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Parcerias PĂşblico-Privadas: ExperiĂŞncias, Desafios e Propostas

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O GEN | Grupo Editorial Nacional reúne as editoras Guanabara Koogan, Santos, Roca, AC Farmacêutica, Forense, Método, LTC, E.P.U. e Forense Universitária, que publicam nas áreas científica, técnica e profissional. Essas empresas, respeitadas no mercado editorial, construíram catálogos inigualáveis, com obras que têm sido decisivas na formação acadêmica e no aperfeiçoamento de várias gerações de profissionais e de estudantes de Administração, Direito, Enfermagem, Engenharia, Fisioterapia, Medicina, Odontologia, Educação Física e muitas outras ciências, tendo se tornado sinônimo de seriedade e respeito. Nossa missão é prover o melhor conteúdo científico e distribuí-lo de maneira flexível e conveniente, a preços justos, gerando benefícios e servindo a autores, docentes, livreiros, funcionários, colaboradores e acionistas. Nosso comportamento ético incondicional e nossa responsabilidade social e ambiental são reforçados pela natureza educacional de nossa atividade, sem comprometer o crescimento contínuo e a rentabilidade do grupo.

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Parcerias PĂşblico-Privadas: ExperiĂŞncias, Desafios e Propostas

Gesner Oliveira Luiz Chrysostomo de Oliveira Filho Organizadores

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Os autores e a editora empenharam-se para citar adequadamente e dar o devido crédito a todos os detentores dos direitos autorais de qualquer material utilizado neste livro, dispondo-se a possíveis acertos caso, inadvertidamente, a identificação de algum deles tenha sido omitida. Não é responsabilidade da editora nem dos autores a ocorrência de eventuais perdas ou danos a pessoas ou bens que tenham origem no uso desta publicação. Apesar dos melhores esforços dos autores, do editor e dos revisores, é inevitável que surjam erros no texto. Assim, são bem-vindas as comunicações de usuários sobre correções ou sugestões referentes ao conteúdo ou ao nível pedagógico que auxiliem o aprimoramento de edições futuras. Os comentários dos leitores podem ser encaminhados à LTC – Livros Técnicos e Científicos Editora pelo e-mail ltc@grupogen.com.br. Direitos exclusivos para a língua portuguesa Copyright © 2013 by LTC − Livros Técnicos e Científicos Editora Ltda. Uma editora integrante do GEN | Grupo Editorial Nacional Reservados todos os direitos. É proibida a duplicação ou reprodução deste volume, no todo ou em parte, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (eletrônico, mecânico, gravação, fotocópia, distribuição na internet ou outros), sem permissão expressa da editora. Travessa do Ouvidor, 11 Rio de Janeiro, RJ __ CEP 20040-040 Tels.: 21-3543-0770 / 11-5080-0770 Fax: 21-3543-0896 ltc@grupogen.com.br www.ltceditora.com.br Capa: Design Monnerat Imagem da capa: Direito Autoral de Imagem, doraclub, 2013. Usado sob Licença da Shutterstock.com. Editoração Eletrônica: Design Monnerat CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ P245

Parcerias público-privadas : experiências, desafios e propostas / organizadores Gesner Oliveira, Luiz Chrysostomo de Oliveira Filho. - 1. ed. - Rio de Janeiro : LTC, 2013. il. ; 23 cm. Inclui índice ISBN 978-85-216-2439-4 1. Brasil - Política econômica. 2. Brasil - Política e governo. 3. Desenvolvimento econômico. I. Oliveira, Gesner, 1956- II. de Oliveira Filho, Luiz Chrysostomo.  13-03966  

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CDD: 320.981 CDU: 32(81)

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“Who decides what is the right balance? Few question that the state must play a significant role in an organized, modern society, or that organized societies need a government. The more significant question is what such a government should do and how it should do it. As with many things in life, the problem is to find the optimal dose of intervention, between one extreme, set by ‘centrally planned economies’, where those who claim to represent the state make all the economically relevant decisions on behalf of the citizens, and the other extreme, set by the ‘laissez-faire ideology’, where the role of the state is confined to a few basic or essential functions. To determine the right balance between these two polar conceptions ought to be the goal of economists and of intelligent and wise policy makers.” Vito Tanzi Government versus Markets Cambridge University Press, 2011

