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Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria Sexta edición – 2011 Resultados para Ecuador Grupo FARO

Autores del informe Juan José Herrera y Julio López Seguimiento y levantamiento de información Jorge Agama y Juan José Herrera Revisión y edición Adriana Viteri y Fernando Jáuregui Coordinación regional Diego de la Mora con la colaboración de Liliana Ruiz Ortega Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. Seguimiento de la encuesta de percepciones Liliana Ruiz Ortega y Oscar Arredondo FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación, A.C. Asesoría metodológica e integración de resultados Gloria Labastida, Probabilística Diseño portada Marco Partida Diseño interior Alejandro Miranda Incentivamos su reproducción y agradecemos se cite la fuente. © 2012 Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. © 2012 Grupo FARO

www.grupofaro.org Quito, junio 2012

www.fundar.org.mx


Índice Acrónimos

5

I. Introducción

7

II. Nota metodológica

9

III. Análisis de los resultados

13

1. Calificación general transparencia en Ecuador (IGTP)

13

2. Transparencia en las etapas del presupuesto

14

3. Transparencia presupuestaria según variables específicas

15

a. Variables mejor evaluadas (entre el 30 y 40% de menciones positivas)

17

• Gobiernos subnacionales

17

• Calidad de la información presupuestaria

18

• Asignación del presupuesto

19

• Control sobre funcionarios federales

20

• Ley de Acceso a la Información

20

• Confianza en la información

21

b. Variables con menciones positivas entre el 20 y 30%

21

• Información sobre deuda federal

22

• Fiscalización del presupuesto

22

• Rendición de cuentas

23

• Impacto del gasto y evaluación de desempeño

23

• Evaluación de la Contraloría Interna

24

• Oportunidad de la información presupuestaria

24

c. Variables peor evaluadas (entre el 10 y 20% de menciones positivas)

25

• Atribuciones y participación del Legislativo

25

• Capacidades del órgano de control externo

26

• Cambios en el Presupuesto

26

• Participación ciudadana en el presupuesto

27

IV. Conclusiones y Recomendaciones

29

V. Anexos

31

1. Metodología utilizada

31

2. Cuestionario utilizado

36

3. Cobertura del cuestionario

39


Acrónimos BCE

Banco Central del Ecuador

BEDE

Banco del Estado

CGE

Contraloría General del Estado

CNT

Corporación Nacional de Telecomunicaciones

COOTAD

Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización

COPLAFIP

Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

GAD

Gobiernos Autónomos Descentralizados

IESS

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

IGTP

Índice General de Transparencia Presupuestaria

ILTP

Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria

INCOP

Instituto Nacional de Contratación Pública

LOTAIP

Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública

OSC

Organización de la Sociedad Civil

PGE

Presupuesto General del Estado

SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SPNF

Sector Público No Financiero

5


Con el fin de generar herramientas que permitan entender la importancia de la información y la transparencia en la misma, desde 2001 se elabora el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP). El objetivo general del proyecto es generar el conocimiento relevante para entender y transformar el proceso presupuestario a fin de hacerlo más transparente y sensible a las necesidades de los ciudadanos y usuarios, colocando el tema de la transparencia presupuestaria en la agenda pública de la región. De igual manera, se pretende impulsar la creación de espacios formales e informales para la participación ciudadana en etapas clave del proceso presupuestario. Este estudio desarrolla un diagnóstico sobre la transparencia presupuestaria en dos ámbitos. Primero, las percepciones de los usuarios y expertos de la información del presupuesto presentan una perspectiva real sobre la utilidad y el grado de implementación de las normas legales alrededor de la transparencia y la participación. Segundo, un análisis del marco legal que permite identificar vacíos en las obligaciones que el gobierno debiera tener con la ciudadanía sobre el proceso de toma de decisiones y rendición de cuentas. Este informe presenta la siguiente estructura: • Metodología: se expone la metodología del ILTP 2011 y se hace mención de los cambios con respecto a las ediciones anteriores. • Análisis de los resultados: se presenta los resultados generales del índice a nivel regional y a nivel de nacional, en tres secciones: calificaciones generales sobre la transparencia del presupuesto (IGTP), calificaciones sobre el nivel de transparencia de cada una de las etapas del presupuesto o temas relacionados y variables específicas sobre la transparencia presupuestaria. • Conclusiones y recomendaciones: se presenta un resumen de las principales conclusiones y recomendaciones generadas del estudio a nivel de Ecuador y una reflexión regional. • Anexos: contiene los documentos de apoyo, el cuestionario empleado en el estudio y los criterios de selección utilizados para definir el censo de expertos.

I. Introducción

I. Introducción


La metodología del presente estudio fue diseñada originalmente en el año 2000, dentro de la cual se plantea aplicar una encuesta cada dos años desde 2001 hasta la actualidad. Durante este período, se llevaron a cabo dos revisiones del cuestionario durante los años 2003 y 2011. En éste último año, la revisión del cuestionario dio como resultado la reducción del número de preguntas con la finalidad de hacer el estudio más conciso y focalizado, sin que se pierda la comparabilidad con la serie de tiempo ya existente. A pesar de dichos cambios, el ILTP mantuvo su estructura de tres fases de análisis1. La metodología del ILTP consta de tres componentes a partir de los cuales se evalúa la transparencia presupuestaria: 1) encuesta de percepciones de los expertos, 2) estudio formal/práctico, y 3) guía de vinculación. A continuación se detalla brevemente cada uno de los elementos. En el primer anexo del presente estudio se profundiza en cuanto a la metodología utilizada.

1. Encuesta de percepción de expertos2 Mide la opinión de los expertos sobre la transparencia con la que se realiza el presupuesto público de cada país involucrado. La población de expertos encuestados incluyó cuatro grupos: legisladores que participan en la comisión de presupuesto y cuenta pública (o su comisión afín en otros países); académicos que tengan conocimientos acerca del tema presupuestario o que hayan publicado artículos acerca de presupuesto, rendición de cuentas y transparencia presupuestaria, entre otros; periodistas que escriben artículos sobre presupuesto, gasto público y temas similares; y miembros de la sociedad civil que utilizan y trabajan temas de presupuesto. Como se señaló previamente, para el levantamiento del año 2011 se depuró el cuestionario con el objetivo de agilizar las entrevistas con cada uno de los expertos presupuestarios. Se consolidaron varias de las preguntas y se eliminaron otras para lograr contar con un cuestionario de 45 preguntas en lugar de las 71 con que contaba el cuestionario anterior. De esas 45 preguntas, se utilizan 38 para construir las variables, 4 preguntas con motivo de recabar información acerca del grado de conocimiento que se tiene sobre las distintas etapas del ciclo presupuestario, 1 pregunta que busca información acerca de la percepción sobre el acceso a la información pública, 1 pregunta de verificación sobre el nivel general de transparencia y una pregunta final, con la que se construye el IGTP.

1 Sección basada en la metodología presentada en el documento “Informe Regional del Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011”, disponible en: www.iltpweb.org 2 Respecto a la cantidad de usuarios y expertos que colaboraron en el estudio de percepciones, se puede ver en una tabla resumen presentada en el Anexo 3.

II. Nota Metodológica

II. Nota metodológica


10

Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

2. Estudio formal/práctico El estudio formal/práctico tiene el propósito de contextualizar los resultados de la encuesta de percepciones del ILTP en cada país. A través de este estudio se busca identificar a los principales actores en el ciclo presupuestario, así como sus obligaciones en el proceso. Adicionalmente, el estudio formal incorpora un análisis tanto del marco legal como de las prácticas informales que rigen las cuatro etapas básicas del presupuesto: formulación, discusión – aprobación, ejecución y fiscalización – evaluación. En este sentido, el estudio formal/práctico consta de un cuestionario común que cuenta con las mismas preguntas para todos los países con la finalidad de facilitar el análisis comparativo de los diferentes resultados y coyunturas en la región. El documento de análisis legal se vincula con las percepciones de los especialistas a través de una guía de vinculación. Tanto el estudio formal/práctico como la guía de vinculación se pueden consultar en el sitio web del ILTP: www.iltpweb.org.

Índice General de Transparencia Presupuestaria (IGTP) El IGTP se construye en base a la encuesta de expertos y califica la transparencia presupuestaria en los países en una escala del 1 al 100, donde 1 significa nada transparente y 100 completamente transparente según se observa a continuación.

1

50

Nada transparente

1

100

Ni opaco ni transparente

2

3

Muy transparente

4

5

Variables del estudio 1 50por temas afines y se reportan como el porcentaje 100 Las variables son conjuntos de preguntas agrupadas de menciones (respuestas) positivas o “de acuerdo”, tanto para variables, como para preguntas Ni opaco específicas. Las 16 variables o temas ejes se cuestionario Nada Nada Ni construyeron de acuerdo a partir de 38 preguntas delMuy Muy para evaluar la transparencia en el proceso presupuestario. transparente ni transparente transparente transparente ni en desacuerdo transparente El porcentaje de menciones positivas es la suma de las respuestas de “acuerdo total” y “acuerdo” (valores 4 y 5 en el cuestionario) divididas entre el total de respuestas válidas en la siguiente Respuestas positivas escala:

1 Nada transparente

2

3 Ni de acuerdo ni en desacuerdo

4

5 Muy transparente

Respuestas positivas


Etapas presupuestarias Como se señaló previamente, el estudio formal práctico cuenta a la vez con seis preguntas que buscan recabar información acerca del grado de conocimiento sobre las distintas etapas del ciclo presupuestario. Mantienen la misma estructura que el IGTP (escala del 1 al 100) y se aplican para las etapas de formulación, aprobación, ejecución y control – fiscalización. Las dos preguntas restantes recaban información respecto al acceso a la información presupuestaria y a la participación ciudadana en la elaboración del mismo.

La encuesta de percepciones y el cuestionario práctico se vinculan a través de una guía, la cual sigue el orden de las preguntas de la encuesta, y tiene como objetivo explicar sus resultados contextualizándolos en la práctica presupuestaria. De esta manera, la guía de vinculación relaciona las preguntas contenidas en la encuesta de percepciones con las preguntas que conforman el estudio formal / práctico.

Resultados para Ecuador

II. Nota Metodológica

3. Guía de vinculación

11


III. Análisis de los resultados Como se señaló previamente en la nota metodológica, la encuesta de percepciones se compone de 45 preguntas las cuales se agruparon de la siguiente manera con la finalidad de analizar por separado la transparencia general en el presupuesto, la transparencia en las fases presupuestarias, y variables específicas de transparencia presupuestaria: 1. Calificaciones generales sobre la transparencia del presupuesto (IGTP). 2. Calificaciones sobre el nivel de transparencia de cada una de las etapas del presupuesto o temas relacionados (4 preguntas).

