The Managerial Revolution in American Business (Cambridge, MA: Harvard University Press). Coase, Ronald H. 1937. “The Nature of the Firm,” Economica 6:386-405. Cohen, Michael D., and March, James G., ve diğerleri. 1972. “A Garbage Can Model of Organizational Choice,” Administrative Science Quartely 17(1): 1-25. Cohen, Theodore. 1987. Remaking Japan: The American Occupation As New Deal (New York: Free Press). Cowhey, Peter F., and Haggard, Stephan. 2001. Presidents, Parliaments, and Policy (Cambridge, England: Cambridge University Press). Crocker, Chester. 2003. “Engaging Failing States,” Foreign Affairs 82(5): 3245. Cyert, Richard M., and March, James G., ve diğerleri 1963. A. Behavioral Theory of the Firm (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall). Damrosch, Lori F. 1993. Enforcing Restraint: Collective Intervention in Internal Conflicts (New York: Council on Foreign Relations). de Soto, Hernando. 2000. The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else (Londra: Bantam Press). ----- . 1989. The Other Path: The Invisible Revolution in the Third World (New York: Harper & Row). Diamond, Larry. 1992. “Economic Development and Democracy Recon­ sidered,” American Behavioral Scientist 15(4/-5): 450-99. ----- . 1990. “Three Paradoxes of Democracy,” Journal of Democracy 1(3): 48-60. Dobbins, James ve diğerleri, 2003. America's Role in Nation-Building: From Germany to Iraq (Santa Monica, GA: Rand). Dower, John W. 1999. Embracing Defeat: Japan in the Wake of World War II (New York: W. W. Norton). Doyle, Michael W., Johnstone, Ian ve diğerleri, 1997. Keeping the Peace: Multidimensional UN Operations in Cambodia and El Salvador (Cambridge, İngiltere: Cambridge University Press). Easterly, William R., 2001. The Elusive Quest for Growth: Economists* Adventures and Misadventures in the Tropics (Cambridge, MA: MIT Press). Einhom, Jessica. 2001. “The World Bank’s Mission Creep,” Foreign Affairs 80(5): 22-35. Ellickson, Robert C. 1991. Order without Law How Neighbors Settle Disputes (Cambridge, MA: Harvard University Press). Evans, Peter B. 1989. “Predatory, Developmental, and other Apparatuses: A


148

DEVLET ÎNŞASI

Comparative Analysis of the Third World State,” Sociological Forum 4(4): 561-82. ----- . 1997. “The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization,” World Politics 50:62-87. Fama, Eugene F. 1980. “Agency Problems and the Theory of the Firm,” Journal of Political Economy 88(2): 288-307. Fatton, Robert. 1992. Predatory Rule: State and Civil Society in Africa (Boulder, CO: Lynne Rienner Press). Friedrich, Carl J., and Brzezinski, Zbigniew. 1965. Totalitarian Dictatorship and Autocracy, 2d ed. (Cambridge, MA: Harvard University Press). Fukuyama, Francis. 2003. “Nation-building 101,” The Atlantic Monthly 293(1): 159-162. ----- . 2000. Social Capital and Civil Society (Washington, DC: International Monetary Fund Working Paper WP/00/74). ----- . 1999. The Great Disruption: Human Nature and the Reconstitution of Social Order (New York: Free Press). Fukuyama, Francis, and Marwah, Sanjay. 2000. “Comparing East Asia and Latin America: Dimensions of Development,” Journal of Democracy 11(4): 80-94. Furubotn, Eirik G., and Richter, Rudolf. 1997. Institutions and Economic Theory; The Contribution of the New Institutional Economic (Ann Arbor, MI: University of Michigan Press). Greif, Avner. 1993. “Contract Enforceability and Economic Institutions in Early Trade: The Maghribi Traders’ Coalition,” American Economic Review 83(3): 525-48. Grindle, Merilee S. 2000. Audacious Reforms: Institutional Invention and Democracy in Latin America (Baltimore: Johns Hopkins University Press). ----- . 1996. Challenging the State: Crisis and Innovation in Latin America and Africa (New York: Cambridge University Press). ----- . 1997. Getting Good Government: Capacity Building in the Public Sector of Developing Countries (Cambridge, MA: Harvard Institute For International Development). Gwartney, James, and Lawson, Robert ve diğerleri, 2002. Economic Freedom of the World; 2002 Yıllık Raporu (Washington, DC: Cato Institute). Haggard, Stephan. 2000. The Political Economy of the Asian Financial Crisis (Washington, DC: Institute for International Economics). Haggard, Stephan, and Kaufman, Robert R. 1995. The Political Economy of Democratic Transitions (Princeton University Press). Haggard, Stephan, and McCubbins, Mathew D. 2001. President, Parliaments, and Policy (Cambridge, İngiltere: Cambridge University Press). Harriss, John, and Hunter, jane ve diğerleri, 1995. The New Institutional Economics and Third World Development (Londra: Routledge).


