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Políticas Públicas Giovani Miguez Gestor Público com extensão em Políticas Públicas e Ferramentas de Gestão e Especialista em Sociologia. Servidor Público, Inca/Ms

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Programa Aula 1. Conceito de Políticas Públicas; Tipos de Políticas Públicas; Modelos de Tomadas de decisões; Aula 2. Análise de Políticas Públicas; Políticas Públicas e suas fases; Aula 3. Estado, Sociedade e Políticas Públicas; Federalismo e Descentralização; Aula 4. Políticas Públicas e a Constituição de 1988; O papel da Burocracia no processo de formulação;

Aula 5. Controle Social: transparência e participação social; e, Judicialização das Politicas Públicas

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DEFINIÇÕES

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DIMENSĂ•ES DA POLITICA

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• A dimensão institucional „polity‟ se refere à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema políticoadministrativo; • No quadro da dimensão processual „politics‟ tem se em vista o processo político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e decisões de distribuição; e, • A dimensão material „policy‟, refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos ao conteúdo material das decisões políticas.

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• Para Klaus Frey (2000), embora o sistema político-administrativo permaneça estável e independente as disputas políticas e as relações de força e poder sempre deixarão suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados. • Lowi (1972): Em tese “a dimensão material determina a dimensão processual”. • Na prática não é bem assim. falecom@giovanimiguez.com

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Algumas premissas… • a distinção entre política e decisão: a política é gerada por uma série de interações entre decisões mais ou menos conscientes de diversos atores sociais (e não somente dos tomadores de decisão); • a distinção entre política e administração; • que política envolve tanto intenções quanto comportamentos; • tanto ação como não-ação; • que pode determinar impactos não esperados; falecom@giovanimiguez.com

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Continuação…

• que os propósitos podem ser definidos ex post: racionalização; • que ela é um processo que se estabelece ao longo do tempo; • que envolve relações intra e inter organizações; • que é estabelecida no âmbito governamental, mas envolve múltiplos atores; e, • que é definida subjetivamente segundo as visões conceituais adotadas. falecom@giovanimiguez.com

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É preciso diferenciar: • “Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas”.

• “Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis”. Maria das Graças Rua

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• Politicas Públicas são, portanto, programas de ação governamental que visam coordenar os meios à disposição do estado e as atividades privadas para a realização de objetivos relevantes e politicamente determinados. ( Bucci: 2002 ) falecom@giovanimiguez.com

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Alguns nós conceituais • Políticas públicas são elaboradas exclusivamente por atores estatais? Ou também por atores privados? • Políticas públicas também se referem à omissão, ou a negligência? • Apenas diretrizes estruturantes (de nível estratégico) são políticas públicas? Ou diretrizes mais operacionais também podem ser consideradas políticas públicas? Secchi (2010)

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Protagonismo • Abordagem estatista: atores estatais. • Abordagem multicênctrica: atores não estatais (privadas, redes, ongs e atores estatais). Exemplo: uma entidade privada que, por exemplo, lança uma campanha de educação ambiental. falecom@giovanimiguez.com

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Abordagem multicêntrica Algumas vantagens

• ela enfoca uma abordagem mais interpretativa e menos positivista do que seja um política pública, • evita-se uma pré-análise da personalidade jurídica de uma organização antes de enquadrar suas políticas como sendo públicas, • permite que o instrumental analítico e conceitual da área de política pública possa ser aproveitado por mais organizações e indivíduos e, finalmente, • a distinção entre esfera pública e privada é mais útil que a distinção entre esfera estatal e esfera não estatal. falecom@giovanimiguez.com

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Centralidade do Estado • a elaboração de políticas públicas é uma das razões centrais do Estado moderno; • o Estado detém monopólio do uso da força legítima e isso lhe garante superioridade objetiva com relação aos demais atores; e, por fim, •o Estado moderno controla grande parte dos recursos nacionais e, por isso, consegue elaborar políticas robustas temporal e espacialmente. Políticas Governamentais são emanadas exclusivamente pelo Estado. falecom@giovanimiguez.com

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Intencionalidade • Toda política pública deve resultar de uma diretriz intencional. • O “não agir” – mesmo que intencional – não é uma política pública, pois não há como visualiar sua implementação. • Não se pode cofundir esse “não agir” (omissão) com uma orientação dissuasiva. falecom@giovanimiguez.com

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• Uma ação persuasiva é aquela que induz o cidadão a uma ação. Ex: plante uma árvore, vacine, seu filho, aplique multa a motoristas embriagados, etc.

• Uma ação dissuasiva, ao contrário, é aque induz o cidadão a não praticar uma determinada ação. Ex: se beber não dirija, se dirigir não beba, não sonegue impostos, etc.

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Operacionalização • A política pública pode ser elaborada e/ou implementada em nível nacional, estadual, municipal ou, ainda, em todos os níveis. • Algumas políticas podem ser elaboradas tanto no nível estratégico (macroplítica), quanto no nível estrutural Exemplo: a política educacional e de saúde. falecom@giovanimiguez.com

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Problema Público • A condição de existência de uma política pública é sempre a tentativa de enfrentamento de um problema público. • Um problema (situação inadequada) para ser público precisa ser reconhecido como relevante para uma quantidade notável de pessoas falecom@giovanimiguez.com

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Definindo o que é política pública e alguns de seus nós conceituais, vamos pensar agora nos problemas e em políticas que tentem resolvê-los: Problema 1: Concentração de renda Instituição de imposto sobre grandes fortunas que disitribua renda de classes sociais abastadas para familiaspobres.

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Problema 2: Altos níveis de acidentes com motociclistas em centros urbanos e a gravidade dos acidentes. Uma lei que obrigue os motociclistas a usar capacetes e roupas adequadas. Problema 3: Necessidade de geração de emprego em renda em determinada localidade Um programa de crédito e baixo custo oferecido a pequenos empreendedores que queiram montar seus negócio. falecom@giovanimiguez.com

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Problema 4: Disturbios à ordem pública e à qualidade de vida de moradores de um bairro ou região A decisão de um juiz de impedir que bares e restaurantes operem entre determinado horário. Problema 5: debilidade dos partidos politicos brasileiros e infidelidade partidária Lei que obrigue os partidos escolher seus candidatos em processo interno e lista fechada. falecom@giovanimiguez.com

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TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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Critérios das tipologias Lowi – pelo impacto esperado na sociedade; Wilson – pela distribuição de custos e benefícios da política na sociedade; Gormley – pela capacidade de afetar (complexidade) e chamar a atenção do público em geral (saliência); Gustafsson – pela distinção entre conhecimento e a intenção do policymaker. Bozeman e Pandey – pela essência do conhecimento falecom@giovanimiguez.com

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Bozeman e Pandey

Distingue políticas públicas de acordo com a essência de seu conteúdo: técnico ou político. Conteúdo técnico: poucos conflitos com relação aos objetivos e ao ordenamento dos mesmo, mas tende a apresentar conflitos em relação aos métodos Conteúdo político: apresenta conflitos relevantes nos objetivos e em seus ordenamentos, porém permite identificar “ganhadores” e “perdedores” antes da implementação Sua essência ser alterarada ao longo do seu ciclo. falecom@giovanimiguez.com

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Gustafsson A política é real quando incorpora a intenção de resolver um problema público com o conhecimento para resolvê-lo. É simbólica quando existe o conhecimento para implementa-lá para não a intenção. Pode ser, ainda, uma pseudopolítica quando há interesse, mas não conhecimento para estruturá-la adequadamente. E, finalmente, sem sentido quando falta ao policymaker conhecimento e intenção. Quase sempre reúne incompetência e cinismo. falecom@giovanimiguez.com

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Gormley A política de sala operatória e aquela que saliência e complexidade são altas. São tecnicamente muito densas e têm forte apelo popular.

