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EL CONCEPTO DE ESTADO CAPITULO

39) "Observando" un Estado, advertimos que es el resultado de una gran complejidad de componentes: pueblo, gobierno, normas, territorio, símbolos representativos, roles que cumple en lo interno, papeles que juega internacionalmente, etc. Y cada uno de esos "componentes", puede ser apto para intentar una idea del Estado, lo cual naturalmente conducirá a una diversidad de "conceptos" del Estado; 4?) El Estado no es un fenómeno éticamente "neutro", ni en su existencia ni en las diversas formas que puede adoptar. En la primera reflexión quiero explicar que se trata de un producto humano, históricamente situable, que no existió siempre en la tierra (92), que para muchas doctrinas constituye un hecho "deseable" y para algunas un fenómeno no deseable o por lo menos evitable dentro de ciertas circunstancias. Cuando afirmo que tampoco es "neutro" en cuanto a las diversas formas que puede adoptar, aludo a la existencia de una variada tipología de organizaciones estatales, cada una de las cuales cuenta con "adeptos" y recibe la crítica de sus "contrarios". Las formas del Estado y las diversas modalidades de algunos de sus componentes —especialmente del Gobierno— responden siempre a determinadas concepciones políticas. Por todo ello es frecuente encontrar definiciones doctrinarias que se dirigen a un determinado tipo o forma de Estado y no "al Estado" es decir a cualquier Estado; o estudios que se dirigen "al Estado", pero limitando la generalización a un cierto período histórico, aun a ciertas áreas culturales (93).

(92) Algunas teorías sobre la esencia estatal pretenden tal amplitud, que terminan atribuyendo el carácter de Estado aún a las organizaciones humanas más primitivas. Pero aún así, por lo menos deben admitir que antes de la aparición del hombre, no existían los Estados. (93) H. HELLER por ejemplo, limita su teoría al "Estado como se ha formado en el círculo cultural de occidente a partir del Renacimiento" (ob. citada, página 43).

EL VOCABLO 1. _ PRIMERAS

II

"ESTADO"

APROXIMACIONES

Para razonar con coherencia en un tema tan complejo, conviene partir de una elemental aproximación: se trata de exponer el significado del vocablo, referido a la organización política de las comunidades humanas (94). Esta primera aproximación es muy necesaria, por cuanto el término, en su sentido natural y obvio, tiene como primeras significaciones otras totalmente distintas, referidas a la situación ("status") en que está una persona (por ejemplo "estado civil") o cosa (verbi gracia "estado líquido o gaseoso"), o grupos de personas (caso de "los nobles", "los plebeyos", "los eclesiásticos", en el sentido de "estamentos"). Puede llamar la atención que el Diccionario de la Lengua Española —y así ocurre también en los libros idiomáticos de otras lenguas— no incluya entre los primeros significados de la voz "Estado", el que interesa a nuestra ciencia (95). La explicación es sencilla: el vocablo recién comenzó a usarse con cierta frecuencia para designar a la organización política de las comunidades, probablemente a partir del siglo XVI. Suele concederse a NICOLÁS MAQUIAVELO y a su famosa obra "El Príncipe" (96) —escrita en 1513— el mérito "de haber introducido en la literatura científica la voz Estado" (97). (94) Esta frase no pretende, de modo alguno ser una "definición" del Estado. Apenas permite salir al encuentro inicial del concepto, como punto de partida para desarrollar el tema. (95) En el Diccionario de la Lengua Española, la acepción que nos interesa es recién la 49. (96) MAQUIAVELO, que había sido separado de sus cargos diplomáticos por la restauración de los Mediéis en 1512, dedicó no obstante esta famosa obra a Lorenzo de Mediéis (Duque de Urbino); se suele aceptar que con ella intentaba recobrar la confianza de esa familia, a la vez que impulsar al Duque a sublevar a Italia contra los bárbaros (Conf. Jean TOUCHARD, "Historia de las ideas", ed. de F.C.U., Montevideo, 1971, N<? 12, página 6). (97) JELLINEK, obra citada, página 106; BLUNTSCHLI, "Teoría del Estado Moderno", México 1946, Parte I, página 20; SMITH, "Estado", en Ene. Jur. OMEBA, T. X, página 816. Sin embargo se admite que, aunque de manera aislada, el vocablo se usó en el moderno sentido ya en el siglo XVI en Inglaterra. Algunos romanistas pretenden que eso mismo ya ocurría en Roma desde el siglo IV, aunque no es la posición más recibida.