KAYNAKÇA

149

Hartcher, Peter. 1998. The Ministry (Boston: Harvard Business School Press). Hassner, Pierre. 2002. “Definitions, Doctriness, Divergences,” National InterestNo. 69 (fall): 30-34. Hayek, Friedrich A. 1956. The Road to Serfdom (Chicago: University of Chicago Press). ----- . 1945. “The Use of Knowledge,” American Economic Review 35(4): 519-30. Heiberg, Marianne, 1994. Subduing Sovereignty: Sovereignty and the Right to Intervene (Londra: Pinter Publishers). Herbst, Jeffery. 2000. States and Power in Africa (Princeton, NJ: Princeton University Press). Hirschman, Albert O. 1970. Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States (Cambridge, MA: Harvard University Press). Hoffmann, Stanley. 1996. The Ethics and Politics of Humanitarian Intervention (Notre Dame, IN: University of Notre Dame Press). Holmstrom, Bengt, and Milgrom, Paul. 1991. “Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design,” Journal of Law, Economics, and Organization 7:24-52. Horowitz, Donald. 1990. “Comparing Democratic Systems,” Journal of Democracy 1(4): 73-79. Howard, Philip K. 1996. The Death of Common Sense (New York: Warner Books). Huntington, Samuel P. 1968. Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press). ----- . 1981. American Politics: The Promise of Disharmony (Cambridge, MA: Harvard University Press). ----- . 1991. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Oklahoma City: University of Oklahoma Press). ----- . 1996. The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (New York: Simon and Schuster). Ignatieff, Michael. 2003. “The Burden,” New York Times Magazine: (Jan 5): 162. Ikenberry, G. John and Hall, John A. 1989. The State (Minneapolis: University of Minnesota Press). Israel, Arturo. 1987. Institutional Development: Incentives to Performance (Baltimore: Johns Hopkins University Press). Jensen, Michael. 1998. Foundations of Organizational Strategy (Cambridge, MA: Harvard University Press). Jensen, Michael and Meckling, William. 1976. “Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs, and Ownership Structure” Journal of Financial Economic 3: 304-60.


150

DEVLET İNŞASI

Johnson, Chalmers. 1982. MITI and the Japanese Miracle (Stanford, CA: Stanford University Press). Joseph, Richard. 1987. Democracy and Prebendal Politics in Nigeria: The Rise and Fall of the Second Republic (Cambridge, Ingiltere: Cambridge University Press). Kagan, Robert. 2003. Of Paradise and Power: America vs. Europe in the New World Order (New York: Knopf). Katzenstein, Peter. 1997. Tamed Power: Germany in Europe (Ithaca, NY: Cornell University Press). Kaufman, Daniel, Kraay, Aart, and Mastruzzi, Massimo, Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002 (taslak metin, Washington: World Bank, June 30, 2003). ww.wprldbank.org/wbi/goyem govmatters3.pdf. adresinde bulunabilir. Klitgaard, Robert E. 1995. Institutional Adjustment and Adjusting to Institutions (Washington, DC: World Bank). Knaus, Gerald, and Martin, Felix. 2003. “Trawails of the European Raj,” Journal of Democracy (14(3): 60-74. Krasner, Stephen D. 1984. “Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics,” Comparative Politics 16(2): 223-46. Kruger, Anne. 1993. Political Economy of Policy Reform in Developing Countries (Cambridge, MA: MIT Press). ----- . 1974. “The Political Economy of the Rent-Seeking Society,” The American Economic Review 64(3): 291-303. Kupchan, Charles A. 2002. The End of the American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century (New York: Knopf). Lanyi, Anthony, and Lee, Young. 1999. Governance Aspect of the East Asian Financial Crisis (College Park, MD: IRIS Working Paper 226). Levitt, Barbara, and March, James G. “Chester I. Barnard and the Intelligence of Learning,” in Oliver Williamson, ed. 1990. Organization Theory from Chester Barnard to the Present (New York: Oxford University Press). Levy, Brian. 2002. Patterns of Governance in Africa (Washington, DC: World Bank). Lijphart, Arend 1996. “Constitutional Choices for New Democracies,” in Marc Plattner and Larry Diamond, ed., The Global Resurgence of Democracy (Baltimore: Johns Hopkins University Press). Linz, Juan J. 1990. “The Perils of Presidentialism,” Journal of Democracy 1(1): 51-69. Lipset, Seymour Martin. 1995. American Exceptionalism: A Double-Edged Sword (New York: W. W. Norton). ----- . 1990. Continental Divide: The Values and Institutions of the United States and Canada (New York: Routledge).