A política de sala de reuniões é aquela com alta complexidade e baixa saliência. A política de audiência é aquela que baixa complexidade e alta saliência. Tendem a atrair grande atenção das pessoas, partidos e da mídia. E, finalmente, a política de baixo calão é aquela que possui baixa complexidade e saliência.

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Tipologia Gomrley - exemplos  Política de sala operatória, Ex: organismos geneticamente modificados, medicamentos, qualidade do ar, etc;

 Política de sala de reuniões, Ex: reforma administrativa, regulações técnicas para setores bancários, telefônicos, da construção civil, energética, etc.

 Política de audiência, Ex: políticas de cotas raciais, regulamentação do aborto e da prostituição.

 Política de baixo calão, Ex: rotinas administrativas para agentes públicos, regulações de prestação de informações dos cidadãos e empresas para o fisco, etc. falecom@giovanimiguez.com

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Wilson A política clientelista - ou distributiva - é aquela que custos distribuídos e benefícios concentrados; A política de grupo de interesses – ou redistributivas – é aquela que possui custos e benefícios concentrados; A política empreendedora é aquela que custos concentrados e benefícios distribuídos; e, por fim, A política majoritária é aquela que possui custos e benefícios distribuídos pela coletividade. falecom@giovanimiguez.com

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Lowi Regulatórias quando estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto para atores públicos ou privados. Distributivas quando geram benefícios concentrados para alguns grupos e atores e custos difusos para toda a sociedade. Resdistributiva quando concede benefício concentrado em algumas categorias de atores e implica em custos concentrados em outras categorias. Constitutiva que é a „meta-política‟, ou seja, aquela política que define a competência de outras políticas. falecom@giovanimiguez.com

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Qual o tipo de política? Problema 1: Concentração de renda Instituição de imposto sobre grandes fortunas que disitribua renda de classes sociais abastadas para familiaspobres.

Resposta: Redistributiva falecom@giovanimiguez.com

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Qual o tipo de polĂ­tica? Problema 2: Altos nĂ­veis de acidentes com motociclistas em centros urbanos e a gravidade dos acidentes. Uma lei que obrigue os motociclistas a usar capacetes e roupas adequadas.

Resposta: RegulatĂłria falecom@giovanimiguez.com

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Qual o tipo de política? Problema 3: Necessidade de geração de emprego em renda em determinada localidade Um programa de crédito e baixo custo oferecido a pequenos empreendedores que queiram montar seus negócio.

Resposta: Distribuitiva falecom@giovanimiguez.com

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Qual o tipo de política? Problema 4: Disturbios à ordem pública e à qualidade de vida de moradores de um bairro ou região A decisão de um juiz de impedir que bares e restaurantes operem entre determinado horário. Resposta: Regulatória falecom@giovanimiguez.com

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Qual o tipo de polĂ­tica? Problema 5: debilidade dos partidos politicos brasileiros e infidelidade partidĂĄria Lei que obrigue os partidos escolher seus candidatos em processo interno e lista fechada.

Resposta: Constitutiva

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TOMADA DE DECISĂ•ES

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Modelo incremental  O modelo incremental é um modelo interpretativo sobre a tomada de decisões que considera as decisões presentes dependentes das decisões tomadas no passado, e que os limites impostos por instituições formais e informais são barreiras à tomada de decisão livre por parte do policymakers.  Neste modelo, problemas e soluções são definidos, revisados e redefinidos simultaneamente e em vários momentos, e decisão depende de um processo de construção de consensos e ajuste mútuo de interesses.  Segundo esse modelo, grandes saltos ou rupturas de políticas públicas são raridade (Lindblom: 1959). falecom@giovanimiguez.com

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Modelo Racional  Modelo de racionalidade absoluta, é o modelo interpretativo de tomada de decisões em que estas são consideradas atividades puramente racionais, nas quais o melhor meio é escolhido para alcançar um fim.  Modelo de racionalidade limitada, coloca igualmente a tomada de decisões como atividade racional, porém restringidas pelas limitações cognitivas e informativas dos tomadores de decisão. A tomada de decisão, portanto, torna-se um esforço de escolha de uma opção satisfatória não necessariamente ótima falecom@giovanimiguez.com

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Comparando as duas visões A visão incremental coloca que a ação de “partidários” de posições distintas interessados em influenciar as decisões no âmbito do processo político, ao provocarem um ajuste mútuo e contínuo entre suas posições, asseguraria o ideal democrático do pluralismo. Coloca, por outro lado, que o racionalismo, por não considerar os interesses políticos existentes na sociedade, conduziria à “engenharia social” e ao autoritarismo.

Isso não significa, entretanto, que uma seja melhor que a outra. falecom@giovanimiguez.com

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Outros modelos…  Modelo da lata do lixo (garbage can model), é o modelo interpretativo de tomada de decisões em que as decisões são consideradas meros encontros casuais dos problemas, das soluções e das oportunidades de tomada de decisão (Cohen, March e Olsen, 1972).  Modelo dos fluxos múltiplos (multiple streams model), é o modelo em que o nascimento das políticas públicas é considerado independente do encontro de problemas, das soluções e das políticas favoráveis. Nesse modelo primeiro se cria a política e depois se procura problemas para resolver (Kingdon, 1984). falecom@giovanimiguez.com

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O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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O ciclo de políticas públicas é um esquema de visualização e interpretação que organiza a vida de uma política pública em fases sequenciais e interdependentes. Raramente reflete a real dinâmica ou vida de uma política pública. As fases geralmente apresentam-se misturadas e as sequências se alternam. Alguns autores afirmam que não há um ponto de início e de finalização. Trata-se de um processo incerto e as fronteiras entre as fases da política pública não são nítidas. Ajuda a organizar ideias e simplifica a complexidade. falecom@giovanimiguez.com

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Não obstante as várias versões, os principais autores, entre eles Sechi (2010), apresentam sete fases

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Identificação do problema Formação de agenda Formulação de alternativas Tomada de decisão Implementação Avaliação Extinção falecom@giovanimiguez.com

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IDENTIFICAÇÃO DO PROBLEMA Um problema público pode ser definido entre o que é e aquilo que se gostaria que fosse a realidade pública. Pode aparecer subitamente (catástrofe, por exemplo) ou aos poucos (o problema do trânsito). Pode estar presente, mas não receber atenção por que a coletividade aprendeu a conviver com ele (favelização). falecom@giovanimiguez.com

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Nem sempre um problema público é reflexo da deterioração de uma situação de determinado contexto, mas a melhora da situação de outro contexto.

