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DEL SISTEMA DE OBSERVACIÓN A LA CONSTRUCCIÓN DE PROPUESTAS CIUDADANAS

1

EDUCIUDADANÍA julio 2011


Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

Contenidos 1.

Introducción

3

2.

Nivel de cumplimiento general del PDE

5

3.

Avances de las políticas del PDE hasta 2010

6

POLÍTICA 1:

Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años

POLÍTICA 2:

Universalización de la Educación General Básica de primero a décimo

10

POLÍTICA 3:

Incremento de la matrícula del Bachillerato hasta alcanzar al menos el 75% de los jóvenes en la edad correspondiente

14

POLÍTICA 4:

Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua para adultos

19

POLÍTICA 5:

Mejoramiento de infraestructura física y equipamiento de las instituciones educativas

23

POLÍTICA 6:

Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación e implementación de un sistema nacional de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo

27

POLÍTICA 7:

Revalorización de la profesión docente y mejoramiento de la formación inicial, capacitación permanente, condiciones de trabajo y calidad de vida

33

POLÍTICA 8:

Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta alcanzar al menos el 6%

37

4.

El Observatorio Ciudadano de la Educación de Turubamba

5.

Los desafíos del PDE: Anexo:

Conclusiones y recomendaciones del Informe

Nota Metodológica del cálculo del nivel de cumplimiento del PDE

40 43 47

Bibliografía

48

Glosario

51

Índice de gráficos y recuadros

52 2


CAPÍTULO 1

Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

Introducción

D

Es una oportunidad para abordar aspectos como el de la calidad educativa o la revalorización de la carrera docente, que aún no han sido suficientemente tratados. Al respecto, cabe recordar que la Unesco considera que el desarrollo cognitivo del educando es el objetivo explícito más importante de todo el sistema educativo, y que su éxito es un indicador de la calidad de la educación que ha recibido.

esde el año pasado, EDUCIUDADANÍA publica un informe de acompañamiento y seguimiento al cumplimiento de las metas del Plan Decenal de Educación (PDE). Se trata de una revisión a los principales aspectos relacionados con el progreso de las ocho políticas del PDE, basada en la información estadística actualizada, los indicadores cuantitativos de seguimiento y tomando en cuenta la coyuntura de la política pública educativa.

También es importante la calidad educativa en la promoción de actitudes y valores relacionados con una buena conducta cívica, con el desarrollo afectivo y creativo del educando2. Una educación de calidad debe contribuir a aumentar los ingresos de los individuos a lo largo de su vida, propiciar el desarrollo económico más vigoroso de un país, y promover opciones más adecuadas en cuestiones de procreación y riesgos de salud.

El II Informe de Seguimiento al Plan Decenal de Educación (PDE) se presenta en un momento de transformaciones importantes en el sistema educativo: a inicios de este 2011, fue aprobada por la Asamblea Nacional la nueva Ley Orgánica de Educación Intercultural, hecho que se produce tras 28 años de vigencia de la anterior. Además, el Ministerio de Educación prepara para este año la implementación de un nuevo modelo de gestión del sistema, basado en la organización de Distritos y Circuitos.

Al tratar de enunciar los objetivos de una educación de calidad, Ramos (2008) sintetiza que la educación debe generar3:

Se trata de un momento crucial para la educación, con varios procesos de reforma en marcha, mediante los cuales se espera consolidar los logros alcanzados en los últimos años —principalmente en lo que se refiere a acceso a todos los niveles de educación— y avanzar en otros aspectos cuyo desarrollo ha sido limitado o nulo hasta ahora.

t 4VKFUPTEFEFSFDIPTZSFTQPOTBCJMJEBEFTDPOQSÈDUJDBT sanas de vida individual y social. t 4FSFTIVNBOPTDPNQSPNFUJEPTDPOMBJODMVTJØODVMUVral y social, respetuosos de la diversidad, la sustentabilidad ambiental, la democracia y el fortalecimiento del Estado de Derecho.

Es una oportunidad para crear un sistema que garantice a todos el derecho a la educación, principalmente a la población en edad escolar; pero también al resto de la población, cuyo derecho a estudiar durante toda la vida está garantizado por la Constitución.

t 1FSTPOBTDPODBQBDJEBEFTQBSBBQPSUBSBMPTEFTBGÓPT del desarrollo sustentable de una localidad, de una región, de un país.

Son innegables los avances conseguidos en los últimos años. La educación, como nunca antes, ocupa un lugar preponderante en la política pública. La inversión en este ámbito, sin alcanzar los niveles propuestos por Unesco (6% del PIB), se ha incrementado de manera importante. Se han dado pasos significativos en materia de universalización, sobre todo de la Educación General Básica, que acercan al país al cumplimiento de la meta.

t *OEJWJEVPTDPNQSPNFUJEPTDPOMBQBSUJDJQBDJØOTPDJBMZ política, garantizada por medio de una institucionalidad y de procesos participativos y democráticos. Ése es el desafío del proceso de transformación que el país ya ha iniciado, que es responsabilidad predominante del Estado y de quienes dirigen el Ministerio de Educación; pero también de la sociedad civil y el sector privado, llamados a vigilar y acompañar el proceso, midiendo sus avances y proponiendo políticas y acciones que permitan cumplir el Plan Decenal, pero a la vez ampliándolo y fortaleciéndolo, recuperando su dimensión integral, no sólo escolarizada.

No obstante, a pesar de los logros, subsisten muchas limitaciones, como el carácter escolarizador del Plan Decenal de Educación, por ejemplo; el objetivo principal de la política educativa es que todos estén en la escuela, reduciendo la educación al aula y dejando de considerarla como un proceso que se genera en otros espacios de la vida, como la familia, el barrio, la comunidad, la cultura, el arte, la recreación… aspectos poco considerados en las políticas del PDE.

El Informe que se presenta a continuación es precisamente una mirada de los avances del Plan Decenal de Educación

3

2 Unesco. Educación para Todos. El imperativo de la Calidad. París, 2004, pág. 2. 3 Elizabete Ramos. Educación de Calidad para todos y todas: ¿Cuánto cuesta ese derecho? Brasil: Campaña Nacional por el Derecho a la Educación, 2008.


Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

hasta 2010, mirada importante toda vez que ha transcurrido la mitad del período de su ejecución.

cualitativo que a veces no son fáciles de medir, o que apenas se reflejan en los sistemas de información existentes. Además, el Plan Decenal está estructurado de tal manera que privilegia el cumplimiento de metas cuantitativas por encima de las cualitativas.

El Informe contiene una medición de los indicadores principales y secundarios de cada meta del Plan, con una información que da cuenta del nivel de cumplimiento de cada una de las políticas, y una primera aproximación hacia un sistema de riesgos y alertas4 que observa la probabilidad de cumplimiento de cada política hasta 2015, año de culminación del PDE.

Ante esa restricción, EDUCIUDADANÍA creyó conveniente incluir en este Informe la apreciación de expertos en las diversas políticas del Plan, que den cuenta de la otra mirada, más cualitativa, del cumplimiento de cada política. Se incluye también una visión desde los procesos locales de observación de la política educativa, que EDUCIUDADANÍA apoya en varias localidades.

Para esta edición del informe, se desarrolló una metodología que calcula el nivel general de cumplimiento del PDE, observado en dos dimensiones: la primera, a nivel global, es decir de las ocho políticas del PDE en su conjunto; y otra, a nivel de cada una de esas políticas. En ambos casos, la observación del cumplimiento se presenta a nivel nacional y provincial. Con ello, los datos no sólo reflejan los promedios nacionales, sino que el esfuerzo más importante radica en informar sobre las brechas e inequidades a nivel provincial, con la intención de promover un diálogo informado entre Estado —con todos sus niveles de gobierno— y sociedad civil en cada territorio nacional.

Contiene también un capítulo de «Conclusiones y recomendaciones» que propone fortalecer y ampliar el Plan Decenal de Educación, a la luz de aportes posteriores a la formulación del mismo y que hacen referencia al Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 del Gobierno Nacional, y a las Metas 2021 de la Organización de Estados Iberoamericanos. En este capítulo se incluyen también algunas recomendaciones más puntuales sobre cada política del PDE. Finalmente, el Informe incluye una reflexión sobre las perspectivas de la participación ciudadana en el marco de la nueva Ley Orgánica de Educación Intercultural; y un artículo sobre el apoyo que EDUCIUDADANÍA brinda en varios observatorios ciudadanos de la educación localizados en algunos cantones del país. Específicamente se revisa el caso del observatorio ciudadano de la educación de la parroquia de Turubamba (en el sur de Quito), impulsado junto con la Secretaría de Educación del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito.

Todas estas mediciones son el resultado de una investigación de las principales fuentes de información estadística oficial: Ministerio de Educación, AMIE, Ministerio de Finanzas, INEC e INFA, y el cálculo de varios indicadores de seguimiento. La medición de los procesos educativos a través de indicadores (más bien cuantitativa) es indispensable, pero no necesariamente completa: el proceso de educación es más complejo e incluye muchos aspectos de carácter

4 La aproximación hacia un sistema de riesgos y alertas no se realizó para las políticas 5, 6 y 7, debido a que no existe información estadística disponible para ese tipo de análisis.

4


CAPÍTULO 2

Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

Nivel de cumplimiento general del Plan Decenal de Educación (PDE)5 El nivel de cumplimiento del PDE es un indicador que busca proveer alertas sobre los alcances y el desempeño del Plan. Este indicador se estima tanto a nivel nacional como provincial, y se aplica al PDE en su conjunto, así como a cada una de sus ocho políticas.

(universalización de la educación general básica), 4 (errradicación del analfabetismo), 3 (incremento en la matrícula del bachillerato) y 8 (incremento en el gasto del sector educativo en relación al PIB). Las políticas 6 (calidad de la educación), 1 (universalización de la educación inicial), 5 (mejoramiento de la infraestructura física), y 7 (revalorización de la profesión docente) se encuentran por debajo del promedio general y evidencian rezagos importantes en relación a las metas del PDE.

El indicador consiste en una escala entre 0 y 10, en donde 0 representa un incumplimiento total de la política o del PDE, y 10 muestra un cumplimiento total de cada caso. Un detalle del nivel de cumplimiento por política se realiza en el siguiente capítulo.

A nivel nacional, se observa un avance en el cumplimiento del Plan Decenal de Educación por sobre la media (...) a nivel provincial, la mayoría de provincias se encuentran por debajo de la media nacional.

El nivel de cumplimiento general del PDE es el promedio simple de los avances por política observados a nivel nacional y provincial. Los avances por política se estiman a partir de los indicadores6 que EDUCIUDADANÍA ha desarrollado, y que se abordan más adelante. El gráfico A.1 muestra el nivel de cumplimiento general del PDE a nivel nacional y provincial. A escala de país, se observa un avance en el cumplimiento del PDE por sobre la media (6,69), pero aún distante de alcanzar las metas de las ocho políticas en su conjunto. También se evidencia disparidad a nivel provincial7. La mayoría de las provincias se encuentran por debajo de la media nacional, siendo Loja, El Oro y Pichincha las de mejores resultados de avances en relación al Plan. Santo Domingo de los Tsáchilas, Orellana y Galápagos aparecen como las provincias con mayores desafíos en las ocho políticas del PDE.

GRÁFICO A.2 Nivel de cumplimiento general del PDE a nivel general y por política; año 2010 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

El gráfico A.2 muestra el nivel de cumplimiento general del PDE a nivel nacional por política. A nivel de país se observa un avance en el cumplimiento de las políticas 2

6

1

5

General

7

8

3

4

2

Políticas del PDE

Elaboración: EDUCIUDADANÍA

GRÁFICO A.1 Nivel de cumplimiento general del PDE a nivel nacional y por provincia; año 2010 10,00 9,00

5 Para detalles de la estimación del nivel de cumplimiento, referirse a la nota metodológica incluida en los anexos.

8,00 7,00 6,00 5,00

6 Los indicadores utilizados para la estimación del nivel de cumplimiento se discuten en el capítulo 4 y en la nota metodológica.

4,00 3,00 2,00

Elaboración: EDUCIUDADANÍA

5

Pichicncha

El Oro

Loja

Guayas

Carchi

Ecuador

Imbabura

Tungurahua

Azuay

Manabí

Bolívar

Chimborazo

Cañar

Los Ríos

Cotopaxi

Santa Elena

Esmeraldas

Zamora Chinchipe

Pastaza

Napo

Morona Santiago

Sucumbíos

Galápagos

Orellana

0,00

Santo Domingo de los Tsáchilas

1,00

7 A nivel nacional, se incluyen todas las políticas en la estimación del nivel de cumplimiento. A nivel provincial, se incluyó únicamente las políticas 2, 3, 4, 5, 6 y 7. La política 1 no se incluyó debido a la limitante de información a nivel local; y la política 8, por ser exclusivamente de nivel nacional.


CAPÍTULO 3 Avances de las políticas del PDE hasta 2010

Política 1: Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años Brindar Educación Inicial para niños y niñas menores de 5 años, equitativa y de calidad, que respete sus derechos, la diversidad, el ritmo natural de crecimiento y aprendizaje, y fomente valores fundamentales, incorporándolos a la familia y a la comunidad, en el marco de una concepción inclusiva. primera vez, la educación inicial y el desarrollo infantil dentro de las competencias que lleva a cabo el Ministerio de Educación, que es el órgano rector y principal ente ejecutor del sistema educativo ecuatoriano. En este sentido, desde el año 2008, la Constitución del Ecuador determina que el Estado debe garantizar «el acceso universal, permanencia, movilidad y egreso sin discriminación alguna, y la obligatoriedad en el nivel inicial, básico y bachillerato o su equivalente».

Nivel de cumplimiento de la política La universalización de la educación inicial en el Ecuador registra un nivel medio de cumplimiento (5,02). La estimación del nivel de cumplimiento de la política 1 del PDE se basó en la tasa de cobertura pública de niños/as menores de 5 años. A nivel provincial, no es posible estimar un índice de cumplimiento debido a la falta de desagregación en la información de cobertura, tanto del Ministerio de Educación como de los otros prestadores. El logro de la universalización de la Educación Inicial es una de las políticas que presenta mayores desafíos para alcanzarse en 2015 (gráfico A.2).

El facilitar el acceso de niñas/os a estructuras de enseñanza preescolar puede mitigar las desventajas sociales y mejorar el aprovechamiento escolar en la enseñanza primaria (UNESCO, 2010). Así, la importancia de implementar esta política adecuadamente puede mirarse como una oportunidad de interrumpir el circuito de pobreza intergeneracional (Heckman & Cunha, 2007), y disminuir la inequidad en el país.

Avances de la política La implementación de la universalización de la educación inicial como una de las políticas del Plan Decenal de Educación, por una parte, reconoce formalmente la responsabilidad del Estado y de la ciudadanía en general en la mejora de los servicios de desarrollo infantil y de educación inicial; y por otra parte, incorpora formalmente, por Foto: Secretaría de Educación del Distrito Metropolitano de Quito

No obstante, el aumento de cobertura es sólo el primer paso. El Estado también debe asegurar una educación inicial de calidad. En el Ecuador, el manejo de la educación inicial ha pasado por la responsabilidad de muchas instituciones públicas. Hasta el año 1999, la oferta pública de programas de desarrollo infantil y educación inicial estaba a cargo del Programa de Desarrollo Infantil del INNFA, el Programa Operación Rescate Infantil (ORI) del ex Ministerio de Bienestar Social (MBS), y el Programa Nacional de Educación Preescolar (Pronepe) del Ministerio de Educación. En el año 2000, el ex MBS implementó el Programa Nuestros Niños, con apoyo del BID; para el año 2006, el Gobierno decidió financiar la iniciativa con recursos propios y renombrar al programa como Fondo de Desarrollo Infantil (Fodi). En la actualidad, la responsabilidad del cumplimiento de la meta de la política 1 del PDE es compartida por: el Ministerio de Educación, a través de la ejecución de los programas de la Dirección de Educación Inicial para niños/as de entre 3 y 4 años; y el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), mediante la ejecución de las modalidades de desarrollo infantil del Instituto de la Niñez y la Familia (MIES-INFA), que incorporó, a partir de 2008, a los programas del ex ORI, Fodi, INNFA y la Dirección Nacional de Atención a la Niñez y Adolescencia (Daina), que era parte del MIES. La creación del INFA público se realizó con el

La universalización de la Educación Inicial registra un avance en su cumplimiento

6


Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años

objetivo de mejorar la coordinación y efectividad de los programas de atención a niños/as de entre 0 y 5 años.

Resumen: Tasa de cobertura pública de niños/as <5 estimada 2015 Meta 2015 Brecha Estimado 2015-Meta 2015

La dispersión de instituciones responsables se refleja en la diversidad de enfoques de los programas de educación inicial. Por ejemplo, no todos estos programas son escolarizados (que implican asistir a un centro educativo). Existe gran variedad de estrategias de formación, que van desde la inicial en centros de desarrollo infantil, hasta el acompañamiento y apoyo a los padres de familia y al entorno familiar dentro del hogar sin la necesidad de llevar a niños/as a un centro. Sin embargo, es frecuente en algunas áreas rurales encontrar cierta resistencia de los padres de familia a llevar a sus niños/as a un centro de desarrollo infantil antes de los 5 años de edad (ingreso al primer nivel de Educación General Básica).

Dónde estamos Dónde deberíamos estar Dónde estaríamos Llegaremos a la meta

públicas en el año 2009, casi el doble que el porcentaje de niños inscritos el año anterior (Grupo FARO 2010).

Por estas consideraciones, la universalización de la educación inicial debe plantear el lograr que todos los niños/as menores de 5 años reciban apoyo de calidad en su aprendizaje inicial, más allá de alcanzar que todos asistan a un centro de desarrollo infantil.

Realizando el mismo ejercicio para 2010, el porcentaje de niños/as menores de 5 años cubiertos por instituciones públicas es similar (ligeramente menor: 50,17%). El INFA (MIES) cubre aproximadamente 511 000 niños y niñas menores de 5 años a través de sus programas de desarrollo infantil. Por su parte, el Ministerio de Educación (ME) cubre un poco más de 61 000 niños/as con edades entre 3 y 4 años 11 meses de edad (ver gráfico 1.1).

Para tener una idea de la cantidad de niños/as cubiertos por estos programas, se sumó el número de menores de 5 años atendidos por los programas de educación inicial del Ministerio de Educación, y los programas de desarrollo inicial del INFA (MIES), a nivel nacional, y se lo comparó con el total de la población de niños/as menores de 5 años (de acuerdo a datos entregados por el INEC correspondientes a la proyección de población por rango de edad con base en la encuesta Enemdu a diciembre de 2010). Observamos que, a nivel nacional, un poco más del 50% de niños/as menores de 5 años son cubiertos por estas instituciones

No obstante, este valor no refleja la totalidad de niños/as atendidos por programas de educación inicial: no se pudo obtener información adecuada respecto a la cobertura privada de niños/as menores de 5 años. Naciones Unidas, en el año 2005, analizó con mayor profundidad los servicios de educación inicial en América Latina, indicando que están disponibles, en su mayoría, para los niños/as de familias con más recursos (ONU 2005: 98). Dentro del país, no se encuentra fácilmente evidencia disponible que verifique con precisión la cantidad de niños/as atendidos por la oferta privada, y que explique contundentemente que la política se encuentre dando prioridad a la población infantil vulnerable, o que las comunidades indígenas o interculturales vayan adquiriendo un papel más protagónico en programas de desarrollo infantil.

GRÁFICO 1.1 Cobertura programas de Educación Inicial del Ministerio de Educación y programas del INFA (MIES), niños menores de 5 años; años 2009 y 2010

50,88% 600 000

50,17%

100% 80% 70%

400 000

60% 50%

300 000

40% 200 000

30%

Tasa cobertura pública

Número de niños cubiertos

90% 500 000

El gran desafío de esta política es mejorar la calidad de los distintos procesos de educación y desarrollo infantil que se ejecutan en el país. Por una parte, se debe revisar y fortalecer los mecanismos de seguimiento a los responsables

20%

100 000

10% 0%

0

Niños/as atendidos ME Niños/as atendidos INFA (MIES) Cobertura ME + INFA (MIES)

2010 2010 2015 2015 Poco probable

2009

2010

88 895 500 915 50,88%

61 476 510 605 50,17%

Fuentes: Ministerio de Educación, base de datos Archivo Maestro de Instituciones Educativas (AMIE), 2011. INFA (MIES) 2011, cobertura 2010. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo (Enemdu) diciembre 2010. Elaborado por: EDUCIUDADANÍA.

7

61% 100% 39%

50,17% 64,92% 60,79% <5%


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

de la implementación y ejecución de estos programas, tanto públicos como privados. Para esto, es fundamental contar con unos estándares mínimos unificados que aseguren que los distintos prestadores y las distintas modalidades de educación inicial logren los mismos resultados. Por otra parte, se requiere generar información real y oportuna sobre la situación y la cobertura de los distintos centros privados de desarrollo infantil, los cuales, en su mayoría, deben registrarse en el INFA. Los resultados que entregue el último Censo Económico pueden ser un importante punto de partida para transparentar esta información. El Estado debe contar con información veraz y oportuna, que le permita monitorear la calidad de los servicios de cada centro e institución educativa de educación inicial.

Pichincha

Guayas

Cañar

Cotopaxi

Azuay

Ecuador

Tunguurahua

Los Ríos

Amazonía

Santa Elena

Manabí

Imbabura

Chimborazo

El Oro

Bolívar

Loja

Carchi

GRÁFICO 1.2 Tasa de cobertura niños/as menores de 5 años por programas de Educación Inicial del Ministerio de Educación y programas del INFA (MIES) por provincia; año 2010

Esmeraldas

Nota: Santo Domingo de los Tsáchilas no se encuentra contabilizado. Los resultados mostrados gráficamente representan una tendencia, no representan una tasa nominal real. Fuentes: Ministerio de Educación, base de datos Archivo Maestro de Instituciones Educativas (AMIE), 2011. INFA (MIES) 2011, cobertura 2010. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo (Enemdu) diciembre 2010. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

GRÁFICO 1.3 Tendencia de la política 1 para el período 2011-2015 100% Meta

100% 90% 80% 70%

y = 0.0002x2 0.6497x + 613.86 r2 = 0.96513

Esfuerzo incremental

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Se debe realizar esfuerzos, desde el sector público y desde la ciudadanía, con miras a transparentar la situación y los resultados de la educación inicial desde la aplicación del PDE. La participación activa y el diálogo informado entre los actores clave son un comienzo para identificar los aspectos o procesos que fortalecer hacia la mejora de la calidad y la implementación de la política.

de provincias. Esto puede ser explicado en parte por el flujo migratorio de familias hacia el país, donde los niños/as menores de 5 años ingresan a los programas públicos (ver gráfico 1.2). En el caso contrario, provincias como Pichincha y Guayas, que tienen un alto grado de crecimiento urbano, tienen una tasa de cobertura pública menor que el resto de provincias, lo que podría explicarse por una mayor concentración de la oferta privada en estas dos provincias.

