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Prefeitura Municipal de Belo Horizonte Secretaria Municipal de Políticas Sociais

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade Marcelo Alves Mourão Aléxia Dutra Balona Passos Carlos Aurélio Pimenta de Faria Organizadores


Organizadores Marcelo Alves Mourão Aléxia Dutra Balona Passos Carlos Aurélio Pimenta de Faria Prefeitura de Belo Horizonte / Secretaria Municipal de Políticas Sociais Gerência de Coordenação do Programa BH Cidadania Rua Espírito Santo, 505/ 2º andar - Centro (031) 3277- 4468, 3277- 4395, 3277- 4934 E-mail: bhcidadania@pbh.gov.br Endereço Eletrônico: www.pbh.gov.br Prefeito de Belo Horizonte Marcio Araujo de Lacerda Secretário Municipal de Políticas Sociais Jorge Raimundo Nahas Coordenação do Programa BH Cidadania Marcelo Alves Mourão Marcus Annibal Rêgo Ildefonso Renata Assunção Campos do Amaral Equipe Técnica do Programa BH Cidadania Ádria Santos Vulponi – Técnica Social/Socióloga Aléxia Dutra Balona Passos – Analista de Políticas Públicas/Assistente Social Flávia Aparecida da Silva – Técnica Social/Psicóloga Júlio César Gonçalves de Souza Filho – Assessor Técnico Edição Geral: Unika Editora Equipe de Elaboração: Marcelo Alves Mourão, Marcus Annibal Rêgo Ildefonso, Renata Assunção Campos Amaral, Ádria Santos Vulponi, Aléxia Dutra Balona Passos, Claudinéia Coura, Júlio César Gonçalves de Souza Filho. Revisão: Marcelo Alves Mourão, Ádria Santos Vulponi, Aléxia Dutra Balona Passos Revisão Final: Carlos Aurélio Pimenta de Faria Fotografias: Claudinéia Coura e Marcus Annibal Rêgo Ildefonso Projeto Gráfico e Editoração: Unika Editora Impressão: Unika Editora Tiragem: 2.000 exemplares

ISBN 978-85-63961-03-7 M929p

Mourão, Marcelo Alves

2011

O Programa BH Cidadania : teoria e prática da intersetorialidade / Marcelo Alves Mourão, Aléxia Dutra Balona Passos, Carlos Aurélio Pimenta de Faria. -- Belo Horizonte : Únika, 2011. 216 p. 1. Políticas públicas. 2. Direitos sociais. 3. Cidadania. 4. Programa BH Cidadania. I. Passos, Aléxia Dutra Balona. II. Faria, Carlos Aurélio Pimenta de. III. Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. IV. Secretaria Municipal de Políticas Sociais. V. Únika Editora. VI. Título. CDU: 342.7 Responsável pela ficha catalográfica: CRB-MG 2742

Belo Horizonte, novembro de 2011. Secretaria Municipal de Políticas Sociais Qualquer parte desta publicação pode ser reproduzida desde que citada a fonte.


Sumário Apresentação................................................................................................ 5 Territórios e Territórios................................................................................. 7 Introdução dos organizadores.....................................................................11

Parte I - A intersetorialidade como princípio do Programa BH Cidadania

1 O Programa BH Cidadania: objetivos, histórico e principais resultados.....................................................17 2 As reformas administrativas da PBH, a intersetorialidade e o BH Cidadania...........................................................25 3 A territorialização do Programa BH Cidadania e a eficácia do uso do geoprocessamento....................................................37 4 Os desafios da intersetorialidade na produção das políticas sociais.................................................................45

Parte II - A prática da intersetorialidade

no Programa BH Cidadania

5 Os parceiros governamentais do BH Cidadania no trabalho intersetorial................................................................................57 5.1 A política municipal de assistência social e os desafios na relação com o Programa BH Cidadania.........................................57 5.2 BH Cidadania e Bolsa Família: intersetorialmente parceiros......................................66 5.3 A Fundação Municipal de Cultura e o BH Cidadania................................................68 5.4 A política municipal de direitos humanos e cidadania e os desafios da intersetorialidade.......72 5.5 A Educação e o BH Cidadania.............................................................................78


5.6 A política de Esporte e Lazer em Belo Horizonte, no exercício da intersetorialidade......85 5.7 O BH Digital nos territórios do Programa BH Cidadania: o diálogo como construção da intersetorialidade das políticas de inclusão..................93 5.8 A Segurança Alimentar e Nutricional e o BH Cidadania............................................97 5.9 A construção da equidade em saúde no território: A Saúde e o Programa BH Cidadania....102 5.10 Inclusão Produtiva: a vara, a isca......................................................................108 5.11 A interlocução entre as políticas municipais urbanas e sociais e a expansão do Programa BH Cidadania.........................................................112

6 A gestão da intersetorialidade no BH Cidadania.......................................................................................123 6.1 As Comissões de Coordenação Local (CCL)........................................................123 6.2 O Colegiado de Coordenação Regional (CCR)......................................................127 6.3 A Gerência de Coordenação do Programa BH Cidadania.......................................129 6.4 O Grupo Técnico de Assessoria e Monitoramento (GT BH Cidadania)......................133 6.5 A Câmara Intersetorial de Políticas Sociais (CIPS)..................................................135

7 A gestão local do BH Cidadania: a experiência das Comissões de Coordenação Local..................................139 7.1 A Experiência da Comissão de Coordenação Local do Programa BH Cidadania Jardim Felicidade......................................................139 7.2 A Comissão de Coordenação Local BH Cidadania Jardim Leblon e o trabalho em rede.....147 7.3 A experiência da Comissão de Coordenação Local do Território União - Arthur de Sá........152 7.4 A Rede BH Cidadania Vila Fátima.......................................................................158 7.5 A Comissão de Coordenação Local da Vila Santa Rita de Cássia e a participação cidadã...162

Parte III - Desafios e perspectivas

do Programa BH Cidadania

8 Desafios presentes e futuros do Programa BH Cidadania..................................................................169 8.1 O Projeto Família Cidadã Cidade Solidária...........................................................180

9 Considerações Finais: o aprendizado da intersetorialidade no Programa BH Cidadania...................187 10 Referências Bibliográficas.................................................................195


O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Desde a Constituição de 1988, a agenda social tem sido uma das grandes preocupações dos governos municipais, que buscam, cada vez mais, uma gestão mais participativa, transparente e democrática. Uma gestão onde a população atua de maneira mais ativa não apenas na formulação de políticas públicas, mas também na cobrança por resultados. Enfrentar desafios como a pobreza, a desigualdade e a violação aos direitos humanos tem sido o centro de várias políticas e ações governamentais, em parceria com setores organizados da sociedade civil. Em Belo Horizonte, buscamos construir uma cidade de todos e para todos, onde a cidadania consiste em um conjunto de direitos e deveres individuais baseado na lei de igualdade. Um dos projetos sustentadores do Planejamento Estratégico de Belo Horizonte-2030 é o BH Cidadania, que tem como público-alvo a população de territórios vulneráveis definidos no “Mapa da Exclusão Social” e população com direitos violados que necessita de proteção especial do município. O principal objetivo deste programa, criado em 2001, é garantir o acesso aos serviços básicos das políticas públicas municipais em todas as regiões de Belo Horizonte, visando à proteção social e à garantia de direitos. Hoje, temos 33 espaços BH Cidadania. Mais do que um espaço físico, o BH Cidadania é um amplo leque de ações que busca efetivar a intersetorialidade de áreas como a Educação, Saúde, Cultura, Assistência Social, Esportes, Abastecimento e Direitos de Cidadania. A implantação de um novo paradigma de política pública é sempre um grande desafio para todos os que estão envolvidos e comprometidos na construção de um espaço urbano mais cidadão. E este é o nosso compromisso com Belo Horizonte. Esta publicação do Programa BH Cidadania é uma oportunidade rara para olharmos o que já foi feito ao longo dos últimos anos e fazermos uma ampla reflexão do que foi conquistado e do que

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Apresentação


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ainda precisa ser melhorado. É a oportunidade de fortalecer este processo permanente de execução de políticas públicas realmente voltadas para o bem comum e para a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos. Para todos nós tem sido um aprendizado e um grande incentivo, já que os resultados têm sido expressivos em todos os setores e refletem o acerto na adoção de políticas de inclusão social. Políticas públicas que enxergam a cidade através do olhar daqueles que mais precisam.

Marcio Lacerda

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

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Prefeito de Belo Horizonte


Apresentação

Territórios e Territórios

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Secretário Municipal de Políticas Sociais.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Todas e cada uma das políticas sociais - tais como a Saúde, a Educação, a Assistência, Esporte, Segurança Alimentar e Nutricional, Habitação, Direitos de Cidadania, Cultura -, são um agregado de saberes, experiências, tradições, normas técnicas, Leis, Códigos. Políticas que congregam várias carreiras acadêmicas que, por sua vez, geram corporações e tradições, codificam um saber específico. Dessa forma, cada política possui raízes, muitas vezes seculares, até milenares. Cada uma delas dedicada ao desenvolvimento de pessoas, à responsabilidade para com as famílias, ao resgate e à formação do cidadão, entre outras atribuições. Todas e cada uma dessas políticas garantem e cuidam de um certo “território”, que possui fronteiras. Possuem um núcleo forte, maior ou menor, mais sólido ou menos sólido, dependendo de cada história, mantendo interfaces entre si. Esse território, o território do saber, é como se fosse uma trincheira, uma fortaleza. Nos seus limites, entretanto, as interfaces, as justaposições de objetos são numerosas - a educação com a saúde e a nutrição, por exemplo, o esporte com a saúde e a educação. Em suas fronteiras, a relação entre as diversas políticas muitas vezes se assemelha à fricção de placas tectônicas: tensão, sobreposição de funções, retrabalho, dissipação de energia. Todas essas políticas, por sua vez, são perpassadas por novas demandas da sociedade, que vão gerando novas realidades e novos territórios: políticas para os idosos, para crianças e adolescentes, pela igualdade racial, para deficientes e mulheres. Os “territórios”, portanto, estão sempre moldando-se, gerando atritos, redefinindo seu objeto, seu saber, seus limites, enfim, redefinindo-se.

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Jorge Nahas1


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Então, qual é a novidade? A novidade é que o conceito do “território”, limites do saber, adquiriu uma conotação física, espacial2. Esse novo “território” é povoado de famílias, que habitam um espaço determinado, com sua dinâmica complexa, ininteligível a princípio, que necessita ser decifrada. Essa construção do território do conteúdo (saber) mais o território físico (geográfico) é uma necessidade que cada uma das políticas públicas vem sentindo. A Educação, por exemplo, percebeu que não terá proficiência, eficácia, se não entender o “território” da criança, sua moradia, as relações na família, as condições propícias ou inadequadas para o aprendizado. Da mesma forma, a Saúde, que já há muito lançou-se na busca da compreensão das condições espaciais que condicionam o processo de prevenção e cura dos agravos. Já a Assistência Social, ao abandonar o assistencialismo, engajou-se na busca de novos objetivos que alcancem toda a dimensão das famílias. A combinação desses dois conceitos de territórios, que trazem em si a noção da família, é que molda a nova face do conjunto das políticas sociais. Atualmente, é impossível imaginar uma política que não interaja ou não tenha algum mecanismo de comunicação ou de informação sobre a origem territorial do seu objeto – pessoas, famílias – e que não atue com outras políticas nesse novo terreno de trabalho, que é o território geográfico: o bairro, o aglomerado, o setor censitário, a área de vulnerabilidade.

Novos experimentos Essa nova face assumida pelas diversas políticas, esta nova visão do alcance de cada saber e da necessidade de criação de interfaces entre eles, deram suporte à Reforma Administrativa realizada pela Prefeitura de Belo Horizonte, em dezembro do ano 2000.3 Uma reforma ampla, profunda, corajosa, que marcou muito a administração da cidade. Foram criados grandes aglomerados de políticas finalísticas - urbanas e sociais - além de alterar a estrutura de gestão das administrações regionais. Simultaneamente, gerou mecanismos de condução das políticas em territórios de alta vulnerabilidade social. Essa moderna conformação das políticas sociais, essas fronteiras sempre móveis, essa noção de território e da família, exigem formatos diferentes, novos experimentos, novos agregados de políticas em territórios, visando um conjunto 2 Ver LEMOS B. Maurício. Territorialidade e Política Social. Pensar BH Política Social, Julho/Agosto de 2001, p. 22-24 – Prefeitura de Belo Horizonte. 3 Ver SANTA ROSA Junia. Princípios e Condicionantes da Descentralização Intramunicipal. Pensar BH Política Social, Julho/Agosto de 2001, p. 5-9 – Prefeitura de Belo Horizonte.


Na verdade, a experiência do BH Cidadania demonstrou um enorme potencial. As políticas às quais nos referimos anteriormente continuaram seu desenvolvimento. Os mais notáveis foram o Bolsa Família (que delimitou um público muito específico para o conjunto das políticas) e o Sistema Único da Assistência Social (SUAS), que elegeu como equipamento nuclear da Proteção Básica da Assistência Social o antigo NAF, atualmente Centro de Referência da Assistência Social (CRAS), e que hoje são cerca de 5.000 em todo o País. E o que, no início da década atual, era apenas um projeto-piloto4, teve que incorporar e absorver as novas tendências das políticas sociais. Mais do que isso, o impacto do Orçamento Participativo no redesenho da cidade e a retomada das grandes intervenções urbanísticas levaram o BH Cidadania a criar um vínculo quase orgânico com a política dita urbana, de forma que, nos investimentos tipo Vila Viva e, posteriormente, o PAC, ele fosse incorporado. Hoje, em Belo Horizonte, não se concebe a realização de uma grande intervenção urbana sem a criação simultânea de Espaços BH Cidadania e outros equipamentos sociais, que já nascem sob a égide da intersetorialidade. O mapa da vulnerabilidade tornou-se o mapa comum de expansão das políticas sociais e urbanas. A história aqui descrita é a história de uma gestação e vários partos: a gestação de um ambiente comum de trabalho, e o nascimento de novas relações entre políticas, e de novos saberes dentro de cada política. Gestações e partos exigem delicadeza, cuidados, atenção redobrada aos detalhes. Mas, apesar de muito mais difícil do que o inicialmente pensado, a implantação e a consolidação do BH Cidadania em 4 O BH Cidadania começou a ser implantado em Belo Horizonte no início de 2002, como projeto-piloto, em nove núcleos localizados em cada uma das regiões administrativas da Cidade. Atualmente, conta com 33 núcleos, beneficiando, aproximadamente, 165 mil famílias.

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Um enorme potencial

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

específico de famílias: este é o motor do Programa BH Cidadania, detalhado nesta publicação. Cada uma das políticas comparece ao território com suas vanguardas escoteiras, levando consigo, como um caramujo eremita, a carga de seu saber. E lá, no mesmo espaço, com o mesmo objeto (famílias que habitam o mesmo território), desenvolvem novas interfaces, novos métodos de trabalho, descobrem novos desafios, implementam novas ações, que passam a ser chamadas de intersetoriais. O BH Cidadania propõe-se a transformar as fricções inevitáveis em energia, em criação, em avanços.


Prefeitura Municipal de Belo Horizonte Secretaria Municipal de Políticas Sociais O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

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Belo Horizonte resultou em uma experiência exitosa e exemplar.5 Por sua própria natureza, será sempre experiência, capaz de agregar novas políticas, desenvolver novos métodos de trabalho. O que pretendemos é que essa mesma experiência se transforme em um modelo para o conjunto das políticas que, em Belo Horizonte, ela tenta harmonizar.

5 A recente adoção das Praças dos Esportes e da Cultura (PAC 2), cuja conformação é quase idêntica à do BH Cidadania, representa o reconhecimento da correção da linha do programa.


Introdução

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Desde o final do século XX, começaram a ganhar destaque, no Brasil, experiências inovadoras no campo da gestão de políticas públicas, sociais e urbanas, protagonizadas por governos municipais que têm dado prioridade ao enfrentamento da pobreza, da desigualdade e de outras violações aos direitos humanos, em suas múltiplas expressões. Trata-se, assim, da existência, na atualidade, não só de iniciativas de políticas governamentais desenvolvidas exclusivamente pelas instâncias locais de governo, ou seja, respostas específicas dadas pelas municipalidades em seu intuito de superar as graves questões sociais detectadas, mas também de iniciativas que são induzidas e, em grande medida, financiadas pela esfera de governo central. Porém, mesmo nesses casos, essas ações sofrem adaptações no momento de sua efetivação. Nessas inúmeras e inventivas intervenções públicas, é possível apontar, muitas vezes, a prevalência de políticas com consistentes arcabouços institucionais, administrativos, políticos, conceituais e/ou metodológicos, que as projetam nas arenas pública, acadêmica e institucional. Essa projeção atrai investigadores, avaliadores e instituições e chama a atenção de técnicos e servidores públicos interessados em adaptar e reproduzir essas políticas em diversas localidades e instâncias de governo, no Brasil e também no exterior. Há, entretanto, nesse universo, outras experiências de políticas governamentais exitosas, amadurecidas por anos consecutivos de funcionamento, isto é, que conseguiram atravessar mudanças de gestões sem se desestabilizarem – certamente passíveis de análises, críticas e de aperfeiçoamentos – que se encontram circunscritas ao seu lócus imediato de formulação e execução. Nessa perspectiva, esta publicação vem à luz exatamente para colocar em evidência o que tem sido produzido pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, nesses últimos dez anos, com a implementação do Programa BH Cidadania, cujo foco é trabalhar a intersetorialidade na construção das políticas públicas. Pretende-se, nesta obra, tanto resgatar em poucas pinceladas a história e a trajetória do BH Cidadania, trazendo à tona parte de sua memória, quanto mostrar sua realização como política governamental elaborada e implementada pela municipalidade belo-horizontina a partir de 2001.

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dos organizadores


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Em tempo, vale ressaltar que o nome “BH Cidadania” foi sugerido pelo então prefeito Célio de Castro (gestão 1997/2003), quando da concepção do Programa, em 2001, na ambiência da reforma administrativa conduzida por esse prefeito. A formulação inicial do BH Cidadania ficou a cargo das assessoras Júnia Santa Rosa, Aléxia Luciana Ferreira e Claudinéia Ferreira Jacinto, sob a coordenação do secretário da Secretaria Municipal da Coordenação de Política Social Maurício Borges Lemos. O processo inicial de elaboração do BH Cidadania contou com significativa participação de diversos profissionais da Prefeitura de Belo Horizonte, principalmente daqueles vinculados às Secretarias Municipais de Planejamento, de Educação, de Saúde, de Cultura, de Assistência Social, de Esportes, de Abastecimento e de Direitos de Cidadania. Tais interlocutores contribuíram para que as peculiaridades de cada uma dessas políticas setoriais não passassem despercebidas aos formuladores do Programa, pois, na ótica intersetorial, superar a fragmentação das políticas públicas não significa destituí-las de suas especificidades. Ao longo destes anos de existência do Programa, este exercício de minimizar práticas fragmentárias tem se mostrado revolucionário e arrojado tanto em sua concepção como em sua metodologia, uma vez que, no campo da gestão de políticas públicas, efetivar a intersetorialidade é um desafio muito atual. Isso exige, por ser uma novidade na administração pública, que, cotidianamente, gestores e equipes, ligados direta ou indiretamente à sua execução, se empenhem para aprofundar e consolidar seu ideário inovador. É importante elucidar que o Programa referido compõe-se de duas dimensões estratégicas e interdependentes. Uma, concreta e material, refere-se ao equipamento denominado Espaço BH Cidadania, onde se realizam as políticas sociais nos territórios de maior vulnerabilidade social e urbana da cidade de Belo Horizonte; a outra, menos tangível, envolve a articulação dessas políticas municipais descentralizadas e ofertadas nessas áreas. Além do espaço propriamente dito, denomina-se Núcleo BH Cidadania o conjunto que abrange, conceitual e metodologicamente, tanto os demais equipamentos públicos que atendem a população adstrita ao território - escolas municipais e estaduais, centros de saúde, centros culturais, entre outros -, como também as diversas instituições não governamentais, fruto dos processos de organização comunitária e social da população belo-horizontina, que trabalham com os moradores das áreas de abrangência do Programa. Devido a esse formato, reverberam, em tais Núcleos, cada vez mais, experiências horizontais de coordenação e de gestão, com ênfase na articulação e no fortalecimento de redes de cooperação, como será possível verificar nas páginas seguintes.


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Este livro, portanto, trata centralmente da teoria e da prática da intersetorialidade na esfera do BH Cidadania e está organizado em três partes. Na Parte I, denominada “A intersetorialidade como princípio do Programa BH Cidadania”, são apresentados quatro capítulos. No primeiro, desenvolve-se, introdutoriamente, um breve histórico do programa, seus objetivos e seus principais resultados. No capítulo seguinte, são discutidas as Reformas Político-Administrativas da Prefeitura de Belo Horizonte, referentes aos anos de 2000/2001 e de 2005, e a sua interface com o BH Cidadania. Também ganham destaque as mudanças no arranjo institucional da Prefeitura de Belo Horizonte introduzidas pela presente administração municipal, a partir de 2009, e sua influência na dinâmica de planejamento do Programa e na expansão dos territórios de intervenção do BH Cidadania. O terceiro capítulo discorre sobre a territorialização do programa, a eficácia do uso de sistemas integrados de gestão e o geoprocessamento, recurso fundamental para o planejamento intersetorial das políticas públicas. No último capítulo, tomando como referência as políticas sociais, discute-se a intersetorialidade do ponto de vista teórico-conceitual, sendo apontados os principais desafios para a sua execução. A Parte II, intitulada “A prática da intersetorialidade no Programa BH Cidadania”, é composta pelos capítulos cinco, seis e sete. Reúnem-se, no quinto capítulo, apreciações feitas por gestores e técnicos diretamente envolvidos no trabalho intersetorial proposto pelo BH Cidadania. Além da apresentação de um leque variado de interpretações sobre as formas de participação das secretarias temáticas no Programa, são analisados, também, os dilemas tanto profissionais como institucionais vivenciados por cada uma das instâncias que são parceiras governamentais do BH Cidadania. Ademais, descreve-se o processo paulatino de interlocução estabelecido entre as políticas municipais urbanas e sociais, que favoreceu, entre outros aspectos, a expansão territorial do Programa. No sexto capítulo, examinam-se as instâncias de gestão da intersetorialidade no BH Cidadania. Busca-se, por meio de uma abordagem crítica, analisar os principais pontos de avanço e também as dificuldades apresentadas no decorrer da implementação do BH Cidadania. Os elementos conceituais, metodológicos e analíticos para a produção desses dois capítulos foram desenvolvidos, com o auxílio de uma consultoria realizada nos meses finais de 2008, em estreita articulação com os representantes das políticas setoriais e estão contemplados no documento intitulado “O trabalho intersetorial no Programa BH Cidadania”. O sétimo capítulo é dedicado ao relato e reflexão sobre a experiência das Comissões de Coordenação Local, que são as instâncias de gestão territorial do Programa.


A terceira e última parte do livro, denominada “Desafios e perspectivas do Programa BH Cidadania”, é composta dos capítulos oito e nove. No oitavo capítulo, são discutidos os principais desafios enfrentados pelo Programa no processo de fomento e manutenção das redes articuladas para a intervenção territorial, que é plurisetorial. Finalizando esta obra, são apresentadas, no nono capítulo, algumas considerações sobre o aprendizado da intersetorialidade no Programa BH Cidadania ao longo dos seus dez anos de existência. Por fim, cumpre destacar que em junho de 2011, época em que era finalizada a organização deste livro, o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS), em parceria com o Centro de Estudos de Políticas e Informação sobre Determinantes Sociais da Saúde, da Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ), e com o Ministério da Saúde, divulgou a lista dos vencedores do Prêmio Pró-Equidade em Saúde “Contribuições à Promoção da Equidade em Saúde no Brasil”. Entre as cinco experiências brasileiras premiadas encontra-se a experiência intitulada “A construção da equidade em saúde junto à população das áreas de riscos elevado e muito elevado: a experiência do Programa BH Cidadania em Belo Horizonte (2002-2011)”.


Parte I A intersetorialidade como princĂ­pio do Programa BH Cidadania


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O Programa BH Cidadania:

6 Artigo elaborado a partir de documentos institucionais produzidos entre 2002 a 2010 no âmbito do Programa BH Cidadania. Autores: Marcelo Alves Mourão, Marcus Annibal Rêgo Ildefonso, Claudinéia Coura, Aléxia Dutra Balona Passos.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

O Programa BH Cidadania foi elaborado e implementado no contexto da Reforma Político-Administrativa da Prefeitura de Belo Horizonte (PBH) introduzida no ano de 2001, a partir da identificação de problemas recorrentes no âmbito da administração pública que impossibilitavam a efetivação de políticas mais abrangentes e incisivas, em especial junto às populações mais vulneráveis do município. Os principais problemas identificados consistiam na fragmentação das políticas; na sobreposição de ações; no desperdício de recursos; na dificuldade de identificação de demandas e de atendimento satisfatório às necessidades da população residente em áreas de risco. A partir da identificação e compreensão de tais problemas, procurou-se consolidar modelos integrados de atuação na área social, por meio dos seguintes eixos: descentralização, intersetorialidade, participação e informação. Como afirma Santa Rosa (2001), a descentralização pode ser compreendida como o redirecionamento da máquina política e burocrática, para fazê-la funcionar a partir da ponta, onde se dá a interface com o cidadão, aproximando-a territorialmente dos munícipes e respeitando as diferenças e complexidades de cada região, suas deficiências e potenciais. Esse redirecionamento não significa um esvaziamento das funções do nível central de governo, mas sim o fortalecimento de suas capacidades administrativas e institucionais de coordenação e regulação de políticas setoriais a serem implementadas no âmbito regional ou local. Nessa perspectiva, a mesma autora afirma que o eixo de descentralização configura-se como a dimensão executiva do processo de implementação

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objetivos, histórico e principais resultados6


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das políticas públicas setoriais, uma vez que as definições e as competências normativas e programáticas possuem um interesse e uma amplitude que exigem uma visão mais ampla da realidade, de modo a garantir a equidade e a redistribuição de bens e serviços públicos de qualidade no espaço urbano (SANTA ROSA, 2001). A intersetorialidade tem como objetivo central integrar matricialmente as políticas urbanas e sociais, bem como contribuir para superar a fragmentação que demarca o planejamento e a execução das políticas setoriais, propiciando maior sinergia para o rompimento de superposições das várias ações municipais. Busca-se, por meio do estímulo à participação, ampliar o acesso da população aos mecanismos de inserção da sociedade na formulação, implementação e avaliação das políticas públicas. Dessa forma, almeja-se atingir uma maior transparência dos processos de gestão pública e o estabelecimento de uma nova lógica na definição de prioridades de ação. Por sua vez, a informação baseia-se em “um conjunto de investimentos em inovação e no fortalecimento dos processos de informatização que garantem o fluxo de informação entre o núcleo central e os níveis regionais e entre estes e a população, racionalizando e desburocratizando a prestação de serviços e o atendimento ao cidadão” (PBH apud SANTOS, 2005, p. 60). Coube à Secretaria Municipal de Coordenação da Política Social (SCOMPS), criada à época daquela reforma, a coordenação do Programa BH Cidadania, envolvendo a participação das secretarias temáticas da área social (Abastecimento, Assistência Social, Esportes, Cultura, Educação, Saúde e Direitos de Cidadania). Desde o ano de 2005, com o advento de uma nova reforma administrativa em âmbito municipal, o programa tem sido coordenado pela Secretaria Municipal de Políticas Sociais (SMPS). Hoje, além da permanência de tais secretarias temáticas na dinâmica de gestão do Programa, agregou-se também a articulação com a área urbana, por meio do Orçamento Participativo (OP) e da Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL), potencializando ainda mais as intervenções da PBH. O Programa BH Cidadania foi implantado em áreas de maior vulnerabilidade social do município, por meio da utilização do “Mapa da Exclusão Social de Belo Horizonte”, constituído a partir de vários indicadores sociais, tais como: Índice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU); Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) e Índice de Vulnerabilidade à Saúde (Setores Censitários).


7 Regional Barreiro (Área-piloto da Vila Independência); Centro Sul (Santa Rita de Cássia); Nordeste (Vila Arthur de Sá); Noroeste (Vila Senhor dos Passos); Oeste (Morro das Pedras); Pampulha (Vila Santa Rosa); Venda Nova (Jardim Leblon/Apolônia); Leste (Cruzeirinho/Alto Vera Cruz) e Norte (Jardim Felicidade).

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Inicialmente, foram implantadas nove áreas-piloto situadas, territorialmente, em cada uma das regionais administrativas da cidade7. No início de 2011, 27 Núcleos BH Cidadania estavam em funcionamento. Em julho de 2011, 06 novos Núcleos BH Cidadania foram implantados, quais sejam: Granja de Freitas, Vila Maria, Vista Alegre I, Vila Antena, Lagoa e Mantiqueira, totalizando 33 Núcleos BH Cidadania em funcionamento. Sobretudo, o Programa BH Cidadania não concentra atividades em uma única esfera específica de atuação. O seu objeto central é a articulação intersetorial de programas, projetos e ações de competência das diversas políticas públicas executadas pelo poder público de Belo Horizonte. De tal maneira, busca-se favorecer a organização das ações e a otimização de recursos e potencializar as intervenções dirigidas às áreas socialmente vulneráveis da cidade, configurando-se como uma forma inovadora de atuação e de gestão municipal. Trata-se de um programa voltado para a promoção da inclusão social, aqui compreendida como um processo que possibilita à população vulnerabilizada socialmente partilhar dos bens e serviços sociais conquistados pela sociedade. Esse processo passa pela identificação das diferenças existentes entre os diversos grupos sociais (inclusive aquelas relacionadas às diferenças entre as localidades onde se inserem esses grupos sociais) e pela proposta de ação de acordo com as necessidades elencadas em cada território. A inclusão social está relacionada a intervenções de diferentes naturezas, envolvendo ações dos agentes das diversas áreas sociais e também ações de caráter urbanístico. Torna-se, assim, necessário localizar a vulnerabilidade no município e organizar a atuação a partir do território, promovendo o acesso local e não-local aos serviços, de modo a maximizar a eficácia das ações. O Programa BH Cidadania, desde a sua criação, atua com o foco na família e não no indivíduo isoladamente, visando ampliar o acesso aos direitos fundamentais e, ao mesmo tempo, a sociabilidade, ou seja, o estímulo e a promoção da convivência comunitária. Para tanto, possui os seguintes eixos de trabalho: 1) Educação: ênfase na Educação Infantil (crianças de zero a cinco anos e oito meses), Educação de Jovens e Adultos (EJA) e Escola Integrada; 2) Saúde: investimento em ações de prevenção em saúde, buscando promover mudanças efetivas dos hábitos e condições de vida; 3) Assistência Social: enfoque na Proteção Social Básica (Centro de Referência da Assistência Social – CRAS: identificação


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de situação de risco e orientação familiar; oficinas de sociabilidade; socialização infanto-juvenil; grupos de convivência de idosos); 4) Esportes: execução dos Programas Esporte Esperança/Segundo Tempo (escolinhas de futebol, futsal, vôlei, basquete, handebol, queimada, ginástica rítmica e atletismo) e Vida Ativa (integração social e melhoria da qualidade de vida, por meio da convivência e da prática de atividades físicas e de lazer); 5) Segurança Alimentar e Nutricional: oficinas de educação para o consumo e plantio alternativo; 6) Direitos de Cidadania: atividades de formação em direitos humanos e cidadania; 7) Cultura: oficinas de cultura e Ponto de Leitura; 8) Transferência de Renda: Benefício de Prestação Continuada (BPC), Bolsa Escola Municipal e Bolsa Família; 9) Inclusão Produtiva: ações de qualificação profissional, encaminhamento ao mercado formal de trabalho e organização para a prestação de serviços autônomos; 10) Inclusão Digital: investimento em ações que promovam a inclusão social, por meio da inclusão digital (Pontos de Internet Municipal; Telecentros; Unidade Móvel; Centro de Recondicionamento de Computadores); 11) Intervenções Urbanas: integração da área social com a área urbana (PAC/Vila Viva; Orçamento Participativo, ações em áreas de risco). O Programa BH Cidadania, no tocante à gestão, estrutura-se por meio dos níveis decisório, gerencial e executivo nos âmbitos central, regional e local. Respectivamente, a Câmara Intersetorial de Políticas Sociais (CIPS) é a instância responsável pela articulação política e institucional entre as Secretarias da PBH envolvidas no BH Cidadania. Essa Câmara articula as diretrizes e metas do Programa e aprova seu Plano Operativo Anual. O Grupo Técnico de Assessoria e Monitoramento (GT BH Cidadania) assessora e monitora a implementação das ações do Programa junto às regionais, sendo um colegiado composto por gerentes da Secretaria Municipal de Políticas Sociais (que o coordena), das Secretarias Municipais de Saúde e de Educação, gerentes das Secretarias Municipais Adjuntas de Esportes, de Assistência Social, de Segurança Alimentar e Nutricional8 e de Direitos de Cidadania e, ainda, gestores da Fundação Municipal de Cultura, além de um representante de cada uma das nove Secretarias de Administração Regional Municipal (SARMUs). O executivo central, por meio da Gerência de Coordenação do Programa BH Cidadania, articula o apoio de todos os órgãos envolvidos, consolida dados administrativos, contábeis, financeiros e gerenciais, monitora e avalia o Programa. Por sua vez, o executivo regional acompanha as ações setoriais 8 Atual denominação da Secretaria Municipal Adjunta de Abastecimento, de acordo com o Decreto Municipal Nº 14.275, de 18 de fevereiro de 2011.


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a partir das especificidades regionais e locais, conjuntamente com o nível técnico, e, por fim, o executivo local articula e mobiliza a rede de serviços governamentais e não governamentais na esfera local para o atendimento das famílias beneficiárias, por intermédio do Colegiado de Coordenação Regional e da Comissão de Coordenação Local (CCL). A CCL, instância gestora em cada um dos Núcleos BH Cidadania, compõe-se nos territórios em que os mesmos encontram-se implantados. Participam dessa comissão o coordenador do Centro de Referência da Assistência Social (CRAS), o gerente do Centro de Saúde, diretor de escola, técnicos das demais secretarias temáticas envolvidas, gestores de outros equipamentos públicos municipais e estaduais, representantes de organismos não governamentais e representantes da comunidade. Destaca-se, entre os principais resultados obtidos com o Programa BH Cidadania, o aumento na cobertura de famílias atendidas nos territórios (inicialmente em torno de 5.400 famílias e, atualmente, atingindo aproximadamente 165 mil famílias); a ampliação de vagas dos diversos programas, projetos e ações ali existentes (socialização infanto-juvenil, educação infantil, de jovens e adultos, oficinas de esportes, de cultura, telecentros, entre outras); o direcionamento da implantação, no âmbito dos Núcleos BH Cidadania, de programas e projetos temáticos, tais como: as academias da cidade, a escola integrada, as oficinas de segurança alimentar e nutricional, de saúde bucal e de formação em direitos humanos e cidadania e, ainda, a concepção de que se deve fomentar nos territórios a articulação de redes, por meio da Comissão de Coordenação Local, e o aumento do acesso aos bens e serviços públicos pela população. Entende-se que o Programa BH Cidadania contribui de maneira significativa para a disseminação, nas instâncias da Prefeitura de Belo Horizonte, não só de um arcabouço teórico-conceitual contemporâneo, mas de um novo fazer político referente à administração pública. Além disso, no campo da elaboração, execução e monitoramento das políticas governamentais, incentiva a experimentação de um novo modo de concebê-las e geri-las. Ademais, apesar de o insulamento das políticas setoriais e de suas diferenças de timing e de capilaridade, em maior ou menor medida, impactarem diretamente a oferta e a qualidade dos serviços nas áreas de maior vulnerabilidade social, lócus privilegiado de atuação do Programa BH Cidadania, o mesmo vem possibilitando a instauração de uma ambiência que favorece, localmente, a incidência das políticas sociais e urbanas nos territórios, a partir da convergência de programas, projetos e ações nessas áreas. Deste modo, tal convergência vem estimulando a intersetorialidade e o fortalecimento das


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redes, tendo em vista a superação da lógica fragmentada e setorial de operacionalização das políticas públicas. Ressalta-se, também, como um resultado exitoso do Programa, a paulatina expansão dos Núcleos do Programa nas áreas de maior vulnerabilidade social e urbanística da cidade, por meio da articulação do BH Cidadania com o Orçamento Participativo (OP), da incorporação dos princípios da intersetorialidade e da conjugação de investimentos para potencializar a ação da Prefeitura de Belo Horizonte, propiciando inclusive o redirecionamento de obras aprovadas no âmbito do OP para esta finalidade. A expansão dos Núcleos BH Cidadania foi possibilitada por recursos dos tesouros municipal e federal, também, por financiamentos nacionais oriundos do Programa Habitar Brasil (HBB), Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES) e, ainda, por meio de financiamentos externos, provenientes do Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Em que pese ser o Programa BH Cidadania uma política de governo, o mesmo vem se consolidando há quase uma década na Prefeitura de Belo Horizonte. De tal maneira, a sua institucionalidade ampara-se, desde 2002, no Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG). Ademais, na atual gestão da Prefeitura de Belo Horizonte (2009-2012) está sendo executado o Programa BH Metas e Resultados, calcado em um modelo de gestão estratégica que abrange 12 Áreas de Resultado, quais sejam: Cidade Saudável; Educação; Cidade com Mobilidade; Cidade Segura; Prosperidade; Modernidade; Cidade Sustentável; Cidade com todas as Vilas Vivas; Cidade Compartilhada; Cidade de Todos; Cultura e Integração Metropolitana, integrando 40 Projetos Sustentadores. Nesse sentido, na Área Cidade de Todos, por meio do Projeto Sustentador BH Cidadania e o SUAS, foram implantados 06 novos equipamentos BH Cidadania, descritos anteriormente, e também 09 Centros Especializados da Assistência Social (CREAS), sendo um em cada administração regional. Torna-se necessário esclarecer que, em Belo Horizonte, os CRAS são equipamentos públicos territorialmente inseridos nos Espaços BH Cidadania, mas vinculados à política municipal de assistência social, correspondendo, na arquitetura do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), ao campo da proteção social básica. Por sua vez, os CREAS, na esfera da proteção social especial, são serviços públicos não diretamente vinculados aos Espaços BH Cidadania, como os primeiros.


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Por intermédio do Projeto Sustentador BH Cidadania e o SUAS executa-se, também, o projeto Orientação Jurídica e Formação em Direitos Humanos e Cidadania, sendo instalados nos Espaços BH Cidadania Postos do Juizado de Conciliação do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais e ofertadas Oficinas de Direitos Humanos e Cidadania por uma equipe técnica formada por profissionais da Psicologia, Serviço Social e Direito, vinculados à Coordenadoria de Direitos Humanos, órgão da Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de Cidadania da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Além do exposto, o Programa BH Cidadania, como uma estratégia de gestão, possui interface com outras 08 Áreas de Resultado do Programa BH Metas e Resultados, articulando-se com 13 Projetos Sustentadores, quais sejam: Saúde da Família; Expansão da Educação Infantil; Expansão da Escola Integrada; Qualificação, Profissionalização e Emprego; Promoção do Esporte; BH Digital; Rede BH Cultural; Vila Viva; Habitação; Orçamento Participativo e Gestão Compartilhada; Recuperação Ambiental de Belo Horizonte e Parques e Jardins. Ressalta-se, por fim, que a inovadora estratégia de gestão conduzida pela Prefeitura de Belo Horizonte, por meio do Programa BH Cidadania, é um marco na execução intersetorial das políticas públicas na atualidade.


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As reformas administrativas da PBH, a intersetorialidade e o bh cidadania9

9 Este artigo apresenta parte das discussões tratadas nos capítulos 4, 5 e 6 da dissertação de mestrado do autor, intitulada “A institucionalização da intersetorialidade na produção das políticas sociais: a experiência da Prefeitura de Belo Horizonte (2000-2010)”, defendida na Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, em abril de 2011.

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As reformas administrativas, em muitas circunstâncias, surgem para elevar a performance do aparato burocrático do Estado. As tentativas de reorganização acontecem, comumente, por meio da criação, fusão ou extinção de instituições formais e informais, a fim de encontrar um modelo que garanta maior flexibilidade, racionalidade dos custos e melhores resultados. Permitir uma maior flexibilidade nos mecanismos de gestão e, ao mesmo tempo, atingir a racionalidade no gasto é a principal questão a se observar quando da formulação de reformas administrativas, especialmente as ocorridas nas últimas duas décadas. Observa-se que a racionalidade de gastos geralmente é seguida de maior controle sobre o sistema burocrático (REZENDE, 2004). Ao iniciar o ano 2000, avaliava-se na Prefeitura de Belo Horizonte (PBH), em especial na esfera da Secretaria Municipal de Planejamento, a necessidade de alterar a estrutura político-administrativa para modernizar o funcionamento do aparato governamental. Embora fosse considerado que muito havia se construído na década anterior, sendo perceptível um salto de qualidade, com destaque para a incorporação da participação popular nos mecanismos da gestão e para a implantação de projetos sociais, naquele período encerrava-se um mandato, sendo percebida a necessidade de modernização do arranjo institucional. Almejava-se, pois, consolidar o processo de des-

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Marcelo Alves Mourão


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centralização iniciado anteriormente e garantir maior eficiência, eficácia e efetividade das políticas municipais urbanas e sociais, por meio de um novo modelo de gestão que pudesse estimular uma maior integração entre os diversos setores da PBH. Compreendia-se que a maneira como o governo municipal belo-horizontino estava estruturado, até aquele momento, gerava os seguintes problemas: “fragmentação das políticas sociais; sobreposição de ações; desperdício de recursos; dificuldade na identificação de problemas; não-atendimento do conjunto de carências da população residente nas áreas de grande vulnerabilidade social” (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2003, p.6). A partir da constatação da necessidade de implementação de mudanças no arranjo organizacional, visando obter uma melhoria da performance e o estabelecimento de novos rumos para a administração, a PBH elaborou uma reforma administrativa, aprovada durante o ano de 200010 e implementada em 2001. Intencionava-se, assim, compor um novo desenho que pudesse estimular a descentralização intramunicipal, impulsionar uma maior agilidade aos processos de planejamento, ampliar as possibilidades de implementação de políticas públicas, em especial as políticas sociais, e, ainda, estabelecer uma maior racionalidade na utilização dos recursos. Desse modo, para se atingir tais objetivos foram constituídos quatro eixos estratégicos e inter-relacionados, a saber: descentralização, intersetorialidade, participação e informação. Propunha-se, por meio do eixo intitulado descentralização político-administrativa, um maior empoderamento das Secretarias Regionais, as quais passariam a ter atribuições mais específicas na execução das políticas municipais, tanto da área social como da área urbana, visando, também, ampliar o seu acesso aos níveis centrais de governo. Para tanto, fez-se um novo organograma, o qual abrigava, no âmbito regional, cargos e atribuições condizentes a todas as políticas coordenadas pelos níveis centrais. A estrutura destas Secretarias Regionais passava a contar com um Secretário de Coordenação Geral e dois Secretários Adjuntos, um da área urbana e outro da social, buscando uma maior organização e o acompanhamento destas políticas no território. Era importante para tal administração montar esta estrutura para que os serviços fossem descentralizados, pois, naquele momento, as secretarias temáticas11 do nível central apresentavam 10 Lei número 8.146, de 29 de dezembro de 2000, e decretos 10.496, de 13 de fevereiro de 2001, e 10.554, de 15 de março de 2001. 11 Entende-se por secretarias temáticas aquelas responsáveis pelas áreas de educação, saúde, assistência social, habitação, esporte, entre outras.