Exemplo: a falta de acesso a um determinado lugarejo só passa a ser percebido como problema quando um lugarejo vizinho recebe asfaltamento. “Só percebo que meu carro está velho, quando meu vizinho adquiri um carro novo”

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Para Sjönlon (1984), a identificação do problema envolve: 1. A percepção do problema: um problema público não existe senão na cabeça das pessoas (conceito intersubjetivo). A situação pública passa a ser insatisfatória quando afeta a percepção de muitos atores relevantes. 2. A definição ou delimitação do problema: envolve sintetizar a essência do mesmo e seus respectivos norteadores (causas, soluções, culpados, obstáculos e avaliações). 3. A avaliação da possibilidade de resolução: nem sempre se elabora políticas públicas para se eliminar um problema, mas apenas para mitigá-lo o diminuir suas consequências negativas. falecom@giovanimiguez.com

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Alguns atores – partidos políticos, agentes políticos e Ongs, por exemplo preocupam-se constantemente em identificar problemas públicos. Esses atores encontram, do ponto de vista racional, o problema público como matéria prima de trabalho e como razão de sua existência. Ex: Insatisfação coletiva, Fauna ameaçada de extinção ou produtos importandos atrapalhando determinado setor industrial. Identificado o problema, o ator precisa incluí-lo na lista de prioridades de atuação. falecom@giovanimiguez.com

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FORMAÇÃO DE AGENDA De acordo com Secchi (2006), o conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes incluídos numa lista de prioridades é o que se denomina agenda. Uma agenda ganha forma ao se tornar 1) um programa de governo, 2) um planejamento orçamentário, 3) um estatuto partidário, ou ainda, 4) uma simples lista de assuntos do comitê editorial de um jornal. falecom@giovanimiguez.com

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Cobb e Elder (1983), classificam dois tipos de agenda: Agenda política: conjunto de problema sou temas que a comunidade política percebe como merecedor de intervenção; Agenda formal ou institucional: que são os problemas ou temas que o poder público já decidiu enfrentar. Há ainda, a agenda da mídia, ou seja, a lista problemas que os meios de comunicação impõem condicionando assim as agendas política e formal. falecom@giovanimiguez.com

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Do mesmo modo que entram, os problemas saem das agendas, em geral, por limitação de recursos, humanos, financeiros e materiais, a falta de tempo, a falta de vontade política e, por fim, a falta de pressão popular (Subiratis, 1989). A maior dificuldade para o político não é estabelecer quais são as prioridades, mas ordená-las de modo a satisfazer a coletividade. * Exemplo: instrumentos de pesquisa, caso de Volta Redonda.

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Ainda segundo Cobb e Elder (1983), existem três condições para que um problema entre na agenda política: Atenção: os diferentes atores devem entender a situação como merecedora de intervenção. Resolubilidade: as possíveis ações devem ser consideradas necessárias e factíveis. Competência: o problema deve tocar responsabilidades públicas.

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FORMULAÇÃO DE ALTERNATIVAS Para Schattschneider (1960), “a definição de alternativas é o instrumento supremo do poder, por que a definição de alternativas é a escolha dos conflitos e a escolha dos conflitos aloca o poder”. Secchi (2010) afirma que a “formulação de alternativas de solução se desenvolve por meio de escrutínios formais e informais das consequências do problema, e dos potenciais custos e benefícios de cada alternativa disponível”. falecom@giovanimiguez.com

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Ao estabelecer objetivos, os atores (políticos, analistas, etc) resumem o que esperam que sejam os resultados da política pública. Os objetivos podem ser estabelecidos de maneira mais frouxa (por exemplo, melhorar a assistência a saúde no município Y) ou de modo mais concreto (aumentar em 30% as vagas em creches no município). Quanto mais concreto, mais fácil será verificar a eficácia da política pública. Em alguns casos, o estabelecimentos metas pode ser dificultoso e politicamente indesejado. falecom@giovanimiguez.com

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Um objetivo pode ser alcançado de diversas formas e por muitos caminhos. Na etapa de construção de alternativas deve-se estabelecer métodos, programas, estratégias ou ações para se alcançar os objetivos estabelecidos. Exemplo:

O caso da pichação nas grande cidades. SITUAÇÃO 1 – A pichação é um problema que deve ser resolvido. SITUAÇÃO 2 – A pichação é uma arte e o problema está na falta de sensibilidade artística da população.

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No caso específico das pichações, se a situação considerada for a situação 1, é o objetivo precisa ser a redução das mesmas e o consequente desconforto visual. Para isso, • • • • • • • •

criar leis mais severas, garantir rigor ao cumprimento das leis, Instalar câmeras, fazer campanhas de conscientização, estimular denúncias, criar espaços para expressão, criar escolas de arte, destinar verbas públicas contínuas para reparo, e, revestimentos especiais. falecom@giovanimiguez.com

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Se a situação considerada for a situação 2, é o objetivo precisaria ser o contrário. Para isso, seria importante fazer campanhas para que a população veja as pichações de modo diferente; Dica de leitura: A leitura do livro “O Ponto De Desequilibrio: Como pequenas coisas podem fazer uma grande diferença”, de Malcolm Gladwell, especificamente o caso de Bernie Goetz e a ascensão e queda do crime em Nova Iorque.

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Para cada alternativa escolhida para que o objetivo da política se cumpra, faz-se mister esforços de inspiração e imaginação dos contornos e detalhes práticos. Cada alternativa irá requerer recursos humanos, materiais, e financeiros e, portanto, chances diferentes de ser eficaz. O policymaker tem à disposição quatro mecanismos (premiação, coerção, conscientização e soluções técnicas) para indução de comportamento, potencializados por três técnicas (projeções, predições e conjecturas), segundo (Dunn, 1993).

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A base dos mecanismos para indução do comportamento, segundo Bobbio (2002), são: poder econômico, poder político e poder ideológico. 1. A premiação influencia o comportamento com estímulos positivos. 2. A coerção influencia o comportamento com estímulos negativos. 3. A conscientização influencia o comportamento por meio da construção de dever moral. 4. As soluções técnicas não influenciam o comportamento diretamente, mas aplica soluções práticas que venham a influenciar o comportamento de forma indireta. falecom@giovanimiguez.com

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Cada mecanismo tem implicações nos custos de elaboração da política e no tempo necessário para que os resultados práticos sejam percebidos. Alguns mecanismos são propícios em certas situações e desastrosos em outras. Por exemplo, mecanismos de premiação para coleta seletiva ou economia de energia elétrica, podem ser eficazes. Por outro lado, usar o mecanismo de conscientização para redução de criminalidade pode ser frustrante.

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Dunn (1993) apresenta três técnicas para se construir e avaliar previamente as alternativas para as possíveis soluções (ver depois) de um problema público. Trata-se de investigar consequências e custos fugindo assim de um caminho “menos advinhatório ou baseado na sorte”, segundo Secchi (2010). A instabilidade e complexidade das condições sociais que dificultam qualquer trabalho de previsão, a falta de informações atualizadas, consistentes e confiáveis; e, a falta de recursos financeiros e tempo para a realização de estudos mais elaborados são alguns problemas no esforço de definir alternativas adequadas. falecom@giovanimiguez.com

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Nas projeções, os prognósticos se baseiam na prospecções de tendências presentes ou historicamente identificadas, a partir de dados apresentados em forma de séries temporais. São eminentemente empirico-indutivas, ou seja, baseadas em fatos passados ou presentes experimentados em dado setor da política pública ou entre setores similares. Depende de fontes seguras de informação: tendências de crescimento populacional, crescimento econômico, arrecadação tributaria, variações do IDH, etc...