Mirada a nivel provincial Se ha intentado realizar una aproximación a la tasa de cobertura de la oferta pública de desarrollo infantil y educación inicial a nivel provincial. Sin embargo, los resultados obtenidos únicamente trazan una tendencia, y no son útiles para determinar el valor exacto de dicha cobertura; por esto, sus resultados se resumirán gráficamente y no en valores exactos.

Perspectivas de la política El gráfico 1.3 muestra la tendencia en los avances en la cobertura pública de niños/as menores de 5 años de mantenerse la tendencia histórica de la misma. Los resultados muestran que, para el año 2015, tendríamos una tasa de cobertura pública de niños/as menores de 5 años aproximada de 61%, la cual por sí sola no podría lograr la política de universalizar la cobertura de la educación inicial. Esto implica la necesidad de aunar esfuerzos, tanto desde el sector público como del privado, con el fin de alcanzar la universalización de la Educación Inicial.

Se comparó la suma total de las coberturas del Ministerio de Educación y del INFA (MIES) por provincia, frente a la proyección de población de niños/as menores de 5 años a nivel provincial, para el año 2010. Se puede observar que varias provincias fronterizas (como Esmeraldas, Carchi y Loja) presentan una tasa de cobertura mayor que el resto

8


Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años

RECUADRO 1

Educación inicial en Ecuador y América Latina Sara Schodt*

Treinta años de estudios sobre la efectividad de la estimulación cognitiva temprana y la educación preescolar muestran que ambas tienen un impacto significativo en el buen éxito del niño (National Forum on Early Childhood Program Evaluation, 2007; Shonkoff & Phillips, 2000, Yoshikawa, 1994; Heckman 2006; Rolnick and Grunewald, 2007). El acceso a la educación inicial de calidad puede aumentar el porcentaje de niños que terminan la escuela primaria y secundaria, mejorar sus proyecciones laborales, y disminuir la incidencia de actividades criminales y tasas de embarazo de adolescentes. Además, la educación inicial puede tener un papel importante en disminuir las diferencias en rendimiento académico entre los niños pobres y los más privilegiados desde el inicio de su trayectoria académica (e.g., Burchinal, Campbell, Bryant, Wasik, & Ramey, 1997; Campbell & Ramey, 1994; Lazar, Darlington, Murray, Royce, & Snipper, 1982; Schweinhart, Barnes, & Weikart, 1993; Peisner-Feinber et ál., 2001; Rolla & Rivadeneira, 2006; NAEYC, 2009; Office of Head Start, 2009).

Por esto, proveer servicios de estimulación temprana y educación inicial a los niños en situación de riesgo no es suficiente para asegurarles oportunidades para tener éxito académico o seguir adelante en la vida. La educación temprana debe ser de buena calidad y, además, formar parte de una estrategia integral para mejorar las redes de servicios sociales para ayudar y proteger a los sectores más vulnerables de la sociedad. Las investigaciones más recientes sobre el desarrollo del niño muestran que el número de factores de riesgo en la vida de un niño tiene un impacto directo en su desarrollo en las pruebas cognitivas, sociales y emocionales. Tales factores de riesgo incluyen el maltrato infantil, la condición de ser minoría, proceder de familias monoparentales, la pobreza crónica, la violencia doméstica, el abuso de sustancias, la depresión materna y el ser hijos de padres adolescentes (Barth et ál., 2008). Aunque la estimulación temprana puede ser la base para desarrollar futuro conocimiento, los niños que cuentan con una variedad de factores de riesgo tienen retrasos en su desarrollo, en comparación a los niños con menos factores de riesgo; dichos factores no se pueden abordar únicamente desde el aula, sino que requieren la colaboración de varios sectores y servicios sociales para trabajar frente a estas situaciones, que se manifiestan en retrasos académicos y socio emocionales aun antes de que el niño entre a primer grado de la educación básica (Shonkoff & Phillips, 2000).

En Ecuador, el enfoque en el desarrollo y la educación infantil es un tema estratégico para superar las profundas desigualdades socioeconómicas, culturales y de oportunidades que aún persisten. Bajo el Plan Decenal de Educación, el porcentaje de niños menores de 5 años inscritos en programas de educación inicial desde el año escolar 2008-2009 ha incrementado sustancialmente. Dicho esto, los niños más pobres, indígenas, afrodescendientes y de zonas rurales continúan teniendo un acceso limitado a la educación inicial, y un alto riesgo de reprobar en la escuela y participar en actividades delictivas (PREAL, 2010; Scheifelbein, 1982).

A modo de conclusión, el objetivo de la política 1 del Plan Decenal, de incrementar el acceso de los niños a educación inicial, es un paso muy importante para mejorar los resultados escolares de los niños del Ecuador; pero no es suficiente para hacer frente a las severas desigualdades entre los niños ricos y pobres del país. El aumento en cobertura de programas de estimulación temprana deberá ser parte de un esfuerzo multisectorial para mejorar las condiciones de salud y vivienda de quienes se encuentran más en riesgo; si no, ellos seguirán logrando solamente el mínimo nivel de funciones cognitivas, y propenderán a abandonar la escuela, condenados a repetir los círculos de pobreza en que nacieron. Una educación inicial de alta calidad y apuntando a la población infantil más en riesgo ofrece una parte de la solución a este escenario, pero no llegará a ser política pública efectiva en el Ecuador sin una colaboración más amplia con las varias instituciones y organizaciones, en un trabajo para mejorar las condiciones de vida de las familias más desventajadas.

En Ecuador, Paxson y Schady descubrieron que los niños de familias pobres sufren de déficits cognitivos reales que podrían ser mejorados a través de estimulación temprana. Aunque los padres pobres pueden ser amorosos y cultivar el desarrollo de los niños, la evidencia sugiere que las actividades que explícitamente cultivan el desarrollo cognitivo no son parte de la experiencia de los niños más pobres de América Latina. Asimismo, Paxson y Schady encontraron una clara relación entre el estatus socioeconómico y el desarrollo cognitivo de los niños pobres de Ecuador, lo cual significa que sin intervenciones tempranas de calidad, así participen en centros infantiles o programas con los padres de familia, los niños pobres de este país continuarán en rezago respecto de aquellos con mayores recursos, lo que contribuye a mantener el ciclo de inequidad y pobreza (Paxson & Schady, 2006).

9

*Sara Schodt Especialista en Política Pública y Educación. Vicepresidenta de la Fundación ECHO (Ecuador Children’s Hope Organization)


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

Política 2: Universalización de la Educación General Básica de primero a décimo Brindar educación de calidad con enfoque inclusivo y de equidad a todos los niños y niñas, para que desarrollen sus competencias de manera integral y se conviertan en ciudadanos positivos, activos, capaces de preservar el medio natural y cultural, y de sentirse orgullosos de su identidad pluricultural y multiétnica. Nivel de cumplimiento de la política

rio de Educación en el año 1996, nació lo que ahora se conoce como Educación General Básica (EGB), que se inicia con un año de anticipación frente a la anterior primaria (que incluye la instrucción elemental que debe recibir la persona), y culmina al finalizar lo que se conocía como el tercer curso de secundaria.

A nivel nacional (gráfico 2.1), los resultados muestran un alto cumplimiento de la política (9,43). A nivel provincial, se observa que la mayoría de las regiones se encuentran por encima de la media (Pichincha y Santa Elena tienen los niveles más altos). Chimborazo y Cotopaxi se encuentran rezagadas como las provincias con mayores desafíos en alcanzar la universalización de la educación general básica.

Este nivel de educación constituye el más amplio dentro del sistema de educación regular ecuatoriano: la edad correspondiente de sus estudiantes va desde los 5 años hasta los 14 años 11 meses.

La tasa neta de asistencia (a nivel nacional), la tasa neta de matrícula (a nivel provincial), la tasa de repitencia y la tasa de deserción de educación general básica fueron los indicadores considerados en la estimación del nivel de cumplimiento para la política 2 del PDE.

Tal como lo analizado en la primera política del PDE, en esta política, el carácter de la universalización debe trascender al aumento de la cobertura, y perseguir objetivos de calidad (un concepto transversal a todo lo que concierne la educación), equidad y pertinencia. No obstante, una limitación es que la meta que plantea esta política está enfocada explícitamente en lograr una cobertura neta universal, separando la calidad como otra de las políticas del PDE.

Avances de la política El acceso universal a la educación básica es uno de los objetivos educativos principales de gran parte de los países que buscan mejorar la situación de sus habitantes, y generar oportunidades de desarrollo; por otra parte, es un derecho de las personas reconocido a nivel mundial. La Declaración de Derechos Humanos determina que la educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental, y adicionalmente la instrucción elemental será obligatoria.

Al monitorear el cumplimiento de la meta con la información estadística oficial disponible, es posible analizar algunos indicadores relativos a la cobertura y el acceso de los estudiantes del sistema educativo. El análisis para temas como calidad, equidad y eficiencia se vuelve más complejo, y probablemente mucha de la información disponible no alcance para determinar con certeza el nivel en que se encuentran. Adicionalmente es necesario tomar en cuenta que el analizar de manera global un rango de edad

Esta obligación tiene en el Ecuador una perspectiva más amplia. Con la reforma curricular realizada por el Ministe-

GRÁFICO 2.1 Nivel de cumplimiento general de la política 2 por provincia; año 2010 10,00 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00

10

Santa Elena

Pichincha

Manabí

Los Ríos

Loja

Esmeraldas

Azuay

Guayas

Carchi

Imbabura

Bolívar

Orellana

Cañar

Zamora Chinchipe

Sucumbíos

Tungurahua

Napo

Morona Santiago

Pastaza

El Oro

Cotopaxi

Chimborazo

0,00

Nota: no se incluyen las provincias de Galápagos y Santo Domingo de los Tsáchilas (información no disponible) Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Universalización de la Educación General Básica de primero a décimo

tan amplio puede llevar a esconder la situación real de los subgrupos de edad en el rango completo de EGB.

Resumen: Tasa de escolarización estimada 2015 Meta 2015 Brecha Estimado 2015-Meta 2015

El PDE plantea alcanzar la universalización de EGB hasta el año 2015. Esto significa que la totalidad de personas de entre 5 y 14 años asistan a algún nivel de EGB dentro del sistema de Educación Regular (ER). La tasa neta de asistencia a EGB, que muestra el porcentaje de alumnos/as matriculados/as o que asisten a establecimientos de enseñanza de Educación General Básica y que se encuentran entre los 5 y 14 años, frente al total de la población del país en ese rango de edad, alcanzó el 94,80% para el período 2009-2010; lo que supera con más de un punto porcentual la tasa alcanzada en el período anterior (Enemdu, diciembre 2010).

Dónde estamos Dónde deberíamos estar Dónde estaríamos Llegaremos a la meta

Este resultado reflejaría que estamos cerca de lograr la universalización, y sin embargo, este dato esconde lo que se conoce como rezago educativo.

98,68% 100% 1,32%

2010 2010 2015 2015

94,80% 95,11% 98,68% Muy probable >90%

se encontraba en el 90,1%. Lo que significa que aproximadamente 90 de cada 100 niños inscritos en primer año de EGB llegan al sexto año de EGB; los 10 restantes, o repiten o desertan, quedando en rezago. Esta tasa es un indicador muy utilizado para medir la eficiencia del sistema educativo (su capacidad para retener estudiantes), ya que se considera a este grado como clave para mantener un alfabetismo sostenible (Siise 2010).

El rezago educativo se entiende como el número de personas que, durante su trayectoria educativa formal, presentan algún tipo de atraso frente a otros de la misma edad. El rezago se entiende como un problema, ya que las personas que van acumulando un mayor atraso al resto, sufren una mayor vulnerabilidad hacia desertar o abandonar el sistema formal de educación, además de que afrontan problemas de exclusión e inequidad en su futuro.

Lamentablemente, el cambio del sistema de información educativa del Sinec al Archivo Maestro de Instituciones Educativas (AMIE), en 2007, no permitió calcular con facilidad las tasas de eficiencia del sistema educativo de los últimos años, ya que recogía información sólo al inicio y no

Este problema está muy relacionado a dos grandes razones: problemas relativos a la situación familiar y económica de las personas que estudian; y desajustes o falta de calidad en los procesos pedagógicos y en el sistema de educación no formal. No obstante, es difícil encontrar evidencia precisa que compruebe las causas específicas del rezago educativo, especialmente cuando éste puede relacionarse con la falta de calidad en los procesos de aprendizaje de los estudiantes que repiten uno o varios niveles y que terminan abandonando sus estudios por una mala experiencia escolar, o por falta de pertinencia de sus programas de formación.

GRÁFICO 2.2 Tasa neta de asistencia, y Matrícula bruta y neta de Educación General Básica; 2008-2010

93,10%

93,50%

94,80%

3 000 000

100% 90% 80%

2 500 000

70% 2 000 000

Al año 2010, el total de estudiantes que asisten a EGB que se encuentran entre los 5 y 14 años 11 meses representa casi el 91% del total de estudiantes matriculados en EGB. Este porcentaje bajó alrededor de 1% respecto al año 2009 (ver gráfico 2.2). Es decir, el rezago global del rango de edad de EGB bordea el 9%. No obstante, el rezago educativo considerando cada uno de los 10 niveles de EGB probablemente será mayor.

60% 50%

1 500 000 40% 1 000 000

30% 20%

500 000 10% 0%

0

2008

Al año 2006, de acuerdo con información del anterior Sistema Nacional de Estadísticas Educativas del Ecuador (Sinec), la tasa de supervivencia escolar al sexto año de EGB

Niños matriculados sistema educativo Matrícula neta niños/as entre 5 y 14 años Tasa neta asistencia EGB

11

211 172 2 359 174 93,10%

2009

2010

243 466 2 846 574 93,50%

378 706 2 925 364 94,80%

Fuentes: Ministerio de Educación, base de datos Archivo Maestro de Instituciones Educativas (AMIE), 2011. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo (Enemdu) diciembre 2010. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Foto: Gianna Benalcázar, Educiudadanía

Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

Este porcentaje se incrementa en la jurisdicción bilingüe, donde la repitencia es de 6,88%. Si analizamos esta tasa por sostenimiento, para el mismo período, en las instituciones fiscales la repitencia de EGB es del 5,23%, en las fiscomisionales de 4,73%, en las instituciones educativas municipales del 4,23%, y en las instituciones educativas privadas la repitencia es del 2,73%; lo cual muestra cierta sospecha de inequidad relacionada al nivel de ingreso de las personas (gráfico 2.3). Respecto a la deserción de EGB, a nivel nacional, para el período lectivo 2009-2010, la tasa se ubicó en el 4,93%, un valor ligeramente más alto que la repitencia; y con un patrón similar al analizarla por jurisdicción, donde, en las instituciones pertenecientes al Sistema Intercultural Bilingüe, alcanza el 6,96%. Al analizar esta cifra por sostenimiento, en las instituciones educativas fiscales, la tasa alcanza el 5,31%, y se incrementa al 6,79% en las fiscomisionales; en las instituciones municipales y privadas, solamente 3 de cada 100 estudiantes desertan (3,48% y 3,34%, respectivamente), presentando la misma sospecha de inequidad que la repitencia.

La calidad educativa debe tener la capacidad de retener a los estudiantes a través de procesos pedagógicos que vayan más allá del aula escolar

al final de cada período escolar. No obstante, desde el período lectivo 2010-2011, el AMIE ya recoge dos veces por año la información de los estudiantes que se matriculan y que terminan (promoción, repitencia y deserción), por lo que se espera, en el futuro, contar con mayor información respecto al nivel de retención escolar.

De acuerdo a información proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos del Ecuador (INEC), a través de su Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo (Enemdu), para 2009, la tasa de esperanza escolar —el número de años de educación formal o escolaridad que, en promedio, se espera que tendrán en el futuro los niños/as de 6 años de edad en un determina-

El rezago educativo se incrementa cada año, ya que se va acumulando. Por esto, es importante controlar las tasas de repitencia y deserción en cada nivel de formación. Respecto al nivel de repetición de los estudiantes, para el período 2009-2010, a nivel nacional, de cada 100 estudiantes, casi 5 estudiantes repiten, considerando toda la EGB (4,64%).

GRÁFICO 2.3 Tasa de repitencia y tasa de deserción en EGB por tipo de sostenimiento; 2010 7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00%

Fiscal

Fiscomisional

5,23% 5,31%

Tasa de repitencia EGB 2010 Tasa de deserción EGB 2010

Municipal

4,73% 6,79%

Particular

4,23% 3,48%

Total

2,73% 3,34%

4,64% 4,93%

Matrícula neta (RA AMIE) / Población en edad correspondinte (Enemdu)

12

Chimborazo

Cotopaxi

El Oro

Tungurahua

Amazonía

Cañar

Imbabura

Bolívar

Carchi

Guayas

Ecuador

Los Ríos

Esmeraldas

Manabí

Loja

GRÁFICO 2.4 Matrícula neta de Educación General Básica, por provincia; año 2010

Azuay

Nota: Santo Domingo de los Tsáchilas no se encuentra contabilizado. Los resultados mostrados gráficamente representan una tendencia, no representan una tasa nominal real. Fuente: Ministerio de Educación, base de datos Archivo Maestro de Instituciones Educativas (AMIE), 2011. INEC, Enemdu a diciembre 2010, Proyección población por rango de edad. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

1,00%

Pichincha

Fuentes: Ministerio de Educación, base de datos Archivo Maestro de Instituciones Educativas (AMIE), 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Universalización de la Educación General Básica de primero a décimo

do año (Siise 2010)— fue de 13,8 años. Esta tasa presenta una ligera tendencia al alza desde el año 2006, que pudiese atribuirse en parte a los programas emblemáticos del ME para eliminar barreras de acceso al sistema educativo formal, como la eliminación de los aportes voluntarios de matrícula en escuelas y colegios, y la entrega de textos gratuitos, uniformes y alimentación escolar.

Como se puede observar en el gráfico 2.4, Pichincha, Azuay y Loja presentan tasas ligeramente más altas que el resto de provincias; en el caso contrario, Chimborazo es la que menor tasa de matrícula tendría. En cuanto a la tasa de repitencia, el promedio nacional se ubica en el 4,64%. Los Ríos es la provincia con menor tasa y Pastaza, la que mayor repitencia presenta. Para el caso de la deserción, el promedio nacional es de 4,93%; siendo Galápagos la de menor tasa presenta y Morona Santiago, la de mayor deserción (ver gráfico 2.5).

Según información de la Encuesta de Condiciones de Vida del INEC al año 2006, las principales razones para la no matrícula de los estudiantes de 6 a 11 años son el alto costo y la falta de recursos económicos de las familias. Les sigue la falta de interés (con un mayor número en las mujeres), entre otras razones.

Perspectivas de la política El gráfico 2.6 muestra la tendencia en los avances de la política de mantenerse su desarrollo histórico. Los resultados muestran que para el año 2015 tendríamos una tasa de escolarización de EGB aproximada de 99%, muy cercana de la meta de universalizar la cobertura de la EGB. De no haber cambios significativos en las políticas referentes a educación general básica, hay una alta probabilidad (mayor al 90%) de que se alcance la meta de universalización.

De esta forma, en términos generales, el país avanza hacia la universalización de la EGB a buen paso. Sin embargo, es necesario observar con mayor detenimiento lo que ocurre dentro de los 10 años de EGB, principalmente con respecto al rezago educativo, y sus causas. Si se suma la tasa de repitencia y la deserción en EGB, de cada 100 niños/as, casi 10 no son promovidos al siguiente nivel, y pasan a ser más propensos a abandonar el sistema formal de educación. La calidad de las instituciones educativas debe medirse también en términos de su capacidad para retener a sus estudiantes a través de procesos pedagógicos innovadores.

GRÁFICO 2.6 Tendencia de la política 2 para el período 2011-2015

100% Meta Esfuerzo incremental

100%

Mirada a nivel provincial

98%

Al igual que en la política anterior, se realizó un ensayo para aproximarnos a la tasa de matrícula neta de EGB a nivel provincial. Sin embargo, los resultados obtenidos son útiles únicamente para ubicar una tendencia, pero no determinan el valor exacto de la tasa. Por tanto, sus resultados se resumen gráficamente y no en valores. Se comparó el total de estudiantes entre los 5 y 14 años cumplidos y que fueran matriculados en EGB (conforme el registro administrativo que presenta el AMIE), frente a la proyección de población con ese mismo rango de edad reportada por el INEC (Enemdu, diciembre 2010), para cada provincia.

y = -0.0002x2 + 09071x - 918.98 R2 = 097761

96% 94% 92% 90% 88% 86% 84%

2000

2002

2004

2006

2008

GRÁFICO 2.5 Tasa de repitencia y tasa de deserción en EGB, por provincia; año 2010

2016

Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

8,33% 4,93% 4,64%

2,83%

4%

Zamora

Tungurahua

Sucumbíos

Santa Elena

Santo Domingo de los Tsáchilas

Pichincha

Pastaza

Orellana

Napo

Morona S.

Manabí

Imbabura

Guayas

Galápagos

Esmeraldas

El Oro

Cotopaxi

Chimborazo

Carchi

Cañar

Bolívar

Azuay

Ecuador

Loja

13

Los Ríos

2,01%

2% 0%

2014

9,82%

10% 6%

2012

Tasa de repitencia EGB Tasa de deserción EGB

12% 8%

2010

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos Archivo Maestro de Instituciones Educativas (AMIE), 2011 . Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

Política 3: Incremento de la población estudiantil del Bachillerato hasta alcanzar al menos el 75% de los jóvenes en la edad correspondiente Formar jóvenes en competencias, con enfoque inclusivo, que les posibiliten continuar con los estudios superiores y/o incorporarse a la vida productiva, conscientes de su identidad nacional, con enfoque pluricultural y multiétnico, en el marco de respeto a los derechos humanos y colectivos, la naturaleza y la vida. Nivel de cumplimiento de la política

entre el desarrollo de competencias productivas y para el trabajo (principalmente a través de la implementación del Bachillerato Técnico); y la adquisición de conocimientos teóricos generales que sirvan de base para el aprendizaje o especialización profesional futura de los estudiantes, como la implementación del Bachillerato en Ciencias, o el Bachillerato Polivalente.