En este sentido, se ha mantendrá esta estructura de análisis a lo largo del documento, repasando a continuación los resultados obtenidos en cada una de estas secciones del cuestionario, con un mayor énfasis en el tercer punto, donde se revisan individualmente los resultados de 16 variables construidas de las 38 preguntas.

1. Calificación general transparencia en Ecuador (IGTP) Como se señaló previamente, al iniciar el cuestionario se plantea una pregunta que busca recabar información acerca de la calificación general que otorgan los expertos del tema a las condiciones de transparencia en el presupuesto del país. Con esta pregunta se construye el IGTP, el cual para el caso de Ecuador en el año 2011, reportó como calificación general en escala del 1 al 100, un total de 52, incrementándose en aproximadamente 21% respecto al año 2009 (se obtuvo 43 de calificación general) según se observa en el Gráfico 1. El IGTP registrado por Ecuador fue el segundo más alto de los cinco países en los que se llevó a cabo el estudio, siendo el primero Costa Rica (calificación 59), tercero México (45), cuarto Guatemala (44), y en último lugar Venezuela (22). Gráfico 1: Índice General de Transparencia Presupuestaria Ecuador* 2003-2011 (Escala de 1 a 100) 60

52

50

40

40 30

43

31

20 10 0 2003

2007

*Ecuador no formó parte de la medición del ILTP 2005. Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

2009

2011

III. Análisis de los resultados

3. Variables específicas sobre la transparencia en el presupuesto (38 preguntas).


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Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

Tal como se observa en el Gráfico 1, desde el año 2003 hasta el año 2011, el IGTP para el caso de Ecuador ha registrado considerables incrementos. En este período, el promedio de las calificaciones provenientes de expertos a nivel nacional respecto a la transparencia presupuestaria del país se incrementó de 31 en 2003 a 52 en 2011 (68%).

2. Transparencia en las etapas del presupuesto En Ecuador, el presupuesto público, denominado Presupuesto General del Estado (PGE), según el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP), se define como el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos de todas las entidades que constituyen las diferentes funciones del Estado. No se consideran parte de este presupuesto a los ingresos y egresos pertenecientes a la Seguridad Social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados (artículo 77). El ciclo presupuestario en Ecuador es de cumplimiento obligatorio para todas las entidades y organismos del sector público y comprende las etapas: programación presupuestaria, formulación presupuestaria, aprobación presupuestaria, ejecución presupuestaria, evaluación y seguimiento presupuestario y clausura y liquidación presupuestaria (artículo 96) las cuales se analizan a continuación.

Programación presupuestaria Fase en la que se definen los programas, proyectos y actividades a incorporar en el presupuesto, con la identificación de las metas, los recursos necesarios, los impactos o resultados esperados de su entrega a la sociedad; y los plazos para su ejecución. El Ministerio de Finanzas es el que establece los límites máximos de recursos a certificar y comprometer para las entidades y organismos que conforman el Presupuesto General del Estado (artículo 97).

Formulación presupuestaria Fase que consiste en la elaboración de las proformas que expresan los resultados de la programación presupuestaria, bajo una presentación estandarizada según los catálogos y clasificadores presupuestarios, con el objeto de facilitar su exposición, posibilitar su fácil manejo, su comprensión y permitir la agregación y consolidación (artículo 98).

Ejecución presupuestaria Fase del ciclo presupuestario que comprende el conjunto de acciones destinadas a la utilización óptima del talento humano, y los recursos materiales y financieros asignados en el presupuesto con el propósito de obtener los bienes, servicios y obras en la cantidad, calidad y oportunidad previstos en el mismo.

Seguimiento y evaluación de la ejecución presupuestaria Fase que comprende la medición de los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos producidos, el análisis de las variaciones observadas, con la determinación de sus causas y la recomendación de medidas correctivas (artículo 119).

Clausura y liquidación presupuestaria Los presupuestos anuales del sector público se clausuran el 31 de diciembre de cada año. Después de esa fecha no se pueden contraer compromisos ni obligaciones, ni realizar acciones u operaciones de ninguna naturaleza, que afecten al presupuesto clausurado.


La encuesta de percepciones, al ser una sola para los 5 países, consideraba cuatro etapas presupuestarias según se observa en el gráfico 2. Al igual que en la sección anterior, para las fases presupuestarias se plantearon en el cuestionario preguntas específicas de escala 1 al 100 que buscaban conocer las precepciones de expertos acerca del nivel de transparencia que existe en cada una de las etapas presupuestarias3. Como se observa en el gráfico 2, los resultados obtenidos para las etapas presupuestarias son similares, indicando así que las percepciones de los expertos se alinean hacia la existencia durante los últimos años de una mayor transparencia presupuestaria en general, y en cada una de sus etapas. De estas últimas, la etapa de la que las percepciones sugieren existe una menor transparencia con respecto a las demás, es la etapa de fiscalización.

ETAPAS

PUNTAJE SOBRE 100

Formulación

52

Aprobación

50

Ejecución

52

Fiscalización

45

III. Análisis de los resultados

Gráfico 2: Resultados por etapa presupuestaria

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

3. Transparencia presupuestaria según variables específicas Como se mencionó previamente en la metodología, varias preguntas que presentaban similitudes fueron agrupadas con la finalidad de crear 16 variables específicas acerca de la transparencia presupuestaria en Ecuador. Las variables obtenidas son las observadas en el Gráfico 3, en el cual se puede apreciar de manera descendente el porcentaje de menciones positivas de cada una de ellas. Con la finalidad de obtener un mejor análisis, se agrupó a las 16 variables según su calificación en tres grupos de la siguiente manera: 6 variables las cuales obtuvieron entre el 30 y 40% de menciones positivas; 6 entre el 20 y 30%; y finalmente, 4 variables obtuvieron entre el 10 y 20% de menciones positivas (Ver gráfico 3). De las 16 variables, es posible realizar una comparación temporal (entre los años 2003 y 2011) tan solo de la mitad debido a los cambios que se han efectuado a la metodología del cuestionario. Esta comparación puede observarse en el Gráfico 4 el cual muestra la diferencia porcentual de menciones positivas que recibieron las 8 variables entre el estudio realizado en el año 2003 y el realizado en el 2011. Es decir, en qué porcentaje se han incrementado o disminuido durante este período. Los resultados muestran incrementos significativos en la mayoría de las variables, principalmente de las variables “gobiernos subnacionales”, “fiscalización del presupuesto” y “calidad de la información presupuestaria”. Por otro lado, se observa que la variable “oportunidad de la información presupuestaria” fue la única de las variables comparables que disminuyó su porcentaje de menciones positivas respecto a 2003. El incremento en la cantidad de las menciones positivas de las variables observadas en el Gráfico 4 puede ser explicado en gran medida por la restructuración del sistema financiero y presupuestario a 3 La encuesta de percepciones (cuestionario) se puede observar en el anexo 2. Resultados para Ecuador

15


16

Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

nivel nacional surgida de cambios puntuales en el marco normativo que rige el sector y principalmente de la promulgación de la Constitución de la República4 en 2008, la cual fue el punto de partida para la posterior emisión del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas5�, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización6� y la Ley Orgánica del Servicio Público7�. Gráfico 3: Transparencia presupuestaria en Ecuador, percepciones por variable 2011 Gobiernos subnacionales

40%

Calidad información presupuestaria

39%

Asignación del presupuesto

36%

Control sobre funcionarios federales

30% - 40%

35%

Ley de acceso a la información

33%

Confianza en la información

33%

Información sobre deuda federal

29%

Fiscalización del Presupuesto

25%

Rendición de Cuentas

24%

Impacto del gasto y evaluación del desempeño

21%

Evaluación de la Contraloría Interna

21%

Oportunidad de la información presupuestaria

20% - 30%

20%

Atribuciones y Participación del Legislativo

19%

Capacidades del Órgano de Control Externo

18%

Cambios del Presupuesto

10% - 20%

13%

Participación Ciudadana en el Presupuesto

11%

0%

10%

20%

40%

30%

50%

60%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Gráfico 4: Diferencia entre la evaluación de las variables de los años 2003 y 2011 (porcentajes) Gobiernos subnacionales

23%

Fiscalización del Presupuesto

21%

Calidad de la información presupuestaria

16%

Rendición de Cuentas

12%

Participación ciudadana en el presupuesto

8%

Confianza en la información

7%

Capacidades del órgano de control externo

1%

Oportunidad de la información presupuestaria

-1% -5%

0%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO 4 Registro Oficial 449 de 20 de octubre de 2008. 5 Registro Of icial Suplemento 306, del 22 de oc tubre de 2010. 6 Registro Of icial Suplemento 303 del 19 de oc tubre de 2010. 7 Registro Of icial Suplemento 294 del 6 de oc tubre de 2010.

5%

10%

15%

20%

25%


a. Variables mejor evaluadas (entre el 30 y 40% de menciones positivas) Las variables que recibieron las calificaciones más altas en el año 2011 fueron: con el 40% de respuestas positivas la variable “gobiernos subnacionales”, 39% la variable “calidad de la información presupuestaria”, 36% la variable “asignación del presupuesto”, 35% la variable “control sobre funciones federales””, y finalmente con el 33% de respuestas positivas las variables “confianza en la información” y “ley de acceso a la Información”. Respecto a la comparabilidad histórica, se cuenta con información de las variables “confianza en la información”, “calidad de la información presupuestaria” y “gobiernos subnacionales”, por lo que es posible su comparación histórica para determinar la evolución de las percepciones de expertos respecto a ellas según se muestra en el Gráfico 5. Gráfico 5: Evolución de las menciones positivas de las variables mejor evaluadas comparables 45% 40% 35% 30% III. Análisis de los resultados

25% 20% 15% 10% 5% 0% 2002

2003

2004

2005

Confianza en la información

2006

2007

2008

Calidad de la información presupuestaria

2009

2010

2011

2012

Gobiernos subnacionales

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Gobiernos subnacionales Variable que busca evaluar por un lado si los recursos se asignan por el gobierno central a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) según criterios públicos, y por otro lado, la claridad que existe en la división de responsabilidades presupuestarias entre el gobierno central y los GAD. Como se observa en el Gráfico 3, esta fue la variable que mayor cantidad de menciones positivas obtuvo en las encuestas, presentando en el año 2011 el 40% de menciones positivas por parte de expertos, siendo 6% mayor con respecto al año 2009 (tabla 1). Además, se aprecia en el Gráfico 5 la evolución de esta variable desde el inicio del cálculo del ILTP, reportando un incremento sostenido de percepciones positivas desde el año 2003. Tabla 1: Componentes de la variable: “Gobiernos subnacionales 2003

2007

2009

2011

Gobiernos subnacionales

17%

22%

34%

40%

Los recursos que el gobierno central asigna a los gobiernos autónomos descentralizados se asignan según criterios públicos.