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dificuldades em responder em tempo hábil a todas as demandas oriundas da população. Executavam-se vários serviços e ações, mas havia uma dificuldade na identificação do público e na focalização das políticas. Como já afirmado, existiam muitos programas desenvolvidos pelas secretarias temáticas, fruto do processo de descentralização federal e de iniciativas do próprio poder público municipal, os quais ainda funcionavam de maneira fragmentada e, por vezes, executavam políticas semelhantes, sem um planejamento conjunto e com dificuldade de focalização (territorial, faixa etária, etnia, gênero, entre outros). Nessa perspectiva, foram criadas as Secretarias de Coordenação de nível central. Duas instâncias eram específicas para solucionar o problema descrito acima: a Secretaria Municipal da Coordenação de Política Urbana e Ambiental (SCOMURB) e a Secretaria Municipal da Coordenação de Política Social (SCOMPS). Ambas, a partir de suas especificidades, tinham como atribuição o planejamento, a formulação e o monitoramento das ações e dos serviços prestados à população, contribuindo para que fossem realizados de maneira integrada e para uma maior efetividade das ações, evitando o desperdício de recursos. Diante da necessidade de tornar a estrutura do governo municipal mais ágil, no que se refere às respostas às demandas da cidade, foi proposto o eixo da informação, que se traduzia em um investimento em sistemas de diagnósticos e o desenvolvimento de mecanismos de monitoramento e avaliação de programas e serviços. Investir em sistemas de informação eficientes, que fornecessem diagnósticos mais precisos sobre a realidade da cidade, especialmente no que concerne à distribuição geográfica da vulnerabilidade e exclusão social, era de vital importância para o desempenho de uma gestão mais ágil e eficiente das políticas públicas. Ademais, foi proposto o eixo da participação, com o objetivo de estimular a inserção da sociedade civil nos mecanismos de gestão da cidade. Ressalta-se que este tema foi incorporado na administração pública de Belo Horizonte desde o ano de 1993. Assim, por mais complexa que seja a sua efetiva implementação, já estavam em andamento muitos processos participativos na administração do Município, como o Orçamento Participativo, por exemplo. A reforma reforçou a importância da participação, tornando-a ainda mais oficial dentro da burocracia do governo. Por fim, um quarto eixo tornou-se fundamental para que os objetivos da Reforma Administrativa fossem alcançados: a intersetorialidade. Defendia-se que, no nível central, haveria o fortalecimento das instâncias decisórias por meio da concentração das informações, facilitando o planejamento e o acom-


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panhamento articulado das políticas. Tal concentração não comprometeria os processos de descentralização, pois estes poderiam ensejar melhores condições para executar as políticas. Nesse sentido, a partir de uma formulação coordenada, os serviços e as ações poderiam ser articuladas intersetorialmente, com definições mais claras em relação ao público e às prioridades de intervenção. Nessa perspectiva, a descentralização intramunicipal tornava-se um caminho natural diante de uma cidade de dimensões metropolitanas e com realidades diversas. Mas a descentralização per si, com apenas redistribuição de poder entre secretarias temáticas e secretarias de administração regionais, possivelmente não resolveria o problema da fragmentação das políticas públicas, urbanas e sociais, presentes no contexto municipal. Era necessário buscar novos modelos de gestão que solucionassem tal problema. Elucida-se que os modelos de gestão pública inspirados na intersetorialidade começaram a ganhar visibilidade no Brasil e em vários outros países da América Latina na década de 1990, sendo apresentados como uma possibilidade de solução para uma organização mais eficaz das políticas públicas. Em sua essência eles trazem, basicamente, uma forma de planejamento e execução de políticas públicas em um processo de construção cooperativa, evitando a fragmentação das ações e buscando uma otimização dos serviços. Todavia, a preocupação com a coordenação e com a cooperação interorganizacional, por parte dos gestores públicos, não se circunscreve somente a este período. Enfatiza-se que: [...] a preocupação com a coordenação e com a cooperação interorganizacional não pode ser considerada um fenômeno recente. [...] Como sugerido por Guy Peters, desde o tempo em que as estruturas governamentais começaram a se diferenciar, com uma variedade de ministérios e departamentos, muitos têm afirmado que uma agência desconhece o trabalho realizado pelas outras e que os seus programas são contraditórios, redundantes ou ambos. (FARIA; ROCHA; FILGUEIRAS, 2006, p.6)

A partir da implementação do princípio da intersetorialidade nos mecanismos de gestão da PBH, a equipe de planejamento da reforma administrativa esperava dois resultados: o primeiro deles era uma resposta mais efetiva das políticas, com ações e serviços mais eficazes, a partir de diagnósticos integrados sobre as demandas dos cidadãos e do planejamento de intervenções conjuntas; um segundo resultado esperado seria a otimização na aplicação dos recursos financei-


Para garantir esta gestão “sinérgica”, voltada para a integração matricial, o eixo “intersetorialidade” seria fortalecido com a criação de Secretarias de Coordenação, mais especificamente da SCOMPS e da SCOMURB. Estas instâncias seriam responsáveis pela implantação, coordenação e acompanhamento de estruturas colegiadas de gestão, “[...] espaços de consolidação desta integração, coordenados pelas áreas centrais e contando com a participação das áreas temáticas e regionais” (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2001, p.7). Assim, as duas secretarias foram definidas na Lei nº 8.146, de 29 de dezembro de 2000. Art. 32 – A Secretaria Municipal da Coordenação de Política Urbana e Ambiental tem por finalidade articular a definição e a implementação das políticas de desenvolvimento urbano e ambiental do Município, de forma integrada e intersetorial, visando ao pleno cumprimento das funções sociais da Cidade. [...] Art. 47 – A Secretaria Municipal da Coordenação de Política Social tem por finalidade articular a definição e a implementação das políticas sociais do Município de forma integrada e intersetorial. (BELO HORIZONTE, 2000, p.3-5, grifo nosso).

Para que os objetivos das Secretarias Municipais de Coordenação se materializassem era necessário que o planejamento intersetorial, desenhado na esfera central da Administração, conseguisse ter ressonância nas instâncias regionais. A reestruturação das Administrações Regionais, que também ganha-

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[...] a intersetorialidade deve ser compreendida como um princípio que privilegia a integração matricial das políticas públicas urbanas e sociais tanto na fase de sua formulação quanto na sua execução e monitoramento. Sua aplicação é condição necessária não só para superar a fragmentação existente no planejamento e na execução das políticas setoriais quanto para garantir uma gestão sinérgica e equalizadora que supere as recorrentes sobreposições e “competição” dos diversos programas e ações municipais em nível local. (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2001, p.7).

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ros. Isto não significava necessariamente, na visão dos formuladores, a redução de investimentos. O objetivo era fomentar um gasto mais racional, oriundo de um planejamento de intervenção que partisse de diagnósticos integrados e com maiores possibilidades de focalização.


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ram a tarefa de ação coordenada, passando a se constituírem também como Secretarias de Coordenação, se tornava condição essencial para a implantação dos projetos e ações planejados de maneira articulada e coordenada. Desse modo, para dar correspondência aos processos de articulação intersetorial que seriam produzidos através da SCOMPS e SCOMURB foram instituídas as Secretarias Regionais de Serviços Sociais e de Serviços Urbanos. Nesse cenário, surge o Programa BH Cidadania como uma estratégia de gestão intersetorial para as áreas de maior vulnerabilidade social do Município. Este fundamentou-se nos quatro princípios da Reforma Administrativa de 2000, anteriormente descritos. O Programa estruturava um modelo de gestão que favorecia a articulação integrada entre as várias secretarias sociais da PBH. Além disso, incluía a participação dos níveis regionais e locais nos mecanismos de formulação, execução e monitoramento das ações e serviços a serem implementados, em territórios delimitados a partir de indicadores de vulnerabilidade social. Na visão de Maurício Borges Lemos, Secretário de Planejamento e principal responsável pela elaboração do novo modelo institucional da PBH naquele período, a Reforma Administrativa tinha “um corte no social e no urbano [...]. Primeiro é preciso entender que a área social constitui o urbano. O planejamento da área social, portanto, faz parte do planejamento urbano.” (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2001, p.24). Era necessário inserir também o eixo territorialidade para estimular o planejamento das intervenções das secretarias sociais de maneira integrada, considerando também a evolução que as políticas urbanas já apresentavam no final da década de 1990. Tratava-se, segundo este gestor, de “urbanizar socialmente”, com a criação de serviços produzidos a partir da ponta, ou seja, do território. Destaca-se que na área social já havia um trabalho de diagnóstico sendo construído pela Secretaria de Saúde, desde 1991, que acabou gerando o Índice de Vulnerabilidade à Saúde (IVS), que é um trabalho de diagnóstico territorial a partir de vários indicadores distribuídos por setores censitários. O desafio posto para as políticas do município era a criação de um único mapa, realizado a partir dos índices já produzidos, que pudesse ser o orientador para o planejamento de todas as áreas temáticas. Desta forma, surgiu o “Mapa das Áreas Prioritárias para Inclusão Urbana e Social”12. Neste contexto, o Programa BH Cidadania passa a ser a grande aposta da SCOMPS no planejamento intersetorial das políticas sociais, voltado para os territórios de maior vulnerabilidade no município. Seu objetivo central era a 12 O “Mapa das Áreas Prioritárias para Inclusão Urbana e Social” foi construído a partir do IQVU, IVS, Índice de Vulnerabilidade à Saúde, Censos Demográficos brasileiros de 1991 e 2000 e Contagem Populacional de 1996 (IBGE), tendo como base cadastral o Censo BH Social de 2000.


13 A estratégia de gestão do Programa BH Cidadania contava com reuniões multisetoriais, nas esferas central, regional e local, para planejamento, articulação e monitoramento das ações das diversas temáticas da área social.

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articulação das ações e serviços das políticas setoriais, diminuindo a fragmentação e concentrando esforços para solucionar as deficiências das políticas em regiões determinadas da cidade. Assim, como os Planos Globais Específicos (PGEs) das políticas urbanas, o Programa BH Cidadania passou a ser uma estratégia territorial da SCOMPS, orientadora de todas as secretarias setoriais sob a sua coordenação. Para o fomento de ações coordenadas, o BH Cidadania se estruturava para trabalhar intersetorialmente por meio dos seguintes instrumentais: reuniões colegiadas com a participação das esferas centrais, regionais e locais do município e elaboração de mecanismos de planejamento, implementação e avaliação das ações e serviços. Propunha-se, além disso, fomentar a intersetorialidade por intermédio de fóruns e seminários, para que os atores da área social pudessem se apropriar dos princípios e da metodologia do Programa. Nesta ambiência, outra incorporação importante era a participação da sociedade civil, mais especificamente dos usuários moradores das áreas de intervenção do BH Cidadania, nas esferas colegiadas locais de gestão do Programa. Tal Programa iniciou o seu planejamento ainda em 2001 e em julho de 2002 foi implantado em nove áreas-piloto do Município. Fator relevante neste período foram as mudanças político-institucionais geradas pelo adoecimento do então prefeito Célio de Castro e pelo período de transição que se seguiu, especialmente no ano de 2002. Consequentemente houve a mudança do Secretário e de toda equipe técnica que compunha a SCOMPS e que havia concebido o Programa, impossibilitando a execução de sua metodologia de trabalho intersetorial13. Das sete secretarias temáticas envolvidas na sua elaboração, apenas a Assistência Social, que implantara anteriormente os Núcleos de Apoio à Família (NAFs), parecia ter alguma identidade com tal proposta, mas longe do ideário intersetorial presente no desenho original do BH Cidadania. As secretarias de Educação e de Saúde, pilares principais quando da idealização do Programa, no início do ano de 2003 tornaram-se ausentes quando da redefinição do projeto de base territorial. Isto ocorreu devido a um período de transição conturbado, cuja falta de um direcionamento do nível central, no que tange às diretrizes e princípios propostos pelo Programa, propiciaram uma diminuição do investimento das secretarias temáticas no desenvolvimento deste. Após o período acima exposto, já com a equipe da SCOMPS recomposta e liderada por um novo Secretário, Jorge Nahas, o programa começa a ser retomado,


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sendo restabelecidas as instâncias de gestão colegiada, as quais empreendiam esforços na implementação de sua metodologia original. Este foi o caminho seguido nos dois anos que se seguiram. Ao final de 2004, o governo municipal avaliou a necessidade de adaptar o arranjo institucional proposto pela reforma de 2000. No tocante às políticas sociais, o fator que predominava em relação à SCOMPS era a questão dos controles orçamentários e financeiros sobre as secretarias temáticas. Estes levavam a um cotidiano burocrático que engessava muito os processos administrativo-financeiros e pouco favorecia a implantação de uma lógica de construção intersetorial das políticas sociais, gerando atrasos na performance setorial e tensões nas relações intragovernamentais. Ao iniciar o ano de 2005, a PBH aprovou na Câmara de Vereadores outra reforma administrativa, inscrita na Lei nº 9.011, de 1º de janeiro. Dentre as principais alterações propostas estava a extinção das Secretarias de Coordenação, urbana e social, e a sua substituição por um modelo também hierárquico, mas sem os mecanismos de controle orçamentário e financeiro, como definidos na reforma de 2000. Isto significou também a extinção das Secretarias Municipais Administrativas e Financeiras (SMAF) da área social e da área urbana, mas mantendo o princípio do planejamento articulado e intersetorial para as intervenções públicas no município. Especificamente para a gestão das políticas sociais, a antiga SCOMPS foi transformada em Secretaria Municipal de Políticas Sociais (SMPS), sendo que, além da extinção da SMAF-PS, saíram de sua coordenação direta as Secretarias de Educação, de Saúde e de Cultura, havendo a manutenção, nesta nova estrutura, das outras temáticas – Assistência Social, Esportes, Direitos de Cidadania e Abastecimento – como Adjuntas sob sua responsabilidade. A justificativa apresentada para tal alteração se pautou, basicamente, por questões de administração orçamentária. Nesse sentido, o objetivo central da desvinculação das Secretarias de Educação e de Saúde era otimizar o fluxo da autorização de gastos derivados de seus grandes orçamentos. Por sua vez, buscava-se, com a criação da Fundação Municipal de Cultura, uma maior mobilidade para a captação de recursos externos. Não obstante, avaliou-se o risco da desarticulação de tais instâncias. Para evitá-la, por intermédio da reforma administrativa de 2005 foi criada uma outra ferramenta para o fomento da intersetorialidade: a Câmara Intersetorial de Políticas Sociais (CIPS)14. Sob a coordenação da SMPS, a CIPS tinha como Decreto nº 11.962, de 24 de fevereiro de 2005. O mesmo mecanismo foi criado para as políticas urbanas, a Câmara Intersetorial de Políticas Urbanas, em outro Decreto, com a mesma data de publicação.

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Decretos nº 13.568, de 13 de maio, e nº 13.681, de 26 de agosto, ambos em 2009.

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função a articulação de planos, programas e projetos relacionados a todas as outras secretarias da área social, quais sejam: Saúde, Educação e Cultura, conduzindo discussões sobre a elaboração de proposta orçamentária, anual e plurianual, e definindo prioridades de ação. Com este novo desenho para as políticas sociais esperava-se resolver o problema da burocracia na condução orçamentária e financeira, gerado pela estrutura anterior, sem perder a coordenação intersetorial entre as Secretarias Temáticas, tendo em vista o planejamento político e financeiro integrado e intersetorial. A partir da reforma de 2005, o Programa BH Cidadania passou a integrar formalmente a estrutura de cargos da SMPS. Isto significou uma maior institucionalidade na condução das articulações entre as secretarias temáticas, inclusive aquelas da área urbana, sendo que o Programa ficou fortalecido pela constituição de uma equipe central, agora traduzida por gerências, as quais se valiam de uma maior autonomia para a gestão metodológica e orçamentária. Além do Programa, outras ações se formalizaram no âmbito desta Secretaria, entre elas o Programa Bolsa Família e as ações de qualificação profissional e inserção de mão-de-obra no mercado de trabalho, compreendidas como estratégias que necessitavam de grande articulação intersetorial. A partir de 2005, o processo de expansão do BH Cidadania ganhou fôlego. As secretarias temáticas obtiveram um maior financiamento para o desenvolvimento de ações nos territórios de abrangência do Programa (em especial as Secretarias de Assistência Social e de Esportes) e novas pactuações foram estabelecidas no processo de priorização de investimentos nos territórios de vulnerabilidade social (políticas especiais de Educação e Saúde). Ademais, neste período, também ocorreu uma maior articulação com as políticas desenvolvidas pela URBEL, tanto no que diz respeito ao planejamento de intervenção conjunta quanto na captação de recursos. No ano de 2009, a PBH passou a ser administrada pelo Prefeito Marcio Araújo de Lacerda. Diferente das transições anteriores, esta não trouxe uma reforma administrativa em seu bojo. Contudo, principiou-se um processo de reorganização interna para fomentar uma administração direcionada pela gestão por resultados. Dentre as iniciativas mais significativas destaca-se a criação do Programa BH Metas e Resultados15, vinculado diretamente ao Gabinete do Prefeito e desenvolvido para viabilizar a implementação de 40 projetos estratégicos constantes no plano do atual governo. Dessa forma, foi introduzido na PBH um novo linguajar na gestão das políticas públicas, muito característico das reformas gerenciais implementadas a


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partir do final do século XX. O caráter gerencial que pautou várias iniciativas públicas na América Latina trouxe como principal objetivo estabelecer “sistemas de controle e acompanhamento voltados menos para si próprios (controle dos meios) e mais para o desempenho da instituição (controle dos resultados da gestão).” (CARDOSO, 1998, p.185). A autora ainda aponta que este tipo de gestão gera seus próprios obstáculos, sendo os mais significativos a resistência à avaliação e à mensuração, além de interesses múltiplos e conflitantes no ambiente interno da administração. A metodologia de acompanhamento do Programa BH Metas e Resultados inclui: a) definição de um gerente para cada Projeto Sustentador; b) definição de um formato de acompanhamento que inclui um sistema de informações gerenciais a ser alimentado periodicamente, com metas físicas e financeiras; c) reuniões periódicas entre atores estratégicos de cada projeto e o Prefeito; e d) planejamento executivo/orçamentário para o desenvolvimento de ações e programas constantes no plano de governo. Dentre as dinâmicas estabelecidas para o acompanhamento das metas foram instituídas reuniões mensais entre os atores envolvidos nas ações pertinentes aos Projetos Sustentadores. Nesse sentido, pode-se considerar que a nova dinâmica favoreceu o desenvolvimento dos projetos, uma vez que eles passaram a ser acompanhados regularmente por todos os atores envolvidos no desenvolvimento das metas. Além disso, os gerentes adquiriram maior institucionalidade para atuar junto aos parceiros na implementação das ações. De uma maneira geral, todos os projetos sustentadores ganharam uma dinâmica intersetorial em sua implementação, se considerarmos os recursos necessários para as ações intragovernamentais. Eles passaram a ser acompanhados regularmente por uma instância colegiada, incluindo aí a participação das áreas financeira e de planejamento da PBH. Desse modo, planejam-se, com grande detalhamento, os investimentos orçamentários e realiza-se um acompanhamento sistemático dos projetos, envolvendo diversos setores nas ações, em um processo de co-responsabilização.16 Analisando as esferas de articulação intersetorial de tal programa, constata-se que as discussões metodológicas permaneceram utilizando as ferramentas desenvolvidas até então, quais sejam: reuniões periódicas entre os parceiros, acertos em relação à seleção do público, definição de ações e modelos de acom16 Participam das reuniões de acompanhamento dos Projetos Sustentadores: o Prefeito, a Coordenadora do Programa BH Metas e Resultados, o Secretário de Planejamento, Orçamento e Informação, o Secretário de Governo, os Secretários Temáticos e os gerentes envolvidos nos projetos. As reuniões têm periodicidade mensal e os projetos são divididos de acordo com a natureza das ações e os parceiros envolvidos.


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panhamento, entre outras. No âmbito do Programa BH Cidadania, que foi considerado um dos 40 projetos estratégicos a serem priorizados na nova gestão, avalia-se que a participação direta nesta instância de planejamento centralizada facilitou a intervenção conjunta nos territórios de maior vulnerabilidade social, uma vez que reuniu, em um mesmo espaço, a discussão orçamentária e a distribuição de responsabilidades entre os atores dos diversos setores. Ao final do ano de 2010, a PBH deu início a um novo processo de reforma administrativa, parte dela aprovada na Lei nº 10.101, de 14 de janeiro de 2011, e estabelecida pelo Decreto nº 14.280, de 18 de fevereiro de 2011. A parte restante está sendo elaborada e a sua implementação está prevista para ocorrer no ano corrente (2011). Como nas versões anteriores, todas as mudanças efetuadas e as previstas visam à melhoria da organização estrutural da PBH. Busca-se, como nas reformas anteriores, ampliar a eficiência das políticas públicas. Pode-se considerar que os arranjos institucionais já efetuados favoreceram a inclusão do tema intersetorialidade no contexto da Administração. Ao longo do tempo, mesmo com todos os percalços, a intersetorialidade esteve presente nas discussões de diversas ações e programas, em diferentes setores das políticas sociais da capital mineira. Portanto, verifica-se, desde a Reforma Administrativa de 2000, uma maior institucionalização do Programa BH Cidadania, o que vem contribuindo, em grande medida, para a sua continuidade e para o seu aprimoramento, além de uma maior apropriação de sua metodologia por parte dos gestores públicos nos diversos setores da PBH.


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A territorialização do Programa bh cidadania

e a eficácia do uso do geoprocessamento

Graduado (Bacharel e Licenciado) em Geografia com ênfase em Geoprocessamento pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (Núcleo Universitário de Contagem). Atualmente, Gerente de Suporte Técnico e Administrativo à Câmara Intersetorial de Políticas Sociais na Secretaria Municipal de Políticas Sociais da Prefeitura de Belo Horizonte, e-mail: gustavoliberio@pbh.gov.br.

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Socióloga, Bacharela, Licenciada e Mestre em Sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais. Atualmente, Gerente de Coordenação de Planejamento de Políticas Sociais (SMPS/GECP) na Secretaria Municipal de Políticas Sociais da Prefeitura de Belo Horizonte, e-mail: renatachaves@pbh.gov.br.

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O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

A demanda contemporânea referente ao planejamento e execução das ações estatais de forma transparente, com qualidade e agilidade, reforçou a implementação de mudanças político-administrativas, a partir de intervenções mais direcionadas e intersetoriais. No caso da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte (PBH), a Secretaria Municipal de Políticas Sociais (SMPS) assumiu um papel de extrema importância nessa construção, ao destacar sua função de articuladora de projetos que utilizam recursos metodológicos e tecnológicos para o tratamento de informações que podem impactar diretamente a vida dos cidadãos. Nesse sentido, destaca-se o crescente uso da análise espacial de dados e informações, principalmente aqueles relativos à população residente em áreas de risco social, buscando-se, com o auxílio do geoprocessamento, o reconhecimento e a delimitação destes territórios à margem da sociedade, demandantes da ação pública.

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Gustavo Libério de Paulo17 e Renata Chaves Azevedo18


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Um bom exemplo do emprego virtuoso dessa técnica é o Programa BH Cidadania, o qual o presente capítulo objetiva demonstrar. Nessa perspectiva, deve-se ressaltar que o referido Programa merece destaque por ser: [...] um programa de inclusão social que busca garantir maior resolução e acessibilidade dos bens e serviços públicos sociais para as populações inscritas nos indicadores de vulnerabilidade social. Busca implementar um modelo de gestão baseado na descentralização, articulação e integração intersetorial, e inverter a lógica setorial e fragmentada de operação dos diversos programas da área social da PBH. (SANTA ROSA, 2001, p.29).

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

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3.1 O geoprocessamento na Secretaria Municipal de Políticas Sociais Diversos pesquisadores, de distintas áreas, têm mostrado que, cada vez mais, a análise espacial vem viabilizando o planejamento de ações de controle e alocação de recursos, subsidiando a tomada de decisões e a conseqüente intervenção no espaço. A operacionalidade desse método relaciona-se ao fato dele ser um instrumento que permite manipular dados espaciais de distintas maneiras e extrair conhecimento adicional como resposta. Para tanto, há muito se tornou indispensável que a análise espacial tivesse atrelada a si a cartografia e suas técnicas de mapeamento e representação espacial. Hoje, com o aparato tecnológico que se tem disponível, e cada vez mais acessível, essa relação encontra-se praticamente indissociável. Outro importante detalhe é que, com a rotina cada vez mais comum de digitalização, a informação tornou-se fluxo de dados passíveis de serem armazenados, manipulados e transmitidos em grande velocidade através dos computadores, utilizando novos instrumentos e recursos para processamento de informações, por exemplo, cartográficas, nesse caso contando com geotecnologias, tais como as de geoprocessamento (Sistemas de Informações Geográficas – SIG, Sistema de Posicionamento Global – GPS, Sensoriamento Remoto, digitalização de dados, automação de tarefas cartográficas, entre outras). O geoprocessamento pode ser empregado no auxílio e otimização da coleta, tratamento e exibição de informações referenciadas em um determinado espaço geográfico. Destarte, o geoprocessamento é considerado um instrumento estratégico na administração pública, especialmente pela relevância social da sua funcionalidade, visto que, por seu intermédio, torna-se possível: localizar equipamentos e serviços públicos (partindo das informações oferecidas pelas


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secretarias temáticas sobre a localização de seus equipamentos e programas), visualizando a distribuição espacial da oferta; identificar a distribuição espacial dos usuários dos serviços públicos, avaliando a distribuição espacial e as características socioeconômicas do público atingido; delimitar áreas geográficas de atuação e/ou de abrangência; monitorar áreas com maior carência; acompanhar a evolução da população dessas áreas e a oferta de serviços nas mesmas; realizar estudos de demanda e abrangência da atuação dos equipamentos e identificar pontos críticos de vulnerabilidade social, entre outros dados que podem ampliar a qualidade e a velocidade das decisões tomadas. Assim, nesse contexto, a Secretaria Municipal de Políticas Sociais (SMPS) introduziu o uso do geoprocessamento em suas ações, direcionamento de suas políticas e estabelecimento de seus programas, com o objetivo de promover o tratamento espacial das informações e de difundir, na SMPS e nas Secretarias Adjuntas a ela, o uso do geoprocessamento como um instrumento tecnológico de gestão estratégica. Para tanto, tornou-se indispensável atuar em parceria com todas as gerências componentes da SMPS, na definição da abordagem a ser contemplada na elaboração, confecção e análise dos mapas temáticos demandados, sempre utilizando as bases cartográficas disponibilizadas pela Empresa de Informática e Informação do Município (PRODABEL). Uma das demandas mais complexas do geoprocessamento na SMPS é a de territorialização dos programas sociais, o que se deve ao grande número de variáveis a serem consideradas, requerendo uma ação sistêmica e holística. É um trabalho essencial, pois permite identificar os espaços prioritários para a ação das políticas sociais; demarcá-los com base em parâmetros metodologicamente sólidos e pré-definidos; e monitorá-los, com a ambição de induzi-los a um desenvolvimento que, definitivamente, os “excluam” da lista de ação prioritária do programa e os integrem verdadeiramente ao município, quem sabe um dia como um espaço socialmente homogêneo. O desenvolvimento desse trabalho, envolvendo a aplicação do geoprocessamento nas políticas sociais, pode ser vislumbrado na territorialização do Programa BH Cidadania. Esse programa busca promover a inclusão social da população residente nas áreas de grande vulnerabilidade social do município. Pode-se perceber que ele é um programa ambicioso, senão audacioso, mas indubitavelmente necessário. Sendo assim, foi necessário, e conveniente, que suas ações fossem focalizadas, para que não houvesse um distanciamento entre o discurso e a prática. Tal foco materializou-se na delimitação dos espaços de abrangência das ações do programa, emergindo daí a melhor das justificativas para o emprego do geoprocessamento, como se verá a seguir.


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3.2 A territorialização do Programa BH Cidadania A inicial espacialização do Programa BH Cidadania deu-se na definição de suas áreas-piloto. A intenção não era meramente realizar um recorte espacial de abrangência das ações do Programa, mas sim dar contornos, ou seja, identificar e, posteriormente, delimitar o recorte social existente, evidenciado no espaço do município como cicatriz. Afinal, Na investigação da pobreza e das situações de exclusão, em Belo Horizonte, a proposta é obter uma hierarquização da situação de pobreza das populações residentes no município, mediante um conceito operacional de pobreza relativa combinada ao de pobreza absoluta. O procedimento torna-se relevante na medida em que permite avaliar disparidades intra-urbanas associadas ao nível de bem-estar e condição de vida da população residente, contribuindo para o conhecimento sistematizado da realidade municipal. (MOSCOVITCH, 2002, p.108).

Para tanto foi necessário um volume muito grande de informações, oriundas de diversas Secretarias, quais sejam, Educação, Saúde, Assistência Social e da atuação das Secretarias Municipais de Administração Regional (SARMUs), com seus conhecimentos de campo, possibilitando, assim, uma definição consistente, e coerente, das áreas e a localização da população residente em áreas de maior vulnerabilidade social. Com isso, a SMPS conseguiu integrar e embasar de maneira mais sólida a ação pública. Com a convergência das informações, organizando-as e sistematizando-as, pôde-se estruturar um banco de dados. Esses dados foram complementados pelos do recenseamento de 1991, elaborados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), tomando-se como recorte espacial de coleta os setores censitários, principalmente por conterem dados confiáveis, temporais e serem áreas que dividem o município homogeneamente, permitindo uma regionalização precisa. Após a criação do banco de dados, deu-se início ao georreferenciamento das informações do mesmo, atribuindo-lhes pares de coordenadas geográficas e, com isso, tornando-as passíveis de serem mapeadas e analisadas espacialmente. A obtenção da base cartográfica para elaboração dos mapas temáticos foi conseguida junta à Empresa de Informática e Informação do Município de Belo Horizonte S/A (PRODABEL). Deve-se ressaltar que essa parceria, desde o


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início, permitiu a consolidação de uma base de dados única e acessível, além da criação de foros de discussão, dentre outros ganhos bidirecionais. Estabelecidas as áreas-piloto do Programa BH Cidadania, iniciou-se, no ano de 2001, uma discussão em torno da expansão do mesmo para outras áreas, também em situação de pobreza e vulnerabilidade social. Para tanto, realizou-se uma atualização dos dados, tomando-se como referência o Censo de 2000, realizado pelo IBGE. Assim, foi criado, em 2001, o Mapa das Áreas Prioritárias para Inclusão Urbana e Social, espacializando e hierarquizando os espaços onde a população se encontra em situação de carência, privação e exclusão urbana e social. A partir de então, ele foi utilizado como referência para priorização das ações públicas. A hierarquização foi feita em cinco intervalos de classes de áreas prioritárias, sendo o primeiro equivalente à pior situação e o último à melhor. Com isso, as ações sociais foram direcionadas para as áreas de classe I e II, tomadas como uma mancha única. Depois do reconhecimento das áreas prioritárias para inclusão urbana e social, pôde-se delimitar o território de abrangência do Programa BH Cidadania. Nos anos de 2008 e 2009, a Gerência de Coordenação do Programa BH Cidadania, em parceria com a Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, aprimorou sua metodologia de definição dos territórios de atuação do Programa, agregando às Áreas Prioritárias (Classes I e II) o Índice de Vulnerabilidade da Saúde (risco elevado e muito elevado). Foram definidos, assim, 18 territórios para a ação das políticas sociais. Mais uma vez deve-se destacar que o resultado alcançado somente foi possível em virtude do tratamento espacial da informação e da disponibilização das bases cartográficas pela PRODABEL. No ano de 2010 já se tinha 25 Territórios BH Cidadania e, atualmente (2011) são 30 Territórios BH Cidadania definidos e 03 em processo de definição, como é possível observar no mapa 1. E essa expansão ainda há de se prolongar, potencializando a construção de uma cidade melhor.


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Mapa 1: Territorialização do Programa BH Cidadania em 2011.19 19 O referido mapa encontra-se também disponível no seguinte endereço eletrônico: http:// portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?evento=portlet&pIdPlc=ecpTaxonomiaMenuPort al&app=politicassociais&tax=8962&lang=pt_BR&pg=5567&taxp=0&


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A implantação da Tecnologia da Informação (TI), e de seus desdobramentos, tais como os SIGs, nas organizações possibilitou projetar novas formas de organização e gestão do trabalho, permitindo às equipes profissionais a utilização de ferramentas tecnológicas que admitem tanto atingir resultados em um menor espaço de tempo como disponibilizar as informações necessárias para o planejamento e a execução das ações. No caso da SMPS, o uso desse instrumental tem alcançado resultados positivos no que se refere à transparência dos atos públicos e à ampliação das ações planejadas. Conciliar eficácia administrativa com tecnologia a preços mais acessíveis é o grande desafio que se estabelece para o serviço público.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

3.3 Conclusões sobre o impacto do Geoprocessamento


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Os desafios da intersetorialidade na produção das políticas sociais

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Doutor em Ciência Política (IUPERJ) e Professor da PUC Minas.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Ao longo dos últimos anos, no Brasil, na medida em que, gradualmente, a intersetorialidade deixa de ser apenas uma palavra de ordem bradada por formuladores, gestores e analistas de políticas públicas, passamos a testemunhar sua progressiva institucionalização. Hoje, a preocupação com a intersetorialidade está incorporada em uma ampla variedade de organizações públicas e de políticas, programas e projetos governamentais, bem como em uma diversidade de marcos legais e administrativos, nos três níveis de governo da Federação brasileira. Este aparente consenso, que passa a pautar parte significativa das políticas públicas no país, notadamente na área social, foi constituído a partir do reconhecimento difuso de que problemas sociais, como a pobreza, sendo multidimensionais, dificilmente poderiam ser superados por uma única agência estatal ou por um único nível de governo isolado. Cabe recordarmos aqui, de passagem, que o termo “intersetorial” se refere também, muitas vezes, particularmente no mundo anglo-saxão, à articulação entre Estado, agentes do mercado e da sociedade civil para a provisão de determinados bens ou serviços. Ainda que esse tipo de articulação permaneça tendo grande importância também no Brasil, em distintas áreas, o presente capítulo tem como foco a chamada coordenação intragovernamental ou, dito de outro modo, a articulação de várias organizações estatais, de um mesmo nível de governo, para a produção coordenada de bens e serviços sociais. Reconhecemos também, é claro, a rele-

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Carlos Aurélio Pimenta de Faria20


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vância das articulações intergovernamentais, no plano federativo (entre União, estados e municípios) e também no plano internacional, para a produção das políticas, mas tal problemática não será discutida aqui. Na verdade, a busca por coordenação na atuação estatal é tão antiga como a própria ampliação do setor público, caracterizada pela multiplicação das agências estatais e pela enorme expansão das responsabilidades atribuídas ao Estado. Porém, parece inegável que, nas últimas décadas, tornou-se mais premente a necessidade de coordenação, o que se deve aos seguintes fatores: à própria expansão e complexificação das estruturas estatais; ao crescente envolvimento público na economia; à valorização da participação cidadã e à sua institucionalização; à descentralização de poderes e responsabilidades, até mesmo no âmbito intramunicipal; à crônica carência de recursos à disposição do Estado; à ampliação das demandas por uma atuação estatal eficiente, responsável, responsiva e transparente; e por fim, mas não menos importante, à emergência de uma série de questões, a serem enfrentadas pelo Estado, que envolvem um alto grau de incerteza e grande complexidade, transcendendo as tradicionais fronteiras das organizações públicas (para uma discussão menos sumária destas questões, ver Faria; Rocha e Filgueiras, 2006). Sendo assim, a estratégia de gestão intersetorial pode ser justificada por argumentos econômicos, políticos e/ou administrativos. Sua justificativa econômica deriva da expectativa que a atuação coordenada das agências estatais, ao reduzir as redundâncias, o sobretrabalho e as incoerências da atuação estatal, possa resultar não apenas em maior eficiência, mas também na otimização do funcionamento do aparelho estatal e em mais equilíbrio para as contas públicas. Do ponto de vista político, a coordenação intragovernamental, ao garantir, pelo menos potencialmente, um melhor atendimento às demandas sociais e ao projetar a imagem de um governo menos burocratizado e mais eficiente, pode render dividendos importantes. No que concerne à problemática administrativa, se a busca por coordenação suscita, em um primeiro momento, toda a sorte de resistências, como se verá adiante, sua relevância é tamanha que ela já foi considerada o equivalente à procura da Pedra Filosofal na Idade Média, posto que, “se conseguíssemos a fórmula correta para a coordenação, poderíamos reconciliar o irreconciliável, harmonizar interesses em competição e completamente divergentes, superar irracionalidades nas nossas estruturas governamentais e fazer complicadas opções relativas às políticas públicas das quais ninguém iria discordar” (Harold Seidman, 1970, apud Jennings Jr. & Krane, 1994, p.341). Note-se, porém, que para alguns autores, como Bronzo e Veiga (2007), a intersetorialidade não poderia ser tratada apenas como sinônimo de coorde-


Não se fará, aqui, menção explícita ao Programa BH Cidadania, mas toda a discussão que se segue poderia, certamente, ser aplicada aos dilemas vivenciados pelo Programa, em sua tentativa de articular os seus distintos parceiros governamentais, como se verá, de maneira mais detalhada, nos capítulos que compõem as próximas seções deste livro.

4.1 As barreiras à coordenação intragovernamental Os estudiosos da intersetorialidade e/ou da coordenação intragovernamental são unânimes em afirmar que a engenharia institucional, a simples hierar-

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Entendo por ‘coordenar’ o processo mediante o qual se vai gerando sinergia entre as ações e os recursos dos diversos envolvidos em um campo concreto de gestão pública, ao mesmo tempo em que nesse processo vai sendo construído (ou redefinido, em caso de sua pré-existência) um sistema de regras do jogo formais e informais, através das quais os atores participantes encontram fortes incentivos para cooperar, para além de seus interesses e ideologias particulares, normalmente em conflito entre si. Esse processo vai gerar, realmente, uma coordenação apreciável quando ele deriva do estabelecimento de prioridades, da determinação pactuada de responsabilidades (com o seu consequente sistema de prêmios e punições), da decisão de quais e quantos recursos mobilizar e, por último e talvez o mais relevante, de uma implementação que se aproxime de modo importante dos objetivos definidos pelos responsáveis pelas políticas e programas sociais. (REPETTO, 2005, pp.42-43, tradução do autor).

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nação intragovernamental, na medida em que ela demandaria uma “visão integrada” do problema a ser enfrentado. Não obstante, e reconhecendo haver pouco consenso na literatura acerca da problemática conceitual, como parece razoável esperarmos que uma tal “visão integrada” possa ser produzida a partir de uma atuação menos insulada e mais cooperativa das agências governamentais, e partindo da percepção de que há hoje, no país, um grande consenso acerca do caráter virtuoso da busca de coordenação intragovernamental, este capítulo se dedica, principalmente, a uma discussão acerca: (a) dos desafios inerentes à busca de concertação dos atores estatais na produção das políticas sociais e (b) das estruturas e instrumentos da coordenação. Adotaremos, neste trabalho, a definição de coordenação proposta por Repetto (2005), qual seja:


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quia e o aprimoramento dos mecanismos de controle do comportamento das burocracias estatais não são suficientes para garantir o comportamento cooperativo por parte dos envolvidos nas distintas organizações. Nem mesmo a valorização positiva e unânime da intersetorialidade ou o interesse comum das agências na ação concertada seriam suficientes, por si sós, para a produção da cooperação desejada. A princípio, parece razoável esperarmos que quanto maior o número de atores ou agências governamentais envolvido na produção conjunta de um bem ou serviço governamental, maiores serão as dificuldades do processo de coordenação, em função do próprio número, mas também da diversidade dos envolvidos, em termos do seu grau de interesse na atuação concertada, de sua expertise acumulada, de sua visão específica do problema a ser enfrentado, das distintas missões, recursos, capacitação e delimitações jurisdicionais de cada um dos envolvidos, entre outros fatores. Porém, como nos alerta O’Toole Jr., “um dos aspectos mais importantes do cenário de implementação é a estrutura de interdependência exigida ou estimulada entre as organizações envolvidas. Pois não é apenas o simples número de unidades, mas seu padrão e a maneira como se ligam umas às outras que é mais crucial” (2010, p.237). É também corrente entre os analistas a percepção que o comportamento cooperativo deve ser induzido ou desenvolvido, e não meramente assumido de antemão. Há uma série de trabalhos, de natureza mais normativa, dedicados à discussão das formas possíveis de indução do comportamento cooperativo para a produção da intersetorialidade. Mesmo que se reconheça a inexistência de qualquer fórmula infalível, diversos autores têm se dedicado a sugerir formas de se combinar mecanismos para a evidenciação ou produção de interesses comuns aos atores, para a utilização de trocas supostamente capazes de ligar as distintas agências, em favor da consecução dos objetivos da política, de criação e aprimoramento de mecanismos e instrumentos de coordenação, enfatizando também o que se deveria esperar dos agentes e instituições eventualmente encarregados de liderar a busca pela intersetorialidade (veja-se, por exemplo, Molina & Licha, 2006). Contudo, como são poderosas as forças centrífugas, capazes de impedir o necessário alinhamento dos vetores para a produção da intersetorialidade, esta seção do capítulo é dedicada a uma apreciação, tão detalhada quanto possível, das distintas barreiras que dificultam a coordenação intragovernamental. Na próxima seção, trataremos das estruturas e dos instrumentos da coordenação. Antes de discutirmos as barreiras, porém, parece importante assinalarmos, como destacado por Repetto (2005), que as formas de coordenação podem


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expressar tanto elementos de hierarquia vertical como de práticas horizontais. Para que a coordenação possa ser potencializada, é indispensável que as distintas agências e atores individuais não vejam a si mesmos como partes isoladas, mas sim como vinculados aos demais envolvidos por algum grau de interdependência relativa à questão ou problemática que lhes é comum, de tal modo que haja expectativas compartilhadas de se produzir interações que sejam vistas como de “soma positiva”, ou seja, capazes de gerar ganhos para todos os envolvidos (Repetto, 2005, p.44). Uma maneira interessante de se pensar os desafios da intersetorialidade na produção das políticas sociais foi sugerida por Jennings Jr. & Krane (1994), que fazem a distinção entre os seguintes tipos de barreiras à coordenação entre as agências públicas: organizacionais, legais ou técnicas e políticas. A seguir essa tipologia é apresentada em maior detalhe, seguindo bem de perto a proposição dos autores. As barreiras organizacionais à coordenação intragovernamental são o resultado das diferentes missões, orientações profissionais, ethos corporativo, estruturas e processos operacionais das agências envolvidas. A missão de uma organização ou agência define os seus objetivos e propósitos. Como o normal é que as organizações estatais tenham diferentes missões, essa diferença pode produzir conflitos a respeito dos objetivos, diretrizes e atividades da ação concertada. Como a missão também molda as prioridades de uma agência, prioridades distintas podem produzir problemas significativos para a ação coordenada. No que diz respeito às orientações e ao ethos profissional, eles têm, em ampla medida, as mesmas consequências, posto que eles também delimitam a maneira como os atores definem os problemas a serem enfrentados, percebem e escolhem, entre as alternativas, aquela a ser adotada. As agências podem desconhecer ou discordar da “filosofia” ou das operações das demais organizações envolvidas. Por sua vez, as diferenças na estrutura e/ou nos processos podem gerar obstáculos à coordenação ao limitar o alcance potencial das possíveis articulações interorganizacionais, introduzindo múltiplos níveis organizacionais cuja aprovação possa ser demandada e também definindo diferentes ciclos de planejamento. Por exemplo, a existência de distintas delimitações territoriais para a provisão dos serviços e de concepções diferenciadas acerca dos grupos de beneficiários é algo que pode impactar o trabalho cooperativo entre as agências, ao ponto de quase inviabilizá-lo. Pode haver também, o que ocorre rotineiramente, incompatibilidade nos procedimentos, bem como nas estruturas de incentivo para o engajamento na atividade coordenada. Note-se, de passagem, que as barreiras organizacionais podem servir como obstáculos à


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intersetorialidade mesmo quando as agências e os atores individuais estão engajados em um mesmo propósito. No que diz respeito às barreiras técnicas ou legais à coordenação, elas também assumem diferentes formas. Algumas delas têm sua origem na própria legislação, enquanto outras na regulamentação das políticas ou programas, que é definida nos escalões superiores, ao passo que outros obstáculos são produzidos em função das diferenças na capacidade tecnológica ou nas práticas das agências. É comum, por exemplo, que existam restrições legais ao uso de recursos, o que pode tornar a coordenação ainda mais difícil. Outro obstáculo é o descompasso entre as regulamentações federais e aquelas oriundas dos governos subnacionais. Tais regulamentações podem afetar a flexibilidade para a definição da elegibilidade dos beneficiários, para o uso dos recursos, financeiros e humanos, para o compartilhamento de dados e informações e outras atividades importantes ao esforço colaborativo. Ademais, essas regulamentações podem determinar o formato do processo decisório, afetando a capacidade de coordenação. No que tange a capacidade técnica, é comum que as agências trabalhem com distintas delimitações de seu território de atuação, empregando mapas e indicadores que “não conversam” com aqueles utilizados por outras agências. Por fim, as barreiras de ordem política encontram a sua origem tanto no ambiente externo às agências, políticas e programas como, internamente, no que normalmente se define como “política da burocracia”. No que concerne as barreiras políticas internas, o seu impacto pode ser resumido na idéia de “proteção do território” (turf protection), tão comum às burocracias, notadamente as estatais. O termo expressa o fato, amplamente reconhecido e estudado, que cada organização tem a sua área de atuação definida, hegemonia essa que ela vai lutar para preservar (ou ampliar), procurando excluir competidores potenciais, mesmo sendo eles outras organizações governamentais. Dito de outra forma, para que essa hegemonia seja preservada sobre o território, sobre uma clientela, sobre uma questão ou problema ou sobre uma dada forma de atuação, o comportamento esperado é a competição, não a cooperação. As barreiras políticas externas, por seu turno, são também de várias ordens: podem ser oriundas de grupos de pressão ou de beneficiários que desejam proteger os seus interesses na produção da política pública; podem estar relacionadas a estruturas e processos do legislativo que têm incidência sobre a fragmentação das agências e das políticas ou programas, sendo também possível que o legislativo faça valer o seu interesse em privilegiar programas de maior visibilidade ou do interesse de alguns de seus atores mais relevantes. Ademais, é crucial o apoio das lideranças do executivo às diretrizes de coordenação.