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Nas predições os prognósticos tem base na aceitação de teorias, proposições ou analogias que tentam prever as consequências das diferentes políticas. Trata-se de um trabalho eminentemente teóricodedutivo que parte de axiomas ou pressupostos já consolidados para tentar „prever‟ resultados, comportamentos, efeitos, etc. A teoria dos jogos, o método Delphi, as estimativas de eficiência econômica, a programação linear, análise de correlações e regressões estatísticas, estimação de parâmetros e árvores de decisão são alguns métodos disponíveis. falecom@giovanimiguez.com

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Nas conjecturas os prognósticos tem base nos juízos de valor criados pelos policymakers a partir de aspectos intuitivos ou emocionais. Por se tratar de uma técnica eminentemente intuitiva, geralmente se baseia no conhecimentos dos profissionais que atuam na linha de frente e já possuem conhecimento e experiência para entender as nuanças de dada área de política pública. Conjecturas são elaboradas a partir de reuniões, debates, fóruns e usam ferramentas como análise de multicritério e o popular brainstorming (tempestade de ideias). falecom@giovanimiguez.com

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Por conta dos obstáculos das técnicas anteriores (Projeções e Predições), as conjecturas não estruturadas são largamente utilizadas pelos policymakers.

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TOMADA DE DECISÃO A tomada de decisões sucede a formulação de alternativas de solução e, neste caso, representa o momento em que os interesses dos atores são equacionados e as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento do problema são explicitados. A dinâmica de escolha de alternativas de resolução para problemas públicos podem ser de três tipos: (1) problemas que buscam soluções; (2) comparações sucessivas limitadas; e, (3) Soluções que buscam problemas... falecom@giovanimiguez.com

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No primeiro caso, onde os problemas buscam soluções, os tomadores de decisão a partir do momento em que têm o problema em mãos, partem para a busca de soluções. Neste caso, a tomada de decisão é feita com base no estudo de alternativas. Ou seja, toma-se o problema já estudado, os objetivos já definidos e só então busca-se a alternativa mais apropriada em termos de custo, rapidez, sustentabilidade, equidade , etc.

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No segundo caso, onde são realizadas comparações sucessivas limitadas, os tomadores de decisão vão ajustando mutuamente problemas e soluções. Para Lindblom (1959), o nascimento do problema, o estabelecimento de objetivos e a busca de soluções são eventos simultâneos e ocorrem neste processo de comparações sucessivas limitadas.

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No terceiro e último caso, onde as soluções buscam os problemas, os tomadores de decisão – geralmente um empreendedor de política pública – já tem predileção por uma proposta de solução existente e então luta para inflar um problema na opinião pública e no meio político de maneira que sua proposta se transforme em política pública.

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O primeiro entendimento, de que problema nascem primeiro e depois são tomadas as decisões, está presente nos modelos de racionalidade, que pode ser absoluta (Jan Tinbergen) ou limitada (Herbert Simon).

O segundo, o de comparações sucessivas limitadas, se encaixa pode ser enxergado mais facilmente no modelo incremental por se tratar de situações de alta complexidade (Charles Lindblom). O terceiro, onde as soluções são criadas para depois se buscar os resolver os problemas, podem ser percebidas no modelo de fluxo múltiplo (John Kingdon), uma adapção do modelo da lata de lixo (Cohen, March e Olsen). falecom@giovanimiguez.com

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Modelos

Condições

Alternativas

Escolha

Decisão

Certeza

Análise completa e calculo de conseqüências

Calculo

Otimização

Racionalidade Limitada

Incerteza

Pesquisa seqüencial

Comparações das alternativas com as expectativas

Satisfação

Incremental

Parcialidades / Interesses

Comparações sucessivas ilimitadas

Ajuste mútuo de interesses

Acordo

Fluxo Múltiplos

Ambigüidade

Nenhuma

Encontro de soluções e problemas

Casual

Racionalidade Absoluta

Adaptado de Bobbio, 2005;

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IMPLEMENTAÇÃO Esta fase onde são produzidos os resultados concretos da política pública. Ela sucede à tomada de decisão e antecede aos primeiros esforços avaliativos. É aqui que “regras, rotinas e processos sociais são convertidos de intenções em ações”. (O‟Toole Fr., 2003) A implementação de políticas públicas, segundo Pressman e Wildavsky (1973), não se traduz apenas em problema técnico ou administrativo, mas sim num grande emaranhado de elementos político que frustram o mais bem intencionados planejamentos. falecom@giovanimiguez.com

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Devido ao grande número de „leis que não pegam‟, „programas que não vingam‟ ou projetos de solução a problemas públicos que acabam sendo totalmente desvirtuados no momento da implementação, urge a importância de se estudar a fase da implementação. É imprescindível que se visualize a implementação por meio de instrumentos analíticos mais estruturados. Muitos são os obstáculos e falhas que costumam acometer essa frase do processo. Nessa fase, é possível visualizar erros na tomada de decisão, problemas mal formulados, objetivos mal traçados e otimismos exagerados. falecom@giovanimiguez.com

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A lei seca nas estradas (MP)

Objetivo: criar mais mecanismos que dificultasse aos motoristas ingerir álcool antes de dirigir (2008). A insatisfação de comerciantes gerou protestos, ações judiciais e um movimento que culminou em mais ou menos seis meses numa alteração do Código Brasileiro de Trânsito.

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Os elementos básicos de qualquer análise do processo de implementação são: pessoas e organizações, com interesses, competências (técnicas, humanas, de gestão) e comportamentos variados. As relações existentes entre pessoas e instituições (formais e informais), os recursos financeiros, materiais, informativos e políticos. Estes últimos envolvem diretamente a capacidade de influência. O processo de implementação precisa ser avaliado (através de pesquisa sobre a implementação ou por pesquisa avaliativa) e gerenciado (lideranças e coordenação de ações).

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A pesquisa sobre a implementação deve considerar que o processo deve estar centrado nos (1) elementos, (2) nos contornos, (3) nas relações e (4) no desenvolvimento temporal. O objetivo é mais descritivo do que prescritivo. No caso da pesquisa avaliativa o objetivo é bem mais prático: entender as causas das falhas e acertos.

Na fase da implementação a administração pública reveste-se de sua função essencial e busca transformar intenções políticas em ações concretas.

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É na fase da implementação que os atores encarregados de liderar o processo precisam ser capazes de:  Entender os elementos motivacionais dos atores envolvidos;  Os obstáculos técnicos e legais;  As deficiências organizativas;  Os conflitos potenciais; e,  Agir diretamente na negociação e coordenação entre implementadores.

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Sebastier (1986), identificou dois modelos de implementação de políticas públicas: 1 – Modelo top-down (ou de cima para baixo): caracterizado pela clara separação entre o momento de tomada de decisão e o de implementação em fases consecutivas; 2 – Modelo bottom-up ( ou de baixo para cima): caracterizada pela maior liberdade dos burocratas e rede de atores em auto-organizar e modelar a implementação de políticas públicas. falecom@giovanimiguez.com

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O modelo top-down de implementação parte de uma visão funcionalista e tecnicista, onde as políticas públicas devem ser elaboradas e decididas pela esfera política.

