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Contenido Contenido

Presupuesto Participativo ¿Cómo se define para el Distrito de Cartagena el Presupuesto Participativo? 4 ¿Qué normatividad cobija en Colombia y Cartagena el Presupuesto Participativo? 5 ¿Cómo funciona en Cartagena el Presupuesto Participativo? ¿Cómo se desarrolla el ejercicio de Planeación Participativa del Presupuesto? 8 ¿Quiénes y cómo se participa en el ejercicio de Planeación Participativa del Presupuesto? 9 ¿Cómo se eligen los proyectos priorizados de Presupuesto Participativo? 10 Recomendaciones para la formulación de proyectos 12 ¿Qué tipo de proyectos se pueden presentar al Presupuesto Participativo? ¿Cuál es el proceso para la formulación y presentación de los proyectos? Recomendaciones generales frente al proceso de Presupuesto Participativo. 13

Fondos de Desarrollo Local Definición Naturaleza Jurídica Funciones Proceso Recursos ¿Qué podemos financiar con estos recursos? Control y Vigilancia

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Distribución por Localidades

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Datos de Interés (Fuente: Secretaría de Planeación Distrital 2011)

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Algunas reflexiones en torno a estas herramientas de planificación local

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Bibliografía

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Introducción

El esquema de descentralización administrativa y desconcentración por localidades propuesto en la Ley 768 de 2002 y desarrollado por el Decreto 0581 de 2004, establece las bases para la gestión del desarrollo humano a partir de la identificación y fortalecimiento de las capacidades locales. Las funciones y atribuciones otorgadas a las Alcaldías Locales, las Juntas Administradoras Locales y las Juntas de Acción Comunal en materia de planeación y financiación del desarrollo, resultan incompletas sin la provisión de mecanismos de participación ciudadana que garanticen un diálogo asertivo entre la diversidad de actores locales como condición indispensable de gobernabilidad en la definición de un rumbo común. En este contexto, la planeación participativa de los recursos provenientes de los Fondos de Desarrollo Local y el Presupuesto Participativo, constituyen un bastión importante para la valoración de los Alcaldes y las Juntas Administradoras Locales como depositarios de la función administrativa, de manera que la proyección y fortalecimiento de estos mecanismos se presenta como un indicador material de progreso hacia una descentralización que de lo formal se acopla a las realidades del territorio. En el marco del Programa de Gobernabilidad Local, adelantado en el distrito de Cartagena con el respaldo de la Alianza Ecopetrol – PNUD, presentamos esta guía, construida a muchas manos con la participación de funcionarios, ediles, consejeros de planeación, consejeros de juventud y miembros de la comunidad, como insumo para una mejor comprensión de los mecanismos de financiamiento del desarrollo de las localidades y el análisis prospectivo del proceso de descentralización en el distrito de Cartagena.

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Presupuesto Participativo

¿Cómo se define para el Distrito de Cartagena el Presupuesto Participativo? El Presupuesto Participativo es un instrumento de planificación anual que ayuda a la priorización de las necesidades de la comunidad de cada Unidad Comunera de Gobierno (UCG), permitiendo la participación y la capacidad de incidencia de los ciudadanos y ciudadanas en las decisiones que se tomen sobre el desarrollo integral de sus comunidades. El Presupuesto Participativo es un proceso de co-gestión, donde el Distrito y la comunidad deciden juntos cómo y dónde realizar un porcentaje de las inversiones públicas, mediante la financiación de proyectos que surgen de la iniciativa de cada una de las UCG. En Cartagena nace como una herramienta de participación en las decisiones de inversión de los recursos del presupuesto público y como una manera de contrarrestar la pobreza histórica en la ciudad.

¿Qué normatividad cobija en Colombia y Cartagena el Presupuesto Participativo? En Colombia, el Presupuesto Participativo es un instrumento de implementación autónoma de los entes territoriales, principalmente a nivel de municipios y distritos. No hay una ley que obligue a los entes territoriales a adoptar la metodología de Presupuesto Participativo. En Cartagena empezó a funcionar en el año 2007, pero el proceso de institucionalización y reglamentación se dio en el año 2009 con la expedición de los siguientes actos: - Institucionalización: Acuerdo 003 de marzo 20 de 2009 del Concejo Distrital de Cartagena. - Reglamentación: Decreto 0761 de junio 19 de 2009 de la Alcaldía Mayor de Cartagena.