EL. CONCEPTO DE

NATURALEZA DEL, ESTADO

ESTADO

2. — OTROS VOCABLOS USADOS PARA DESIGNAR A LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA DE UNA COMUNIDAD Los vocablos utilizados desde la antigüedad para aludir a las organizaciones políticas de las comunidades, fueron muy variados y presentaban frente al vocablo Estado, tres tipos de inconvenientes: I*?) en primer término, se referían a una modalidad de organización política propia de cierta época, como la palabra "polis" que designó en Grecia al tipo de "ciudad-estado" pero que no hubiese sido apta para una modalidad estatal de amplia base territorial. Igual ocurría con la expresión "civitas" de los romanos, que no hubiere permitido por ejemplo designar a la inmensa formación política del Imperio; 21?) en segundo término, se manejaban vocablos cuyo significado se refería —y he ahí el inconveniente— a uno solo de los componentes de la organización política, pero no a la unidad resultante de todos ellos. Así por ejemplo: "imperio" designa estrictamente al componente "poder" es decir a la facultad estatal de imponer decisiones; "pueblo", alude inequívocamente al componente humano del Estado; "tierra" (98), sin duda, a su ingrediente territorial (99); 3"?) en tercer lugar, se utilizaron vocablos como "reino", "principado", "monarquía", "república", etc., cuya "desventaja" frente al sustantivo "Estado", consiste en que designan a una determinada forma de estar dirigida la comunidad política, y no a cualquier modalidad de dirección de la misma. Actualizando ejemplos: "reino" o "monarquía", permiten aludir al Estado de los británicos pero no al de los franceses; "república", es un vocablo apto para referir al Estado italiano pero no todavía al español, etc.

todos y en cierto modo les "trasciende". Finalmente, se trata de un vocablo "no afiliado" conceptualmente a ninguna forma de gobierno o de régimen; es Estado una monarquía como una república; tanto el dirigido por un gobierno legitimado por el apoyo del pueblo, como el conducido por un gobierno que se impone por la fuerza, etc. Igualmente, en el caso de los Estados de estructura federal, el término permite designar al conjunto político global ("la Unión", el "Estado Federal") como a las estructuras políticas particulares que los integran (los "Estados miembros"). En definitiva, se trata de un vocablo que logra una llamativa "neutralidad" conceptual, lo que le confiere —desde ciertos puntos de vista, como los reseñados— un gran atractivo científico. Pero esta misma "neutralidad" o amplitud del término Estado, provoca una serie de riesgos, en cuanto suele ser estimulante de imprecisiones de concepto o fuente de interminables controversias doctrinarias. HANS KELSEN(IOO) comentaba al respecto: "un substantivo resulta tanto más aprovechable cuanto más vacío es"; pero añade que "de una calabaza puede hacerse una botella vaciándola de su contenido natural" y concluye que "si la situación de la Teoría científica del Estado dista mucho de ser satisfactoria, débese sin duda, entre otras razones, a la multiplicidad de significaciones que ofrece dicho sustantivo". 4. — ACEPCIONES MODERNAS MAS DEL VOCABLO ESTADO

DIFUNDIDAS

3. _ "VENTAJAS" E "INCONVENIENTES" DEL VOCABLO ESTADO

Dentro de los límites de la primera aproximación (Estado referido a la organización política de las comunidades), es posible sostener que los juristas utilizan modernamente el vocablo en algunos de estos sentidos:

Se habrá apreciado en el párrafo anterior que la palabra Estado, sustituyendo a las anteriormente utilizadas, presenta la comodidad intelectual de ser utilizable para cualquier tipo histórico de organización política de una comunidad: desde la "ciudad-estado" de los Griegos, pasando por la modalidad de los "Imperios", hasta los modernos "Estadosnacionales". Al mismo tiempo se trata de un vocablo que no confunde a la organización política con alguno de sus componentes, como el pueblo, el gobierno, el poder, el territorio, etc., ya que les "comprende" a

a) Sentido "amplio". Esta es la acepción que ha venido subyaciendo en los párrafos anteriores y puede ser considerada tradicional o clásica: el Estado como conjunto unitario de una comunidad políticamente organizada (comprendiendo su territorio, su pueblo, su gobierno, etc.). En idioma español, este significado se aproxima mucho al de "país". Cuando se dice que México, Venezuela, Francia, etc., son Estados, se está utilizando el vocablo en este sentido amplio. Para aludir a esta acepción amplia, se recurre a veces a expresiones tales como el

(98) En idioma español, no es cómodo el ejemplo, porque este vocablo no suele usarse para aludir a un Estado. Pero sí ocurría en su equivalente literal de otras lenguas, como "land" en alemán. (99) Estas apreciaciones serán mejor comprendidas dentro del tema: "elementos del Estado".