20%

23%

27%

51%

Existe un claro entendimiento de la división de las responsabilidades presupuestarias entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales.

14%

21%

40%

29%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Resultados para Ecuador

17


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Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

El notable incremento en las percepciones de expertos hacia la variable “gobiernos subnacionales” se da en un marco en el cual, con la expedición de la Constitución de la República, se denomina una nueva forma de administración local, los Gobiernos Autónomos Descentralizados (es decir los de juntas parroquiales rurales, concejos municipales, concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales (artículo 238 de la Constitución), estableciendo su organización territorial (artículo 242 - 250), su organización administrativa (artículos 251 – 259), su régimen de competencias (artículos 260 – 269) y la proveniencia de sus recursos económicos (artículos 270 - 274). En está última sección, se establece la proveniencia y distribución de los recursos económicos de los GAD. En el ámbito de la organización económica y estructural de los GAD, el COPLAFIP, desde su expedición en 2010, establece los lineamientos presupuestarios y financieros de los GAD, además de los lineamientos del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa8, y, con el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), expedido igual en 2010, establece la organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio, el régimen de los diferentes niveles de GAD y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su autonomía política, administrativa y financiera. Todo este nuevo marco legal analizado, norma actualmente a los gobiernos subnacionales y sus recursos, lo que causa que exista un mayor entendimiento del manejo presupuestario de los mismos, lo que se ve traducido en la el resultado de la encuesta.

Calidad de la información presupuestaria Esta variable busca medir el nivel de detalle y desagregación que tiene la información presupuestaria que se presenta en el país, con la finalidad de que los usuarios puedan establecer análisis integrales partiendo de la misma. Para 2011, la variable obtuvo el 39% de menciones positivas correspondientes a las percepciones de los expertos, esto es, 16 puntos porcentuales más que en el año 2009, cuando las menciones positivas fueron del 23% (tabla 2). Se observa además en el gráfico 5, que en los estudios realizados en los años 2003, 2007 y 2009, las percepciones arrojaron menciones positivas en un 25% en promedio, incrementándose estas notablemente para el año 2011. Tabla 2: Componentes de la variable: “Calidad de la información presupuestaria” 2003

2007

2009

2011

Calidad de la Información presupuestaria

23%

27%

23%

39%

La información presupuestal es presentada con desagregaciones que permiten un análisis detallado.

16%

28%

22%

40%

La información presupuestal incluye agregaciones que permiten un análisis integral.

29%

26%

24%

38%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

El resultado obtenido de las encuestas en el año 2011 (39%), se debe principalmente a que los expertos reconocen el avance que ha existido en la manera de presentar la información presupuestaria, la cual está a cargo del Ministerio de Finanzas. Esto se puede explicar principalmente a que el COPLAFIP establece lineamientos acerca de la obligatoriedad y manera de presentar la información financiera y presupuestaria. Su artículo 5 establece como uno de los principales principios de las finanzas públicas a nivel nacional a la transparencia y acceso a la información que generen los sistemas de planificación y de finanzas públicas, la cual debe ser de libre acceso (artículo 5, numeral 4). Asimismo, el capítulo I del 8 Conjunto de procesos, entidades e instrumentos que permiten la interacción de los diferentes actores, sociales e institucionales, para organizar y coordinar la planificación del desarrollo en todos los niveles de gobierno.


título III del COPLAFIP ratifica la garantía por parte del Estado a la ciudadanía del libre acceso a toda la información presupuestaria y financiera que generan las entidades públicas (artículo 174), la cual debe presentarse en un sistema oficial de información y amplia difusión que además debe servir de base para el control de la Función Legislativa, así como de la ciudadanía, debe incluir en detalle los términos y condiciones financieras de toda operación de endeudamiento público, la novación de endeudamientos existentes y la recompra de deuda pública (artículo 175). Este nuevo marco de las finanzas públicas, complementado con marcos previamente existentes como la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública9 (LOTAIP), además de un rediseño institucional del Ministerio de Finanzas, acompañado de una mayor demanda de información por parte de la sociedad civil, ha establecido la ruta para una mejor presentación de la información presupuestaria y financiera que tenga un detalle que permita establecer análisis integrales y poder dar seguimiento a la misma.

Busca conocer las percepciones de expertos presupuestarios acerca de la vinculación que existe entre las políticas de largo plazo que se plantea el gobierno de turno, y el presupuesto del Estado; es decir, si se toman en cuenta las primeras para la elaboración del PGE. Por otro lado, esta variable busca conocer las percepciones de expertos acerca de la manera en que se contabilizan los ingresos y egresos en el PGE, específicamente de las omisiones que existen. De la sistematización de las encuestas levantadas durante el año 2011, se obtuvo que las percepciones de los expertos arrojaron un 36% de menciones positivas respecto a la variable “asignación del presupuesto”, con un 43% de menciones positivas en la pregunta acerca de la vinculación de la realización del PGE y las políticas de largo plazo y un 30% en la pregunta que se refiere a la omisión de ciertos recursos de la contabilidad del PGE según se observa en la tabla 3.

III. Análisis de los resultados

Asignación del presupuesto

Tabla 3: Componentes de la variable: “Asignación del presupuesto” 2011 Asignación del Presupuesto

36%

Los presupuestos anuales se elaboran siguiendo las políticas de largo plazo establecidas en la planificación nacional.

43%

Existen recursos que no se contabilizan como ingresos o egresos en el presupuesto.

30%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Gran parte de la calificación positiva que obtuvo la variable, se debió específicamente a la pregunta de la vinculación del PGE con las políticas de largo plazo de la planificación nacional. El nivel de respuestas positivas de esta última se debe a que la elaboración del PGE en Ecuador se la realiza tomando en cuenta la Programación Presupuestaria Cuatrianual además de los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo (ambos abarcan un período de 4 años). En esta línea, es importante reconocer que el artículo 87 del COPLAFIP establece que la programación fiscal del Sector Público no Financiero (SPNF) debe ser plurianual y anual y además debe servir como marco obligatorio para la formulación y ejecución del PGE y la Programación Presupuestaria Cuatrianual, y referencial para otros presupuestos del sector público. Además, es sobre la base de la programación cuatrianual que se establecen los límites máximos de recursos a certificar y comprometer para las entidades y organismos que conforman el PGE. De igual manera, la Constitución de la República establece en su artículo 294 que la proforma presupuestaria anual y la programación presupuestaria cuatrianual deben adecuarse a la Constitución y al Plan Nacional de Desarrollo. 9 Registro Oficial Suplemento 337 de 18 de mayo de 2004.

Resultados para Ecuador

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Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

Control sobre funcionarios federales Esta variable busca recabar información acerca de la percepción de expertos presupuestarios acerca del control que existe sobre los funcionarios del sector público, específicamente referente al acceso a la información salarial de los mismos y a la transparencia de los procedimientos que se siguen para realizar compras públicas. La variable en general, tiene un promedio de 35% de menciones positivas. Tabla 4: Componentes de la variable “Control sobre funcionarios federales” 2011 Control sobre Funcionarios Federales

35%

Se pueden conocer con exactitud los salarios de los funcionarios(as) nacionales10.

43%

Todas las compras públicas se realizan a través de mecanismos transparentes.

28%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Como se observa en la tabla 4, la pregunta acerca de la transparencia del acceso a la información salarial recibió el 43% de menciones positivas de los expertos, siendo una de las mejor calificadas del estudio. La LOTAIP establece en su artículo 7, literal c, que todas las instituciones del Estado están obligadas a difundir a través de su sitio web, así como de los medios necesarios a disposición del público, la información acerca de la remuneración mensual por puesto y todo ingreso adicional, incluso el sistema de compensación, según lo establezcan las disposiciones correspondientes. En cumplimiento de esta ley, las instituciones públicas a nivel nacional publican información acerca de los salarios de sus funcionarios públicos y en ciertos casos, ciertas instituciones publican información acerca de otros ingresos adicionales de los funcionarios. Por lo antes mencionado, la pregunta reporta un alto nivel de respuestas positivas, pudiendo estas ser más altas, si la información salarial que se reporta fuera más detallada. Por otro lado, la pregunta respecto a la transparencia del sistema de compras públicas recibió tan solo el 28% de menciones positivas, siendo un valor bajo si se considera que el Ecuador cuenta con un Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP), un Sistema Nacional de Compras Públicas11 y una Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública12, los cuales tienen como principal objetivo armonizar a todas las instancias, organismos e instituciones en los ámbitos de planificación, programación, presupuesto, control, administración y ejecución de las adquisiciones de bienes y servicios así como en la ejecución de obras públicas que se realicen con recursos públicos con la finalidad de combatir la corrupción y lograr una mayor transparencia.

Ley de Acceso a la Información Esta variable se incorporó por primera vez en el cuestionario del año 2011. Busca conocer las percepciones de los expertos presupuestarios acerca de la utilidad de la Ley de Acceso de Información de cada país según sea el caso, en torno a la obtención de información financiera que no es publicada. Tabla 5: Componentes de la variable: “Ley de Acceso a la Información” 2011 Ley de Acceso a la Información

33%

La ley de Acceso a la Información es útil para obtener información de finanzas públicas que no está publicada

33%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO 10 La remuneración incluye el salario y todas las prestaciones tales como bonos, seguros médicos, uso de autos, gastos personales y dietas. 11 Registro Oficial 66 de 18 de abril de 2007. 12 Registro Oficial Suplemento 395 del 4 de agosto de 2008.


Como se observa en la tabla 5, la variable consta de una sola pregunta la cual obtuvo el 33% de menciones positivas. Como se ha mencionado en preguntas previas, el Ecuador cuenta con una Ley de acceso a la información (LOTAIP) la cual busca garantizar y normar el ejercicio del derecho de las personas al acceso a la información pública. Esta ley se aplica en la actualidad, pese a lo cual, el 33% de expertos respondieron positivamente a que la ley es de utilidad para la obtención de cierto tipo de información de finanzas públicas que no está publicada.

Confianza en la información Variable que busca recabar información acerca de la percepción de expertos sobre su confianza hacia la información por un lado de proyecciones de ingresos presupuestarios, y por otro lado, de la veracidad de las estadísticas que se generan de las instituciones públicas. Para el año 2011, la variable recibió el 33% de menciones positivas, porcentaje similar al del año 2007, pero superior al recibido en el año 2009, como se puede apreciar en el gráfico 5 y en la tabla 6.

2003

2007

2009

2011

Confianza en la información

26%

33%

23%

33%

Las proyecciones de los ingresos en el presupuesto son confiables.

18%

22%

24%

26%

En general las instituciones que generan estadísticas nacionales producen datos verídicos.