A implementação é mero esforço administrativo de achar meios para os fins estabelecidos (politicamente). E, neste caso, um eventual insucesso a culpa é da administração. Possibilita à classe política „lavar as mãos‟ uma vez que as políticas, os programas e as ações estão bem planejadas, com objetivos claros e coerentes. falecom@giovanimiguez.com

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Já o modelo bottom-up de implementação a limitação da decisão tecnológica é reconhecida devido á maior liberdade dos burocratas que, como implementadores passam a ter maior participação no escrutínio do problema e na solução. Neste modelo, os tomadores de decisão apenas legitimam as práticas já experimentadas.Trata-se portanto de um modelo que possibilita identificar, de modo mais fértil, falha na dinâmica de elaboração de soluções e de tomada de decisão.

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AVALIAÇÃO Para Anderson (1979), a avaliação de uma política pública é “o processo de julgamentos deliberados sobre a validade de propostas para a ação pública, bem como sobre o sucesso ou a falha de projetos que foram colocados em prática”. Há, assim, uma clara distinção entre a avaliação antes e depois da implementação e a avaliação durante (monitoramento) A avaliação anterior à implementação é feita no momento da formulação, onde as possíveis soluções são avaliadas a partir das técnicas de Dunn ( 1993). falecom@giovanimiguez.com

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É na avaliação (durante) que se consegue enxergar o estado da política e o nível de complexidade dos problemas públicos que a gerou. Nesta etapa se avalia o processo de implementação e o desempenhos da política pública em questão. Para se avaliar um política pública é fundamental que se defina algumas dimensões avaliativas: critérios, indicadores e padrões. Falaremos de cada dimensão a seguir...

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Critérios, enquanto primeira dimensão avaliativa, são mecanismos lógicos, fundamentados em entendimentos valorativos da realidade, que servem como base para escolhas e julgamentos e abastecem o avaliador de parâmetros para avaliar se uma política pública funcionou bem ou mal.

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Os principais critérios são: 1. Economicidade – refere-se ao nível de utilização dos recursos (inputs); 2. Eficiência econômica – trata-se das relações entre recursos utilizados (inputs) e produtividade (outputs); 3. Eficiência administrativa – trata do seguimento de prescrições, ou seja, o nível de conformação da execução dos métodos preestabelecidos;

4. Eficácia – corresponde ao nível de alcabce de metas ou objetivos pré estabelecidos; e, 5. Equidade – trata da homogeneidade de distribuição dos benefícios (ou punições) entre des de uma política pública. falecom@giovanimiguez.com

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Os esforços de avaliação, segundo Subirats (1989), podem receber conotação jurídica ou legal ( princípios da legalidade, da eficiência administrativa ou do respeito aos direitos básicos ), técnica ou gerencial ( eficácia, economicidade e eficiência econômica) ou política ( percepção dos destinatários, legitimidade do processo, participação dos atores e impactos gerados ). Critérios são operacionalizados por meio de indicadores, nossa segunda dimensão avaliativa. falecom@giovanimiguez.com

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Os indicadores são artifícios que podem ser criados para medir recursos (input), produtividade (output) e resultados (outcome). Os indicadores de input são: gastos financeiros, recursos humanos empregados ou recursos materiais . Medem esforços. Os indicadores de output são: produtividade dos serviços. Por exemplos: n.º de pessoas atendidas, buracos tapados, lixo coletado, etc. Os indicadores de outcome são: efeitos da política sobre os policytakers . Os indicadores de output e outcome medem realizações. falecom@giovanimiguez.com

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Os padrões são parâmetros que dão uma referência comparativa aos indicadores. Os principais tipos são: •

Absolutos – metas qualitativas ou quantitativas estabelecidas anteriormente a implementação da política;

Históricos – valores ou descrições já alcançados no passado e que facilitam a comparação por períodos (meses/anos) e, por consequência, geram informações sobre o declínio ou melhora da política.

Normativos – metas qualitativas ou quantitativas estabelecidas com base em um benchmark ou standart ideal. falecom@giovanimiguez.com

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Os mecanismos de avaliação ou controle criam referências e permitem uma comparação espacial e temporal do problema e das políticas públicas. A avaliação pode aumentar de forma relevante a sensibilidade que os atores políticos têm sobre a política pública a fim de melhorá-la.

A avaliação da política pode levar à: (1) manutenção da política na forma como está; (2) reestruturação marginal de aspectos práticos; ou. (3) extinção da política. falecom@giovanimiguez.com

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A complexidade de se realizar avaliações completas e significativas faz com que as avaliações acabem se traduzindo em verificação simples de alguns indicadores básicos.

O grande impedimento para avaliações mais completas é que estas exigem esforços organizativos, materiais e humanos nem sempre disponíveis. Há, ainda, aquelas situações em que não se consegue avaliar por mera falta de clareza nos objetivos da política. falecom@giovanimiguez.com

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A multicasualidade é, ainda, um grande problema para se avaliar um política pública. É difícil, em muitos casos, conseguir fazer uma separação entre os efeitos sociais produzidos pela política pública e os produzidos por outras causas. Uma política pública no campo da promoção turística territorial, por exemplo, pode, resultar da ação de uma agência governamental, mas pode ser impulsionado por outras variáveis incontroláveis como: taxa de câmbio, condições climáticas, higiênico-ambientais, econômicas ou agentes privados (mídia, operadoras, equipamentos, etc). falecom@giovanimiguez.com

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A própria resistência daqueles que são avaliados é, também, um obstáculo quando esta avaliação é feita dentro do próprio órgão governamental.

A forma de apresentar os resultados do processo avaliativo pode, ainda, fazer com que informações relevantes sejam desperdiçadas em apresentações com pouca clareza. Sabatier (1993), ressalta que o tempo de maturação de uma política pública – que em geral leva uma década – pode dificultar os esforços de avaliação. falecom@giovanimiguez.com

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EXTINÇÃO As políticas públicas morrem, continuam vivas ou são simplesmente substituídas por outras. Giuliani (2005), elencou três causas para extinção de políticas públicas. São elas: 1.

O problema que originou a política foi percebido como resolvido;

2. Os programas, as leis ou as ações que ativavam a política pública são percebidos como ineficazes; 3. O problema, embora não resolvido, perdeu progressivamente a importância e saiu das agendas políticas e formais. Para Many e Thoenig (1991) estas são as causas mais comuns. falecom@giovanimiguez.com

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De Leon (1978), diz que: A extinção de qualquer política pública é dificultosa devido à relutância dos beneficiados, à inércia institucional, ao conservadorismo, aos obstáculos legais e aos altos custos de iniciação. Políticas dos tipo redistributivo são difíceis de serem extintas em virtude do alto grau de conflitos. Ex: 13° salário, royaltes do petróleo, etc. Política do tipo distribuitivo, enfrentam dificuldades de extinção pois pequenos grupos tem capacidade de organização de interesses substancialmente maior que grandes grupos. Políticas regulatórias e constitutivas, por sua vez, na falta de interesse dos atores e na inércia institucional, mas são teoricamente mais fáceis de serem extintas. falecom@giovanimiguez.com

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Após um período de maturação, as políticas públicas se institucionalizam e criam vida própria. Não são raros os casos em que a política pública continua mesmo quando os problema que a gerou já não exista mais. A resistência à extinção não é prerrogativa de entes governamentais. Uma organização não governamental por continuar produzindo fortes argumentos de urgência e necessidade para justificar sua atuação.