A escala nacional (gráfico 3.1), los resultados muestran un nivel de cumplimiento superior a la media de la política 3 del PDE (7,86). En cuanto a las provincias, Pichincha y El Oro tienen los niveles más altos de cumplimiento, mientras que las provincias orientales de Napo, Morona Santiago y Sucumbíos muestran rezagos considerables en el cumplimiento de la política.

En el último año, el Ministerio de Educación ha decidido la construcción de un nuevo currículo nacional de Bachillerato, que tiene programado iniciarse a partir de septiembre de 2011; y la ejecución de un programa para el «Fortalecimiento de la educación y formación técnica profesional», por ejecutarse desde enero de 2011 a diciembre de 2013 (ME 2010).

Las tasas neta de asistencia, neta de matrícula, de repitencia y de deserción del Bachillerato fueron los indicadores para la estimación del nivel de cumplimiento de la política 3 del PDE.

Avances de la política El nuevo currículo propone un «Bachillerato General Unificado», cuyo elemento central es una serie de asignaturas generales para todos los estudiantes del país, con algunos elementos específicos del Bachillerato en Ciencias y el Bachillerato Técnico durante el tercer año de Bachillerato (ME 2010). No obstante, las principales dificultades que se perciben en su implementación a nivel general son: la

El Bachillerato está constituido por los últimos tres años del sistema de educación regular, y la edad correspondiente de sus estudiantes comprende entre los 15 y 17 años 11 meses. Históricamente, Ecuador ha implementado algunos modelos de bachillerato enfocados en lograr una mayor permanencia de los jóvenes, buscando un equilibrio

GRÁFICO 3.1 Nivel de cumplimiento general de la política 3 por provincia; año 2010 10.00 9.00 8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00

14

El Oro

Pichicnha

Guayas

Manabí

Santa Elena

Loja

Los Ríos

Bolívar

Carchi

Cañar

Azuay

Esmeraldas

Tungurahua

Chinborazo

Cotopaxi

Imbabura

Zamora Chinchipe

Orellana

Pastaza

Sucumbíos

Morona Santiago

Nota: no se incluyen las provincias de Galápagos y Santo Domingo (información no disponible). Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Napo

0.00


Incremento de la población estudiantil del Bachillerato hasta alcanzar al menos el 75% de los jóvenes en la edad correspondiente

falta de discusión y socialización de la propuesta con la ciudadanía en general; y la falta de conocimiento y capacitación a los docentes con respecto a la propuesta y su estrategia de implementación.

obstante, en algunas provincias, la situación puede ser diferente (ver gráfico 3.2). Por otra parte, al analizar la tasa de deserción en Bachillerato a nivel nacional para el período 2009-2010, observa-

Por otra parte, el programa de fortalecimiento de la formación técnica profesional propone levantar información con actores clave de las instituciones educativas técnicas, para fortalecer las instituciones y alinearlas con la nueva propuesta de Bachillerato. Será necesario atender algunos requerimientos de infraestructura para equiparar la oferta de las instituciones educativas.

El Bachillerato es el nivel de educación con más baja tasa de cobertura. Para el año 2010, en términos brutos, el total de estudiantes que se encuentran matriculados en Bachillerato alcanzan los 640 835. De ellos, el 65% corresponde al rango de edad de 15 años a 17 años 11 meses.

Estas propuestas afrontan dos problemas fundamentales: fomentar el ingreso de más estudiantes al bachillerato, y lograr retener a los estudiantes que ingresan. Dichos problemas se relacionan generalmente a la falta de interés de los jóvenes que terminan la EGB, y a las necesidades económicas de sus familias, que los obligan a desempeñar actividades laborales y productivas. El Bachillerato es el nivel de educación con más baja tasa de cobertura. Para el año 2010, en términos brutos, el total de estudiantes que se encuentran matriculados en Bachillerato alcanzan los 640 835. De este número, aproximadamente el 65% corresponde a los estudiantes que se encuentran en el rango de edad de 15 a 17 años 11 meses.

GRÁFICO 3.2 Tasa neta de asistencia, y Matrícula bruta y neta de Bachillerato; 2008 - 2010 1 000 000

100%

900 000

90%

800 000

80%

59,40%

700 000

El país plantea como meta alcanzar una tasa neta de matrícula en Bachillerato del 75% hasta el año 2015. Esto significa lograr que el 75% del total de la población de Ecuador con edad entre los 15 a 17 años se matricule y finalice su Bachillerato. Actualmente, según datos de la Encuesta Urbana de Empleo y Desempleo (Enemdu) – INEC, entregadas por el ME, el país alcanzó, para el período 2009-2010, una tasa neta de asistencia del 59,60%, que presenta un incremento de casi 5% con respecto al año anterior. No

54,80%

53,60%

600 000

70% 60%

500 000

50%

400 000

40%

300 000

30%

200 000

20%

100 000

10%

0

0%

2009

2008 Jóvenes matriculados con rezago educativo Matrícula neta niños/as entre 15 a 17 años Tasa neta asistencia Bachillerato

2010

124 490

169 237

226 150

313 320

408 582

414 685

53,60%

54,80%

59,40%

Fuentes: Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011. INEC, Enemdu a diciembre 2010. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

GRÁFICO 3.3 Tasa de repitencia y deserción de Bachillerato por sostenimiento de la institución; 2008 - 2010 8%

6%

4%

2%

0%

Fiscal Tasa de repeticencia Bachillerato 2010 Tasa de deserción Bachillerato 2010

7,14% 5,78%

Fiscomisional 4,81% 6,03%

15

Municipal

Particular

Total

4,56% 2,24%

3,19% 3,68%

5,86% 5,21%

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

sostenimiento a nivel nacional, el porcentaje de repetidores en las instituciones fiscales aumenta al 7,14%, en las instituciones fiscomisionales es del 4,81%, en las instituciones municipales alcanza el 4,56%, y en las instituciones privadas es del 3,19% (gráfico 3.3).

mos que, de cada 100 estudiantes que se matriculan, alrededor de cinco desertan. No obstante, esta situación se agudiza cuando se analiza esta tasa por jurisdicción: en las instituciones que pertenecen al Sistema Intercultural Bilingüe, la proporción alcanza casi los 12 desertores sobre 100 estudiantes. Al analizar la tasa por sostenimiento, en las instituciones educativas fiscales, el porcentaje de desertores en Bachillerato alcanza el 5,78%, en las fiscomisionales el 6,03%, en las instituciones municipales el 2,24%, y en las privadas el 3,68%.

Esta política presenta importantes desafíos para lograr un aumento sostenido de la cobertura de Bachillerato con miras a la meta. Es importante que la nueva propuesta de Bachillerato General Unificado busque equiparar en los bachilleres los conocimientos y las competencias necesarios el desarrollo de la ciencia y la tecnología. No obstante, esta propuesta también debe considerar la situación local, y debe ser pertinente a las necesidades de formación de

Respecto a la repitencia, para el período 2009-2010, a nivel nacional, la tasa alcanzó un 5,86%, un valor similar al analizarla por jurisdicción. Sin embargo, al observar la tasa por

Amazonía

Imbabura

Cotopaxi

Chimborazo

Tungurahua

Esmeraldas

Azuay

Cañar

Carchi

Bolívar

Los Ríos

Loja

Ecuador

Santa Elena

Manabí

Guayaas

El Oro

Nota: Santo Domingo de los Tsáchilas no se encuentra contabilizado. Los resultados mostrados gráficamente representan una tendencia, no representan una tasa nominal real. Fuente: Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011. INEC, Enemdu a diciembre 2010. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Pichicnha

GRÁFICO 3.4 Matrícula neta de Bachillerato por provincia; año 2010

Matícula neta (RA AMIE) / Población en edad correspondiente (Enemdu, diciembre 2010)

GRÁFICO 3.5 Tasa de deserción de Bachillerato por provincia; año 2010 Tasa de deserción Bachillerato 14%

12,42%

12% 10% 8% 6% 4%

3,36%

2%

16

Morona Santiago

Napo

Pastaza

Zamora Chinchipe

Sucumbíos

Santo Domingo de los Tsáchilas Cañar

El Oro

Orellana

Esmeraldas

Azuay

Cotopaxi

Santa Elena

Chimborazo

El Oro

Tungurahua

Ecuador

Los Ríos

Bolívar

Imbabura

Carchi

Guayas

Manabí

Pichincha

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Galápagos

0%


Incremento de la población estudiantil del Bachillerato hasta alcanzar al menos el 75% de los jóvenes en la edad correspondiente

los jóvenes de las diversas poblaciones del país, brindando las herramientas para generar oportunidades de desarrollo consistentes con las potencialidades de cada zona.

Resumen: Tasa de escolarización estimada 2015 Meta 2015 Brecha Estimado 2015-Meta 2015

Mirada a nivel provincial Al igual que en las dos políticas anteriores, se realizó un ensayo para aproximarse a la tasa de matrícula neta de Bachillerato a escala provincial. Sin embargo, los resultados obtenidos son útiles únicamente para ubicar una tendencia, y no lo son para determinar el valor exacto de la tasa; por esta razón, sus resultados se resumirán gráficamente y no en cifras. Se comparó el total de estudiantes entre los 15 y los 17 años cumplidos que se encuentran matriculados en Bachillerato (conforme el registro administrativo que presenta el AMIE), frente a la proyección de población con ese mismo rango de edad reportada por el INEC (Enemdu, diciembre 2010), para cada provincia.

76% 75% -1%

Dónde estamos Dónde deberíamos estar Dónde estaríamos Llegaremos a la meta

2010 2010 2015 2015

59,40% 59,94% 76,16% Muy probable >90%

sus posibilidades de desarrollo frente al resto de regiones (ver gráfico 3.5).

Existe una diferencia acentuada entre provincias: El Oro, Pichincha y Guayas presentan las mayores tasas, mientras que las provincias de la Amazonía se encuentran en niveles claramente inferiores (ver gráfico 3.4).

Perspectivas de la política El gráfico 3.6 muestra una tendencia en los avances de la política de mantener su desarrollo histórico. Los resultados muestran que para el año 2015 tendríamos una tasa de escolarización de la educación media aproximada de 76%, por sobre la meta de la política de incremento de la matrícula en Bachillerato: 75%. De no haber cambios significativos en las políticas referentes al Bachillerato, hay una alta probabilidad (mayor al 90%) de que se alcance la meta de la política.

Foto: Secretaría de Educación del Distrito Metropolitano de Quito

Esta situación es un reflejo de la tasa de deserción de Bachillerato, cuyas cifras más altas se observan en las provincias de la Amazonía, y con una amplia diferencia frente a las provincias con menor deserción. Esta situación afectará

GRÁFICO 3.6 Tendencia de la política 3 para el período 2011-2015 100% 90% 80%

y = 0.0009x2 - 3.4404x + 3428.8 R2 = 0.98719

70% 60%

75% Meta

50% 40% 30% 20% 10% 0%

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

La nueva propuesta del Bachillerato General Unificado también debe considerar la situación local, y debe ser pertinente a las necesidades de formación de los jóvenes de las diversas poblaciones del país.

El Ministerio de Educación propuso la construcción de un nuevo currículo llamado «Bachillerato General Unificado», cuyo elemento central son asignaturas generales para todos los estudiantes del país.

17

2016

Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Avances de las políticas del PDE hasta 2010 RECUADRO 2

El Bachillerato y el sistema educativo ecuatoriano Julio Echeverría*

*Julio Echeverría Profesor universitario y analista de opinión

La función que cumple el sistema educativo en sociedades en alta intensidad de transformación (como lo son las contemporáneas) es central; de su desempeño dependen aspectos cruciales como el fortalecimiento de la identidad y el desarrollo de la democracia, de la economía y su capacidad productiva, así como la madurez de su sistema político. El desempeño del sistema educativo ecuatoriano, en estos últimos cuatro años presenta desarrollos diferenciados tanto en sus relaciones internas (las vinculaciones entre la educación inicial, básica, el bachillerato y la educación superior), como en sus relaciones externas (con el sistema sociocultural, el sistema político y el de la economía y producción). En el primer ámbito, conviene resaltar desarrollos diferentes: mientras la cobertura ha llegado casi a su cumplimiento en materia de educación básica, la educación temprana —que representa para algunos especialistas el eslabón más importante de rendimiento del sistema, porque atañe a la definición de estructuras cognitivas básicas, que incidirán luego en el desempeño en las subsiguientes fases formativas— adolece de serios déficit en calidad y cobertura. En la actualidad, el gobierno se halla seriamente interesado en impulsar la reforma de la educación media o Bachillerato. Parte del supuesto de que, una vez logradas las metas de cobertura de la educación básica, el objetivo ahora es la dinamización de la educación media, ya que ésta aparece en las estadísticas educativas como la antesala de la inclusión de la población joven en el sistema de la economía. En este enlace entre educación básica y educación media o Bachillerato, quedan aún sin resolver algunos problemas: si bien se amplía la cobertura, en cambio, en materia de calidad educativa, perseveran serios déficit y falencias (las pruebas SER en matemáticas y lecto-escritura presentan desempeños muy por debajo de la media regional latinoamericana). La reforma del Bachillerato es fundamental, porque determina lo que les espera a los miles de estudiantes que cursan la educación media en un momento en que la pirámide demográfica del país se amplía en su trecho medio, el de jóvenes y adolescentes, mientras tendencialmente se reduce la tasa de natalidad. Su importancia estratégica es clara en el mediano plazo: genera el llamado «bono demográfico», por el cual una proporción mayoritaria de la población se ubica en una franja etaria, de la que se esperaría una alta productividad y el impulso al desarrollo y al incremento de bienestar general del país. Respecto a la reforma, se presentan algunos panoramas: uno, la generación de una propuesta que perfeccione el actual diseño curricular segmentado disciplinariamente, mejorando la interdisciplinariedad e introduciendo reformas que reduzcan los actuales altos índices de deserción;

esta opción ve a la educación universitaria como el destino de salida cuasi único para los estudiantes de la fase intermedia; la problemática aquí desborda el ámbito específico del sistema educativo y plantea el interrogante: ¿está la economía del país preparada para absorber una población educada en un sistema de producción que lo demande efectivamente? Para que ello acontezca, la economía del país debería presentar índices de crecimiento con equidad que no sean menores al 6%, por lapsos sostenidos, como indica la experiencia internacional, un escenario de no fácil consecución. La actual propuesta gubernamental parecería orientarse por el lado pragmático, pone énfasis en el reconocimiento de la realidad multicultural del país, y en apariencia no se preocuparía mucho por la respuesta del sistema educativo a una economía particularmente interesada en el crecimiento. Reconoce, en las altas tasas de deserción, una dinámica estructural de difícil solución en el corto plazo; la oferta educativa debería entonces adecuarse y responder a las exigencias, de la población joven, de ser incluida aceleradamente a un sistema productivo de economía informal con altos índices de subempleo. El Bachillerato debería entonces no mirar a la salida universitaria como destino unívoco, y en su lugar debería crear condiciones para enfrentar el autoempleo, o, en otras palabras, para sobrevivir al subempleo en situaciones de precariedad laboral, introduciendo (en el mejor de los casos), por la vía de la garantía de derechos, mejores condiciones de empleabilidad. El problema parecería también en este caso escapar de las posibilidades de respuesta del sistema educativo: ¿está la economía en posibilidades de garantizar condiciones de empleabilidad aceptables, sin emprender seriamente en el desafío del crecimiento con equidad? Por último, es importante resaltar los esfuerzos que en materia institucional y organizacional ha impulsado el gobierno a partir de su propuesta de configuración de distritos y circuitos educativos; dicha propuesta gira en torno a lograr una mayor participación de los actores del sistema educativo en la gestión de los procesos formativos y de administración de recursos. También en este rubro aparecen interrogantes de no fácil solución; la propuesta parecería enfatizar la desconcentración del sistema y no tanto la descentralización del mismo, que entregue capacidades decisionales a los actores no estatales (ciudadanía y sector privado) que indefectiblemente se encuentran vinculados a la gestión del proceso educativo. Distintas voces han resaltado las limitaciones de esta propuesta: una excesiva concepción escolarizada del proceso educativo, que se desentiende de otras dimensiones formativas que deberían ser ampliamente reconocidas; una limitada capacidad de incidencia ciudadana en la gestión del proceso educativo, lo que atentaría con el objetivo de hacer de la educación el soporte central del desarrollo en sus distintas dimensiones.

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Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua para adultos

Política 4: Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua para adultos Garantizar a través del sistema nacional de Educación Básica para Jóvenes y Adultos (EBJA) el acceso, permanencia, continuación y conclusión efectiva de los estudios de la población con rezago educativo, a través de los programas nacionales de educación básica para adultos, considerando a la alfabetización como su punto de partida, en el marco de una educación inclusiva. reflejará en lograr que cada vez más niños/as y adolescentes continúen con su trayectoria educativa de forma normal, atenuando el rezago educativo y promoviendo una mayor esperanza de vida escolar.

Nivel de cumplimiento de la política A nivel nacional (gráfico 4.1), los resultados muestran un nivel de cumplimiento alto de la política 4 del PDE (9,05). Se observa que la mayoría de provincias se encuentran por debajo del promedio nacional, siendo Zamora Chinchipe, Cotopaxi y Bolívar las más rezagadas. Guayas, El Oro y Pichincha aparecen como las provincias de más adelantos para alcanzar las metas en cuanto a erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua para adultos.

Erradicar el analfabetismo y el analfabetismo funcional, implícitamente, requieren de una mejora de la calidad del sistema de educación regular: por un lado, para mitigar los incentivos de las personas a abandonar sus estudios, aunque sea de forma temprana; y por otro lado, para asegurar que al menos las personas que cursan los primeros años de EGB aprendan a leer, escribir y realizar las operaciones aritméticas más básicas aceptablemente.

La tasa de analfabetismo y el número de años de escolaridad fueron los indicadores considerados en la estimación del cumplimiento de la política 4 del PDE.

El Ecuador todavía no alcanza la meta respecto al analfabetismo, y hay mucho por hacer respecto a la situación del analfabetismo funcional. Éste es el resultado de la falta de acceso de muchos niños/as a los primeros años de EGB, y de las altas tasas de abandono y deserción que presentan varias zonas del país, principalmente rurales.

Avances de la política Esta política no trata únicamente el problema del analfabetismo: a la vez, propone mejorar la situación de la educación continua para jóvenes y adultos, ya que se trata de un derecho irrefutable de la persona durante toda su vida. Sin embargo, el cumplir la meta de esta política depende mucho del éxito que logren las otras políticas del PDE: se

Cuando dichos problemas ocurren en los primeros años de las personas, es posible que sea más fácil lograr su rein-

GRÁFICO 4.1 Nivel de cumplimiento general de la política 4 a nivel nacional y por provincia; año 2010 10,00 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00

19

Pichincha

El Oro

Guayas

Ecuador

Esmeraldas

Loja

Sucumbíos

Tungurahua

Azuay

Cañar

Pastaza

Orellana

Napo

Manabí

Los Ríos

Chimborazo

Imbabura

Carchi

Morona Santiago

Bolívar

Cotopaxi

Zamora Chinchipe

0,00

Nota: no se incluyen las provincias de Galápagos, Santo Domingo de los Tsáchilas y Santa Elena. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

serción en el sistema educativo formal, aunque con cierta vulnerabilidad debido al rezago. Pero cuando el abandono ocurre en los últimos años de EGB, o en el Bachillerato, para las personas se vuelve cada vez más complicado el reintegrarse al sistema formal de educación, por causas familiares, económicas, laborales, y por la falta de flexibilidad del propio sistema educativo para integrar nuevamente a jóvenes y adultos que abandonaron varios años su trayectoria de formación.

nes año a año se suman a la población en riesgo de estar en situación de analfabetismo o analfabetismo funcional. Como se puede observar en los gráficos 4.2 y 4.3, a nivel nacional, la tasa de analfabetismo para el año 2010 se encuentra en el 8,10%. Sin embargo, en todo el Ecuador, aproximadamente 15 de cada 100 personas, con edades a partir de los 15 años, aún habiendo aprobado al menos tres años de EGB, no pueden entender lo que leen, o no se pueden dar a entender por escrito, o no pueden realizar operaciones matemáticas elementales; esto se conoce como analfabetismo funcional.

Esta situación toma mayor relevancia al revisar que, para el año 2008, a nivel nacional, alrededor de 3 400 000 personas mayores de 18 años no concluyeron los 10 años de la Educación General Básica, de los cuales las mujeres representan el 51% y los hombres, el 49% (Enemdu, diciembre 2006-2010).

Para el caso de las personas que abandonan sus estudios regulares, existen alternativas de formación públicas y privadas. El Ministerio de Educación, a través de la dirección de Educación Popular y Permanente, ofrece alternativas como el Bachillerato Popular, para los jóvenes y adultos que, por diversas razones, no han podido iniciar, continuar o concluir el Bachillerato. Este programa pretende cubrir los conocimientos básicos que todo bachiller, de cualquier tipo, debe saber para continuar estudios superiores o para incorporarse a la vida ciudadana o al trabajo productivo (ME 2010).

Con respecto al acceso, utilizando la tasa neta de asistencia a EGB, se ve que aproximadamente un 5% de la población total del país que debe encontrarse asistiendo a algún nivel de EGB, está afuera del sistema de educación formal. Este porcentaje representa alrededor de 150 000 personas (conforme datos de proyección poblacional entregados por el INEC, con base en el censo poblacional 2001), quieGRÁFICO 4.2 Evolución de las tasas de analfabetismo y

Para el año 2015, tendríamos una tasa de analfabetismo aproximada de 7,14%, muy distante de la meta de la política de erradicación del analfabetismo (4%) y fortalecimiento de la educación continua.

analfabetismo funcional; 2008-2010

2008 Tasa de analfabetismo Tasa de analfabetismo funcional

Fuentes: INEC, Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo (Enemdu) a diciembre 2010. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

2009

7,60% 15,70%

7,80% 15,70%

Foto: Fundación Crisfe

20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

2010 8,10% 15,37%

GRÁFICO 4.3 Tasa de analfabetismo 2010, por zona y por sexo 20%

16,20%

15% 10%

6,70%

9,50%

8,10% 4,30%

5%

Fuentes: INEC, Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo (Enemdu) a diciembre 2010. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

0%

Analfabetismo 2010 por sexo Hombres

Mujeres

Analfabetismo 2010 por zona Urbano

Rural

Promedio nacional

Diversos programas de las organizaciones sociales apoyan al sector público en el mejoramiento de la educación continua para jóvenes y adultos para erradicar el analfabetismo.