Na Figura 1, abaixo, reproduzimos, em sua completude, a proposta, feita por Alexander, de um arcabouço conceitual para a compreensão da coordenação interorganizacional, que, contudo, não será plenamente explorado neste trabalho:

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As estruturas de coordenação descrevem as formas que foram desenvolvidas a partir da interação entre as organizações (no caso das redes informais) ou que foram desenhadas ou estruturadas (no caso das estruturas formais de coordenação) para se produzir a coordenação interorganizacional. Elas são os mecanismos de ligação que transformam os campos interorganizacionais ou redes descoordenados ou menos coordenados em instâncias mais coordenadas. Os instrumentos de coordenação são os elementos específicos da ação organizacional, interação ou comportamento que tornam possível a coordenação interorganizacional. Reuniões ou conversas telefônicas são exemplos de instrumentos das vinculações informais; contratos ou orçamentação conjunta (budget sign-off) são exemplos de instrumentos formais. Os instrumentos da coordenação interorganizacional enfrentam os três problemas básicos da coordenação: retro-alimentação (feedback), aconselhamento (guidance) e controle. (ALEXANDER, 1993, pp. 339-40, tradução e grifos do autor).

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Nesta seção do capítulo serão apresentados, muito sinteticamente, os mecanismos mais frequentemente adotados para a produção da coordenação intragovernamental. Em sua formulação de um arcabouço conceitual para a compreensão da coordenação interorganizacional, Alexander (1993) nos alerta para a necessidade de distinguirmos as estruturas de coordenação dos instrumentos de coordenação. De acordo com o autor:

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4.2 As estruturas e os instrumentos da coordenação intragovernamental


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+ CONCRETO Ferramentas de coordenação

+ ABSTRATO Estruturas de coordenação

Redes Interorganizacionais

Conexões informais • Ligações telefônicas • Correspondência • Reuniõoes

Rede Informal

Ambiente “Feudal”

Informal

Formal

Governança conjunta / Reunião de Conselho Planejamento conjunto Revisão de Projetos / aprovação Revisão de orçamento / assinatura Colocação Contrato / acordo Estatutos, regulamentos, ordenamentos

Grupo Interorganizacional Coordenador Unidade de Coordenação Programa não administrado Organização líder Organização unitária

Ambiente “Mediado” • “ Organização mutua” • Empreendimento conjunto • Aliança • Federação Ambiente “dirigido” • Império Corporativo

Figura 1: Arcabouço conceitual para a compreensão da Coordenação Interorganizacional

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

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Fonte: Alexander, 1993, p.340.

Como forma de apresentação sucinta dos mecanismos de coordenação possíveis, complementando a proposta de Alexander de uma forma mais simples, reproduzimos abaixo os mecanismos arrolados por Regens (1988): Interconexões a partir de baixo

Autoconexões entre funcionários

Intercâmbio informal de informações

Intercâmbio formal de informações, clearing houses

Agência uni-integrada (single integrated)

Reuniões periódicas

Conselhos consultivos

Agência principal/coordenadora

Forças-tarefa

Mandatos estatutários

Projetos ad hoc, acordos projeto-por-projeto

Co-presença de escritórios Comitês seletos de monitoramento Memorandos de entendimento

Quadro 1: Tipos de mecanismos de coordenação Fonte: Regens, 1988, p.148

Orquestração a partir de cima


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• 53 • O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Mesmo que os mecanismos de coordenação intragovernamental tenham sido apresentados aqui de maneira tão esquemática, dada a própria natureza e os objetivos deste livro, fica claro, como salientado por Molina & Licha (2006), que a busca de coordenação na produção das políticas sociais, ou a prática da intersetorialidade, entendida como estratégia de gestão ou como um meio, e não como um objetivo em si, deve ser vista como um processo que é tanto político como técnico/administrativo, tendo um caráter tanto analítico quanto instrumental. Esse processo busca uma maior coerência e articulação das políticas, visando à consecução de objetivos estratégicos do governo. Esses autores destacam, também, que a coordenação demanda (e também produz) sinergias, entendidas como associação e colaboração, de quatro tipos diferentes, quais sejam: “(a) cognitivas, que promovem o intercâmbio de informações e de conhecimento entre as partes; (b) de processos e atividades, necessárias para se implementar ações estratégicas concertadas entre os distintos atores e setores participantes; (c) de recursos, para estabelecer articulações e complementaridades entre os participantes no que toca o orçamento e as competências em jogo; e (d) de autoridade, pois a coordenação exige decisão e força política para criar convergências e articulações” (Molina & Licha, 2006, p.1). Tanto a teoria como a prática da intersetorialidade reconhecem, como ficou evidenciado nesta nossa breve discussão, as profundas dificuldades para se produzir a coordenação intragovernamental, como se verá, também, nos próximos capítulos. Longe de ser panacéia para todos os males, contudo, ou trabalho de Sísifo, árduo e penoso, mas que sempre termina no ponto de partida, a busca pela intersetorialidade parece ser daqueles consensos que chegam para ficar. Isso, é claro, quando se pensa na necessidade de se garantir ao Estado um status de centralidade na provisão de bens e serviços sociais.


Parte II A prรกtica da intersetorialidade no Programa BH Cidadania


5

Os parceiros governamentais do bh cidadania

O presente capítulo apresenta o relato da experiência de participação no Programa BH Cidadania de distintos órgãos da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, e também da representação municipal do Programa Bolsa Família, do governo federal. Os textos foram escritos por técnicos diretamente envolvidos nessas parcerias e, portanto, no trabalho intersetorial. O propósito dos textos é não apenas apresentar as formas de participação dos vários órgãos nas atividades conjuntas, mas também refletir sobre os dilemas profissionais e institucionais vivenciados, com o objetivo de compartilhamento dessas experiências. Os relatos desses parceiros institucionais do Programa BH Cidadania estão apresentados, abaixo, na seguinte ordem: Assistência Social; Bolsa Família; Cultura; Direitos Humanos e Cidadania; Educação; Esporte e Lazer; Inclusão Digital; Segurança Alimentar e Nutricional; Saúde; Trabalho; Urbano e Social.

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no trabalho intersetorial

Shirley Jacimar Pires22

Podemos afirmar que a política de proteção social básica, preconizada pelo Sistema Único de Assistência Social, nasce concomitantemente com a implan21 Texto baseado no relatório “O trabalho intersetorial no Programa BH Cidadania”, elaborado pelo Programa BH Cidadania sob a consultoria do Prof. Carlos Aurélio Pimenta de Faria, da PUCMINAS, que contém a síntese do material produzido pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social a partir da realização do Workshop BH Cidadania, feito em novembro de 2008, que contou com a participação de gerentes, coordenadores de programas e serviços da proteção social básica e os coordenadores dos Centros de Referência de Assistência Social – CRAS. 22 Gerente de Proteção Social da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social responsável pela sistematização do texto.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

5.1 A política municipal de assistência social e os desafios na relação com o Programa BH Cidadania21


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• 58 • O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

tação do Programa BH Cidadania23 no município de Belo Horizonte. Portanto, trata-se de uma política recente, ainda em processo de consolidação. Por isso, esse processo de afirmação de sua identidade, no contexto de implantação de um novo modelo de gestão, ensejou relações ambíguas e algumas vezes conflituosas. O desafio deste texto consiste, exatamente, em apontar as ambiguidades e desafios presentes na relação entre o Programa BH Cidadania e a Política Municipal de Assistência Social, especificamente a Política de Proteção Social Básica, com a qual o referido Programa mantém uma significativa interface.

5.1.1 Breve Histórico A Política de Assistência Social, na sua constituição, se pautou na participação popular e no controle social como forma de definir os rumos dessa política. Não obstante, a II e a III Conferência Municipal de Assistência Social deliberaram sobre a necessidade de um reordenamento da extinta Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, de maneira que fossem atendidas as diretrizes da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), ou seja, um modelo descentralizado e participativo. Concomitantemente, a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte se propôs a redefinir o seu aparato governamental, através de uma nova organização e uma nova forma de gerenciar o espaço urbano, com base nos princípios da descentralização, da intersetorialidade, da territorialidade e da participação. Nesse contexto, a Secretaria Municipal de Assistência Social (SMAS), instituída pelo Decreto Municipal 10554, de 15/03/2001, ganhou o status de órgão coordenador da Política Municipal de Assistência Social, seguindo as deliberações do Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) e conforme previsto pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS), que estabeleceu o comando único e atribuiu a coordenação do sistema ao órgão gestor em cada esfera de governo. A proposta foi romper com um modo desarticulado, fragmentado e descontínuo de se executar a Política de Assistência Social no município, para que, a O BH Cidadania é um Programa de inclusão social que traduz um novo conceito de gestão de políticas sociais, no município de Belo Horizonte, tendo como enfoque a territorialidade, entendida como um “recorte relevante do espaço, considerando escala e acessibilidade a bens e serviços” (Glossário BH Cidadania, 2001) e a intersetorialidade, “entendida como articulação de saberes, experiências e campos da política pública no planejamento, realização e avaliação de ações. Ocorre a partir de objetivos comuns, para alcançar efeito sinérgico em situações complexas visando ao desenvolvimento social”. (Glossário BH Cidadania, 2001) Busca, pois, superar a fragmentação das políticas, respeitando as especificidades de cada área.

23


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• 59 • O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

partir do plano municipal, fosse organizado o Sistema Único de Assistência Social, criado um sistema de informação, monitoramento e avaliação, desenvolvida a capacitação e a formação continuada de seus recursos humanos e fortalecidas as instâncias de participação e controle social. Neste sentido, a estrutura organizacional previu a instituição, no âmbito regional, das Gerências Regionais de Assistência Social, com as funções de execução, coordenação e monitoramento dos programas, projetos e serviços da Assistência Social, assegurando o lócus político nos níveis regionais e locais e facilitando o acesso dos usuários aos bens e serviços oferecidos pela assistência social. Como apontam Braga, Pinheiro, Albuquerque e Souza (2001), esse novo modelo de gestão – descentralizado e intersetorial – propõe como foco prioritário de intervenção a família, tendo o território como base de organização das ações da assistência social, definidas pela LOAS como serviços, programas, projetos e benefícios. Estes passam a ser definidos, conforme a Norma Operacional Básica da Assistência Social (NOB), pelas funções de prevenção, promoção, proteção e inserção social. Todas as quatro funções estão presentes, em algum grau, em todos os serviços. Porém, os serviços foram organizados em bases territoriais a partir do número de pessoas que deles necessitam e pela complexidade de suas ações, a saber: base local – função de prevenção das situações de risco; base regional – função de garantir proteção suplementar para o público demandatário de proteção do Estado; e base municipal – função de garantir a proteção integral às pessoas e famílias sem referência familiar e comunitária. No que diz respeito aos serviços de base local, a Secretaria Municipal de Assistência Social, hoje Adjunta, investiu na implantação dos Núcleos de Apoio à Família, atualmente denominados de Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), com o objetivo de fortalecer os vínculos familiares e comunitários. Os CRAS representam uma nova forma de intervenção junto aos segmentos vulnerabilizados, sendo pautados em dois pilares: centralidade na família e o território como organizador da oferta dos serviços. O primeiro com vistas a romper a lógica fragmentada de atendimento, compreendendo a família como principal foco de intervenção da política de assistência social e apreendendo os usuários a partir de uma visão integrada e sistêmica, ou seja, na sua relação consigo, com a família e com a sua comunidade. Já a ênfase no território foi pensada como forma de implementar um planejamento articulado das ações e serviços, visando otimizar recursos e garantir eficiência nas intervenções.


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• 60 • O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Nesse ínterim o município definia como estratégia de gestão o Programa BH Cidadania, abrangendo nove áreas pilotos, a saber: Vila Independência, Vila Santa Rita de Cássia, Vila Cruzeirinho, Vila Artur de Sá, Vila Senhor dos Passos, Conjunto Felicidade, Vila São Jorge I e II, Vila Santa Rosa e Vila Apolônia, cuja abrangência territorial era, em média, de 600 famílias. O Programa BH Cidadania buscou garantir maior resolutividade e acessibilidade aos bens e serviços públicos ofertados àquela população de um determinado território, através de uma atuação sinérgica, concentrada e integrada dos diversos programas sociais, dentro de uma estratégia única de gestão, coordenada, então, pela Secretaria Municipal de Coordenação das Políticas Sociais, hoje Secretaria Municipal de Políticas Sociais. A Assistência Social compôs o Programa BH Cidadania provendo serviços de base local, hoje considerados de proteção social básica, atuando em duas vertentes: no atendimento ao núcleo familiar e na oferta de ações de sociabilidade (essas voltadas, sobretudo, para crianças, adolescentes, jovens e idosos). Nesse contexto, o Centro de Referência da Assistência Social, pela própria natureza do seu objeto – o trabalho com famílias – se transforma, pois, na grande porta de entrada do Programa BH Cidadania, com o desafio de ser o articulador das políticas sociais no território. Com esse desafio, a Assistência Social assumiu novas responsabilidades a partir de sua participação no Programa, a saber: articulação intersetorial; coordenação da Comissão Local do BH Cidadania; responsabilização pelo comando da ação intersetorial no território; promoção da sinergia entre as diversas políticas e redes existentes no território; coordenação do fluxo entre o usuário e as demais políticas sociais (acolhida, encaminhamento, garantia de vagas e inserção), assumindo o lugar de referência do serviço social para outras Secretarias temáticas. Nesse processo, a Assistência teve o desafio de superar a lógica de programas que permeava a sua cultura institucional e buscar atuar de uma maneira integrada e em rede. Instituía-se, pois, uma nova forma de gestão.

5.1.2 Se o outro é o nosso desafio, é também a nossa única possibilidade”24 Desafios e ambiguidades na relação com o Programa BH Cidadania É importante destacar que essas transformações ocorridas na gestão pública de Belo Horizonte não devem ser pensadas como um fato isolado. As transformações recentes no papel do Estado e em suas relações com a sociedade impu24

Jean Paul Sartre


Dessa forma, um programa matricial é muito distinto de um programa que tem interfaces com outros programas, uma vez que o primeiro termo aponta para uma visão mais abrangente e complexa do conjunto de questões que se quer atacar, no caso, a exclusão social. (CARNEIRO, 2003, p. 3).

Essa estratégia de gestão se constituiu num grande desafio, pois exigiu uma ruptura com formas de produção e oferta de serviços públicos sociais feitos, tradicionalmente, de forma setorializada e verticalizada, ao mesmo tempo em que propôs uma integração de objetivos, metas e procedimentos de diversas políticas. Essa perspectiva nos trouxe, ainda, o desafio de buscar maiores níveis de cobertura e maior consolidação das políticas sociais, numa perspectiva inclusiva, o que implicou transformações na estrutura e na lógica administrativo-institucional.

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seram novos modelos de gestão pública que comportassem estruturas descentralizadas, flexíveis, integradas e interdependentes. Neste contexto, como discute Spink (2003), a noção de inovação emerge como uma das palavras chave para uma nova gestão local, caracterizada por uma inversão de prioridades em relação à ação estatal anterior, que priorizava o ajuste econômico e fiscal. Nesse novo enfoque há uma mobilização por recursos de outra ordem, tais como: solidariedade, conhecimento de possibilidades, competências e habilidades técnicas/ administrativas, novas linhas de financiamento e acesso às pessoas, às organizações e aos lugares, os quais caracterizam essa nova forma de gestão. Especificamente no campo das políticas sociais, houve uma forte tendência para a criação de redes locais que vinculam a gestão das políticas públicas à idéia de território, focalizando uma dada população. Como aponta Carneiro, “[...] o foco no local tem-se apresentado como vetor de inovação das políticas públicas, possibilitando – embora não garantindo – níveis maiores de eficácia e efetividades das ações, além de favorecer práticas de gestões mais participativas” (2003, p.3). Tal perspectiva possibilita uma maior articulação das intervenções e focalização das ações. Nessa perspectiva, o Programa BH Cidadania é estruturado com o desafio de, ao agregar políticas de caráter universal (saúde, educação, cultura, segurança alimentar e nutricional e esporte) com políticas mais focalizadas (assistência social), fazer com que a realidade objeto de sua intervenção se apresente a partir da consideração de situações de vida particulares e muito específicas, articuladas ao contexto social mais amplo. Assim, a estrutura matricial presente neste Programa representou um importante aspecto de inovação no campo da gestão de políticas públicas contemporâneas.


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Além disso, a perspectiva da co-gestão pressupõe esforços no sentido de “aprimorar os instrumentos de integração das diversas ações, aprofundar a participação popular e o seu enraizamento para fora do governo, com absorção efetiva de seu conteúdo pelas comunidades”. (CARNEIRO, 2003, p. 14). Conforme discutem Teixeira (2002) e Spink (2003), são inúmeras as potencialidades e os desafios que são colocados por essa nova forma de gestão social. Dentre eles, destacamos dois aspectos que são relevantes na gestão do BH Cidadania. O primeiro diz respeito à proposta intersetorial e à formação de redes de políticas in locus, a qual rediscute o papel do gestor público, que deve gerir processos flexíveis, mediar conflitos, negociar e identificar, junto à rede, pontos de coordenação dos conjuntos de atores. Neste aspecto, “duas habilidades distinguem-se como imprescindíveis para garantir o comportamento mobilizador da liderança das redes: a habilidade de somar forças e a habilidade de alcançar metas comuns” (TEIXEIRA, 2002, p. 15). Aliado a esse aspecto, apresenta-se um paradoxo inerente à preservação da autonomia dos membros da rede e à necessidade de desenvolver mecanismos de coordenação interorganizacional para garantir a efetividade de suas ações: [...] o processo de desenvolvimento da coordenação interorganizacional contém as sementes da desintegração que são devidos ao aumento da formalização e monitoramento, o que leva ao conflito e aumenta o dissenso entre os participantes, que lutam por sua autonomia funcional apesar de sua crescente interdependência. (TEIXEIRA, 2002, p. 16).

Neste sentido, o estabelecimento de canais legítimos de comunicação entre os membros da rede e a consolidação de um sistema de monitoramento e avaliação são fundamentais para se compartilhar valores e objetivos coletivos. Do ponto de vista da consolidação da Política de Assistência Social, especificamente a Política de Proteção Social Básica, podemos destacar que a participação da Assistência Social no Programa BH Cidadania trouxe para os territórios mais vulnerabilizados, nos quais atua, a perspectiva dos direitos sociais, entendidos de maneira substantiva como elemento constitutivo da cidadania, assumindo o lugar de intervenções clientelistas e abordagens repressivas e/ou excludentes. Dada a pluralidade de atores envolvidos no Programa, sejam gestores públicos ou pessoas da comunidade, foi possível maior mobilização de recursos e garantiu-se uma diversidade de opiniões sobre os problemas que afetam aquela comunidade e determinadas famílias, permitindo um diagnóstico mais preciso e uma intervenção mais na origem do problema.


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A institucionalização da Comissão Local do BH Cidadania permitiu a participação da população na formulação e gestão das políticas sociais, criando as condições para o desenvolvimento da cidadania e emancipação dos setores populacionais mais marginalizados, ao mesmo tempo em que apontou para uma forma de co-gestão pública e uma definição de prioridades mais democrática. A idéia de um espaço físico que aglutinasse todas as ações intersetoriais dentro das Vilas e Favelas de Belo Horizonte, denominado Espaço BH Cidadania, propiciou à Política de Assistência Social espaços adequados para a implantação dos Centros de Referência de Assistência Social, no que diz respeito à acessibilidade, ao atendimento à população e ao desenvolvimento das oficinas de reflexão, convivência e grupos socioeducativos ofertadas para as famílias desses territórios. Além disso, o investimento feito pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social na implantação dos CRAS, associado aos investimentos do Programa BH Cidadania e das Secretarias Municipais de Administração Regionais nessas áreas, proporcionou a otimização de recursos e a canalização de investimentos para segmentos mais vulnerabilizados. Todas essas conquistas, aliadas ao trabalho de acompanhamento das famílias e de mobilização comunitária, desenvolvido pela equipe técnica dos CRAS, fizeram com que esse equipamento público, de função preventiva da Política de Assistência Social, se tornasse uma referência institucional para a população desses territórios. No entanto, apesar da sinergia, a relação da Política de Assistência Social com o Programa BH Cidadania ainda é permeada por algumas ambiguidades e desafios. Principalmente, há a necessidade de definir se o BH Cidadania é um Programa ou uma estratégia de gestão. Da maneira como ele foi concebido, o Programa BH Cidadania seria uma grande estratégia de gestão do Governo Municipal, que tem o objetivo de criar sinergia entre as políticas sociais do município. Para tanto, a sua gestão era exercida por um comando único, realizado pela então Secretaria Municipal da Coordenação de Política Social (SCOMPS), que tinha a atribuição de coordenar a gestão de todas as políticas sociais do município. Isso garantia uma unicidade de entendimentos e priorizações no que diz respeito à execução do referido Programa. No entanto, a Reforma Administrativa de 2005 transformou a SCOMPS em Secretaria Municipal de Políticas Sociais, retirando de sua competência as Políticas Municipais de Saúde e Educação e transformando as demais Políticas, de Assistência Social, Esportes, Abastecimento e Direitos de Cidadania, em Secretarias Adjuntas, sob a sua coordenação. Na prática, isso redundou na


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necessidade de articulação política com outras instâncias de governo, o que tornou os processos de geração de consenso e negociação demasiadamente lentos, criando dificuldades para enfrentar questões que requerem uma ação imediata. Além disso, as informações acabam se perdendo em diversas instâncias e estruturas hierárquicas, muitas vezes chegando distorcidas até a ponta, responsável pela execução e operacionalização das ações. Outra dificuldade é a inexistência de um comando único que oriente as definições de prioridades dentro das diversas Secretarias. Assim, o que é prioridade para uma política não é, necessariamente, para outra, fato que gera descompasso na oferta de serviços públicos na base local. Além disso, a multiplicidade de bases de dados (saúde, educação, assistência) dificulta a elaboração de diagnósticos precisos, bem como dificulta a elaboração de informações atualizadas e em tempo real sobre o público a ser priorizado no atendimento. A maior parte dessa identificação é feita manualmente, com base em diversas listagens, gerando retrabalho. Faz-se necessária a informatização dos processos de trabalho no âmbito local, com bases de dados compartilhadas (CadÚnico, BH Censo Social, BPC etc.). Isso significa, na prática, que as metas compartilhadas pelas políticas envolvidas no Programa não garantem a eficácia no cumprimento dos objetivos, já que as responsabilidades são diluídas entre diversas Secretarias e estruturas hierárquicas. Essa dinâmica flexível pode terminar afastando os participantes dos objetivos iniciais do Programa ou comprometer as ações nos territórios, em virtude de deserção de alguns atores em momentos cruciais. Por outro lado, o que se percebe é que o Programa BH Cidadania é, cada vez mais, reforçado como programa da Secretaria Municipal de Políticas Sociais. Neste aspecto, ele assume o papel de executor de ações e serviços, distanciando de sua vocação de coordenação política. Como programa, ele gera ações concorrentes, sobretudo com a política municipal de assistência social. Uma dessas ambiguidades é o fato do Coordenador local do Programa BH Cidadania ser ao mesmo tempo o Coordenador do Centro de Referência da Assistência Social. Embora a intersetorialidade seja uma das diretrizes do CRAS, no cotidiano isso implica responder não só a níveis hierárquicos diferenciados, mas também a uma agenda extensa e a demandas distintas, o que dificulta a priorização e favorece uma multiplicidade de comandos, às vezes antagônicos. Vejamos um exemplo: o cargo de Coordenador do Núcleo de Apoio à Família e Cidadania é vinculado hierarquicamente à Secretaria Municipal de Políticas Sociais e, especificamente nas Regionais, à Gerência de Políticas Sociais. No en-


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tanto, se o coordenador representa a política de Assistência Social no território, ele responde hierarquicamente não só à Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, mas, no âmbito regional, à Gerência Regional de Assistência Social, que na prática está no mesmo nível hierárquico que ele. Essa ambiguidade (ser da Assistência Social e estar nas Políticas Sociais), aliada ao excesso de tarefas, dificulta uma gestão clara, com competências bem definidas. Essa multiplicidade de comandos não só gera ambiguidades como enfraquece a gestão da política de assistência social no âmbito regional. Um exemplo notório é que não foram descentralizados recursos financeiros para garantir a sustentabilidade e manutenção dos CRAS. Toda a demanda de infraestrutura dos mesmos é atendida com base na “boa vontade” dos gestores regionais ou na realocação de recursos pontuais, e não com base em um recurso continuado, com rubrica específica. Ademais, determinadas rotinas organizacionais, tais como a infinidade de reuniões demandadas pelos diversos níveis hierárquicos; os mecanismos de comunicação insuficientes e falhos e a fragmentação das ações (como consequência de um funcionamento que, na prática, é pautado pela lógica de programas), dificultam uma ação intersetorial nos territórios. Cabe ressaltar que a função de articulação, função estruturante do Coordenador do CRAS, não diverge da função do Coordenador local do BH Cidadania. Ao contrário, o BH Cidadania, compreendido como uma estratégia de gestão, potencializa esta articulação. Contudo, politicamente, este conflito será latente enquanto o BH Cidadania for compreendido como Programa.

Apesar das ambiguidades e desafios apontados, consideramos o Programa BH Cidadania uma estratégia de gestão fundamental no processo de consolidação das políticas sociais no município. Sua implantação fortaleceu as ações da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte (presença maior do Poder Público) em territórios vulnerabilizados, onde os únicos equipamentos públicos existentes eram os Centros de Saúde e as Escolas, favorecendo a população com ações e serviços integrados localmente. Mas, conforme destacamos, alguns aspectos precisam ser aprimorados. O primeiro é o BH Cidadania fortalecer a sua capacidade de gestão e de planejamento integrado das ações entre as políticas sociais. Além disso, precisamos melhorar os fluxos e as dinâmicas de comunicação entre os atores do território e os diversos níveis hierárquicos de gestão. Da mesma forma, nossas ações de

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5.1.3 Considerações Finais


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assistência social deverão apresentar maior capilaridade e complementariedade com as outras políticas. Há, ainda, a necessidade de fortalecer a Comissão Local do BH Cidadania como espaço de articulação intersetorial e planejamento comunitário. Além disso, faz-se necessário criar instrumentos de normatização para a consolidação dessa intersetorialidade, de maneira que se definam competências entre os diferentes níveis hierárquicos e seja garantido o envolvimento e o comprometimento dos diversos gestores. É preciso, também, desenvolver um sistema de monitoramento e avaliação que permita avaliar o impacto dessa intervenção nos territórios. Nesse sentido, o BH Cidadania se consolidará como uma estratégia de gestão do Governo Municipal, articulando o conjunto das ações nos territórios e chamando à responsabilidade as diversas políticas setoriais, para que elas operem de forma intersetorial e gerem sinergia, otimizando recursos e buscando garantir a qualidade na oferta dos diversos serviços executados pelas políticas do município de Belo Horizonte.

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5.2 BH Cidadania e Bolsa Família: intersetorialmente parceiros Maria Thereza Nunes Martins Fonseca25

A intersetorialidade faz parte do DNA dos programas BH Cidadania e Bolsa Família. Convergir e complementar recursos é uma estratégia central para o alcance dos objetivos de ambos os programas. De um lado, para o BH Cidadania, potencializar os efeitos inclusivos da oferta de ações públicas para os moradores dos territórios mais precarizados do município. De outro, para o Bolsa, potencializar os efeitos inclusivos da transferência condicionada de renda para as famílias beneficiárias, com a adoção de ações complementares. Um aspecto parece claro: muitas famílias beneficiárias do PBF são também moradoras dos territórios delimitados para a atuação do BH Cidadania. Vivem sob a pobreza monetária e a segregação urbana. Mas não todas. Ao contrário. A maioria delas está dispersa ao longo do município, em outras localidades. Certamente, essa é uma diferença importante entre os dois programas. O território do Bolsa em Belo Horizonte é toda a cidade. 25 Analista de Políticas Públicas. Representante do Programa Bolsa Família no Grupo de Trabalho do Programa BH Cidadania, Mestre em Administração Pública e Doutoranda em Ciência Política.


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No caso, trata-se de uma peculiaridade que os distingue, mas não os separa. O BH Cidadania está entre os parceiros preferenciais do Bolsa. Tomar as famílias beneficiárias como prioritárias nos territórios seria desejável. Mas, sabemos, o BH Cidadania deve funcionar para todas as famílias que vivem nas áreas de atuação do Programa. Por sua vez, o Bolsa Família, cujos critérios de elegibilidade foram definidos pelo governo federal, deve buscar articulações além dos territórios onde opera o BH Cidadania. Em outras palavras, ambos se qualificam ao estarem juntos, e, no entanto, por serem distintos, precisam valorizar outras parcerias. Trata-se de um ponto importante para os dois: reconhecer as potencialidades e os limites da parceria. Como confirma a empiria, estabelecer e viver a intersetorialidade não é uma proposta de gestão fácil. Algumas das agruras tradicionais das políticas públicas ainda convivem com os parâmetros contemporâneos e inovadores de gestão, que buscam sinergias e efetividade do uso dos recursos públicos. Isto significa discutir conceitos, tecer análises diagnósticas, identificar estratégias adotadas, reconhecer equívocos... Os desafios são, ao mesmo tempo, complementares e distintos. Para ambos. Além disso, merece destaque a origem dos programas. O BH Cidadania é um programa municipal, que vem sendo construído ao longo das últimas gestões. Legitimado politicamente, e inserido na agenda oficial, vem consolidando seu espaço no interior das políticas públicas em Belo Horizonte. No momento, busca parcerias também fora dele. Com o empresariado e organizações sociais, por exemplo. O Bolsa tramita diferente. Com gestão local, é um programa federal, com diretrizes estabelecidas pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Sua discricionaridade, no tocante à atualização cadastral e ao acompanhamento de condicionalidades, é bastante pequena. Mas ganha fôlego em relação às ações complementares à transferência de renda. Acredito que são elas o amálgama entre os dois programas, um espaço de interseção que pode ser bastante criativo. Nesse sentido, o BH Cidadania tem um desenho adequado para as ações complementares: descentralizado, intersetorial e discutido por um grupo expressivo de parceiros, que lhe conferem legitimidade e viabilidade política. Mas, como dito, não há como separar a análise da intersetorialidade entre os programas da estrutura e dos procedimentos da gestão pública. Os parceiros nem sempre decidem de forma oportuna para o outro. E essas decisões traduzem interesses, valores e idéias que merecem atenção dos grupos envolvidos, os que ganham e os que perdem com as decisões tomadas.


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Nesse clima, acredito, os desafios são sensíveis para ambos. A intersetorialidade demanda o desdobramento dos conceitos e objetivos da parceria, para que estes não se percam em clichês ocos. Indicadores simples e oportunos podem dar qualidade a planos de ação compartilhados entre ambos e procedimentos concretos da parceria. Inclusive, acredito, os indicadores relativos ao cumprimento de condicionalidades do Índice de Gestão Descentralizada (IGD) podem ser de grande valia. Freqüência à escola e o desenvolvimento da saúde de crianças e jovens me parecem indicadores que contribuem para a ampliação dos direitos humanos e sociais. Ainda assim, observo, em ambos, um tímido investimento quanto aos aspectos psicopolíticos de seus públicos, algo que poderia facilitar a esses a compreensão histórica de suas exclusões. Processos participativos poderiam colaborar com a formação de sujeitos pró-ativos e decisórios. Inclusive, parece-me instigante que ambos, com perfil intersetorial, poucas demandas interlocutórias tenham dos conselhos das políticas sociais e urbanas. Entre outras razões possíveis, promovem ações concertadas entre as diversas agências, governamentais e não governamentais, que trabalham, por sua vez, com pessoas usuárias das políticas públicas. Por certo, a intersetorialidade constitui princípio exigente. Provoca mudanças organizacionais, culturais e relacionais. Busca redistribuir poder e dá visibilidade aos valores que se compartilha. Sem dúvida, os dois programas crescem com ela. Esse é um objetivo a ser perseguido por ambos, em muito juntos.

5.3 A Fundação Municipal de Cultura e o BH Cidadania

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Fundação Municipal de Cultura

“A política cultural é vetor decisivo na construção do modelo de desenvolvimento contemporâneo de uma nação. Arte e cultura são essenciais aos sistemas de inovação de uma sociedade e de um país. Sua força simbólica e dinâmica econômica produzem, a um tempo, aprofundamento da cidadania, qualificação de ambientes sociais, sustentabilidade, respeito à diversidade, complexidade no processo educacional dos indivíduos e redução de níveis de violência direta. É através dos valores culturais que cada pessoa enxerga-se como sujeito pertencente a uma nação, algo que gera reconhecimento próprio e de seu lugar social. A política cultural guia-se pelo reconhecimento das necessidades do cidadão, seu direito de acessar patrimônios simbólicos herdados e a


Cabe-nos aqui, por solicitação da Secretaria Municipal de Políticas Sociais da Prefeitura de Belo Horizonte, propor uma reflexão que apresente a visão da Fundação Municipal de Cultura (FMC) sobre sua ação pública destinada aos usuários do Programa BH Cidadania. O objetivo deste texto é discorrer sobre as definições, efeitos, impactos, dificuldades e desafios em relação à ação da cultura na vida das pessoas que se encontram em situação de vulnerabilidade social e que são atendidas pelas políticas municipais de promoção e proteção social. Para tanto, faz-se necessário contextualizar a gestão do BH Cidadania no que concerne à atuação da pasta da Cultura no âmbito municipal. A FMC, órgão responsável pela política municipal de cultura em Belo Horizonte, executa cinco linhas programáticas, previstas em seu Plano Anual de Ação Governamental - PPAG. São elas: Gestão da Política Cultural; Fomento e Incentivo à Cultura; História, Memória e Patrimônio Cultural de Belo Horizonte; Rede BH Cultural; Promoção e Apoio ao Desenvolvimento Cultural - sendo esta a linha programática na qual está inserido o referido Programa. O BH Cidadania é um programa estratégico e fundamental para a afirmação, democratização e o desenvolvimento da cidade de Belo Horizonte, bem como prioritário e matricial para a construção de uma sociedade justa, equânime, crítica e livre. Nesse sentido, sua presença nas políticas setoriais do município e, em particular, na política cultural estabelecida pela FMC, tem sido objeto de discussão e reflexão constantes, considerando-se não apenas suas potencialidades, mas também as limitações, adversidades, contingências e desafios que a área da Cultura enfrenta. 26

Ex-Ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República do governo Lula.

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Samuel Pinheiro Guimarães26

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possibilidade de desfrutar de tendências criativas atuais, ampliando o consumo de bens culturais qualificados, garantindo serviços culturais regulares e disponibilizando meios para a produção cultural de maneira democrática. Ao promover liberdade de expressão e direito ao consumo, a cultura realiza sentidos de humanidade, vitalizando processos constantes de transformação e atualização das sociedades das quais participamos. Ao propor políticas públicas, o Estado Brasileiro também aposta na formação ética dos indivíduos, sua existência pública e seus cultivos privados, o que requer relacionamentos constantes com as dimensões estética, perceptiva, simbólica e conceitual. Só assim a superação de adversidades alimentará o apreço a valores humanos e à auto-descoberta da diversidade humana.”


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A primeira questão a ser pensada refere-se ao fato de que as políticas culturais, em todos os âmbitos governamentais, ainda estão em processo de institucionalização e, portanto, lidam com dificuldades elementares, sejam de compreensão, de ordem institucional e organizacional, sejam relativas ao seu financiamento. A cultura é ainda compreendida e tratada como adereço do desenvolvimento e não como fator estruturante e regulador das relações sociais e da própria noção de desenvolvimento de um povo. Ou seja, a institucionalidade da cultura no campo das políticas de Estado merece atenção e aprofundamento. Trata-se de um quadro geral presente em todo o Brasil. Em Belo Horizonte, não obstante todas essas questões estejam colocadas, a ação pública da Prefeitura Municipal, no âmbito da valorização da cultura e da arte, pode ser considerada precursora. Exemplos disso são a instauração, na década de 1990, da Lei Municipal de Incentivo à Cultura e do Fundo Municipal de Cultura; a implantação e a requalificação, por meio de orçamento participativo ou planejamento próprio, de centros culturais, museus, teatros e bibliotecas em todas as regiões da cidade; a idealização e realização do Festival Internacional de Teatro (FIT BH), referência na área das artes cênicas; e a preservação da memória da capital mineira, por meio da atuação de diversas unidades culturais, entre outros. Outra questão a ser ponderada refere-se à necessidade de avaliação da presença da Cultura no Programa. Ao longo dos últimos dez anos, a FMC ofereceu ao público-alvo do BH Cidadania oficinas voltadas para diversas linguagens artísticas, como artes plásticas, vídeo, cinema, fotografia, música, teatro, dança, circo e leitura, dentre outras atividades. Consideramos, pois, que o momento é o de nos voltarmos para uma análise crítica de todo o processo, com o objetivo de fazermos um balanço qualitativo desse trabalho. É certo que transformações sociais ocorreram e que a Cultura contribuiu para o sucesso do Programa. O desafio agora é o de sistematizar e avaliar os resultados de sua ação, conseqüências e desdobramentos. Entendemos, pois, que, junto à Secretaria Municipal de Políticas Sociais, é possível construirmos uma forma de análise qualitativa e estratégica da ação integral da Cultura junto ao BH Cidadania. Outra questão fundamental em nossa reflexão diz respeito à intersetorialidade, conceito técnico altamente valoroso para qualquer política pública. A compreensão e uso desse conceito, enquanto processo de articulação de saberes, experiências e campos da política pública referentes ao planejamento, execução e avaliação de ações, é hoje condição para o estabelecimento de objetivos comuns e para o alcance de sinergias institucionais, visando ao desenvolvimento social e à superação da fragmentação das políticas.


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Diante dessas questões, a FMC vem trabalhando e discutindo sobre algumas tendências. Uma delas diz respeito ao desafio de ampliar o acesso do público-alvo do Programa BH Cidadania à política cultural do município, por meio de editais públicos e também de intercâmbios, a serem estabelecidos entre os usuários do Programa e organizações civis, privadas, públicas, artistas e grupos culturais. Nesse sentido, planeja-se ativar redes de convivência, informações, trocas, conhecimento e relações entre o BH Cidadania e a cidade, com a confiança de que, ao se promover essa aproximação, chances e oportunidades irão surgir. Este desenho tem o intuito de estabelecer uma nova forma de atuação da FMC no interior dos 33 BHs Cidadanias existentes, para que a criatividade seja cada vez mais descoberta, estimulada e fomentada. Outra tendência e, talvez, a mais relevante e abrangente delas, é a integração e institucionalização de todas as ações de formação artística e cultural da FMC, convergidas e unificadas numa ação estruturadora e permanente: o Programa Municipal de Formação Artística e Cultural. A proposta é que este Programa reúna as oficinas do BH Cidadania, o Projeto Arena da Cultura, o Programa para Jovens e as oficinas nos Centros Culturais, criando metodologias mais adequadas ao atendimento das comunidades presentes nas áreas de vulnerabilidade social de Belo Horizonte. Em relação à parceria entre a FMC e a Secretaria Municipal de Políticas Sociais, considerando que esta possui corpo técnico altamente capacitado e experiente, registramos a necessidade de que sejam realizados continuamente processos de capacitação, bem como sejam registrados os trabalhos realizados pelos dois órgãos, com vistas à multiplicação dessa experiência e ao seu reconhecimento enquanto relevante viés do Programa. Finalmente, ao compartilhar idéias, reflexões e possibilidades futuras, a FMC reitera a certeza de que somente o trabalho integrado, coletivo, ético, competente, contundente, planejado e participativo resultará em uma política efetivamente transformadora e capaz de deixar importantes legados para a cidade. Propomos, pois, que todo o trabalho, esforço, dedicação, proficuidade e intensa perseverança presentes nesses dez anos que se passaram signifiquem agora a força propulsora necessária para o aprimoramento da gestão e da articulação desse processo.


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5.4 A política municipal de direitos humanos e cidadania e os desafios da intersetorialidade27 A Secretaria Municipal de Direitos de Cidadania (SMDC) foi criada em 2001, quando de uma ampla reforma político-administrativa da Prefeitura de Belo Horizonte, compondo o conjunto de órgãos vinculados à Secretaria Municipal da Coordenação de Política Social. A SMDC reuniu estruturas, políticas e programas voltados, especialmente, para a defesa e a promoção dos direitos humanos e cidadania de vários segmentos sociais: população negra, pessoas com deficiência, mulheres, pessoas idosas, entre outros. Em 2005, conforme Lei Municipal de nº 9.011, tal estrutura passa a ser denominada Secretaria Municipal Adjunta de Trabalho e Direitos de Cidadania (SMATDC), compondo a Secretaria Municipal de Política Sociais (SMPS) e absorvendo, dentro de uma estratégia de integração e de indivisibilidade dos direitos, a responsabilidade pela elaboração e coordenação da política de direitos humanos e de cidadania do Município de Belo Horizonte. Tal instância privilegia, no desenvolvimento de suas políticas, os princípios preconizados pela administração municipal: a descentralização dos serviços prestados ao cidadão, a intersetorialidade com as demais políticas públicas municipais e a participação popular na definição das suas diretrizes de trabalho. No ano de 2006, a SMATDC, por meio da Lei municipal de nº 9.155, tem a sua denominação alterada para Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de Cidadania (SMADC), mantendo algumas de suas atribuições institucionais, quando as ações ligadas ao campo do trabalho passam a ser de responsabilidade da SMPS. A atuação da SMADC se dá por meio de três eixos, desenvolvidos a partir da articulação com uma ampla rede que integra as diversas esferas do poder público, organizações não governamentais e movimentos sociais. Esses três eixos são: Educação Política em Direitos Humanos e Cidadania, Promoção de Ações Afirmativas e Atendimento Integrado ao Cidadão. A SMADC é composta por seis coordenadorias, quais sejam: Coordenadoria de Direitos da Pessoa Idosa, Coordenadoria dos Direitos da Mulher, 27 Texto elaborado pela equipe da Coordenadoria de Direitos Humanos, a partir de documentos e projetos institucionais produzidos entre 2001 a 2009 pela SMADC. Autores: Flávia Santana da Silva, Roberto Chateaubriand Domingues e Aléxia Dutra Balona Passos. Colaboradores: Décio Nunes (Gabinete da SMADC/PBH) e técnicos das Coordenadorias - Promoção da Igualdade Racial (CPIR), Direitos da Mulher (COMDIM), Direitos da Pessoas Pordadoras de Deficiência (CMPPD), Direitos da Pessoa Idosa (CMDPI) e Direito do Consumidor (PROCON).