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Similarmente ao nascimento, a extinção de uma política pública também depende de janelas de oportunidade. Momentos como reformas ministeriais, mudanças de mandato executivo e legislativo e aprovação de orçamento são ocasiões raras, passageiras e pontuais, em que políticas públicas aparentemente inócuas podem ser extintas ou substituídas por outras.

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Estado, Sociedade e PolĂ­ticas PĂşblicas


Sociedade, para Chinoy (1987), refere-se à “totalidade de relações sociais entre criaturas humanas” e “cada agregado de seres humanos de ambos os sexos, diversas idades, unidos num grupo que se autoperpetua e possui suas próprias instituições e culturas distintas em maior ou menos grau”.

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Estado, é a instituição que historicamente detém o monopólio do uso da força. Busca garantir a continuidade dos grupos sociais detentores do poder sistematicamente ameaçados pelos interesses conflitantes. Arbitra e negocia conflitos no interior da sociedade. Conflitos, pressões de grupos diferentes arbitragem não exibe neutralidade.

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Para Weber, Estado é aquela comunidade humana que no interior de uma determinado território reclama para sí (com êxito) o monopólio da coação física legítima. Para conceber uma associação política, no sentido weberiano, é necessário:

Delimitação territorial; existência de um quadro gerencial executor exclusivo, excludente e inconteste; e, execução da administração, da lei e da violência necessárias para manter a ordem estatuída e sua preservação como tal, enquanto integridade do território e jurisdição sobre ele. 19/12/2011

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Diante disso, quando falamos em política pública, estamos falando em uma diretriz para conduzir ações desde um setor ou conjunto de setores numa nação. Cada política pressupõe atingir uma meta que permite melhorar os indicadores de qualidade de vida de uma dada população e se conforma com um grupo de decisões interrelacionadas que se traduzem num conjunto de normas, princípios e procedimentos. ( Mayers, 1998 ) 19/12/2011

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De que depende a saúde das coletividades e indivíduos? – Herança genética? – Conformação biológica? – Contato com substâncias, situações e agentes etiológicos e de risco?

Sim, mas... 19/12/2011

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De que depende a saúde das coletividades e indivíduos?  Acesso aos serviços de saúde;  Modo e qualidade de vida.

O acesso aos serviços de saúde e à qualidade de vida está diretamente ligado ações de governos e suas instituições. POLÍTICAS PÚBLICAS

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Federalismo e Descentralização


Descentralização, para Bobbio(2002), refere-se a transferência das funções do “centro” para a periferia.

Trata-se de um conceito amplamente reconhecido, seja no seio de uma organização administrativa, seja com referência a múltiplas estruturas que fazem parte de uma organização mais abrangente.

Na Adm. Pública, refere-se a uma inteligente distribuição de funções e tarefas. 19/12/2011

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Descentralização política Expressa uma ideia de direito autônomo. Descentralização administrativa Fenômeno de derivação dos poderes administrativos que, por sua vez, derivam do aparelho político-administrativo do Estado.

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Descentralização política, entretanto, não coincide com a noção de federalismo.

Um Estado federal é, certamente, politicamente descentralizado, mas temos Estados politicamente descentralizados que não são federais. Entretanto, somente quando a descentralização assume caracteres de descentralização política que podemos falar em federalismo. 19/12/2011

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Para Bobbio (2002) há uma estreita conexão entre Descentralização e democracia. É na descentralização que as forças da Nação podem manifestar-se em contraposição as forças do Estado, este dominado pelo princípio da centralização. Meio de se chegar a liberdade política, por intermédio da distribuição da soberania.

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O Estado federal se caracteriza pela dupla autonomia territorial do poder político: uma central e outra descentralizada. Ambas têm, portanto, três poderes únicos e concorrentes para governar sobre o mesmo território e as mesmas pessoas.

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São características de um Estado federado: 1.

Repartição de competências entre os diversos níveis; 2. Autonomia política; 3. Autonomia organizacional (autoadministração); 4. Autonomia financeira.

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O federalismo brasileiro, segundo Anastasia (2004), apresenta alguns desafios devido ás enormes desigualdades agravadas pela competição predatória entre os estados-membros. Os incentivos financeiros e fiscais como forma de compensar desvantagens estruturais e geográficas de algumas regiões em relação a outras.

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Rezende (1997), afirma há uma grande dificuldade em: 1. Conciliar a descentralização fiscal com as desigualdades regionais. 2. Equilibrar competências impositivas próprias e transferências compensatórias.

A descentralização de competências favorece estados e municípios de forte base econômica ao passo que reduz o espaço para a ampliação de transferências.

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Políticas Públicas e Constituição de 88


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Antes da Redemocratização...


CENTRALIZAÇÃO • Decisória e financeira na esfera federal. Clientelismo. FRAGMENTAÇÃO • Sobreposição de novas agências e agências preexistentes. CARÁTER SETORIAL • 1960 ocorreu a discriminação de estruturas especializadas. EXCLUSÃO DA SOCIEDADE CIVIL

• Formulação, implementação e controle da ação governamental. 19/12/2011

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Mecanismos de articulação entre Estado e Sociedade.

Clientelismo

Corporativismo

Insulamento burocrĂĄtico ( Farah, 2006 ) 19/12/2011

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• Alocação de recursos influenciadas ora pela troca de favores, ora pela lógica corporativa. • As políticas públicas interesses da sociedade civil e do mercado de forma excludente e seletiva. • Opacidade e impermeabilidade introduziam crescente déficit de accountability e responsabilidade pública. • Comprometimento do alcance da equidade.

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Após a Redemocratização...


O debate sobre políticas públicas e o papel do Estado durantes os ano 1980 teve como eixos a democratização dos processos decisórios e a equidade dos resultados das políticas. A ênfase para a descentralização e a participação dos cidadãos na formulação e implementação das políticas tinha por objetivo alcançar a universalização dos direitos sociais. (art 6°/CF) Educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados. 19/12/2011

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Na contramão das medidas neoliberais, o Brasil aprovou: • uma constituição “cidadã”, que, se por um lado, possui caráter descentralizador, delineando um novo federalismo, e ampliou aumentou os benefícios sociais, por outro, aumentou sobremaneira os encargos da união. • uma constituição redistributiva e inclusiva do ponto de vista social, mas descentralizadora, complexa e expansionista do ponto de vista das instituições. 19/12/2011 117 falecom@giovanimiguez. com


A partir dos anos 1990, passa-se a substituir o modelo de provisão estatal, por um modelo onde o estado passa a ser coordenador e fiscalizador de serviços que podem ser prestados pela sociedade civil e pelo mercado... Neste sentido, descentralizar implica em não só garantir eficiência, mas redistribuir poder, favorecendo a democratização da relações entre Estado e sociedade, bem como acesso aos serviços. 19/12/2011

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Farah (2006), enumera alguns elementos na agenda para a atuação estatal (80/90): – as teses de descentralização e participação; – a necessidade de estabelecimento de prioridades de ação; – a busca de novas formas de articulação com a sociedade civil e com o mercado (ongs, sociedade civil, mercado, etc.); – A introdução de novas forma de gestão nas organizações estatais (agilidade, eficiência e efetividade). 19/12/2011

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Características das Políticas Públicas no Brasil ...