20


Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua para adultos

GRÁFICO 4.4 Tasa de analfabetismo y analfabetismo funcional 2010; por provincia

Tasa de analfabetismo Tasa de analfabetismo funcional

30% 25% 20% 15% 10% 5%

Fuente: INEC, Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo (Enemdu) a diciembre 2010. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Pichincha

El Oro

Guayas

Santo Domingo de los Tsáchilas

Loja

Azuay

Amazonía

Santa Elena

Carchi

Ecuador

Esmeraldas

Tungurahua

Los Ríos

Manabí

Imbabura

Cañar

Bolívar

Cotopaxi

Chimborazo

0%

Perspectivas de la política

Adicionalmente, el ME también cuenta con programas de Educación No Escolarizada, que promueven la realización de estudios fuera de los establecimientos educativos y sin el requisito previo de un determinado currículo académico. La Educación No Escolarizada es abierta y permanente. Se orienta fundamentalmente por diseños no formales de interaprendizaje y podrá realizarse en forma individual o grupal, por autogestión, por medio de la prensa, radio, televisión, agrupaciones culturales, educativas, científicas, profesionales, o a través de la familia o de cualquier institución pública o privada que lo auspicie (ME 2010).

El gráfico 4.5 muestra la tendencia de la política de mantener su desarrollo histórico. Los resultados arrojan que para el año 2015 tendríamos una tasa de analfabetismo aproximada de 7,14%, muy distante de la meta de la política de erradicación del analfabetismo (4%) y fortalecimiento de la educación continua. De no haber cambios significativos en las políticas referentes a la reducción del analfabetismo, es poco probable (menos del 10%) que se alcance la meta de la política.

En términos presupuestarios, de acuerdo con información obtenida en el Ministerio de Finanzas, para el año 2010, el presupuesto ejecutado para programas de educación popular y permanente fue de aproximadamente $22 000 000, que representa apenas el 1,10% del presupuesto total del Ministerio de Educación, y que disminuyó en aproximadamente $6 500 000 frente al presupuesto del año 2009.

GRÁFICO 4.5 Tendencia de la política 4 para el período 2011-2015 12% 10%

Esfuerzo incremental

8% 6%

y ) -5.854In(x) + 44.598 R2 = 0.75596 4% Meta

4%

Sin embargo, existe muy poca información con respecto a los resultados de estos programas en cada año. La información disponible no permite total certeza en cuanto al número de personas que han concluido dichos procesos, a los lugares donde se ejecutan, a la periodicidad con que se efectúan, al número y al nivel de formación de sus docentes.

2% 0%

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

Nota: no se incluyen las provincias de Galápagos, Santo Domingo de los Tsáchilas y Santa Elena. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Resumen 4: Tasa de analfabetismo estimada 2015 Meta 2015 Brecha estimado 2015-meta 2015

Mirada a nivel provincial Como se muestra en el gráfico 4.4, al revisar la información de las tasa de analfabetismo y analfabetismo funcional a escala provincial, se puede destacar que las provincias que presentan las mayores tasas de analfabetismo coinciden con las mayores tasas de analfabetismo funcional. En términos generales, la Sierra centro del país acapara las tasas más altas de analfabetismo, mientras Pichincha, El Oro y Guayas se destacan por bajas tasas en ambos casos.

Dónde estamos Dónde deberíamos estar Dónde estaríamos Llegaremos a la meta

21

7,14% 2,00% 5,14%

2010 2010 2015 2015

Poco probable

8,10% 5,67% 7,14% <10%


Avances de las políticas del PDE hasta 2010 RECUADRO 3

Reflexiones sobre la calidad educativa y el rezago escolar en Ecuador Augusta Bustamante*

claves que contribuyan a mejorar la educación de nuestro país:

En este año, Cecilia Amaluisa presentó un estudio, basado en estadísticas y proyecciones de cifras censales, sobre el rezago escolar en Ecuador, que muestra resultados alarmantes. Es necesario precisar que se entiende por rezago a todas las personas mayores a 15 años que no han concluido su enseñanza básica (mínimo de 10 años).

1. Dar una oferta de educación para adultos realizable, aplicable, amigable, coherente y de calidad, que garantice la posibilidad a esos millones de personas de retomar los estudios y poder adquirir saberes básicos que garanticen para ellos y sus familias una mejor calidad de vida. En este sentido, es importante que el Estado se alimente de las experiencias previas que se han dado desde la sociedad civil, reconozca las buenas prácticas y apoye las ya existentes.

De acuerdo con este estudio, para 2009 teníamos en Ecuador 5 351 137 personas entre 15 y 39 años con rezago educativo, siendo éste más pronunciado en la región Costa, en las mujeres y en la población indígena. Si lo vemos desde otro ángulo, las cifras presentadas por la autora nos llevarían a afirmar que, en el país, alrededor del 48% de la población tiene algún tipo de rezago educativo.

2. Realizar una seria y profunda revisión y evaluación de la calidad educativa actual, que sigue «expulsando» a las personas de las aulas. Es necesario llegar a las causas de los problemas, de manera que se detenga el «goteo» permanente de rezagados. Esto tendrá que obligar al sistema a cuestionarse sobre temas organizativos de la educación, sobre el contexto emocional que se crea para los aprendizajes y sobre muchos otros factores que van más hacia lo social que hacia lo curricular.

Es evidente que, a partir de la aprobación del Plan Decenal de Educación, los esfuerzos en cuanto a buscar un mejoramiento de la educación han sido reales. Medidas como los textos escolares gratuitos o la eliminación de la llamada «contribución voluntaria» en los planteles fiscales sin duda han dado sus frutos en cuanto al aumento de la tasa de escolarización que, en el año 2009, según el Siise, fue de 93,5% para la tasa neta en educación básica (5 a 14 años), mientras que llegó al 54,8% en la escolarización en Bachillerato (15 a 17 años). Por otro lado, la tasa de escolarización por edad para 2009, en el grupo de 5 a 14 años, alcanzó el 94,9%, mientras que para el grupo entre 15 y 17 años llegó al 76,5%. A ello se ha añadido que la misma Constitución de 2008 garantiza al Estado los recursos necesarios para invertir en educación a fin de llegar al 6% del PIB, situación inédita en un país donde dichas inversiones eran variables y, de alguna manera, antojadizas al vaivén de las políticas, de la deuda externa y de otro tipo de eventualidades.

3. En la actualidad, vemos con preocupación que los colegios fiscales y municipales escogen a sus alumnos: «Sólo admitimos de promedio 18 para arriba», dicen sus anuncios. Este tipo de selección (el que los buenos colegios escojan educar sólo a buenos alumnos) hace que se reproduzca un círculo vicioso: los buenos educan a los buenos y los malos a los malos, muchos de los cuales terminan desertando. Esta filosofía, aunque inspirada en la meritocracia, olvida que gran parte de los bajos rendimientos escolares se deben a situaciones familiares conflictivas, a problemas de alcohol, migración, violencia o hasta abuso sexual. Esos niños son los más desprotegidos, son quienes necesitan que el Estado les brinde los mejores maestros y profesionales: representan los verdaderos desafíos para los «buenos maestros». Tendríamos, por ejemplo, que preguntarnos como Ministerio de Educación si tenemos un sistema de detección temprana de la dislexia, que cada día afecta a más niños y por la cual jóvenes brillantes son descalificados, segregados e incomprendidos por parte del sistema escolar vigente, e incluso expulsados de él.

Sin embargo, los esfuerzos se han centrado en el sistema escolar formal, en los niños que están actualmente en el sistema educativo; y se ha dejado de lado a toda esa gran cantidad de la población que, de una u otra manera, está ya formando parte de la fuerza productiva —padres, madres, maestros, trabajadores, ejecutivos— y que forman parte de una comunidad educativa.

4. Finalmente, es importante que el Ministerio se abra al diálogo con varios sectores, reconociendo que éste es un problema social que afecta a todos y que tan sólo podrá ser superado con el concurso de distintos sectores: estatales, privados, ONG, cooperación internacional, etc.

Estudios han demostrado que la calidad educativa de un grupo humano no sólo se define por la calidad del currículo, la escuela o la maestra; sino también y, en una proporción importante, por el contexto social en que se realiza. Si nuestros padres no tienen los conocimientos necesarios para apoyarnos en una tarea, sin duda alguna la calidad de los aprendizajes puede verse afectada; si en el contexto social en que vivo nunca se lee ni se escribe… difícilmente voy a tener gusto por la lectura. *Augusta Bustamante Directora Ejecutiva de Fundacion CRISFE

Los desafíos de la calidad educativa también son los desafíos del rezago educativo, y viceversa. Es importante que lo comprendamos y que lo abordemos, pues no por no tratarlo se superará por sí solo. En este sentido, el país y el Estado tienen una responsabilidad fundamental, que seguramente incidirá definitivamente en nuestro futuro.

Por lo tanto, es urgente que el Estado se preocupe de una manera seria por dar una solución real a ciertos aspectos

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Mejoramiento de la infraestructura física y equipamiento de las instituciones educativas

Política 5: Mejoramiento de la infraestructura física y equipamiento de las instituciones educativas Aportar al mejoramiento de la calidad de los servicios educativos, con adecuados recursos físicos y tecnológicos; complementar, adecuar y rehabilitar la infraestructura educativa para cumplir con las condiciones mínimas de confort; dotar de mobiliario y apoyos tecnológicos; establecer un sistema de acreditación del recurso físico. Nivel de cumplimiento de la política

vables, medibles y que puedan asociarse directamente al criterio de la calidad.

A escala nacional (gráfico 5.1), los resultados muestran un nivel de cumplimiento medio (5,67). Provincialmente, Pichincha, Azuay e Imbabura tienen los niveles más altos de cumplimiento de la política 5; mientras Morona Santiago y Pastaza se encuentran rezagadas en cuanto al mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento de las instituciones educativas.

Foto: Gianna Benalcázar, Educiudadanía

En términos financieros, desde el año 2006, cuando se inició el PDE, el punto más alto de inversión realizada para mejoramiento de infraestructura fue en 2008. Esto se debió a la emergencia educativa decretada por los daños

El número de estudiantes por aula en uso, el número de estudiantes por institución educativa de educación regular; el porcentaje de instituciones educativas con acceso a agua potable, sin servicio de energía eléctrica, sin servicio de eliminación de aguas servidas y con biblioteca; y el número de estudiantes por computadora fueron los indicadores utilizados en la estimación del cumplimiento de esta política del PDE.

Avances de la política El contar con infraestructura educativa adecuada es parte de la calidad de la educación. No obstante, esta política no presenta una o varias metas específicas, fácilmente obser-

La Unidad Educativa del Milenio Bicentenario educa a más de 1000 alumnos en el sector de Turubamba, al sur de Quito.

GRÁFICO 5.1 Nivel de cumplimiento general de la política 5 a nivel nacional y por provincia; año 2010 10,00 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00

Pichicnha

Azuay

Imbabura

El Oro

Santa Elena

Guayas

Carchi

Galápagos

Ecuador

Loja

Cañar

Tungurahua

Manabí

Santo Domingo

Chimborazo

Cotopaxi

Bolívar

Los Ríos

Zamora Chinchipe

Sucumbíos

Esmeraldas

Napo

Orellana

Morona Santiago

0,00

Pastaza

1,00

Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

23


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

causados por la naturaleza en ese año. Desde 2009, la inversión realizada en infraestructura tiene una tendencia a la baja; sin embargo, en términos nominales, sus montos en 2009 y 2010 son significativamente mayores a los recursos invertidos en los años 2006 y 2007.

En cuanto a la situación de la infraestructura física, con información que presenta el Archivo Maestro de Instituciones Educativas (AMIE), se pueden revisar algunos indicadores que brindan un panorama general de la situación actual.

Según información entregada por el Ministerio de Finanzas, el presupuesto devengado para mantenimiento e infraestructura del Ministerio de Educación en el año 2008 fue de aproximadamente $122,5 millones, para el año 2009 este valor descendió a $69,5 millones, y en el año 2010 cayó a aproximadamente $40 millones. Pese a ello, este último valor casi duplica la inversión realizada en los años 2006 y 2007 juntos (ver gráfico 5.2).

Para el año 2010, el país contaba con aproximadamente 21 000 instituciones educativas de Educación Regular (ER), de las cuales las fiscales representaban el 70,1%, las fiscomisionales el 2,9%, las municipales el 1,5%, y las privadas el 25,5% restante. En cuanto a las aulas que se encuentran en uso, el país cuenta a nivel nacional con cerca de 158 000 aulas en uso en instituciones de educación regular. Si este valor se compara con el número total de estudiantes de ER matriculados en el año 2010, se presenta una relación aproximada de 25 estudiantes por aula. No obstante, éste es un indicador general que puede variar significativamente al analizar la información a escala provincial y cantonal.

Fuentes: Ministerio de Finanzas, 2011. Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

140

25 000

120

20 000 100

15 000

80 60

10 000

40

5000

Millones USD

Número de instituciones educativas

GRÁFICO 5.2 Evolución de inversión del Ministerio de Educación en infraestructura educativa frente a evolución del número de instituciones educativas de educación regular fiscales; 2008-2010

Respecto a la provisión de servicios básicos, para el año 2010, aproximadamente el 40% de las instituciones educativas de ER de todo el país contaban con acceso a agua potable, casi el 58% de las instituciones tenían acceso a agua por otros sistemas, y aproximadamente el 2% de instituciones educativas carecían de acceso a agua de cualquier tipo. En cuanto a la provisión del servicio de energía eléctrica, para el mismo año, alrededor del 11% de las instituciones educativas de ER no tenían energía eléctrica.

20 0

0

 19 290

Instituciones educativas de ER fiscales Inversión ME para $122 508 530 infraestructura educativa

 18 621

 20 942

$69 512 209

$39 703 931

Acerca de la disponibilidad de servicios para eliminación de aguas servidas, para el año 2010, alrededor del 40% de instituciones educativas de ER tenían acceso a la red pública de alcantarillado, el 49% accedían a otros sistemas de eliminación de aguas servidas, y alrededor del 11% restante no disponía de ningún sistema.

GRÁFICO 5.3 Cobertura de servicios básicos por sostenimiento en instituciones de educación regular; año 2010 40 000

34 522

100% 90%

35 000

80% 30 000

Con relación al acondicionamiento pedagógico de las instituciones educativas, el 26,44% de ellas en todo el país tiene una biblioteca. En cuanto al número de computadoras destinadas para enseñanza en instituciones de educación regular (si se realiza una relación del número total de estudiantes matriculados con el total de computadoras destinadas para enseñanza que reporta el AMIE), en promedio existen 24 estudiantes por computadora a nivel nacional. Éste es un indicador global que mide el equipamiento promedio de las instituciones, no representa el número de estudiantes que utilizaría la computadora en un solo momento, ya que dichos equipos sirven para distintos niveles y paralelos en diferentes horas de clase.

70% 25 000

23 599

60% 50%

20 000

40%

15 000

30%

9121

10 000

20% 5000

1244

10%

558

0%

0

Fiscal Instituciones educativas Instituciones con agua potable Instituciones con energía eléctrica Instituciones con acceso a alcantarillado

23 599 27,63% 86,53% 28,97%

Fiscomisional

Municipal

1244 43,09% 85,13% 47,19%

558 28,49% 76,52% 23,48%

Particular 9121 72,61% 95,25% 70.90%

Total 34 522 40,08% 88,62% 40,62%

Fuentes: Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

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Mejoramiento de la infraestructura física y equipamiento de las instituciones educativas

RECUADRO 4

En cuanto a los programas de mejoramiento de la infraestructura educativa pública, es importante indicar que, desde el año 2008, el Gobierno actual implementa un programa de construcción de instituciones educativas con muy altos niveles de tecnología e infraestructura en varios lugares del país. Este programa se denomina Unidades Educativas del Milenio (UEM). El Gobierno ha definido dos tipos de UEM: las de tipo 1, que son un conjunto formado por una Unidad Educativa del Milenio y sus escuelas anexas; y las tipo 2, que son instituciones educativas de alta calidad que sirven a comunidades con población estudiantil de 870 o menos; estas se ubican en zonas de atención prioritaria y/o donde se desarrollan Programas de Intervención Territorial Integral (PITI), Intervención Nutricional Territorial Integral (INTI), y Proyectos Estratégicos Nacionales (PEN).

Competencias de educación y gobiernos locales: el debate empieza Juan Samaniego F.*

La participación de los gobiernos locales en educación no es nueva. Históricamente, ha respondido al «abandono del gobierno central» y se ha expresado en la dotación de infraestructura, equipamiento y contratación de maestros. Sin embargo, la acción del gobierno central en los últimos años ha mermado tal contribución por efectos de la importante y sostenida inversión en educación. En la medida en que diversos gobiernos locales (sobre todo municipales) han avanzado y consolidado propuestas y planes de desarrollo, asistimos a una nueva y potente relación entre los desafíos de la gobernabilidad local, y a la urgencia de asegurar educación a toda la población. Desde la perspectiva de la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos autónomos descentralizados, surge una cuestión de fondo: ¿es posible que un Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD) se proyecte y asuma su propia construcción, sin integrar a la educación de la población como un factor clave del desarrollo local? Ciertamente, la respuesta es negativa, por donde se la vea. Por tanto, integrar la educación como factor clave del desarrollo local es un postulado ineludible.

Hasta el momento, en todo el Ecuador, existen 10 UEM tipo 1 en funcionamiento y 12 UEM tipo 2 en ejecución (construcción). Respecto a las UEM tipo 2, existen ocho propuestas para iniciarse en el año 2011, y seis para 2012. Adicionalmente, existen 14 propuestas de UEM por definirse en el año 2011 para ser construidas posteriormente.

El Municipio de Quito frente a las competencias de educación De acuerdo a la Constitución de la República, el Distrito Metropolitano de Quito tiene como desafío conformar e impulsar un gobierno regional autónomo. Tamaño reto significa la generación de diversas condiciones en el territorio, que posibiliten el pleno ejercicio de derechos sociales a partir de un modelo de desarrollo autónomo y, a la vez, articulado a un proyecto nacional. El acceso y la calidad de la educación de toda la población constituyen derroteros fundamentales que demandan la conformación de una región con capacidades para asumir su propio desarrollo. Desde esta perspectiva, la actual administración municipal impulsa tres ejes de acción en materia educativa: inclusión de la población sin acceso a la educación; territorialización de la oferta, y promoción permanente de innovaciones pedagógicas. Asumir la competencia de la provisión de la infraestructura educativa por parte del Municipio de Quito conlleva diversos desafíos; de ninguna manera se reduce a la construcción y mantenimiento de aulas. Quizás el más importante tiene que ver con facilitar una distritalización de la gestión educativa que asegure la existencia de escuelas y colegios «cerca de casa», al alcance de los niños, niñas y jóvenes. Para ello, el Municipio de Quito ha previsto estrategias que permitan relacionar la densidad de la población escolar de cada futuro Distrito Educativo con las necesidades de infraestructura educativa en el corto y el mediano plazos, de acuerdo a las dinámicas de crecimiento poblacional. Tales estrategias, a su vez, buscarán articularse a procesos mayores de desarrollo de cada territorio que conforma el Distrito Metropolitano. Probablemente, un aspecto que marque el debate en los próximos años en el país tendrá que ver con los sentidos y alcances de las competencias exclusivas de infraestructura y equipamiento, en relación con las competencias concurrentes. La norma constitucional determina que podrá haber concurrencia en el ejercicio de otras competencias referidas a factores que intervienen de manera directa en la calidad de la educación: capacitación docente, materiales educativos, seguimiento pedagógico, entre otras. Frente a ello, surgen cuestiones de fondo respecto a cómo convivirán las responsabilidades de los gobiernos autónomos descentralizados con las del nivel central. Por ejemplo, ¿un GAD construye un aula, pero no tiene voz al momento de decidir lo que ocurre en su interior? ¿Un GAD planifica el desarrollo de nueva oferta educativa y el nivel central automáticamente provee de maestros? ¿Quién determinará las urgencias? ¿Los GAD podrán asumir competencias concurrentes ante la ausencia o debilidad en la gestión por parte del nivel central? El debate recién empieza y, sin lugar a dudas, hay más preguntas que respuestas.

Conforme información proporcionada por el ME, para la ubicación de las UEM se observan criterios como la ruralidad de la zona y la población estudiantil que atendería; y entre los factores que priorizan su ubicación se encuentran la pobreza de su zona de influencia, la suboferta educativa existente y la insuficiencia académica que presenta la zona. La estrategia que quiere alcanzar el Gobierno en el largo plazo es lograr que exista una UEM en cada distrito educativo. Aunque existe un gran avance en términos de mejorar las prestaciones de infraestructura educativa en todo el país, se debe reconocer que dicha mejora no es el fin último. Como se analizó anteriormente, este emprendimiento debe estar en función de la mejora de la calidad educativa. Esto significa, por una parte, equiparar la oferta de infraestructura educativa entre las distintas zonas del país buscando mayor equidad (aulas, laboratorios, talleres, bibliotecas, espacios de recreación, etc.); y por otro lado, reconocer que este proceso debe ir de la mano con el desarrollo profesional docente, capacitando a nuestros maestros en el uso de nuevas tecnologías y en la utilización de nuevas estrategias pedagógicas.

Mirada a nivel provincial Al comparar el total de estudiantes matriculados en instituciones de ER, de acuerdo con el registro administrativo

*Juan Samaniego F. Secretario de Educación del Distrito Metropolitano de Quito

25


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

que presenta el AMIE, frente al total de aulas en uso, para cada provincia, se observa que la provincia con menor cantidad de alumnos por aula en uso es Galápagos, que bordea los 18 estudiantes; y la provincia con mayor relación de estudiantes es Guayas, con 33 (ver gráfico 5.4).

instituciones de educación regular, frente al total de computadoras para enseñanza reportado por el AMIE, en cada provincia. Los resultados indican que Pichincha y Azuay presentan una cobertura importante de computadoras para enseñanza; y, en el otro extremo, Esmeraldas y Los Ríos tienen una baja cobertura frente al resto de provincias (ver gráfico 5.5).

Este indicador puede ser una referencia general para determinar las necesidades de nuevas aulas en algunas áreas del país, pero es importante considerar que varias provincias presentan una gran cantidad de zonas rurales, y con mayores dificultades de acceso y transporte de sus estudiantes a otros lugares relativamente cercanos. Hay que evaluar estas condiciones propias de cada zona para determinar las estrategias de intervención en cuanto a infraestructura.

Aunque existe un gran avance en términos de mejorar las prestaciones de infraestructura educativa en todo el país, se debe reconocer que dicha mejora no es el fin último (...) este emprendimiento debe estar en función de la mejora de la calidad educativa.