35%

44%

22%

41%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

III. Análisis de los resultados

Tabla 6: Componentes de la variable: “Confianza en la información”

La tabla 6 muestra la proveniencia del 33% de menciones positivas de la variable, la cual se compone del promedio entre las percepciones respecto a la confianza hacia las proyecciones de los ingresos en el presupuesto, que obtuvo el 26% de menciones positivas, y a las percepciones respecto a la veracidad de las estadísticas generadas por las instituciones públicas, que obtuvo el 41% de menciones positivas. La diferencia de los resultados de ambas preguntas, se debe a una mayor confianza hacia la información presupuestaria reportada por instituciones como el Banco Central del Ecuador (BCE), la Asamblea Nacional y principalmente el Ministerio de Finanzas.

b. Variables con menciones positivas entre el 20 y 30% Las variables que recibieron del 20 al 30% de menciones positivas de los expertos en el año 2011 fueron: con el 29% de respuestas positivas la variable “información sobre deuda federal”, 25% la variable Gráfico 6: Evolución de las variables comparables con menciones positivas entre el 20 y 30% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2002

2003

2004

2005

Oportunidad de la información presupuestaria

2006

2007

2008

Rendición de cuentas

2009

2010

2011

2012

Fiscalización del presupuesto

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO Resultados para Ecuador

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Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

“fiscalización del presupuesto”, 24% la variable “rendición de cuentas”, 21% las variables “impacto del gasto y evaluación del desempeño” y “evaluación de la contraloría interna”, y finalmente con el 20% de respuestas positivas la variable “oportunidad de la información presupuestaria”. Las variables que cuentan con datos históricos y, por lo tanto son comparables son: “oportunidad de la información presupuestaria”, “rendición de cuentas” y “fiscalización del presupuesto”, cuyo comportamiento se puede apreciar en el gráfico 6.

Información sobre deuda federal La variable se refiere por un lado a la existencia y disponibilidad de información referente a las deudas y pasivos que mantiene el gobierno central, y por otro lado, a la disponibilidad de información respecto al destino que se les da a estas deudas. En el año 2011, las percepciones de expertos en el tema presupuestario arrojaron un 29% de menciones positivas de la presente variable, según se observa en la siguiente tabla. Tabla 7: Componentes de la variable: “Información sobre deuda fiscal” 2011 Información sobre deuda federal

29%

Toda obligación futura o pasivo del gobierno central se hacen públicos

30%

Se presenta información suficiente para conocer el destino de la deuda.

27%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Como se observa en la tabla 7, la variable está compuesta por dos preguntas, ambas con similares porcentajes de menciones positivas, lo que demuestra que los expertos en temas presupuestarios coinciden en que pese a que existe y se difunde cierta información referente a la deuda pública y privada del gobierno central, todavía resta que exista y se reporte una información más detallada.

Fiscalización del presupuesto Esta variable busca recabar información acerca de las percepciones de expertos presupuestarios referente a la fiscalización del presupuesto, específicamente a la fiscalización de los recursos de empresas estatales y organismos descentralizados, del gasto en defensa y de la deuda. La variable obtuvo el 25% de menciones positivas en el año 2011, incrementándose en siete puntos porcentuales respecto a 2009 y en 20 puntos si se lo compara con el año 2003, como se puede observar en el gráfico 6 y en la tabla 8. Tabla 8: Componentes de la variable “fiscalización del presupuesto” 2003

2007

2009

2011

Fiscalización del Presupuesto

5%

11%

18%

25%

Los recursos ejercidos por las empresas paraestatales son fiscalizados.

3%

15%

18%

31%

Los recursos ejercidos por organismos descentralizados son fiscalizados.

10%

12%

20%

33%

El gasto nacional para defensa es fiscalizado.

2%

7%

17%

13%

Se presenta información exhaustiva sobre la fiscalización de la deuda.

22%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Como se aprecia en la tabla 8, la variable analizada está compuesta por cuatro preguntas, de las cuales recibieron un mayor porcentaje de menciones positivas ambas que se refieren a la fiscalización de recursos de empresas estatales (como Petroecuador y Corporación Nacional de Telecomunicaciones) y de organismos descentralizados (como el IESS o el BEDE). Por otro lado, recibió el 22% de menciones positivas la pregunta referente al reporte de información acerca de la fiscalización que se realiza a la


deuda. Finalmente, obtuvo la menor cantidad de menciones positivas la pregunta que se refería a la fiscalización del gasto en nacional defensa puesto que los valores detallados de este rubro son poco conocidos y difundidos en Ecuador.

Rendición de cuentas Esta variable se refiere por un lado al reporte de información del gasto presupuestario en organismos descentralizados o empresas estatales y, por otro lado, a la inclusión en el presupuesto de las principales iniciativas de políticas financiadas por el mismo. El año 2011 esta variable recibió el 24% de menciones positivas por parte de los expertos, 8% más que el estudio realizado en el año 2009 como se aprecia en la tabla 9. En el gráfico 6 se observa además el comportamiento histórico de esta variable, el cual presentó un promedio del 14% durante los estudios previos incrementándose notablemente para el año 2011.

Rendición de Cuentas Los reportes del ejercicio del presupuesto incluyen información exhaustiva sobre el gasto de cualquier tipo de organismo descentralizado o empresa paraestatal (como IESS, BNF, EP Petroecuador o CNT etc.) Los documentos del presupuesto presentan claramente las principales iniciativas de políticas que se financian por medio del presupuesto.

2003 12%

2007 15%

2009 16%

2011 24%

2%

6%

9%

19%

22%

23%

22%

28%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

III. Análisis de los resultados

Tabla 9: Componentes de la variable “Rendición de cuentas”

Como se observa en la tabla 9, los expertos en presupuestos tienen una mejor percepción con respecto la publicación de las iniciativas de políticas en los documentos adjuntos al presupuesto general ya que reportaron un 28% de menciones positivas a esta pregunta. Por otro lado, presentan un nivel menor de percepción positiva hacia el reporte de información exhaustiva referente al gasto en organismos descentralizados y empresas estatales (19%), respuesta que se da ya que en Ecuador el PGE no incluye a las entidades descentralizadas ni a las empresas estatales por lo que no publica información de las mismas13.

Impacto del gasto y evaluación de desempeño Esta variable se compone de cuatro preguntas que en conjunto buscan recabar información acerca de las percepciones de expertos sobre la información con que cuenta el legislativo previo a la aprobación del presupuesto. Además, la variable indaga acerca de la continuidad con la que publica el Ejecutivo información para evaluar el cumplimiento de sus programas así como los informes que rinde acerca del impacto de su gasto, incluyendo la difusión de indicadores de este último como se observa en la tabla 10. La variable recibió el 21% de percepciones positivas en el año 2011, siendo 7% mayor respecto al año 2009. Tabla 10: Componentes de la variable “Impacto del gasto y evaluación de desempeño” Impacto del gasto y evaluación del desempeño El poder legislativo tiene información suficiente para considerar la evaluación y desempeño de los programas en la aprobación del presupuesto. El ejecutivo publica periódicamente información para evaluar el cumplimiento de las metas de sus programas. Al terminar el ejercicio del presupuesto, el ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre el impacto de su gasto. El gobierno provee de indicadores que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto.

2007 8%

2009 14%

2011 21%

23%

27%

17%

5%

3%

29%

2%

12%

18%

2%

13%

22%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO 13 Para mayor información acerca de la composición del Presupuesto General del Estado revisar el recuadro número 3 dentro de: López Peña, J. y Herrera Mera, J. J. (2012). “Un giro en la gestión petrolera, monitoreo 2009 – 2010”. Lupa Fiscal No. 3. Quito: Grupo FARO. Resultados para Ecuador

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Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

Como se observa en la tabla 10, las preguntas por las que se compone la variable han demostrado un notable incremento respecto a su porcentaje de menciones positivas en años pasados. Preguntas como las que indagan acerca de la publicación periódica por parte del ejecutivo de información para evaluar el cumplimiento de las metas de sus programas, o las que se refieren a la información referente al impacto del gasto en el presupuesto obtuvieron en el estudio del año 2007 porcentajes promedio aproximados del 10%, demostrando así que las percepciones de los expertos respecto a estos temas han mejorado notablemente.

Evaluación de la Contraloría Interna Esta variable busca conocer las percepciones de expertos acerca del rol fiscalizador de la Contraloría General del Estado (CGE) y de la confianza que existe hacia este organismo. Como se observa en la tabla 11, las menciones positivas que recibió esta variable en el año 2011 fueron del 21%, casi duplicándose respecto al año 2009. Tabla 11: Componentes de la variable “Evaluación de la Contraloría Interna” 2009

2011

Evaluación de la Contraloría Interna

11%

21%

La contraloría interna es confiable.

12%

25%

Las recomendaciones de la contraloría interna han contribuido a combatir la corrupción.

9%

18%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Pese al incremento presentado por parte de las menciones positivas de los expertos, el porcentaje de menciones positivas de la pregunta es bajo si se toma en cuenta que es la entidad encargada del control y la fiscalización del PGE.

Oportunidad de la información presupuestaria Busca información de las percepciones de expertos acerca del grado de oportunidad que tiene la publicación de información presupuestaria en cada una de sus etapas. Según el comportamiento histórico de esta variable, el año 2009 fue el de menor porcentaje de menciones positivas, incrementándose para el año 2011 a 20% (tabla 12 y gráfico 6). Tabla 12: Componentes de la variable “Oportunidad de la información presupuestaria”

Oportunidad de la información presupuestaria Grado de oportunidad en que se hace pública la información del presupuesto durante la fase de formulación Grado de oportunidad en que se hace pública la información del presupuesto durante la fase de discusión-aprobación Grado de oportunidad en que se hace pública la información del presupuesto durante la fase de ejecución Grado de oportunidad en que se hace pública la información del presupuesto durante la fase de fiscalización

2003

2007

2009

2011

21%

12%

8%

20%

17%

15%

4%

13%

25%

17%

12%

21%

12%

8%

22%

5%

7%

22%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Como se observa en la tabla 12, los expertos coincidieron con un 22% en promedio de menciones positivas en las preguntas referentes al grado de oportunidad de la información presupuestaria que se hace pública durante las etapas de discusión – aprobación, ejecución y fiscalización. Para la etapa de formulación, esta pregunta obtuvo tan solo el 13% de menciones positivas.


c. Variables peor evaluadas (entre el 10 y 20% de menciones positivas) Las variables que recibieron el menor porcentaje de menciones positivas durante el año 2011 fueron: con el 19% de respuestas positivas la variable “atribuciones y participación del legislativo”, 18% la variable “capacidades del órgano de control externo”, 13% la variable “cambios en el presupuesto”, y finalmente con el 11% la variable “participación ciudadana en el presupuesto”. De éstas, se cuenta con información histórica tan solo de las variables “participación ciudadana en el presupuesto” y “capacidades del órgano de control externo”, por lo que es posible su comparación con los estudios pasados para determinar la evolución de las percepciones de expertos respecto a ellas según se muestra en el gráfico 7. Gráfico 7: Evolución de las menciones positivas de las variables peor evaluadas comparables 20% 18% 14% 12% 10% 8%

4% 2% 0% 2002

2003

2004

2005

Participación ciudadana en el Presupuesto

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Capacidades del Órgano de Control Externo

III. Análisis de los resultados

6%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Atribuciones y participación del Legislativo Esta variable se compone de tres preguntas las cuales buscan conocer la percepción de expertos acerca del rol de la Asamblea Nacional (legislatura) para lo cual indaga en el tipo de debate que existe en la Asamblea previo a la aprobación del PGE y además en la información y apoyo técnico con que cuentan los asambleístas (legisladores) para llevar este debate. Como se observa en la tabla 13, esta variable obtuvo en el año 2011 el 19% de variables positivas. Tabla 13: Componentes de la variable “Atribuciones y participación del Legislativo” Atribuciones y Participación del Legislativo Existe un debate significativo en la legislatura sobre la propuesta presupuestaria del ejecutivo.

