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BOLETÍN DEL CENTRO DE ESTUDIOS PERSPECTIVA SUR 21 de Diciembre de 2011 / Año 1 / Nro. 7

Habitat y movilidad Reconceptualizar los transportes y concebir la movilidad como un derecho - por Paloma Garay Santaló / Desafíos actuales de la política urbano habitacional en el AMBA por Eduardo Reese / La cuestión de la vivienda en la Ciudad, las políticas y el problema de la participación por Fernando Ostuni


Editorial Hábitat y movilidad La planificación y la gestión de las políticas de infraestructura en la Región Metropolitana de Buenos Aires fueron generalmente encomendadas a técnicos formados en las disciplinas correspondientes. Ingenieros, arquitectos y desarrolladores urbanos, tanto desde funciones estatales como desde su actividad privada, adecuaron la forma dominante de la metrópolis a lo largo de las décadas de acuerdo con las tendencias mundiales que se fueron imponiendo para la gestión de las ciudades. Si bien en estos recorridos, no estuvieron ausentes las discusiones acerca de los modelos de ciudad posibles, pocas veces la ciudadanía obtuvo un rol protagónico en esos debates y en los procesos de toma de decisiones sobre las transformaciones urbanas. Sin embargo, las carencias de participación en la elaboración y resultados de las políticas formales no excluyen ni limitan los procesos de autoconstrucción de las ciudades que se reflejan en las alternativas que son adoptadas día a día por los sectores populares y que también terminan modelando la fisionomía urbana. El reconocimiento de las diferencias entre los procesos formales e informales de acceso a la ciudad es el enfoque que proponemos adoptar para visibilizar los componentes políticos ocultos en la gestión urbana. Desde la perspectiva del derecho a la ciudad ninguna de las políticas públicas puede pensarse exclusivamente como un problema técnico. De hecho, el punto de partida de esta propuesta consiste en reconocer a cada uno de los bienes y servicios que se brindan en los ámbitos urbanos como derechos a los cuales debería accederse de manera equitativa. En este marco, en este fascículo de la revista perspectiva nos proponemos presentar algunas reflexiones acerca de las políticas implementadas en la Región Metropolitana en materia de hábitat en la última década, el lugar que debería ocupar la participación popular en esos procesos de construcción de políticas de vivienda y la importancia de adoptar enfoques inclusivos y políticos en las discusiones acerca del sistema de transporte metropolitano. Con la convicción de que estos ejes de discusión son un aporte fundamental para democratizar nuestras ciudades, creemos que es indispensable generar aportes constantes para seguir contribuyendo a la construcción equitativa de la ciudad y del acceso a derechos.

Integrantes del grupo: Geraldine Oniszczuk (Coordinadora); Luna Miguens; Jordana Timerman; Lucila Capelli; Eugenia Giraudy; Ignacio Puente; Nicolás Ferme; Luis Cecchi; Gabriela Tavella. Contacto: goniszczuk@generacionpoliticasur.org

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por Paloma Garay Santaló *

Reconceptualizar los transportes y concebir la movilidad como un derecho La diferenciación entre movilidad y transporte, variación que supone una revisión en la forma de abordar los desplazamientos de bienes y personas por el territorio, abre un refinamiento de todo el aparato conceptual en el que se apoya el análisis y la planificación del sistema de transporte, y plantea el desafío de repensar las políticas e intervenciones, que aún está en proceso. Me aventuro a señalar algunos aspectos como contribución, apoyándome en Manuel Herce1 como una de las principales voces del debate. Se abre un nuevo paradigma que propone un abordaje más integral sobre la movilidad, como expresión de los procesos económicos y sociales que marcan la dinámica estructuración del territorio en su conjunto. Pone en relieve la necesidad de integrar los planes urbanos y de movilidad, discutiendo con la mirada de los transportes como infraestructura y servicios, e invita a reflexionar sobre las distintas formas de movilidad, y éstas como producto histórico.

circulación que requiere atención y diseño para incentivar un modelo de movilidad ambiental y socialmente sostenible. El modelo de movilidad actual, basado en la expansión de las infraestructuras y en la dispersión urbana, supone altos costos en términos energéticos y de transporte, que parte de la población no pueden enfrentar, además de los efectos perversos sobre la generación de plusvalía urbana y las especulaciones sobre el valor del suelo. La ruptura radica en concebir “la movilidad urbana entendida como un derecho inherente a la condición de ciudadano”, planteo que Herce realiza desde el prefacio de su libro.  Aparece así la reivindicación del derecho a la movilidad como una condición para acceder a otros derechos: moverse hacia el hospital para acceder a la salud, viajar horas para acceder al trabajo, contar con veredas para que los chicos caminen seguros a la escuela, etc. La movilidad habla de necesidades cotidianas de las personas para el desarrollo de sus vidas, y la propuesta teórica implica comprender la construcción de la ciudad como una relación social y la inmovilidad como una expresión más de las desigualdades, poniendo el foco en la integración social y territorial y la equidad como desafío.