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Prefácio EDMAR BACHA Uma das mais famosas máximas atribuídas ao arquiteto da China moderna, Deng Xiaoping, é que não importa se o gato é branco ou preto, desde que ele pegue o rato. Em outras palavras, para Deng não fazia diferença se uma política era capitalista ou socialista, desde que ela melhorasse a economia. Foi com esse pragmatismo que a China se transformou em uma das economias de mais rápido crescimento no mundo nos últimos trinta anos, retirando centenas de milhões de chineses da pobreza. No Brasil de hoje, é flagrante o contraste entre o dinamismo do setor privado e a letargia do setor público. Com sua mordacidade habitual, o ex-Ministro Delfim Netto disse de certa feita que, se o país de seu período no governo fora acunhado de “Belíndia”, pela convivência da riqueza da Bélgica com a pobreza da Índia, aquele que se desenhava após a redemocratização se assemelhava a uma “Ingana”, pela convivência dos impostos da Inglaterra com os serviços públicos de Gana. A oferta precária de bens públicos é um problema central para o desenvolvimento do país. Tradicionalmente, cabe ao governo a provisão de segurança, educação, saúde, saneamento, infraestrutura de modo geral, pois esses são bens cujos benefícios sociais superam os ganhos privados que eles propiciam, tanto por suas externalidades positivas como por serem bens meritórios, de cujo consumo a sociedade democrática entende que todos devam desfrutar, ainda que não possam pagar por eles. Soluções puramente privadas tendem, assim, a produzir menos bens públicos do que o necessário e também a deles excluir as parcelas mais pobres da população. Entretanto, as imperfeições das soluções de mercado na provisão de bens públicos precisam

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Prefácio

ser comparadas com as imperfeições das soluções estatais. Os governos dependem de uma burocracia por vezes mais voltada para criar dificuldades do que para servir ao bem comum. E os políticos tendem a ofertar bens públicos de forma a servir seus próprios interesses, como demonstram a corrupção, os desperdícios e os elefantes brancos nas obras públicas. Dessa forma, as parcerias público-privadas (PPPs) que consigam unir a eficiência do setor privado com a satisfação do interesse público poderiam ser uma boa solução para a provisão de bens públicos. O diabo, como demonstram os textos reunidos neste livro, reside nos detalhes. O que se almeja com a parceria é aliar a eficiência do setor privado com os benefícios sociais que interessam ao governo bem-intencionado. O resultado, entretanto, pode ser simplesmente a união do pior dos dois mundos: aliar a busca de lucros de monopólio com as mazelas do setor público. Mundo afora, são frequentes as parcerias cuja única função é contornar as restrições orçamentárias e administrativas do setor público, com o uso de regimes contratuais e mecanismos financeiros pouco transparentes e abertos à ação de aventureiros. A teoria econômica pode ajudar bastante para que isso não aconteça, pois muito já se aprendeu sobre o desenho de mecanismos de leilões e de regulação transparente que permitam alinhar os interesses dos operadores privados com os do ente regulador (supostamente representando o interesse público) e garantam soluções satisfatórias do ponto de vista do bem-estar social na provisão privada de bens públicos. A literatura de economia política também oferece recomendações sobre formas de evitar a busca de rendas extravagantes (rent-seeking behavior) em parcerias público-privadas, especialmente no que concerne aos tortuosos problemas das renegociações e das renovações dos contratos. Os textos iniciais deste livro discutem com maestria como desenhar as PPPs de uma forma adequada. Para quem aplica o princípio do ver para crer, não bastam, entretanto, os resultados da literatura acadêmica. É preciso seguir o exemplo de Deng Xiaoping, que só se decidiu pela abertura e reforma da China após visitar Cingapura em 1978. Que lições práticas para a expansão das parcerias público-privadas no país nos oferece a rica experiência com essa modalidade em distintos lugares e setores de atividade? Essa temática é explorada na segunda parte do livro, que contém uma resenha da experiência internacional na infraestrutura, dela retirando lições para o país, e uma discussão das limitações ao uso das PPPs num Brasil com grandes obras pela frente. Consideram-se, ainda, a ascensão e queda das parcerias viii