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¿Cómo funciona en Cartagena el Presupuesto Participativo? El Presupuesto Participativo funciona en el esquema administrativo de la Alcaldía de Cartagena como un programa adscrito a la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana. El Concejo Distrital establece en el Presupuesto Anual de Inversiones el monto del rubro global para el programa, mientras que la Secretaría de Planeación Distrital define la cuantía por cada unidad comunera de gobierno.

¿Cómo se desarrolla el ejercicio de Planeación Participativa del Presupuesto? La Secretaría coordinadora del programa (Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana) debe convocar anualmente a los habitantes de las comunidades a realizar Asambleas Comunitarias de priorización de proyectos. Los habitantes de las Unidades Comuneras de Gobierno deben tener las iniciativas o proyectos formulados que respondan a la solución de sus necesidades, las cuales se postulan en las Asambleas para que sean votadas de manera democrática, a fin de decidir los proyectos priorizados a ser financiados en la siguiente vigencia presupuestal con cargo a recursos del Presupuesto Participativo en la respectiva Unidad Comunera de Gobierno. Las dependencias (secretarías y departamentos administrativos) de la Alcaldía e instituciones autónomas adscritas (ejemplo: IPCC, IDER) participan conformando un equipo facilitador que debe ayudar a asesorar en la toma de decisiones y formulación de los proyectos.

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Observemos c贸mo ha sido el comportamiento del mismo en el cuatrienio comprendido entre el 2008-2011:

COMPORTAMIENTO PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 2008-2011 4.000.000.000 3.500.000.000 3.000.000.000

VALOR

2.500.000.000 2.000.000.000 1.500.000.000 1.000.000.000 500.000.000 0

2008 2009 APROPIACION 962.827.63 3.899.641.

2010 3.181.244.

2011 1.397.555.

EJECUCION

3.060.740.

1.259.075.

960.087.93 3.501.345.

FUENTE: Secretar铆a del Interior y Convivencia Ciudadana. 2011

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En la gráfica anterior podemos evidenciar que en el año 2009 fue en dónde más recursos se apropiaron para este programa, a partir de allí, ha tenido un descenso notorio sobre todo en el último año. El año 2010, ha sido el año en que más obras se han ejecutado, esto indica que fueron las obras que se priorizaron en el año inmediatamente anterior. En el último año, no se realizaron Asambleas de priorización de obras, debido a que el objetivo del gobierno es ejecutar las ya priorizadas y no seguir postergando la ejecución de las mismas. Dentro de la temática asignada para la priorización de obras, el sector de Infraestructura es el predominante, seguido por el de Cultura y en último lugar, el Social, esto se explica porque la comunidad necesita este tipo de obras como evidencias de gestión, mientras que lo Social no es muy evidente, ya que está condicionado a la observancia de resultados positivos perceptibles de manera inmediata. A manera de ilustración, el siguiente cuadro detalla los temas en torno a los cuales giró la inversión del Presupuesto Participativo durante el periodo en referencia.

FUENTE: Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana. 2011

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¿Quiénes y cómo se participa en el ejercicio de Planeación Participativa del Presupuesto? Pueden participar en el proceso de planeación: Personas Naturales: - Mayores de 14 años domiciliados en la respectiva Unidad Comunera de Gobierno. Personas Jurídicas: - Conformadas como una entidad sin ánimo de lucro. - Con personería jurídica con fecha de resolución mayor a un año. - Con un trabajo social permanente en la UCG donde realice la inscripción. - Deben elegir en junta directiva o asamblea a su delegado y anexar el acta respectiva. - No deben estar inhabilitadas por efectos de sanción del ente que las regula. El reglamento (Decreto 0761/2009) establece que se participa de la siguiente manera: - Se debe inscribir para participar en las Asambleas Populares Comunitarias que se desarrollen en cada UCG dentro del proceso de presupuesto participativo. - Postulándose como candidato delegado de la Asamblea Popular Comunitaria (APC) al Organismo Consultor (OC). - Postulándose para ser delegado a la Asamblea Comunitaria (AC), quienes a la vez serán los representantes ante el Consejo Ciudadano de Presupuesto Participativo (CCPP). - Postulándose como delegado para la Asamblea Temática (AT) donde se escogerá dos delegados por cada sector de inversión. En la práctica, la participación se hace asistiendo a las Asambleas Comunitarias de priorización de proyectos y votando en el momento de decidir los proyectos. También se participa haciendo parte de los grupos que formulan los proyectos (Órgano Consultivo) o de seguimiento a la ejecución de proyectos (Consejo Ciudadano de Presupuesto Participativo).