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Coordenadoria dos Assuntos da Comunidade Negra, hoje denominada Coordenadoria de Promoção da Igualdade Racial, Coordenadoria de Direitos das Pessoas Portadoras de Deficiência, Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor e Coordenadoria de Direitos Humanos. Além disso, estão vinculados à SMADC os Conselhos Municipais das Pessoas Portadoras de Deficiência, dos Direitos da Mulher, de Proteção e Defesa do Consumidor, Conselho Antidrogas e Conselho Municipal do Idoso. Nesse sentido, a Coordenadoria de Direitos da Pessoa Idosa (CDPI), instituída pela Lei Municipal nº 7930, de 1999, tem como principal atribuição propor, elaborar e coordenar programas, projetos e ações de defesa e promoção dos direitos humanos e cidadania das pessoas idosas. Ademais, a CDPI coordena, desde 2009, o Centro de Referência da Pessoa Idosa de Belo Horizonte, que desenvolve as seguintes ações: Oficinas de marionetes e de pintura em tela, realizadas pelo Projeto Guernica, da SMADC; Aulas de ginástica promovidas pelo projeto Vida Ativa, da Secretaria Municipal Adjunta de Esportes (SMAES); Coral com professores voluntários da UFMG; Dança Sênior, com professores voluntários; Cursos de formação de lideranças de grupos de convivência, coordenados pela SMADC, SMAES e ONGs; Oficinas permanentes para coordenadores de grupos de convivência, coordenadas pela PUC; bailes semanais, festas típicas e palestras; Educação de Jovens e Adultos e Atendimento psicossocial e jurídico, entre outras ações. A Coordenadoria dos Direitos da Mulher (COMDIM), criada pela Lei Municipal Nº 7.552, de 1998, tem como objetivo coordenar, executar e articular políticas públicas que visam à promoção e defesa dos direitos das mulheres, à superação das desigualdades e ao enfrentamento às diferentes formas de discriminação e violência de gênero. Além disso, a COMDIM gerencia os equipamentos públicos Benvinda – Centro de Atendimento à Mulher e a Casa Abrigo Sempre Viva (CASV). O Benvinda é um serviço de “porta aberta” que atende, orienta e encaminha mulheres nas suas mais variadas demandas. A CASV, por seu turno, é um serviço de abrigamento temporário para mulheres, acompanhadas ou não por seus filhos, em situação da violência de gênero. Atualmente (2011), a CASV está em processo de transferência para o Consórcio Regional de Promoção da Cidadania “Mulheres das Gerais”. Trata-se de um arranjo intermunicipal que, por intermédio de uma autarquia de direito público, desenvolverá políticas que contemplam a perspectiva de gênero em quatro municípios: Belo Horizonte, Betim, Contagem e Sabará. Deste modo, a CASV será um equipamento vinculado ao referido Consórcio, atendendo, concomitantemente, as quatro cidades acima


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referidas. Observa-se, assim, que a COMDIM, desde a sua criação, atua na perspectiva intersetorial, envidando também esforços para ampliar a transversalidade de gênero nas demais políticas públicas. A partir de 2008, no campo do Enfrentamento à Violência Contra as Mulheres, obteve-se uma ampliação da Rede voltada para esta especificidade. Em março de 2010, foi lançado, em âmbito local, o Plano Municipal de Enfrentamento à Violência Contras as Mulheres de Belo Horizonte, seguindo as diretrizes do Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência Contra a Mulher, lançado em 2007 pelo então Presidente da República Luís Inácio Lula da Silva. A Coordenadoria dos Assuntos da Comunidade Negra (COMACON) instituiu-se por meio do Decreto Municipal Nº 10.554, de 2001, e passou a se chamar Coordenadoria de Promoção da Igualdade Racial (CPIR) em setembro de 2010. A CPIR tem por competência elaborar, propor e coordenar a política municipal de promoção da igualdade racial, visando a superação das desigualdades sócio-raciais, a eliminação da discriminação, o enfrentamento ao racismo, a preservação da memória, da cultura e da identidade étnica da comunidade negra e sua plena inserção na vida econômica, política, social e cultural. A CPIR atua, ainda, na implementação do Plano Municipal de Promoção da Igualdade Racial, que tem por objetivo articular e planejar ações de promoção da igualdade racial em Belo Horizonte. Explica-se que o referido Plano foi elaborado no âmbito do Fórum Governamental de Igualdade Racial, instituído pelo Decreto Municipal Nº 12.759/07, e integra diversas instâncias governamentais da PBH, quais sejam: Secretarias Municipais de Governo, de Políticas Sociais, de Políticas Urbanas, de Educação, de Saúde, de Meio Ambiente, de Planejamento, Orçamento e Informação, Secretarias Municipais Adjuntas de Direitos de Cidadania, de Assistência Social, de Recursos Humanos, além das nove Secretarias de Administração Regional Municipais, das Coordenadorias da Juventude e dos Direitos da Mulher e da Fundação Municipal de Cultura. A amplitude de setores envolvidos na execução deste plano demonstra que a promoção da igualdade racial em Belo Horizonte demanda, necessariamente, o envolvimento e a atuação de uma gama extensa de políticas setoriais. A CPIR coordena, também, as atividades da Escola Profissionalizante Raimunda da Silva Soares, na Pedreira Prado Lopes, desenvolvendo ações de formação e qualificação profissional para os moradores desta comunidade. A Coordenadoria de Direitos das Pessoas Portadoras de Deficiência (CDPPD), criada pela Lei Municipal 8.007, de 2000, alterada pela Lei 8.222, de 2001, e Decreto 11.914, de 2005, tem por objetivo articular, coordenar e executar políticas públicas municipais de defesa e promoção dos direitos das


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pessoas com deficiência, tendo em vista a superação das desigualdades, a eliminação da discriminação e a inserção deste segmento na vida econômica, política, cultural e social. A CDPPD exerce um trabalho permanente de informação sobre os direitos das pessoas com deficiência, por meio de palestras educativas em órgãos públicos, escolas, empresas, faculdades, associações, sindicatos e centros profissionalizantes. Participa de fóruns, conselhos e outras instâncias de discussão. A Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON/PBH) integra o chamado Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), sendo responsável pela coordenação e execução da política de proteção e defesa do consumidor, bem como pela fiscalização das relações de consumo e aplicação das sanções administrativas previstas no Código de Defesa do Consumidor (Lei Federal Nº 8.078, de 1990, e do Decreto 2.181, de 1997). Neste sentido, desenvolve ações de caráter preventivo e pedagógico junto aos consumidores e fornecedores de bens e serviços. Além disso, implementa programas e ações, visando à conscientização da população em torno das relações de consumo. No campo da proteção e defesa do consumidor, o PROCON promove ações de fiscalização, produz e presta informações sobre o cadastro de fornecedores, além de realizar atendimento ao consumidor que tenha sido violado em seus direitos. O PROCON realiza atendimento regionalizado, com postos avançados em todas as Secretarias de Administração Regional Municipais da cidade. A Coordenadoria de Direitos Humanos (CMDH), criada pela Lei Municipal Nº 6.352, de 1993, tem como objetivo coordenar, elaborar e implementar políticas públicas voltadas para a defesa, promoção e garantia dos direitos humanos. Além da execução das competências estipuladas desde a sua criação, a CMDH incorporou às suas atribuições a coordenação de programas, serviços e ações de enfrentamento à violência, coordenando o Programa CAVIV - Centro de Apoio às Vítimas de Violência, implantado em 2002, a partir de um convênio entre a Prefeitura de Belo Horizonte e o Ministério da Justiça/Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Nesse sentido, foi instituído, no âmbito do Programa CAVIV, o Grupo de Trabalho Intersetorial e o Fórum de Direitos Humanos/CAVIV, visando a intersetorialidade com as políticas sociais executadas pela PBH. Têm-se, assim, como objetivo: ampliar a discussão em torno do binômio enfrentamento à violência e promoção dos direitos humanos, bem como qualificar as ações de atendimento à população por meio da articulação da rede de serviços, da formação de agentes públicos e representantes não governamentais e da socialização de diversas experiências neste campo.


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No ano de 2005, a CMDH tornou-se responsável pela proposição e execução de políticas públicas voltadas, especificamente, para o segmento LGBT (Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais), constituindo em 2007 o Centro de Referência dos Direitos Humanos e Cidadania LGBT. A CMDH coordena ainda, desde 2009, o desenvolvimento de ações para a implementação do Observatório de Direitos Humanos de Belo Horizonte, tendo como norte de trabalho a necessidade de ampliar a interlocução, técnica e política, com os diferentes órgãos e setores governamentais e não governamentais. No segundo semestre de 2009, a Coordenadoria de Direitos Humanos passou a integrar o Grupo de Trabalho do Programa BH Cidadania, como representante titular da SMADC. Ademais, a referida Coordenadoria foi também convidada a elaborar o Projeto Orientação Jurídica e Formação em Direitos Humanos e Cidadania, que contempla dois eixos de atuação independentes, porém inter-relacionados. O primeiro refere-se à formação em Direitos Humanos, com o objetivo de desenvolver um trabalho de capacitação técnica voltado a gestores e agentes públicos no campo dos direitos humanos e cidadania nas áreas de abrangência do Programa BH Cidadania, tendo em vista o enfrentamento da violência e violação de direitos. O segundo eixo diz respeito à ação de orientação jurídica, desenvolvida por estagiários de nível superior de Direito nos Juizados de Conciliação, em parceria com o Tribunal de Justiça de Minas Gerais e o Programa BH Cidadania, objetivando concretizar o princípio constitucional do acesso à justiça por parte dos segmentos da população de Belo Horizonte que se encontram sob maior vulnerabilidade social. Percebe-se que a política municipal de direitos humanos e cidadania, por meio de suas coordenadorias, com lastro na concepção contemporânea dos direitos humanos – caracterizados como universais, interdependentes e indivisíveis – tem buscado, cada vez mais, romper com a fragmentação que, tradicionalmente, permeia a elaboração e a implementação das políticas públicas. Neste sentido, a SMADC vem investindo em estratégias que viabilizem uma maior aproximação com as demais políticas setoriais da PBH, principalmente por meio da articulação com diversas redes. No entanto, a referida secretaria, para promover uma oferta de serviços regionalizados e estar territorialmente mais próxima dos/as cidadãos/ãs, necessita passar ainda por um processo de descentralização de suas atividades. Por seu turno, o Programa BH Cidadania, implantado em 2002 e vinculado hoje à Secretaria Municipal de Políticas Sociais, é um programa inserido nas nove regionais do município de Belo Horizonte, integrando ações de saúde, educação, esportes, cultura, abastecimento, assistência social, entre outras.


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Tal Programa visa consolidar modelos integrados de atuação, potencializando ações já existentes a partir dos princípios da descentralização, intersetorialidade, territorialidade e participação cidadã. A participação da SMADC no âmbito do BH Cidadania vem sendo instituída desde a criação desse Programa. As coordenadorias vinculadas à referida secretaria – que possuem maior interface com o Programa em tela – têm desenvolvido ações de formação no campo dos direitos humanos e cidadania em algumas áreas de abrangência do mesmo. Percebe-se, assim, que o acúmulo construído pelas coordenadorias mencionadas, no que tange à intersetorialidade com as demais políticas setoriais e à articulação em rede, oferece subsídios concretos para a formulação de uma proposta de atuação que integre todas as instâncias da SMADC, de maneira articulada, no âmbito do Programa BH Cidadania. Diante da complexidade da realidade contemporânea e da natureza estrutural dos problemas sociais, caso se deseje, efetiva e substancialmente, produzir algum impacto sobre eles, faz-se necessário implantar a proposta de trabalho intersetorial, de modo a se ultrapassar a segmentação e desarticulação que, usualmente, se apresentam em diferentes setores. Ademais, a transversalidade dos direitos humanos pode ser uma estratégia capaz de referenciar as ações propostas por cada política pública endereçada ao enfrentamento dos mais diversos problemas apresentados, entendendo-os como fenômenos interligados e interdependentes e que se reforçam mutuamente, oferecendo a estas políticas, ainda que setoriais, a unidade e potência necessárias à concretização dos ideais políticos e sociais propugnados pela Constituição Federal do Brasil. Dessa forma, torna-se necessária a implementação de políticas, ainda que específicas e circunscritas a determinados segmentos da população, capazes de apresentar, em seu bojo, a perspectiva dos direitos humanos de maneira transversal. O imperativo da transversalidade se coloca como desafio na medida em que, grosso modo, as políticas sociais tendem a se confundir, finalisticamente, com os comandos constitucionais nos quais se lastreiam, oferecendo a ilusão de que a lógica dos direitos humanos se encontra presente na execução das ações propostas, o que, necessariamente, não ocorre de modo imediato e instantâneo. No esteio deste raciocínio, entende-se que a transversalidade dos direitos humanos nos programas e projetos sociais se traduz como condição fundamental para o alicerce de políticas públicas intersetoriais, ao mesmo tempo em que representa a força motora para a ampliação das possibilidades de construção de respostas às diversas demandas da sociedade. De um modo geral, considera-se os princípios relativos à transversalidade e à intersetorialidade como tendências contemporâneas, tão essenciais quanto


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irreversíveis, na gestão de políticas sociais, sobretudo se for levado em consideração o intenso movimento de descentralização da Administração Pública nas últimas décadas, por meio do qual se reconheceu o município como lócus da vida concreta e cotidiana dos cidadãos. Não foi apenas por força constitucional que o município se tornou, de fato, um ator político fundamental e assumiu lugar de centralidade na articulação entre sociedade civil, iniciativa privada e as diferentes instâncias governamentais. A real coexistência territorial e a potencial proximidade entre o cidadão e o centro de poder político e administrativo municipal fazem com que à municipalidade sejam endereçadas todas as demandas, emergenciais ou não, do conjunto da população local, devendo ser ela, portanto, capaz de incentivar a cooperação social no sentido de procurar desenhar e efetivar respostas integradas a diversos problemas como saúde, educação, cultura, moradia, transporte e outros. Portanto, a intersetorialidade, entendida como um esforço dinâmico e continuado no sentido de se propor ações integradas da gestão e da prestação de serviços entre as diversas políticas públicas, mais do que um conceito técnico e estratégico, transmuta-se em um posicionamento eminentemente político da Administração Pública, na medida em que contribui para uma maior efetividade e eficácia das políticas públicas e, assim, para que os diversos programas, projetos e ações governamentais possam, de maneira integrada, ser co-responsáveis pela promoção e defesa dos direitos humanos e da cidadania dos munícipes de Belo Horizonte.

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5.5 A Educação e o BH Cidadania Flávia Julião28 Rosa Vani Pereira29 Mirian C. A. Oliveira30

A política educacional implementada pela Secretaria Municipal de Educação (SMED) tem, historicamente, se pautado nos paradigmas de inclusão social, garantia dos direitos, respeito às diferenças e melhoria contínua no processo de ensino aprendizagem. Atualmente, os paradigmas citados acima 28

Gerente do Programa Família-Escola - SMED

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Gerente de Articulação da Política Educacional - SMED

30

Coordenadora das Ações Intersetoriais da Educação - SMED


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estruturam-se em três Projetos Sustentadores31 , em torno dos quais a política educacional do Município se desenvolve. Os projetos sustentadores alinham-se perfeitamente aos princípios que demarcaram, ao longo dos últimos 16 anos, a nossa política educacional e solidificam o estabelecimento de diálogos e a constituição de parcerias com outros segmentos governamentais e não governamentais, em busca de consolidar os paradigmas que defendemos para a educação em Belo Horizonte, sobretudo por termos ciência dos limites da educação como mola propulsora da inclusão social, que para se efetivar carece de um constante diálogo intersetorial. Posto isto, descrevemos brevemente alguns dos programas e projetos desenvolvidos pela Secretaria Municipal de Educação, os quais, em parceria com o Programa BH Cidadania e outros parceiros, se efetivam na cidade, tornando-a uma referência na consolidação do conceito de Cidade Educadora.

5.5.2 Ampliação da Educação Infantil A ampliação da oferta da Educação Infantil é prioridade da Política Educacional, em curso desde 2002. A Prefeitura tem como meta o aumento contínuo Em tempo: Projetos Sustentadores são aqueles que, eleitos pela atual administração como prioritários, pois referenciados em demandas populacionais apresentadas em disputa eleitoral, formam o eixo condutor da administração municipal, com metas físicas e qualitativas bem definidas e que são monitoradas mensalmente. Os projetos sustentadores estão dentro de 12 áreas de resultado que balizarão as ações da Prefeitura no mandato de 2009-2012. O desenvolvimento dos projetos sustentadores pode ser acompanhado pela população, via internet, no endereço www.metaseresultados.pbh.br.

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O Programa Escola Integrada propõe a continuidade do atendimento ao estudante no contraturno, por mais quatro horas e meia, integrando as atividades do conhecimento escolar às experiências da comunidade. Para serem realizadas, essas atividades necessitam de outras políticas públicas como esporte, cultura e transporte. O programa proporciona nove horas diárias de atividades, incluindo a alimentação. Interage com conhecimentos, equipamentos e serviços disponíveis na comunidade e mantém estreito vínculo com as universidades existentes em Belo Horizonte. As oficinas no contraturno são desenvolvidas por monitores universitários, artistas e oficineiros da comunidade. A ampliação do Programa Escola Integrada segue a rota de expansão do Programa BH Cidadania.

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5.5.1 Ampliação da Escola Integrada


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de vagas para essa faixa etária, ciente do seu impacto, a médio e longo prazo, na qualidade da aprendizagem, por ser a fase de maior desenvolvimento cognitivo. A oferta de vagas prioriza as famílias em situação de maior vulnerabilidade e sua ampliação, também, segue a expansão do BH Cidadania.

5.5.3 Melhoria da qualidade da Educação Para garantir a melhoria da qualidade da Educação, diversas medidas já foram tomadas pela SMED, como as proposições curriculares da Rede Municipal de Educação (RME); a formação continuada dos professores; o boletim escolar; o acompanhamento sistemático de todas as escolas pela equipe da Secretaria e a introdução do Projeto Dietas Especiais, garantindo merenda especial para crianças e jovens portadores de doenças nutricionais. Tais iniciativas visam à melhoria da aprendizagem. Existe, ainda, o acompanhamento prioritário de estudantes que apresentam defasagem escolar, por meio do Projeto Estudos Intensivos. Considerando a importância da escolarização, tem sido garantida a abertura de turmas de Educação de Jovens e Adultos (EJA) em locais e horários nos quais a demanda se manifesta, como em áreas do BH Cidadania. A participação da SMED no Programa BH Cidadania ocorre desde a sua implantação, em 2002. Coerente com os pressupostos da política de inclusão social predominantes naquele período, várias ações da SMED já convergiam para as áreas de maior vulnerabilidade da Cidade, reforçando a parceria com o BH Cidadania. Alguns exemplos evidenciam essa sinergia. As escolas que estão situadas nas áreas do Programa têm recebido mais investimentos, expressos no repasse de recursos para a Caixa Escolar ou na prioridade na formação dos professores. O desenvolvimento de ações educativas voltadas para a realidade local, como o debate étnico-racial e de gênero, é incentivado nos projetos político-pedagógicos dessas escolas. A expansão da rede própria de Educação Infantil (UMEIs) deu prioridade a essas mesmas áreas, somando-se à Rede Conveniada de creches comunitárias, que já funcionava nos territórios do BH Cidadania. Nesse período, a parceria se concretizava pelo atendimento ao mesmo público, que também participava de ações de outras secretarias, como as oficinas de Cultura e Esporte. A intersetorialidade acontecia não só por meio dessas ações, mas também pela participação de um representante da SMED em reuniões do Grupo Gestor no nível central, contribuindo na construção das diretrizes da política. Outra forma de participação ocorria nas Comissões de Coordenação Local, com níveis diferenciados de envolvimento das escolas, de acordo com a região.


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Em 2007 e 2009, foram implementados os projetos BH em Férias e Férias na Escola, respectivamente. Nesta articulação do BH Cidadania (BH em Férias) e SMED (Férias na Escola) há o envolvimento de diferentes secretarias. A SMED se responsabiliza pela utilização do espaço físico das escolas, pela elaboração da merenda e, também, pela garantia do transporte necessário. Outras secretarias, como a Secretaria Municipal Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional (SMASAN), Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social (SMAAS) e Secretaria Municipal Adjunta de Esportes (SMAES), também estão envolvidas com as atividades socioculturais e esportivas, tais como visita a museus, campeonatos de futebol, idas a teatros e parques, entre outras. Essas ações têm garantido o avanço na política intersetorial, facilitado pela existência do BH Cidadania, por meio da coordenação local do Programa. Atualmente, a participação da SMED no Programa BH Cidadania ampliou-se por meio dos programas Escola Integrada, Primeira Escola, Escola Aberta, Família Escola, Saúde na Escola e Educação de Jovens e Adultos. Um bom exemplo da ação intersetorial é o Programa Primeira Escola, que objetiva garantir o atendimento público de qualidade a crianças de 0 a 5 anos e seis meses, propiciando o desenvolvimento integral, por meio de ações educativas nas quais o cuidar e o educar são concebidos como práticas indissociáveis. Para o seu desenvolvimento, há a articulação com programas e projetos de outras secretarias da PBH, bem como outras instituições, a saber:

Programa de Alimentação Escolar, em que as UMEIs, as escolas de Educação Infantil e a rede de creches conveniadas recebem gêneros alimentícios; orientação nutricional para manuseio dos alimentos e confecção de merenda, conforme o cardápio balanceado, elaborado por nutricionistas; bem como o acompanhamento sistemático do processo de alimentação por técnicos da SMASAN. Em 2009, foi implantado o Projeto Dietas Especiais, atendendo a todos os estudantes portadores de doenças nutricionais. Inclui, também, o Programa Hortas Escolares e Comunitárias, por meio do qual as escolas são incentivadas a implantar hortas, que funcionam como espaços interdisciplinares, além dos alimentos produzidos integrarem o cardápio da merenda escolar.

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• Secretaria Municipal Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional (SMASAN)


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• Secretaria Municipal de Saúde (SMSA) O Programa Saúde na Escola (PSE) é um programa intersetorial, que faz interlocução entre as áreas da Saúde e Educação. Desenvolve ações como diagnóstico de saúde das crianças; encaminhamento de demandas clínicas; acompanhamento dos calendários de vacinas; formação dos profissionais da Educação e a articulação entre os centros de saúde e a escola, com o objetivo de garantir o direito dos estudantes no campo da assistência e prevenção bem como promoção da saúde. • Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social (SMAAS)

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Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), em que a SMED garante vagas na Educação Infantil para crianças encontradas em situação de mendicância ou de exploração em trabalho. Nesses casos, está prevista a ampliação de vagas por turma para esse público, com acompanhamento da frequência das crianças encaminhadas pelo PETI. • Associação Municipal de Assistência Social (AMAS) A Associação desenvolve várias ações no âmbito da Educação Infantil no Município, dentre elas o Programa Sorriso de Criança, que realiza levantamento diagnóstico da saúde bucal; faz encaminhamentos para tratamento, quando necessário, e promove a formação da equipe de educadores das instituições, por meio de oficinas de higiene bucal. Realiza, também, o programa Tijolo com Tijolo, que executa a reforma física das creches conveniadas com a PBH. • Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) A UFMG estabelece parceria específica com a UMEI Alaíde Lisboa, por intermédio da cessão do espaço físico; formação de educadores e assessoria na construção do projeto político-pedagógico; utilização do Centro Esportivo Universitário (CEU) e biblioteca da Universidade. Existe, também, parceria para a formação de educadores que atuam na Educação Infantil, com a oferta de 40 vagas em curso de pós-graduação lato senso na Faculdade de Educação. A SMED, desde a criação do BH Cidadania, busca adequar-se, paulatinamente, à cultura intersetorial, o que não é fácil, em função da tradicional política centralizadora. Um primeiro desafio foi a representação da SMED no Grupo


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Gestor. Inicialmente, a função era desempenhada por vários atores, numa rotatividade que dificultava a continuidade da discussão e implementação das decisões tomadas. Posteriormente, foi criado o cargo de Coordenador das Ações Intersetoriais da Educação, cuja principal atribuição foi responsabilizar-se pelas ações intersetoriais, o que veio facilitar o desenvolvimento do trabalho. Outro desafio é a construção de políticas educacionais, considerando a necessidade do compartilhamento de ações, na garantia do desenvolvimento integral das crianças e adolescentes. Os programas Escola Integrada; Primeira Escola; Família Escola; Programa Saúde na Escola e Escola Aberta são exemplos dessa nova postura, que conta necessariamente com o envolvimento de outras secretarias, de ONGs e da própria comunidade, potencializando a intersetorialidade. Nesse processo, a equipe da SMED muito tem aprendido. No enfrentamento dos desafios cotidianos, permeados por conflitos, cresce o reconhecimento da importância da troca de experiências e de informações, como base para o desenvolvimento de um trabalho em parceria. Fica cada vez mais claro que os problemas da Educação não se reduzem à SMED, mas estão relacionados a um conjunto de variáveis socioeconômicas e culturais que demandam ações conjuntas. Não é possível investir na qualidade da Educação sem levar em conta a saúde; a cultura; o esporte; o lazer; a assistência social, assim como a segurança alimentar; a habitação; o saneamento e o trabalho, entre tantas variáveis sociais que interferem nas trajetórias educacionais de crianças, jovens e adultos. Contudo, é necessário avançar mais na construção da cultura de cooperação intersetorial. A equipe da SMED tem claro que, para garantir o direito à permanência de todos na escola, principalmente daqueles que são o público-alvo do BH Cidadania, é fundamental contar com a parceria de diferentes atores e políticas. Mas essa consciência nem sempre está presente nos gestores dos diferentes escalões, tanto da Educação quanto das demais secretarias, o que dificulta o encaminhamento de ações. Compreendemos que, para construir a política intersetorial, é necessário que todos os atores envolvidos reconheçam a importância de compartilhar ações, visando a um objetivo comum, qual seja, o atendimento de qualidade para a população usuária dos nossos serviços públicos. Não se pode construir política intersetorial sem compreender a esfera de atuação de cada instituição, sua importância e o reconhecimento das ações já desenvolvidas por cada uma. Acreditamos que, a partir dessa base comum, seja possível elaborar um plano de ações que potencialize e qualifique os serviços prestados. Uma ação que pode fazer a diferença no trabalho intersetorial é a comunicação entre os diversos setores. O diálogo entre as instituições que executam as


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ações e a participação ativa dos vários segmentos deve ser permanente, garantindo que todos se sintam corresponsáveis pelo processo em desenvolvimento, sempre considerando as especificidades das comunidades locais e as expectativas do público. Outro cuidado necessário é a articulação de técnicas e saberes e a mobilização de recursos institucionais e comunitários para o desenvolvimento do trabalho intersetorial. Entendemos que a escola exerce papel central na socialização das novas gerações, mas os desafios enfrentados vão muito além da sua governabilidade. Para atender aos componentes sociais, econômicos e culturais de uma sociedade, necessários para que as pessoas possam sair da condição de vulnerabilidade individual e sociocultural, alcançando a cidadania plena, faz-se necessário que os setores se impliquem diretamente e de maneira complementar, orientando, acolhendo e educando. A SMED está amplamente envolvida na elaboração de processos intersetoriais que possam fortalecer as ações compartilhadas. Citamos aqui o Programa Saúde na Escola, com o olhar no desenvolvimento integral dos estudantes e garantia de atendimento e monitoramento da saúde como fator determinante para o melhor desempenho escolar, enriquecendo projetos e permitindo a sua sustentabilidade. É fundamental compreender os saberes diferentes e as necessidades reais dos usuários, para transformá-los em sujeitos capazes de encontrar pontos de entrada para suas demandas e garantir o atendimento integral a eles. A SMED reconhece a importância da valorização dos diferentes saberes, necessários e complementares ao atendimento de qualidade, únicos em suas áreas, mas não completos por si sós. Para a garantia de atendimento de qualidade pelo poder público é necessário que os servidores das diversas áreas tenham a visão ampliada dos serviços prestados e, sobretudo, a compreensão e a valorização do outro e o respeito mútuo na construção de atendimentos eficazes e contínuos, visando ao desenvolvimento integral do sujeito e à sustentabilidade social. O atendimento multidisciplinar, acompanhado da relativização do saber especializado, parece a melhor via de passagem atual. É necessário redimensionar os atendimentos e cuidados demandados para novo posicionamento da política e dos serviços a serem ofertados. Para tanto, torna-se necessário pesquisar as especificidades apresentadas nas diversas áreas de atendimento da Cidade. Para adequação do trabalho que efetive ações promotoras de bem-estar social, são necessários o envolvimento dos diversos serviços prestados, a participação e a responsabilização de cada Secretaria.


5.6 A política de Esporte e Lazer em Belo Horizonte, no exercício da intersetorialidade

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Além disso, é necessário que os profissionais, que desempenham suas ações nos territórios do Programa BH Cidadania, identifiquem e reconheçam o público a ser atendido, bem como (re)conheçam os demais serviços ofertados à comunidade, sejam eles governamentais ou não. Outro desafio é conhecer a demanda da comunidade e a oferta dos serviços públicos já existentes, para traçar necessidades e potencialidades. É importante entender que, independentemente da porta de entrada do sujeito que demanda os serviços, esse sujeito passa a ser responsabilidade de todos no sentido de garantia de seus direitos como cidadão e empoderamento pessoal e social do mesmo e seus familiares para a vivência plena de sua condição humana.

32

Analistas de Políticas Públicas da SMAES

Declaração Universal dos Direitos Humanos. Art. 24; Constituição Federal. Art. 6º, 217º, 227º; Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA - Art 4°, 59º, 71º; Estatuto do Idoso. Art. 20; Lei Orgânica do Município 1990, Art. 138. 33

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O novo ordenamento jurídico conferido ao sistema de proteção social brasileiro a partir da Constituição Federal de 1988 consagra novos direitos sociais, dentre eles o esporte e o lazer. Assim, os princípios de organização política introduzidos possibilitaram avanços em direção a um modelo mais universalista e igualitário, fortalecendo o caráter redistributivo das políticas sociais. O direito ao esporte e lazer está contido na Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) e garantido em decretos e leis específicas33. A esfera maior que trata o assunto é o Ministério dos Esportes, responsável por construir uma Política Nacional para o setor. Essa política, ainda em estruturação, recomenda tanto ações voltadas para o esporte de alto rendimento, como a promoção da inclusão social por meio do esporte. Dessa forma procura garantir à população brasileira o acesso gratuito à prática esportiva, qualidade de vida e desenvolvimento humano. As mudanças contidas na Constituição Federal de 1988 também apontam para uma maior responsabilidade dos municípios quanto à formulação e execução das políticas sociais.

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Fabiano Antônio Sena Peres, Ranalisy Quirino Bregalda, Rita Márcia de Oliveira, Solange Celeghini Albino Inácio32


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Criada em 1982, a Secretaria Municipal de Esportes de Belo Horizonte (SMES) centrava suas ações basicamente na realização de eventos esportivos. Em caráter permanente eram oferecidas à população do município atividades físicas e esportivas para adultos, idosos e pessoas portadoras de deficiência, além de escolinhas de esportes para crianças e adolescentes. A partir de 1993, foram implantados os chamados Projetos Comunitários34, voltados para públicos específicos. Em 1999 os projetos destinados às crianças e adolescentes se fundiram no Programa Criança e Adolescente, que em 2002 se transformou em Programa Esporte Esperança. Os demais projetos viraram Programas, mantendo o público atendido. As Ruas de Lazer passaram a ser realizadas em parceria com as Secretarias Municipais de Coordenação das Gestões Regionais. Além disso, houve uma redução significativa do apoio aos eventos das Federações Esportivas, bem como da capacidade de manutenção e reforma dos equipamentos esportivos. No ano de 2001, a Prefeitura de Belo Horizonte (PBH) implementa uma reforma político-administrativa que introduziu novos princípios de gestão voltados para um modelo de atuação descentralizado e intersetorial, com uma maior participação da sociedade na organização de sua atuação política. Em 2002, tal como outras Secretarias temáticas, a SMES inicia suas ações no Programa BH Cidadania, nos nove territórios piloto das regionais administrativas da PBH, favorecendo maior integração entre os diversos setores da Prefeitura. A partir de 2005 a SMES passa a ser denominada Secretaria Municipal Adjunta de Esportes (SMAES), uma Secretaria temática da Secretaria Municipal da Coordenação de Política Social (mais tarde transformada em Secretaria Municipal de Políticas Sociais). Como reflexo das alterações propostas pela referida reforma, as ações da SMAES passam, mais nitidamente, a se constituir a partir da perspectiva da participação coletiva, estimulando a prática esportiva e o acesso ao lazer. Essas ações baseiam-se em quatro vertentes de trabalho, definidas em Conferências Municipais de Esporte: 1- Implementação e gestão de programas esportivos e de lazer; 2- Apoio, organização e realização de eventos esportivos e de lazer; 3- Implementação e gestão de equipamentos esportivos; 4 - Apoio a entidades do esporte amador. Através do desenvolvimento dos conteúdos da cultura corporal do movi34 Projeto Superar, voltado para pessoas com deficiência; Projeto Vida Ativa, para público acima de 50 anos; Projeto Recrear; Projeto Caminhar; Projeto Quadra Aberta e Projeto Pró Campinho (1993); Projeto Mel; Projeto Dente de Leite (1994); Projeto Bom de Bola Bom de Escola (1997).


35 A Cultura Corporal do Movimento é compreendida como a dimensão da cultura constituída pela interação das práticas sociais esporte, jogo, dança, ginástica, capoeira e lutas, dentre outras, materializadas aos nossos olhos sob a forma de práticas corporais (COLETIVO DE AUTORES). 36 Profissional concursado responsável pela formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de esporte e lazer no município. 37

Profissional contratado para o desenvolvimento das ações em nível local.

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mento35, a SMAES pretende garantir à população belo-horizontina o direito ao esporte e lazer realizando intervenções territorializadas, intersetoriais e com a participação da comunidade. Com isso busca fomentar a criação e a consolidação de vínculos sociais, compreendendo o esporte como forte indutor da sociabilidade. A prática esportiva orientada para reforço de vínculos sócio-comunitários suscita diversos valores essenciais à convivência coletiva, tais como a solidariedade e o respeito às diferenças. Em relação aos aspectos biológicos, os estímulos corporais proporcionam o desenvolvimento das capacidades física, cognitiva e motora, contribuindo para que o sujeito desfrute a vida com mais qualidade. Reconhecendo o esporte e o lazer como manifestações socioculturais historicamente construídas e como importantes elementos que compõem os direitos sociais, cabe então ao Estado a responsabilidade de desenvolver políticas sociais que garantam sua efetivação. Entretanto, o esporte e o lazer ainda não alcançaram o patamar desejado de importância, parecendo haver, como lembra Melo (2005), uma hierarquização das necessidades humanas por critério de utilidade, uma vez que nem o supostamente “básico”, que precisamos para viver, tem sido atendido. Assim, retoma-se a questão: como pensar em cultura, esporte, lazer e diversão? Para atender as demandas dos Núcleos BH Cidadania, a SMAES disponibilizou 10 Analistas de Políticas Públicas36 para realizarem o acompanhamento direto do Programa. Contratou, ainda, três Monitores37 de Esportes por núcleo e disponibilizou material e equipamentos para a prática esportiva nos locais de atuação. As equipes de monitores foram compostas, preferencialmente, por um estudante de Educação Física e dois moradores da área de abrangência. A presença do monitor-morador representou um diferencial, que deu visibilidade ao talento local, assegurou e viabilizou o desenvolvimento das ações do Núcleo, além de acelerar o processo de busca ativa das famílias para a participação no Programa e o de familiarização do público atendido. Quanto às atividades desenvolvidas, são oferecidas modalidades de esportes individuais e coletivas (lutas, danças, jogos, brincadeiras etc.). Apesar das diretrizes e orientações comuns, as ações desenvolvidas, assim como o


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público atendido, não são idênticas em todos os Núcleos. Variam conforme as especificidades da área, da demanda local, os equipamentos disponíveis e as habilidades dos monitores locais para o desenvolvimento das ações. O quadro a seguir apresenta as ações e o público atendido nos Núcleos BH Cidadania: AÇÕES

PÚBLICO-ALVO

Escolinhas de Esportes – campos, quadras, atletismo

Crianças e adolescentes de 6 a 17 anos

Lazer com crianças pequenas

Crianças de 0 a 5 anos

Atividades de Esporte/Lazer Socialização Infanto-juvenil

Crianças de 6 a 14 anos

Atividades de Esporte/Lazer, ProJovem

Adolescentes e jovens de 15 a 18 anos

Atividades de Esporte/Lazer, grupos com a Saúde

Hipertensos, diabéticos e portadores de sofrimento mental

Atividades de Esporte/Lazer, grupos com o CRAS e nas comunidades

Idosos e adultos

Atividades de Esporte/Lazer, grupos com a Iniciativa Privada

Crianças e adolescentes de 6 a 17 anos

Atualmente, em virtude da expansão do Programa BH Cidadania, as ações acontecem nos 26 territórios existentes. Nosso novo desafio é o nivelamento interno de informações, para que o Programa BH Cidadania seja de fato um modelo de gestão adotado pelos programas da SMAES, consolidando assim as ações intersetoriais.

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5.6.1 A adaptação da SMAES ao trabalho intersetorial no âmbito do BH Cidadania Apesar de algumas iniciativas isoladas, podemos dizer que a SMAES (assim como outras Secretarias) tem uma marcante herança setorial no histórico de construção e implementação de suas políticas. Com as novas diretrizes determinadas a partir da reforma político-administrativa da PBH em 2001 e com a subseqüente participação da SMAES no programa BH Cidadania, houve uma mudança de paradigma e um investimento institucional para a implantação de ações embasadas nesse novo modelo. Assim, a SMAES participa do BH Cidadania mantendo ações de esporte e lazer nos diversos Núcleos situados nas nove regionais da cidade. Neles são ofertadas atividades para um público variado composto por crianças, adolescentes, jovens, adultos, idosos e grupos especiais, tais como: hipertensos, diabéticos e depressivos. Assim, a SMAES, pela forma como organiza seu trabalho no Programa, atua de uma maneira essencial no desenvolvimento das ações, viabilizando recursos financeiros, materiais e de pessoal.


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Numa das avaliações do Programa BH Cidadania, feita por um consultor externo a pedido da própria Prefeitura de Belo Horizonte, o comportamento da SMAES foi apresentado como o de maior envolvimento com o Programa dentre as diversas Secretarias. Segundo Corrêa & Magalhães (2004, p.8), “[...] este envolvimento se concretiza na realização de ações específicas para as áreas-piloto, mas cuja formulação e implementação continuam a seu próprio cargo, com pequena participação das Regionais”. Nesta perspectiva, foram ressaltados os recursos institucionais que a referida Secretaria dispõe para desenvolver o trabalho em cada Núcleo regional do Programa. Citam-se, como exemplo, as equipes de trabalho compostas por Analistas de Políticas Públicas e Monitores de Esportes, presentes em cada Núcleo. O acompanhamento direto do Analista de Políticas Públicas, atuando como mediador e articulador, estabelece um elo entre as políticas setoriais e os programas da SMAES. Para além, a orientação e a formação dos Monitores de Esportes, no sentido de atuarem de forma receptiva às propostas de trabalho das temáticas, são pontos fundamentais em um modelo de intervenção intersetorial, pois aproximam as áreas e atores envolvidos nas ações. Dessa forma, podemos perceber que a SMAES teve, desde o início do Programa, um empenho considerável para a implementação de um modelo intersetorial de gestão, apesar de algumas dificuldades, que serão relatadas posteriormente. E esse investimento continua presente na sua organização nos dias de hoje, já que a referida Secretaria passa por um processo de transição, em que os seus outros programas começam a aderir ao trabalho intersetorial, seguindo as diretrizes da gestão municipal.

A atuação da SMAES no âmbito da proposta política do BH Cidadania vem reforçar a importância do esporte e do lazer como áreas das Políticas Sociais, uma vez que o objetivo principal do Programa é a inclusão social das famílias com altos índices de vulnerabilidade social da cidade. Entendemos que o envolvimento da SMAES no Programa vai ao encontro de uma proposta de criação de Políticas Públicas de Esporte e Lazer diferenciada, eficiente em relação aos gastos públicos, com reconhecimento, valorização e divulgação de todas as ações. Possibilita, também, o desenvolvimento de um trabalho social longitudinal, ou seja, realizado a longo prazo. (FARIA, 2009). Acreditamos que quando se desenvolve uma política com foco intersetorial, o resultado é um fortalecimento de todos os segmentos envolvidos, o que sem dúvida refletirá em uma oferta de serviços cada vez mais qualificada.

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5.6.2 Participação da SMAES no BH Cidadania: processo de aprendizagem


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A perspectiva da SMAES para os próximos anos é que a ampliação dos seus programas/políticas acompanhe o crescimento do BH Cidadania. A criação de novos Núcleos do Programa nos territórios do BH Cidadania demonstra uma preocupação em aproximar os bens e serviços oferecidos às famílias socialmente vulnerabilizadas, adequando-se, cada vez mais, ao modelo descentralizado de atuação. Outro fator importante relacionado ao processo de aprendizagem da SMAES dentro de uma proposta política descentralizadora diz respeito à ampliação da sua atuação, atendendo algumas demandas locais e de forma integrada com as comunidades. Assim, a SMAES segue no processo de entender, se adaptar e trabalhar com um modelo intersetorial com os demais parceiros, tanto do poder público quanto parceiros da iniciativa privada e comunidades atendidas.

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5.6.3 Limites e desafios da intersetorialidade para a SMAES Pensar o desenvolvimento de políticas públicas concebidas em uma lógica de intervenção intersetorial pressupõe, conforme nos alerta Faria (2009), o conhecimento recíproco e a confiança mútua entre os agentes e organizações públicas que atuam em parceria. Além disso, trabalhar numa perspectiva intersetorial, para Menicucci (2004), exige também mudanças de comportamento, de atitudes, de cultura profissional e de trabalho, ou seja, requer o desenvolvimento de valores, tais como cooperação, parceria, articulação e outros. Diante dessas linhas gerais sobre a concepção de intersetorialidade, são vários os desafios que se colocam para as Secretarias temáticas envolvidas no desenvolvimento do Programa BH Cidadania, uma vez que esse Programa adota a intersetorialidade como um dos princípios para sua gestão. No que tange à SMAES, não foram poucas as dificuldades enfrentadas para o desenvolvimento de ações intersetoriais. Inicialmente pode-se apontar a total ausência da discussão sobre o tema de políticas públicas nos cursos de graduação na área da Educação Física – principal área de formação do corpo técnico da SMAES. Essa deficiência na formação dos profissionais da área resulta no não entendimento do processo de formulação e implementação de políticas públicas, especialmente as Políticas Sociais e os princípios que estão embasando sua gestão. Aliado à defasagem de conhecimento dos profissionais da área, no caso da SMAES, adiciona-se a falta de entendimento por parte de alguns gestores que estiveram à frente desse órgão, desde a Reforma Administrativa do ano de 2001, quando a PBH introduziu os princípios da intersetorialidade e territorialidade para


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a gestão de suas políticas sociais. Assim, esta Secretaria não incorporou tais princípios no desenho de suas políticas. Elas ainda não eram realizadas de forma descentralizada, participativa e intersetorial, salvo algumas iniciativas mais pontuais. Agrava ainda mais o quadro apresentado nos parágrafos anteriores a não existência de uma Política Nacional de Esporte e Lazer, contendo definições, princípios e diretrizes para nortear as iniciativas da área no nível municipal, o que poderia contribuir para a adoção de princípios inovadores de gestão social. Porém, tem sido empreendido algum esforço no âmbito nacional. Visando consolidar o lazer e o esporte como política pública e direito social, já foram realizadas três Conferências Nacionais de Esporte e Lazer, nos anos de 2004, 2006 e 2010, quando foram apontadas diretrizes para a construção da Política Nacional para o setor. Como dito, uma compreensão restrita acerca da lógica do trabalho intersetorial por parte dos analistas e gestores da SMAES dificultou, de certa forma, sua adesão à proposta do BH Cidadania. Era preciso romper com práticas e comportamentos arraigados em uma lógica setorial e fragmentada e atuar de forma mais articulada com as demais áreas, tal como exigia a gestão do Programa. Dessa forma, a atuação da SMAES junto ao BH Cidadania enfrentou algumas dificuldades, que podem ser divididas em duas vertentes. A primeira delas, como já relatado anteriormente, relaciona-se a um contexto em que prevalecia, por parte dos técnicos e gestores, um entendimento parcial da concepção do trabalho intersetorial. Já a segunda vertente esbarra em questões de ordem estrutural. Com relação à primeira vertente, devemos reconhecer que até houve um certo investimento por parte do órgão para capacitação do corpo técnico no sentido de um melhor entendimento dos princípios de gestão que balizavam o BH Cidadania. Porém, essa iniciativa não atingiu a todos analistas e gestores de maneira uniforme, contribuindo para a permanência de serviços prestados de forma isolada e desarticulada. Muitas vezes era possível detectar sobreposição de ações, com outros programas atendendo o mesmo público com conteúdos semelhantes, porém com orientações e princípios diferenciados. Já os limites relacionados a questões de ordem estrutural associam-se ao número insuficiente de analistas para o desenvolvimento das propostas idealizadas. Outro fator diz respeito à ausência de espaços físicos adequados para uma boa prática de atividades esportivas e de lazer, exceto nas áreas reconhecidas como “Espaços BH Cidadania”. A organização desses equipamentos, até porque eles possuem espaços adequados, permite que o trabalho intersetorial seja melhor planejado e desenvolvido. Atualmente constata-se que esse cenário não prevalece no todo. Vários profissionais da SMAES procuraram se qualificar em cursos de formação na área


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de políticas públicas. Esse fato contribuiu não apenas para ampliar os conhecimentos na área, mas também possibilitou pensar melhor as potencialidades do esporte e lazer como conteúdo das Políticas Sociais. Além disso, permitiu alterar a prática profissional e desenvolver habilidades necessárias ao trabalho intersetorial. Como resultado foi possível estabelecer parcerias negociadas num patamar de igualdade entre as diferentes políticas, atenuando um pouco a hierarquia existente entre as áreas. Uma grande contribuição do Programa BH Cidadania para a SMAES foi o impulso para que ela repensasse a lógica dos seus outros programas desenvolvidos, adotando gradativamente a intersetorialidade como princípio de gestão e procurando desenvolver suas ações de forma mais articulada, tanto internamente como externamente, aprimorando seu relacionamento com outros órgãos da PBH.