En cuanto al equipamiento de computadoras para enseñanza, se comparó el total de estudiantes matriculados en

GRÁFICO 5.4 Relación estudiantes matriculados por aula en uso en instituciones de educación regular (ER); año 2010 Número de estudiantes por aula en uso (ER) 35 30 25 20 15 10 5

Guayas

Santa Elena

Esmeraldas

Tungurahua

Los Ríos

Santo Domingo de los Tsácgilas

El Oro

Ecuador

Imbabura

Azuay

Pichincha

Sucumbíos

Manabí

Napo

Cañar

Cotopaxi

Pastaza

Zamora

Orellana

Chimborazo

Morona

Loja

Carchi

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Bolívar

Galápagos

0

GRÁFICO 5.5 Número de estudiantes matriculados por computadora para enseñanza en instituciones de educación regular, por provincia; año 2010 Número de estudiantes por computadora para enseñanza 60 50 40 30 20

26

Esmeraldas

Los Ríos

Napo

Sucumbíos

Santa Elena

Orellana

Cotopaxi

Manabí

Bolívar

Zamora

Santo Domingo de los Tsáchilas

Cañar

Morona

Tungurahua

Loja

Ecuador

Guayas

Pastaza

Chimborazo

El Oro

Imbabura

Galápagos

Carchi

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Azuay

0

Pichincha

10


Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, e implementación de un sistema nacional de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo

Política 6: Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, e implementación de un sistema nacional de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo Ofrecer a los ciudadanos igualdad efectiva de oportunidades, para compensar las desigualdades sociales, culturales, lingüísticas y educativas, a través de la educación de calidad y calidez. Implementar un sistema nacional de evaluación y rendición de cuentas. En tal sentido, algunos de los elementos que debería considerar esta política estarían relacionados con temas como el mejoramiento de la formación inicial docente; la coherencia interna del sistema educativo respecto a su trayectoria formativa, y su flexibilidad en cuanto a cambios en la trayectoria o reincorporación al sistema en cualquier etapa de la vida; el contar con infraestructura educativa y equipamiento adecuados; y el contar con un sistema de aseguramiento de la calidad que permita evaluar integralmente los servicios que se ofrecen, identificar sus puntos débiles, e implementar estrategias de mejora.

Nivel de cumplimiento de la política A escala nacional (gráfico 6.1), los resultados muestran un nivel de cumplimiento bajo (3,75). En cuanto a las provincias, observamos que Pichincha y Tungurahua tienen los niveles más altos de cumplimiento, mientras que Esmeraldas y Los Ríos tienen los más bajos en el desempeño referente a evaluación de estudiantes. Los porcentajes de estudiantes evaluados con calificación al menos de bueno en lenguaje y matemática (de séptimo año de EGB, décimo de EGB y tercero de Bachillerato) fueron los indicadores considerados en la estimación del nivel de cumplimiento de la política 6 del PDE.

Varios de estos elementos se encuentran por separado en políticas del PDE, como la revalorización docente (política 7), y el mejoramiento de la infraestructura (política 5). Sin embargo, es importante considerar a la calidad como una característica integral de todos los servicios educativos que se ofrecen. Ésta se reflejará en el nivel de satisfacción de estudiantes y padres de familia, en el aumento de la permanencia promedio de sus estudiantes, y en el desempeño futuro que alcancen después de terminar sus estudios. No todas estas circunstancias se pueden medir con facilidad y precisión en el tiempo.

Avances de la política El primer aspecto que nombra esta política es la calidad educativa. El asunto de la mejora de la calidad en el sistema educativo es probablemente la piedra angular sobre la que debe construirse la política educativa. No obstante, una limitación del PDE es la falta de claridad en definir metas específicas y medibles en cuanto a la calidad que se espera conseguir en la educación del país hasta el año 2015.

GRÁFICO 6.1 Nivel de cumplimiento general de la política 6 a nivel nacional y por provincia; año 2010 10,00 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00

27

Pichincha

Tungurahua

Azuay

Carchi

Chimborazo

Galápagos

Pastaza

Imbabura

Loja

Cañar

Ecuador

Guayas

El Oro

Santo Domingo

Cotopaxi

Santa Elena

Morona Santiago

Zamora Chinchipe

Manabí

Napo

Bolívar

Sucumbíos

Orellana

Los Ríos

Esmeraldas

0,00

Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

Al revisar la permanencia promedio de los estudiantes en el sistema de educación regular, la esperanza de vida escolar (que mide la probabilidad de permanencia en el sistema) fue de 13,8 años de educación (Siise 2010), para el año 2009. No obstante, al ser un indicador de probabilidad, puede no cumplirse. En efecto, conforme información de la Enemdu a diciembre de 2010 (entregada por el INEC), el número de años de escolaridad promedio a nivel nacional es de 8,17 años, lo cual muestra una diferencia de alrededor de 5 años (ver gráfico 6.2). La búsqueda de mayor calidad del sistema educativo puede enfocarse en atenuar el efecto de las principales causas de abandono escolar.

estudio y materiales de enseñanza deben transmitir la imagen de sociedad que sus miembros desean, como pueden ser la igualdad de oportunidades, la equidad de género, la lucha contra el racismo o la discriminación. Finalmente, esta política propone la implementación del sistema nacional de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo (SER). El sistema SER propone recabar información para evaluar cuatro componentes: la gestión del Ministerio y sus dependencias; el desempeño de los docentes; el desempeño de los estudiantes, y el currículo nacional. Sin embargo, es importante comentar que SER se encuentra enfocado en el sistema de educación regular formal, y no considera a programas de formación no formales, como los de educación continua para adultos, alfabetización, entre otros.

La segunda gran dimensión que plantea esta política se refiere a la mejora de la equidad de la educación, la cual presenta la misma limitación en cuanto a sus metas específicas que para el caso de la calidad. La equidad es un concepto que va de la mano con la calidad: si ésta es un privilegio de unos pocos y no se alcanza una mayor equidad, no se llega a influir significativamente en la capacidad del país de generar oportunidades de desarrollo para sus habitantes.

Fuentes: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (Siise), 2010. INEC, Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo (Enemdu) a diciembre 2010. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

El Ministerio de Educación ha dado sus primeros pasos en este proceso, pero los objetivos planteados inicialmente se cumplen de forma parcial. Hasta el momento, se ha ejecutado al menos una vez la evaluación a estudiantes de instituciones públicas y privadas, así como a docentes y directivos de las instituciones educativas fiscales. Pero estos procesos se han desarrollado de manera irregular en el tiempo y sus resultados no han sido socializados completamente a la ciudadanía. Por otra parte, los procesos de evaluación a la gestión del Ministerio y sus dependencias, y la evaluación al currículo nacional no han sido completados (no existe información que haya sido hecha pública oficialmente, que presente los resultados de las evaluaciones de estos dos componentes).

La educación debe preocuparse de proporcionar a todos los individuos una vía equitativa de incorporación a la sociedad, que va más allá de atraer y retener el interés por el aprendizaje de personas de todas las condiciones y edades. Es necesario asegurar que sus contenidos se adapten a las necesidades de los diversos grupos involucrados. Además, sus planes de

GRÁFICO 6.2 Evolución de esperanza de vida escolar frente a la evolución de años promedio de escolaridad del Ecuador; 2008-2010

El sistema de evaluación se inició con el monitoreo del desempeño de los estudiantes, evaluando principalmente el nivel de aprendizaje de los contenidos curriculares y su aplicación en la vida diaria, en cuatro áreas: Matemáticas, Lenguaje y Comunicación, Ciencias Naturales (CCNN) y Ciencias Sociales (CCSS). En el año 2008, se aplicaron las primeras pruebas SER de conocimientos en Matemáticas y Lenguaje, a los estudiantes de 4.º, 7.º, 10.º de EGB, y 3.º de Bachillerato en forma censal. En las asignaturas de CCNN y CCSS, se evaluó a los estudiantes de 7.º y 10.º de EGB en forma muestral. En 2009 y 2010, se realizó otra evaluación muestral.

Años

15

10

5

0

Número de años de escolaridad Esperanza de vida escolar

2008 8,3 13,6

2009 7,9 13,8

2010 8,2

Sobre el desempeño de los docentes, la primera evaluación se realizó entre los años 2008 y 2009, de forma

28


Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, e implementación de un sistema nacional de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo

muestral, primero en la Costa y Galápagos, y luego en la Sierra y el Oriente. En el año 2010, se aplicó la segunda evaluación muestral al régimen Sierra, y a inicios del año 2011, al régimen Costa. A diferencia de las pruebas para estudiantes, estas evaluaciones sólo se realizan en las instituciones públicas. El desempeño docente se evalúa en dos formas: una interna o cualitativa y una externa o cuantitativa. Al final de las dos evaluaciones, el desempeño de los docentes se clasifica en excelente, muy bueno, bueno e insuficiente.

GRÁFICO 6.3 Desempeño de estudiantes en Matemática en 7.º, 10.º de EGB, y 3.º de Bachillerato; Pruebas SER censal 2008 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Aquellos docentes cuyo rendimiento está entre excelente y muy bueno tienen acceso a incentivos como bonos económicos y becas; aquellos cuyo rendimiento ha sido bueno deben recibir el acompañamiento de un docente par; y aquellos cuyo desempeño se clasifica como insuficiente deben recibir capacitación y rendir sus evaluaciones nuevamente, con la posibilidad de ser retirados si éstas no son aprobadas por segunda vez.

Insuficiente Regular Bueno Muy Bueno Excelente

7.º año EGB

10.º año EGB

3.º BCH

21,64% 33,84% 30,25% 11,04% 3,23%

27,11% 53,32% 17,03% 2,41% 0,14%

49,08% 32,18% 14,64% 3,32% 0,79%

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos SER 2008. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

GRÁFICO 6.4 Desempeño estudiantes en Lenguaje en 7.º, 10.º de EGB, y 3.º de Bachillerato; Pruebas SER censal 2008

El tercer tipo de evaluación implementada por el ME se enfoca en los directivos de las instituciones educativas (rectores, vicerrectores, inspectores, directores, subdirectores). De manera similar a la evaluación docente, este proceso contempla un componente de evaluación interno y otro externo, cada uno con un peso asignado de 50% del total de la calificación.

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

El monitoreo al desempeño de los estudiantes ha logrado realizar desde el año 2008 un total aproximado de 1 013 000 evaluaciones. En el año 2008, se realizaron 904 580 evaluaciones; en el año 2009, se realizaron 42 926; y en 2010, se completaron 65 273 (Sigob 2011).

7.º año EGB

10,35%

Regular

35,07%

42,96%

36,87%

Bueno

32,22%

36,91%

33,89%

Muy Bueno

11,86%

9,39%

13,84%

1,93%

0,38%

1,91%

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos SER 2008. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

los estudiantes, realizada en 2008 de forma censal; la evaluación muestral realizada a docentes de la Costa y Galápagos entre 2008 y 2009; y resultados generales de la evaluación a directivos realizada entre 2009 y 2010.

Para el caso de los directivos, el proceso se ejecutó únicamente para una muestra de instituciones fiscales, entre finales de 2009 y principios de 2010, y fueron evaluados 5463 directivos.

El ME se encuentra en un proceso de depuración de los resultados del resto de evaluaciones. La diversidad de muestras en las evaluaciones realizadas y la falta de regularidad en el tiempo de cada evaluación no permiten con facilidad la comparación de los resultados de cada proceso.

Con respecto a los resultados de las evaluaciones muestrales realizadas durante 2009 y 2010, no fue posible acceder a toda la información actualizada. El Ministerio de Educación ha hecho públicos, únicamente, los resultados de la primera evaluación a

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3.º BCH

18,92%

Excelente

En cuanto a la evaluación a docentes, se han realizado 63 465 evaluaciones. De las cuales, en 2008, se realizaron 1569; en 2009, un total de 22 113; y en 2010, un total de 39 783 evaluaciones a docentes (Sigob 2011).

10.º año EGB

Insuficiente

13,50%


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

De los resultados de la evaluación a estudiantes, se identificó un fenómeno interesante: al analizar únicamente los resultados de desempeño en Matemática y Lenguaje, se observa que, mientras en Lenguaje los estudiantes mantienen un desempeño similar durante su trayectoria educativa, su desempeño en Matemática disminuye significativamente en el tiempo.

este porcentaje se reduce drásticamente al 19,58%, y al evaluar al 3.er año de Bachillerato este porcentaje se reduce al 18,75%. En otras palabras, el 81,26% de los estudiantes que termina el 3.er año de Bachillerato tiene un desempeño regular e insuficiente. En el caso de Lenguaje, las evaluaciones en 7.º año de EGB muestran que el 46% de los estudiantes tuvieron un desempeño al menos bueno; en 10.º año, este porcentaje sube ligeramente a casi el 47%; y en 3.er año de Bachillerato, alcanza casi el 50%.

Al evaluar al 7.º nivel de EGB, el 44,52% de los estudiantes tuvo un desempeño al menos bueno (excelente + muy bueno + bueno); en el 10.º de EGB,

El segundo fenómeno interesante es que, en todos los casos, por nivel, y tanto en Matemáticas como en Lenguaje, el desempeño de los estudiantes de las instituciones fiscales es menor a los resultados obtenidos por sus pares en instituciones particulares laicas y particulares religiosas (ver gráficos 6.3 y 6.4).

GRÁFICO 6.5 Evaluación docente interna, por tipo de metodología del establecimiento educativo; 2008-2009 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Insuficiente Bueno Muy bueno Excelente

Convencional

Experimental

Instituto superior

Práctica docente

TOTAL

0,93% 5,47% 16,45% 77,15%

0,92% 9,17% 11,93% 77,98%

18,92% 21,62% 8,11% 51,35%

0,00%% 6,36% 15,03% 78,61%

1,01% 5,65% 16,29% 77,06%

En el caso de la evaluación a docentes, hay que considerar que los resultados disponibles corresponden a una muestra de aproximadamente 6400 docentes de la región Costa y Galápagos. El principal fenómeno de los resultados obtenidos ocurre al comparar los resultados de su evaluación interna frente a los de la externa. Mientras la primera muestra altos resultados de las evaluaciones, la evaluación externa arroja lo contrario. La evaluación docente interna constituye el 50% de la evaluación total de los docentes, y consiste en la aplicación de cuestionarios de autoevaluación (5%), evaluación por parte de otro docente (5%), de la autoridad máxima de la institución educativa (5%), de los estudiantes (12%), de los padres de familia (8%) y de la observación de una hora clase (15%). Los resultados de este proceso presentan a la mayor parte de docentes evaluados en el rango excelente, en todos los criterios.

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos SER 2008. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

GRÁFICO 6.6 Evaluación docente externa, por tipo de metodología del establecimiento educativo; 2008-2009 100% 90% 80%

La evaluación externa o cuantitativa constituye el 50% restante de la calificación total del docente; y consiste en la aplicación de pruebas de conocimientos específicos (30%), conocimientos pedagógicos (10%) y de habilidades didácticas (10%). Los resultados de este proceso, en cambio, muestran a la mayor parte de docentes en el rango de bueno. Sin embargo, el porcentaje de docentes en el rango insuficiente está bastante cercano al bueno (ver gráficos 6.5 y 6.6)

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Convencional Insuficiente Bueno Muy bueno Excelente

45,14% 54,06% 0,80% 0,00%

Experimental 44,04% 55,96% 0,00% 0,00%

Instituto superior 37,84% 59,46% 2,70% 0,00%

Práctica docente 45,66%% 54,34% 0,00% 0,00%

TOTAL 45,10% 54,13% 0,78% 0,00%

En cuanto a la evaluación a directivos, la relación entre la evaluación interna y externa es parecida a la de los docentes; es decir que los resultados de la

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos SER 2008. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

30


Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, e implementación de un sistema nacional de evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo

GRÁFICO 6.7 Desempeño de estudiantes en Matemática y Lenguaje en 3.º de Bachillerato, por provincia; Pruebas SER censal 2008

Los Ríos

Bolívar

Zamora Chinchipe

Esmeraldas

Sucumbíos

Manabí

Orellana

Napo

El Oro

Santa Elena

Cotopaxi

Cañar

Guayas

Loja

Santo Domingo de los Tsáchilas

Ecuador

Carchi

Morona Santiago

Imbabura

Pastaza

Galápagos

Azuay

Chimborazo

Tungurahua

% Estudiantes evaluados en Lenguaje con calificación al menos buena; 3.º de Bachillerato, por provincia % Estudiantes evaluados en Matemática con calificación al menos buena; 3.º de Bachillerato, por provincia

Pichincha

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

padres (10%) y del supervisor (15%). Aquí, en cambio, en todos los instrumentos, aproximadamente el 60% de evaluados tienen entre 90 y 100 puntos.

interna (relacionados a la percepción de otros pares) son notablemente más altos que los resultados de la externa (asociada a la evaluación de conocimientos y actitudes).

Mirada a nivel provincial Con respecto a los resultados, es importante comentar que, de la muestra total de autoridades evaluadas, aproximadamente el 89% logró completar todos los instrumentos de evaluación externa, mientras que, para el caso de la evaluación interna, únicamente lo completó el 14%. En vista de esta circunstancia, el ME decidió asignar una nota en la evaluación externa a las autoridades que completaron todos los instrumentos, mientras que, en la evaluación interna, se calificó a las autoridades cuya suma en los componentes de evaluación es de al menos 30%.

Para el caso de los estudiantes, como el proceso de evaluación fue realizado a nivel censal, es posible comparar los resultados de las diferentes provincias. En el caso de la evaluación a docentes y directivos, la muestra de evaluados no permite hacer un análisis a nivel provincial. Al revisar el desempeño de los estudiantes en 3.er año de Bachillerato, se puede observar que el desempeño de los estudiantes en Lenguaje es significativamente mejor que en Matemáticas, el cual presenta un desempeño regular e insuficiente en su mayoría. Si se observa el gráfico 6.7, al revisar el porcentaje de estudiantes evaluados que obtienen una calificación al menos buena en las pruebas (excelentes, muy bueno y bueno), Pichincha presenta los mejores resultados en las evaluaciones, tanto en Lenguaje como en Matemática. En el otro extremo, Los Ríos presenta el índice más bajo en Matemática, y uno de los más bajos en Lenguaje, en comparación con el resto de provincias.

La evaluación externa a directivos consiste en la aplicación de pruebas de conocimientos (30%), legislación (10%) y liderazgo (10%). De acuerdo con la información entregada por el ME, los resultados muestran que la mayor parte de las autoridades evaluadas presentan insuficiente en legislación educativa (el 89% con un puntaje menor a 60 puntos, de los cuales el 62% de autoridades tienen menos de 50 puntos). En la prueba de conocimientos específicos la situación es similar. En liderazgo es donde las autoridades obtienen una mejor evaluación. Así, del total de la evaluación externa, el 70% de autoridades registran menos de 60 puntos.

Al revisar el desempeño de los estudiantes en 3.er año de Bachillerato, se puede observar que su rendimiento en Lenguaje es significativamente mejor que en Matemática, el cual presenta un desempeño regular e insuficiente en su mayoría.

La evaluación interna a directivos consiste en la aplicación de cuestionarios de autoevaluación (5%), evaluación por parte del consejo directivo (10%), por parte del consejo estudiantil (10%), del comité de 31

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos SER 2008. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Avances de las políticas del PDE hasta 2010 RECUADRO 5

Reflexión sobre calidad y progreso en el Plan Decenal de Educación Ecuador 2006-2011: las tres «P» en evaluación educativa Tracey Tokuhama*

El desarrollo de una sociedad está sujeto a la calidad de su sistema educativo. Marilee Grindle, de la Universidad de Harvard, en una charla en Quito, contó que una colega decía que «un país desarrollado es como Dinamarca o Finlandia, con buen clima». Aunque hay gente que cree que Ecuador no debe apuntar a Dinamarca sino a los países de la región, no hay duda de que los países nórdicos comparten con los andinos el deseo de crear oportunidades para acceder a una educación de la más alta calidad. ¿Pero cómo medimos la calidad en esta área? En educación, se puede evaluar midiendo tres «P»: Producto, Proceso y Progreso.

siones a niveles superiores, es inevitable tener un producto (el texto) de mala calidad. O en otro ejemplo, si hacemos un examen nacional para evaluar a los maestros sin tener muy claro por qué necesitan un examen nacional, la herramienta/ producto (en este caso el examen) será un fracaso. Podemos argumentar que el Plan Decenal de Educación (PDE) realmente no es un plan, sino un conjunto de acciones. Un «plan» implica una estrategia con un norte claro, mientras un conjunto de acciones responden al «resultado de hacer», pero no necesariamente con un orden o propósito obvio. Las ocho políticas del PDE —que muchos dicen que no son políticas, sino objetivos— están, en su mayoría, enfocadas en cantidad, no en calidad. Esto es una equivocación. No sólo porque no se contempla el producto (el tipo de ciudadano que queremos formar), sino porque no se ha trazado un proceso en función de él. En vez de esto, lo que hay es una serie de acciones sin un norte claro.

Calidad en la educación ecuatoriana Producto Proceso Progreso

D x x

C

B

A

x

Fuente: Tokuhama-Espinosa (2010).

Adicionalmente, llama la atención que, en el PDE, únicamente la política 6 menciona la palabra «calidad», pero la confunde con un sistema nacional de evaluación. Es decir que quiera equiparar «calidad» con notas de la prueba SER. La complejidad que implica el reto de tener una educación de calidad no se puede medir con un examen, y peor aún por un examen de calidad cuestionable, por no haber sido validado por una instancia externa al Ministerio de Educación. Si existiera un examen de calidad, éste tendría que servir para valorar el trabajo docente a través de pruebas estandarizadas, y darnos una manera de evaluarnos. Pero, incluso con el mejor examen del mundo, éste no sería suficiente para medir la calidad educativa del sistema. Como hemos visto, calidad educativa es mucho más que un examen.

En mi humilde opinión, el Plan Decenal de Educación ha logrado progresar bastante más que en años anteriores, pero su proceso ha sido mal guiado, y el producto final —el ciudadano ideal graduado del sistema— no se asoma siquiera en el panorama. No se puede hablar entonces de haber alcanzado una educación de calidad. El Proceso ideal Para saber si estamos logrando una educación de calidad, debemos primero tener un perfil del «ciudadano ideal». ¿Qué queremos producir con nuestro sistema educativo? Entonces podremos saber cuál es el perfil del docente que debe enseñar en nuestro sistema. De allí, podemos decidir qué debemos enseñar para lograr este perfil (el currículo). Con estas etapas claras, es factible determinar cómo evaluar el Progreso.