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En todo caso, imperan las políticas y metodología que determine para cada ejercicio la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana, coordinadora del proceso.

¿Cómo se eligen los proyectos priorizados de Presupuesto Participativo? En los distintos espacios o asambleas de diálogo y discusión se exponen los proyectos para atender las problemáticas de las distintas Unidades Comuneras de Gobierno. Luego se someten a votación y se priorizan aquellos que obtengan la mayoría simple de votos. Se puede priorizar tantos proyectos alcancen a ser financiados con los recursos asignados para cada UCG.

Recomendaciones para la formulación de proyectos ¿Qué tipo de proyectos se pueden presentar al Presupuesto Participativo? Proyectos que respondan a las necesidades de cada comunidad, que puedan ser enmarcados en los Planes de Desarrollo Distrital y Local y que corresponda a los sectores de inversión establecidos:

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¿Cuál es el proceso para la formulación y presentación de los proyectos? De manera general, aplicar las indicaciones del Decreto 0135 de 2007. - Formular los proyectos en Metodología General Ajustada (MGA) o formatos definidos por la Secretaría de Planeación Distrital. - Anexar al proyecto los diseños, estudios técnicos y permisos necesarios. Para el caso de proyectos de infraestructura se adjunta, estudio de suelos, topografía, diseños arquitectónicos, estructurales, eléctricos, sanitario, conceptos de viabilidad de uso de la tierra, de servicios públicos y de gestión de riesgo. - Determinar de manera clara los beneficiarios en los proyectos sociales. - Establecer claramente los aspectos de mercado (demanda y oferta) y económicos en los proyectos de generación de ingresos. - Presentar presupuestos detallados por las actividades a realizar en ejecución de todos los proyectos. - Inscribir los proyectos en el banco de Programas y Proyectos la Secretaría de Planeación Distrital. Se obtiene un código de inscripción.

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Recomendaciones generales frente al proceso de Presupuesto Participativo. - En las Asambleas Comunitarias no se debe definir beneficiarios, ya que lo que se definen son proyectos de interés general comunitario y no proyectos de interés particular o de grupo. - Los proyectos de infraestructura no deben ser definidos con montos específicos, dado que su valor dependerá de las cantidades de obra que requiere cada proyecto: Ejemplo: Casas Comunales, Casas de Cultura, Centros de Vida, Pavimentación, entre otras. - Para los proyectos de intervención social (desarrollo social, cultura, deporte, generación de ingresos) se puede definir por un valor específico, dado que teóricamente es posible adaptar el proyecto al monto ajustando el alcance (beneficiarios, duración).

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Fondos de Desarrollo Local

Definición Los Fondos de Desarrollo Local son cuentas a través de las cuales se manejan los recursos de cada una de las localidades en que se divide territorialmente el Distrito. Estas cuentas se crean para garantizar la participación de la ciudadanía en la planeación y ejecución racional del gasto público, facilitando a las comunidades beneficiarias el control social y el fortalecimiento de la gestión pública en las localidades. Un Fondo de Desarrollo Local es un ente público, cuyo objeto, funciones y representación legal se encuentran determinados por la ley y no corresponde a las categorías de comerciante o establecimiento de comercio, sujetas a registro mercantil.

Naturaleza Jurídica El Fondo de Desarrollo Local es de naturaleza pública, con personería jurídica y patrimonio propio, de creación legal y sus atribuciones están dirigidas a la prestación de los servicios y la construcción de obras a cargo de las Juntas Administradoras Locales. Los Fondos de Desarrollo Local no tienen que certificar su existencia y representación legal, para ello, basta con verificar los artículos anteriormente mencionados para establecer su naturaleza y representación legal. La ordenación del gasto de un Fondo de Desarrollo Local se determinará a cargo del Secretario, Director o Gerente de entidad, cuyas funciones se relacionen con cada uno de los programas y proyectos del Plan de Desarrollo Local, ejecutados con sus recursos (Artículo 90 decreto 0581 de 2004).