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5.6.4 Possibilidades do trabalho intersetorial para o esporte e lazer Até a década de 1970, as ações dos profissionais de Educação Física se restringiam a ministrar aulas de Educação Física no contexto escolar e organizar treinamentos, em geral voltados para a competição (SANTOS, 2004). Ao longo do tempo, segundo Santos (2004), as necessidades do mundo moderno ampliaram o rol de atuação do Educador Físico. O esporte deixou de ser apenas rendimento para ser considerado em suas condições plurais: esporte para lazer, esporte escolar e esporte de inclusão. Nesse mesmo cenário, a intersetorialidade surgiu como um novo paradigma de gestão para políticas públicas, em função do esgotamento do modelo setorial, homogêneo e centralizador (SILVA, 2007). Além das novas demandas emergentes, a legitimação da Educação Física em 1998 e a criação do seu primeiro código de ética, em 2000, possibilitaram um grande avanço na atuação do Educador Físico, assim como na credibilidade do seu trabalho. Atualmente a Educação Física possui muito mais maturidade moral, intelectual e científica, o que facilita uma atuação junto a outros setores, sobretudo, de forma multidisciplinar. As complexas relações presentes no mundo contemporâneo exigem um profissional com competência para agregar valor na sua intervenção social, de modo a conciliar seu saber ético-científico às necessidades das pessoas praticantes de atividade física, nas esferas biológica, fisiológica, psicológica, emocional e/ou social. Na Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, através da SMAES, os Profissionais de Educação Física, sejam Monitores de Esportes, estagiários ou Analistas de Políticas Públicas, começaram a trabalhar em projetos sociais no início da década de 1990. Em relação ao trabalho intersetorial, foi após a Reforma


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Administrativa de 2001 que a SMAES começou a buscar integração entre suas ações e as diversas áreas da administração municipal. Na prática, para se adequar ao trabalho realizado intersetorialmente, os profissionais precisam se capacitar, além de criar subsídios para reconstruir sua forma de integrar, compreender e agir sobre o ambiente em que atuam. Segundo Ude (1999), é preciso compreender os fatos e pessoas de forma intersetorial e multidisciplinar ao invés de ter um olhar fragmentado sobre os mesmos. Além disso, não é possível sair da vulnerabilidade sem estabelecer uma nova visão de mundo e sem resgatar os vínculos sociais. Esses vínculos devem acontecer nas esferas do trabalho, da escola, da família, da comunidade local, do lazer etc. Daí a importância da versatilidade e sensibilidade do Profissional de Educação Física, sobretudo aqueles engajados em projetos de inclusão, como o BH Cidadania, por exemplo. A experiência de uma intervenção mais articulada proporciona cada vez mais, ao profissional de Educação Física, identificar melhor os problemas concretos, além de potencializar as soluções, causando um impacto mais positivo nas condições de vida dos grupos atendidos. Torna-se muito difícil promover, em um modelo de operação fragmentada, conforme afirmam Junqueira et al. (1998), condições de inclusão social. Desta forma, pensar o lazer e atividades físicas como importantes estratégias de promoção da inclusão social requer sua conexão com outras políticas sociais, de forma a ampliar os impactos para a população atendida. Concluindo, vale ressaltar que o Profissional de Educação Física tem em suas mãos grandes instrumentos transformadores: o corpo e o movimento.

Rafael Frois38 Samir Hadad39 Silvana Veloso40

5.7.1 A sociedade do conhecimento e da informação Ingressos para ir a espetáculos que são comprados em portais especializados, educação realizada à distância, experiências de uma viagem ou uma atividade de lazer compartilhadas em rede, busca de vagas de emprego online, serviços públicos 38

Rafael Frois; turismólogo; Coordenador-Educador

39

Samir Hadad, mestre em Sistemas de Informação e Superintendente de Inclusão Digital

40

Silvana Veloso, mestre em Educação-UFMG e Diretora de Inclusão Digital da Prodabel

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5.7 O BH Digital nos territórios do Programa BH Cidadania: o diálogo como construção da intersetorialidade das políticas de inclusão


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eletrônicos, fiscalização sobre os orçamentos governamentais e protestos divulgados e organizados pelas redes sociais são exemplos que demonstram que o computador está modificando a maneira das pessoas se organizarem e relacionarem, fenômeno que tem sido denominado por alguns pesquisadores de Cultura Digital. No mundo contemporâneo, é indiscutível que aquelas pessoas que não têm acesso às novas Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs), em especial os moradores das periferias dos grandes centros urbanos, estão excluídas digitalmente. Não se trata mais de saber usar o computador como ferramenta capaz de melhorar a condição de trabalho, mas de saber lidar com um recurso tecnológico que vem reestruturando e criando novas formas de organização social, econômica, política e cultural. Preocupados com os impactos causados pelas novas TICs no desenvolvimento social, econômico e cultural de suas comunidades, os governos de diversos países têm realizado pesquisas e criado indicadores de avaliação para medir a acessibilidade e o uso dessas tecnologias. No Brasil, o Comitê Gestor de Internet (C.G.I) é o instituto responsável pela realização de pesquisas sobre “Uso das Tecnologias da Informação e da Comunicação” e, de forma geral, os resultados demonstram avanços de acessibilidade e do uso dessas tecnologias em todo o país. Essas pesquisas apontam que o país possui mais de 60 milhões de usuários de computador e 54 milhões de usuários de internet. No entanto, ao analisá-los qualitativamente, os números também apontam que ainda há desigualdade entre as classes sociais quanto ao acesso e ao uso das tecnologias. As classes sociais A e B representam 81% dos usuários do computador. Apenas 10% das classes sociais D e E são usuários das novas tecnologias do conhecimento e da informação. Os custos elevados do acesso à internet e a falta de domínio do computador são os principais obstáculos encontrados pela população de baixa renda e baixa escolaridade para sua inclusão digital. Diante desses fatos, a conclusão que se chega é que a política de inclusão digital é também uma ação de inclusão social e de fomento à participação democrática na sociedade do conhecimento e da informação. Os governantes, preocupados com mais esse fator de exclusão, começam a implantar programas para garantir que o cidadão de baixa renda tenha acesso a essas novas tecnologias.

5.7.2 O Programa BH Digital A partir de 2005, a Prodabel passou a coordenar as ações de inclusão digital que se encontravam dispersas em diversas secretarias da Prefeitura de Belo


5.7.3 A parceria entre o BH Digital e o Programa BH Cidadania De 2005 a 2010, o Programa BH Digital implantou 271 Telecentros e 40 Áreas de Acesso à Internet, duas dessas nos aglomerados. Desses, trinta Telecentros estão instalados nos Espaços BH Cidadania, onde são desenvolvidas ações de TICs, que vão desde cursos regulares de informática básica e digitação, passando pela orientação para o uso da internet, cursos de educação a distância, além de complementar a formação de diversos coletivos do Pró-jovem Adolescente, dos grupos de terceira idade e Educação de Jovens e Adultos (EJA).

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Horizonte. No ano 2006 foi implantado o Programa BH DIGITAL. O resultado é que atualmente existem vários centros de inclusão digital instalados em bibliotecas públicas, centros culturais, associações comunitárias, ONGs, estações de ônibus e nos equipamentos sociais da prefeitura, como os Espaços BH Cidadania, para atender principalmente a população que reside nas áreas de maior vulnerabilidade social. Atualmente, existem quatro modalidades de acessibilidade ao computador e à internet providos pela Prefeitura de Belo Horizonte: a Unidade Móvel, os Telecentros, os Postos de Internet Municipal (PIMS) e as Áreas de Acesso à Internet. A Unidade Móvel é uma carreta equipada com quatorze computadores, um televisor e um DVD que circula pela cidade, nas regiões de maior vulnerabilidade social, ofertando acesso à internet e cursos de informática para jovens e adultos. Os Telecentros são espaços que possuem entre dez e vinte computadores, conectados à Internet banda larga, para o uso livre de cursos, para cursos de informática básica, cursos profissionalizantes, oficinas especiais, acesso aos serviços públicos via web e impressão de documentos. Os PIMs são espaços que possuem entre três a cinco computadores, destinados somente para consulta a informações e programas que estão na Internet. Estes, como os Telecentros, também estão instalados em associações de bairros, igrejas, bibliotecas, estações de ônibus e ONGs. As Áreas de Acesso à Internet são as praças, as vilas e as favelas que recebem sinal de Internet onde o cidadão pode, após fazer o seu cadastro no site da Prefeitura, acessar gratuitamente a internet, diariamente, por duas horas. O Programa BH Digital, por meio dos seus centros de inclusão digital instalados na cidade, principalmente nas periferias, tem possibilitado aos cidadãos que residem ou trabalham no seu entorno o acesso a várias atividades, como: utilizar o computador e a internet para melhorar sua formação profissional, o acesso ao conhecimento e à informação, possibilitando a uma cidadania participativa.


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O Programa BH Digital oferece cursos de TICs, como manutenção de hadware e software, aos 86 jovens-monitores contratados pela Prefeitura. Esses jovens moram nos territórios de abrangência do BH Cidadania e são os agentes multiplicadores do conhecimento em suas comunidades. Tiveram o primeiro contato com o computador nos cursos oferecidos pelos próprios Telecentros e, hoje, se tornaram monitores dos mesmos, atendendo à comunidade que está no entorno, como o caso do CRAS Cruzeirinho – Regional Leste, do BH Cidadania Senhor dos Passos – Regional Noroeste, e do Zilah Spósito – Regional Norte, dentre outros. O público que busca os serviços dos Telecentros do BH Cidadania é bastante diversificado. No início do Programa, esses espaços eram frequentados principalmente por crianças e adolescentes, mas atualmente é possível perceber, cada vez mais, a presença de adultos, idosos e mulheres chefes de família que buscam informações, formação profissional e social, como também formas de se relacionarem e praticar atividades de lazer através da internet. A presença do Programa BH Digital nos territórios do Programa BH Cidadania tem contribuído para a redução do fenômeno da exclusão social. Mas, entretanto, é importante que os gestores e formuladores desses Programas continuem dialogando sobre ações que podem melhorar a qualidade dos serviços prestados nos Telecentros.

5.7.4 O diálogo para construção da intersetorialidade Nestes anos de execução dos programas sociais da Prefeitura, os gestores e técnicos puderam verificar que são diversos os fatores que contribuem para a exclusão do cidadão. Neste sentido, a continuidade e intersetorialização dos programas sociais têm contribuído para a melhoria de vida daqueles que precisam do poder público. As políticas do Programa BH Cidadania estão estruturadas em um só espaço, com objetivo de integrar as diversas ações que podem minimizar a exclusão social do cidadão. Nesse espaço, encontram-se os programas de transferência de renda, de acompanhamento familiar, de combate à violência e ao racismo, de defesa dos direitos da criança, da mulher e do idoso e de inclusão digital, como os Telecentros. As atividades de inclusão digital que acontecem nos Telecentros, integradas a outras dos programas de inclusão do BH Cidanania, têm contribuído para mudar a vida de várias famílias. Em especial a vida dos jovens que trabalham como monitores dos Telecentros. Pois eles, que também residem nos territó-


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rios do BH Cidadania, estão tendo a possibilidade de uma inserção no mundo do trabalho, o que também tem contribuído para reduzir os índices de pobreza e do desemprego juvenil. Os Telecentros podem oferecer outras possibilidades de formação além dos cursos de informática básica, do acesso livre ao computador e à internet. Esses espaços devem ser pensados como o lugar onde a comunidade deverá discutir as tecnológicas, com perspectivas de melhorar a qualidade de vida dos indivíduos e das comunidades. São lugares que devem canalizar as lutas que fortalecem a democracia, o direito do consumidor, na produção de conteúdos locais para web. Os Telecentros que estão nos espaços BH Cidadania devem estar adequados para atender as diversas ações planejadas pelos técnicos e pelas comunidades. Neste sentido, a Prodabel, preocupada com os altos custos das atualizações tecnológicas, tem articulado uma rede de parceiros: governos, empresas e sociedade civil, com o objetivo de captar recursos financeiros, técnicos e pedagógicos para melhorar a infraestrutura de manutenção dos equipamentos de informática, da conexão de internet e de logística de atendimento, bem como a adequação dos cursos demandados pelas comunidades. Mas se a atualização das TICs é um fator essencial para garantir a qualidade dos serviços prestados à comunidade, é fundamental manter um ambiente de colaboração e diálogo entre os gestores e técnicos desses Programas. Pois, apesar de os Programas BH Digital e Programa BH Cidadania terem sido formulados em espaços diferentes, a metodologia deve ser pactuada, porque o combate a todas as formas de exclusão é o principio de todas as políticas sociais implementadas pela Prefeitura.

Adilana de Oliveira Rocha Alcântara41

A Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), na perspectiva do direito humano à alimentação adequada, é compreendida como a realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econômica e ambientalmente sustentáveis. O di41 Comunicadora Social, Pedagoga - Gerente de Educação para o Consumo Alimentar, da Secretaria Municipal Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

5.8 A Segurança Alimentar e Nutricional e o BH Cidadania


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reito à alimentação é parte dos direitos fundamentais da humanidade, definidos pela FAO (Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação) no Pacto Mundial de Segurança Alimentar, de 1985, do qual o Brasil é signatário. A Secretaria Municipal Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional (SMASAN) constrói suas ações com base no conceito de SAN, enfatizando os aspectos do acesso e da disponibilidade em termos de suficiência, continuidade e preços estáveis e compatíveis com o poder aquisitivo da população; da assistência alimentar à população socialmente vulnerável, ressaltando a importância da qualidade, a valorização dos hábitos alimentares adequados e a compreensão da segurança alimentar e nutricional como requisito básico para a promoção e proteção da cidadania. Geralmente, associa-se SAN à fome, mas existem outros problemas que também se encontram nessa área, como as doenças veiculadas por alimentos (como as infecções e toxinfecções alimentares) e as doenças associadas a hábitos alimentares inadequados (como obesidade, sobrepeso, diabetes, hipertensão, doenças cardíacas e câncer). A política de SAN do município de Belo Horizonte inclui, portanto, a preocupação com a vida saudável e a educação para o consumo alimentar, eixos importantes para a Secretaria Municipal Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional e, também, essenciais para as áreas de atuação do BH Cidadania. Nessa perspectiva, a política municipal de segurança alimentar tem uma interface importante com o Programa BH Cidadania, ainda que as articulações e ações locais estejam ainda em construção. A SMASAN é uma secretaria relativamente nova, tendo sido criada em 1993. A sua estrutura organizacional atual, ainda centralizada, sem representação regional, dificulta a comunicação nos espaços regionais e comissões locais, prejudicando o trabalho intersetorial e contribuindo para uma interação aquém da desejada com o BH Cidadania. Sabe-se, contudo, que a descentralização é importante no trabalho de base local; no entanto, não pode ser um impeditivo para a articulação e a construção de ações intersetoriais. A participação da SMASAN no Programa BH Cidadania precisa ser reforçada. As dificuldades iniciais, causadas em ampla medida pela falta de socialização das informações para a equipe técnica, relativas à natureza do Programa e à sua gestão, ainda não foram superadas. No início, houve muita rotatividade na representação da SMASAN no Grupo de Trabalho do Programa BH Cidadania (GT), o que também acabou prejudicando a ampliação da parceria. O BH Cidadania, assim como outros programas da Prefeitura, demanda bastante da SMASAN a disponibilização de gêneros alimentícios para o prepa-


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ro de lanches e refeições. Porém, ainda não está clara, para todas as Secretarias temáticas, a importância de uma atuação mais significativa desta Secretaria no Programa. Como já foi dito, SAN é algo bem mais completo e abrangente que a simples disponibilização de alimentos. Por outro lado, a maior dificuldade da SMASAN é exatamente o fornecimento de lanches. Não há estrutura para esse tipo de fornecimento. A SMASAN tem dificuldades para articular o público do BH Cidadania em ações de educação alimentar e nutricional mais duradouras, pois ainda há pouco conhecimento, tanto por parte das coordenações dos espaços quanto da comunidade, sobre a necessidade desse trabalho e o seu benefício para saúde e qualidade de vida das pessoas. Além do mais, considerando-se às várias ações de SAN no município, a SMASAN possui um quadro técnico reduzido, apesar de bem qualificado para as atividades que executa. A pouca disponibilização de recursos financeiros também interfere no desenvolvimento das ações, especialmente quando se trata do Programa de Mobilização e Educação para o Consumo Alimentar. Essas dificuldades têm sido enfrentadas com a ampliação de parcerias, especialmente com as Secretarias Municipais de Saúde e de Política Social, que têm avançado nas discussões de promoção da saúde com vários órgãos da PBH. A aproximação com tais secretarias tem contribuído para intensificar e aperfeiçoar as ações desenvolvidas na atenção básica da segurança alimentar e nutricional, destacando o eixo de alimentação saudável. Além disso, essa atuação intersetorial tem permitido conquistas e avanços significativos, especialmente, no processo de elaboração e efetivação das ações. Uma cultura de cooperação intersetorial vem sendo construída na SMASAN. Contudo, essa perspectiva é ainda tímida, acontecendo principalmente por meio da participação em alguns fóruns, conselhos e comissões locais, o que tem facilitado a interlocução entre os diversos atores, especialmente os profissionais da saúde, assistência social e comunidades do CRAS, favorecido a mobilização e a participação comunitária e estimulado o aparecimento das demandas locais. Neste sentido, o BH Cidadania tem contribuído significativamente para a atuação da SMASAN, favorecendo a discussão acerca da questão da segurança alimentar junto a outras áreas da ação governamental. Não há como desenvolver uma política pública sem integrar ações, programas e projetos que visam ao atendimento integral do cidadão. É essa intersetorialidade que fomenta diversos projetos e programas na busca de soluções para os problemas da comunidade. No entanto, é necessário que se promova uma maior apropriação do trabalho intersetorial por todas as


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categorias profissionais da SMASAN, que inclui as equipes de nutrição, economia, serviço social, agricultura, comunicação, controle de qualidade de alimentos, orçamento e finanças, entre outras. Muitas das ações intersetoriais acontecem mais em função do perfil de alguns profissionais, que são mais sensíveis a esse tipo de trabalho, e não porque é uma prioridade institucional. Dada a relevância do BH Cidadania, é imprescindível a representação da Secretaria Municipal Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional em todos os fóruns do Programa, de forma a garantir a participação contínua nas discussões. Isso ainda é uma dificuldade em função de infraestrutura, como recurso humano e transporte. A expectativa é de que haja uma construção coletiva das ações a serem desenvolvidas no BH Cidadania, sempre buscando o impacto na qualidade de vida da comunidade. A alimentação e a nutrição são requisitos básicos para a promoção e proteção do direito à saúde. São elas que garantem a afirmação plena do potencial de crescimento e desenvolvimento humano, com qualidade de vida e cidadania. A Promoção da Alimentação Saudável, por exemplo, é um eixo estratégico da Promoção da Saúde para buscar a melhoria da qualidade de vida da população por meio de ações, integradas e intersetoriais, que precisam dialogar com as diversas áreas do governo, além dos setores privado e não governamental. Nessa perspectiva, para aprimorar e fortalecer o trabalho intersetorial nas práticas profissionais, tanto a SMASAN como o BH Cidadania ainda precisam melhorar os fluxos e as dinâmicas de comunicação. É preciso dialogar mais, estabelecer melhor as parcerias e compartilhar, não apenas conhecimento, mas também compromissos, e investimento técnico e financeiro. Na dimensão política, a experiência da Secretaria Municipal Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional se destaca por estar ampliando as ações de segurança alimentar e nutricional desde governos anteriores, sem sofrer descontinuidade. Sem nenhuma dúvida, a SMASAN ainda pode contribuir mais diretamente com o referido Programa, a partir de ações educativas de promoção da alimentação saudável e da saúde; da implantação de hortas escolares e comunitárias e, também, por meio da expansão de projetos de comercialização de alimentos de baixo custo junto à população das áreas do BH Cidadania. O Programa de Mobilização e Educação para o Consumo, da SMASAN, tem como enfoque prioritário o resgate de hábitos e práticas alimentares saudáveis que valorizem a produção e o consumo de alimentos de baixo custo e elevado valor nutritivo, desde os primeiros anos de vida, passando pela idade adulta até a terceira idade. Essa prática pressupõe, portanto, a socialização do conhecimento sobre alimentação e sobre a prevenção dos problemas nutricio-


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nais, como a desnutrição – incluindo carências de micronutrientes – até a obesidade e demais Doenças Crônicas Não Transmissíveis (DCNT). Dessa forma, aliada à promoção de estilos de vida saudáveis, a promoção de práticas alimentares saudáveis se constitui como uma estratégia de vital importância para o enfrentamento dos problemas alimentares e nutricionais no contexto atual. Em 2010, a SMASAN iniciou um trabalho de mobilização e sensibilização junto às coordenações dos CRAS e, assim, tem construído, passo a passo, um projeto de segurança alimentar e nutricional adequado ao público de cada núcleo BH Cidadania. O projeto apresenta, inicialmente, uma proposta de realização de oficinas de educação alimentar e culinária saudável, cuja metodologia seja participativa e dinâmica, com exposição dialógica e uma abordagem pedagógica que estabeleça uma relação entre teoria e prática, propiciando a construção coletiva do conhecimento. Ou seja, mobilizando para a mudança, sem fazer imposições. As oficinas incentivam e resgatam a alimentação saudável, com ênfase no consumo de frutas, verduras e legumes e na redução do consumo de gorduras, açúcar e sal, considerando os aspectos culturais e regionais e abordando a importância da higiene no preparo dos alimentos, inserindo-se no contexto de modos de vida saudáveis. Atualmente, esse trabalho atende uma demanda espontânea de escolas, creches, centros de saúde, centros de convivência de idosos, centros de referência em assistência social e outros espaços da cidade. Entretanto, sabendo da importância da alimentação saudável para promoção da saúde e qualidade de vida, a SMASAN quer construir esse espaço de reflexão em todos os espaços BH Cidadania. Outro programa que está pronto para compor esse leque de ações de Segurança Alimentar e Nutricional no BH Cidadania é o Hortas Escolares e Comunitárias, visando garantir o autoabastecimento e melhorar a qualidade da alimentação, associando a preocupação ambiental à difusão de técnicas para cultivo de hortaliças. Nas escolas, o conteúdo de várias disciplinas, como ciências, matemática e português, é aplicado ao manejo da horta. Além disso, os alimentos da horta têm servido para enriquecer a alimentação escolar. Esse tipo de iniciativa, contudo, muitas vezes esbarra nos custos do projeto e na falta de espaço para cultivo nos quintais das residências. Por isso, há a preocupação com o desenvolvimento de espaços alternativos de produção, tais como: pneus, garrafas plásticas de refrigerantes, sucatas da construção civil (tubos de pvc, tijolos cerâmicos, etc.). Pretende-se conciliar o trabalho das oficinas de educação alimentar com uma proposta de plantio em espaços alternativos. O Programa Abastecer é também estratégico e pode compor a rede do BH Cidadania, buscando, assim, a aproximação com as populações mais carentes. Os pontos instalados pelo programa comercializam hortifrutigranjeiros,


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carnes e pescados, café e biscoitos. Há neles um conjunto de verduras, legumes e frutas vendidos a um preço único. Os equipamentos são padronizados e construídos pelos próprios permissionários, selecionados a partir de licitação pública. Essa estratégia também favorece a regulação de preços no mercado privado. Essa possibilidade precisa ser discutida intersetorialmente. Enfim, são muitos os desafios, mas também as possibilidades de articulação intersetorial que podem ser construídas entre a Secretaria Municipal Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional e o BH Cidadania. Não há dúvidas de que quando as soluções são encaminhadas de maneira integrada, respeitando a contribuição e autonomia de todos os atores envolvidos, a ação torna-se mais eficiente, numa concepção ampliada de desenvolvimento e de construção da cidadania, buscando superar a fragmentação das políticas, considerando o cidadão na sua totalidade.

5.9 A construção da equidade em saúde no território: A Saúde e o Programa BH Cidadania

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Gláucia de Fátima Batista42 Eliane F. Drumond43 Maria Núbia Alves Cruz44 Rejane Reis45 Heloisa M. Muzzi46 Sônia Lansky47 Maria Luísa F. Tostes48 Colaboradores49

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

O Município de Belo Horizonte consolidou-se como referência de atenção à saúde, tornando-se vanguarda nacional na implantação de políticas públicas. 42 Referência Técnica da Assessoria da GEAS/SMSA-BH, representa a Secretaria de Saúde no GT BH Cidadania. 43

Médica Epidemiologista.

44

Referência Técnica da Coordenação de Saúde da Criança e Adolescente - SMSA/BH.

45

Médica da Coordenação de Atenção à Criança - SMSA/BH.

46

Referência Técnica da SMSA/BH.

47

Coordenadora do Comitê de Prevenção de Óbitos Fetal, Infantil e Materno - SMSA/BH.

48

Gerente da Gerência de Assistência-GEAS-SMSA/BH.

Colaboradores: Luzia Toyoko Hanashiro e Silva, Daniele do Amaral Silva, Elan Martins, Gláucia Alves, Vanessa Almeida, Fábio P.B. Carvalho, Eliana M.O. Sá, Carlos Alberto Tenório Cavalcante, Renato César Ferreira, Delmar H. Pereira, Fátima Morelli. 49


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Os avanços para a consolidação do SUS, como a implementação da Estratégia Saúde da Família, eixo orientador da atenção primária, bem como a estratificação do território em categorias diferenciadas de risco e vulnerabilidade à saúde, foram decisivos na busca da equidade. Nesse novo paradigma a política de saúde desloca o eixo de alocação dos recursos públicos para a ampliação da cobertura da atenção à saúde integral, buscando ainda garantir equidade na atenção à saúde de grupos mais vulneráveis e em situação de risco social e pessoal. Essa nova lógica compreende a formação da cidade como espaços/territórios onde grupos sociais com perfis epidemiológicos e problemas de saúde distintos necessitam de cuidado e acesso diferenciados aos serviços de saúde. A base territorial/populacional enfocada sob o critério de risco epidemiológico torna-se relevante para o Modelo de Atenção à Saúde proposto pelo SUS em Belo Horizonte. Cada um dos nove Distritos Sanitários é composto por cerca de 10 a 23 Centros da Saúde e se responsabiliza por uma área, definida em certo espaço geográfico, populacional e administrativo, onde adscreve a população de seu território de responsabilidade, denominado área de abrangência. As áreas de abrangência de cada Distrito Sanitário e de cada Centro de Saúde são constituídas por setores censitários, conforme o IBGE, e foram definidas pela frequência da população aos serviços de saúde, barreiras geográficas, malha viária e local de residência dos usuários. Avançando na construção desse novo modelo de saúde, a partir de 1998, em consonância com a Constituição Federal e para apontar os diferenciais intra-urbanos, a Secretaria Municipal de Saúde de Belo Horizonte construiu o Índice de Vulnerabilidade à Saúde (IVS), que avaliou, nos domicílios: o abastecimento de água, esgotamento sanitário e o destino do lixo, o tipo de habitação e o número de moradores, o percentual de analfabetos, chefes de família com menos de quatro anos de estudo, o percentual de renda de chefes de família até dois salários mínimos, óbitos por doenças cardiovasculares em população de trinta a cinqüenta e nove anos, óbitos em população menor de setenta anos, óbitos em menores de cinco anos e chefes de família de dez a dezenove anos. Através do IVS foram definidas quatro categorias de risco à saúde no município: risco baixo (28% da população), risco médio (38% da população), risco elevado (27% da população) e risco muito elevado (7% da população) (Figura 2). As ações dirigidas às populações das áreas de risco elevado e muito elevado são prioritárias.


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Figura 2: Índice de Vulnerabilidade à Saúde (IVS)

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

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Fonte: Índice de Vulnerabilidade à Saúde / SMSA e CENSO 2000-IBGE

A partir da constatação da insuficiência das respostas dadas de forma isolada por cada setor da administração pública às questões complexas apresentadas pelas regiões socialmente mais vulneráveis, em Belo Horizonte tem-se buscado construir a possibilidade do trabalho intersetorial, envolvendo áreas como saúde, educação, assistência social, segurança alimentar e nutricional, entre outros. Os Espaços BH Cidadania são a tradução dessa busca. Assim, considerando o território como o “locus” privilegiado para a construção de políticas públicas, implantou-se em 2002 o Programa BH Cidadania, com o objetivo de promover a inclusão social das famílias residentes em nove áreas-piloto socialmente críticas, definidas para intervenção, uma em cada Região Administrativa do Município. As ações do Programa se organizam por “um ou vários equipamentos dedicados à integração das políticas públicas, situado no coração das áreas de grande vulnerabilidade, articuladas em torno de uma Unidade de Apoio à Família e à Cidadania, atendendo a um público entre mil a cinco mil famílias” (Revista Pensar BH nº 7-2007). Novos Espaços BH Cidadania estão sendo implantados. Em janeiro de 2010, nos Espaços BH Cidadania estavam inseridos setores censitários de 23,8% (n=35) Centros de Saúde, dos 147 que compunham a rede. Na área da saúde, os investimentos estão focados em ações de vigilância, prevenção, promoção e assistência em saúde que têm por objetivo a promoção de mudanças efetivas nos hábitos e condições de vida da população. As diretrizes do modelo são a gestão participativa e o controle social, que se traduzem pelo


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acesso universal, estabelecimento de vínculo, corresponsabilização do cuidado com busca da autonomia do indivíduo/família, atuação em equipe, assistência integral e resolutiva, busca da equidade, assim como a participação no planejamento e desenvolvimento de ações intersetoriais e o acolhimento, acolhimento entendido como expressão de escuta qualificada, relação cidadã e humanizada. Áreas dos Centros de Saúde do Distrito Sanitário Barreiro (Independência, Mangueiras, Santa Cecília, Urucuia, Vale do Jatobá, Vila Pinho, Barreiro de Cima e Vila Cemig); Distrito Sanitário Centro-Sul (Cafezal, São Miguel Arcanjo, Santa Rita de Cássia e Santa Lúcia); Distrito Sanitário Leste (Alto Vera Cruz, Taquaril, Vera Cruz, Mariano de Abreu e Novo Horizonte); Distrito Sanitário Nordeste (Vilas Reunidas, Marinalva Baleeiro e Nazaré); Distrito Sanitário Noroeste (Pindorama, Pedreira Prado Lopes, Califórnia, Jardim Alvorada, São José, Santos Anjos e São Cristovão); Distrito Sanitário Norte (Felicidade, Primeiro de Maio, Jaqueline I e Providência); Distrito Sanitário Oeste ( Havaí, São Jorge e Ventosa); Distrito Sanitário Pampulha (Confisco, Santa Terezinha, Dom Orione, Ouro Preto, Santa Rosa); e Distrito Sanitário Venda Nova (Jardim Leblon) fazem parte dos Espaços BH Cidadania, que se traduz num território privilegiado de investimentos do trabalho intersetorial. A estratégia de Saúde da Família, voltada especialmente para as populações de alta vulnerabilidade à saúde, propicia maior capilaridade, conhecimento do território e da população, da dinâmica familiar e social, fundamentais para o desenvolvimento bem sucedido de ações intersetoriais. Os Agentes Comunitários e demais membros da equipe de Saúde da Família evidenciam na rotina do trabalho situações de fragilidades pessoais, familiares, sociais ou urbanas que se beneficiam de uma rede de proteção organizada pelas Políticas Públicas. Outro exemplo de investimento são as Academias da Cidade, cuja implantação iniciou-se em 2006 no Espaço BH Cidadania do Mariano de Abreu. Em 2010, havia trinta Academias da Cidade em funcionamento, com aproximadamente 16.500 cidadãos acompanhados na atividade física. Um dos objetivos das Academias é contribuir na promoção e prevenção dos fatores de risco para a obesidade, doenças cardiovasculares e diabetes, evitando as incapacidades e óbitos, especialmente os precoces, por estes agravos. Por meio da integração entre saúde, segurança alimentar, direitos de cidadania, assistência social, lazer, esportes, cultura, educação, entre outros, criam-se oportunidades de abordagens intersetoriais e integrais nestes atendimentos, com melhorias efetivas no estado de saúde da população. Também foram implementadas ações de transferência de renda e inclusão produtiva. O sucesso do programa deu-se em parte por esta integração que, quando bem ajustada, garante a atenção integral dos


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usuários pelo sistema. Dessa forma geram-se benefícios à população assistida, como pode ser observado na redução da busca por atendimento nos Centros de Saúde entre os que freqüentavam as Academias e apresentavam anteriormente queixas de problemas de saúde mal definidas. É importante ressaltar que a maioria dos freqüentadores das Academias eram portadores de hipertensão, diabetes, sedentarismo e obesidade, entre outros. Um dispositivo, disponibilizado para todos os cidadãos, que é relevante na linha de promoção e prevenção, promovendo o bem estar físico e emocional e melhora da qualidade de vida, é o Lian Gong, prática de atividade física chinesa. As atividades são realizadas nas unidades da Secretaria Municipal de Saúde e em espaços abertos da cidade, como parques e praças. Entre os praticantes do Lian Gong – portadores de diabetes, de doenças cardiovasculares e articulares - observou-se relatos de redução significativa da dor e da necessidade de utilização de medicamentos. Entre as metas prioritárias da área de saúde para os Espaços BH Cidadania encontra-se a ampliação da cobertura de saúde bucal. Observou-se, antes da implantação do Programa, por exemplo, que entre as crianças residentes em áreas cobertas pelos Espaços BH Cidadania havia, em média, menos crianças livres de cáries em relação às crianças residentes nas demais áreas do município. Ainda que a equiparação das equipes não tenha atingido sua plenitude – uma equipe de saúde bucal para cada equipe de saúde da família, resultados do trabalho já desenvolvido apontam para um maior número de crianças menores de 6 anos livres de cárie (70% das crianças matriculadas na educação infantil) e ampliação do acesso às ações de promoção, prevenção e reabilitação em saúde bucal para as crianças residentes nestas áreas. O Projeto Especial Família Cidadã: Cidade Solidária é uma estratégia de intervenção e acompanhamento das famílias mais vulneráveis presentes nos territórios do Programa BH Cidadania que procura desenvolver, de forma especial, atendimento integral e intersetorial, organizado através da convergência da oferta de ações governamentais e não governamentais para a promoção dos direitos e fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários. É uma das respostas no sentido de formatar políticas públicas de integração e potencialização dessas políticas para as famílias muito vulneráveis, agregando a parceria e o envolvimento da sociedade civil e do empresariado. Para cada uma das cerca de 30 famílias de cada Espaço BH Cidadania, beneficiárias do Programa Bolsa Família e que apresentam outros riscos sociais e de saúde, será elaborado um Plano de Ação Familiar, que reúne esforços conjuntos das diversas políticas públicas, sociedade civil organizada e empresas para a oferta qualificada de ações que buscam o de-


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senvolvimento da família e a perspectiva de saída da situação de grandes riscos em um menor prazo possível, com investimentos em educação, profissionalização e inserção no trabalho para melhorar a inserção social da família. Projetos como o Programa Saúde Escola e Cuidador do Idoso Frágil realizam ações focadas em vulnerabilidades determinadas pelos ciclos de vida, somando-se às intervenções básicas do Centro de Saúde. Uma questão desafiadora para o trabalho intersetorial na Saúde refere-se ao grande volume de trabalho, cada vez mais diferenciado, com aumento de demanda e de complexidade dos casos. Ações coletivas, intersetoriais e busca de parcerias na comunidade são ações que devem ser planejadas e incluídas nas agendas dos profissionais de forma sistemática e rotineira. Há ainda fragmentação na atuação das políticas sociais que precisam ser trabalhadas com todos os parceiros: as famílias e seus problemas são responsabilidade de todos conjuntamente e não de cada setor em particular. Apesar do grande esforço em direção à intersetorialidade, os trabalhos ainda seguem a lógica setorial dominante. O desafio é a priorização efetiva de áreas de risco e de se trabalhar com foco nas necessidades da população, numa perspectiva de integração, com metodologia intersetorial de trabalho para atuação efetiva nestes territórios, trabalhando indicadores também unificados. Indicadores unificados refletiriam processos e resultados de ações coletivamente construídas, visando melhorias na qualidade de vida das populações alvo. Dessa maneira, os limites e possibilidades de cada indicador e de cada parceiro seriam mais amplamente conhecidos e reconhecidos. Outro ganho resultante dessa proposta coletiva de indicadores para o BH Cidadania seria o maior reconhecimento de suas especificidades/necessidades pelas equipes que não atuam junto a essa população. Observa-se, ao longo do tempo, redução das dificuldades de integração intersetorial na abordagem de casos graves identificados pelos agentes comunitários de saúde, ou outro profissional, para os quais essa integração é necessária. A unificação dos desenhos territoriais (áreas de abrangência) de cada área temática também deve fazer parte da agenda do trabalho intersetorial nos Espaços BH Cidadania, uma vez que as diferenças nesses desenhos dificultam o planejamento intersetorial para a mesma população. A dimensão, organização, capilaridade e cobertura populacional do SUS-BH constituem-se pontos facilitadores na interlocução intersetorial para a construção de projetos terapêuticos direcionados às famílias mapeadas por áreas de risco. No entanto, entende-se como positiva e necessária a ampliação dos equipamentos do BH Cidadania para todas demais áreas de risco elevado e muito elevado. O Programa BH Cidadania tem dado respostas positivas na medida em que a prevenção de doenças e promoção de saúde têm se incorporado ao cotidiano da equipe multiprofissional.


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A consolidação da cultura do trabalho intersetorial tem sido construída na cidade, com grandes esforços de todos os atores. No entanto, apesar das dificuldades, já se observam resultados desse trabalho, como a redução de cerca de 13% no número médio de homicídios nas áreas de abrangência dos 9 Centros de Saúde piloto do Programa BH Cidadania, se comparados os triênios 20002002 e 2006-2008. É preciso que trabalhadores e gestores locais experimentem novas formas de trabalhar, somando-se o trabalho intersetorial e o diagnóstico epidemiológico e social, tornando realidade o planejamento conjunto com as demais Secretarias temáticas. Organizar ambientes laborais e espaços socioambientais mais saudáveis também implica construir processos co-gestivos, de corresponsabilização, transparência e transversalização dos processos decisórios em todos os níveis. E com isto torna-se imprescindível que a rede dos parceiros seja ampliada e qualificada. Modificar o processo de adoecer e morrer exige ações e intervenções do setor saúde, juntamente com outros setores, para elaborar e programar políticas públicas, rompendo com o isolamento e apostando em outro horizonte político, trabalhando a intersetorialidade e construindo efetivamente políticas públicas eficazes, resolutivas e que de fato atendam às necessidades da população e que garantam e defendam a vida.

5.10 Inclusão Produtiva: a vara, a isca

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Andréa Santos e Campos50

“São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”51 “Toda pessoa tem direito ao trabalho, à livre escolha de emprego, a condições justas e favoráveis de trabalho e à proteção contra o desemprego.”52

O Direito ao trabalho é um dos direitos expressos pela nossa Constituição Cidadã, bem como é expresso na Declaração Universal dos Direitos Humanos. 50 Gerente de Coordenação de Programas Qualificação, Emprego e Renda/GGEM da Secretaria Municipal Adjunta de Trabalho e Emprego/SMATE da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte PBH. Gerente do Projeto Sustentador Nº37 Qualificação, Profissionalização e Emprego da PBH. 51

Artigo 6º da Constituição da República Federativa do Brasil, 1988.

52

Artigo 23 da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948.


53 Trabalho decente e juventude no Brasil. [Brasília]: Organização Internacional do Trabalho – OIT, 2009. Grifos meus.

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Entretanto, dizer que o acesso ao trabalho é uma realidade de todos os brasileiros ainda é uma expectativa, e não um fato. A exclusão social, a saúde frágil, a cultura escassa, a precária inserção no mundo do trabalho e a educação limitada são fatores que dificultam o pleno acesso aos direitos de cidadania, bem como aos direitos humanos no nosso país. Ressaltamos que nesta seara estão incluídos milhares de brasileiros, sobretudo os jovens! Sabe-se, de acordo com informações da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que quase a metade dos desempregados do mundo são jovens e, além disso, que o desemprego e as dificuldades de acesso inclusivo são mais prementes entre os pobres e os negros. “As mulheres jovens, os jovens negros de ambos os sexos, assim como os jovens das áreas metropolitanas de baixa renda ou de determinadas zonas rurais são afetados de forma mais severa pela exclusão social, pela falta de oportunidades e pelo déficit de emprego de qualidade.”53 Uma visão linear do processo de amadurecimento e inclusão social e produtiva no mundo nos indicaria passos tais como: nascer, crescer, ter acesso aos canais da aprendizagem, tornar-se independente, trabalhar, viver do seu trabalho, ser feliz, progredir, associar-se e procriar, assim, neste ponto do ciclo, haveria continuidade. Sabe-se que muitos brasileiros estão na linha marginal deste ciclo, quando o seu primeiro passo – nascer – já se apresenta como um milagre no contexto de tantas adversidades. Diante dessa realidade brasileira, é necessário fortalecer a criação e a manutenção das políticas voltadas à juventude, à inclusão produtiva, ao acesso à educação, à qualificação social e profissional, contemplando tanto as diferentes dimensões do ciclo da vida, quanto o necessário foco na progressão humana a partir da inserção no mundo do trabalho. Desde a instauração da Constituição de 1988, e em especial nestes últimos dez anos, no Brasil, os programas sociais em execução, outrora vistos como assistencialistas, têm se esforçado, através das políticas afirmativas de educação, de saúde, de cultura, de trabalho, de informação, de acesso à moradia, em corrigir as profundas desigualdades praticadas no passado. Assim, colocam-se em pauta “a vara”, “a isca”, e põem-se a “ensinar a pescar”. Em Belo Horizonte, as políticas de Qualificação, Emprego e Renda têm mantido o seu foco na necessária articulação para a inclusão destes cidadãos que seguem pelas vias marginais do mercado produtivo. E, nesta perspectiva, todo esforço das


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Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda, da Prefeitura de Belo Horizonte, desenvolvidas pela Secretaria Municipal Adjunta de Trabalho e Emprego, através da Gerência de Coordenação de Programas de Qualificação, Emprego e Renda/ GGEM, gestora dos Postos de Atendimento Sistema Nacional de Emprego PBH (SINE PBH) tem sido o de se transformar em porta de entrada e permanência dos belo-horizontinos no mundo do trabalho. Para isso, todas as ações desenvolvidas expressam a constante aproximação entre o trabalhador, as oportunidades de geração de renda e o Mercado de Trabalho formal. Assim, numa visão de vanguarda, proposta através do Decreto Municipal Nº13.847, de janeiro de 2010, que articula a política da área através de um Comitê Gestor e de Câmaras Temáticas, a Gerência de Coordenação dos Programas de Qualificação, Emprego e Renda tem procurado se pautar através do tripé: trabalhador, empregador, entidades de classe, a partir de sua vinculação com o Projeto Sustentador Nº37 “Qualificação, Profissionalização e Emprego”54 e com o Conselho de Desenvolvimento Econômico de BH – o CODECOM55. Novas vinculações que têm apontado novo curso para a área do Trabalho e Renda na cidade e têm revelado produtos sólidos, parcerias eficazes que ampliam o acesso do trabalhador ao mercado de trabalho. Nesse contexto, o Programa Municipal de Qualificação, Emprego e Renda é destinado ao trabalhador desempregado, ao trabalhador que almeja mobilidade e, também, ao cidadão que deseja inserir-se profissionalmente. E, visando favorecer uma inserção ou re-inserção de qualidade no mundo do trabalho, oferece várias modalidades de qualificação: para aqueles que desejam atualização, aperfeiçoamento, certificação profissional da sua área ocupacional, a formalização e fortalecimento do seu negócio ou empresa ou, ainda, a inserção em uma nova profissão através de um curso técnico pós-médio ou dos cursos de qualificação inicial básica. Atualmente, o SINE/PBH conta com mais de 180 mil trabalhadores cadastrados no Sistema Mais Emprego, banco de dados vinculado Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), que oportuniza aos empresários de todos os setores econômicos da cidade e/ou região metropolitana acesso gratuito às ações de recrutamento, seleção e treinamento de candidatos, com o objetivo de inserir  seus trabalhadores cadastrados nas oportunidades oferecidas pelo mercado de trabalho. 54 Programa orientado pela política de Metas & Resultados, instituído através dos Decretos Municipais Nº 13.568, de 13 de maio de 2009 e Nº 13.681, de 26 de agosto de 2009. 55

Instituído através do Decreto Municipal Nº10.053, de 05 de novembro de 1999.