Para Ruas (1998), é possível identificar algumas regularidade na análise de políticas públicas no Brasil. • Fragmentação; • Descontinuidade administrativa; • Decisões são pensadas a partir da oferta e não da demanda; • Clivagem entre formulação/decisão e implementação. • Hegemonia do economicismo e desarticulação entre política econômica e social; • Falta de focalização e seletividade.

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O PAPEL DA BUROCRACIA...


A burocracia desempenha papel central no encaminhamento de decisões cruciais que afetam a vida dos cidadãos. Não pode ser definida como mera executora indiferente das decisões políticas. (Subirats, 2006). Não é composta por agentes neutros e, em alguns casos podem competir com atores políticos.

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A burocracia possui recursos específicos que lhe permite exercer protagonismo maior do que o previsto nas análises tradicionais (Subiratis, 2006): • Conhece o grau de aceitação que geram as principais falhas no desenho dos programas públicos; • Possui rede de contatos formal e informal que lhe garante notável influencia e acesso à estrutura administrativa; e, • Posicão permanente na estrutura. 19/12/2011

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A burocracia tem a capacidade de competir pelo preenchimento de cargos governamentais e pela alocação de recursos orçamentários. Ponto positivo: contribui para o alargamento da participação política. Ponto negativo: prejudicar a formulação de políticas governamentais coerentes e levar a fragmentação excessiva do poder decisório. (Rua; Aguiar, 2006) 19/12/2011

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Controle Social: transparência e participação.


A intervenção do cidadão na vida pública O arranjo democrático recente valoriza a construção de novos arranjos institucionais que privilegiam a inclusão de novos atores na formulação, na implementação e na avaliação das políticas públicas

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O controle social e a transparência ganham força a partir de 88 O programas governamentais atuais têm como elemento constitutivo a participação do cidadão em conselhos, fóruns e redes de políticas públicas.

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Accountability Remete à idéia de prestação de contas à sociedade, ou seja, à obrigação de membros de um órgão administrativo ou representativo de responder e prestar contas a instâncias controladoras ou a seus representados

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Tipos de accountability Horizontal: aponta para relações de controle mútuo entre agências ou poderes situados na mesma posição hierárquica da organização estatal. Vertical: seria uma relação de controle estabelecida entre atores políticos em posições hierárquicas distintas, ou seja, um (o agente) estaria subordinado a outro (o principal).

Societal: pode ser definida como um mecanismo de controle não-eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não-institucionais . 19/12/2011

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Arranjos de políticas públicas É possível identificar atualmente uma série de iniciativas que sugerem estar em curso um processo embrionário de reconstrução do Estado no Brasil, em que se destacam o estabelecimento de uma nova relação entre Estado e sociedade e a redefinição da esfera pública.

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Governança democrática Pressupõe a descentralização do processo decisório e a capacidade de implementação e acompanhamento das políticas públicas por parte da sociedade.

Exige dos governantes a abertura para o compartilhamento do poder e uma disposição dos atores sociais para o diálogo e para a ocupação dos espaços de poder. Capacidade de formular políticas e de acompanhar a implementação das decisões de forma compartilhada. 19/12/2011

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Surgimento de Conselhos... Na escala nacional, tem-se uma variedade de conselhos que articulam políticas ministeriais. Nos âmbitos estadual e municipal, tem-se um grande número de conselhos setoriais, os orçamentos participativos, os consórcios públicos, dentre outros.

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Sobre os Conselhos: (Carneiro, 2006)

1) Sinalizam possibilidades de avanço na gestão de políticas públicas, fomentando práticas mais participativas, articulando mecanismos de accountability e gerando responsabilidade pública. 2) São espaços públicos não estatais que sinalizam a possibilidade de representação de interesses coletivos na cena política e na definição da agenda pública 19/12/2011

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3) Têm caráter híbrido, sendo parte do Estado e da sociedade ao mesmo tempo.

4) São espaços de argumentação sobre valores, normas e procedimentos, de formação de consensos, de transformação de preferências e de construção de identidades sociais. 5) São também mecanismos de ação, que inserem na agenda governamental as demandas e os temas de interesse público, para que sejam absorvidos, articulados politicamente e implementados sob a forma de políticas públicas. 19/12/2011

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6) Contribuem para aproximar o governo dos cidadãos e para o enfraquecimento das redes de clientelismo, trazendo alianças e conflitos de interesse para esferas públicas de decisão. 7) Permitem maior grau de acerto no processo de tomada de decisões.

8) Ajudam na identificação mais rápida de problemas e na construção de alternativas de ação. 9) Aumentam a transparência administrativa e pressionam as diversas áreas do governo em direção a ações mais integradas. 19/12/2011

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Alguns obstáculos, entretanto, surgem e referem-se ao desempenho dos conselhos em geral relaciona-se à qualidade do governo municipal, e a emancipação dessas organizações requer uma sociedade civil organizada e capaz de exercer influência sobre o sistema político e sobe as burocracias públicas.

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As Redes de Políticas Públicas envolvem ligações fundamentais entre atores sociais e estatais no processo de políticas públicas. As redes variam de acordo com seu nível de integração, que é função da estabilidade na associação, da abertura na associação, do grau de insulamento de outras redes e do público e da natureza dos recursos controlados

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1) o contexto institucional é elemento central que influência nos objetivos e estratégias que perseguem os atores que participam do processo; 2) os atores perseguem interesses diversos que não podem ser a priori assumidos e sua compreensão depende de pesquisa empírica; 3) o volume de atores que participam do processo de elaboração de políticas não pode se limitar a grupos sociais e atores públicos, mas deve ser ampliado a um conjunto mais amplo como meios de comunicação e especialistas. 19/12/2011

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Redes, em geral, 1) são numerosas; 2) fragmentam o Estado em tantos segmentos justapostos quantas forem as redes; e, 3) dividem a sociedade em tantas “ordens locais” justapostas de elaboração de política pública quantas forem as redes de ação pública.

(MASSARDIER, 2006) 19/12/2011

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E possuem as seguintes características:

1) as regras de funcionamento são informais e decididas na ação. 2) são espaços em que se trocam recursos, e a troca entre os membros é que cria sua interdependência, ou seja, envolvem a cooperação entre os seus membros. Se há conflito, é mais entre as redes do que dentro delas. 3) a definição de poder nas redes é relacional. (MASSARDIER, 2006) 19/12/2011

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E possuem as seguintes características:

1) as regras de funcionamento são informais e decididas na ação. 2) são espaços em que se trocam recursos, e a troca entre os membros é que cria sua interdependência, ou seja, envolvem a cooperação entre os seus membros. Se há conflito, é mais entre as redes do que dentro delas. 3) a definição de poder nas redes é relacional. (MASSARDIER, 2006) 19/12/2011

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Judicialização das políticas públicas


• Decisões frequentes, inclusive do STF, determinando que o Poder Executivo adote medidas para tornar eficazes os direitos constitucionalmente assegurados. • Torna-se cada vez mais comum ações propostas pelo Ministério Público exigindo oferecimento de creches, escolas, leitos e medicamentos, por exemplo, pelo poder público ao cidadão.