KAYNAKÇA

151

----- . 1981. Political Man: The Social Bases of Politics, 2d ed. (Baltimore: Johns Hopkins University Press). ----- . 1959. “Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy,” American Political Science Review 53:69-105. Lugo, Luis E. 1996. Soveregnty at the Crossroads? Morality and International Politics in the Post-Cold War Era (Lanham, MD: Rowman and Littlefield). MacIntyre, Andrew. 2003. The Power of Institutions: Political Architecture and Governance (Ithaca, NY: Cornell University Press). Malone, Thomas W., and Yates, Joanne ve digerleri, 1987. “Electronic Mar­ kets and Electronic Hierarchies,” Communications of the ACM 30(6): 484 -97. March, James G., and Cohen, Michael D. 1974. Leadership and Ambiguity: The American College President (New York: McGraw-Hill, 1974). Marshall, S.L.A. 1947. Men Against Fire: The Problem of Battle Command in Future War (New York: William Morrow and Co.). Mastanduno, Michael, and Lyons, Gene M., 1995. Beyond Westphalia? State Sovereignty and International Intervention (Baltimore: Johns Hopkins University Press). Mayall, James. 1996. The New Interventionism 1991-1994 (Cambridge, Ingiltere: Cambridge University Press). Mearsheimer, John J. 2002. “Hearts and Minds,” National Interest (69): 13-16. Mendelson Forman, Joanna. 2002. “Achieving Socioeconomic Well-Being in Postconflict Settings,” Washington Quarterly 25(4): 128-38. Miller, Gary J. 1992. Managerial Dilemmas: The Political Economy of Hierarchy (New York: Cambridge University Press). Moe, Terry. 1984. “The New Economics of Organization,” American Journal of Political Science 28: 739-77. Murphy, Sean D. 1996. Humanitarian Intervention: The United Nations in an Evolving World Order (Philadelphia: University of Pennsylvania Press). National Security Strategy of the United States of America, September 2002 (Washington, DC). Nettl, j. P. 1968. “The State as a Conceptual Variable,” World Politics 20(4): 559-92. New Zealand State Services Commission, 1998. New Zealand's State Sector Reform: A Decade of Change (http://ww.ssc.govt.nz/display/ document.asp?docid=2384) North, Douglass C. 1990. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance (New York: Cambridge University Press). North, Douglass C , and Weingast, Barry R. 1989. “Constitutions and Commitment: The Evolutioh of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England,” Journal of Economic History 49(4): 803-32.