(100) Obra citada, página 3. Este autor alude aquí a "más de una docena de acepciones" de la palabra Estado, pero sin distinguir didácticamente la cuestión de vocabulario, de la cuestión de las diversas doctrinas sobre la naturaleza del Estado.


EL VOCABLO "ESTADO"

EL, CONCEPTO DE ESTADO

"Estado-comunidad" (101) o el "Estado-nación" (102) contraponiéndolo a las locuciones "Estado-gobierno" o "Estado-aparato", que corresponden al sentido "restringido" del vocablo, que en seguida analizo. b) Sentido restringido. Con frecuencia, el vocablo Estado es referido exclusivamente al conjunto de órganos y autoridades que forman la estructura gubernamental. En esta acepción restringida, la idea del Estado tiende a coincidir con la del Gobierno. Cuando una persona o empresa se lamenta por ejemplo "de lo que abona por impuestos al Estado", utiliza el vocablo en este sentido restringido; no se "siente" en el ejemplo "parte" o componente del Estado, sino fuera o por oposición a él —igual ocurre cuando se comenta "la intervención del Estado en la actividad privada". En estos ejemplos, el Estado es imaginado como un aparato de dirección del conjunto de la comunidad, pero sin que ésta forme parte de aquél. Dentro de esta acepción "restringida", es posible distinguir dos variantes: una de ellas consiste en el uso del vocablo Estado designando a todo el conjunto de reparticiones y órganos públicos, sean nacionales, departamentales, locales, descentralizados, etc., que forman el total del aparato de dirección de la comunidad; la otra, cuando el término se reserva para la "persona pública mayor", integrada, en un Estado republicano liberal clásico, por los tres Poderes de Gobierno (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). En este último sentido, el más reducido dentro de la acepción que he llamado "restringida", la "persona pública Estado" se distingue de otras personas o "entidades estatales", como los gobiernos departamentales, los entes autónomos, los servicios descentralizados etc (103).

ue esa tendencia se advierte en la mayoría de las Constituciones modernas; cuando ellas quieren aludir al "sentido amplio", al "Estado-comunidad", no refieren generalmente al "Estado", sino que expresan "la República" o "el Reino", etc.; según sea el tipo de gobierno de que se trate; en cambio hablan del "Estado", refiriendo al aparato de dirección de la' comunidad, es decir a la acepción restringida (104). Se constata así una especie de "involución" en materia de terminología, si se recuerda que el vocablo Estado nació, precisamente, por su carácter "neutro", apto para designar cualquier forma de organización política de las comunidades. La explicación de este fenómeno semántico puede encontrarse en la circunstancia de que las Constituciones tratan de proclamar enfáticamente la forma de gobierno que establecen y suele pensarse que esta terminología —que en lugar de "Estado" dice "la República" o "el Reino", etc., es un modo de lograrlo.

Para mejor comprender nuestro próximo tema, referido a la "naturaleza del Estado" es didácticamente conveniente partir de la acepción "amplia" del vocablo; aunque se advertirá que algunas de las doctrinas que serán analizadas utilizan el sentido restringido.

La acepción amplia ("Estado-comunidad" o "Estado-nación") es la. más usual entre los constitucionalistas, cuando estudian la Teoría del Estado; el sentido "restringido" ("Estado-gobierno" o "Estado-aparato") —en cualquiera de las dos variantes explicadas— predomina entre los administrativistas. La acepción amplia parece avenirse mejor al propio surgimiento del vocablo y evita la confusión o identificación entre los conceptos de Estado y de Gobierno (este último, es tan sólo un instrumento de dirección de aquél). Por estas razones, parecería no del todo explicable que se haya difundido tanto en el Derecho Público, el uso del vocablo en la explicada acepción "restringida". Sin embargo, cabe reconocer (101) Expresión mencionada por PAOLO BISCARETTI DI RUFFIA, en 'Derecho Constitucional", Madrid, 1973, página 102. (102) Expresión manejada por DUVERGER, obra citada, página 60. (103) Esta es la terminología que utiliza E. SAVAGUES LASO (obra cit., T. I, pág. 157); pero las dos acepciones que maneja, corresponden a las dos variantes que señalé dentro de la acepción restringida, y no utiliza el vocablo Estado en el sentido realmente amplio referido supra (ap. 4, b).

(104) Por ejemplo tado", retieradamente •¿

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frecuentemente la expresión "la República" (art. 1, 6, 7, etc.). La i ción de 1830, en su Art. I1?, aludía en cambio al "Estado Oriental del Uru guay".


El concepto del estado capítulo 2