2011 19% 12%

Los legisladores cuentan con información suficiente necesaria para la aprobación del presupuesto.

24%

Los legisladores cuentan con asistencia técnica y acceso a conocimiento especializado sobre finanzas públicas durante la aprobación del presupuesto.

23%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Se observa además en la tabla 13, que las percepciones de expertos reportan un bajo porcentaje de menciones positivas (12%) respecto al debate que se da en la Asamblea previo a la aprobación de la proforma presupuestaria enviada por el ejecutivo14. Este porcentaje puede ser resultado del corto tiempo que contempla la ley para que la proforma presupuestaria sea revisada por la comisión correspondiente. 14 El artículo 295 de la Constitución del Ecuador establece que el ejecutivo debe enviar a la Asamblea la proforma del Presupuesto General del Estado sesenta días antes del inicio del año fiscal, es decir cada primero de noviembre del año fiscal en curso. Resultados para Ecuador

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Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

Asimismo, la ley contempla que exista un solo debate en el pleno respecto a las observaciones a la proforma, y no un debate exhaustivo como se plantea en la pregunta15. Por otro lado, las percepciones de los expertos respecto a las dos preguntas restantes reportaron un 24% de menciones positivas en promedio, es decir, pese a que no existe un debate exhaustivo en la Asamblea, los expertos consideran que los legisladores cuentan con la información y asistencia técnica aceptable previa a la aprobación de la proforma presupuestaria.

Capacidades del órgano de control externo Esta variable estudia y evalúa las funciones y atribuciones de la Contraloría General del Estado (CGE), y la confianza que existe hacia este organismo. Como se puede apreciar en la tabla 14, la variable recibió un 18% de menciones positivas en el año 2011, y además se puede observar que no ha sufrido variaciones significativas respecto a los estudios realizados en años anteriores (gráfico 7). Tabla 14: Componentes de la variable “Capacidades del órgano de control externo” Capacidades del Órgano de Control Externo La contraloría externa es confiable. Las recomendaciones de la contraloría externa han contribuido a combatir la corrupción. La contraloría externa tiene la capacidad para fiscalizar el gasto federal.

2003 17% 12%

2007 18% 12%

2009 17% 7%

2011 18% 17%

7%

9%

16%

20%

33%

34%

28%

18%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Tanto en la Constitución del Ecuador, como en el COPLAFIP, se establece que el Ministerio de Finanzas podrá solicitar a la CGE la realización de auditorías y exámenes especiales a las entidades y organismos del sector público que administren o perciban recursos financieros públicos. Cabe destacar además que dentro de las normas dictadas en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado no se especifica la publicación de los informes de auditoría. A pesar de esto, en la página web oficial de la CGE están disponibles al público solamente los informes de auditorías aprobados. Por otro lado, en la normativa sobre la función de la CGE, se establece que la Contraloría informará anualmente a la Asamblea y a la Presidencia de la República sobre sus labores de control. Sin embargo, no se especifica a través de que mecanismos. Pese a lo señalado previamente, las percepciones de los expertos reportan un bajo nivel de menciones positivas respecto tanto a la confianza hacia la CGE (17%), a su contribución para reducir la corrupción (20%), y a su capacidad de fiscalizar el gasto nacional (18%).

Cambios en el Presupuesto Esta variable mide dos componentes: la participación del poder legislativo en cambios al presupuesto y la información con la que se cuenta acerca de los cambios que se realizan al presupuesto aprobado. Como se observa en la tabla 13, esta variable fue la segunda peor evaluada por los expertos obteniendo el 13% de menciones positivas.

15 Según el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, se establece que el Presidente de la Asamblea Nacional enviará la Proforma Presupuestaria a la comisión correspondiente, para que en el plazo de diez días presente un informe, que se pondrá a consideración del pleno, quien en un solo debate y con la mayoría absoluta de sus miembros deberá aprobarla u observarla, en el plazo de treinta días desde su recepción.


Tabla 15: Componentes de la variable “Cambios en el presupuesto” Cambios del Presupuesto Participación del poder legislativo en cambios al presupuesto durante el ejercicio. Se cuenta con información suficiente sobre las modificaciones que se realizan al presupuesto aprobado durante el ejercicio presupuestal y sus justificaciones.

2011 13% 9% 16%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

Pese a que la ley establece la participación del legislativo en cambios del presupuesto16, los expertos tan solo brindaron el 9% de menciones positivas a la pregunta acerca de la participación de la Asamblea en modificaciones presupuestarias. Por otro lado, obtuvo un 16% de menciones positivas la pregunta acerca del reporte de información concerniente a las modificaciones que se realizan al presupuesto aprobado. Es decir, si bien los expertos creen que la Asamblea no tiene una mayor participación en los cambios presupuestarios, creen en una mayor proporción que estos cambios presupuestarios si son reportados para el conocimiento general.

Esta variable se compone de una sola pregunta la cual busca conocer la percepción de los expertos en temas presupuestarios acerca de los mecanismos que existen para incorporar la opinión de la población previa la construcción del presupuesto general. Como se observa en la tabla 16, pese a que esta variable ha reportado un mayor número de menciones positivas respecto a los estudios realizados en años anteriores (gráfico 7), fue la variable peor calificada de todas en el estudio del año 2011. Este incremento de las menciones positivas de la variable respecto a estudios pasados puede ser una consecuencia de que los artículos 85 y 95 de la Constitución de la República y los artículos 5, 8 y 13 del COPLAFIP, los cuales reconocen que debe existir una planificación participativa que incluya a la ciudadanía17. Pese a que se cuenta con la disposición de ambos marcos normativos, no se ha podido evidenciar hasta la actualidad mecanismos que incorporen las opiniones de la ciudadanía en la realización del PGE.

III. Análisis de los resultados

Participación ciudadana en el presupuesto

Tabla 16: Componentes de la variable “Participación ciudadana en el presupuesto” 2003

2007

2009

2011

Participación Ciudadana en el Presupuesto

3%

5%

10%

11%

Existen mecanismos que permiten incorporar la opinión de la población en el presupuesto.

3%

5%

10%

11%

Fuente: Resultados encuesta de percepciones ILTP 2011 – FUNDAR Elaboración: Grupo FARO

16 El artículo 104 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa establece que para cualquier incremento de gasto (reasignación) que realice el ejecutivo, debe contar con la aprobación de la Asamblea Nacional. Además, se complementa en el artículo 118 del COPLAFIP que las modificaciones del Presupuesto General pueden ser de hasta el 15% y que la Comisión del Régimen Económico y Tributario tendrá conocimiento de estas modificaciones en el plazo de 90 días de terminado cada semestre. 17 El artículo 13 del COPLAFIP establece que el Gobierno Central establecerá los mecanismos de participación ciudadana que se requieran para la formulación de planes y políticas. Resultados para Ecuador

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IV. Conclusiones y recomendaciones Desde su aprobación en 2008, la Constitución de la República estableció un modelo de organización territorial, regímenes de competencias y consecución de recursos económicos, además de fijar las líneas de gestión del Presupuesto General del Estado (PGE). Sin embargo, estos mandatos se están instrumentalizando desde la aprobación del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP) y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD) en octubre de 2010.

En este contexto de reformas, este período se ha caracterizado por la instrumentalización de estos mandatos que han servido en parte para ordenar el sistema de planificación y presupuesto en el país. Esto se ve reflejado en los resultados obtenidos en el ILTP en Ecuador para el año 2011. El IGTP para Ecuador se ubicó en un promedio de 52, cifra que muestra una mejora cuantitativa de 21 puntos porcentuales respecto a su última medición; estos avances se ven reflejados en las variables mejor puntuadas que incluyen una mejor división de responsabilidades presupuestarias entre el gobierno central y los gobiernos sub-nacionales, la calidad de la información presupuestaria y la confianza en la información presupuestaria. En este mismo sentido, las variables menos puntuadas del ILTP 2011, reflejan los retos pendientes que el Ecuador debe afrontar. Estos se refieren principalmente a la participación ciudadana en el proceso presupuestario y a las atribuciones, capacidades y participación del órgano legislativo y el órgano de control externo (CGE) en el proceso presupuestario. Por un lado, la ausencia de mecanismos que permitan incorporar la opinión de la población en el proceso presupuestario ha sido un asunto con poca asistencia desde hace ya varios años atrás. Por otro lado, la inexistencia de un debate significativo sobre la propuesta presupuestaria y la insuficiente información para el mismo, hacen que el proceso de aprobación del PGE no goce de una credibilidad notoria. Además, la reducida información sobre las modificaciones al PGE aprobado y sobre las auditorías y fiscalización del gasto, conllevan a que se tenga la percepción de poca transparencia y reducida capacidad de control externo en las finanzas públicas. En cuanto a la transparencia y oportunidad de la información presupuestaria, sus calificaciones reflejan niveles de cumplimiento bajos. Hecho que contrastado con la oportunidad que representa contar con la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP), denota que se están haciendo esfuerzos para cumplir con esta normativa. Así, la disponibilidad de información en el sitio web de las instituciones públicas rectoras del proceso presupuestario (Ministerio de Finanzas, Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo) es un gran avance y, en los últimos años, la periodicidad y variedad de información ha mejorado. Sin embargo, esta información aun presenta deficiencias en cuanto a su actualización, a la presencia de indicadores que permitan una evaluación de desempeño y monitoreo de la calidad del gasto, y sobre todo la divulgación a la población, pues aun tiene una carga técnica y poco comprensible para la gran mayoría de los ciudadanos. Finalmente, sobre el acceso a la información y la rendición de cuentas se encontró que estas dependen de los procesos y actores involucrados en cada etapa del ciclo presupuestario. Si bien, los marcos normativos están siendo implementados y aún resta tiempo para que pueda evaluarse su efectividad en mejorar las prácticas de rendición de cuentas y acceso a la información. Estos resultados conllevan a reflexionar sobre la transparencia y acceso a la información como una medida para exigir mejores prácticas en las finanzas públicas y coherencia entre la planificación, la ejecución y sobre todo el impacto de programas y proyectos financiados con recursos públicos.