Entonces, ¿ha mejorado la calidad de educación desde que comenzó el Plan Decenal de Educación? Si definimos la calidad como mayor acceso y más inversión, sí. Pero si la calidad responde a un Producto, un Proceso y un Progreso claros y factibles de medir, donde la contratación de los mejores candidatos a la docencia está garantizada, donde hay un buen uso del presupuesto, donde la permanencia del estudiante está asegurada, donde igualdad de oportunidad se logra a través de mejor preparación de los maestros para manejar las diferencias en las habilidades de los alumnos, entonces no. Es innegable que ha habido progreso; pero aún falta mucho por hacer. El primer paso es ponderar la calidad al mismo nivel que a la cantidad; e inmediatamente, priorizar la formación inicial y continua del maestro, el factor más importante en la construcción de una educación de calidad.

Evidentemente, todas las P cuentan, pero la más visible es el Producto. Podemos preguntarnos ¿es el producto final, después de todas las mejores intenciones, lo que esperábamos? ¿Estamos produciendo ciudadanos del siglo XXI que lograrán el desarrollo del país que se merecen? ¿Estamos llenando las calles con ciudadanos ideales, gracias al sistema educativo? *Tracey Tokuhama Directora del Instituto de Investigación, Desarrollo y Excelencia Educativa (IIDEA) - USFQ

Si tenemos claro el Producto, pero encaminamos mal el Proceso, no es posible llegar a la calidad. Es decir que si queremos diseñar textos, por ejemplo, sin haber tomado deci-

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Revalorización de la profesión docente y mejoramiento de la formación inicial, capacitación permanente, condiciones de trabajo y calidad de vida

Política 7: Revalorización de la profesión docente y mejoramiento de la formación inicial, capacitación permanente, condiciones de trabajo y calidad de vida Estimular el ingreso a la carrera de formación docente, mejorando su formación inicial, la oferta de sus condiciones de trabajo, calidad de vida y la percepción de la comunidad frente a su rol. Nivel de cumplimiento de la política

fesores y de medidas enfocadas a mejorar la formación inicial docente. Sin embargo, no basta únicamente contar con profesores con buena formación académica, sino que deben además adaptarse a los cambios que experimenta la sociedad, a las expectativas que surgen en el tiempo y a las necesidades de formación de los grupos por atender.

A escala nacional (gráfico 7.1), los resultados muestran un nivel de cumplimiento sobre la media (5,99). Analizando por provincias, Bolívar y Loja tienen los niveles más altos de cumplimiento, mientras que Orellana y Sucumbíos se encuentran rezagadas en relación a la titulación de los docentes.

Esta política del PDE contempla, entre otras cosas, la implementación de un sistema de capacitación y desarrollo profesional permanente, y la generación de incentivos adicionales como el aumento de la remuneración salarial de acuerdo a la realidad. No obstante, adolece de la misma debilidad que la política anterior, en cuanto a metas específicas y medibles para estas actividades; y no considera la adaptación a las necesidades de formación específicas para cada zona.

El porcentaje de educadores de Educación General Básica y Bachillerato con títulos de tercer y cuarto nivel fueron los indicadores utilizados en la estimación del cumplimiento de la política 7 del PDE.

Avances de la política Un aspecto fundamental de la educación —y que primordialmente influye en la calidad del sistema educativo— son los docentes. Sin la cantidad y calidad docente adecuadas, no se puede pensar en que los estudiantes logren buen nivel en sus procesos de aprendizaje. Por esta razón, las políticas 6 y 7 del PDE están estrechamente relacionadas.

No basta únicamente contar con profesores con buena formación académica, sino que deben además adaptarse a los cambios que experimenta la sociedad, a las expectativas que surgen en el tiempo y a las necesidades de formación de los grupos por atender.

Las capacidades de los docentes y formadores son claves para motivar a los alumnos y conseguir que tengan éxito. Esto depende en gran parte de la formación de los pro-

GRÁFICO 7.1 Nivel de cumplimiento general de la política 7 a nivel nacional y por provincia; año 2010 10,00 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00

33

Loja

Bolívar

Chimborazo

Zamora Chinchipe

Imbabura

Cotopaxi

Carchi

Tungurahua

Galápagos

Los Ríos

El Oro

Santo Domingo de los Tsáchilas

Pichincha

Ecuador

Morona Santiago

Guayas

Manabí

Pastaza

Napo

Santa Elena

Cañar

Esmeraldas

Azuay

Sucumbíos

Orellana

0,00

Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

Por una parte, se necesita plantear con mayor claridad y precisión las líneas de acción y la estrategia de implementación del Sistema Integral de Desarrollo Profesional Educativo (Siprofe), para que efectivamente responda a las necesidades de actualización y formación de los docentes. Por otra parte, es necesario precisar las actividades para lograr la revalorización de la profesión docente, más allá de las mejoras salariales.

Bachillerato. Aproximadamente el 63,5% de los docentes pertenece a instituciones educativas fiscales, el 5,1% a instituciones fiscomisionales, apenas el 1,2% a instituciones municipales, y el 30,1% a instituciones particulares. Si se comparan estos porcentajes con el de estudiantes de instituciones fiscales, fiscomisionales, municipales y particulares, se observa que en las instituciones fiscales el porcentaje de alumnos es un poco mayor al de docentes, mientras en las instituciones particulares el porcentaje de docentes es un poco mayor al de estudiantes. Esto indica que el ratio de estudiantes por educador es más alto en las instituciones fiscales que en las privadas. Dado que en Bachillerato existen varios profesores para cada nivel y varios de ellos también son profesores de otros niveles —a diferencia de la EGB, donde existe aproximadamente un docente por nivel—, con la información disponible hasta la publicación de este Informe no fue posible establecer un ratio de estudiantes por profesor ajustado a la realidad.

En cuanto a la cobertura de docentes, conforme información del AMIE, para el año 2010, el Ecuador cuenta a nivel nacional con aproximadamente 214 000 docentes para los niveles de educación regular de Educación Inicial, EGB y

GRÁFICO 7.2 Nivel de formación de los docentes de instituciones educativas de educación regular a nivel nacional (por nivel de título docente); año 2010

7%

El nivel de formación docente presenta algunos desafíos de mejora. De acuerdo con el AMIE al año 2010, del total de docentes de educación regular, aproximadamente el 7,3% a escala nacional tiene título de Bachillerato en Ciencias de la Educación, el 65,9% presenta título de nivel superior docente (3.er nivel), el 6,2% título de posgrado (4.º nivel), y el 20,6% de los docentes no ha actualizado su nivel de formación docente (ver gráfico 7.2).

21%

6%

Bachillerato en Ciencias de la Educación

66%

Superior docente (3.er nivel) Postgrado (4.º nivel)

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

En cuanto a la mejora de la formación docente, desde el año 2009, el Ministerio de Educación puso en marcha el Sistema Integral de Desarrollo Profesional Educativo (Si-

No actualizado

GRÁFICO 7.3 Incremento del salario básico de docentes de zonas urbanas; 2006-2009 2006 2009 250

Dòlares

200

150

100

50

34

Décima categoría

Novena categoría

Octava categoría

Séptima categoría

Sexta categoría

Quinta categoría

Cuarta categoría

Tercera categoría

Segunda categoría

Fuente: Ministerio de Finanzas, Subsecretaría de Presupuestos, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Primera categoría

0


Revalorización de la profesión docente y mejoramiento de la formación inicial, capacitación permanente, condiciones de trabajo y calidad de vida

profe). Este sistema pretende incidir en la formación inicial docente, mejorar la oferta de formación continua, y proveer acompañamiento a los docentes y directivos. Sin embargo, ha existido mayor énfasis en la formación continua, a través de la organización de diversos cursos de orientación pedagógica, que presentan una duración de entre 10 y 60 horas.

RECUADRO 6

La formación inicial del docente: clave del cambio educativo Fausto Segovia B.*

La crisis de la educación nacional no sólo es estructural, sino funcional y sobre todo mental. El Estado gasta millones de dólares, pero un buen porcentaje se pierde por la deserción escolar y por la repetición. Pero, aclaremos, la cobertura es alta y meritoria en la educación básica, y sin embargo, todavía incipiente en la educación inicial y de bachillerato. A esto se añade la baja calidad y la débil gestión escolar. Y esto preocupa, porque la calidad de la educación —concepto complejo y polisémico— está asociada inseparablemente a la formación de maestros y maestras; a la calidad de vida de los docentes; al contexto de las familias de los educandos; y, por supuesto, a las condiciones de salud, nutrición y afecto indispensables.

Los programas del Siprofe actualmente son ejecutados por universidades y profesores acreditados para este cometido, pero se percibe que la capacidad de este sistema para abastecer la demanda de cursos de actualización y formación docente es limitada, y no suficiente. Por otra parte, es necesario que se realice un seguimiento de los resultados de estos programas, para establecer acciones que promuevan que un mayor número de los docentes que se matriculan en estos cursos los concluyan exitosamente.

En este sentido, el Ecuador ha dado saltos importantes en inversión, pero subyacen todavía problemas estructurales. Porque el cambio de la educación es cualitativo y no se puede realizar por decreto. ¿O es que, al parecer, la educación no está anclada a un objetivo superior de la sociedad: que los educadores —que somos todos y no exclusivamente los profesionales de la pedagogía— lo sintamos con pasión, con capacidad y firmeza, articulada a políticas públicas de escolaridad, salud, nutrición y empleo?

Según información del Sigob, entre los años 2009 y 2010, alrededor de 372 000 profesores han asistido a estos cursos de formación continua y perfeccionamiento docente. Por otra parte, en el año 2010, de los maestros incorporados al sistema, alrededor de 9500 nuevos (cerca del 50%) en el magisterio fiscal participan en talleres de orientación e inserción a su labor.

Por eso, formar personas, ciudadanos libres, sensibles y competentes, podría resultar declarativo si no existen la convicción, la decisión y la acción para cambiar desde las aulas, y a partir de la formación inicial de los profesores. El gran cambio pasa entonces, necesariamente, por la reforma de los Institutos Pedagógicos —antes Normales—, por la reforma paralela de todas las facultades de Ciencias de la Educación del país, y la construcción de la nueva Universidad Nacional de Educación, que establece la Constitución y las leyes vigentes de Educación Superior y Orgánica de Educación Intercultural.

Finalmente, es necesario comentar que de los docentes evaluados a través del Sistema Nacional de Evaluación (SER) que obtuvieron una calificación entre buena e insuficiente, 6800 docentes han recibido capacitación de manera obligatoria entre 2009 y 2010.

Ya pasó el tiempo —y se perdió mucho— en discusiones de carácter ideológico, reivindicativas en lo salarial. El docente —el nuevo docente— debe prepararse para la nueva escuela y la nueva sociedad, la del conocimiento; que nos enfrenta a todos a grandes desafíos como el fortalecimiento de la democracia, la equidad, la producción y la productividad, el respeto al medioambiente, el uso adecuado de las tecnologías, y el desarrollo humano integral con bases éticas.

Desde el año 2007 se han generado alrededor de 16 000 nuevas partidas docentes por el desdoblamiento de partidas de jubilados (Sigob 2011). Se debe observar que en los últimos años el número de educadores motivados a trabajar en el sector público (que se han inscrito en los procesos de incorporación al magisterio) se habría casi duplicado entre 2006 y 2008, gracias a las mejoras en las condiciones de trabajo dentro del ME.

La profesionalización del docente ecuatoriano debe ser integral y sistémica; es decir, desde su formación inicial básica y el pregrado hasta el posgrado, con oportunidades explícitas para su capacitación y entrenamiento en servicios; que articule algunas estrategias fundamentales: la investigación científica, la epistemología, los saberes didácticos, los métodos y las técnicas de evaluación, la producción editorial y el desarrollo de proyectos pedagógicos siempre en el contexto nacional, regional y mundial.Ecuador debe recuperar el discurso educativo, seleccionar mejor a su profesorado; equiparar a los pedagogos con profesiones de otras ramas; pagarles mejor, y renovar sustancialmente los sistemas de formación de los maestros, de tal manera que el currículo de la educación inicial, básica y bachillerato vaya en línea con el currículo de los Institutos Pedagógicos, de las facultades de Ciencias de la Educación y la nueva Universidad Nacional de Educación.

De acuerdo con el AMIE al año 2010, del total de docentes de educación regular, aproximadamente el 7,3% a escala nacional tiene título de Bachillerato en Ciencias de la Educación, el 65,9% presenta título de nivel superior docente (tercer nivel), el 6,2% título de posgrado (cuarto nivel), y el 20,6% de los docentes no ha actualizado su nivel de formación.

Por eso, a una evaluación integral de los Institutos Pedagógicos, debe seguir una planificación nacional. El Ministerio de Educación debe trabajar juntamente con las universidades y crear un sistema propio de autoevaluación continua, acreditación y certificación de maestros, planes de estudios y facultades especializadas en Educación. Así, la Universidad Nacional de Educación debe nacer como la primera con certificación internacional. *Fausto Segovia B. Ex Ministro de Educación. Editor Revista Educacción (Grupo El Comercio)

35


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

GRÁFICO 7.4 Porcentaje de docentes con título de tercer y cuarto nivel, por provincia; año 2010

En términos generales, la remuneración básica de los docentes del Ministerio de Educación se ha incrementado anualmente desde 2006 hasta el año 2009. Al revisar el incremento promedio para estos años, el salario básico de los educadores (promedio anual de remuneración básica por categoría, desde la primera hasta la décima categoría), para la zona urbana es de 16,10% (ver gráfico 7.3). En el caso de la zona rural, este valor es similar. En Galápagos, este incremento promedio anual es del 14,67%. Con la aprobación de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, se espera un incremento sustancial de las remuneraciones de los docentes. Hasta la realización de este Informe, no se contó con información suficiente para determinar los montos e incrementos porcentuales respectivos.

Orellana

Sucumbíos

Azuay

Santa Elena

Napo

Cañar

Manabí

Pastaza

Esmeraldas

Morona Santiago

Guayas

El Oro

Ecuador

Los Ríos

Pichincha

Santo Domingo de los Tsáchilas

Carchi

amora Chinchipe

Galápagos

Cotopaxi

Bolívar

Loja

Imbabura

Tungurahua

peño de sus estudiantes de tercer año de Bachillerato en las pruebas SER de 2008. Pichincha y Azuay, pese a no tener el mismo número de docentes con alta formación, presentan buenos resultados de desempeño. En el caso contrario, Bolívar y Los Ríos, que son las provincias con más bajo desempeño de sus estudiantes de tercer año de Bachillerato en las pruebas SER, presentan un número de docentes con alta formación mayor de la media nacional. Se debería estudiar con mayor profundidad las causas de esta situación.

Foto: Secretaría de Educación del Distrito Metropolitano de Quito

Fuente: Ministerio de Educación, base de datos AMIE, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

Chimborazo

% Educadores de Educación Regular con título docente superior (3.er nivel) y postgrado (4.º nivel) 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Mirada a nivel provincial Como se puede observar en el gráfico 7.4, al analizar el nivel de formación docente, algunas provincias que en otros indicadores no se encuentran en los primeros lugares (como Chimborazo, Tungurahua e Imbabura) cuentan con mayor número de docentes con formación de tercer y cuarto nivel que el resto. Sucumbíos y Orellana, de su lado, tienen un mayor porcentaje de docentes con formación menor a la media nacional. Partiendo de la hipótesis del rol fundamental que cumplen los docentes en la motivación de los estudiantes hacia lograr mejores desempeños en sus estudios, al comparar los resultados de las evaluaciones SER a los estudiantes —presentados en la política 6 (gráfico 6.6)— con el cuadro anterior, se puede apreciar que sus resultados no guardan la relación esperada en gran parte de los casos. De las cuatro primeras provincias que presentan la mayor cantidad de docentes con títulos de tercer y cuarto nivel, solamente Chimborazo y Tungurahua coinciden con los cuatro primeros lugares de provincias con mejor desem-

Las capacidades de los docentes y formadores son clave para motivar a los alumnos y conseguir que tengan éxito

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Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta el año 2012, o hasta alcanzar al menos el 6% del PIB

Política 8: Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta el año 2012, o hasta alcanzar al menos el 6% del PIB Garantizar los recursos financieros necesarios para que el sistema educativo promueva el desarrollo sostenido y sustentable del país. Nivel de cumplimiento de la política

GRÁFICO 8.1 Evolución del gasto en educación y del Presupuesto del Ministerio de Educación respecto al Producto Interno Bruto; años 2006-2010

El incremento del gasto del Sector Educación (gasto corriente y de inversión) en el Ecuador registra un nivel de cumplimiento superior a la media (6,73). A escala provincial, no es posible estimar un índice de cumplimiento debido a la falta de desagregación en la información a nivel territorial.

6,00% 5,00% 4,00%

2,62%

3,01%

4,03%

4,04%

2009

2010

3,38%

3,00%

El porcentaje del gasto e inversión en el sector educativo como parte del Producto Interno Bruto (PIB) fue el indicador utilizado en estimar el cumplimiento de la política 8 del PDE.

2,00% 1,00% 0,00%

Avances de la política

2006

2007 Gasto en Educación/PIB

La educación del país cuenta con más recursos que en el pasado. Sin embargo, es importante recordar que el aumento de la inversión por sí solo no mejorará sustancialmente la situación de la educación. El aumento de inversión de recursos para el sector debe ir acompañado —es más: guiado— por una estrategia de mejoramiento de la cobertura y de la calidad en la educación. En este sentido, aunque el PDE sienta las bases para enfocar el gasto al cumplimiento de sus siete políticas restantes, cumple parcialmente esta misión, ya que no establece con claridad la estrategia de gasto de estos recursos entre estas políticas. Gran parte de las acciones propuestas en el PDE se enfocan en el aumento de cobertura de los servicios educativos, a través de la eliminación de barreras de acceso a la educación como la eliminación de los «aportes voluntarios» para la matrícula de estudiantes en instituciones fiscales, la entrega de uniformes y textos gratuitos, la mejora y creación de nueva infraestructura educativa, y la alimentación escolar. No obstante, la mayor parte de los recursos del Ministerio de Educación están enfocados a cubrir el gasto corriente, pero los resultados esperados (que reflejen un aumento de la calidad de los docentes) en la realidad todavía no son suficientes.

2008

Presupuesto Ministerio de Educación/PIB

al 21%. Actualmente, para el año 2010, este monto alcanza los $2302 millones que, comparados con los $1094 millones del año 2006, significan un incremento nominal del 110% (Siise 2010). Al comparar los recursos invertidos en el sector frente al Producto Interno Bruto (PIB) nacional, el país ha pasado de invertir para educación alrededor del 2,6% del PIB en 2006, a invertir alrededor del 4% del PIB en 2010. Sin embargo, la variación del gasto del sector frente al PIB entre el año 2009 y el año 2010 no alcanzó el 0,5% anual que propone la política. Al revisar únicamente la situación del Ministerio de Educación, el crecimiento del presupuesto de la Cartera es similar: pasa de aproximadamente $1083 millones en 2006, a $2009 millones en 2010, registrando un incremento casi del 85,4%. Es interesante analizar que la proporción que tiene el presupuesto del ME dentro del gasto total en el Sector Educación se comporta de manera diferente: mientras en el año 2006; el presupuesto del ME representaba el 99% del gasto del sector, para el año 2010, esta proporción bajó al 87,3% (MF 2010). Así, revisando la información del gasto sectorial en educación, parte del incremento de recursos entregados por el Gobierno está siendo direccionada a programas de otras instituciones públicas, como el

El presupuesto ejecutado para el Sector Educación (que incluye al Ministerio de Educación y otras instituciones públicas relacionadas al área) se ha incrementado nominalmente cada año desde 2006 con un promedio cercano 37

Fuentes: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (Siise), 2010. Ministerio de Finanzas, Subsecretaría de Presupuestos, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.


Avances de las políticas del PDE hasta 2010

GRÁFICO 8.2 Inversión ejecutada (USD) de los programas emblemáticos del Ministerio de Educación; 2008-2010 140

Mejoramiento infraestructura Eliminación aporte voluntario escuelas Programa Alimentación Escolar Eliminación aporte voluntario colegios Hilando el Desarrollo Textos escolares gratuitos

Millones de dólares

120 100 80 60 40

Fuentes: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (Siise), 2010. Ministerio de Finanzas, Subsecretaría de Presupuestos, 2011. Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

20 0





Ministerio de Cultura, el Ministerio del Deporte, y la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología.

2011 y del Ministerio de Finanzas (ver gráficos 8.2 y 8.3). El Gobierno, desde hace algunos años, impulsa la eliminación de los mal llamados aportes voluntarios que realizaban los padres de familia de los establecimientos públicos. Conforme información del Sigob, al año 2009, por concepto de eliminación de aportes voluntarios en escuelas y colegios públicos, se entregaron aproximadamente $54 millones, alrededor de $27 millones a cada nivel.

Por otra parte, en cuanto al gasto del Ministerio de Educación, utilizando el análisis de su presupuesto para el año 2009, se determina, en términos generales, que alrededor del 89% de su presupuesto se enfoca en gasto corriente, y de donde el gasto para personal equivale a cerca del 96%. Esta relación es válida considerando que los docentes son el motor de la educación. No obstante, es necesario mejorar el seguimiento a su gestión y logros, para volver este gasto más eficiente. En cuanto a los gastos de inversión, estos representan aproximadamente el 10%.

Otro de los programas emblemáticos que impulsa el Ministerio es la entrega de uniformes escolares gratuitos bajo el programa Hilando el Desarrollo. Aproximadamente 946 000 estudiantes han recibido uniforme gratuito en el año 2010, lo que representa aproximadamente el 29% del total de estudiantes de EGB. El presupuesto destinado a este programa para ese año alcanza los $22 millones, monto que muestra un crecimiento respecto al año anterior de aproximadamente 7%.

Como analizamos anteriormente, entre los gastos más representativos que realiza el Ministerio de Educación se encuentran los que destina para cubrir los programas emblemáticos que lleva adelante. A continuación, se presentará información referente a los recursos invertidos en estos programas conforme datos obtenidos del Sigob al año

Mirada a nivel provincial La información pública que se encuentra disponible a nivel presupuestario no permite diferenciar fácilmente, y con alto nivel de confiabilidad, la ejecución presupuestaria a nivel provincial. Por esta razón, no ha sido posible identificar un indicador referente al gasto público que pueda presentar información confiable del gasto en educación a nivel provincial.