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Funciones a) Garantizar eficazmente la intervención ciudadana en las decisiones de los asuntos locales. b) Organizar, promover y coordinar una amplia discusión sobre el plan de Desarrollo local, mediante la realización de foros informativos, audiencias públicas, encuentros ciudadanos. c) Formulación y programación de proyectos. d) Inscripción de proyectos en el banco de Proyectos. e) Ejercer el seguimiento del Plan de Desarrollo local.

Proceso En el presupuesto de la Administración central del Distrito, se apropiarán partidas globales (proveniente de los recursos de libre destinación) para cada una de las localidades que serán giradas al respectivo Fondo de Desarrollo Local. La Tesorería Distrital manejará los recursos de las Localidades con estricta sujeción a las decisiones que adopte la Junta Directiva del respectivo Fondo. Estas decisiones serán comunicadas a la Tesorería Distrital por el Alcalde Local en su calidad de representante legal del Fondo.

Recursos a. Las sumas que se asignen a la respectiva localidad, conforme al artículo 35 de la Ley 1ª. de 1992. b. Las partidas que a cualquier otro título se apropien como transferencias para la correspondiente localidad en el presupuesto de la administración central y de las entidades descentralizadas del distrito capital, o de cualquier otra entidad. c. El producto de las operaciones que realicen. d. Lo demás que les asignen las Leyes Acuerdos y Decretos. El patrimonio de los Fondos de Desarrollo Local, está constituido por sus recursos y los demás bienes que adquieran como personas jurídicas.

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La dirección de cada uno de los Fondos de Desarrollo Local corresponde a la respectiva Junta Administradora Local, la que para tal efecto actúa como Junta Directiva. La representación legal del Fondo, la ordenación del gasto y del pago corresponde al Alcalde Local. La Junta Directiva sesionará por convocatoria del Alcalde Local, quien deberá hacerla con veinticuatro (24) horas de antelación en cada caso. Serán aplicables a las Juntas Directivas, las normas sobre quórum y mayorías, vigentes para las Juntas Administradoras Locales. Corresponde a la Junta Directiva del Fondo de Desarrollo Local: a. Aprobar los pliegos de las licitaciones públicas o privadas que convoquen los Fondos de Desarrollo Local. b. Autorizar, aprobar o improbar los contratos, acuerdo y convenios que debe celebrar el Fondo y velar por el cumplimiento de las disposiciones legales fiscales y reglamentarias que requiera dicha contratación. c. Examinar y aprobar los balances del Fondos. Son funciones del Alcalde, como representante legal del Fondo de Desarrollo Local: a. Ordenar los contratos con sujeción a los recursos del Fondo, de acuerdo a las disposiciones vigentes sobre la materia. b. Adjudicar los contratos con sujeción a las normas fiscales y suscribir todos los actos que expida el Fondo de Desarrollo Local en ejercicio de su competencia. c. Presentar informes financieros y balances a la Secretaría de Hacienda y a la Contraloría Distrital, de acuerdo al Código fiscal y las normas reglamentarias y rendir informes y balances al responsable del presupuesto.

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La siguiente gráfica resume los actores que intervienen en el proceso de planificación y ejecución de los Fondos de Desarrollo Local y sus funciones generales:

¿Qué podemos financiar con estos recursos? Con cargo a los recursos de los Fondos de Desarrollo Local sólo se podrá financiar la prestación de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las Juntas Administradoras Locales. En ningún caso estos recursos podrán destinarse a sufragar gastos de servicios personales.

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Control y Vigilancia Las comunidades ejercerán vigilancia sobre la contratación y los demás actos y funciones que corresponden a los Fondos de Desarrollo Local, con sujeción a las normas especiales que sobre veeduría ciudadana se contemplen. La vigilancia Fiscal de los Fondos de Desarrollo Local corresponde a la Contraloría Distrital.