IV. Conclusiones y recomendaciones

El COPLAFIP, presenta avances y retos para las finanzas públicas. En efecto, introduce el Sistema Nacional de Finanzas Públicas que incluye a los organismos y dependencias de las funciones del Estado (Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social) y a las entidades del régimen autónomo descentralizado (gobiernos sub-nacionales). Asimismo, esta norma tiene aplicabilidad referencial en la programación, formulación, aprobación, ejecución, control, evaluación y liquidación de los presupuestos de los organismos mencionados. Particularmente, el COOTAD define todos los procesos asociados a cada fase del ciclo presupuestario en los gobiernos sub-nacionales.


V. Anexos 1. Metodología utilizada La metodología de este estudio fue diseñada en el año 2000. La encuesta se aplica desde 2001 cada dos años. En 2003 se hicieron cambios importantes al instrumento o cuestionario y desde entonces se mantiene sin cambios sustanciales, lo que permite la comparación de resultados desde entonces. En el año 2011 se realizó una revisión importante del cuestionario en donde se redujo el número de preguntas para hacer el estudio más conciso y focalizado, manteniendo la mayor comparabilidad posible con la serie de tiempo ya existente. El ILTP consta de tres componentes:

1. Encuesta de expertos La encuesta mide las percepciones sobre la transparencia presupuestaria, es decir, mide la opinión de los expertos sobre la transparencia con la que se realiza el presupuesto público de cada país involucrado. Como el tamaño de la población es reducido, el estudio se diseñó como un censo de toda la población de expertos. Esto implica que no se trabaja sobre una muestra, sino sobre la totalidad de la población objetivo.

Dado que los temas del presupuesto y la transparencia de sus prácticas son poco conocidos, se definió como población objetivo a “los expertos en cuestiones presupuestarias y usuarios de la información presupuestaria”. Se definieron en particular, cuatro grupos de expertos. Estos grupos o sub-poblaciones son pequeños en todos los países y no existe un listado único para identificarlas. Por ello, la primera etapa de este proyecto consistió en la elaboración de un listado de expertos por país con base en criterios comunes de selección. Los grupos de expertos y los criterios para elaborar su censo fueron: • Legisladores: Sólo los representantes populares que participan en la comisión de presupuesto (diputados y/o senadores)18. • Medios de comunicación: Los periodistas que escriben sobre presupuesto en periódicos y revistas de cobertura nacional. • Académicos o investigadores: Los expertos que estudian el tema y/o han publicado sobre presupuesto. Se buscaron a partir de los censos de institutos de investigación y/o educación superior. • Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC): Las OSC que trabajan sobre temas de presupuesto, rendición de cuentas, transparencia, corrupción y monitoreo de recursos gubernamentales. Estos listados son elaborados y actualizados por las organizaciones de cada país en cada edición del ITPL. Se establecieron procedimientos (criterios de elaboración y fuentes de información) que 18 Para el caso de Costa Rica, se consultó también a funcionarios de la Contraloría General de la República, ya que este organismo, junto con el congreso, esta involucrado en la aprobación del presupuesto de ese país.

V. Anexos

Población Objetivo


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Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

permitieron lograr uniformidad entre los países participantes y que, al ser los mismos utilizados desde 2003, permiten dar continuidad a este estudio.

Criterios de selección de la población Los criterios de selección son los siguientes: Tabla 17: Criterios de selección de la población de expertos POBLACIÓN Congresistas (diputados y/o senadores)

CRITERIOS DE SELECCIÓN Se seleccionará a los congresistas de la Comisión de Presupuesto

Investigadores o académicos que Especialistas de las universidades y centros de educación superior que hayan publicado sobre el trabajen con el tema tema presupuestario o de finanzas públicas en los últimos cinco años. presupuestario

Organizaciones de la sociedad civil

• Organizaciones cuyos miembros hicieron declaraciones en diarios nacionales durante un mes de discusión presupuestaria durante los últimos dos años. Las declaraciones pueden ser sobre el presupuesto, rendición de cuentas, transparencia, corrupción y monitoreo de recursos de programas gubernamentales; y cuyas expresiones fueron captadas y reproducidas por la prensa. • OSC que trabajan temas de presupuesto, rendición de cuentas, transparencia, corrupción y monitoreo de recursos de programas gubernamentales en directorios pertinentes. Estos grupos deben contemplar entre su misión, objetivos, principios o programas el estudio o la incidencia en el presupuesto. • Organizaciones gremiales y sindicatos. • Consejos de planificación y defensorías Incluye a periodistas, articulistas, columnistas y editorialistas que aborden el tema presupuestario en los diarios y revistas de acuerdo a los siguientes criterios de selección: • Se incluirán todas las revistas y periódicos con cobertura nacional (se entiende por cobertura nacional las publicaciones periódicas que se distribuyan en, al menos, tres de las principales ciudades) o regional, que incluyan una sección de economía o finanzas; incluidas las revistas de negocios y de distribución por suscripción; sin restricciones de periodicidad (semanales, quincenales, mensuales, etc.) • Se excluirán las revistas de grupos u organizaciones gremiales o sectoriales (sindicatos, empresarios, abogados, etc.).

Medios de comunicación (periódicos y revistas)

Así, los criterios son: Los diarios: • Acceso al público en general: deben ser accesibles en puestos de periódicos de por lo menos 3 ciudades del país, o bien diarios regionales de reconocida importancia. • Característica: deben incluir una sección de economía o deben ser de importancia en la formación de opinión pública. Las revistas: • Acceso al público en general: deben ser accesibles en puestos de periódicos de por lo menos 3 ciudades del país. • Característica: deben incluir una sección de economía o deben ser de importancia en la formación de opinión pública. • Periodicidad: deben publicarse por lo menos cada 15 días (quincenales o semanarios).

Levantamiento de la Encuesta El trabajo de levantamiento de encuestas es realizado por las organizaciones de cada país y generalmente se realiza entre abril y de septiembre; sin embargo estas fechas pueden cambiar. Para obtener respuestas a la encuesta de percepciones, se utilizan simultáneamente varios métodos de recolección de datos (encuesta multimodal): entrevista auto-administrada vía fax o correo, telefónica y/o cara a cara a través de un entrevistador. La mayor parte de las respuestas se han obtenido por métodos auto-administrados. Para el año 2011 el cuestionario presenta una duración promedio de 10 a 15 minutos.


Normalmente la calidad de los datos de los censos se mide con un indicador: la cobertura de la población. Sin embargo, la medición de cobertura no permite hacer comparaciones de calidad entre poblaciones de países diferentes como en el caso de esta encuesta donde participan varios países. Una vez finalizada la recolección de encuestas completadas, éstas se mandan a procesar a México. Los datos se capturan, codifican y procesan por la compañía probabilística a fin de mantener criterios y la calidad uniforme y mantener consistencia a lo largo del proceso.

Cuestionario19 Para realizar la encuesta Índice de Transparencia Presupuestal se conserva la base del cuestionario que se aplicó desde 2003. Para 2011 se realizó una revisión del cuestionario en donde se recortó un número importante de preguntas para contar con un cuestionario más focalizado y fácil de contestar. Entre los criterios para la evaluación del cuestionario se priorizó mantener la mayor comparabilidad posible con años anteriores. El cuestionario contiene alrededor de 51 preguntas que se repiten en todos los países, y se agrupan en tres categorías: 1. Calificaciones generales sobre la transparencia del presupuesto. Estas calificaciones se midieron en una escala de 1 a 100. y se preguntan dos veces, una al inicio del cuestionario y otra al final para ver si el contenido del cuestionario afecta la calificación de transparencia. En general el cambio ha sido muy pequeño. 2. Calificaciones sobre el nivel de transparencia de cada una de las etapas del presupuesto o temas relacionados (formulación, aprobación, ejecución, fiscalización, participación ciudadana y de acceso a la información). 3. Preguntas específicas sobre la transparencia en el presupuesto. Estas preguntas se construyeron como escalas Likert en un rango de 1 a 5, para medir acuerdo y grado o nivel de acuerdo al mismo tiempo. Se trata de preguntas muy específicas que demandan conocimiento sobre el proceso presupuestario.

La segunda sección se compone de cinco preguntas e indaga sobre el nivel de transparencia presupuestaria en general. La sección contiene preguntas sobre la transparencia de pasivos y compromisos futuros (deuda en su definición más amplia), la confiabilidad de las estadísticas nacionales, y sobre el enriquecimiento inexplicable de funcionarios públicos.

V. Anexos

La primera sección del cuestionario contiene información demográfica del encuestado, como su ocupación y su nivel de conocimiento sobre el tema. Esta sección se compone de cinco preguntas.

De la tercera a la sexta sección, se realizan preguntas sobre el nivel de transparencia en el proceso presupuestario: formulación, aprobación, ejecución y control-fiscalización. Esta sección se compone la mayor parte del cuestionario, consistiendo de 40 preguntas. La sección sobre formulación realiza preguntas sobre la transparencia y confiabilidad de los supuestos y predicciones macroeconómicas sobre la cual se basa el presupuesto; cómo y sobre qué bases se asigna el presupuesto. Por último, esta sección concluye con preguntas sobre el panorama que presenta el presupuesto y el nivel general de transparencia de esta etapa. La sección de aprobación del presupuesto consiste de cinco preguntas que indagan sobre si el poder legislativo cuenta con suficiente información para aprobar el presupuesto y si existe un debate significativo sobre la propuesta presupuestaria y cuánta información presupuestaria obtiene el legislativo sobre evaluación y desempeño de los programas a la hora de aprobar el presupuesto. Por último, se pregunta cuán transparente es la etapa de aprobación del presupuesto. La sección de ejecución consiste de cinco preguntas que indagan sobre si se presenta información suficiente sobre modificaciones al presupuesto; si el gobierno nacional y los gobiernos sub-nacionales 19 El cuestionario se encuentra en el anexo 2 de este documento. Resultados para Ecuador

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Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

conocen y entienden cuales son sus responsabilidades en la ejecución del gasto; y sobre si las compras públicas se realizan a través de mecanismos transparentes. La sección también pregunta sobre las atribuciones y el nivel de participación del ejecutivo a la hora de aprobar modificaciones sustanciales al presupuesto por el ejecutivo. Cómo en las etapas anteriores, la sección concluye preguntando cuán importante es la etapa de ejecución en cuanto a la transparencia presupuestaria. La última sección sobre al ciclo presupuestario trata sobre la etapa de control y fiscalización. Esta sección consiste de 11 preguntas en las cuales se pregunta sobre la contraloría interna, su efectividad y el nivel de transparencia de las recomendaciones de esta institución. La sección concluye con preguntas sobre la contraloría externa, su confiabilidad y efectividad, si este órgano le da seguimiento a sus recomendaciones y su capacidad para fiscalizar el presupuesto federal. En la séptima sección se realiza preguntas sobre el acceso a información y la ley de acceso de información de cada país. Esta sección consiste de 11 preguntas sobre el acceso a información, cuan desagregado que permite el análisis detallado del presupuesto; si se presentan resúmenes del presupuesto que permite un análisis integral; si el ejecutivo publica información sobre el impacto del gasto y el logro de metas de programas; y existe información exhaustiva de los organismos descentralizados. Las últimas preguntan indagan acerca de la comparabilidad de datos y oportunidad de información y sobre la utilidad de la ley de acceso a la información para acceder a información presupuestaria. El tema de participación ciudadana se trata en la sección ocho; aquí se realiza una pregunta sobre la existencia de mecanismos para incorpora de la opinión pública en distintas etapas del ciclo presupuestario.