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Contudo, todo esforço empenhado não acaba com os desafios, mitiga-os. Neste cenário, Belo Horizonte destaca-se nacionalmente quando coloca em pauta uma política de foco territorial, inaugurando em 2002 o Programa BH Cidadania. Desde então, intersetorialidade, territorialidade, priorização de demandas e participação cidadã são alguns aspectos diuturnamente trabalhados pelas políticas sociais nas vilas e favelas de BH, a fim de transformar as expectativas em fatos reais na cidade. Sendo assim, em um esforço concentrado, recente e gratificante a elaboração de políticas de trabalho e renda, com atenção nos jovens, pequenos empreendedores e na população vulnerável, tem sido pauta conjunta das Gerências do Programa BH Cidadania e de Coordenação de Qualificação, Emprego e Renda de BH. Como exemplo, ainda incipiente, citaremos a contratação de entidade executora de educação profissional, pela Secretaria Municipal Adjunta de Trabalho e Emprego, para a realização de cursos de qualificação social e profissional nos equipamentos do BH Cidadania. A experiência inovadora converge em suas bases vários parâmetros e se alinha ao paradigma da intersetorialidade na intenção de fortalecer a oferta de ativos da área de inclusão produtiva para a população das áreas de vulnerabilidade, outrora atendida por outras políticas territoriais já consolidadas. Para escolha dos cursos a serem ministrados a Secretaria Municipal Adjunta de Trabalho e Emprego, através da Gerência de Coordenação de Qualificação, Emprego e Renda, e a Coordenação do Programa BH Cidadania realizaram pesquisa em todos os territórios cobertos pelos 25 Espaços BH Cidadania, no ano de 2010. Essa pesquisa inaugura uma nova modalidade de pensar a política de emprego para o município, em que o cidadão participa da escolha do serviço que será ofertado em seu território, numa espécie de Orçamento Participativo da Qualificação. Após consolidação dos dados coletados, foram realizadas visitas aos territórios com espaços potencialmente aptos para realização da ação de qualificação. Sete Espaços BH Cidadania foram priorizados para execução dos cursos, uma escolha que levou em consideração: (1) a capacidade instalada do equipamento municipal para realização dos cursos; (2) um maior número de pessoas demandantes das ações de qualificação social e profissional em um mesmo território; (3) a pesquisa do DIEESE que revela os dados sobre o mercado de trabalho em postos ociosos e profissionais demandados, setores aquecidos; (4) a avaliação pela área de Qualificação, Emprego e Renda da PBH sobre os dados do Mais Emprego/MTE a respeito das vagas não preenchidas nos postos do SINE pela inexistência de profissionais qualificados.


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Os cursos oferecidos (Monitor de Recreação, Salgadeiro, Assistente Administrativo, Recepcionista, Decoração de Festas Infantis, Porteiro) têm a característica de possibilitar aos alunos acesso ao mercado formal de trabalho, bem como a perspectiva de ampliação de renda a partir da inclusão produtiva em ações individuais ou de grupos. A experiência é inicial, mas já nos demonstra a relevância e importância do trabalho em rede como uma provável resposta para a promoção equânime de um modelo de desenvolvimento sustentável. A realização de cursos nos territórios atendidos pelo Programa BH Cidadania é um avanço para a cidade, pois traz para bem próximo do cidadão um ativo importante: o acesso ao mundo do trabalho. A oferta de ações de qualificação de modo territorializado contribui para índices menores de evasão e otimiza o recurso investido, possibilitando a criação de grupos de controle e de observação, que no futuro podem vir a direcionar a implementação de recursos para mitigar as desigualdades nesta temática do Trabalho e Renda. Dentro dos objetivos traçados, o que se pretende é ampliar as possibilidades de inclusão do cidadão das vilas e favelas abrangidas pelo Programa BH Cidadania, criando alternativas factíveis e retroalimentadoras de acesso à (re) distribuição de renda no país. Esperamos, dentro em breve, poder apresentar os resultados das ações que temos desenhado em conjunto e que têm como público prioritário os moradores dos territórios do Programa BH Cidadania, já atendidos, na nossa cidade, desta maneira diferenciada, pelas políticas sociais, de cultura, de saúde, de inclusão urbana, de assistência social, de esportes, de educação, de segurança alimentar e nutricional, de inclusão digital e de direitos de cidadania.

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5.11 A interlocução entre as políticas municipais urbanas e sociais e a expansão do Programa BH Cidadania Marcelo Alves Mourão Aléxia Dutra Balona Passos Júlio César Gonçalves de Souza Filho

A Prefeitura de Belo Horizonte (PBH), sob a égide do direito à cidade, vem trabalhando para ampliar a qualidade de vida e a inclusão social de significativas parcelas da população, por meio, entre outras, das políticas municipais urbanas e sociais. Neste sentido, para garantir maior eficácia, eficiência e efetividade das políticas públicas, torna-se cada vez mais necessário realizar uma aproximação entre tais áreas de políticas, em especial no que tange aos seus processos de for-


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mulação. Deste modo, articulá-las também nas etapas de implementação, considerando a interdependência e a inter-relação entre ambas, poderá contribuir, em grande medida, para minimizar os impactos perversos provocados historicamente pela desarticulação e pela fragmentação entre estes campos. Além disso, torna-se imprescindível garantir maior transparência da gestão pública e assegurar mecanismos verdadeiramente participativos à população. Soma-se às boas práticas governamentais, voltadas para ampliar a interlocução entre as políticas municipais acima mencionadas, a estratégia de gestão proposta pela Prefeitura de Belo Horizonte, por meio do Programa BH Cidadania, o qual vem, desde 2002, atuando em conjunto com as políticas urbanas e sociais, de maneira complementar e conjugada, com a intenção precípua de enfrentar as desigualdades intra-urbanas e promover a inclusão social das populações residentes nos territórios mais vulneráveis do município. Como descrito no Capítulo 1, o Programa BH Cidadania foi implantado inicialmente em nove áreas-piloto da cidade. Ao longo dos últimos anos, contudo, vem ocorrendo a expansão dos equipamentos BH Cidadania, por meio de três critérios interdependentes, quais sejam: a) Áreas com planejamento de intervenções estruturais urbanas cronologicamente compatíveis com a implantação do referido Programa; b) Áreas com características urbanas definitivas e, por fim, (c) Áreas com existência de espaços físicos adequados às intervenções deste Programa, critérios esses que serão descritos a seguir. No tocante às áreas com planejamento de intervenções estruturais urbanas cronologicamente compatíveis com a implantação do Programa, salienta-se que o município de Belo Horizonte vem implementando uma série destas intervenções, em andamento ou em fase de implantação, tendo em vista a melhoria da qualidade de vida da população em geral. Essas intervenções possuem características estruturais, tais como: a ampliação e a melhoria das vias de acesso, a implantação de equipamentos de infraestrutura de atendimento, a drenagem de córregos, a diminuição de áreas de risco, entre outras. A associação dessas intervenções com as ações do Programa BH Cidadania vem contribuindo para potencializar a ação do poder público municipal, propiciando melhorias significativas às comunidades mais vulneráveis. Exemplifica-se que tais ações são realizadas, nos últimos anos, pelo Programa de Recuperação Ambiental e Saneamento dos Fundos de Vale e Córregos em Leito Natural de Belo Horizonte (DRENURBS) e pelo Programa Vila Viva da Prefeitura de Belo Horizonte. No que diz respeito às áreas com características urbanas definitivas, pode-se afirmar que essas deverão ter o seu público beneficiário estabelecido. Portanto, não poderão ser áreas irregulares, que tenham riscos geológicos ou de inunda-


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ção, áreas de proteção ambiental ou que possuam planos de modificação urbana que contemplem a transferência da população do local. Por fim, no que tange às áreas com existência de espaços físicos adequados às intervenções do Programa, entende-se que os projetos de expansão dos núcleos do BH Cidadania são priorizados para as áreas de vulnerabilidade que já dispõem de terrenos, institucionais ou passíveis de desapropriação, que facilitam a construção de equipamentos, tais como o Espaço BH Cidadania, quadras poliesportivas, Unidades Municipais de Educação Infantil, entre outros. Cumpre ainda ressaltar que, além dos critérios de escolha das áreas para expansão do Programa, há dois instrumentos de planejamento urbano, baseados em processos de gestão participativa, os quais são prioritariamente dirigidos às populações mais vulneráveis da cidade e possuem uma relação direta com o BH Cidadania: o Orçamento Participativo e os Planos Globais Específicos (PGE) de Vilas e Favelas, detalhados a seguir. O Orçamento Participativo (OP) foi implantado pela PBH, em 1993, com o objetivo de discutir e definir com a população belo-horizontina, de forma democrática e participativa, a distribuição de parte dos recursos orçamentários e financeiros voltados para o investimento nas políticas urbanas. Desde então o OP, com destacada ênfase e conteúdo participativo, tem possibilitado aos moradores da cidade a definição de prioridades a serem realizadas pela PBH. Em suas diferentes concepções, a população tem decidido como e onde aplicar parte dos recursos destinados ao investimento previsto no Orçamento Público. Por seu turno, o Plano Global Específico (PGE) é uma ferramenta de planejamento que norteia e hierarquiza as intervenções nas vilas e favelas do município de Belo Horizonte. Objetiva-se “[...] criar uma base de informações e de referência no contexto de uma política de investimentos progressivos, visando à consolidação dos assentamentos e a superação das fases de intervenções pontuais e desarticuladas” (BELO HORIZONTE, 2011). Para a realização do PGE tomam-se como referência três abordagens: físico-ambiental, jurídico-legal, sócio-econômica e organizativa, as quais são desenvolvidas concomitantemente, contendo, no mínimo, os seguintes processos: levantamento de dados; diagnóstico integrado; proposta integrada de intervenção social, física e de regularização fundiária; cronograma de implantação das atividades, com priorização de intervenções e estimativas de custos e diretrizes para o parcelamento, uso e ocupação do solo. O PGE, tendo em vista os aspectos supramencionados, configura-se como um instrumento indispensável para orientar a tomada de decisão, tanto do poder público como da população, no que tange ao planejamento e à execução das


56 Por meio da Lei Municipal Nº 10.101/11, complementada pelo Decreto Municipal 14.280/11, a Prefeitura de Belo Horizonte criou os seguintes órgãos: Secretaria Municipal de Obras e Infraestrutura, a qual tem por finalidade articular a definição e a implementação da política de obras públicas a cargo do Município, inclusive a política de moradia. Vinculam-se a esta a Companhia Urbanizadora e de Habitação de Belo Horizonte (URBEL) e a Superintendência de Desenvolvimento da Capital (SUDECAP). Por sua vez, a Secretaria Municipal de Serviços Urbanos tem por finalidade articular a definição e a implementação das políticas públicas concernentes à prestação de serviços públicos e ao controle e regularização urbanos (transporte e trânsito, limpeza urbana, saneamento básico). Além disso, vincula-se à Secretaria Municipal de Desenvolvimento a Secretaria Municipal Adjunta de Planejamento Urbano, que tem por finalidade elaborar e implementar a política de planejamento urbano e a execução de atividades destinadas ao desenvolvimento urbano sustentável do Município.

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intervenções estruturais a serem realizadas em Belo Horizonte. Ademais, este instrumental vem contribuindo para ampliar as possibilidades de captação de recursos financeiros para a realização de tais intervenções. Além disso, na dinâmica de realização do PGE a busca pelo respeito aos padrões culturais do território, o levantamento do histórico de lutas e de participação comunitária, bem como o nível de organização política e social da comunidade são prerrogativas. Nesta perspectiva, considera-se que “[...] é fundamental que o PGE seja elaborado em conjunto com a comunidade, atendendo de fato aos seus anseios e possibilitando a apropriação das suas propostas, a mobilização para a sua implantação e para a sustentabilidade das intervenções.” (BELO HORIZONTE, 2011). Levando em consideração tais aspectos, em cada uma das áreas contempladas para a execução dos PGEs são criados os Grupos de Referência (GR), com o objetivo de representar a comunidade local, fazer a divulgação das informações referentes ao Plano, possibilitar uma maior interlocução entre a população que ali reside com os representantes do poder público, entre outros. Explica-se que atualmente (meados de 2011) oito PGEs estão sendo elaborados, estando prevista a realização de outros seis. Até o momento, 55 PGEs foram concluídos em Belo Horizonte, totalizando 78 comunidades contempladas por este estudo. (BELO HORIZONTE, 2011). A partir do exposto, retoma-se que a proposta de expansão do Programa BH Cidadania foi objeto de discussão e definição no Orçamento Participativo (OP) de 2002. Discutiu-se também, no âmbito do OP Regional 2003-2004, a incorporação dos princípios da intersetorialidade e da conjugação de investimentos sociais e urbanos, visando potencializar a ação do governo municipal nas áreas mais vulneráveis de Belo Horizonte. A partir de 2004, o BH Cidadania iniciou um contato mais regular com a Secretaria Municipal de Políticas Urbanas - SMURBE56, mais especificamente com a Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL), órgão responsável


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pelas intervenções em vilas e favelas, ou seja, áreas também estratégias para a intervenção do Programa BH Cidadania. Assim, no âmbito desta parceria, intensificou-se o planejamento conjunto das intervenções, estimulado principalmente pelas agências de financiamento (BIRD e BID) no que tange aos projetos de captação de recursos externos elaborados pelas duas políticas municipais, tanto as sociais como as urbanas. Consecutivamente, houve grandes mudanças na maneira de planejar e organizar a expansão do Programa BH Cidadania. Elucida-se que a aproximação do Programa BH Cidadania com o Orçamento Participativo foi intensificada em 2004, por ocasião da entrega, pela SUDECAP, de alguns equipamentos sociais, como Centros de Apoio Comunitário (CAC), Centros Multiuso etc. Para a entrega de tais equipamentos municipais, vinculados às Secretarias Municipais Regionais de Serviços Sociais a partir da Reforma de 2000, as políticas urbanas recorreram à assessoria do Programa BH Cidadania, que se tornou, progressivamente, uma interlocutora nesta instância. Sucederam-se, assim, com a anuência dos setores organizados das comunidades locais, algumas reversões de CACs (e outros equipamentos) em Espaços BH Cidadania, muito em função do reconhecimento da população de que o Programa amplia a oferta de serviços e ações, em territórios de grande vulnerabilidade social e urbana. Desde então a população belo-horizontina, comparando a eficácia, a eficiência e a efetividade destes equipamentos, na esfera do OP, vem solicitando, em suas comunidades, a construção de novos Espaços BH Cidadania. À medida que a população opta por este equipamento público, frente a um leque de outras possibilidades, em uma esfera de participação popular legítima, no tocante à destinação de parte dos recursos orçamentários municipais, busca-se obter o reconhecimento popular desta política de governo. Ao mesmo tempo, esta adentra a agenda governamental, em detrimento de outras, ampliando as expectativas quanto à continuidade do Programa BH Cidadania e sua expansão, com recursos do tesouro municipal. Em 2005, deu-se o processo de definição do escopo do equipamento BH Cidadania a ser implantado nas áreas de intervenção do referido Programa. Esta definição envolvia, além dos critérios para a construção do imóvel, ou seja, tamanho do terreno, projeto arquitetônico, também a necessidade de definição dos serviços públicos que seriam ali ofertados, a gestão do equipamento e a sua utilização concomitante, envolvendo os diversos agentes governamentais e os usuários dos serviços, na perspectiva intersetorial. Este trabalho foi realizado em parceria com as secretarias temáticas inseridas na dinâmica do BH Cidadania (Saúde, Educação, Assistência Social, Esportes, Cultura, Abastecimento, Direitos de Cidadania), além de representantes da área técnica vinculados à SMURBE. O resultado deste


[...] foi desenvolvido um projeto Padrão para o BH Cidadania, que, no intuito de otimizar sua produção e construção, irá possibilitar a multiplicação na malha urbana de uma edificação que acolhe um excelente objetivo social, além do que cria uma linguagem arquitetônica capaz de iconização e identificação do mesmo. Assim sendo foram desenvolvidas duas tipologias [compreendendo um ou dois pavimentos] para o BH Cidadania, que, numa mesma linguagem arquitetônica, trabalhou dois edifícios capazes de se adequar a distintas formas de ocupação do solo. (BELO HORIZONTE, 2010, p.04).

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trabalho constou nas diretrizes do OP 2007-200857, possibilitando que a expansão do Programa pudesse ser claramente colocada à disposição da população belo-horizontina, por intermédio das modalidades regional e digital do OP58. No ano de 2009 elaborou-se, juntamente com a SUDECAP, por meio da Diretoria de Projetos, um projeto Padrão para o equipamento BH Cidadania, conforme a descrição abaixo:

Por seu turno, a Tipologia 02 é uma edificação de dois pavimentos, considerando as características do terreno para a construção e seguindo a mesma concepção da Tipologia 01, acima mencionada, de acordo com as figuras abaixo. 57 Diretrizes Orçamento Participativo 2007-2008 – Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Informação. 58 A modalidade regional compreende a realização bianual de plenárias, envolvendo a população das nove regionais da cidade, por meio da escolha de delegados que definem os empreendimentos a serem realizados em cada uma das regionais. Por sua vez, a modalidade digital, inaugurada em 2006, permite que os cidadãos de Belo Horizonte escolham também pela internet as obras do Orçamento Participativo.

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[...] foi concebido em um único pavimento e traduz numa arquitetura de traços contemporâneos e linhas fortes uma nova possibilidade de ocupação e produção social, cultural e educativa para Belo Horizonte. Toda a edificação contempla as atuais questões de acessibilidade universal e respeita as normas legais vigentes. Ainda saliente-se que a preocupação com microclima interno foi tratada de forma especial: altos pés direitos, ventilação cruzada e iluminação natural garantem um maior desempenho térmico e acarretam maior conforto aos usuários, nada mais do que o necessário numa era onde a economia energética e o inteligente uso dos recursos naturais se fazem tão necessários e recorrentes na mídia. (BELO HORIZONTE, 2010, p. 04).

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Elucida-se que, arquitetonicamente, o Espaço BH Cidadania, na sua Tipologia 01, assenta-se na seguinte compreensão:


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Figura 3: Tipologia 01 - Planta Geral: Espaço BH Cidadania

Fonte: Prefeitura de Belo Horizonte, 2011.

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Figura 4: Tipologia 02 – Planta do 1º Pavimento: Espaço BH Cidadania / Tipologia 02 – Planta do 2º Pavimento: Espaço BH Cidadania


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Por meio da citação que se segue é possível demonstrar a percepção técnica das políticas urbanas no que se refere à concepção das tipologias acima representadas: Hall de exposições, auditório e um confortável Café com espaço de Leitura são o cunho cultural do BH Cidadania; Salas de treinamento, informática e salas múltiplas para oficinas de artes, culinária ou dança trazem versáteis possibilidades a diversos programas sociais. O atendimento social tem espaço garantido e reservado e as atividades esportivas têm suporte certo com amplos (e acessíveis) vestiários de uso público, polarizando, dentre outros, a já famosa Academia da Cidade. […] BH Cidadania, inclusão social com respeito e dignidade aos belo-horizontinos. (BELO HORIZONTE, 2010, p. 05).

Além disso, no escopo dos novos Espaços BH Cidadania, foram definidos os espaços de uso comum e outros de uso específico das políticas setoriais, os quais estão descritos no Anexo I. Salienta-se que os espaços específicos das políticas sociais não têm um caráter de exclusividade, sendo específicos no sentido de oferecer privacidade e conforto aos profissionais e usuários dos serviços públicos. Tem-se, pois, como perspectiva, que os equipamentos públicos necessitam ser maleáveis, isto é, permitirem modelagens diversas para se adequarem às mudanças tanto do público como dos serviços disponibilizados, caso se busque a inclusão social. O objetivo, hoje, é construir equipamentos multidimensionais, para propiciar uma maior flexibilidade para a estruturação das políticas públicas. O reverso desta abordagem é o designado equipamento “elefante branco”, monofuncional e estático. Sabe-se que para a execução das políticas públicas, a estruturação de espaços físicos é muitas vezes fundamental, especialmente quando se trata de políticas sociais marcadas pelo signo de uma contumaz precariedade. Indaga-se, contudo, em que medida a defesa de equipamentos exclusivos para as políticas setoriais específicas concorre mais para promover a visibilidade da temática, propiciar mecanismos de identificação e, portanto, reconhecimento político por parte da população usuária, do que para ampliar o potencial da intervenção estatal. Perseguindo o último aspecto salientado, o Programa BH Cidadania, além de possibilitar a criação de equipamentos multidimensionais, na ótica anteriormente apresentada, tem conseguido estimular a flexibilidade de alguns


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equipamentos setoriais já existentes (escolas, centros culturais, centros de saúde), para o desenvolvimento dos serviços e ações articulados pelo Programa. Esta estratégia tem sido potente para o rompimento com uma lógica fragmentada de produção das políticas sociais. À guisa de conclusão, torna-se importante salientar que a concepção do Espaço BH Cidadania, expressa nas tipologias 1 e 2, acima descritas, gestadas em Belo Horizonte ao longo da última década, inspirou, em grande medida, a concepção intersetorial das Praças dos Esportes e da Cultura (PEC), modalidade de intervenção urbana e social proposta pelo governo federal, desde o ano de 2010, na segunda etapa do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2). Percebe-se, portanto, grande semelhança entre tais equipamentos públicos, considerando principalmente que ambos inauguram, embora em tempos diferentes, a possibilidade de integração concomitante de várias atividades e serviços públicos em um só lugar.

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Os espaços de uso comum compreendem: recepção/espera com espaço livre para exposição dos trabalhos de arte; 01 auditório multiuso para aproximadamente 100 pessoas; banheiros tipo baia e adaptados (masculino e feminino) para uso do público; 01 sala para técnicos com 05 bancadas para computadores; 01 sala para o apoio administrativo e o coordenador do Espaço BH Cidadania; 2 banheiros para funcionários; 01 sala para oficinas de uso comum para aproximadamente 30 pessoas; 01 sala para trabalho técnico para 15 pessoas, com um pequeno almoxarifado para material de escritório; 01 almoxarifado para abrigar equipamentos e materiais esportivos etc.; 01 espaço para café e leitura; 01 sala para cursos e treinamentos para 24 pessoas. Os espaços de uso específico destinam-se preferencialmente às políticas de saúde, de assistência social, de cultura, de esportes, de segurança alimentar e nutricional e de inclusão digital. Assim, no tocante à saúde é disponibilizada 01 sala, contígua ao auditório, destinada ao atendimento da Academia da Cidade, para medição corporal e orientação nutricional. Para a política de assistência social, compreendendo o Centro de Referência da Assistência Social (CRAS), são oferecidas 02 salas de atendimento individual; 01 sala de atendimento familiar (capacidade de atendimento de todos os membros de uma família, aproximadamente com 5 integrantes). A política de cultura conta com 01 sala para a realização de oficinas de dança e teatro, comportando 25 pessoas em movimento, e 01 sala para a realização de oficinas de artes plásticas, com capacidade para 25 pessoas. Disponibilizase para a política de esportes 01 quadra poliesportiva com marcação para vôlei, futsal, handebol, basquete e tênis, preferencialmente coberta, vestiários masculino e feminino para aproximadamente 25 pessoas e vestiários masculino e feminino adaptados para pessoas com deficiência. É oferecida à política de segurança alimentar e nutricional 01 cozinha/lanchonete, 01 refeitório com 03 mesas de fórmica e seis assentos acoplados, 01 despensa e 01 área de serviço com tanque. Por fim, à política de inclusão digital, para o desenvolvimento do Telecentro, é cedida uma sala para atividades de informática, com espaço para a colocação de 20 computadores em rede (instalações de pontos para internet), com capacidade para comportar 40 pessoas simultaneamente.

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ANEXO I

Descrição dos espaços de uso comum e de uso específico dos Espaços BH Cidadania


Fotos


Fotografia: Claudinéia Coura Fotografia: Marcus Annibal Rêgo Ildefonso

Edifícios do BH Cidadania Zilah Spósito e da Unidade Municipal de Educação Infantil (UMEI) Zilah Spósito.

Atividade da educação infantil realizada pela Creche Vovó Geralda Lucas, no Núcleo BH Cidadania Paulo VI, Praça da Paz, cuja intervenção foi patrocinada pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, por meio do Projeto “Se essa praça fosse minha”.


Fotografia: Marcus Annibal Rêgo Ildefonso Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania

Oficina de dança desenvolvida pela Fundação Municipal de Cultura no Núcleo BH Cidadania Paulo VI.

Aula coletiva da Academia da Cidade realizada pela Secretaria Municipal de Saúde no Núcleo BH Cidadania Providência.


Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania/CRAS Califórnia Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania/CRAS Vila Fátima

Atendimento individual realizado no Centro de Referência da Assistência Social Califórnia pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social no Núcleo BH Cidadania Califórnia.

Atividade coletiva do Grupo de Mulheres realizada no Centro de Referência da Assistência Social Vila Fátima pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social no Núcleo BH Cidadania Vila Fátima.


Fotografia: Claudinéia Coura

Evento artístico-cultural realizado no Núcleo BH Cidadania Brasilina Maria de Oliveira - Novo Aarão Reis.


Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania/CRAS Vila Fátima Fotografia: Marcus Annibal Rêgo Ildefonso

Atividade realizada na Igreja São Miguel Arcanjo na Vila Fazendinha, com o apoio e a parceria do Centro de Referência da Assistência Social/BH Cidadania Vila Fátima, com o objetivo de sensibilizar as famílias do território e integrantes do Programa Bolsa Família sobre os cursos de qualificação profissional.

Aula de Ginástica Rítmica, nível inicial, realizada pela Secretaria Municipal Adjunta de Esportes no Núcleo BH Cidadania Havaí/Ventosa.


Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania

Aula de Ginástica Rítmica, nível avançado, realizada pela Secretaria Municipal Adjunta de Esportes no Núcleo BH Cidadania Havaí/Ventosa.

Aula da Academia da Cidade realizada no Núcleo BH Cidadania Vila Fátima pela Secretaria Municipal de Saúde.


Fotografia: Marcus Annibal Rêgo Ildefonso

Atendimento médico realizado no Centro de Saúde Jaqueline, Anexo II, localizado no 2º andar do Núcleo BH Cidadania Zilah Spósito.


Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania

Atividade recreativa e de lazer voltada para a população residente nos territórios de abrangência do Programa BH Cidadania realizada no Lagoa Acqua Park, Clube do Servidor Público Muncipal de Belo Horizonte, no âmbito do Projeto BH em Férias. Tal projeto é desenvolvido semestralmente, nos meses de janeiro e julho, no período das férias escolares, por meio da articulação intersetorial entre as Secretarias Municipais de Políticas Sociais, de Educação, as Secretarias Municipais Adjuntas de Esportes, de Assistência Social, de Segurança Alimentar e Nutricional e das Fundações Zoo-Botânica, de Parques Municipais e da Fundação Municipal de Cultura.


Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania

Atividade recreativa e de lazer realizada no Parque das Mangabeiras no âmbito do Projeto BH em FÊrias.


Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania Fotografia: Marcus Annibal Rêgo Ildefonso

Apresentação do Programa Vila Viva pela Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL), para a Organização Education Alliance da Austrália no Núcleo BH Cidadania Vila Fátima.

Curso de Informática realizado no Telecentro do Núcleo BH Cidadania Havaí/Ventosa.


Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania Fotografia: Claudinéia Coura

Oficina de percussão realizada no Núcleo BH Cidadania Morro das Pedras, no âmbito do Projeto BH Férias.

Reunião da Câmara Intersetorial de Políticas Sociais (CIPS) realizada na Secretaria Municipal de Políticas Sociais da Prefeitura de Belo Horizonte.


Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania

Curso de qualificação profissional, modalidade salgadeiro(a), desenvolvido no âmbito do Programa BH Cidadania pela Secretaria Municipal Adjunta de Trabalho e Emprego da Prefeitura de Belo Horizonte.


Fotografia: Marcus Annibal Rêgo Ildefonso

Reunião da Comissão de Coordenação Local (CCL) realizada no Núcleo BH Cidadania Jardim Leblon.


Fotografia: Claudinéia Coura Fotografia: Acervo do Programa BH Cidadania

Evento Quinta Cultural realizado no Núcleo BH Cidadania Brasilina Maria de Oliveira - Novo Aarão Reis.

Atividade recreativa realizada pela Secretaria Municipal Adjunta de Esportes no Complexo Esportivo do Aglomerado da Serra, Estádio Mário Ferrreira Guimarães.


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A gestão da intersetorialidade no Bh Cidadania

6.1 As Comissões de Coordenação Local (CCL) De acordo com as normativas do Programa BH Cidadania, a Comissão de Coordenação Local (CCL) é instância gestora do Programa do nível do Executivo local, sendo composta por: equipe de gerentes/coordenadores da rede de serviços que atende à área do Programa, sob a orientação da equipe regional; 59

Doutor em Ciência Política (IUPERJ) e Professor da PUC Minas.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Este capítulo procura analisar o funcionamento e apontar as limitações das distintas instâncias gestoras do Programa BH Cidadania. Essa apreciação, necessariamente sintética, contempla todas as cinco instâncias gestoras, iniciando-se por aquelas mais próximas do território, na seguinte ordem: (1) Comissões de Coordenação Local (CCL); (2) Colegiado de Coordenação Regional (CCR); (3) Gerência de Coordenação do Programa BH Cidadania; (4) Grupo Técnico de Assessoria e Monitoramento (GT BH Cidadania); e, finalmente, (5) Câmara Intersetorial de Políticas Sociais (CIPS). A análise de cada uma dessas instâncias, realizada principalmente a partir da percepção de técnicos e gerentes envolvidos, está organizada da seguinte maneira: (a) pontos positivos da estrutura e do funcionamento da instância gestora; (b) pontos problemáticos da estrutura e do funcionamento da instância gestora; (c) o que a instância gestora deveria fazer e não faz? Por quê? (d) o que limita a atuação da instância gestora?

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Carlos Aurélio Pimenta de Faria59


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dois representantes da comunidade selecionados através do Grupo de Referência; pela coordenação da CCL e pelas temáticas, equipamentos e serviços (Secretaria Municipal Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional – SMASAN; Secretaria Municipal Adjunta de Esportes – SMAES; Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social – SMAAS; Bolsa Família; Bolsa Escola Municipal; Secretaria Municipal de Educação – SMED; Secretaria Municipal de Políticas Sociais – SMPS; escolas municipais e estaduais; Unidade Municipal de Educação Infantil; Centros de Saúde; Centros de Apoio Comunitário; entidades variadas do território, entre outros). São as seguintes as atividades sob a responsabilidade da Comissão de Coordenação Local: avaliar as estratégias de atendimento articuladas pela rede de serviços local e regional; construir e mobilizar a rede de apoio e de serviços municipais para o atendimento das famílias-alvo; executar o Plano de Ação Local; acompanhar a situação da família durante o período de atendimento de seus membros em situação de vulnerabilidade; disponibilizar informações sistematizadas sobre a situação de entrada/permanência/saída dos indivíduos das famílias-alvo; participar de reuniões de avaliação das ações, em conjunto com as equipes operacionais locais. Abaixo são apresentados, sinteticamente, alguns comentários críticos sobre o funcionamento e sobre a estrutura das Comissões de Coordenação Local, segundo a percepção de técnicos e gerentes envolvidos.

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(a) Pontos positivos da estrutura e do funcionamento da instância gestora: •

A estrutura das Comissões de Coordenação Local (CCLs) propicia a participação de diversos atores no planejamento compartilhado dos serviços ofertados à população do território e a participação da comunidade no espaço em que as temáticas também se reúnem;

As reuniões das CCLs abrem a possibilidade do conhecimento recíproco entre os parceiros do BH Cidadania, constituindo-se como espaços de troca da maior relevância e de decisão compartilhada, sendo instrumento da integração da política no território. Além disso, as CCLs ajudam a criar consenso no local acerca das estratégias do Programa;

As CCLs contribuem para a superação da passividade de alguns atores, tanto do poder público como dos demais parceiros da sociedade civil e da comunidade;

Em alguns Núcleos do BH Cidadania, o local das reuniões das CCLs é itinerante, o que é considerado positivo, posto que propicia a valorização dos


(b) Pontos problemáticos da estrutura e do funcionamento da instância gestora: •

Agentes que deveriam participar das reuniões das Comissões de Coordenação Local (CCLs) muitas vezes se ausentam, o que por vezes é obstáculo a uma maior legitimação da instância. Ademais, a rotatividade de alguns atores, em especial dos diretores de escolas municipais e dos gerentes dos centros de saúde, também interfere na dinâmica da CCL;

Até recentemente, ressentia-se, segundo algumas críticas, da falta de normatização de determinados procedimentos. A partir de 2008, muito se alterou na dinâmica do Programa e em sua normatização, em função mesmo do projeto Família Cidadã, do amadurecimento do SIGPS, da nova dinâmica de condução orçamentária e mesmo do planejamento e execução dos projetos sustentadores. Este problema, hoje, parece se concentrar muito mais nas normatizações definidas pelo governo federal, que altera decisões no âmbito do município. Tais definições externas têm contribuído, em muitas circunstâncias, para enfraquecer a gestão local, na perspectiva intersetorial na CCL, por exemplo;

A diversidade dos participantes das CCLs, se positiva por um lado, acarreta também uma maior dificuldade na pactuação, principalmente quando há desconhecimento das dinâmicas do Programa BH Cidadania por parte dos participantes;

Às vezes há grupos que se articulam isoladamente no território, sem uma vinculação mais clara com a CCL, dadas as dificuldades por vezes encontradas pelos coordenadores locais, sendo, no entanto, claras as diretrizes para que todos os interessados no território se envolvam;

Por vezes há sobreposição de instâncias no território, com o mesmo caráter;

Também há casos em que a coordenação dos Núcleos do BH Cidadania resiste à CCL, com o temor que ela possa restringir o seu raio de ação;

Quanto mais a CCL se consolida, maior é o trabalho do coordenador de Núcleo do Programa, principalmente quando se trata de uma coordenação local centralizadora, uma vez que a sua função envolve, necessariamente, a articulação entre os parceiros.

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As CCLs trabalham a partir de casos concretos, o que contribui para ressaltar a relevância dessa instância gestora e também para promover o maior engajamento dos parceiros.

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parceiros e o conhecimento mútuo dos atores e equipamentos mobilizados. Ademais, é positiva a periodicidade, mensal, das reuniões das Comissões;


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(c) O que a instância gestora deveria fazer e não faz? Por quê? •

Seria desejável que as CCLs estruturassem melhor o seu sistema de informações. Cabe recordar, contudo, que a questão dos sistemas de informações é um problema para as políticas sociais como um todo, em todos os seus níveis. A falta de sistematização da CCL é apenas reflexo disso;

As CCLs ainda não se mobilizaram para a realização dos Planos de Ação Local, pautados por diagnósticos prévios, os quais, no entanto, já foram realizados por algumas secretarias temáticas;

Há, no âmbito das CCLs, dificuldade de se planejar algumas ações conjuntas, bem como de conciliar atribuições já definidas pelas temáticas;

É sentida muitas vezes, no âmbito das CCLs, a ausência do Grupo de Referência de Apoiadores Comunitários;

Ainda há dúvidas acerca da forma mais adequada de participação social nas CCLs.

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(d) O que limita a atuação da instância gestora? •

Por vezes, o diagnóstico é por demais extenso, tornando-se pouco operacional e comprometendo, por paradoxal que possa parecer, a sistematicidade da CCL no território. Contudo, mais recentemente a dinâmica de realização dos diagnósticos foi alterada para otimizar o trabalho. Hoje se faz o diagnóstico inicial para definição do território e se organizam os serviços e as prioridades intersetoriais de acordo com as políticas organizadas por cada setor, com as diretrizes de governo e com o PPAG;

Não raro, a falta de informação sistematizada limita a atuação das CCLs, sendo também fatores limitadores a rotatividade da gerência local e a falta de registro e memória das atividades realizadas;

Quando não há o engajamento da administração regional em relação ao Programa há um comprometimento do funcionamento das CCLs;

A atuação da CCL pode ficar comprometida quando não se reconhece, de maneira adequada, a competência da comunidade e a legitimidade de seus representantes;

Quando o Gerente de Nível 1 da Regional e/ou o representante da equipe de acompanhamento do Programa BH Cidadania no nível central participa da Comissão Local, tudo flui mais facilmente. Ressalte-se que a sua participação deve acontecer somente em momentos estratégicos e não como um membro integrante da Comissão;


O funcionamento da CCL depende, em certa medida, do perfil do coordenador do Núcleo BH Cidadania. Quando ele atua como um articulador, os processos são mais harmônicos, o que não ocorre caso haja centralização excessiva;

A constância e a credibilidade da Comissão é que vão garantir a centralidade e a relevância dessa instância;

A dificuldade de resolução de alguns problemas e a falta de clareza acerca do papel e dos limites da CCL geram descrédito para a Comissão. A discussão conjunta realizada, contudo, auxilia nos processos de trabalho no território, mesmo quando respostas plenamente satisfatórias não são alcançadas. Há indícios de que o fluxo de encaminhamento das demandas, por vezes pouco operativo, é o que mais dificulta o processo;

Como já mencionado, a rotatividade dos participantes das CCLs dificulta muito o seu funcionamento ideal;

Há que se reconhecer a CCL como um espaço de discussão, de encaminhamento, de resolução de problemas e, também, de retorno aos interessados.

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De acordo com as diretrizes do Programa BH Cidadania, o Colegiado de Coordenação Regional (CCR) é instância gestora do Programa do nível do Executivo Regional, sendo coordenado pelo Secretário de Administração Regional e/ou o Adjunto e envolvendo os Gerentes de nível 1 da educação, saúde e políticas sociais. Com o passar dos anos, foi instituído o Núcleo Intersetorial de Políticas Sociais (NIR) como uma alternativa para discutir, planejar e implementar ações da área social que demandavam uma dinâmica intersetorial. Esta nova instância acabou por substituir o CCR, uma vez que os temas associados ao Programa também passaram a fazer parte dos conteúdos a serem discutidos pelo NIR. A composição do NIR agrega, além dos representantes citados acima, os gerentes de 2º nível vinculados às políticas sociais. Por ser uma instância mais ampliada, se por um lado ela trouxe a vantagem de reunir mais atores para as discussões, levou a processos muito gerais, dificultando o tratamento mais cuidadoso dos assuntos afeitos ao Programa. Percebendo isto, optou-se, a partir do início de 2011, pela retomada do CCR no seguinte formato: Coordenação do BH Cidadania em nível central, Gerentes Regionais de Políticas Sociais, de Educação, de Saúde e coordenadores do Programa BH Cidadania de base local. Em situações específicas, outros atores podem ser agregados, como gerentes de 2º nível, representantes das políticas municipais urbanas, entre outros.

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6.2 O Colegiado de Coordenação Regional (CCR)


(a) Pontos positivos da estrutura e do funcionamento da instância gestora: •

Quando está em pleno funcionamento, o Colegiado se constitui como um importante facilitador do trabalho intersetorial no âmbito do Programa BH Cidadania;

O fato de o CCR não ser uma instância de gestão exclusiva do Programa BH Cidadania pode ser pensado tanto positiva quanto negativamente. Se, por um lado, esta estrutura potencializa a articulação do Programa com outras iniciativas do poder público municipal, por outro o compartilhamento do tempo escasso pode diminuir o impacto potencial do CCR para o BH Cidadania. Para tanto, no ano de 2011, o CCR foi retomado com outro formato, como explicado acima. Visa-se, assim, fortalecer o compartilhamento da gestão do BH Cidadania, no âmbito regional, possibilitando, nessa esfera, uma maior interlocução entre os níveis central, regional e local do Programa.

Apesar do caráter por vezes instável do funcionamento do CCR na maioria das regionais administrativas do município, avalia-se que o Colegiado realmente agiliza o trabalho da coordenação do BH Cidadania, bem como dos coordenadores de seus Núcleos;

O Colegiado tem o potencial de contribuir para uma melhor distribuição dos papéis entre os parceiros do BH Cidadania e de articular as suas funções;

Em seu pleno funcionamento, o Colegiado evita a sobrecarga tanto das instâncias centrais de coordenação do Programa como da sua coordenação no território, contribuindo para o funcionamento adequado dos fluxos de informação;

Onde há o apoio da regional, o modelo de gestão do BH Cidadania flui mais facilmente, contribuindo para um maior entendimento e valorização da perspectiva descentralizada e intersetorial proposta pelo Programa. A recente expansão do Programa potencializou tanto o Grupo Técnico quanto o engajamento das regionais na gestão do BH Cidadania.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

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São as seguintes as atividades do CCR: participar das avaliações periódicas no nível político; articular no nível regional as gerências setoriais e equipes técnicas; planejar, monitorar e avaliar o Plano de Ação Local; implementar e monitorar as ações do Programa regional e localmente; acompanhar as ações setoriais a partir das especificidades regionais e locais, conjuntamente com o nível técnico. Abaixo são apresentados, sinteticamente, alguns comentários críticos sobre o funcionamento e sobre a estrutura do Colegiado de Coordenação Regional:


A coordenação central do BH Cidadania poderia trabalhar melhor a articulação do Colegiado, contribuindo para a sua reestruturação. Porém, tal iniciativa infringiria a própria estrutura hierárquica da gestão das políticas sociais no município. Cabe recordar, ainda, que o CCR é parte da gestão mais ampla das políticas sociais, tendo em seu escopo de atuação outras políticas e programas que não apenas o BH Cidadania;

A falta de ativismo de alguns dos gestores regionais das políticas sociais parece contribuir para a fragilidade deste Colegiado;

Quando a esfera regional e o CCR estão fragilizados, vários programas podem ter o seu desenvolvimento obstaculizado;

A falta de clareza a respeito da função do CCR e de sua necessidade impede que o Colegiado se estruture da maneira esperada;

A debilidade do NIR, no tocante ao fomento da intersetorialidade das políticas e da descentralização política, não é problema específico do BH Cidadania. Para o fortalecimento desta instância, as temáticas deveriam se articular de maneira mais clara e propositiva, sob a coordenação do Secretário Municipal de Administração Regional.

6.3 A Gerência de Coordenação do Programa BH Cidadania Segundo as normativas do Programa BH Cidadania, a Gerência de Coordenação do Programa é instância gestora do Programa do nível do Executivo Central, sendo composta pelo coordenador e por sua equipe técnica. São as seguintes as atividades da Gerência de Coordenação: executar o Programa: licitar, contratar, comprar, administrar recursos e implementar ações; articular o apoio de todos os órgãos envolvidos; consolidar dados administrativos, contábeis, financeiros e gerenciais; monitorar e avaliar o Programa; articular com organismos financiadores internos e externos.

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Há que se destacar, primeiramente, a fragilidade do Colegiado de Coordenação Regional, anteriormente, posto que o Programa experimenta hoje um novo formato. Contudo, entende-se hoje, institucionalmente, que o Núcleo Intersetorial Regional (NIR), originalmente apenas do Programa Bolsa Família, cumpre as funções de discussão ampliada da intersetorialidade nas políticas sociais do município, mesmo que ele não supra plenamente as demandas de articulação do Programa BH Cidadania, o que reitera a importância do CCR em sua nova configuração, conforme explicação anterior.

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O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

(b) Pontos problemáticos da estrutura e do funcionamento da instância gestora:


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Abaixo são apresentados, sinteticamente, alguns comentários críticos sobre o funcionamento e sobre a estrutura da Gerência de Coordenação do Programa:

(a) Pontos positivos da estrutura e do funcionamento da instância gestora: •

A Gerência de Coordenação do BH Cidadania tem papel de destaque na promoção do diálogo entre os parceiros do Programa, na pactuação entre os envolvidos e na criação de espaços para o intercâmbio e a interação entre os parceiros, tendo por hábito articular os distintos setores envolvidos e a busca de aproximação com aqueles cujo envolvimento torna-se desejável;

A Coordenação tem uma atuação normalmente propositiva, articulando-se de maneira diferenciada com cada área e setor, dando acesso amplo às informações relativas ao Programa;

A Coordenação encarna os princípios do Programa, dando corpo à sua estratégia, tendo introjetados em seu cotidiano o conceito e o espírito da intersetorialidade;

A Coordenação do Programa contribui para a organização das temáticas e incentiva a manutenção de interações autônomas entre os técnicos parceiros;

No que diz respeito à fragilidade das regionais, uma estratégia interessante que tem sido adotada pela Coordenação é o fortalecimento das Comissões de Coordenação Locais, para que elas acionem e pressionem as regionais, e o fortalecimento dos CCRs, o que tem sido reforçado pela pressão algumas vezes exercida, no âmbito local, pela própria comunidade.

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(b) Pontos problemáticos da estrutura e do funcionamento da instância gestora: •

A Coordenação tem a função de mostrar a relevância de determinadas secretarias temáticas para os parceiros do BH Cidadania, bem como de brigar por elas, o que, contudo, nem sempre é feito na medida das expectativas;

Alguns consideram, ainda, que a Coordenação deveria cobrar mais dos parceiros e das temáticas, devendo também, quando necessário, apoiá-las. A Coordenação, contudo, não tem mandato formal para o exercício dessa cobrança e nem sempre tem respaldo político para tanto;

Parece haver uma certa ambiguidade que é inerente ao trabalho da Coordenação, uma vez que a ela cabe, simultaneamente, cuidar da implementação do Programa e fazer a articulação com as temáticas, o que faz, por vezes, com que ela acabe sendo cobrada pela resolução de problemas que são mais das temáticas do que do BH Cidadania;


O fato de o BH Cidadania não estar diretamente respaldado, no plano federal, por um ministério, como é o caso do Programa Bolsa Família, por exemplo, não lhe dá uma força comparável;

A equipe de coordenação do BH Cidadania era, em sua maioria, de recrutamento amplo, o que explicava a alta rotatividade de seus membros. Desde o final de 2010, contudo, a equipe é composta por três servidores de carreira. Atualmente, ela é composta por dois gerentes de recrutamento amplo, um gerente de recrutamento restrito e dois profissionais de nível superior, pertencentes ao quadro de servidores municipais e, ainda, por dois funcionários contratados. Não obstante, a equipe ainda é menor que o necessário, tendo em vista o número e a diversidade de suas atribuições;

Cabe recordar, também, que a equipe de coordenação acaba assumindo um leque de atribuições para além do escopo do próprio Programa. Algumas dessas atribuições, porém, acabaram redundando no crescimento e no fortalecimento do próprio BH Cidadania.