Resumen: Tasa estimada 2015 Meta 2015 Brecha estimado 2015-meta 2015



6,32% 6,00% -0,32%

Perspectivas de la política Dónde estamos Dónde deberíamos estar Dónde estaríamos Llegaremos a la meta

2010 2010 2015 2015

Probable

4,04% 4,11% 6,32% >90%

El gráfico 8.3 muestra la tendencia en los avances de la política de mantenerse su desarrollo histórico. Los resultados muestran que, para el año 2015, el presupuesto destinado a educación como porcentaje del Producto Interno Bruto del país sería aproximadamente de 6,32%, mayor que la

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Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta el año 2012, o hasta alcanzar al menos el 6% del PIB

RECUADRO 7

meta de la política (un nivel del 6,0%). De no haber cambios significativos en las políticas de gasto e inversión en educación, es muy probable (mayor al 90%) que se alcance la meta de la política.

Asignación territorial de recursos: base para alcanzar la equidad Francisco Enríquez*

Una vez que entró en vigencia la nueva Constitución de la República, de 2008, el problema del financiamiento de la educación como que dejó de ser una preocupación de la sociedad ecuatoriana, puesto que poco se ha hablado de él. Si bien la Carta Política establece en la Disposición Transitoria 18.ª que «El Estado asignará de forma progresiva recursos públicos del Presupuesto General del Estado para la educación inicial básica y el bachillerato, con incrementos anuales de al menos el 0,5% del Producto Interior Bruto hasta alcanzar un mínimo del 6% del Producto Interior Bruto», ello no necesariamente se ha cumplido a pesar de la importante inversión pública realizada en los últimos años. Pero el problema del financiamiento de la educación no se agota con una mayor inversión, sino que se hace indispensable establecer claras metodologías de asignación de recursos que permitan ganar en equidad, eficiencia y efectividad. La recién aprobada Ley Orgánica de Educación Intercultural constituye una oportunidad para ello, puesto que tiene un enfoque territorial en la organización del sistema educativo. En adelante, el sistema se organiza en Distritos y Circuitos Educativos, que corresponden a espacios territoriales cantonales o de mancomunidades en el caso de los Distritos, y a espacios más pequeños en el caso de los Circuitos. En cada uno de esos territorios habitan poblaciones que demandan el derecho a la educación, ante lo cual el sistema debe dotarles de servicios educativos regulares (generados por establecimientos) y no regulares (generados a través de otros medios). Esos establecimientos y medios deben estar articulados entre sí en red (Circuitos), y su misión es cumplir en su ámbito territorial con las metas del Plan Decenal de Educación hasta el año 2015. Dos son los retos fundamentales de la educación pública una vez aprobada la Ley. El primero, bastante reiterado ya, tiene que ver con el mejoramiento de la calidad de la educación, puesto que la experiencia latinoamericana y ecuatoriana demuestran que el solo incremento de la inversión fiscal en educación no es garantía para lograr el mejoramiento de la calidad, aunque sí para ampliar cobertura, como ha acontecido en el país. El solo incremento de la inversión en educación en los últimos cinco años, si bien es importante, no refleja ese esfuerzo fiscal en los logros académicos. Las pruebas realizadas por el mismo sistema a los alumnos dan cuenta de un estancamiento y a veces empeoramiento de la calidad educativa. El segundo aspecto —y muy ligado al primero— tiene que ver con la forma como actualmente se financia o se asignan recursos a los establecimientos educativos. Hasta ahora, esta asignación de recursos se realiza en función del gasto histórico, es decir, en función de la asignación del período escolar anterior, más un incremento correspondiente a la tasa de inflación anual. La organización del sistema educativo bajo un enfoque territorial, en Circuitos y Distritos, constituye una buena oportunidad para adoptar una modalidad de asignación de recursos basada en criterios de equidad, en donde los parámetros de asignación estén dados por la magnitud de la población contenida en ese territorio, las condiciones de pobreza, la dotación de infraestructura educativa, su nivel educativo; y otros indicadores como escolaridad, matrícula, deserción, repitencia, analfabetismo, entre otros. Además es necesario establecer incentivos a los Circuitos que obtengan mejores logros educativos. La intención es recuperar al presupuesto como una herramienta de la gestión educativa, de las políticas y metas del Plan Decenal, que actualmente no cumple. El incremento de la inversión en educación no es suficiente para mejorar la calidad educativa. La base para ello es lograr progresivamente la equidad en el acceso a los recursos públicos destinados a la educación. *Francisco Enríquez. Coordinador General Educiudadanía

El programa de alimentación escolar (PAE), durante el año 2010, entregó raciones alimenticias gratuitas a aproximadamente 1 530 000 estudiantes de EGB (lo que representa casi el 47,4% del total de estudiantes de EGB para el período escolar), atendiendo a 15 326 instituciones educativas fiscales del país. El gasto aproximado que realizó el programa durante 2010 es de $63 662 000. Respecto a la entrega de textos escolares gratuitos, durante el año 2010, se entregaron aproximadamente 8 796 000 textos, atendiendo a alrededor de 2 507 000 niños/as, que representan cerca del 78% de todos los estudiantes de EGB para ese período. Este programa ejecutó casi $11 millones en 2010, monto que presenta una caída de aproximadamente 14% frente al año anterior. Con relación al gasto en infraestructura en el año 2010, según información entregada por el Ministerio de Finanzas, el ME ejecutó aproximadamente $39 704 000 para mantenimiento y desarrollo de infraestructura educativa. Este valor representa apenas el 2% del presupuesto total del Ministerio; no obstante, significa un incremento con respecto al año anterior. Conforme información del Sigob al año 2009, se invirtieron casi $28 millones y fueron atendidos 134 establecimientos educativos.

Para el año 2015, el presupuesto destinado a educación como porcentaje del Producto Interno Bruto del país sería aproximadamente de 6,32%, mayor que la meta de la política (6,0%). GRÁFICO 8.3 Tendencia de la política 8 para el período 2011-2015 7% 6%

y = 0.0002x2 - 0,815x + 815,27 R2 = 0.82245

6% Meta

5% 4% 3% 2% 1% 0%

1990

1995

2000

2005

2100

2015

2020

Elaboración: EDUCIUDADANÍA.

39


CAPÍTULO 4 El Observatorio Ciudadano de la Educación de Turubamba

El Observatorio Ciudadano de la Educación de Turubamba La participación social como mecanismo de un nuevo sistema educativo Los observatorios ciudadanos de la educación son espacios de participación social, basados en la información educativa zonal, cuyo objetivo es la construcción de iniciativas y propuestas en beneficio del desarrollo de la educación local. Esta movilización ciudadana se forma alrededor de los Distritos y Circuitos Educativos que, en el nuevo modelo de educación, se implementan como forma de gestión desconcentrada. En este marco, se creó el Observatorio Ciudadano de la Educación, dentro de la parroquia de Turubamba, con apoyo del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y de EDUCIUDADANÍA. El Observatorio busca desarrollar, en la población, aspectos relativos a la exigibilidad y corresponsabilidad en torno a la educación en general. La iniciativa se viene desarrollando desde diciembre de 2010 y forma parte de los procesos de participación ciudadana que tienen como finalidad fortalecer el Circuito Educativo de Turubamba, proyecto piloto que cuenta con 15 instituciones educativas en la parroquia.

Los resultados de esta investigación muestran que en Turubamba existe una alta matrícula en la escuela, es decir, de 5 a 11 años. Sin embargo, en la secundaria, con edades comprendidas entre los 12 y 17 años, el nivel de matriculación disminuye al 91,8% de los individuos. Incluso este nivel es inferior, pues un porcentaje igual al 2,4% de estos individuos, a pesar de estar matriculados, no asisten a su plantel educativo. La razón principal de esta inasistencia es la falta de dinero y sus problemas derivados, condición que afecta a muchas familias de los distintos barrios de esta populosa parroquia de Quito. Un objetivo importante de este estudio fue conocer el estado de las cuatro primeras políticas del Plan Decenal de Educación (PDE) en la parroquia. Hay que recordar que estas políticas se refieren a la meta de lograr el acceso total en Educación Inicial, y en Educación General Básica; tener al menos el 75% de acceso en Bachillerato; y lograr la erradicación del analfabetismo. El estudio reflejó que, en la parroquia, existe un 23,3% de los infantes de 0 a 4 años que se encuentran atendidos por servicios de educación inicial. Este porcentaje es bajo tomando en cuenta que la mayoría de padres que no tienen a sus hijos en estos centros de desarrollo infantil tampoco los envían a otras instituciones educativas, por considerar a sus niños menores de 5 años muy pequeños para asistir a estos sitios. Estas circunstancias dificultan el cumplimiento de la meta.

Dentro de la planificación operativa de este Observatorio, en su fase inicial de implementación, se investigó la realidad educativa de Turubamba mediante una encuesta en hogares de la parroquia, durante febrero de 2011. El instrumento metodológico aplicado fue construido en función de diversas variables de impacto educativo directo, y de otras que afectan o condicionan la educación. La muestra de la población constituyó una selección aleatoria estratificada de hogares, dentro de las zonas censales que mantiene el INEC para esta parroquia, lo cual garantizó la confiabilidad de los datos obtenidos. Foto: Alejandro Moya, Educiudadanía

Esta investigación también mostró que la matrícula neta de Educación General Básica, (5 a 14 años 11 meses), es alta, el 97,9%. Sin embargo, con base en la información levantada, se observa que alrededor de 250 estudiantes de la parroquia no han terminado la EGB y, por tal motivo, algunos de ellos (alrededor de 120 estudiantes) forman parte del Ciclo Básico Acelerado, un programa que el DMQ emprende para incluirlos en estos niveles. El nivel de matrícula de la EGB difiere en gran medida del nivel de matrícula en el Bachillerato. La investigación muestra que, en la parroquia, apenas el 43,9% de la población entre los 15 y 17 años de edad se encuentra estudiando este nivel. Pero también arroja que, dentro de estas edades, el 84,8% de la población se encuentra estudiando. Esta gran diferencia muestra que existe un alto porcentaje de rezago escolar en los adolescentes de 15 a 17 años en Turubamba: muchos que deberían estar cursando el Bachillerato no se hallan dentro de este ciclo escolar. Si bien el nivel de matrícula en la EGB es alto en la zona, no se puede definir la influencia del rezago escolar en dicho

El objetivo de los observatorios ciudadanos de la educación es construir propuestas ciudadanas, a través de información zonal educativa y desarrollo de capacidades

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El Observatorio Ciudadano de la Educación de Turubamba

nivel. Asimismo, puede provocar estas variaciones significativas en el Bachillerato entre la población que estudia y aquélla que lo hace dentro del nivel que le corresponde.

RECUADRO 8

Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI): educando desde la participación ciudadana Nubia Zambrano M.*

Finalmente, este estudio muestra que, en la parroquia de Turubamba, el nivel de analfabetismo es igual al 1,70% de la población en general. Esta condición es mayor en las mujeres (con un 3%) en comparación con el porcentaje de hombres (el 0,2%). Dicha diferencia devela un problema de equidad de género en el acceso a los programas para la erradicación del analfabetismo en la zona.

Ecuador está viviendo una constante transformación del marco constitucional y, en él, de las leyes que norman las acciones en educación; sobre todo en lo que concierne a la participación ciudadana: la Constitución de 2008, en varios de sus artículos —38, 57 (numeral 14) y 347—, la garantiza y promueve como el mecanismo idóneo de inclusión social.

Además de obtener información estadística sobre educación, este estudio trató de indagar en las posibles externalidades que pueden influir en el proceso educativo en la parroquia, y encontró que la mayoría de individuos dicen estar afectados dentro de sus barrios por la delincuencia y las pandillas. Por ello, el Observatorio desarrolló un concurso de iniciativas ciudadanas para que la comunidad propusiera alternativas de uso del tiempo libre que brinden un espacio de coeducación, recreación e integración de redes ciudadanas dentro de la parroquia, con el fin de contar con mejores espacios de formación que alejen a la comunidad de estos posibles peligros educativos. El concurso tuvo gran acogida dentro de la población y sirvió para que, desde distintos sectores y entornos, construyeran su propuesta inclusiva y de formación integral para niños, adolescentes y adultos.

La Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), en vigencia desde el 31 de marzo de 2011, tiene grandes avances en comparación con la Ley General de Educación; su ventaja son los procesos de inclusión: considera que la familia y la sociedad tienen el derecho y la responsabilidad de participar en los procesos educativos; y su fortaleza: el desarrollo de las relaciones interculturales. Uno de los mecanismos para garantizar la actoría y la vivencia de los derechos en la LOEI (Capítulo III, artículo 7, b), y promover la participación democrática de niñas, niños y adolescentes, tiene que ver con la constitución de gobiernos estudiantiles y escolares que, además, transparentan la gestión administrativa y pedagógica a través de la rendición de cuentas, efectivizando así la corresponsabilidad social.

Otro de los objetivos del Observatorio fue el de iniciar un diálogo social con los diversos actores que intervienen en la educación, como padres de familia, docentes, estudiantes y comunidad en general. Para este fin, se llevó a cabo una serie de talleres participativos que impartieron diversos temas para el análisis y discusión entre los mencionados actores. El fin primordial de estos diálogos era construir y desarrollar propuestas generadas en la comunidad y que fueran transformando la educación en la zona. Como resultado de estos talleres, se pudo conocer los pensamientos y criterios que, según estos agentes, brindarían una mejor educación y pudieran facilitar los logros y metas educativas. Un ejemplo de esto fueron los testimonios de por una parte de los docentes del Circuito Educativo de Turubamba, quienes expusieron que una mejor educación se formaría por el mayor involucramiento de los distintos actores dentro del proceso educacional (padres de familia, rectores, autoridades e incluso el mismo estudiante). Estos datos muestran el interés —y la razón de ser— de que exista una mayor participación social en torno a la educación, uno de los objetivos que maneja y direcciona el trabajo del Observatorio Ciudadano de la Educación en Turubamba.

El artículo 1 de la LOEI determina los principios y fines que la orientan en el marco del Buen Vivir: la interculturalidad y la plurinacionalidad, así como las relaciones entre sus actores. De esta forma, la Ley desarrolla y profundiza los derechos, obligaciones y garantías constitucionales en el ámbito educativo; y establece las regulaciones básicas sobre su estructura, niveles, modalidades, modelo de gestión, financiamiento y la participación dentro del Sistema Nacional de Educación. El Modelo de Gestión promueve la participación desde los espacios más cercanos a los actores del proceso educativo: aula, centro educativo, circuito, distrito, zona; estableciendo un vínculo real con el contexto local y nacional al afianzar los siguientes aspectos clave: 1) educación para la democracia; 2) participación ciudadana; y 3) corresponsabilidad en el marco de una convivencia armónica. Dichos aspectos se sustentan en la formación cívica y ciudadana de la sociedad, que debe promoverse en la cotidianidad en que niñas, niños, adolescentes, hombres y mujeres aprenden, se educan y participan. Para ello, el Estado debe convertir a las instituciones educativas en espacios democráticos de crecimiento y desarrollo, donde se ejerzan derechos y su exigibilidad; así, la inclusión de la

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Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

ferencias individuales y culturales, y la cosmovisión de los diversos actores.

diversidad generacional, de nacionalidades y pueblos, de género y de pensamiento, puede concretarse y traducir las identidades que configuran a nuestro país.

No obstante —insistimos—, garantizar la participación efectiva pasa por varios condicionamientos fundamentales: 1) crear condiciones que motiven la participación; 2) promover y consolidar el conocimiento desde la información; 3) fortalecer el ejercicio de los derechos individuales y colectivos; 4) generar procesos de formación ciudadana; y 5) impulsar procesos de observancia, control social, rendición de cuentas y veedurías ciudadanas.

La participación en el diseño, planificación y ejecución de la política educativa es clave para que ésta se llene de significado y tenga sentido para la comunidad. El Consejo Nacional de Educación, fijado en la LOEI, es el espacio de concertación sobre lo educativo entre representantes de las diferentes instancias, pueblos y nacionalidades; según dicha entidad, éste será el ámbito donde se fortalecerá la interculturalidad y una mayor actoría de todas y todos las y los excluidos históricamente de los procesos educativos.

El marco normativo garantiza la participación. Empero, es importante evitar su institucionalización y velar por la independencia de la sociedad civil en una coyuntura donde se percibe una desmovilización de las organizaciones sociales en el marco de presentar propuestas, mantener la actoría y coparticipar en temas de interés.

Ésta es otra diferencia fundamental: la nueva Ley asume el reto de la interculturalidad en el sistema educativo, generando las condiciones para el ejercicio y la exigibilidad de derechos; reconociendo a la educación del país como intercultural para toda la población; garantizando el fortalecimiento de nacionalidades y pueblos, su cosmovisión y procesos organizativos; efectivizando la valoración y el reconocimiento de las otras y otros: la otredad.

En este contexto, la educación debe rescatar el espacio de promoción de la participación desde la actoría y exigibilidad de derechos de acuerdo al Código de la Niñez y Adolescencia; desde donde se logre superar el adulto-centrismo, la discriminación y el abuso de poder; así como compartir espacios de decisión y vinculación de los actores educativos con los actores comunitarios.

Pero además, para garantizar el desarrollo del territorio local en el contexto del derecho a la educación a lo largo de toda la vida, y potenciar la vinculación entre los diferentes niveles del sistema educativo, debe contarse con la coparticipación de los gobiernos autónomos descentralizados; reglamentar las estructuras planteadas y los procesos participativos; incorporar mecanismos que promuevan la corresponsabilidad social; retomar la veeduría comunitaria y la rendición de cuentas de todos los actores de la comunidad educativa, desde una educación para la democracia sustentada en principios y valores.

La participación recobra sentido en la medida en que los responsables de las decisiones retoman las propuestas sociales en sus agendas programáticas y políticas, y en la construcción de éstas generan estrategias incluyentes e incorporan las miradas de los diferentes actores desde sus realidades y percepciones. La participación transciende en la medida en que influye en cambios de pensamiento, de paradigmas, de modelos de gestión, y en la construcción de políticas públicas con sus respectivas asignaciones presupuestarias. Su concreción consolida los procesos y los movimientos sociales; no subestima las propuestas y reconoce a los individuos organizados como interlocutores válidos.

Retos de la participación en el Sector Educación Las leyes de Educación y Participación Ciudadana se conectan al coincidir en sus propósitos, al garantizar los derechos a participar y acceder a la información, al ofrecer a ciudadanos y ciudadanas los elementos necesarios para su exigibilidad, así como fomentar el control social y la rendición de cuentas en la gestión de lo público y lo privado.

La educación debe rescatar el espacio de promoción de la participación desde la actoría y exigibilidad de derechos de acuerdo al Código de la Niñez y Adolescencia; desde donde se logre superar el adulto-centrismo, la discriminación y el abuso de poder; así como compartir espacios de decisión y vinculación de los actores educativos con los actores comunitarios.

En los procesos participativos de la comunidad educativa se impulsa la mejora de las condiciones de inequidad en lo individual y colectivo; la participación gana sentido y se concreta en la toma de decisiones y el ejercicio de derechos desde la actoría ciudadana, respetando las di*Nubia Zambrano M. Responsable del área de Educación de CARE Internacional Ecuador

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CAPÍTULO 5

Los desafíos del PDE: conclusiones y recomendaciones del Informe

Los desafíos del PDE: conclusiones y recomendaciones del Informe Después de que ha transcurrido la mitad del período desde que el PDE entró en ejecución, es un buen momento para identificar avances, estancamientos y retrocesos; y, en ese marco, proponer algunas recomendaciones. que los distintos prestadores y las distintas modalidades de educación inicial logren los mismos resultados. De igual manera, es necesario que el país cuente con un sistema de información que unifique los registros estadísticos de los dos sistemas indicados y de los distintos centros privados de desarrollo infantil. El Estado debe contar con información veraz y oportuna, que le permita monitorear la calidad de los servicios de cada centro e institución educativa de Educación Inicial. El porcentaje de niños menores de 5 años cubiertos por instituciones públicas es del 50,17% para el año 2010. No se pudo obtener información adecuada respecto a la cobertura privada.

La calidad de la educación no depende solamente de los factores propios del sector, sino también de otros, lo que exige trabajar en programas que involucren a la familia, la comunidad, las organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y los gobiernos locales. Dado que la calidad de la educación depende de una serie de factores propios del sistema educativo —relativos a la formación y experiencia de los docentes; a las condiciones materiales de infraestructura, equipamiento y material educativo; al currículo; a los métodos pedagógicos y al modelo de gestión—, depende también de factores exógenos al sistema y que guardan relación con la violencia social, el maltrato infantil y la violencia intrafamiliar, la pobreza, el irrespeto al diferente, la corrupción, entre otros. Se recomienda, de un lado, trabajar con otros actores como los padres de familia, las organizaciones sociales, las organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y la comunidad; y, de otro lado, exigir una visión más integral en la gestión estatal, que involucre una acción coordinada con los diferentes ministerios y una acción concurrente con los gobiernos locales.

Con respecto a la política 2, que tiene relación con la universalización de la Educación Básica, es en la que mayores avances se registran del PDE (94,8%), aunque la ampliación de la matrícula no necesariamente implica universalización; más aún, cuando se presentan problemas en la información al no contar con un registro adecuado de los procesos de repitencia y abandono escolar, toda vez que el ME, entre 2007 y 2009, realizó una sola observación del ciclo educativo, lo que dificultó dimensionar la magnitud de estos fenómenos, y de allí que algunos estudios pongan alertas . Si se suma la tasa de repitencia y la deserción en EGB, de cada 100 niños, casi 10 no son promovidos al siguiente nivel, y se convierten en los más propensos a abandonar el sistema formal de educación. La calidad de las instituciones educativas debe medirse también en términos de su capacidad para retener a sus estudiantes a través de procesos pedagógicos innovadores. De otro lado, si bien esta política define el ciclo de Educación Básica como el equivalente a 10 años, el rango de tiempo es tan alto que impide visualizar con claridad fenómenos como el anotado. Hay que mantener la política del ciclo de Educación Básica (10 años), aunque se recomienda presentar la información también como Primaria y Secundaria, puesto que ello permitirá comparar la situación educativa con el resto de países de la región y el mundo, los cuales conservan en la estructura de su sistema la educación Primaria y Secundaria.

Precisar las diversas modalidades de atención a los niños menores de 4 años y fijar estándares de calidad es condición para alcanzar resultados similares entre los distintos prestadores. En Educación Inicial, que corresponde a la política 1 del Plan, es necesario que el ME y el MIES establezcan con claridad las diversas modalidades de atención a los niños de entre 3 y 4 años, las que deben contener aspectos referidos a la educación, pero también al cuidado y atención a los niños. La calidad de la educación en este nivel es incierta ante la ausencia de una política nacional en este aspecto. Se deben revisar y fortalecer los mecanismos de seguimiento en todo el país, tanto de prestadores públicos como privados. Para ello, es necesario contar con estándares mínimos unificados de acreditación que aseguren

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Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

Mayor responsabilidad de los gobiernos locales en la educación.