Calificaciones Ponderación: Para mantener la estructura de la población que responde igual entre países y a través del tiempo, se ponderan las respuestas de forma que el grupo de legisladores represente 10% del total de las respuestas en todos los países. Manejo de la respuesta “No Sabe”: Dado que la respuesta del cuestionario demanda mucho conocimiento y que la respuesta de “no sabe” por sí sola es informativa (indica desconocimiento de cierto tema entre los expertos), se hicieron dos manejos especiales de la categoría: uno fue en las instrucciones al entrevistado donde se hizo énfasis constantemente en la opción de respuesta “no sabe”. De hecho, en el diseño del cuestionario la categoría “no sabe” siempre apareció como la primera opción de respuesta. El otro fue el manejo de la categoría en los reportes de resultados. En este caso, el “no sabe” se toma como una categoría de respuesta válida, a diferencia de la no respuesta. Construcción de Variables: Las variables son grupos de preguntas que indagan en aspectos particulares de la transparencia. Se construyeron 16 variables a partir de 38 preguntas específicas. Las variables y el número de preguntas que las integran se detallan a continuación: Tabla 18: Variables del ILTP Variables

Atributos

Participación ciudadana en el presupuesto

1

Atribuciones y participación del legislativo en el presupuesto

3

Confianza en la información

2

Cambios del presupuesto

2

Asignación del presupuesto

2

Fiscalización del presupuesto

4

Evaluación de la contraloría interna

2

Capacidades de los órganos de control externo

3

Rendición de cuentas

2

Control sobre funcionarios federales

2


Gobiernos subnacionales

2

Información sobre deuda federal

2

Impacto del gasto y evaluación del desempeño

4

Calidad de la información presupuestaria

2

Oportunidad de la información del presupuesto

4

Ley de acceso a la información

1

TOTAL

38

Resultados reportados: Calificaciones (1 a 100): Los resultados se reportan con dos unidades o escalas. Por un lado, el índice o la calificación general es el promedio obtenido en la encuesta de expertos usando una escala de 1 a 100. Resultados reportados (porcentaje de respuestas positivas también en base 100): Por otro lado, se reporta el porcentaje de respuestas positivas o de acuerdo para variables y preguntas específicas. Este porcentaje es la suma de respuestas de acuerdo total y acuerdo (valores 4 y 5) entre el total de respuestas válidas en la siguiente escala:

1Nada

2

transparente

3

Ni de acuerdo ni en desacuerdo

4

5

Muy transparente

Respuestas positivas

Los resultados o respuestas positivas de variables son la suma de todas las respuestas positivas de las preguntas que corresponden a una variable dividido entre el total de las respuestas obtenidas para las preguntas que corresponden a esa variable. Por ejemplo: La variable Fiscalización del presupuesto = Suma de 5 preguntas ( i=5 )

=

Suma de las calificaciones positivas de las 5 preguntas que integran la variable Suma del total de respuestas de de las 5 preguntas que integran la variable

V. Anexos

Calificaciones positivas para la variable “Fiscalización del presupuesto”

2. Estudio formal/práctico Con el propósito de contextualizar los resultados provistos por la encuesta de percepciones y emitir recomendaciones fundamentadas, se incluye como parte de la metodología un estudio que permite analizar el contexto legal y formal y las condiciones reales que circunscriben al sistema presupuestario de cada país. Este estudio se basa en una guía que fue contestada por un experto en cada país y tiene las siguientes características: 1. Presenta las herramientas necesarias para conocer las condiciones institucionales, normativas y prácticas del proceso presupuestario de los países. 2. En segundo lugar, permite identificar a los principales actores del proceso presupuestario y conocer su papel formal en el mismo. 3. Finalmente, presenta un marco sistemático de estudio que identifica los trazos determinantes (variables independientes) del proceso presupuestario, con lo que se facilita la comparación internacional. La guía formal tiene dos líneas centrales de análisis: el proceso presupuestario y la información presupuestaria. Es indispensable conocer la forma cómo se lleva a cabo el proceso de presupuestación, así como las reglas y procedimientos que lo conforman para contextualizar los resultados de la encuesta de percepciones. De igual manera un requisito indispensable para garantizar la transparencia presupuestaria Resultados para Ecuador

35


36

Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

es la existencia de mecanismos institucionales que aseguren el acceso información íntegra y de calidad de las actividades gubernamentales, tanto al poder legislativo como a la sociedad civil. La guía se divide en dos secciones, la primera sección busca describir el marco legal en materia de presupuestos donde se requiere completar información sobre los actores involucrados en cada una de las etapas del proceso presupuestario y sobre la institución nacional de estadística, sus funciones y atribuciones y las leyes vigentes sobre la material. La segunda sección es una serie de preguntas que indagan acerca de la transparencia en diversos aspectos con el objeto de analizar la transparencia presupuestaria formal. En estas preguntas se recaba información acerca de si existe o no una obligación legal al igual que si se observa en la práctica esta obligación legal. Al igual que el cuestionario de percepciones las preguntas de la guía formal siguen el proceso presupuestario. Líneas de análisis

Preguntas

Formulación Discusión – Aprobación Ejecución – Control Fiscalización - Evaluación Acceso a la Información Documentos presupuestarios TOTAL

13 14 11 18 8 17 81

3. Guía de vinculación La encuesta de percepciones y el cuestionario práctico se vinculan a través de una guía. Esta guía sigue el orden de las preguntas de la encuesta y tiene el objetivo de explicar sus resultados contextualizándolos en la práctica presupuestaria. De esta manera, la guía de vinculación relaciona las preguntas contenidas en la encuesta de percepciones con las preguntas que conforman el estudio formal/práctico.

2. Cuestionario utilizado ÍNDICE DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTAL ENTREVISTAS ECUADOR Folio |__|__|__|__|101 F / M Introducción Bienvenido al cuestionario sobre transparencia en el presupuesto público. Su respuesta es muy importante para nosotros(as) y le garantizamos absoluta confidencialidad, ya que nuestra información sólo se presenta de forma agregada en análisis estadístico y nunca revelamos respuestas individuales. Usted es uno de los pocos expertos que pueden ayudar a encontrar las áreas para hacer los presupuestos públicos más transparentes. El Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestal (ILTP) se realiza cada dos años desde 2001 gracias a la opinión y el conocimiento de expertos como usted que recogemos a través de este cuestionario. Si usted nos ha hecho favor de colaborar con este proyecto otros años, le agradecemos mucho su tiempo y lo molestamos nuevamente. La opinión de usted es indispensable para obtener datos confiables. La población de expertos en la materia es muy pequeña en la región. Para la edición 2009 se identificaron 1,189 expertos y usuarios del presupuesto nacional en 12 países, para el caso de Ecuador se identificaron 98 expertos. La valiosa colaboración de los expertos en años anteriores nos ha permitido llevar los elementos de la transparencia presupuestaria a la discusión pública y han tenido efectos tan valiosos como generar conocimiento y discusión alrededor del estos temas. Por ejemplo, en Ecuador se ha discutido la transparencia en el procedo de ventas anticipadas de petróleo que alimentan el Presupuesto General del Estado. Esta encuesta es parte de un proyecto de 8 instituciones educativas y civiles en 6 países latinoamericanos: Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México y Venezuela. En Ecuador lo elabora Grupo FARO. Si lo desea, ponemos a su disposición los documentos de años anteriores en: http://www.ILTPWEB.ORG Algunas aclaraciones para ayudarnos en su respuesta al cuestionario: • En todas las preguntas buscamos conocer su propia percepción de lo que pasa, sin importar lo que otros opinan ni lo que debe ser. • No buscamos medir conocimiento. Si hay alguna pregunta que no conozca la respuesta, por favor utilice el código “no sé”. Estas respuestas son identificadas con la opción 8. NS en las preguntas de acuerdo o 888. NS en las preguntas calificadas de 1 al 100. • Cuando responda las preguntas recuerde que sólo nos referimos al Presupuesto General del Estado en Ecuador, es decir, el gasto que efectúa el gobierno central, gobiernos autónomos descentralizados y otros organismos del Estado. • Para comparar resultados en el tiempo debemos mantener la mayor parte del cuestionario igual a otros años y esperamos que no le haga el proceso tedioso. Por favor responda con su percepción sobre lo que sucede EN ESTE MOMENTO.


I. Demográficos 1. Escolaridad: por favor marque el último año que estudió (una sola respuesta) 1. NO ESTUDIÓ/NADA 7. PREPARATORIA COMPLETA 2. PRIMARIA INCOMPLETA 8. LICENCIATURA INCOMPLETA 3. PRIMARIA COMPLETA 9. LICENCIATURA COMPLETA 4. SECUNDARIA INCOMPLETA 10. MAESTRIA/DIPLOMADO 5. SECUNDARIA COMPLETA 11. DOCTORADO 6. PREPARATORIA INCOMPLETA

2. ¿En qué año nació usted?