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Não é incomum que se demande da Coordenação do Programa um trabalho mais sistemático no sentido do fortalecimento dos vínculos das secretarias temáticas com o BH Cidadania, acompanhando-as e apoiando-as de maneira mais sistemática, inclusive no que diz respeito à questão orçamentária. Contudo, nos dois últimos anos, o Programa articulou o orçamento das quatro temáticas ligadas à SMPS, além de orientar a implantação de ações da Saúde e Educação. A totalidade do financiamento planejado nas temáticas para as áreas do Programa foi aprovada, incluindo a Cultura. Garantiu-se, também, através da articulação, que todas as temáticas atuassem nas áreas do BH Cidadania. As dificuldades, porém, surgem na execução, por limitação de algumas secretarias temáticas na condução dos orçamentos. Hoje as áreas do Programa são prioritárias para a construção de Unidades de Educação infantil (28 em construção em territórios do Programa), implantação da Escola Integrada e da Educação de Jovens e Adultos (EJA), Academias da Cidade (80% das áreas cobertas), Programa Saúde da Família (100%), ações da política de Esportes (100%), implantação da proteção básica da Assistência social (100%), programas de Educação Alimentar e Nutricional, programa de inclusão digital (80%), formação em Direitos Humanos e Juizados de Conciliação (100%, meta até o final de 2011), programas de qualificação profissional e intermediação laboral

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(c) O que a instância gestora deveria fazer e não faz? Por quê?


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(100%). Não há nenhum Núcleo do Programa que não esteja planejado orçamentariamente e articulado para a implantação das ações. A dificuldade, porém, é no timing, na maturidade de cada política e nas resistências ao trabalho cooperado, ainda existentes, mesmo que essas resistências tenham diminuído com o tempo; •

Em função de problemas de agenda e de representação, o BH Cidadania nem sempre conta com o apoio das secretarias temáticas na implementação do Programa, exceto no GT (Grupo Técnico de Assessoria e Monitoramento do Programa BH Cidadania);

Um Colegiado Regional mais forte resultaria em uma salutar desoneração da Coordenação do Programa, algo que vem ocorrendo desde o início de 2011;

Nem todas as secretarias regionais e as secretarias temáticas acionam a Coordenação local do BH Cidadania de maneira sistemática;

Se hoje a articulação com as secretarias temáticas é relativamente madura, tendo se desenvolvido de maneira significativa, ao longo dos últimos anos, o mesmo não pode ser dito em relação a todas as regionais;

De uma maneira geral, acredita-se ser necessária uma maior responsabilização dos parceiros e uma cobrança mais sistemática por engajamento e resultados;

Mesmo que se reconheça a sobrecarga da equipe de coordenação, acredita-se que uma maior presença no território seja desejável, até porque é freqüente que as regionais não reconheçam e legitimem a coordenação local do BH Cidadania. Esta debilidade vem sendo tratada desde 2009, com um maior acompanhamento por parte da equipe de coordenação central.

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(d) O que limita a atuação da instância gestora? •

A atuação da Coordenação fica limitada por seu insuficiente empoderamento político;

No território, há uma sobreposição, assim percebida e fortemente criticada pela Assistência Social, entre o BH Cidadania e o Centro de Referência da Assistência Social (CRAS). A Coordenação do BH Cidadania, contudo, não executa, ela própria, ações no território e nem descaracteriza o papel do CRAS, buscando evitar sobreposições e não criá-las, o que, não obstante, parece não eliminar o desconforto sentido pela Assistência Social.


De acordo com as normativas do Programa BH Cidadania, o Grupo Técnico de Assessoria e Monitoramento (GT) é instância gestora do Programa do nível gerencial, sendo composto por: técnicos e/ou gestores da SMPS, SMED, SMSA, SMAAS, SMASAN, SMADC, SMAES, Fundação Municipal Cultura, Secretarias Municipais de Administração Regional. São as seguintes as atividades esperadas do GT: assessorar e monitorar a implementação das ações do Programa junto às regionais; rever diretrizes das políticas setoriais e dos programas e ações a partir de sua implementação; definir parâmetros e indicadores de avaliação e monitoramento de cada ação do Programa. Abaixo são apresentados, sinteticamente, alguns comentários críticos sobre o funcionamento e sobre a estrutura do Grupo Técnico:

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6.4 O Grupo Técnico de Assessoria e Monitoramento (GT BH Cidadania)

A ampla representatividade do GT do BH Cidadania, bem como a periodicidade de suas reuniões, que ocorrem mensalmente, em data fixa, pré-estabelecida;

O GT cumpre papel importante como instância de nivelamento dos parceiros, de socialização das informações, de compartilhamento de pautas, de criação de novas ações e de aproximação das secretarias temáticas das administrações regionais;

A pauta das reuniões do GT é distribuída com antecedência, sendo elaborada a partir das próprias discussões do Grupo;

A maior permanência dos representantes dos parceiros do BH Cidadania no GT produz confiabilidade e maior agilidade nas discussões, ressaltando o impacto positivo da profissionalização e estabilidade da máquina pública;

É relevante o fato de a representação ser formalizada, existindo suplentes formalmente designados;

É importante o fato de a convocação para as reuniões ser feita por e.mail, a que se segue um reforço do convite por telefone;

Já há alguns anos, têm sido elaboradas atas do que foi discutido e deliberado no âmbito do GT, o que se considera muito positivo.

A criação de alguns subgrupos ou de comissões temáticas ad hoc, a exemplo do que já ocorre no âmbito das Comissões Locais, proporciona o processamento, pelo GT, de um número maior de questões ou problemas.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

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(a) Pontos positivos da estrutura e do funcionamento da instância gestora:


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(b) Pontos problemáticos da estrutura e do funcionamento da instância gestora: •

A efetividade da representação pode ficar comprometida quando há uma priorização de outros compromissos institucionais, em detrimento da agenda estabelecida para o GT;

Nem sempre os representantes no GT levam a pauta e os resultados das discussões para os atores políticos estratégicos do nível central e das regionais, bem como para os agentes da ponta, o que prejudica os fluxos do Programa. Note-se, ainda, que o inverso muitas vezes é verdadeiro, uma vez que há, também, dificuldades para que as demandas e informações vindas da ponta cheguem ao GT. Para contornar esses problemas a coordenação central do Programa criou uma instância de deliberação política junto aos coordenadores locais do BH Cidadania, a qual esteve em funcionamento de 2008 até 2010. Contudo, verificou-se que a participação das gerências regionais, nesta instância, era fundamental. Assim, como dito anteriormente, há tanto a reunião do GT, mensalmente, como as reuniões, nas esferas regionais, com a participação de todos os níveis gerenciais do Programa (central, regional e local);

Há dificuldades recorrentes no engajamento da Secretaria de Administração Regional Municipal nos trabalhos do GT. Porém, com o novo modelo de reuniões entre os níveis central, regional e local do BH Cidadania, no âmbito territorial das regionais, espera-se minimizar tal problema;

Teme-se, que uma maior representatividade no GT possa significar o inchaço da instância, acarretando perda de sua eficácia;

Cabe recordar que nem sempre os representantes que ocupam cargos mais altos têm capacitação e engajamento suficientes;

Um dos problemas da descentralização intramunicipal promovida em Belo Horizonte, que parece se refletir nos trabalhos do GT, é o baixo engajamento de alguns atores do âmbito regional. Em contraste com as temáticas, as regionais parecem ser hiperpolitizadas;

A experiência demonstra que, em vários momentos, o GT se tornou mais informativo que propositivo.

(c) O que a instância gestora deveria fazer e não faz? Por quê? •

Seria importante a produção de um instrumento informativo do Programa voltado exclusivamente para os parceiros, tipo “Boletim BH Cidadania”;


No passado recente, havia uma necessidade de se fazer um planejamento mais formal do Programa, com uma clara definição de metas. Hoje, contudo, com a criação do Programa BH Metas e Resultados, em 2009, e com a consequente transformação do BH Cidadania em um Projeto Sustentador, esse problema foi minimizado;

A interlocução do Programa com o Bolsa Família precisa ser maior e mais articulada.

(d) O que limita a atuação da instância gestora? •

A grande quantidade de informes durante as reuniões do GT. A pauta do GT poderia ser agilizada, por exemplo, com o repasse de informações por e.mail;

Às vezes a atuação do GT parece ser restringida pelo próprio perfil dos representantes, notadamente no caso de alguns representantes das secretarias regionais e das secretarias temáticas;

Há problemas ainda significativos de comunicação entre os representantes do GT e os coordenadores locais do BH Cidadania, o que está sendo tratado pela via do reforço das CCRs em sua nova configuração, conforme explicação anterior.

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Seria desejável que o GT conseguisse refletir, de maneira mais sistemática, sobre as suas próprias práticas e rotinas;

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A Câmara Intersetorial de Políticas Sociais (CIPS) é instância gestora do Programa do nível decisório, sendo composta por: secretários da SMPS, SMED, SMSA, SMAAS, SMASAN, SMADC, SMAES e das Secretarias Municipais de Administração Regional, além da presidência da Fundação Municipal de Cultura. A Câmara, contudo, a exemplo do que acontece com o Colegiado de Coordenação Regional (CCR), tem competências para além da gestão do Programa BH Cidadania. O Decreto n° 11.962, de 24 de fevereiro de 2005, aprovou o Regimento Interno da Câmara. No que tange ao Programa BH Cidadania, a CIPS tem por competência: articular e avaliar, no nível político, as diretrizes e metas do Programa; por meio de reuniões periódicas. Abaixo são apresentados, sinteticamente, alguns comentários críticos sobre o funcionamento e sobre a estrutura da Câmara Intersetorial:

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

6.5 A Câmara Intersetorial de Políticas Sociais (CIPS)


Como se sabe, a Câmara foi criada em 2005, após a extinção da SCOMPS (Secretaria Municipal da Coordenação de Política Social), com o intuito de garantir a preservação do trabalho intersetorial no âmbito da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Trata-se de instância não hierarquizada, horizontal, coordenada pela Política Social, que busca executar, colegiadamente, o planejamento e monitoração das ações públicas;

A Câmara edita um boletim informativo, intitulado Coluna Social, de periodicidade mensal, reportando após cada reunião as notícias divulgadas pelas secretarias envolvidas. O Coluna Social é feito com a colaboração das assessorias de comunicação das secretarias da área social e das Secretarias Municipais de Administração Regional. A pauta de convocação dos encontros da Câmara ocupa, sempre, a coluna esquerda do boletim. No restante do texto, de forma bem sumária, encontram-se os relatórios das reuniões, separados por secretarias temáticas, e a divulgação de projetos em andamento;

A análise das atas da CIPS (2005-2008) revela, no que concerne à transparência, que as reuniões desta instância dão ênfase considerável à prestação de contas de cada área do governo municipal e aos debates intersetoriais entre os representantes políticos dessas esferas de atuação. Apesar da pauta de convocação, que orienta previamente o rumo dos debates, a presença plural de distintos líderes das secretarias conduz a debates profícuos também acerca de outros temas, contribuindo para garantir um maior intercâmbio de informações entre as áreas.

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(a) Pontos positivos da estrutura e do funcionamento da instância gestora:

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

(b) Pontos problemáticos da estrutura e do funcionamento da instância gestora: •

Por vezes há a percepção de que a CIPS ainda não consegue cumprir integralmente o seu papel, constituindo-se mais como uma instância informativa;

Representantes setoriais e técnicos da área social muitas vezes afirmam jamais terem sido informados do que é tratado no âmbito da Câmara;

Ressente-se, por vezes, que a Câmara não se constitua como uma instância de pactuação e de reflexão sobre os desafios da prestação intersetorial de bens e serviços sociais;

Pautas importantes discutidas no âmbito da CIPS às vezes não têm o desdobramento esperado;

Nem todos na prefeitura parecem compreender e acreditar no modelo matricial, intersetorial, de provisão de bens e serviços sociais;


Seria desejável que a escolha dos gerentes fosse mais claramente lastreada na competência técnica;

O Secretário Municipal de Políticas Sociais, coordenador da CIPS, não participa da Junta de Coordenação Orçamentária e Financeira (JUCOF), instância deliberativa orçamentária e financeira da Prefeitura de Belo Horizonte.

(c) O que a instância gestora deveria fazer e não faz? Por quê? •

Analisar e discutir sobre a elaboração da proposta do orçamento anual e plurianual no que se refere a cada Secretaria Temática que compõe a Câmara Intersetorial, limitando-se, no caso das Secretarias Municipais de Administração Regional, às ações e programas de política social;

Analisar, discutir e deliberar sobre a proposta de cota orçamentária e financeira anual para as ações e programas de cada Secretaria Temática e Regional que compõe a Câmara Intersetorial, de acordo com o planejamento apresentado por cada órgão.

(d) O que limita a atuação da instância gestora? •

A CIPS não existe em função do BH Cidadania, tendo objetivos formais mais abrangentes, o que dificulta pautar o Programa com maior frequência;

A perspectiva intersetorial proposta pelo BH Cidadania não está suficientemente consolidada como ação estratégica na pauta do governo municipal.

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Se a Câmara investisse mais sistematicamente no trabalho intersetorial, talvez ela conseguisse pautá-la com mais clareza no núcleo do governo;

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7

A gestão local do BH Cidadania:

Este capítulo apresenta a experiência de cinco Comissões de Coordenação Local (CCL) do Programa BH Cidadania. O destaque dado no livro ao trabalho das Comissões é devido à grande relevância dessa instância, na qual os distintos parceiros institucionais do BH Cidadania, em intensa interação com representantes das comunidades envolvidas, procuram, no âmbito local, resolver problemas concretos vividos pelo Programa, discutir encaminhamentos, avaliar casos de beneficiários específicos, entre outras questões da maior relevância para as famílias atendidas, para o território e para o BH Cidadania. Esses relatos foram escritos por técnicos responsáveis pelas Comissões. As cinco experiências discutidas na sequência são, por ordem alfabética, as das CCL do Jardim Felicidade; do Jardim Leblon; do União-Arthur de Sá; da Vila Fátima; e da Vila Santa Rita de Cássia.

• 139 •

a experiência das Comissões de Coordenação Local

Soraia Pereira de Souza60

A escolha do bairro Jardim Felicidade, situado na região norte de Belo Horizonte, para ser uma das nove áreas-piloto do Programa BH Cidadania, em 2002, foi motivada pelos altos índices de vulnerabilidade social que o território apresentava. A implantação do BH Cidadania possibilitaria uma oferta mais 60 Bacharel em Ciências Sociais, com ênfase em Ciências Políticas, pela Universidade Federal de Minas Gerais. Especialista em Gestão de Assistência Social pela Fundação João Pinheiro – MG. Analista de Políticas Públicas. Coordenou o Programa BH Cidadania e o Centro de Referência de Assistência Social - CRAS Jardim Felicidade de agosto de 2002 a setembro de 2010.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

7.1 A Experiência da Comissão de Coordenação Local do Programa BH Cidadania Jardim Felicidade


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ampla e constante de serviços públicos, entre os quais se destacam os de Assistência Social, Cultura, Educação, Esportes, Saúde, Abastecimento e de inclusão digital. Este núcleo do BH Cidadania iniciou suas atividades com o atendimento de 671 famílias dessa região. A promoção da intersetorialidade no território é um dos principais eixos do BH Cidadania, que se materializa com a implementação da Comissão de Coordenação Local (CCL) do Programa, composta por gerentes dos centros de saúde, diretores de escola, coordenadores dos serviços públicos municipais e estaduais locais, representantes das entidades de assistência social executoras dos serviços da Proteção Social Básica no território e representantes dos serviços estaduais (Fica Vivo e Mediação de Conflitos) - e, não menos importantes, representantes da comunidade local. Recentemente, em 26/03/2010, foi incorporada a representação da Secretaria Municipal Adjunta de Abastecimento (SMAAB). A Comissão reúne-se uma vez por mês, sempre na última terça-feira, às 14 horas, na sede do Centro de Referência de Assistência Social (CRAS). Cabe à coordenação do referido espaço convocar, organizar e coordenar as reuniões. As pautas são construídas a partir das atividades próprias da Comissão, que atualmente são mais contínuas, por questões apontadas pelos níveis regional e central e por aquelas trazidas pelos serviços locais e pela comunidade. É importante ressaltar que o Programa BH Cidadania, no território do Jardim Felicidade, não conta com um espaço físico que o governo municipal denomina “Espaço BH Cidadania”. As atividades são realizadas em espaços que foram cedidos, de forma permanente e sem custo financeiro, pela Igreja São Francisco Xavier, pela Casa Recriar e pela Associação do Bairro da Felicidade. O fato de não termos um espaço que comportasse a realização de todas as atividades, concentradas num único local, nos levou a criar diferentes formas de interação e interlocução com os parceiros.

7.1.1 Ensaiando a gestão local – breve histórico A primeira reunião da Comissão de Coordenação Local do Programa BH Cidadania Jardim Felicidade – Regional Norte - ocorreu em 29 de agosto de 2002. Esta foi a fase de implantar o Programa, dar conhecimento de seus princípios e diretrizes, formar o Grupo de Referência com as lideranças locais e trabalhar a construção do Plano de Ação Local. Esse foi um momento de grande efervescência e trabalho coletivo, que durou de agosto de 2002 até maio de 2003. Entretanto, a falta de investimentos financeiros acarretou o gradativo enfraquecimento do Plano de Ação Local e suas propostas deixaram de orien-


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tar os trabalhos no território. Sendo assim, do que foi proposto, inicialmente, no Plano de Ação Local, o que timidamente realizou-se foi a reorganização de alguns serviços locais dos quais a comunidade tinha grandes queixas. As questões mais estruturais, tais como intervenções urbanas no sentido de proporcionar à comunidade espaços de lazer e de convivência comunitária, não foram executadas. O principal problema identificado pelos participantes era, e permanece sendo, a violência urbana. A existência desses espaços poderia criar uma nova cultura local e uma diferente perspectiva, principalmente para os jovens. A partir de 2004, já tínhamos definido algumas intervenções para o Jardim Felicidade, com oferta de oficinas de esporte, cultura, segurança alimentar e nutricional, bem como a disponibilização de vagas na educação infantil para as famílias atendidas no CRAS e a reforma de um campo de futebol, pertencente ao território BH Cidadania. No ano 2005, foi relevante o aporte de recursos pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social (SMAAS), através do Programa de Atenção Integral à Família (PAIF), para a realização de oficinas com famílias. Tal aporte, juntamente com a entrada de outras políticas sociais, significou, naquele momento, mais profissionais e recursos materiais para o enfrentamento das principais questões que causavam sofrimento à população. Para além das diretrizes específicas de cada serviço, foi possível criar estratégias de intervenções intersetoriais que promoveram espaços para troca de experiências, expressão de dificuldades, reconhecimento de possibilidades, bem como a ampliação da capacidade protetiva das famílias e de superação de fragilidades sociais. Essas intervenções criaram uma maior concretude para a Comissão de Coordenação Local, pois significaram um diferencial no trabalho com as famílias e com a comunidade, poupando-nos esforços e empenho técnico na busca de materialidade, dando maior credibilidade e abrindo novas possibilidades para o estabelecimento de parcerias com organizações governamentais e não governamentais, com vistas a oferecer atenção integral às famílias, favorecendo seu acesso a uma rede protetiva de apoio socioassistencial, acesso a serviços e benefícios, tais como o Bolsa Família (BF) e o Benefício de Prestação Continuada (BPC). Nesse mesmo ano, foram apontadas dificuldades de realização de um planejamento intersetorial, em função do recorte territorial do CRAS, muito menor do que aquele que as demais políticas referenciavam. Diante disso, o equipamento teve que ampliar, paulatinamente, sua área de atuação e ficou acordado que essa ampliação se daria em torno de todos os casos de alta vulnerabilidade


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e de articulações mais abrangentes que envolvessem todas as entidades e serviços públicos existentes no Jardim Felicidade. Essa decisão orientou os trabalhos da mencionada Comissão até agosto de 2006, quando o CRAS passou a referenciar 5000 famílias em um território coincidente com o da Saúde e da Educação. A partir do final de 2006 e início de 2007, passa a haver maior progresso nas ações de sociabilidade, inclusão digital, formação profissional e inclusão no mercado de trabalho, possibilitando maior interação e articulação entre os serviços, bem como uma ampliação das oportunidades e na capacidade de execução e inclusão das famílias já atendidas e daquelas do entorno, que há muito reinvindicavam sua inserção.

7.1.2 Dinâmica da CCL A implantação da CCL apresentou aos primeiros participantes duas novas possibilidades, sendo uma consequência da outra. De um lado, esses participantes se viram num terreno extremamente fértil para compartilharem a construção e efetivação das ações do poder público; de outro, ficou claro que essa nova forma de fazer política demandaria um trabalho permanente para transformá-la numa prática cotidiana. Mesmo não conseguindo executar o Plano de Ação que foi elaborado no início da implantação do Programa, com suas intervenções estruturais, houve investimentos para consolidar a Comissão Local como um espaço de convergência de interesses, buscando a adesão dos serviços locais e colocando a Comissão como um espaço de reflexão e construção coletiva. O objetivo era criar uma estratégia de trabalho a partir da identificação das necessidades e das demandas. Nesse sentido, foi preciso estabelecer as prioridades do trabalho local, com o que já estava dado e colocado, buscando negociar e alcançar o que faltava. A formação da Comissão passa por um processo de convencimento local dos principais atores que devem integrá-la. Conseguir a adesão desses atores e o comprometimento dos diversos órgãos e dos servidores públicos para compor esse processo foi, e permanece sendo, um grande desafio. Todos deveriam estar cientes das estratégias de articulação intersetorial a serem empregadas e também de todas as etapas do processo de formulação e implementação. Esse movimento, que deveria partir das Secretarias temáticas em direção aos seus equipamentos no território, ficou muito sob a responsabilidade da Coordenação do CRAS, que naquele momento ainda era informal, o que gerava vários questionamentos por parte de diversos segmentos. Somente no segundo semestre de 2006 foi criado o cargo de Coordenador de Equipamento Municipal


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de Apoio à Família e à Cidadania. A partir do momento que a Secretaria Municipal de Políticas Sociais (SMPS) formalizou esta coordenação, produziu um avanço nas relações com as outras políticas sociais, dando maior legitimidade e clareza para este coordenador atuar como o principal encarregado de promover formalmente a intersetorialidade no território. Criar um espaço cujo principal objetivo era o de estabelecer relações entre os diversos saberes e de construir alternativas de trabalho conjunto, envolvendo cooperação e parceria, somente seria possível se fosse um espaço de articulação de interesses do ponto de vista dos atores locais, em estreita ligação com os níveis regionais e centrais. Nesse sentido, cabe-nos apontar o paradoxo que vive a Comissão Local do BH Cidadania, pois ao mesmo tempo em que surge como portadora de uma nova e grande promessa, que é a renovação da forma de executar políticas públicas, através de ações interligadas, cumulativas e combinatórias, apresenta sérias dificuldades na sua estruturação, como fragilidade institucional e organizacional. Desde o início, ficou claro que a tarefa de transitar em direção à intersetorialidade, mesmo dentro de um novo modelo de gestão, que era prioridade governamental, não seria simples. Cada serviço percebia a CCL como um espaço de resolução de seus próprios problemas. Aos poucos, novos comportamentos e valores foram se materializando. Esses serviços precisaram transcender suas necessidades setoriais para construir um novo olhar sobre as necessidades da população.

Por meio das atividades coletivas, a CCL do BH Cidadania consolidou uma forma mais integrada de pensar e construir suas intervenções no território. Foram formados grupos de pessoas que demandam serviços nos Centros de Saúde, porém sem quadro real de doença, conhecidos como poliqueixosos, grupos de famílias com crianças desnutridas, grupos preocupados com a violência doméstica, com a gravidez na adolescência, de deficientes, de famílias em descumprimento das condicionalidades do Programa Bolsa Família, grupos de caminhada e ginástica laboral, grupo de “Auto Cuidado” com famílias de crianças com dificuldade de aprendizado e grupos de idosos, entre outros. Vale ressaltar que as atividades coletivas, dentro do conjunto de ações realizadas em parceria com os serviços locais, obtiveram um grande destaque não só pelo seu número crescente no decorrer dos anos, mas também em função de sua efetividade em aproximar os serviços locais no atendimento da população. O trabalho desenvolvido com as famílias foi de intensa proximidade, continui-

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7.1.3 A intersetorialidade possível


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dade e reciprocidade. Outra grande contribuição foi dar maior visibilidade ao BH Cidadania. Um ponto relevante do trabalho da Comissão são as intervenções comunitárias em torno de um dos mais graves problemas apontados pela comunidade: a revitalização do Córrego Tamboril. Procuramos realizar essas ações, sempre articuladas de uma forma mais ampla, combinando ações de educação ambiental, combate à dengue, destino correto do lixo doméstico e gestão junto aos órgãos competentes para a resolução do problema. Busca-se sempre associar essas mobilizações com atividades lúdicas e culturais, priorizando os talentos locais. Para a comunidade é relevante resolver os problemas de saúde e melhorar a segurança pública, o que só acontecerá a partir da urbanização do córrego e com a pavimentação das vias públicas. O estabelecimento da Comissão Local e de sua rotina de trabalho tem desconstruído a idéia de responsabilidades isoladas, resguardando o específico de cada política. Observa-se um esforço dos serviços locais, uns mais, outros menos, de ter essa Comissão como um referencial de construção de ações conjuntas no território. Percebemos uma maior aproximação dos serviços e dos profissionais, uma melhor acessibilidade às demais políticas, maior reconhecimento e valorização dos profissionais enquanto interlocutores na construção da política local. Sem o estabelecimento de confiança e credibilidade no outro, é impossível construir parcerias. Outro ponto importante que deve também ser ressaltado é a possibilidade de articulação entre ações governamentais e não governamentais à medida que essa confiança é estabelecida no território. Contudo, as dificuldades, como já ressaltado, são muitas e estão relacionadas à própria estrutura dos serviços públicos e à dinâmica do território, que sofre mudanças constantes. As direções das escolas mudam frequentemente em função do seu processo eleitoral. Esse processo de mudança é agravado por uma adesão mais lenta da Educação. Na Fundação Municipal de Cultura não existe um projeto de ações continuadas para o BH Cidadania, o que faz com que sua presença na Comissão dependa de a Fundação estar ou não executando algum serviço no território. A Secretaria Municipal Adjunta de Esportes, por seu turno, teve momentos de participação efetiva e de grande importância na Comissão. Ficou bastante ausente no ano de 2009 e retomou em julho de 2010, com a contratação de um professor supervisor. Essa ausência justificou-se pela falta de profissionais, os quais não conseguiam, em função do seu quadro de horas de trabalho, se dedicar para além de suas próprias ações no território. A política de Saúde, talvez por sua própria concepção, foi a que aderiu mais rapidamente à proposta de trabalho.


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É preciso esclarecer que a construção de um instrumento de gestão intersetorial, como a CCL do BH Cidadania, não garante a efetividade da ação se esse instrumento não for apropriado por todas as políticas setoriais que compõem o Programa. Daí a necessidade de garantir a representação sistemática e qualificada de cada um dos serviços. Esse nem sempre é um esforço bem sucedido. Pode parecer contraditório, mas o acima apontado não significa dizer que os serviços não participam. Participam, respondem aos chamados, cooperam e estão sempre presentes nas dificuldades e nas questões fundamentais. O que falta é priorizar e interiorizar a proposta do BH Cidadania nas suas ações para dentro de seus próprios serviços e trazê-las de volta de forma mais integrada, interativa e continuada. Logo, essas frequentes mudanças, bem como a pluralidade de atores, têm demandado da Coordenação do Núcleo BH Cidadania um trabalho constante de reafirmação do Programa no território. Para além disso, as instâncias de gestão do Programa - central, regional e o Grupo Técnico - não se concretizaram plenamente. Convivemos, por muito tempo, com um precário fluxo de informações. Acreditava-se, inicialmente, que as informações transitariam das outras instâncias de gestão para as coordenações locais, o que não ocorreu. Só recentemente foi instituída uma reunião mensal entre a Secretaria Municipal de Políticas Sociais e os Coordenadores dos Núcleos, o que nos tem possibilitado acompanhar com maior proximidade os traçados do Programa e, consequentemente, diminuir nosso grau de incerteza quanto a sua execução, fortalecendo substancialmente nossa atuação na ponta.

O Grupo Intersetorial de Estudo de Casos, formado a partir das discussões na CCL, reúne-se quinzenalmente e tem como principal objetivo promover a troca de experiências e discutir o atendimento das famílias, de forma a traçar estratégias de atendimento individual ou coletivo para os casos de alta complexidade. A formação e manutenção deste grupo, como uma decisão da Comissão Local, têm representado um grande esforço por parte dos serviços, dado o acúmulo de tarefas, o baixo número de profissionais disponíveis e a forma tradicional de trabalho setorial. Uma vice-diretora, recém eleita em uma das escolas do território que integra esse grupo, relatou para o coletivo, numa das reuniões: ...a partir do momento que comecei a participar deste grupo, enxergo os alunos da escola sob outro prisma. Consigo relacionar o comporta-

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7.1.4 Grupo Intersetorial de Estudo de Casos


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mento deles a sua história de vida e a seu cotidiano e procuro balizar as minhas próprias ações também por isso, pensando em possibilidades para fazer diferença na vida deles. Descobri que os problemas deles iam para além da dificuldade de aprender a ler e escrever.

Trabalhar com esse grupo foi fundamental para clarear os papéis e as responsabilidades de cada um no processo de atendimento e acompanhamento das famílias. Expôs também a fragilidade de alguns serviços que vêm para as reuniões, discutem o diagnóstico das famílias, as necessidades, assumem tarefas, mas não conseguem realizá-las ou dar retorno ao grupo em tempo hábil. Essa é sem dúvida uma situação conflituosa e constantemente a atuação deste grupo é colocada como pauta de avaliação na Comissão. Até o momento, não tem sido possível que todos trabalhem no mesmo ritmo, mas é inegável que foi instituído um modo de trabalho no qual os serviços locais se envolvem e se apoiam mutuamente.

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7.1.5 Conclusão O bairro Jardim Felicidade conta hoje com três escolas municipais de ensino fundamental e duas estaduais no seu entorno, duas creches filantrópicas, duas entidades de Assistência Social, dois Centros de Saúde, sendo que um deles foi implantado durante o ano de 2006. Os espaços de lazer e cultura ainda são escassos, existindo apenas dois campos de futebol. Há, também, no território o Núcleo de Prevenção da Criminalidade do Governo do Estado, que conta com os programas Fica Vivo e Mediação de Conflitos. A experiência de trabalhar intersetorialmente, ao longo destes oito anos, com essas instituições, nos deixa um grande legado, qual seja: ao vencer as dificuldades e as resistências iniciais, a articulação conjunta das políticas sociais tem nos apontado novas possibilidades de trabalho. A perspectiva da Comissão Local do Programa BH Cidadania no território é dotar de flexibilidade e agilidade a execução das políticas sociais. A questão é ampliar nossa capacidade organizativa, pautar-nos por maior racionalidade, implementando uma política descentralizada e aberta à participação e ao estabelecimento de parcerias. A Comissão tem desempenhado, principalmente nos últimos dois anos, um papel fundamental, devido a sua capacidade de promover trocas de experiências, na construção de pactos para execução de ações de atendimento aos usuários. Pois bem, é preciso estar atento às questões de adaptabilidade e de flexibilidade, na medida em que não basta ser capaz de manter a continuidade


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das ações da Comissão. É preciso estar aberto a novos objetivos, ser inovador, criativo e adaptar-se às novas exigências e mudanças constantes a que o território está sujeito, sem perder de vista a coerência dos objetivos do Programa, quais sejam, promover a inclusão social, consolidando modelos integrados de atuação na área social. Não podemos ser ingênuos em pensar que é fácil, pois extrapolar os recortes setoriais, em que tradicionalmente se fragmentaram as políticas sociais, é uma tarefa árdua. Porém, é gratificante saber que estamos experimentando novas estratégias a partir de um conhecimento maior da realidade territorial na qual atuamos. Mesmo com todas as dificuldades e as turbulências institucionais, caminhos nessa direção têm sido trilhados.

7.2 A Comissão de Coordenação Local BH Cidadania Jardim Leblon e o trabalho em rede

61

Coordenador Municipal do Equipamento de Apoio à Família e à Cidadania Jardim Leblon.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

A Comissão de Coordenação Local (CCL) do Espaço BH Cidadania Jardim Leblon reúne-se, mensalmente, desde o ano de 2002. Atualmente, esta instância conta com a participação de 20 representantes de organismos governamentais e 16 de organismos não governamentais, totalizando 36 integrantes. Algumas dessas instituições participam regularmente, mantendo um diálogo muito próximo com a equipe do Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) e com os demais representantes do BH Cidadania, como a equipe de Esportes, do Telecentro etc. Outras têm participação pontual, não obstante o constante e permanente trabalho de buscar agregar o maior número possível de participantes. Percebe-se, não raras vezes, uma inconstância de determinadas instituições na CCL. Essa fragilidade pode estar diretamente relacionada às próprias limitações institucionais que inviabilizam a participação nas reuniões ou talvez possa haver dificuldades de compreensão sobre a importância do trabalho em rede. Apesar de oscilar as representações, tem sido possível pactuar ações de intervenção social no bairro Jardim Leblon, com atenção especial para a Vila Apolônia. Pode-se afirmar, portanto, que as ações intersetoriais planejadas e executadas na e pela CCL têm tido um grau satisfatório de resolubilidade.

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Leonardo Silva Santos61


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Como exemplos de ações concebidas nas reuniões da Comissão de Coordenação Local, destacam-se: •

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• •

Articulação com a Superintendência de Limpeza Urbana (SLU) para a execução de Campanhas de Mobilização dentro da Vila Apolônia (panfletagem, recolhimento de entulho e inservíveis, capina, varrição etc.); Apoio na divulgação, inscrição e realização de provas para a seleção de Agentes Comunitários de Limpeza Urbana (moradores da própria Vila Apolônia contratados nos serviços de capina, varrição e recolhimento de lixo); Iniciativas visando combater a dengue, tais como:

• palestras oferecidas pela Equipe de Zoonoses do Centro de Saúde Jardim Leblon aos adolescentes do Projovem; • oferta de oficinas de Multiplicadores em Consciência Ambiental, com participação de técnicos da SLU e Agentes Comunitários de Saúde.

Capacitação sobre DST/AIDS (Coordenadoria Municipal dos Direitos da Mulher) dirigida aos moradores, agentes comunitários de saúde e participantes dos grupos de convivência do CRAS. Essa capacitação, realizada no primeiro semestre de 2010, teve como principal objetivo diminuir a incidência de doenças sexualmente transmissíveis, principalmente entre os adolescentes, e evitar a gravidez indesejada. Estabelecimento de fluxos para o encaminhamento de jovens em cumprimento de Medidas Socioeducativas ao CRAS – Programa de Prestação de Serviços Comunitários (PSC) da Proteção Social Especial. Os jovens encaminhados pelo PSC cumprem a medida no próprio CRAS, supervisionados por um técnico. Planejamento, execução e monitoramento das atividades do BH em Férias62. Planejamento e execução de ações de esporte e lazer e da Casa do Brincar em conjuntos habitacionais da área de abrangência do BH Cidadania/ CRAS, com o objetivo de divulgar seus serviços, quais sejam: PAIF (Programa de Proteção e Atenção Integral à Família), Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos, Proteção Social Básica em Domicílio, Oficinas de Esportes, Telecentro etc.

62 Acontece, em Belo Horizonte, nas duas últimas semanas de janeiro e de julho, o BH em Férias. Nas penúltimas semanas, as ações concentram-se nas escolas municipais e, nas últimas, nos territórios do Programa BH Cidadania. Esse evento visa promover, com as comunidades beneficiárias, opções de lazer diferentes das ações e serviços normalmente ofertados pelas diversas políticas sociais durante o ano. Está voltado para todas as faixas etárias, tendo maior apelo para as crianças e jovens e o público da terceira idade. A realização do evento é uma parceria das Secretarias Municipais de Educação, de Políticas Sociais, Secretarias Adjuntas de Abastecimento, de Assistência Social e de Esportes, das Fundações de Cultura, de Parques Municipais e Zôo-Botânica, da URBEL, além de contar, em alguns Núcleos do BH Cidadania, com parcerias de ONGs e do setor privado.


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Nos últimos dois anos, em virtude da chegada e fixação de novos atores institucionais no território do BH Cidadania, houve aumento significativo de participação dos gestores locais na CCL, destacando-se os representantes de órgãos e/ou programas públicos vinculados à esfera estadual de governo. O Grupo Especializado de Policiamento em Áreas de Risco (GEPAR), o Núcleo de Prevenção à Criminalidade (Fica Vivo e Mediação de Conflitos), a CEMIG (Centrais Elétricas de Minas Gerais), com o Projeto Conviver e o Programa Papo Legal (Prevenção ao Uso e Abuso de Drogas). Todos têm sido parceiros efetivos em diversas ações intersetoriais. Devido ao alto índice de criminalidade no bairro Jardim Leblon, principalmente nas vilas Apolônia e do Índio, foi implantado, em 2009, nesse território, o GEPAR. Esse grupo está ligado à Polícia Militar do Estado de Minas Gerais (Secretaria Estadual de Defesa Social). Segundo relatos de importantes lideranças comunitárias, de lá pra cá, houve uma considerável diminuição no índice de criminalidade. Fato confirmado pelo comandante do GEPAR, que apresentou dados estatísticos na reunião da CCL ocorrida em 21/10/09. Com metodologia diferenciada de atuação, primando pelo respeito ao cidadão e mantendo um diálogo constante com a comunidade, o GEPAR tem se destacado como um ótimo trabalho na prevenção das diversas modalidades de crimes. Desde abril de 2009, quando a atual coordenação do BH Cidadania Jardim Leblon assumiu suas funções, houve um intenso trabalho no sentido de retomar o contato com a direção local do GEPAR. A partir da presença efetiva desse grupo especializado na CCL, ampliou-se a participação de seus integrantes no planejamento de algumas ações conjuntas, como o BH em Férias e o CINECRAS. O CINECRAS fora concebido pelo comandante do GEPAR que, ao perceber a ociosidade de crianças e adolescentes nos fins de semana, motivada, principalmente, pela falta de recursos financeiros para acessar espaços de cultura e diversão, como cinemas, por exemplo, propôs oferecer a esse público uma sessão de vídeo, no CRAS, um sábado por mês. Além da equipe do CRAS e do GEPAR, participam desse projeto os técnicos do Programa Mediação de Conflitos do Núcleo de Prevenção à Criminalidade do Jardim Leblon. O CRAS se responsabiliza pela confecção da peça

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Articulação com a cooperativa de materiais recicláveis denominada Grupo Produtivo Solidário de Venda Nova (COOPERSOL), com o intuito de assegurar a participação de beneficiários do território nessa instituição, bem como garantir que o Espaço BH Cidadania seja franqueado à realização de capacitações dos cooperados.

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gráfica de divulgação do evento, pela oferta de lanche aos participantes e pela disponibilização de um técnico que, além do apoio logístico, aproveita o espaço para divulgar os serviços ofertados. Compete ao Programa Mediação de Conflitos cuidar da divulgação na comunidade e disponibilizar um técnico no dia do evento, que também aproveita a ocasião para divulgar as ações do referido programa; ao GEPAR, a cessão de caixa amplificada, bem como indicar seus agentes para reforçar a equipe de apoio logístico. Dessa forma, as três instituições envolvidas estreitam os vínculos entre si e com a comunidade atendida. Ao término de cada filme exibido, técnicos do CRAS e do Programa Mediação de Conflitos desenvolvem, numa linguagem lúdica, dinâmicas de reflexão com as crianças. Há, em média, 25 participantes em cada sessão. A participação dos beneficiários ainda é pequena, pois o projeto é novo e demanda tempo de familiarização e de apropriação. Nota-se, entretanto, que o número de interessados vem aumentando, muito em função da divulgação que os próprios moradores fazem na comunidade. Na programação do BH em Férias de janeiro de 2011, crianças atendidas pelas oficinas de esporte foram a uma sessão especial de cinema, articulada pelo GEPAR, ocorrida numa sala de projeção de um Shopping Center. Para 2011, por intermédio do GEPAR, pretende-se levar a sessão CINECRAS aos cinemas da cidade. Desta forma, as crianças e adolescentes do território que, em sua maioria, carecem de recursos financeiros, mais uma vez serão estimulados a acessarem a cidade, no que tange à mobilidade, sociabilidade e urbanidade, circulando nesses espaços. Portanto, a parceria com o GEPAR tem sido profícua e satisfatória, contribuindo para a mudança da visão da comunidade em relação à polícia, que, por vezes, não goza de boa reputação nas vilas e favelas e, principalmente, pela criação e aprofundamento de laços entre a comunidade e os operadores da segurança pública, no intuito de criar uma rede de proteção social para afastar, especialmente, os jovens, dos riscos do envolvimento com drogas e entorpecentes. O Núcleo de Prevenção à Criminalidade, antes de iniciar suas atividades no território, procurou a coordenação do BH Cidadania Jardim Leblon a fim de inteirar-se do trabalho desenvolvido em seu território de abrangência, da dinâmica da comunidade, bem como da rede de parceiros existentes. Percebeu-se, de imediato, o quanto a proposta desse Núcleo poderia contribuir com o trabalho efetivado pelo CRAS e as instituições locais, uma vez que seria possível ampliar o acesso da população beneficiária aos direitos de cidadania.


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Assim, na medida em que o Núcleo se estabelecia na comunidade, elaboravam-se, coletivamente, fluxos de atendimentos e de encaminhamentos. Existe, atualmente, uma relação bilateral entre as equipes do CRAS e dos Programas Mediação de Conflitos e Fica Vivo. Encaminham-se, de forma organizada e rotineira, famílias demandantes de ações específicas do Núcleo, como também famílias que procuram os serviços específicos das Políticas Sociais. Em vários momentos, essas famílias são atendidas simultaneamente pelos dois órgãos. Faz-se mister destacar o constante, necessário e profícuo diálogo permanente entre o CRAS e o Núcleo, que tem se traduzido em maior oferta de serviços e orientações aos usuários. O Projeto Conviver, da CEMIG, tem se valido da CCL do Jardim Leblon para divulgar suas ações. Trata-se de um Programa de Eficiência Energética que atende comunidades de baixa renda de Belo Horizonte, Ribeirão das Neves, Vespasiano, Ibirité e Esmeraldas, na Região Metropolitana. Seu principal objetivo é contribuir para a redução do desperdício de energia e adequar o consumo à capacidade de pagamento das famílias. Desta forma, o espaço do BH Cidadania/CRAS, numa ação compartilhada, contribuiu com a distribuição de lâmpadas, cadastramento das famílias, além de favorecer outras ações referentes ao consumo racional de energia. O “Papo Legal”, programa desenvolvido pela Subsecretaria Anti-Drogas do Governo do Estado de Minas Gerais, esteve presente em vários encontros da Comissão Local, a convite da coordenação do BH Cidadania, para apresentar as diretrizes gerais e os objetivos do programa, quais sejam: identificar os atores sociais (família, escola, jovens etc.) e contabilizar seus ativos sociais; promover o diálogo entre esses atores; realizar e difundir atividades científicas e culturais desenvolvidas no interior das instituições e extramuros, entre outros. A partir dessa apresentação, foram disponibilizadas algumas vagas em oficinas promovidas por esse Programa. Indicou-se um representante do CRAS e alguns jovens do Projovem Adolescente para participarem dessas oficinas. Esses indicados passaram então a fazer parte da rede de combate ao uso e abuso de drogas da Regional Venda Nova. Todas essas iniciativas descritas deixam claro que, no trabalho local com a comunidade, é imprescindível reconhecer a presença das esferas federal, municipal e estadual atuando no território com vista a promover o acesso a bens e serviços. Essa coexistência de esferas coloca para os gestores locais de políticas públicas a necessidade de construir ações intersetoriais, uma vez que o público-alvo de seus serviços é o mesmo.


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Torna-se cada vez mais difícil trabalhar isoladamente, quando se considera as limitações financeiras, institucionais, burocráticas entre outras tantas, comuns aos serviços públicos, aliadas às exigências de cumprimento de metas adotadas paulatinamente nessas três esferas de governo. É preciso desenvolver estratégias de construção de redes sociais nas quais cada instituição integrante assuma determinadas responsabilidades - construídas coletivamente, mas sem perder a especificidade inerente a cada uma – levando em conta o bem comum e o atendimento, com qualidade, aos cidadãos. Somente através dessa sinergia será possível um avanço concreto e com efeitos duradouros na vida sócio-econômica-cultural dos usuários, atendidos tanto pelos órgãos públicos quanto pelas organizações não governamentais e da iniciativa privada.