Avance importante en la ampliación de la matrícula en el Bachillerato, pero aún insuficiente para alcanzar la meta al año 2015.

En cuanto a la política 5: infraestructura y equipamiento educativo, se recomienda precisar con mayor claridad, en el modelo de gestión del sistema educativo a implementarse, el alcance de la concurrencia entre Gobierno nacional y gobiernos locales, toda vez que la acción de estos últimos no puede quedar restringida en materia educativa de la dotación de infraestructura y equipamiento, por ser eje fundamental del desarrollo local. La inversión realizada en infraestructura desde el año 2008 tiene una tendencia a la baja. Sin embargo, en términos nominales, los montos de la inversión son significativamente mayores a los recursos invertidos en los años 2006 y 2007.

La política 3 y la meta planteada para 2015 —que propone que el 75% de la población comprendida entre los 15 y los 18 años deben estar en Bachillerato— es una de las más retrasadas si se la mira en términos cuantitativos. Para 2010, apenas el 59,4% de esa población está en el Bachillerato, lo que hace prever que la meta no será cumplida, toda vez que, en 2005, un año antes del arranque del PDE, la tasa de escolaridad se situaba en el 46,5%. La debatida reforma del Bachillerato, que se pone en marcha a partir de septiembre de 2011 en el régimen escolar de la Sierra y la Amazonía, genera múltiples temores y dudas por la falta de información y de discusión generada, así como por la ausencia de consenso. Se recomienda abrir espacios de discusión entre los diversos actores para, sin retrasar el proceso, establecer un período de transición que permita validar o rectificar varios aspectos de la reforma. La propuesta del «Bachillerato General Unificado», y el programa de fortalecimiento de la formación técnica profesional afrontan dos problemas clave: fomentar el ingreso de más estudiantes al Bachillerato, y lograr retener a los estudiantes que ingresan, problemas que se relacionan con la falta de interés de los jóvenes que terminan la EGB y con las necesidades económicas de sus familias, lo que los obliga a iniciar actividades laborales y productivas.

Lo más crítico del cumplimiento del PDE tiene que ver con la política 6, que se refiere a la calidad educativa. Los estándares de calidad presentados por el Ministerio durante el año en curso fueron incompletos y muy generales, puesto que repitieron enunciados que hasta hoy no han sido concretados en acciones específicas. Se presentaron los estándares y no ha habido continuidad en su discusión pública. La calidad es un tema complejo que pasa por muchos aspectos, en los que están involucrados, como se anotó antes, no solo los actores y recursos de la educación, sino muchos otros, aunque el tratamiento de éstos deba ser considerado en el proceso educativo. La medición de la calidad educativa es un tema complejo que hasta ahora, en mucho, se ha asociado con las Pruebas SER a los alumnos, lo que ha dado lugar a una discusión muy restringida. Se recomienda abrir un debate sostenido sobre la calidad de la educación, con diversos sectores que involucre a universidades, sector privado, sociedad civil, gobiernos locales, organizaciones de la sociedad civil.

En alfabetización y educación de adultos, queda aún tarea pendiente. Con respecto a la política 4, también existen serios problemas en materia de información, puesto que el Ministerio no cuenta con un sistema que registre las diversas actividades que se realizan en este campo; de ahí las dificultades presentes en la administración anterior, cuando el entonces ministro de Educación, Raúl Vallejo, declaró al país libre de analfabetismo, para luego ser rectificado por el mismo Gobierno . Pero es indispensable también precisar el alcance de la alfabetización, puesto que se asoció con alfabetizado a quien sabe escribir su nombre. Sobre la educación de adultos, a pesar de que la Constitución vigente propone que la educación es un derecho de toda la población y a lo largo de toda la vida, es muy poco lo que se ha avanzado al respecto.

La revalorización de la carrera docente y que corresponde a la política 7 es difícil de medir, aunque es quizás una de las que más cambios ha tenido. Se han elevado las remuneraciones de los docentes, buscando equipararlas con el resto de funcionarios

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Conclusiones y recomendaciones

del sector público. Ello ha significado también mayores exigencias a los maestros, quienes ahora están obligados a permanecer en los establecimientos las ocho horas diarias laborables. Se ha introducido la evaluación a los docentes (SER) y se ha creado un sistema de formación continua (Siprofe). Además, se están dando pasos para la creación de la Universidad Pedagógica del Ecuador. La carrera funcionaria del docente ha cambiado, fundándola en criterios basados en la meritocracia. Hay un programa de jubilación obligatoria para los mayores de 70 años. Todos estos elementos han dado pauta a un proceso importante de cambios, donde todavía hay muchos desafíos y aspectos que aclarar, pese a lo cual los pasos dados dan cuenta de la voluntad política de enfrentarlos. El proceso está iniciado y requiere de la ampliación de espacios de diálogo, concertación y disensos propios de un cambio. En los últimos años, el número de educadores motivados a trabajar en el sector público, que se han inscrito en los procesos de incorporación al Magisterio, se habría casi duplicado entre 2006 y 2008, gracias a las mejoras en las condiciones de trabajo dentro del ME. No obstante, conforme información del AMIE al año 2010, del total de docentes de educación regular, aproximadamente el 7,3% a nivel nacional tiene título de Bachillerato en Ciencias de la Educación, el 65,9% presenta título de nivel superior docente (3.er nivel), el 6,2% título de posgrado (4.º nivel), y el 20,6% de los docentes no ha actualizado su nivel de formación docente.

del Ministerio de Educación para 2012, al cambiar la apertura presupuestaria, puede ser una buena oportunidad para introducir cambios en la asignación de recursos, toda vez que el gasto histórico ya no es un referente y más bien se debe formular un presupuesto de base 0, acatando los límites establecidos por la política presupuestaria emitida por el Ministerio de Finanzas y la Senplades.

La universalidad de la educación es posible si se avanza en equidad, es decir, en la posibilidad de que todos accedan a una educación de calidad. El carácter de la universalización debe trascender al aumento de la cobertura, y perseguir objetivos de calidad (concepto transversal a toda la educación), equidad y pertinencia. No obstante, la limitación de esta política es que está enfocada explícitamente a lograr un resultado netamente cuantitativo referido a cobertura neta universal, que no considera calidad, cosa que acontece con otras políticas del PDE.

La incorporación de un enfoque territorial en la gestión educativa demanda mayor equidad territorial entre provincias y cantones. La incorporación de una metodología que calcula el nivel de cumplimiento de cada política en el nivel nacional y provincial permite observar las brechas entre el estado actual y los objetivos del PDE al finalizar su vigencia. Hay provincias con niveles altos de cumplimiento y otras rezagadas, con mayores desafíos. Se recomienda la formulación de políticas territoriales diferenciadas como una estrategia que permita superar las brechas entre localidades. El enfoque territorial del cumplimiento de las políticas constituye una herramienta importante de empoderamiento y participación ciudadana a nivel local.

Pese al esfuerzo fiscal en inversión en educación, va a ser difícil cumplir con la política hasta el año 2015. La política 8, que se refiere al gasto e inversión en educación y que propone un incremento anual en un 0,5% del PIB hasta alcanzar el 6%, no se ha cumplido hasta 2010. Los problemas de esta política más bien son dos: de un lado, el hecho de que su sostenimiento dependa de factores coyunturales como el elevado precio del barril de petróleo en el mercado internacional, esto por cuanto no están garantizadas las fuentes de financiamiento de la educación; y, por otro lado, nada o muy poco se ha hecho en el Ministerio para lograr un gasto e inversión más eficiente y equitativo. La territorialización del sistema educativo puede ser también una buena oportunidad para lograr avances en materia presupuestaria y de asignación de recursos. La formulación del presupuesto

Necesidad de avanzar en un sistema de riesgos y alertas que alerte el riesgo de no cumplir con las metas previstas al año 2015. Esta primera aproximación del sistema de riesgos y alertas permite tener una pauta del potencial de cumplimiento del PDE hasta 2015, en que se puede observar niveles importantes en incremento de la matrícula de EGB y en Bachillerato, así como en incremento del gasto e inversión en educación. Hay buenas probabilidades de alcanzar esas metas. También muestra que,

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Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

de Estado, la que deberá ser sostenida y enriquecida por el siguiente Gobierno.

a pesar de los esfuerzos realizados en universalizar la educación inicial y en erradicar el analfabetismo, es poco probable que se alcancen esas metas en las condiciones actuales. Se requiere de mayores esfuerzos si se quiere avanzar en esas metas.

Ampliar y superar la visión escolarizada del PDE, que concibe la educación como una actividad que se desenvuelve únicamente en el aula entre docente y alumnos. Por el contrario, se debe asumir la educación como una actividad que se realiza también fuera del aula, en que espacios como la vida familiar, la reunión barrial y la vida comunitaria se convierten en espacios educativos, recreativos y de reproducción de la cultura, en el marco de una historia, un territorio, un ambiente. Además, la educación debe ser no solo para la población en edad escolar, sino una actividad para todos y durante toda la vida. Para todo esto, es necesario complementar al Plan Decenal con programas y acciones en esta perspectiva.

Hay que mejorar los sistemas de información en educación, garantizando su calidad y periodicidad. Consideración aparte tienen los sistemas de información en el Ecuador, puesto que siguen siendo una carencia importante en la formulación e incluso en la ejecución de la política pública. Debe trabajarse en mejorar y coordinar todos los sistemas de información. Esta fue la principal limitante para el nivel de análisis del estudio.

Incorporar al PDE el Plan Nacional del Buen Vivir y las Metas 2021 de la OEI.

El Plan Decenal de Educación debe fortalecerse y ampliarse.

Las Metas Educativas 2021 son los dos aportes fundamentales a ser integrados en el Plan Decenal de Educación y que complementan a la Declaración de Dakar de la Unesco en 2000 sobre Educación para Todos en el Mundo: La Educación que queremos para la generación de los Bicentenarios de la OEI, y el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 del Gobierno Nacional.

Es necesario fortalecer y ampliar el Plan Decenal de Educación 2006-2015 y no sustituirlo por otro, ya que cuenta con la legitimidad de haber sido aprobado en Consulta Popular por cerca del 70% de la población. Además, es el primer Plan que ha sobrevivido a dos gobiernos, y se convierte así en política

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ANEXO

Nota metodológica del cálculo del nivel de cumplimiento del PDE

Estimación del nivel de cumplimiento del PDE a b c P1 c d e P2 f g h P3 i j P4 k l m n o p P5 q r s t u v P6 w x P7 y

Indicador POLÍTICA 1 Población de 0 a 4 años 11 meses Niños/as menores de 5 años atendidos en servicios de desarrollo infantil ME + INFA(MIES) Tasa de cobertura pública de niños menores a 5 años Nivel de cumplimiento política 1 POLÍTICA 2 Tasa neta de asistencia EGB (nacional)/Tasa neta de matrícula EGB (provincial) Tasa de repitencia EGB Tasa de deserción EGB Nivel de cumplimiento política 2 POLÍTICA 3 Tasa neta de asistencia Bachillerato (nacional)/ Tasa neta de matrícula EGB (provincial) Tasa de repitencia Bachillerato Tasa de deserción Bachillerato Nivel de cumplimiento política 3 POLÍTICA 4 Tasa de analfabetismo Número de años de escolaridad (promedio) Nivel de cumplimiento política 4 POLÍTICA 5 Número de estudiantes por aula en uso (ajustado) Porcentaje de instituciones educativas con acceso a agua potable Porcentaje de instituciones educativas sin servicio de energía eléctrica Número de instituciones educativas sin servicio de eliminación de aguas servidas Pocentaje de instituciones educativas con biblioteca Número de estudiantes por computadora para enseñanza (ajustado) Nivel de cumplimiento política 5 POLÍTICA 6 % estudiantes evaluados en Lenguaje con calificación al menos buena en 7.º año de EGB por provincia % estudiantes evaluados en Matemática con calificación al menos buena 7.º año de EGB por provincia % estudiantes evaluados en Lenguaje con calificación al menos buena 10.º año de EGB por provincia % estudiantes evaluados en Matemática con calificación al menos buena 10.º año de EGB por provincia % estudiantes evaluados en Lenguaje con calificación al menos buena 3.er año de Bachillerato por provincia % estudiantes evaluados en Matemática con calificación al menos buena 3.er año de Bachillerato por provincia Nivel de cumplimiento política 6 POLÍTICA 7 % educadores EGB y Bachillerato con título de tercer nivel % educadores EGB y Bachillerato con título de cuarto nivel Nivel de cumplimiento política 7 POLÍTICA 8 Gasto total (inversión y corriente) del sector educativo / PIB (%)

P8 Nivel de cumplimiento política 8 Nivel de cumplimiento general PDE

Método de Cálculo

Fuente Enemdu, 2010 AMIE, 2011; INFA (MIES), 2011

=b/a = c * 10

Educiudadanía, 2011 Educiudadanía, 2011 Educiudadanía, 2011 = (c - 0.05*d - 0.05*e) * 10

X

X

Educiudadanía, 2011 Educiudadanía, 2011 Educiudadanía, 2011 = (f - 0.05*g - 0.05*h) * 10

X

X Enemdu, 2010 Enemdu, 2010

=(((1-i)*0.8)+(j/10*0.2))*10

X

X AMIE, 2011 AMIE, 2011 AMIE, 2011 AMIE, 2011 AMIE, 2011 AMIE, 2011

= PROMEDIO (k, l, m ,n, o, p)

X

X Ministerio de Educación, 2011 Ministerio de Educación, 2011 Ministerio de Educación, 2011 Ministerio de Educación, 2011 Ministerio de Educación, 2011 Ministerio de Educación, 2011

= PROMEDIO (q, r, s, t, u, v)

X

X AMIE, 2011 AMIE, 2011

=(+w*0.9+x*0.1)*10

X

X SIISE, 2010; Ministerio de Finanzas, 2011

= y/6 * 10 = PROMEDIO (P1, P2, P3, P4, P5, P6, P7, P8)

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Estimación a nivel: Nacional Provincial X

X X

X


Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

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Tasas e indicadores Tasa de escolarización EGB Número de niños/as entre 5 y 14 años que asisten a los niveles de EGB en relación a la población de la misma edad. Tasa escolarización Bachillerato Número de jóvenes entre 15 y 17 años que asisten a los niveles de Bachillerato en relación a la población de la misma edad. Tasa de matrícula neta EGB Relación entre el número de niños/as de 5 a 14 años matriculados en EGB en relación a la población de la edad correspondiente. Tasa matrícula neta Bachillerato Relación entre el número de niños/as de 15 a 17 años matriculados en Bachillerato en relación a la población en la edad correspondiente. Eficiencia EGB o Bachillerato Estudiantes que están por concluir la EGB o el Bachillerato que comenzaron a tiempo, que no se retiraron, ni repitieron un año en EGB o en Bachillerato.

Tasa de deserción escolar Total de niños/as matriculados en el nivel menos el total de niños que son promovidos y menos el total de niños que repiten el nivel con respecto al total de niños matriculados para el nivel. Población con rezago educativo Población de 18 años o más que no ha concluido el 10.º de EGB. Tasa de analfabetismo anual Número de analfabetos (personas que no saben leer ni escribir) mayores de 15 años en un año determinado. Tasa de analfabetismo funcional Número de personas de 15 años o más con 3 años o menos de EGB respecto al total de la población con 15 años más. Años promedio de escolaridad Promedio de años escolares cumplidos por la población en un territorio determinado.

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Tasas, Glosario

Glosario PDE Papde Lotaip AMIE Enemdu Siise Sinec Dinamep PAE EGB INEC MCDS INFA (MIES) Senplades Unesco BCE ORI MBS Pronepe Fodi Daina ER EGB CDI CNH WKW UET CF JI SER CCNN CCSS Senres Dinse

Plan Decenal de Educación Programa de Apoyo al Plan Decenal Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública Archivo Maestro de Instituciones Educativas Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador Sistema Nacional de Estadísticas Educativas Dirección Nacional de Planeamiento de la Educación Programa de Alimentación Escolar Educación General Básica Instituto Nacional de Estadística y Censos Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social Instituto de la Niñez y la Familia Secretaría Nacional de Planificación Organización de las Naciones Unidas para la Educación Banco Central de Ecuador Programa Operación Rescate Infantil Ministerio de Bienestar Social Programa Nacional de Educación Preescolar Fondo de Desarrollo Infantil Dirección Nacional de Atención a la Niñez y Adolescencia Educación Regular Educación General Básica Centros de Desarrollo Integral Modalidad Creciendo con Nuestros Hijos Modalidad Wawakamayu Wasi Unidades de Estimulación Temprana Modalidad Correos Familiares Modalidad Jardines Infantiles Sistema Nacional de Evaluación y Rendición de Cuentas Ciencias Naturales Ciencias Sociales Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Público Dirección Nacional de Servicios Educativos

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Del sistema de observación a la construcción de propuestas ciudadanas

Índice de gráficos y recuadros Gráfico A.1 Gráfico A.2 Gráfico 1.1 Gráfico 1.2

Gráfico 5.3 Gráfico 5.4 Gráfico 5.5 Gráfico 6.1 Gráfico 6.2 Gráfico 6.3 Gráfico 6.4 Gráfico 6.5 Gráfico 6.6 Gráfico 6.7 Gráfico 7.1 Gráfico 7.2 Gráfico 7.3 Gráfico 7.4 Gráfico 8.1 Gráfico 8.2 Gráfico 8.3

Nivel de cumplimiento general del PDE a nivel nacional y por provincia; año 2010 5 Nivel de cumplimiento general del PDE a nivel nacional y por política; año 2010 5 Cobertura programas de Educación Inicial del Ministerio de Educación y programas del INFA (MIES), niños menores de 5 años; años 2009 y 2010 7 Tasa de cobertura a niños/as menores de 5 años por programas de Educación Inicial del Ministerio de Educación y programas del INFA (MIES) por provincia; año 2010 8 Tendencia de la política 1 para el período 2011-2015 8 Nivel de cumplimiento general de la política 2 por provincia; año 2010 10 Tasa neta de asistencia, y Matrícula bruta y neta de Educación General Básica; 2008-2010 11 Tasa de repitencia y tasa de deserción de EGB por tipo de sostenimiento; 2010 12 Matrícula neta de Educación General Básica, por provincia; año 2010 12 Tasa de repitencia y tasa de deserción en EGB, por provincia; año 2010 13 Tendencia de la política 2 para el período 2011-2015 13 Nivel de cumplimiento general de la política 3 por provincia; año 2010 14 Tasa neta de asistencia, y Matrícula bruta y neta de Bachillerato; 2008-2010 15 Tasa de repitencia y deserción de Bachillerato por sostenimiento de la institución; 2008-2010 15 Matrícula neta de Bachillerato por provincia; año 2010 16 Tasa de deserción de Bachillerato por provincia; año 2010 16 Tendencia de la política 3 para el período 2011-2015 17 Nivel de cumplimiento general de la política 4 a nivel nacional y por provincia; año 2010 19 Evolución de las tasas de analfabetismo y analfabetismo funcional; 2008-2010 20 Tasa de analfabetismo 2010, por zona y por sexo 20 Tasa de analfabetismo y analfabetismo funcional 2010; por provincia 21 Tendencia de la política 4 para el período 2011-2015 21 Nivel de cumplimiento general de la política 5 a nivel nacional y por provincia; año 2010 23 Evolución de inversión del Ministerio de Educación en infraestructura educativa frente a evolución del número de instituciones educativas de educación regular fiscales; 2008-2010 24 Cobertura de servicios básicos por sostenimiento en instituciones de educación regular; año 2010 24 Relación estudiantes matriculados por aula en uso en instituciones de educación regular (ER); año 2010 26 Número de estudiantes matriculados por computadora para enseñanza en instituciones de educación regular, por provincia; año 2010 26 Nivel general de cumplimiento de la política 6 a nivel nacional y por provincia; año 2010 27 Evolución de esperanza de vida escolar frente a la evolución de años promedio de escolaridad en el Ecuador; 2008-2010 28 Desempeño estudiantes en Matemática de 7.º, 10.º de EGB y 3.º de Bachillerato; Pruebas SER censal 2008 29 Desempeño estudiantes en Lenguaje de 7.º, 10.º de EGB y 3.º de Bachillerato; Pruebas SER censal 2008 29 Evaluación docente interna, por tipo de metodología del establecimiento educativo; 2008-2009 30 Evaluación docente externa, por tipo de metodología del establecimiento educativo; 2008-2009 30 Desempeño estudiantes en Matemática y Lenguaje de 3.º de Bachillerato, por provincia; Pruebas SER censal 2008 31 Nivel general de cumplimiento de la política 7 a nivel nacional y por provincia; año 2010 33 Nivel de formación de los docentes de instituciones educativas de educación regular a nivel nacional (por nivel de título docente); 2010 34 Incremento del salario básico de docentes de zonas urbanas; 2006-2009 34 Porcentaje de docentes con título de tercer y cuarto nivel, por provincia; 2010 36 Evolución del gasto en educación y del Presupuesto del Ministerio de Educación respecto al Producto Interno Bruto; 2006-2010 37 Inversión ejecutada ($) de los problemas emblemáticos del Ministerio de Educación; 2010 38 Tendencia de la política 8 para el período 2008-2015 39

Recuadro 1 Recuadro 2 Recuadro 3 Recuadro 4 Recuadro 5 Recuadro 6 Recuadro 7 Recuadro 8

Educación inicial en América Latina, Sara Schodt El Bachillerato y el sistema educativo ecuatoriano, Julio Echeverría Reflexiones sobre la calidad educativa y el rezago escolar en Ecuador, Augusta Bustamante Competencias de educación y gobiernos locales: el debate empieza, Juan Samaniego F. Reflexión sobre calidad y progreso en el Plan Decenal de Educación Ecuador 2006-2011: las tres «P» en evaluación educativa, Tracey Tokuhama La formación inicial del docente: clave del cambio educativo, Fausto Segovia B. Asignación territorial de recursos: base para alcanzar la equidad, Francisco Enríquez Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI): educando desde la participación ciudadana, Nubia Zambrano M.

Gráfico 1.3 Gráfico 2.1 Gráfico 2.2 Gráfico 2.3 Gráfico 2.4 Gráfico 2.5 Gráfico 2.6 Gráfico 3.1 Gráfico 3.2 Gráfico 3.3 Gráfico 3.4 Gráfico 3.5 Gráfico 3.6 Gráfico 4.1 Gráfico 4.2 Gráfico 4.3 Gráfico 4.4 Gráfico 4.5 Gráfico 5.1 Gráfico 5.2

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9 18 22 25 32 35 39 41



Del sistema de información a la construcción de propuestas ciudadanas