152

DEVLET İNŞASI

Olsen, Johan P., and March, James G., ve diğerleri. 1976. Ambiguity and Choice in Organizations (Bergen, Norveç: Universitets-forlagen). Olson, Mancur. 1996. “Big Bills Left on the Sidewalk: Why Some Nations are Rich and Others Poor,” Journal of Economic Perspectives 10(2): 3-24. Piore, Michael J., and Sabel, Charles. 1984. The Second Industrial Divide (New York: Basic Books). Porter, Bruce D. 1994. War and the Rise of the State: The Military Foundations of Modem Politics (New York: Free Press). Posner, Richard A. 1975. “The Social Costs of Monopoly and Régulation” Journal of Political Economy 83(4): 807-28. Przeworski, Adam, and Alvarez, Michael ve diğerleri, 1996. “What Makes Democracies Endure?” Journal of Democracy 7(I): 39-55. Quester, George H. 1973. Nuclear Diplomacy: The First Twenty-Five Years, 2d ed (New York: Dunellen). Rabkin, Jeremy. 1998. Why Sovereignty Matters (Washington, DC: American Enterprise Institute). Ricks, Thomas E. 1997. Making the Corps (New York: Scribners). Robinson, James A., Acemoglu, Daron ve diğerleri, 2000. The Colonial Origins öf Comparative Development: An Empirical Investigation (Washington, DC: National Bureau of Economic Research working paper 7771). Rodrik, Dani. 1997. Has Globalization Gone Too Far? (Washington, DC: Institute for International Economics). Roll, Richard, and Talbott, John R. 2003. “Political Freedom, Economic Liberty, and Prosperity,” Journal of Democracy 14(3): 75-90. Rose-Ackerman, Susan. 1979. Corruption: A Study in Political Economy (New York: Academic Press). Rowen, Henry S. 1995. The Tide Underneath the “Third Wave” Journal of Democracy 6( 1): 53-64. Saiegh, Sebastian, and Tommasi, Mariano. 1998. Argentina's Federal Fiscal Institutions: A Case Study in the Transaction-Lost Theory of Politics (Buenos Aires: Fundacion Gobiero y Sociedad). Sakakibara, Eisuke. 1993. Beyond Capitalism: The Japanese Model of Market Economics (Lanham, MD: University Press of America). Schein, Edgar H., 1998. Organizational Culture and Leadership (San Francisco: Jossey-Bass). Schick, Allen. 1996. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change (Wellington, Yeni Zelanda: State Serices Commission and the Treasury). Scott, James C. 1998. Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Conditions Have Failed (New Haven, CT: Yale University Press). Selznick, Philip 1951. TVA and the Grass Roots: A Study in the Sociology of Formal Organizations (New York: McGraw-Hill).


KAYNAKÇA

153

----- . 1957. Leadership in Administration: A Sociological Interpretation (White Plains, NY: Peterson & Co.). Sen, Amartya K. 1999. Development as Freedom (New York: Knopf). Shefter, Martin. 1993. Political Parties and the State: The American Historical Experience (Princeton, NJ: Princeton University Press). Simon, Herbert. 1957. Administrative Behavior: A Study of Dicision-Making Processes in Administrative Organization (New York: Free Press). Simon, Herbert, and March, James G. 1958. Organizations (New York: Wiley). ----- . 1991. “Organizations and Markets,” Journal of Economic Perspectives 5(2): 25-44. Simon, Herbert, March, James G., and Smithburg, Donald W., ve diğerleri, 1961. Public Administration (New York: Knopf). Singerman, Diane. 1995. Avenues of Participation: Family, Politics, and Networks in Urban Quarters of Cairo (Princeton, NJ: Princeton University Press). Sorensen, Georg. 2002. “War and State-Making: Why Doesnt’t It Work in the Third World? Security Dialogue 32(3): 341-54. Steele, Jonathan. 2002. “Nation Building in East Timor,” World Policy Journal 19(12): 76-87. Stiglitz, Joseph E. 2002. Globalization and its Discontents (New York: W. W. Norton). Taylor, Frederick Winslow. 1911. The Principles of Scientific Management (New York: Harper Brothers). Tendler, Judith. 1997. Good Government in the Tropics (Baltimore: Johns Hopkins University Press). ----- . 1975. Inside Foreign Aid (Baltimore: Johns Hopkins University Press). Tilly, Charles. 1975. The Formation of National States in Western Europe (Princeton, NJ: Princeton University Press). Tullock, Gordon. 1965. The Politics of Bureaucracy (Washington, DC: Public Affairs Press). United Nations Development Program. 2002. Arab Human Development Report 2002 (New York: UNDP). van de Walle, Nicolas. 2001. African Economies and the Politics of Permanent Crisis, 1979-1999 (Cambridge, England: Cambridge University Press). von Lipsey, Roderick K. 1997. Breaking the Cycle: A Framework for Conflict Intervention (New York: St. Martin’s Press). von Mises, Ludwig. 1981. Socialism: An Economic and Sociological Analysis (Indianapolis: Liberty Classic). Weber, Max. 1946. From Max Weber: Essays in Sociology (New York: Oxford University Press). Weingast, Barry R., and Moran, Mark. 1983. “Bureaucratic Discretion or