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El Doctor Manuel Herce Vallejos es Profesor de Urbanismo y Director de cursos de Movilidad en distintas universidades de España. Se desempeñó en cargos públicos en la ciudad de Barcelona y fue asesor de los planes de distintas ciudades latinoamericanas. Es autor de más de una docena de libros, entre ellos el que respalda éste artículo: “Sobre la movilidad en

Destaca el rol de los desplazamientos a pié, por ejemplo, tradicionalmente descuidados pero que se constituyen en un componente central de los viajes cotidianos, y que no involucra vehículos pero requiere un equipamiento específico. En el mismo sentido, invita a revisar las herramientas de intervención, incorporando el espacio público como ámbito de

la Ciudad”, colección de Estudios Universitarios de Arquitectura N°18, Editorial Reverté, Barcelona, 2009.

* PGS es Licenciada de Geografía, especializada en planificación urbana y de transporte. 3


por Eduardo Reese *

Desafíos actuales de la política urbano habitacional en el AMBA La crisis de 2001 generó un fuerte crecimiento de la informalidad y de la exclusión urbana, y a su vez promovió, entre otras cosas, la redefinición del papel de los diferentes niveles del Estado en la construcción de viviendas y de infraestructura urbana y regional. En efecto, desde el año 2003 el Gobierno Nacional asiste a las Provincias con recursos extras a los provenientes del Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI.). A partir de entonces se amplió el número de unidades construidas1 y se extendió la oferta de saneamiento a vastos sectores en particular en el Área Metropolitana de Buenos Aires.

c. Intervenir de forma activa en la dinámica del mercado de tierra urbana, para lo cual es necesario: – “promover una nueva visión y legislación en la que el interés común prevalezca sobre el individual penalizando la retención especulativa de la tierra; – articular las políticas urbanas y las habitacionales con las políticas de tributación de la tierra; – crear mecanismos para la recuperación y distribución de las rentas del suelo que permitan producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos y compensar las desigualdades urbanas; – fortalecer las políticas públicas de regulación y realizar adecuaciones a la normativa vigente”2. d. Analizar críticamente los barrios populares con el fin de valorar sus logros, creatividad y aciertos y así superar la apreciación superficial que de ellos se tiene como caóticos, precarios o subnormales. En el AMBA, especialmente en sectores sociales de bajos ingresos, existe un enorme acervo cultural y una rica experiencia en la producción social, individual, familiar u organizada del hábitat, que contribuyen al mejoramiento de su calidad de vida.

A pesar de este esfuerzo, los importantes problemas que aún existen en el acceso al suelo y a la vivienda en la ciudad metropolitana revelan la insuficiencia del modelo tradicional, basado predominantemente en la construcción de unidades “llave en mano” a través de empresas constructoras. Así, resulta necesario aprovechar el momento socio político actual para ampliar el debate y asumir un modelo de gestión urbano habitacional metropolitano acorde a los nuevos escenarios y demandas. Sintéticamente, los desafíos de este modelo son los siguientes: a. Reinterpretar el reto de la sostenibilidad urbana, no solo como un problema cuantitativo sino también cualitativo: qué modo de organización urbana queremos, qué modelo de periferia, qué relación entre las nuevas urbanizaciones y la naturaleza, entre otros. b. Entender el derecho a la vivienda de una manera amplia, dando cuenta de que los servicios que esta última brinda adquieren su real dimensión en la configuración socio espacial del área en la que se localizan, y que requieren por lo tanto un abordaje integral.

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Mientras que toda la década de los años ’90 en el AMBA se construyeron aproximadamente 25.000 soluciones habitacionales durante los últimos ocho años se ejecutaron algo más de 33.000.