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Prefácio

público-privadas em Portugal, mostrando os riscos e desajustes com essa modalidade de provisão de serviços públicos. Experiências brasileiras com parcerias em serviços bancários e no setor da saúde são também relatadas nessa parte. A terceira e última parte do livro historia as interações entre o Estado e o setor privado no setor elétrico brasileiro e considera questões ligadas ao financiamento das parcerias público-privadas no país. Ressalte-se a contribuição de Joaquim Levy que, com sua experiência de ex-Secretário do Tesouro Nacional, constata que, em comparação com outros países, o Brasil possui uma forma relativamente transparente de contabilizar as PPPs do ponto de vista de seu impacto fiscal e dos compromissos futuros do governo. Isso é importante, pois o perigo das PPPs reside em seu uso pelo Executivo meramente para ocultar gastos públicos do Legislativo e dos Tribunais de Contas. A conclusão é simples. As PPPs não são uma panaceia para as mazelas do setor público brasileiro, mas, desde que bem desenhadas e implantadas, podem dar uma contribuição importante para destravar a infraestrutura e prover serviços públicos de qualidade. Se vivesse no Brasil de hoje, Deng talvez concluísse que não é pouco rato para ser pego por esse gato de cor cinza. Boas leituras!

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Sumário Introdução, 1 Gesner Oliveira Luiz Chrysostomo de Oliveira Filho PARTE I Visões gerais, 9 Como destravar as parcerias público-privadas, 11 Gesner Oliveira Fernando S. Marcato Pedro Scazufca A teoria econômica das PPPs: concessões, participação do governo e renovações, 49 Vinicius Carrasco João Manoel Pinho de Mello Pablo Salgado Concessões de rodovias e renegociação no Brasil, 65 César Mattos Momento de definição na infraestrutura brasileira, 103 Armando Castelar Pinheiro PARTE II Experiências, lições e resultados, 123 PPPs: a experiência internacional em infraestrutura, 125 Cláudio R. Frischtak A ascensão e queda das parcerias público-privadas em Portugal, 145 Ricardo Ferreira Reis Joaquim Miranda Sarmento

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Sumário

O atual cenário das PPPs no setor de saúde pública no Brasil: potencialidades, desafios e as primeiras experiências em âmbito estadual, 159 Tomas Anker Bruno Ramos Pereira Um novo paradigma para o investimento público: parcerias, formas de gestão e ampliação das fontes de financiamento, 181 José Roberto R. Afonso Geraldo Biasoto Jr. Aspectos práticos das PPPs em um Brasil com grandes obras, 199 Denisard C. O. Alves Rodrigo De Losso Bruno C. Giovannetti Parceria público-privada: consórcio complexo Datacenter BB-Caixa – lições aprendidas, 209 Isaac Pinto Averbuch Vanialucia Lins Souto Parceria público-privada Alto Tietê estudo de caso da primeira PPP da Sabesp, 225 Gesner Oliveira Fernando S. Marcato Pedro Scazufca Vivian Amorim PPP Sistema Produtor São Lourenço – Sabesp, 235 Silvio Leifert Valéria Mendes PARTE III Financiamento, finanças públicas e riscos, 253 O estado e a iniciativa privada no setor elétrico: uma análise das duas últimas décadas (1992-2012), 255 Elena Landau Joísa Dutra Patrícia Sampaio xii

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Sumário

Extinção de contratos de PPP e concessão: breves reflexões sobre o cálculo de indenizações considerando os parâmetros gerais da lei federal no 8.987/95, 287 Lucas Navarro Prado O paradoxo do investimento público no Brasil, 299 Mansueto Almeida Robustez fiscal e qualidade do gasto como ferramentas para o crescimento, 335 Joaquim Vieira Ferreira Levy Financiamento de longo prazo e mercado de capitais em investimentos de infraestrutura: novas concessões e parcerias público-privadas, 357 Luiz Chrysostomo de Oliveira Filho Contratação de serviço de consultoria, 387 Vera Monteiro

Sobre os autores, 393 Índice, 403

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Parcerias Público Privadas - Experiências, Desafios e Propostas  

O Brasil vive um momento de frustração e dúvida quanto a sua capacidade de crescer de forma sustentada. O modelo alicerçado predominantement...

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