3. ¿Cuál es principal ocupación? ( una sola respuesta) 1. Representante popular (Diputado) 2. Empleado(a) 3. Ama(o) de casa 4. Trabaja por su cuenta 5. Desempleado(a) por el momento 6. Estudiante 7. Jubilado(a) o pensionado(a) 8. Otra (especifique)___________________________

4. ¿En dónde presta sus servicios actualmente? (una o varias respuestas) 1. Universidad o Instituto de educación superior 2. Diario, periódico o revista 3. Cámara de Diputados 4. Organización ciudadana 5. Otro (especifique)___________________________

1 9 I___I___I

5. Por favor indique qué tanto conoce las prácticas del proceso presupuestal en su país (durante la formulación, la aprobación, la ejecución y el control o fiscalización) en una escala de 1 a 5, donde 1 significa nada y 5 significa mucho (una sola respuesta). 1. NADA

2

3

4

5. MUCHO

8. NS

II. General Usaremos la palabra transparencia para referirnos a la existencia de un marco normativo y prácticas claras en el proceso presupuestal, al acceso del público a la información y a los mecanismos formales de participación durante este proceso. 6. En una escala de 1 a 100 en donde 1 es nada transparente, 100 es totalmente transparente y 50 es el punto intermedio donde las prácticas presupuestarias no son ni opacas ni transparentes ¿Cómo califica usted las condiciones de transparencia en el presupuesto de su país? Puede utilizar cualquier número en la escala (una sola respuesta). I___I___I___I

CALIFICACIÓN

888.NS 1. Nada transparente

50. Ni opaco, ni transparente

100. Muy transparente

2. En general las instituciones que generan estadísticas nacionales producen datos verídicos.

1

2

3

4

5

8

3. Se pueden conocer con exactitud la remuneración de los funcionarios(as) nacionales. La remuneración incluye el salario y todas las prestaciones tales como bonos, seguros médicos, uso de autos, gastos personales y dietas.

1

2

3

4

5

8

4. Se presenta información suficiente para conocer el destino de la deuda.

1

2

3

4

5

8

V. Anexos

7. Por favor indique qué tan de acuerdo está usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5 donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo. Recuerde que como siempre nos referimos al Presupuestos General del Estado en Ecuador (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. Toda obligación futura o pasivo del gobierno central se hacen públicos. 1 2 3 4 5 8

III. Formulación Ahora vamos a hacerle algunas preguntas sobre la etapa de formulación del presupuesto. Como siempre, sólo nos referimos al gasto del gobierno central en Ecuador. 8. Por favor indíquenos qué tan de acuerdo está usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. Las proyecciones de los ingresos en el presupuesto son confiables. 1 2 3 4 5 8 2. Los documentos del presupuesto presentan claramente las principales iniciativas de políticas que se financian por medio del presupuesto.

1

2

3

4

5

8

3. Los recursos que el gobierno central asigna a los gobiernos autónomos descentralizados se asignan según criterios públicos.

1

2

3

4

5

8

4. Los presupuestos anuales se elaboran siguiendo las políticas de largo plazo establecidas en la planificación nacional.

1

2

3

4

5

8

5. Existen recursos que no se contabilizan como ingresos o egresos en el presupuesto.

1

2

3

4

5

8

9. Ahora por favor díganos, en su opinión, cuán transparente es la etapa de formulación del presupuesto en una escala de 1 a 100 donde 1 es nada transparente y 100 es totalmente transparente. I___I___I___I

CALIFICACIÓN

888.NS Resultados para Ecuador

37


38

Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011

IV. Aprobación Ahora vamos a hacerle algunas preguntas sobre la etapa de aprobación del presupuesto, esto es, el momento en que el presupuesto se discute y es aprobado por el poder legislativo. 10. Por favor indíquenos qué tan de acuerdo está usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo total

3.Ni de acuerdo ni en desacuerdo

5.Acuerdo total

8.NS

1. Los legisladores cuentan con información suficiente necesaria para la aprobación del presupuesto.

1

2

3

4

5

6

2. Existe un debate significativo en la legislatura sobre la propuesta presupuestaria del ejecutivo.

1

2

3

4

5

8

3. El poder legislativo tiene información suficiente para considerar la evaluación y desempeño de los programas en la aprobación del presupuesto.

1

2

3

4

5

8

4. Los legisladores cuentan con asistencia técnica y acceso a conocimiento especializado sobre finanzas públicas durante la aprobación del presupuesto.

1

2

3

4

5

8

11. Ahora por favor díganos, en su opinión, cuán transparente es la etapa de aprobación del presupuesto en una escala de 1 a 100 donde 1 es nada transparente y 100 es totalmente transparente. I___I___I___I

CALIFICACIÓN

888.NS

V. Ejecución Ahora quisiéramos hacerle algunas preguntas sobre el período de ejecución, esto es, cuando el presupuesto o gasto se ejecuta. 12. Por favor indíquenos qué tan de acuerdo está usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. Se cuenta con información suficiente sobre las modificaciones que se realizan al presupuesto aprobado durante el ejercicio presupuestal y sus 1 2 3 4 5 8 justificaciones. 2. Existe un claro entendimiento de la división de las responsabilidades presupuestarias entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales.

1

2

3

4

5

8

3. Todas las compras públicas se realizan a través de mecanismos transparentes.

1

2

3

4

5

8

4. En caso de que se hagan modificaciones sustanciales al presupuesto aprobado durante su ejercicio el poder legislativo participa activamente en la discusión y aprobación de los cambios del presupuesto en curso.

1

2

3

4

5

8

13. Ahora por favor díganos, en su opinión, cuán transparente es la etapa de ejecución del presupuesto en una escala de 1 a 100 donde 1 es nada transparente y 100 es totalmente transparente. I___I___I___I

CALIFICACIÓN

888.NS

VI. Control - Fiscalización Ahora queremos hacerle algunas preguntas sobre el período de fiscalización, esto es, el control y auditoria del gasto una vez que ha sido ejercido. 14. Por favor indique qué tan de acuerdo está usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 significa totalmente en desacuerdo y 5 significa totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo total

3.Ni de acuerdo ni en desacuerdo

5.Acuerdo total

8.NS

1. Los recursos ejercidos por las empresas paraestatales como EP Petroecuador o CNT son fiscalizados.

1

2

3

4

5

8

2. Los recursos ejercidos por todos los demás organismos descentralizados como IESS, BEDE, BNF, etcétera son fiscalizados.

1

2

3

4

5

8

3. El gobierno provee de indicadores que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto.

1

2

3

4

5

8

4. El gasto nacional para defensa se fiscaliza.

1

2

3

4

5

8

5. Se presenta información exhaustiva sobre la fiscalización de la deuda.

1

2

3

4

5

8

15. Ahora vamos a referirnos a la contraloría interna del poder ejecutivo, es decir, la Secretaria de Transparencia y Gestión Pública. Por favor indique qué tan de acuerdo está usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 significa totalmente en desacuerdo y 5 significa totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. La contraloría interna o Secretaría de Transparencia y Gestión es confiable. 1 2 3 4 5 8 2. Las recomendaciones de la contraloría interna han contribuido a combatir la corrupción.

1

2

3

4

5

8


16. Ahora vamos a referirnos a la contraloría externa del poder ejecutivo, es decir, la Contraloría General del Estado. Por favor indique qué tan de acuerdo está usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 significa totalmente en desacuerdo y 5 significa totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. La contraloría externa es confiable. 1 2 3 4 5 8 2. Las recomendaciones de la contraloría externa han contribuido a combatir la corrupción.

1

2

3

4

5

8

3. La contraloría externa tiene la capacidad para fiscalizar el gasto del gobierno central.

1

2

3

4

5

8

17. Ahora por favor díganos, en su opinión, cuán transparente es la etapa de fiscalización del presupuesto en una escala de 1 a 100 donde 1 es nada transparente y 100 es totalmente transparente. I___I___I___I

CALIFICACIÓN

888.NS

VII. Acceso a la información Ahora le haremos algunas preguntas sobre la información del presupuesto a disposición del público y cuán fácil es acceder esta información. 18. Por favor indíquenos qué tan de acuerdo está usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo La información presupuestal se presenta con desagregaciones que permiten un análisis detallado.

1

2

3

4

5

8

La información presupuestal se presenta con agregaciones ó resúmenes que permiten un análisis integral.

1

2

3

4

5

8

Al terminar el ejercicio del presupuesto, el poder ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre el impacto de su gasto.

1

2

3

4

5

8

Los reportes del ejercicio del presupuesto incluyen información exhaustiva sobre el gasto de cualquier tipo de organismo descentralizado o empresa paraestatal (como IESS, BNF, EP Petroecuador o CNT etc.).

1

2

3

4

5

8

El ejecutivo publica periódicamente la información necesaria para evaluar el avance en el cumplimiento de las metas de sus programas.

1

2

3

4

5

8

La Ley orgánica de transparencia y acceso a la información pública es útil para obtener información de finanzas públicas que no está publicada.

1

2

3

4

5

8

19. ¿Con qué grado de oportunidad se hace pública la información del presupuesto durante cada una de las fases del proceso? (una sola respuesta) No se hace pública

1. No es nada oportuna

2. Discusión-aprobación

0 0

1 1

2 2

3 3

4 4

5 5

8 8

3. Ejecución

0

1

2

3

4

5

8

4. Fiscalización

0

1

2

3

4

5

8

1. Formulación

5. Es muy oportuna

8. NS

20. En su opinión, califique el acceso real a la información pública en su país en una escala de 1 a 100 donde 1 es no hay acceso y 100 es hay acceso pleno a la información pública. I___I___I___I

CALIFICACIÓN

888. NS

21. Por favor indíquenos qué tan de acuerdo está con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta). 1.Desacuerdo 3.Ni de acuerdo 5.Acuerdo total 8.NS total ni en desacuerdo 1. Existen mecanismos que permiten incorporar la opinión de la población en el presupuesto.

1

2

3

4

5

V. Anexos

VIII. Participación ciudadana Ahora quisiéramos preguntarle sobre la participación de la población en el proceso presupuestario. Nos referimos a cualquier forma de participación diferente de la representación del legislativo tales como participación directa o a través de organizaciones de la sociedad civil, sindicatos, o cualquier otro tipo de organización social.

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22. La palabra transparencia se refiere a la existencia de un marco normativo y prácticas claras en el proceso presupuestal, al acceso del público a la información y a los mecanismos formales de participación durante este proceso. Ahora le repetimos la pregunta general, en una escala de 1 a 100 en donde 1 es nada transparente, 100 es totalmente transparente y 50 es el punto intermedio donde las prácticas presupuestarias no son ni opacas ni transparentes ¿Cómo califica usted las condiciones de transparencia en el presupuesto de su país en general? Puede utilizar cualquier número en la escala (una sola respuesta). I___I___I___I

CALIFICACIÓN

888. NS 1. Nada transparente

50. Ni opaco, ni transparente

100. Muy transparente

3. Cobertura del cuestionario Resumen de la cobertura del cuestionario al censo de usuarios y expertos del presupuesto ILTP 2011 Población objetivo Académicos Legisladores Periodistas y Columnistas Organizaciones de la Sociedad Civil Total encuestados Personas en censo

Costa Rica 43% 44% 47% 57% 61% 79

Ecuador 67% 46% 35% 60% 53% 138

Guatemala 88% 71% 64% 77% 71% 75

México 49% 62% 61% 62% 59% 180

Venezuela 62% 33% 46% 70% 51% 90

Fuente: Fundar y Centro de Investigaciones Económicas Nacionales, CIEN. Informe Regional del ILTP 2011 Resultados para Ecuador

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Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2011