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Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, Declaración de Buenos Aires, 2004. 4


por Fernando Ostuni *

La cuestión de la vivienda en la Ciudad, las políticas y el problema de la participación Es habitual que la cuestión del acceso al suelo y a la vivienda como problema social se manifieste en la escena pública de manera periódica. En cambio, la reflexión y el debate sobre las características y lineamientos generales de la política habitacional, permanece en un segundo plano. El Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV- creado en el año 2004), es un elemento a considerar para poder reflexionar respecto de las características de esos dispositivos de política pública y su capacidad de responder a la cuestión del acceso a la vivienda adecuada. Es importante identificar qué tipo de actores sociales están siendo interpelados por la política pública en cuestión. En relación con la dimensión productiva, los proyectos están orientados para que sean llevados por empresas constructoras privadas. Este aspecto es coherente con el objetivo de dinamizar al sector de la construcción y generar puestos de trabajo en dicha rama de actividad. No obstante, la CABA se destaca por la presencia de un sector amplio y heterogéneo de organizaciones ligadas a la problemática del hábitat popular. Su ausencia en el momento de la implementación y ejecución en el nivel local debieran llamar la atención respecto del riesgo de generar un desfasaje entre las acciones del Estado y los conocimientos construidos de los actores comunitarios. A la ausencia de una mirada integral respecto de los futuros habitantes (quiénes son, qué hacen, qué necesidades tienen), debiera sumarse la escasa elasticidad que los lineamientos globales del programa suponen para la implementación en el ámbito local. Tal vez sea posible recuperar al arquitecto inglés John Turner, y argumentar que la planificación heterónoma se contrapone necesariamente con incorporación de experiencias locales en la ejecución de la política. No obstante, habría que matizar esa afirmación y contemplar las especificidades del escenario en que esta política habitacional se implementa. Estas mediaciones adquieren nitidez en el análisis de los distintos elementos ligados al proceso de implementación del PFCV, en particular en la Ciudad de Buenos Aires. En este sentido, la presencia de marcos normativos estrictos suele ser presentada como un aspecto limitante para su implementación. Además, las intervenciones del poder judicial, las instancias de control y participación ciudadana son identificadas como elementos que complejizan su dinámica. 6


Otro de los ejes que es importante atender se refiere a la cuestión del suelo urbano. El PFCV no contempla su financiamiento y, la respuesta a esa situación de la CABA ha sido promover proyectos utilizando el suelo fiscal existente. Dicha lógica conlleva a la construcción de grandes conjuntos en el área sur, mientras que flexibilizando la escala podrían encararse obras de un tamaño menor, que completen el tejido urbano existente y sean, a su vez, atractivas para empresas de menor tamaño y cooperativas de trabajo. La ausencia de una problematización respecto de la ubicación de los nuevos conjuntos expresa la dificultad de complejizar la relación entre la política habitacional y el desarrollo urbano. En el caso específico aquí estudiado, se presenta una continuidad de la práctica tradicional de construcción de vivienda social en las áreas donde el sector privado ha mostrado poco interés. Estas miradas fragmentarias corren el riesgo de que, aún en la CABA, se promueva el aislamiento de la población, ya por la ausencia de equipamientos o por los problemas de conectividad. La necesidad de intervenir sobre los mercados del suelo con un criterio equitativo y progresivo, que promueva la inclusión y no reproduzca los patrones vigentes de segregación socio espacial, requiere de, cuanto menos, la construcción de una perspectiva que contemple qué tipo de ciudad se está construyendo. Será difícil desarrollar una política habitacional sostenible y que promueva el acceso efectivo de la población con problemas de vivienda sin incorporar a los sujetos concretos como agentes relevantes en el proceso. El acceso a la vivienda, y al conjunto de servicios urbanos que ésta implica, necesita de la participación activa de los actores comunitarios, de las experiencias y prácticas de los propios pobladores. Solo así podrá romperse con la riesgosa lógica de generar un recurso para un tercero considerado “pasivo” (por acción u omisión) por un saber pretendidamente técnico. Los viejos conjuntos construidos en dictadura son el máximo exponente de miradas que, atenuadas, no dejan de estar presentes en ciertos espacios de decisión.

* FO es Investigador del Área de Estudios Urbanos, Instituto de Investigación Gino Germani. 7


El Centro de Estudios Perspectiva Sur (CEPS) es el centro de estudios de Generación Política Sur (GPS). Su objetivo es producir conocimiento para profundizar la democracia.

PERSPECTIVA es la publicación periódica del CEPS para pensar los principales desafíos que nos presenta la realidad política, económica y social. En cada número colaboran jóvenes investigadores con breves textos que expresan su punto de vista. perspecitva@ceps.org.ar

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Perspectiva Nº7. Hábitat y Movilidad  

Número 7 del boletín del Centro de Estudios Perspectiva Sur (CEPS - www.ceps.org.ar) de Generación Política Sur.

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