154

DEVLET İNŞASI

Congressional Control: Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission,” Journal of Political Economy 91:765-800. ----- . 1993. “Constitutions as Governance Structures: The Political Foundations of Secure Markets,” Journal of Institutional and Theoretical Economics 149:286-311. ----- . 1984. “The Congressional-Bureaucratic System: A Principal-Agent Perspective,” Public Choice 44:147-92. Weirs, Thomas, and Collins, Cindy. 1996. Humanitarian Challenges and Interventions: World Politics and the Dilemmas of Help (Boulder, Colo.: Westiview Press). Wildavsky, Aaron. 1990. “A Double Security: Federalism as Competition,” Cato Journal 990:39-58. Williamson, John. 1994. The Political Economy of Policy Reform (Washington, DC: Institute for International Economics). Williamson, Oliver E. 1975. Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications (New York: Free Press). ----- . 1985. The Economic Institutions of Capitalism (New York: Free Press). ----- . 1993. The Nature of the Firm: Origins, Evolution and Development (Oxford, Ingiltere: Oxford University Press). Williamson, Roger. 1998. Some Corner of a Foreign Field: Intervention and World Order (New York: St. Martin’s Press). Wilson, James Q. 1989. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It (New York: Basic Books). Woolcock, Michael, and Pritchett, Lant. 2002. Solutions When the Solution is the Problem: Arraying the Disarray in Development (Washington, DC: Center for Global Development Paper 10). World Bank. 2002. Building Institutions for Market. World Development Report 2002 (New York: Oxford University Press). ----- . 2000. Reforming Public Institutions and Strengthening Governance (Washington, DC: World Bank). ----- . 1997. The State in a Changing World (Oxford, Ingiltere: Oxford University Press). Zakaria, Fareed. 2003. The Future ofFreedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad (New York: W. W. Norton).


Dizin adem-i merkezileşme, 36,59,61,76, 85-94,98,102,108 Afganistan, 9,112,113,114,116-7, 119,120-1,122,125 Afrika, Aşağı Sahra, 7-8,14,29-30, 43,120 yapısal düzenleme ve istikrar programlan, 30-1,54-6 yönetsel kapasite kaybı, 50-1, 54-6 devlet sektörleri, 16,17 AIDS, 7, 8,55 Akerlof, George, 62, 79,100 Alchian, Armen, 62,77,102 Almanya, 25,49,53,133 Nazi rejimi, 15,53 vatanseverlik, 134 savaş sonrası işgal, 53,126 Alvarez, Michael, 41 Amerikan Donanması, 70 Amerikan Hava Kuvvetleri, 70 Amerikan Ordusu, 70 Amerikanın istisna olma anlayışı, 134-5 Amerikan karşıtlığı, 125 Aristo, 90 Arjantin, 22, 28, 33,43, 50,74,103 mali federalizm, 39 askeri örgütler, 69-70, 81,84, 132 askeri teknoloji, 49, 69-70 Asya, 41,44 büyüme oranları, 33

Asya ekonomik krizi, 31 Avrupa Birliği, 118,125-6,127-8, 133 egemenlik hakkına karşı davranışlar, 125 Ortak Tarım Politikası, 128 savunma harcamaları, 132 Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası, 128 Avrupa Rekabet Komisyonu, 127 Baird, Zoe, 92 Barings (İngiliz yatırım firması), 89 Barnard, Chester, 96-7,98,99,100 Barro, Robert J., 41 başkanlık sistemi, 29-30,39 Berle, Adolf, 63 Berlin Duvarı, 15,112 bilimsel yönetim, 78-9 Birleşik Devletler, 16,25 kuruluş, 18-19,46 ulusal kimlik, 134-5 11 Eylül sonrası dış politika, 9, 113-5,116,126-7,129-31 bürokrasi kalitesi, 24-5 devlet inşası, 49 devletin yapısı, 18-9,40 tek taraflı politikalar, 8-9,125-6, 128-9 Birleşik Devletler Uluslararası Kalkınma Ajansı (USAID), 12, 109,154