• Nestes casos, o juiz passa a ser um ator político, cuja principal função é assegurar os direitos constitucionais. 19/12/2011

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Muito se questiona se a implementação de políticas públicas por determinação judicial ofende o princípio das separação dos poderes. Prevalece, todavia, o entendimento de que ao implementar políticas públicas previstas na constituição, o Poder Judiciário nada mais faz do que cumprir sua função de dar efetividade às normas constitucionais.

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Alguns autores defendem uma nova visão das separação dos poderes que atribui ao judiciário a função de reequilibrar os poderes dentro do ordenamento jurídico para concretização dos direitos fundamentais, tornando-o mais eficiente. Visão que supera a questão da ampla liberdade dos poderes.

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Impossível compreender a temática

judicialização das políticas públicas sem recorrer a duas principais linhas teóricas filosóficas que se relacionam com a democracia e as formas de se interpretar a Constituição:

Procedimentalismo

Substancialismo 19/12/2011

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SOBRE A VISテグ PROCEDIMENTALISTA 19/12/2011

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A visão procedimentalista baseia-se no pensamento de que órgão Legislativo e Executivo possuem legitimidade conferida pelo povo, através do sufrágio, o que não ocorre com o judiciário. Assim, afirmar a supremacia do Judiciário é como opor-se aos princípios democráticos.

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Na visão procedimental, a Constituição é desprovida de valores, não possui conteúdo ideológico, preocupação com o ser humano, com o social e com o econômico. Preocupa-se apenas em estabelecer os procedimentos formais para a composição de interesses (coletivos). 19/12/2011

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São premissas básicas: 1) certa neutralidade do julgador e do ordenamento jurídico frente às necessidades sociais; 2) exigência democrática de que o Judiciário não pode atuar fazendo escolhas valorativas, pois poderia representar uma afronta a separação dos poderes.

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Jürgen Habermas (1997), “[...] a decisão está ligada ao direito e à lei, e a racionalidade da jurisdição depende da legitimidade do direito vigente. E esta depende, por sua vez, da racionalidade de um processo de legislação, o qual, sob condições da divisão de poderes no Estado de direito, não se encontra à disposição órgão da aplicação do direito.”

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Não se deve, portanto, admitir a realização de valores constitucionais pelo Tribunal Constitucional, pois assim agindo se transformaria numa instância a autoritária, já que valores não tem uma forte carga de justificação. Risco de juízos irracionais.

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O legislador ao estabelecer suas políticas, interpreta e estrutura os direitos, ao passo que, o judiciário só pode trabalhar com as razões que lhes são dadas na lei, para chegar a decisões coerentes com o caso concreto.

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A atividade-fim do Judiciário é a revisão dos atos administrativos praticados pelos demais poderes, e não a sua substituição, logo a discricionariedade do administrador não pode ser substituída pela do juiz.

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Assim, a possibilidade de controle na execução das políticas públicas pelo Judiciário como forma do controle dos atos administrativos, é assente à sua viabilidade. Mas como essa decisão às vezes atinge o principio democrático, de estar baseada nos seguintes pressupostos:

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• a política social já se encontra abstratamente prevista na lei ou na Constituição e corresponde à outorga de direitos coletivos; • o Poder Executivo ainda não implementou a política social prevista na Constituição; • o Poder Executivo, ao implementar a política social, rompeu com o princípio da isonomia.

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SOBRE A VISテグ SUBSTANCIALISTA 19/12/2011

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A visão substancialista, por outro lado, defende como função da Constituição, a adoção de valores e princípios relevantes para a sociedade, deslocando-se do âmbito decisório popular. Por esta visão, o Judiciário não poderia estar passivo diante das necessidades sociais.

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Sob a perspectiva substancial, a jurisdição constitucional é tida como instrumento de construção da própria Constituição na medida em que permite a adaptação do texto normativo no tempo e no espaço, diante de novas realidades sociais e de sociedades contemporâneas complexas.

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O JudiciĂĄrio adota, assim, uma postura ativista e intervencionista com o objetivo de concretizar os direitos fundamentais.

Nesta visĂŁo, mais que equilibrar e harmonizar os demais poderes, assume o papel de intĂŠrprete que destaca a vontade geral.

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A atividade do juiz, nesta visão, deixa de ser um mero interpretador e aplicador da lei e assume uma „atividade criadora e legisladora‟.

A linguagem legislativa sempre deixa margem de ser preenchida pela via judiciária. Mauro Cappelletti, em „Juízes legisladores?‟ 19/12/2011

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Entretanto, reconhecer que todo ato de interpretação tem certo grau de criatividade, não quer dizer que o interprete tenha total liberdade, via de consequência,, o juiz criador do direito não poderá ser arbitrário, por não estar totalmente livre de vínculos, havendo limites processuais e procedimentais a serem observados. 19/12/2011

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Promoção de justiça social

É muito difícil não se reconhecer a perspectiva ativista do poder judiciário me face da exigência de concretização dos direitos sociais.

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Ao interpretar, os juízes são constrangidos a ser criadores do direito, o que não é sinônimo de serem legisladores, pois existem fundamentais diferenças no processo legislativo e no processo jurisdicional. Ao interpretar, o juiz deve estar livre da pressão das partes, atuando com imparcialidade, distanciamento e independência. 19/12/2011 165 falecom@giovanimiguez. com


Na análise das duas visões procedimentalista e substancialista -, o cerne da questão é a divergência entre a possibilidade de adoção de argumentos jurídicos e políticos pelo Judiciário na concretização de direitos sociais.

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Os direitos sociais são direitos cuja finalidade é permitir a inserção dos indivíduos na sociedade, por meio da garantia de uma vida com dignidade. Para isso, é preciso que os poderes estatais atuem conjuntamente.

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• Ao legislativo cabe regulamentar os direitos sociais; • Ao Executivo, criar e implementar políticas públicas e prestar serviços públicos; e,

• Ao Judiciário, garantir a efetivação de tais direitos e harmonizar a atuação do Estado. 19/12/2011

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• O legislativo, porém, carece de agilidade necessária para editar novas leis e modificar leis existentes na mesma velocidade que se alteram as perspectivas sociais. • O processo legislativo tornou-se mais complexo e butrocrático. 19/12/2011

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O Judiciário, entretanto, não possui competência para fixar as políticas públicas amplamente, nem pode o magistrado impor sua convicção política. Não se sobrepondo aos demais Poderes, o Judiciário deve atuar como garantidor de um mínimo para a realização do Estado Social.

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E, à guisa de conclusão, não há como afastar a possibilidade de Judicialização de questões que envolvem a implementação dos direitos sociais. Prevalecendo, entretanto, a separação dos poderes, o principio democrático e a reserva da competência legislativa. 19/12/2011

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Políticas Públicas - Aula Completa