Contratación e Interventoría Los contratos que se financien con cargo a los recursos de los fondos, podrán celebrarse con las organizaciones cívicas, sociales y comunitarias que actúen en la respectiva localidad de acuerdo con las normas que rijan la contratación para el Distrito. La interventoría de los contratos que se celebren en ejecución de los Fondos de Desarrollo Local estará a cargo de las firmas que contrate el Alcalde con cargo a los mismos. También se podrá contratar con las entidades distritales u otros organismos públicos con los que se celebrará para estos efectos el respectivo acuerdo o convenio interadministrativo.

Distribución por Localidades Se distribuirá en las Unidades Comuneras de Gobierno Urbanas y Rurales de acuerdo a la población y a las Necesidades Básicas Insatisfechas de la población sisbenizada del Distrito así:

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Al igual que los recursos del Presupuesto Participativo, los Fondos de Desarrollo Local responden a una normatividad para su asignación y ejecución, las cuales son evidenciadas en las resoluciones emitidas por las Juntas Administradoras Locales. La temática más desarrollada en forma general son las obras de infraestructura y saneamiento básico, a pesar que estos recursos tienen preferencias para educación salud y medio ambiente. La flexibilidad en la destinación de los recursos se debe a la variedad en las fuentes que por un lado se encuentran en los Ingresos Corrientes de libre destinación (ICLD) y por otro en el Sistema General de Participaciones (SGP). La no ejecución de los recursos luego de ser priorizadas las obras puede acarrear sanciones al mandatario local.

Datos de Interés (fuente: Secretaría de Planeación Distrital 2011)

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Algunas reflexiones en torno a estas herramientas de planificación local Porque no han sido tan efectivas estas herramientas de planificación? - Porque no existen controles ciudadanos eficientes, que le hagan el seguimiento y evaluación al proceso. La inexistencia de veedurías ciudadanas legalmente conformadas permiten que los procesos de seguimientos fallen, por no estar constituidas acorde con las normas establecidas. - Falta empoderamiento por parte de la Administración Local y las comunidades en los diferentes procesos. Tanto la Administración como las propias localidades no le dan la importancia que amerita dicho proceso, permitiendo que otros grupos hagan uso inadecuado de ellos. - No existe cultura de proyecto. No existen comités conformados para la identificación, elaboración y seguimiento de proyectos de desarrollo local. - Falta de conocimiento de los procesos de aplicación a los Presupuestos Participativos y los Fondos de Desarrollo Local en las localidades. Falta divulgación de los procesos de participación. - Desestímulo en las comunidades o lo que es lo mismo, poca creencia en la Administración Pública. Ante la falta de cumplimiento de promesas y/o acuerdos establecidos se presenta un divorcio entre las comunidades y la Administración Local. - Alta corrupción tanto en los funcionarios públicos como entre los líderes comunitarios. - Inexistencia de otros rubros de financiación para los Fondos de Desarrollo Local: Asignación de otros rubros diferentes a los de Ingresos Corrientes de Libre Destinación, ya que al no ser utilizados dentro de la vigencia, estos pueden ser direccionados para la ejecución de otros programas o eventos de calamidades o de urgencia manifiesta.

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Bibliografía Decreto 0581 de 2004. Acuerdo 003 de marzo 20 de 2009, Institucionalización del Presupuesto Participativo en el Distrito de Cartagena. Decreto 0761 de junio 19 de 2009 (Reglamentación del acuerdo 003 de 2009). Estadísticas suministradas por la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana y la Secretaría de Planeación Distrital.

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PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO - PNUD

ECOPETROL

Bruno Moro Representante Residente

Ivette Mogollón Mestre Profesional de Apoyo a la Gestión Social de la Refinería de Ecopetrol de Cartagena

Silvia Rucks Directora País Marco Stella Oficial de Gobernabilidad Democrática EquipoTerritorial PNUD Cartagena Fidel García Misas Coordinador Área de Gobernabilidad Democrática PNUD - CARTAGENA Carlos Ceballos Pallares Delly De la RosaTovar Consultores Locales Área de Gobernabilidad Democrática Orlando HigueraTorres Gina Zabaleta Concepto y Diseño Gráfico Agradecimientos John Moncrieff Consultor en Centro de DesarrolloTecnológico Cartagena de Indias - CEDETEC Ruby Meza Baena Asesora - Secretaría de Planeación Distrital

Lina Hincapié Posada Coordinadora Alianza Ecopetrol en Fundación Mamonal


Financiamiento local