156

DEVLET İNŞASI

Birleşik Devletler Ulusal Güvenlik Stratejisi, 114 Birleşmiş Milletler, 117,123,126, 130,137 Bolivya, 104 Bosna, 9,112,117,120, 122,1234,137-8 Bosna-Hersek Birleşmiş Milletler Yüksek Temsilciliği Ofisi (OHR), 124 Brezilya, 25,28,43, 93 mali federalizm, 39 Bretton Woods sistemi, 126 Brzezinski, Zbigniew, 15 Buchanan, James, 64 Bush, George W., 114-5,130 Büyük Britanya, 15,135 1688 Şanlı Devrimi, 48

devletler, tanım, 9 Avrupa’nın bakış açısı, 126-7 meşruiyet meselesi, 111 -139, sahası, 19-34 güçlülük, 18-34, 35 kuvvet, 9,18-9,11-2 totaliter, 15 zayıf, 7, 8,9,14,11-2,115-6,1201,123,132 Doğu Timor, 8,112,117, 122-3 Doha Round, 128 Dominik Cumhuriyeti, 53 Douglas, Roger, 27 Douglas, Stephen, 136 Dünya Bankası (World Bank), 17, 23,54, 56 Dünya Kalkınma Raporu (1997),

Center for International Private Enterprise, 154 Clinton, William J. (Bill), 93 Coase, Ronald, 61-2,85 Cohen, Michael, 68,98,99 Cohen, Theodore, 105-7 Cyert, Richard M., 68,98,99

Dünya Ticaret Örgütü (WTO), 126, 127

21

Çin, 13,14,90 Danimarka, 36,57 Dayton Anlaşması, 124 de Soto, Hernando, 35 demokrasi, 9,16-7,36, 39-43,46, 59,124-35 Demsetz, Harold, 62,78 devlet işlevleri, 13-14,15-34 devlet inşası, 7, 8,140-2 tanım, 7 süreç, 16-8,49 bu konudaki Birleşik Devletler politikası, 9

Easterly, William, 51 egemenlik, 9,49, 111, 125 egemenlik erozyonu, 115-8, 141-2 eğitim, 8, 25,40,41, 72, 74,756, 77 kupon sistemi, 75 ekonomik kalkınma, 27-34,113 El-Kaide, 112,115,125,138 Endonezya, 42,89-90,115 endüstriyel politikalar, 25-6,43-4, 85-7, 92-3 Evans, Peter B., 29 Fama, Eugene, 63 Federal Gıda Ajansı, 82 Federal Malvarlığı Yönetmeliği, 92 Federal Soruşturma Bürosu (FBI), 82, 92


DİZİN

federalizm, 38,59, 76,87, 89,90-1 Federalist Çalışmalar, 90 fikir belirtme seçeneği, 76-7 Filipinler, 53 Fransa, 13, 25,49,90, 105,126, 135 Freedom House, 23 Friedman, Milton, 32 Friedrich, Carl J., 15 gizli faaliyet konsepti, 77-9 Greif, Avner, 48 Guantanamo Koyu mahkumlan, 125 Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT), 126 Güney Kore, 42,49,53,92-3,153 Ekonomik kriz, 31-33 Güvenlik Konseyi’nin Irak konusundaki görüşü, 126, 128-9 Haggard, Stephan, 41 Haiti, 8, 53,112,116,122 Hatch Kanunu, 104 Hayek, Friedrich A., 16,83,102 hedef bel|rleme, 66,67-71,109 Hindistan, 2,52 Hirschman, Albert O., 75-6 hizmette vatandaşa yakınlık ilkesi, 85 Hobbes, Thomas, *13 Hong Kong, 52 Hoover, Blaine, 105-7 Hoover, J. Edgar, 82 Hoover misyonu, 105-7 hukuk düzeni, 30,75,90-1,1201,136 Huntington, Samuel, 14,16,40, 131 Ignatieff, Michael, 112-3,123

157

International Republican Institute, 154 Irak, 116,117-8,125-6,128-9,138-9 devlet inşası, 114-5,119,121,122 Israel, Arturo, 71-2,74 İslam fundamentalizmi, 9,112 İspanya, 13,49 İsrail-Filistin çatışması, 113,114-5 İsveç, 13,16,49 Japonya, 25,46,49,79, 105 idari reform, 26,44,93,94,104-6 sömürgeci miras, 53 endüstriyel politika, 25-6,43-4, 92 -4,106 savaş sonrası işgal, 52-3, 1046, 121 Jensen, Michael, 59,63 Johnson, Chalmers, 43 Kağan, Robert, 132,138 Kamboçya, 8,112,116,117,122-3 kamu yönetimi, 8-9,35,36-46 kamu tercihleri kuramı, 64-5,153 kamu sağlığı, 55-6,74 kapasite inşası, 55-7 karizma, 82, 84 Katzestein, Peter, 33 Kaufmann, Robert R., 41 kaytarma davranışı, 62-3,78-9,80-1 Kenya, 30,114-5,121 kitle imha silahları (WMD), 9,112, 125,128,129 komünizm, 16,121 Kongo, 112 koşulluluk, 50, 51, 52,56 Kuzey Kore Cumhuriyeti, 52,138, 139 Kosova, 8,112, 117,120,122,124, 137,138 Kupchan, Charles, 133


158

DEVLET İNŞASI

kurumsal iktisat, 17-18,21-4, 36-54, 82,99-101 örgüt teorileri, 59-67 Küba, 53 Kyoto Protokolü, 125, 129-30 Labor Solidarity Center, 154 Latin Amerika, 39,44,46,93,113 büyüme oranlan, 33 liderlik, 46,84,99-100 Lee Kwan Yew, 42 Leeson, Nick, 89 Levitt, Barbara, 97 Liberal Demokratik Parti (Japonya), 94 Liberya, 112 Lincoln, Abraham, 89,136 Lincoln-Douglas tartışması, 136 Linz, Juan, 39 Lipset, Seymour Martin, 18,134 MacArthur, Douglas, 105-6 Mağripli tüccarlar, 48 Mali, 128 Malone, Thomas, 85-6 mandarin sistemler, 104-5 March, James G., 67,97,99 Marcos, Ferdinand, 42 Means, Gardner, 63 Meckling, William, 63 Meksika, 16,22-3,50,53,74,93, 103,121 meşruiyet meseleleri, 111 -142 metis konsepti, 101 Mezopotamya, 13 Mısır, 22,49,113 Millennium Challange Account (MCA- Milenyuma meydan okuma hesabı), 51-2,108 Miller, Gary, 100-1 Milletler Cemiyeti, 124,126,130

Miloseviç, Slobodan, 116,137, 138 minimum gereklilik konsepti, 67-8, 79,97-8 Mobutu Sese Seko, 29,42 Monti, Mario, 127 mülkiyet hakları, 13,24 National Democratic Institute, 154 National Endowment for Democracy (NED), 154 NATO (Kuzey Atlantik Anlaşması Örgütü), 137 neoliberalizm, 17 neopatrimonyal sistemler, 29-30 Nett, J. P.,131 Nikaragua, 53 North, Douglass, 43 Olsen, Johan, 67 OECD (Ekonomik işbirliği ve Kalkınma örgütü), 31,153 Orman Hizmetleri (ABD), 82 Oslo barış süreci, 113 otoriter ülkeler, meşruiyet sorunlan, 42,59 otoriter dönüşüm, 41-2,53 oyun teorisi, 48 11 Eylül saldırıları, 9,14,112,113-4, 125-6,128,134,141 örgütsel kültür, 61-2,68-9,80, 83, 94-5 örgütsel kuram, 60-67,68, 82-4, 94110 özelleştirme, 7,31-2 özgüllük konsepti, 71-5,79 Pakistan, 43 Panama, 53,122 Peel Reformları (İngiltere), 104


DÎZÎN

Peru, 35,121 Pinchot, Gifford, 82 Plaza Anlaşması, 94 Polonya, 42 Polity IV verileri, 23 Posner, Richard A., 16 Pritchett, Lant, 36, 71-2,101, 103, 104 Przeworski, Adam, 41 Rasyonel seçim teorisi, 47-8 Reagan, Ronald, 134 Reaganizm, 16 Rusya, 26, 31,90 mali federalizm, 38 Ruanda, 112 sivil toplum, 7,44-5 sömürgecilik, 14,52 Schein, Edgar, 97,100 Schröder, Gerhard, 126 Scott, James, 101 Sears Roebuck Şirketi, 88-89 Selznick, Philip, 97,98-99 Sen, Amartya, 41-2 Sırbistan, 116,137 sınırlandırılmış rasyonalite, 612, 67 Sierra Leone, 112 Simon, Herbert, 67,68,70, 97-8,99 Singapur, 52 sivil toplum örgütleri, 54, 76,108, 117,123,126 soba borusu konsepti, 69,82 sosyal sermaye, 44-5, 79-80 Somali, 8,112,113,116,117,120,

1 59

Şili,50,103

Tayland, 31,153 Taylor, Frederick, 79,96 Taylorizm, 79-80,96 Tayvan, 44, 50, 52, 92-93 temsil maliyeti, 63 temsil edilen-temsilci ilişkileri, 6366, 67,68-9,71-84,106 terörizm, 7,9,114-5,117-8,119 teşvik yönetimi, 71-84 Thatcherizm, 16 Tilly, Charles, 49 Tollison, Robert, 64 Transparency International, 23 Tullock, Gordon, 64 Türkiye, 25,43, 49 Uganda, 8 ulus inşası, 7-8,140-2 tanım, 7 süreç, 17-18 Birleşik Devletler politikasındaki yeri, 9 Uluslararası Ceza Mahkemesi (ICC), 125 Uluslararası Para Fonu (IMF), 17 Uluslararası Ülkeler Risk Rehberi Rakamları, 23 uyuşturucu maddeler, 7 van de Walle, Nicholas, 29, 50,54 Venezüella, 43 vergi toplama oranı, 33-4 Vietnam Cumhuriyeti, 53 von Mises, Ludwig, 86

122

Sorensen, Georg, 49 Sovyetler Birliği, 13,26,40 Suharto, Thojib, 42,89-90 Suudi Arabistan, 113,115

Washington konsensüsü, 17-8,28, 30 Weber, Max, 18,28,44, 84 Weingast, Barry, 48


160

DEVLET İNŞASI

Westphalia sistemi, 111,115,116 Wiley, Harvey, 82 Williamson, Oliver, 61,97 Wilson, James, Q., 97 Wilson, Woodrow, 130 Winthrop, John, 134 Wood, Robert E., 88 Woolcock, Michael, 28-36,101, 103-4 Yetki aktarımı sorunu, 59-60,66, 131-2

yalm üretim, 80 Yates, Joanne, 85-6 Yeni Zelanda, 26-7,42,50 Devler Sektörleri Akdi, 27 Yolsuzluk Tespit indeksi, 23 zaibatsu, 105 Zaire, 29 Zakaria, Fareed, 40 zayıf devlet sorunu, 7,8-9,13-14, 112,115-6,120-1,123,132


Kürese! siyaset ulus devlet ve 21. Yüzyıl... "Tarihin Sonu" tezini açıkladığı Tarihin Sonu ve Son İnsan adlı eseriyle tüm dünyada tartışma yaratan Francis Fukuyama, bu kez de dünyamızı tehdit eden küresel terör, yoksulluk, uyuşturucu kaçakçılığı gibi sorunların kaynağının zayıf devletler olduğunu savunuyor. Washington Johns Hopkins Üniversitesi'nde uluslararası iktisat profesörü olan yazar, bu sorunların üstesinden gelmek için yeni bir çözüm önerisi getiriyor: Devlet İnşası. Fukuyama, Amerika'da George W. Bush'un başkanlığıyla yeni-muhafazakârlığın güç kazandığı, küreselleşme tartışmalarının yoğunlaştığı bir ortamda ulus devletlerin güçlendirilmesi tezini işliyor. Kitap hem içerdiği akademik analizlerle hem de devlet olma boyutlarının incelenmesiyle çarpıcı bir bakış açısı getiriyor.

"...Çeşitli yazar ve düşünürlerin 11Ulus devlet bitmiştir, yeni dünya düzeninde Ulus Devlet modelinin yeri yoktur"görüşüne karşılık, Fukuyama, Yirm¡birinci Yüzyıl Dünyasının temel siyasal biriminin Ulus Devlet olmasını öngörüyor."

Emre KONGAR, Cumhuriyet

www. remzi, com. tr

Devletin inşası françis fukuyama  
Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you