7.3 A experiência da Comissão de Coordenação Local do Território União - Arthur de Sá

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

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Maria da Graça Madureira63

O Programa BH Cidadania do território Arthur de Sá foi implantado em 22 de Junho de 2002. Ainda na fase de realização do diagnóstico para implementação do programa foi constituído um grupo, denominado Grupo de Referência, cujo objetivo era mobilizar representantes dos usuários de todas as políticas públicas presentes no território, a fim de que os moradores desse território pudessem participar ativamente de todo o processo de efetivação do novo modelo de gestão proposto pelo governo municipal. A metodologia utilizada para a constituição desse grupo foi amplamente divulgada na comunidade. Ao longo de seis encontros, houve a apresentação de cada uma das políticas e serviços existentes. A partir das discussões realizadas, construiu-se a proposta de trabalho intersetorial de atendimento, acompanhamento e encaminhamento das famílias moradoras na área de abrangência do Programa, objetivando a inclusão social e o acesso a bens e serviços públicos. Além da participação dos moradores, os encontros contaram também com a presença de representantes da rede socioassistencial e de gestores locais e regionais, que contribuíram para a elaboração de uma proposta viável, eficiente e eficaz. Todos os encontros foram coordenados pela então Secretária Municipal 63 Pedagoga, Especialista em Gestão de Assistência Social pela Fundação João Pinheiro – MG; em Psicopedagogia pelo Centro Ulisses Guimarães – RJ e em Magistério das Séries Iniciais pelas Faculdades Integradas de Jacarepaguá – RJ. Coordenadora do Equipamento Municipal de Apoio à Família e à Cidadania – União em Belo Horizonte desde 2002.


7.3.1 Atores formados – participação qualificada Percebemos, ao longo dos primeiros dois anos - de 2002 a 2004 -, a facilidade e a disponibilidade de alguns atores em contribuir com as discussões, cuidar da vigilância territorial, apontar problemas e buscar soluções. Porém, a muitos

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de Serviços Sociais da Regional Nordeste, Sílvia Helena, e, em três destes momentos, pela Secretária de Administração Regional Municipal, Luzia Ferreira, que esteve à frente dos trabalhos, enfrentando todos os questionamentos que surgiam relativos à gestão das políticas públicas na regional. O mais interessante nessa fase de implantação foi o despontar de novas lideranças, usuários que vivenciavam os problemas de sua comunidade, (re)conheciam as potencialidades da população e acreditavam na nova proposta de gestão, que colocava como prioridade institucional a construção de ações intersetoriais. Mesmo quando eles não tinham experiência prévia de representação, em negociações coletivas, dos interesses da comunidade, assumiram seus papéis de legítimos interlocutores na interface com o poder público municipal. Essa nova visão de gerir a coisa pública trouxe mais dinamismo ao processo de planejamento e implementação das ações, demonstrando maior abertura para o diálogo e maior capacidade para lidar com as questões relativas à presença democrática dos cidadãos, participando dos processos decisórios para execução das ações governamentais nos territórios (SPOSATI, 2006, p. 35). Nosso lema foi: Todos juntos, ao mesmo tempo, no mesmo lugar. Havíamos planejado grandes encontros para apresentar o Programa e trabalhar o diagnóstico, visando à elaboração do Plano de Ação Local. No entanto, em determinados momentos, os participantes colocaram questões relativas aos temas de pauta, de forma que foi possível, paralelamente ao levantamento e priorização de ações, reavaliar a aplicação de recursos, discutir a demora na execução de determinadas obras e a fragilidade de lideranças estabelecidas. Esse “novo rumo” subsidiou a formação do primeiro Grupo de Mobilização para o território, com o aval da Secretaria Regional, que incluiu os “novos atores” nas várias comissões existentes. Esses atores passaram a integrar comissões locais das políticas existentes - Saúde, Assistência Social, Colegiado de escolas - e a ter vez e voz. Aos poucos percebíamos que novas estratégias de enfrentamento das questões sociais emergiam. Já não se discutiam problemas setorias sem apresentar propostas e prever soluções. Nascia uma nova forma de fazer política, mais dinâmica, mais responsável e mais coerente.


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faltavam subsídios que melhor qualificassem a sua participação nas comissões. A partir dessa constatação, foi criada a primeira Oficina de Reflexão, para líderes do território. Foi elaborada uma metodologia em dez encontros semanais noturnos, quando foram abordados temas relativos à participação nas várias políticas públicas (conselhos, fóruns, seminários, conferências, etc) e às formas de reivindicação, construindo agendas comuns e dando voz a cada participante. Ao final da oficina, vários participantes já se dispunham a compor nossos conselhos e comissões, agregando valor à nova proposta de gestão: romper com a setorialidade, sem que cada política perdesse sua especificidade a nível institucional. Aos poucos instituía-se o conceito de intersetorialidade. Esse processo ocorreu de forma gradativa, pois tratava-se do rompimento de antigos paradigmas. A nova prática dava muito trabalho, exigia muito tempo (reuniões, consensos, capacitações) e, na maioria das vezes, havia a sensação de um constante recomeço, pois à medida que gestores públicos e/ou de organizações civis eram substituídos, percebíamos que dávamos um passo à frente e logo após dois atrás. Deste coletivo, quatro membros acompanham a gestão do Programa até a presente data. Buscar o entendimento, conciliar agendas, canalizar “novas situações” ainda são nossos maiores desafios. A cada processo eleitoral local nas direções de escolas, de associações, de organizações não governamentais, de comissões e de conselhos de direito, ressurge a necessidade de convencer, reorganizar e mobilizar novos atores – a fim de que eles se tornem atuantes na Comissão Local do Programa. Logo, tudo é sempre novo, é processo que leva ao exercício de uma cidadania nada abstrata e que contribui para diminuir as desigualdades sociais, a partir da inclusão para a promoção e o protagonismo. Do Grupo de Referência, foram convidados alguns representantes a compor a Comissão Local. Atualmente, paralelo à mobilização, reflexão e discussão, o grupo reúne-se bimestralmente e tem marcado presença nas reuniões da Comissão Local, que são realizadas uma vez por mês. A partir da formação, capacitação e participação, o conjunto das várias políticas públicas presentes na gestão da cidade, representadas na Comissão Local e articuladas pelos diversos atores, foi possível planejar e executar ações conjuntas, preservando-se as especificidades das políticas e programas, tais como: eventos intersetoriais – ações comunitárias envolvendo as políticas de Educação, Saúde, Esportes e Assistência Social; atividades coletivas grupais - oficinas de convivência e grupos socioeducativos, desenvolvidos em parceria com pastorais ligadas às igrejas de diversas denominações no território, associações comunitárias e organizações não governamentais.


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O Programa até então “conversava” com as políticas sociais e em um dado momento viu-se a necessidade de solicitar a representação da Secretaria Municipal de Serviços Urbanos. Esta demanda surgiu da realização do diagnóstico, que apontou dificuldades de acesso a diversos becos e vias da Vila Arthur de Sá, além de haver a necessidade de repensar o processo de coleta do lixo nesses espaços. Com a participação do representante da área urbana, a Comissão Local e o Grupo de Referência conseguiram articular a melhoria dos acessos através de pavimentações diferenciadas, executadas pelos serviços urbanos. Além disso, houve mudança no cronograma e no método de coleta de lixo em determinado recorte territorial. O sucesso da intervenção incentivou os beneficiários a participarem de modo mais sistemático. Quando uma obra de acesso à Vila foi contemplada no Orçamento Participativo, ampliou-se o reconhecimento do trabalho das novas lideranças, que se empenharam em mobilizar delegados, a partir da metodologia do Plano de Ação Local, em que cada setor - rua, beco - elegia seus representantes. Constatamos na avaliação que os espaços antes de maior vulnerabilidade e que passaram agora a ser atendidos com ações continuadas, tanto das políticas sociais quanto das políticas urbanas, elegeram um maior número de representantes, demonstrando que a atuação popular cresce quando as ações intergovernamentais se fazem presentes e estimulam o diálogo com os cidadãos. Despontaram nomes, até então incógnitos, gerando algumas dificuldades frente às lideranças mais antigas. Surgia, então, o primeiro desafio: conseguir articular num processo dialógico as duas frentes. Houve resistências, denúncias e rusgas até que outro grande projeto agiu como catalisador para que todos se unissem em prol da mesma causa – a construção da Linha Verde (via de acesso ligando o centro da cidade de Belo Horizonte ao aeroporto de Confins). Como o canteiro de obras foi construído nos limites da Vila, o incômodo gerado por essa nova vizinhança acabou por reunir uma parcela significativa de moradores. Em assembléia, representantes do governo regional, da empresa construtora e residentes do bairro pactuaram ações e sugeriram mudanças nas

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7.3.2 Novos atores – a contribuição do Urbano

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No conjunto, o território e as pessoas ganharam. Em muitas dessas ações, percebe-se que, ao optar por uma inversão de prioridades, visando implantar no município uma nova visão de gestão pública (AVRITZER e NAVARRO, 2003), o governo atingiu resultados positivos, apontados pelo nível de satisfação tanto dos representantes na Comissão Local como dos beneficiários.


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obras do canteiro. O processo gerou impacto. Conseguimos garantir contratação de mais de cem pessoas moradoras do território.

7.3.3 Comissão Local – referência de participação Na Comissão Local do Programa BH Cidadania da Vila Arthur de Sá, observamos esse “jeito novo” de construção da cidadania. Exemplo claro ocorreu ao sermos procurados por um micro empresário da região (dono de uma farmácia), que teceu considerações referentes às necessidades da população percebidas por ele em seu negócio, relativas ao acesso à medicação, custo e utilização. Incluído no grupo durante dois anos (2006 a 2008), este participante contribuiu com as ações desde o planejamento até execução de grandes eventos intersetoriais “PRO SAÚDE” e “PRO ESPORTES E LAZER”, mobilizando novas parcerias (universidades e laboratórios), além de contribuir com um novo olhar sobre o adoecer e o curar no território. Ao compor e recompor a Comissão Local, espaço misto – lugar de gestão no território de representatividade de gestores e de usuários das políticas públicas - reconhecido atualmente, a participação, as interações, articulações e fluxos apontam cada vez mais para um movimento sinérgico e mobilizador na perspectiva da formação de redes. Naturalmente fluem colaborações plurais, estimuladas pela diversidade presente na intersetorialidade. A busca de “outros atores” e/ou “outras representações”, muitas vezes pontuais, acaba contribuindo para qualificar a gestão e fortalecer os novos arranjos e parcerias. O mais significativo, porém, é a constatação de que nada disso é contraditório. Percebe-se formas integradoras e concordantes de entender “a coisa pública” não mais “só como responsabilidade do estado que deve assumir e cumprir seu dever” nos territórios mais vulneráveis. Há consonância entre os novos atores chamados a participar, que impõem responsabilidades sociais concretas, idéias de desenvolvimento associadas à participação dentro de referenciais compreendidos a partir de uma nova concepção do fazer político. Hoje garantimos que valeu a pena crer na pedagogia da autonomia de Paulo Freire, nas assertivas reflexões de Marilena Chauí e de tantos outros que colaboraram com suas reflexões sociológicas, participativas e inclusivas na discussão do espaço público e do conhecimento como força impulsionadora de cidadania. Atualmente, entre conciliações e discordâncias, a composição da Comissão Local amplia-se conforme a necessidade de implantação, execução e/ou avaliação de determinadas ações no território. Essas adaptações desencadeiam processos educativos que favorecem o exercício da cidadania, bem como geram estilos gerenciais, governamentais e comunitários mais democráticos.


7.3.4 Conclusão Nosso principal desafio ainda consiste no compartilhamento de agendas que contemplem tanto os representantes governamentais quanto a sociedade civil. Na Comissão Local do Programa todos participam, articulam e propõem a partir de sua especificidade, agregando à pluralidade. Outro desafio, não me-

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Nessa vertente, políticas com pouca expressividade no processo participativo de elaboração das intervenções são convidadas a se agregarem ao coletivo do Programa, como, atualmente, a Secretaria Municipal Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional, e saem do lugar da execução orientada e solicitada, para o campo ativo do pensar para implementar. Usuários dos mais diversos segmentos são chamados a participar, tais como: agentes comunitários de saúde, lideranças locais formais ou não, moradores mais antigos do território, comerciantes da área de abrangência e do entorno, religiosos, entre outros. Essa diversidade acaba por compor um mosaico onde o cotidiano torna-se lugar político de atuação e são criadas novas práticas de governança, a partir do espaço físico, político e social. Uma reunião da Comissão Local pode contar com seis, dez ou mais participantes, dependendo do tema a ser tratado. Avançamos ao entender que novos parceiros devem compor a formação original e ao compreender que, a exemplo dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas (PAZ, 2006), é possível dinamizar relações comunitárias para que contribuam de fato para a construção da democracia. Ao incluir os usuários dessas políticas em espaços de discussão para a implementação do Programa, busca-se incorporar o conhecimento acumulado pelos próprios beneficiários e demais atores que vivenciam cotidianamente as situações problemas. Constata-se, portanto, que métodos participativos utilizados desde o planejamento até a avaliação, aliados a competência técnica, possibilitam a transformação no fazer político de maneira ética, crítica e confiável, adequando soluções, propondo atividades, revendo concepções, estabelecendo objetivos claros e metas mensuráveis, permitindo os consensos e a explicitação de dissensos. Nesta formatação, as Políticas da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, da Secretaria Municipal de Saúde e da Secretaria Municipal Adjunta de Esportes foram as que mais se articularam, dando o tom, o jeito e indicando o caminho para a política de Educação, Cultura, Segurança Alimentar e Nutricional e Direitos de Cidadania. Porém, desde o início, não esperávamos que todos entendessem ao mesmo tempo a proposta, pois compreendíamos que todo processo participativo não se “faz” em curto prazo.


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nos problemático, é a busca de que o gestor “novo”, ao compor a comissão, dada a rotatividade dos representantes governamentais, entenda a proposta de gestão para os territórios mais vulnerabilizados. Faz-se necessário “trabalhar” novamente conceitos básicos como intersetorialidade e território, nivelando informações. Compreender a dimensão intersetorial não significa “se perder” no todo, mas mudar de atitude, agregando valores frente ao novo modelo de gestar processos sociais, reconhecendo-se no todo a partir da interlocução articulada e propositiva (FREIRE, 1987). Finalmente, procuramos, durante todo este período, construir estratégias políticas que viabilizem a afirmação da democracia através da experiência vital e real do que seja direito a ter direitos, transformando a realidade a partir de ações cidadãs que possam gerir novas formas de explicitar cidadania, como defendia Paulo Freire (1987), construir o mundo que está sendo, que vem de baixo, que é possível e real, ideário de democracia. Fazer refazendo, aguardando, superando, acolhendo, mas sem perder a expectativa de ver crescer e auto sustentar experiências de desenvolvimento local integrado, através de diagnósticos e planejamentos participativos, construção de uma agenda local de prioridades, possibilitando a experimentação de novas práticas políticas e sociais baseadas na parceria Estado-Sociedade, de modo a conferir mais chances de autonomia e empoderamento da comunidade.

7.4 A Rede BH Cidadania Vila Fátima

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Ana Paula da Costa Assunção64

O BH Cidadania Vila Fátima foi implantado em junho de 2009 para atuar no território compreendido pelas Vilas Fátima, Cafezal e Fazendinha. Seu espaço, construído de modo a abrigar vários serviços públicos ofertados à comunidade, foi edificado com recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Concomitante às obras de infraestrutura física foram financiadas ações sociais voltadas para os moradores das vilas, de forma a integrá-los plenamente no processo de intervenção do Programa Vila Viva da Serra. A prática e a vivência na execução de projetos desta magnitude por parte da Prefeitura de Belo Horizonte têm demonstrado que não basta simplesmente intervir nas condições de habitação e saneamento básico. É necessário, também, garantir melhores condições de moradia através da construção de 64

Coordenadora do Espaço BH Cidadania Vila Nossa Senhora de Fátima


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apartamentos para as famílias que optam por continuar vivendo na sua comunidade após as transformações físicas, erradicar áreas de risco geológico e universalizar serviços de coleta de lixo e esgoto, o que demanda investimentos capazes de preparar e dar condições à população para manter esses benefícios ao longo do tempo. O início das atividades do Espaço BH Cidadania Vila Fátima, no Aglomerado da Serra, ocorreu na fase final do Programa Vila Viva, visando fortalecer os vínculos familiares e comunitários dessa população e garantir as condições de cidadania plena a todos. Nesse contexto, o Espaço BH Cidadania Vila Fátima atua não só assegurando a manutenção das intervenções físicas e de infra-estrutura realizadas no Aglomerado da Serra, mas também apresenta à comunidade um cardápio ampliado de serviços ofertados por várias secretarias municipais.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

A primeira reunião da Comissão de Coordenação Local do BH Cidadania Vila Fátima (CCL Vila Fátima) foi realizada no auditório do Programa Vila Viva Serra e reuniu representantes das políticas sociais – que passam a ter atuação focada no território – e das instituições que já estavam em atividade na comunidade, como a Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL), as escolas públicas e os centros de saúde. Esse evento encerrou a fase de maior intervenção do Vila Viva, marcando o início da implantação das políticas sociais do BH Cidadania no território. A CCL Vila Fátima vem exercendo um importante papel na construção das ações conjuntas, a partir do diagnóstico da realidade local. Nesse sentido, foram importantíssimos os primeiros passos de implantação do BH Cidadania, uma vez que essa iniciativa, mesmo antes de ter sido concluído e inaugurado o Espaço do BH Cidadania na região, permitiu a realização de contatos com a rede local durante três meses. Foi possível, nessa fase, estreitar relações com entidades que estavam fora dessa rede e apresentar o Programa BH Cidadania enquanto política pública e espaço intersetorial. Os movimentos iniciais de constituição da CCL, portanto, foram feitos com a rede que já vinha sendo fomentada pelos trabalhos sociais do Programa Vila Viva Serra. Todos os esforços foram empregados no sentido de seu fortalecimento e ampliação. Vale lembrar que rede social é organismo vivo: a partir de sua criação cabe aos gestores do Programa BH Cidadania, no território, manterem-na viva e atuante, estimulando a intersetorialidade.

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7.4.1 Rede BH Cidadania – Gênese da Comissão de Coordenação Local do Vila Fátima


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Mesmo já havendo um embrião de rede, ainda não havia uma instância formalizada como a CCL Vila Fátima, onde as instituições se reúnem mensalmente para discutir, planejar e avaliar as ações conjuntas desenvolvidas no território. A proposta de implantação da CCL teve uma grande receptividade por parte das instituições, sendo denominada “REDE BH CIDADANIA VILA FÁTIMA”, nome sugerido pela Gerência do Centro Saúde São Miguel Arcanjo, com a concordância dos demais participantes.

7.4.2 Ações Compartilhadas Um recurso empregado pela coordenação do BH Cidadania Vila Fátima para vivenciar a intersetorialidade foi sugerir que as primeiras reuniões da CCL fossem itinerantes. A cada mês, os componentes da rede se deslocariam para conhecer melhor os equipamentos e as metodologias de trabalho de cada órgão parceiro, governamental ou não, e teriam oportunidade de se familiarizar com a dinâmica de atendimento de seus pares. Foram palcos para essas reuniões o auditório do Programa Vila Viva, o Centro Cultural Vila Fátima, a Escola Municipal Professor Édson Pisani, a Escola Municipal Vila Fazendinha, o Centro de Saúde São Miguel Arcanjo e o Espaço Criança Esperança. Essa experiência acentua a importância da rede no fortalecimento das ações realizadas pelas instituições atuantes no território, bem como é um instrumento de promoção do vínculo entre os participantes da rede, principalmente entre os entes governamentais e não-governamentais. A Comissão Local tem funcionado de forma bastante ativa, sendo realizada mensalmente. É interessante notar o compromisso das instituições que têm assento na CCL Vila Fátima, traduzido pela frequência nas reuniões, pelas sugestões de pautas e temas a serem discutidos e pelo envolvimento no planejamento das ações intersetoriais. É também bastante significativa a adesão das organizações não-governamentais, como o Espaço Criança Esperança, o Conselho de Pais Criança Feliz, o Centro de Integração Martinho Lutero e o Núcleo de Mediação da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Essa participação, impulsionada pelo BH Cidadania, materializa a aproximação do setor público com o terceiro setor e cria, mediante a promoção de um diálogo mais amplo e fecundo, as condições para o conhecimento recíproco do funcionamento e da dinâmica de atendimento de ambos os setores, facilitando a inserção e a circulação dos beneficiários na rede social. As dificuldades encontradas para implementar ações intersetoriais em territórios vulneráveis da cidade fazem com que a Comissão de Coordenação Lo-


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cal seja também cenário de resolução dos conflitos gerados pelo exercício da intersetorialidade. Note-se que a concepção das políticas públicas ainda se dá de forma setorial e que a formação dos gestores responsáveis pela execução das políticas se deu num contexto acadêmico que não forma para a prática intersetorial, posto que não propicia vivências na formação interdisciplinar. As discussões que se apresentam são tão vivas e próximas da realidade que chega a ser possível pensar a CCL como espaço de experimentação. Uma das entidades que participam da CCL – Grupo Geração – trouxe como demanda para discussão a situação de depredação e abandono da Praça de Esportes do Cafezal, espaço público importante para a comunidade. A discussão levantada na CCL propiciou a elaboração de um plano de ação, com diversos eixos, para a revitalização do espaço, sendo eles: limpeza urbana, comunicação e mobilização social, reforma e revitalização da praça, ações de saúde, ações com os comerciantes, ações envolvendo as escolas, ações esportivas, ações de segurança alimentar com foco na horta comunitária existente no local, eventos e ações culturais. Todos estes eixos foram levantados conjuntamente pelas entidades e foram objeto de planejamento integrado. A partir daí teve início a execução das ações, que já resultaram na realização de cinco eventos com a participação de toda a rede e da comunidade. Ações esportivas e de promoção de saúde, como grupo de caminhada e atividades recreativas e de lazer para crianças e adolescentes atendidas nos Programas de Socialização de 6 a 14 anos. Todas as atividades foram marcadas pelo intenso envolvimento e participação da comunidade e da rede local. Além disso, é muito importante destacar que uma jovem do grupo que apresentou a proposta de intervenção na Praça do Cafezal foi premiada em terceiro lugar no Prêmio Diálogos da Juventude, da Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude. A coordenação da CCL Vila Fátima, responsável por facilitar a intersetorialidade, aceitou o desafio de construir um plano de ação que materializa a prática intersetorial e tem como resultado a apropriação deste espaço público, que é a praça, e desta nova forma de gestão intersetorial, que responsabiliza não só o poder público mas todos os atores envolvidos, sejam eles terceiro setor ou sociedade civil. Essa resolução deu-se muito em função dos desdobramentos que o compartilhamento de ações provoca, assim como é importante ter abertura para acolher as demandas da própria rede, que traduzem a dinâmica das políticas no território. O principal desafio é manter a rede atuante, com o acolhimento de temas e propostas das diversas entidades que formam a CCL. O poder público por vezes tem agenda própria, no entanto se a rede não se sente parte envolvida ela não se


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mobiliza, por isso é importante que a agenda do poder público não se imponha à agenda dos demais setores representados e que a coordenação da CCL tenha a capacidade de construir uma agenda que seja de todos os setores ali representados.

7.4.3 Conclusão A Comissão de Coordenação Local (CCL) é a instância que materializa a prática intersetorial do Espaço BH Cidadania, que acontece não só na execução das políticas sociais, mas principalmente no planejamento integrado de suas ações. A partir dessa concepção, o cidadão é visto em sua totalidade, num esforço de uma ação conjunta entre vários setores que faz a diferença em termos de eficácia da política pública, pelo melhor direcionamento dos recursos e pela possibilidade de aproximação e imersão da política que a territorialização possibilita.

7.5 A Comissão de Coordenação Local da Vila Santa Rita de Cássia e a participação cidadã

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Bernadete Quirino Duarte Blaëss65

Ao ser convidada para assumir a coordenação do BH Cidadania Vila Santa Rita de Cássia, em setembro de 2007, fui tomada pela magia do contentamento justificado por uma crença preconcebida na intersetorialidade como vetor das políticas públicas. Contudo, não deixei de perceber o grande desafio que seria potencializar as condições para efetivar a intersetorialidade na prática quotidiana das ações no território. Vale ressaltar que o Programa BH Cidadania iniciou suas atividades neste território referenciando apenas 634 famílias, isto é, apenas uma parcela dos moradores da Vila Santa Rita de Cássia. Hoje, esse território abrange 5.000 famílias e circunscreve todo o Aglomerado Santa Lúcia. Eis o nosso primeiro grande desafio: atuar nesta área de expansão, considerando os limites impostos pela própria territorialidade. Concomitante a essa ampliação territorial, havia na dinâmica interna do Santa Rita um incômodo: os programas e serviços executados, cada qual segundo sua metodologia, no mesmo equipamento público, não dialogavam entre si. O Centro de Referência da Assistência Social (CRAS), porta de entrada nesse terri65 Historiadora, Coordenadora de Equipamento Municipal de Apoio à Família e à Cidadania - BH Cidadania Vila Santa Rita de Cássia.


Com a expansão da área de abrangência, impôs-se um novo desafio. As vilas Barragem Santa Lúcia, Estrela e São Bento foram incluídas e os dois representantes comunitários na CCL pertenciam à Vila Santa Rita. Começamos, neste momento, uma articulação com fóruns comunitários, demais comissões locais de saúde e assistência social, grupos de convivência, associações comunitárias e etc., no intuito de estruturarmos a nova representação. Sugeriu-se, então, que houvesse um titular e um suplente em cada uma das quatro vilas. Muitos candidatos se apresentaram e oito foram eleitos como representantes para comporem a nova Comissão de Coordenação Local do BH Cidadania. Vencida esta etapa, esforçamo-nos, hoje, para garantir a presença desses representantes nas reuniões. Foi estimulada a continuidade da CCL, tal como já estava acordado entre seus atores: encontros mensais com a participação dos gestores locais e dos 4 representantes eleitos da comunidade. Nesse sentido, a CCL, como instância de tomada de decisões no âmbito da intersetorialidade, foi o espaço utilizado para construirmos as articulações necessárias entre os programas.

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7.5.1 Redimensionando a Comissão de Coordenação Local (CCL)

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tório para os demais serviços da rede, não possuía os cadastros das famílias atendidas nas atividades esportivas, tampouco no Programa Escola Integrada; o Grupo de Convivência da Terceira Idade não conhecia o Programa Agente Jovem; as oficinas do Programa Fica Vivo que aconteciam no espaço, à noite, não tinham a menor articulação com o CRAS. O quadro existente revelava, dessa forma, famílias acessando os vários serviços, ofertados em um mesmo espaço, sem ocorrer a menor interação entre os diferentes programas. Onde havia intersetorialidade?

A partir do momento que assumi a coordenação das reuniões, percebi que algumas pautas e eventos eram mais atrativos e conseguiam mobilizar um número maior de participantes. Evidência que reforça o conceito de mobilização como um processo comunicativo, em que a co-responsabilidade, a visibilidade e a transversalidade dos assuntos envolvidos apresentam-se como elementos proeminentes para decorrência do processo mobilizador (MAFRA, 2008, p.6263). Em outras palavras, trata-se de uma via de mão dupla: a participação de cada um e o potencial mobilizador dos assuntos abordados são condições primárias para legitimarmos a CCL. A institucionalização de espaços de participação e tomada de decisões, dos fóruns e conselhos populares constituiu, indubitavelmente, um importante

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7.5.2 Entraves à participação


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avanço para a consolidação da nossa democracia. Apesar da força dos movimentos sociais, que marcaram a década de 80 e mudaram profundamente as relações sociais, ainda vivemos em um modelo utilitarista de participação. Saímos de um modelo de participação manipulada, que caracterizou os governos populistas, para participarmos ativamente daquilo que nos trará ganhos. Contudo, sabemos que os avanços são feitos de progressos e retrocessos. Coube a mim e permanece sendo meu papel chamar a atenção de todos os serviços atuantes no território para a relevância da participação dos agentes nessa instância de representação. O desenho das CCL é interessante na medida em que contempla diversos atores sociais, governamentais e não governamentais, que se relacionam diretamente com o problema, numa mesma localização espacial, onde as informações são compartilhadas, as opiniões são expressas e legitimadas e as ações construídas conjunta e intersetorialmente, de forma sistemática, o que garante, em tese, sua coesão e continuidade, posto que todos os atores se reconhecem como parte do todo, logo, como co-responsáveis. Em nossas ações de mobilização, procuramos identificar e superar as barreiras que comprometem o bom funcionamento da CCL. Uma delas é a necessidade de transformar a prática arraigada de haver participação somente quando instâncias hierárquicas superiores convocam, o que não encontra respaldo na atuação da CCL, devido ao seu princípio de compartilhamento. Por atuar segundo um modelo de rede social, ela pressupõe uma relação horizontal difícil de ser compreendida e vivenciada, que contrasta com as estruturas de governo, que possuem um caráter fortemente hierarquizado. Daí a necessidade de os agentes locais, constantemente, investirem na transformação do seu modo de gerenciar a coisa pública quando modelos, como o do BH Cidadania, trazem inovações ao criar as condições para as mudanças nos padrões de operação de uma máquina administrativa que funciona muitas vezes de modo inercial. Outra barreira está relacionada às lideranças comunitárias que, por serem sempre as mesmas, não conseguem, na maioria das vezes, cumprir os inúmeros compromissos assumidos com os vários serviços. Outro obstáculo é a rotatividade dos gestores públicos locais que dificulta a continuidade das ações construídas coletivamente, uma vez que as relações e pactos são, muitas vezes, personalizados demais e pouco institucionais. Por último, a compreensão equivocada, por parte de alguns, do BH Cidadania enquanto um programa específico e não como um modelo de gestão intersetorial. Neste cenário tão desafiador, não resta dúvida de que a CCL é um espaço vital, que marca seu lugar no conjunto das democracias contemporâneas. Ademais, é exatamente por se tratar de um espaço de construção conjunta, que a Comissão se torna, inevitavelmente, uma instância de resolução de conflitos.


7.5.4 Conclusão No âmbito dos projetos e programas políticos, somos todos interlocutores, evidentemente com papéis diferenciados. O poder público, as organizações so-

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Articular todo este trabalho é, do meu ponto de vista, o grande papel a ser desempenhado pelo coordenador. No que tange a apropriação do equipamento por parte da comunidade – condição sine qua non para promover a participação – e demais projetos e programas sociais aqui presentes, temos um resultado muito satisfatório. O Espaço BH Cidadania, arquitetonicamente desenhado para acolher os beneficiários e abrigar as ações das esferas pública e privada, conta com uma infra-estrutura de salas de atendimento no território. Também possibilita a realização de eventos culturais e esportivos, além de sua função pública como regulador das relações sociais na sua abrangência. Vale ressaltar que nesse equipamento, à noite, os moradores realizam reuniões comunitárias e fazem ensaios de grupos de dança. Sua quadra é freqüentada todas as noites, permanecendo aberta à comunidade nos finais de semana, das 8h às 18h. Os Programas Fica Vivo, Pólos da Cidadania, o projeto cultural Casa do Beco e outros que buscam nossa parceria encontram, nesse equipamento, um ambiente propício ao atendimento de suas demandas. Toda essa dinâmica me permite dizer que nos tornamos uma referência de ação do poder público para esta comunidade. E isso não se dá de outra forma que não conclamando os atores sociais para atuarmos juntos. Assim como na educação, o modelo político transmissivo que considera o outro como mero receptor não atende mais. A educação transformadora de Paulo Freire nos coloca todos numa relação de aprendizagem.

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7.5.3 Espaço multisetorial

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Conflitos que vão de uma atuação, por vezes, auto-limitadora da própria comunidade, que delega a solução somente ao poder público, à inadequação do perfil de alguns gestores locais. As estratégias para resolução desses conflitos obedecem à dinâmica exigida pela natureza do conflito – vale lembrar que todo espaço de gestão compartilhada, onde a participação popular é conclamada a fazer parte das deliberações do poder público, é território de tensões. Evitá-las não é a melhor forma de solucioná-las, logo, é preciso não temê-las, tampouco acreditar que seremos capazes de resolver todas elas.


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ciais e os beneficiários têm que estar inseridos em um processo comunicativo de modo que os projetos, serviços e programas governamentais sejam adequados e os cidadãos atendidos nas suas necessidades. Em outras palavras, ganhamos todos quando as ações se configuram na lógica da co-responsabilização. Talvez essa configuração seja o grande objetivo da CCL e seu maior desafio. Digo isso porque não tem sido fácil garantir a participação e a coesão dos atores – não me refiro aqui à coesão de opiniões, estas são construídas, mas à coesão nas ações. Na função de coordenadora, sou encarregada não somente da articulação, mas também de priorizar os assuntos mais atraentes, que possam garantir, nas reuniões, um número maior de participantes. Por outro lado, por se tratar de uma instância local, o que pressupõe uma organização do território, no seu ambiente interno, ou seja, uma espécie de micropolítica, nos ressentimos de uma organização nos espaços da macropolítica. Trocando em miúdos, uma retaguarda das instâncias regionais e centrais de governo tanto coesa em suas ações quanto capaz de estimular seus gestores, no âmbito territorial, a uma participação ativa nas comissões. Para cada solução um novo desafio, em cada desafio uma nova possibilidade. Assim é o Território: vivo, dinâmico, geográfico, político, conceitual... no qual as relações sociais guardam especificidades tanto nas suas tensões quanto na capacidade de resiliência dos seus moradores; tanto nas suas vivências quanto nas suas soluções e nem todas elas passam pelas vias formais do poder público.


Parte III Desafios e perspectivas do Programa BH Cidadania


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Desafios presentes e futuros do Programa BH Cidadania Marcelo Alves Mourão Aléxia Dutra Balona Passos

Este capítulo tem como objetivo central apresentar e discutir, em grandes linhas, os principais desafios, presentes e futuros, do Programa BH Cidadania, os quais compreendem os seguintes aspectos: 1) Inclusão social e avaliação do Programa BH Cidadania; 2) Interlocução do Programa BH Cidadania com outras esferas de governo e os impactos do desenho de políticas nacionais na esfera local; 3) Infraestrutura; 4) Gestão do Programa BH Cidadania nas esferas regionais; 5) Fragmentação interna das políticas setoriais e a gestão do Programa BH Cidadania.

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Colaboradores66

No que diz respeito à avaliação do BH Cidadania objetiva-se saber em que medida o Programa vem possibilitando a inclusão social, o acesso aos serviços públicos e à cidade formal. Considera-se, nesta perspectiva, que as populações residentes nas áreas de intervenção do Programa, de maneira ampliada, apresentem melhoria dos indicadores de saúde, escolaridade, de trabalho e renda, entre outros, no viés da concretude e efetividade dos direitos de cidadania. Nesse sentido, seria oportuna a atualização do “Mapa da Exclusão Social de Belo Horizonte”, que ofereceu subsídios para a definição das áreas de in66 Colaboradores: Marcus Annibal Rêgo Ildefonso, Ádria Santos Vulponi, Claudinéia Coura, Júlio César Gonçalves de Souza Filho

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Inclusão social e Avaliação do Programa BH Cidadania


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tervenção do Programa em sua fase inicial. Como discutido anteriormente, a elaboração deste instrumento resultou da junção de três indicadores sociais, quais sejam: Índice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU-1994); Índice de Vulnerabilidade Social (IVS-2000) e Índice de Vulnerabilidade à Saúde (Setores Censitários). Contudo, para fazer uma nova versão do mapa referido seria necessário rever os indicadores mencionados e, ainda, aglutiná-los novamente, o que seria oneroso para o município. De todo modo, o Programa poderá beneficiar-se das atualizações feitas por instrumentos de pesquisa nacional, como o Censo Demográfico (IBGE), ou local, como o Censo BH Social, entre outros. No que tange aos aspectos qualitativos do trabalho, espera-se realizar brevemente uma avaliação específica nos territórios de intervenção do Programa BH Cidadania, a fim de aferir alguns aspectos, quais sejam: o grau de interlocução entre os profissionais dos diversos setores, os trabalhos conjuntos produzidos e a percepção dos usuários sobre a lógica de intervenção das políticas públicas, bem como a participação popular nos processos de gestão e controle das ações governamentais nos territórios. Elucida-se que um dos mecanismos para a avaliação das políticas públicas, em especial da área social, foi idealizado no âmbito da Reforma Administrativa de 2000. A proposta era desenvolver um sistema de gestão informacional que possibilitasse o acompanhamento integrado das políticas com avaliações sistemáticas, possibilitando a formulação de diretrizes para as políticas setoriais. Este instrumental, hoje, traduz-se pelo Sistema de Informação e Gestão das Políticas Sociais (SIGPS), implantado em alguns serviços da área social e em processo de expansão, após a finalização da construção de novas funcionalidades e o aperfeiçoamento de outras já existentes. Espera-se, enfim, que este sistema se constitua em uma ferramenta capaz de oferecer maior agilidade e facilidade no gerenciamento de dados e informações provenientes das diversas políticas públicas municipais que atuam no campo social. O SIGPS tem interface com outros sistemas da Prefeitura de Belo Horizonte, como o ArteRH, o Sistema de Informação de Serviços de Assistência Social (SISAS) e o Sistema de Informação de Medidas Sócio-Educativas (SIMESE). No momento atual, o SIGPS está em processo de integração com o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadUnico), base cadastral do Programa Bolsa Família. Mesmo com o SIGPS implantado, a criação de indicadores relativos ao enfrentamento das múltiplas violências (violência de gênero, violência contra a criança e o adolescente etc.) e, também, de indicadores que apontem a melhoria do acesso aos direitos (pensões alimentícias, aquisição de documentação


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civil, entre outros) é, ainda, um desafio para o executivo municipal. Por seu turno, os indicadores atinentes às defasagens e vulnerabilidades que decorrem da inconsistência da infraestrutura urbana são extremamente objetivos e de mensuração menos problemática, como nos seguintes casos: pavimentações, melhoria nas moradias, coleta seletiva etc. No que tange à dificuldade de avaliar o Programa BH Cidadania, considera-se, ainda, que há uma diferença de timing na implantação dos serviços correspondentes às políticas sociais nos territórios. Alguns antecederam a implantação do Programa, como alguns centros de saúde e escolas, outros são muito recentes, como aqueles prestados pela política municipal de esportes. Por outro lado, algumas políticas ali existentes não são necessariamente articuladas pelo Programa. Citam-se como exemplo, no âmbito da saúde, as ações no campo da zoonose. Como já exposto, o Programa BH Cidadania caracteriza-se, primordialmente, como uma estratégia de gestão no âmbito do governo municipal que busca potencializar as intervenções sociais e urbanas, em territórios delimitados que apresentam altos índices de vulnerabilidade. Para tanto, o planejamento e a articulação de tais políticas, na perspectiva intersetorial, tornam-se fundamentais. Todavia, a dimensão de certa forma imaterial propiciada pela intersetorialidade convive com as ações governamentais mais concretas e visíveis, derivadas, por exemplo, da materialidade dos empreendimentos urbanos, de mais fácil assimilação, e com indicadores consolidados nas áreas de saúde e educação.

Partindo de uma nem sempre clara distribuição de competências político-administrativas cabíveis às esferas federal, estadual e municipal de governo, determinada pela Constituição Federal de 1988, as políticas sociais vêm, cada vez mais, sendo desenhadas em âmbito nacional e executadas pelos municípios brasileiros. Nessa perspectiva, tem sido criada uma grande lacuna entre as esferas de governo estadual e municipal, em contraposição ao ideário do pacto federativo, considerando, especialmente, que o governo federal vem articulando direta e independentemente com as esferas governamentais estaduais e municipais, a partir de suas atribuições e especificidades. Compreende-se, assim, que a articulação do Programa BH Cidadania com o governo federal poderia se estreitar mais, notadamente com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), tendo em vista a interpenetração das políticas municipais de transferência de renda, de segurança

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Interlocução do Programa BH Cidadania com outras esferas de governo e os impactos do desenho de políticas nacionais na esfera local


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alimentar e nutricional e, principalmente, da política de assistência social com a gestão do BH Cidadania. Além disso, o Programa não tem condição de dialogar mais diretamente com cada um dos ministérios cujas políticas encontram-se implantadas localmente, tais como saúde, educação, esportes etc. Não há, até o momento, um ministério específico que possua a responsabilidade e a capacidade de estimular a gestão intersetorial das políticas e programas federais, o qual poderia ser o interlocutor imediato do Programa. O BH Cidadania vem desenvolvendo uma expertise no que diz respeito à lógica intersetorial de elaboração e implementação de políticas públicas sociais e urbanas, mas a interlocução do Programa com as esferas nacional e estadual de governo é ainda pontual. Nesse sentido, as políticas setoriais tradicionais, como saúde e educação, por exemplo, e até mesmo aquelas que adentraram recentemente a agenda institucional em tais instâncias, como as políticas abrigadas no rol dos direitos humanos e da cidadania, possuem, comparativamente, uma interlocução mais afinada entre os níveis federal e municipal. Por seu turno, não é incomum que o governo federal estipule um escopo para a implementação de suas políticas que não encontra sintonia com as especificidades regionais e locais das políticas públicas desenvolvidas pelos estados e municípios brasileiros. Torna-se relevante ressaltar, contudo, que a condução do governo federal tem, muitas vezes, propiciado uma maior capilaridade destas políticas em localidades longínquas do país, marcadas historicamente pela ausência quase total do Estado. Todavia, alguns municípios que ampliaram o arco de garantia aos direitos sociais, principalmente após a redemocratização, seguindo as prescrições da Constituição Federal de 1988, já possuem, no campo da elaboração e execução das políticas públicas, um arcabouço político-institucional que, por vezes, tem sido utilizado pelo governo federal como inspiração para o desenho de suas políticas. Um exemplo significativo é a política municipal de assistência social belo-horizontina, a qual forneceu recursos técnicos, políticos, teóricos e metodológicos para o desenho da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), apresentada em 2004. Se em algumas cidades brasileiras a criação dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) está em processo inicial, em Belo Horizonte tais equipamentos tiveram sua origem nos Núcleos de Apoio à Família (NAF) e na trajetória do Programa BH Cidadania no município. De tal maneira, o município de Belo Horizonte, comparado a outras cidades brasileiras, possui no tocante à implementação dos CRAS um grande acúmulo. Contudo, no que diz respeito à execução do Programa BH Cidadania,


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esta realidade, em algumas situações, ao invés de ser um elemento de avanço, torna-se um complicador. Sobretudo em algumas situações em que a tentativa de aplicação literal do desenho nacional desta política, em âmbito local, defronta-se com as especificidades que advém de um processo anterior de elaboração e implementação dos equipamentos da assistência social, ou seja, os NAF e os Espaços BH Cidadania. Além disso, outro exemplo foi a implantação do Programa Segundo Tempo (PST), do Ministério do Esporte, em Belo Horizonte, no ano de 2004. Inicialmente, o PST foi criado para ser desenvolvido exclusivamente dentro das escolas públicas. Contudo, por sugestão da equipe técnica da Secretaria Municipal de Esportes, foram constituídos os Núcleos Comunitários para o desenvolvimento do Programa localmente, tendo em vista a restrição dos equipamentos esportivos existentes nas escolas, já destinados às aulas regulares de Educação Física. Portanto, em muitas circunstâncias, há a necessidade de adequação das políticas federais à realidade local. Enfatiza-se, porém, que este procedimento não deve comprometer o objeto das mesmas ou afetar seu escopo, mas defende-se que elas possam ter uma plasticidade que as tornem maleáveis às especificidades regionais e locais, na perspectiva de potencializá-las. Não obstante, percebe-se, atualmente, um esforço do governo federal na articulação interministerial como uma estratégia para ampliar a eficácia e a eficiência das políticas públicas. Exemplos são o Programa Nacional de Segurança com Cidadania (PRONASCI) e o Programa Bolsa Família, que contemplam a perspectiva intersetorial em seu desenho. O primeiro estimula a interlocução entre vários setores de políticas, a partir dos temas da segurança pública e da cidadania. O segundo tem como premissa a articulação entre os setores de saúde, educação e assistência social, para a garantia do cumprimento das condicionalidades para a transferência direta de renda, visando ampliar os direitos sociais básicos das famílias brasileiras em situação de pobreza. No que tange à interface entre as políticas sociais e urbanas, no nível federal, percebe-se, ainda, muitos descompassos. Um exemplo é o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) que, na sua primeira fase, permitiu intervenções em vilas e favelas no país, mas sem o financiamento de equipamentos públicos como escolas, centros de saúde etc. Tal descompasso dificulta profundamente a intersetorialidade das políticas públicas, contribuindo para diminuir o seu impacto e para aumentar o fosso existente entre tais dimensões. Todavia, na segunda etapa do referido programa, intitulada PAC 2, há uma tônica na intersetorialidade entre as políticas sociais e urbanas, que se expressa em interfaces entre diversos ministérios e vários programas federais.


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Investe-se, assim, em habitação, saneamento, mobilidade urbana, pavimentação e equipamentos sociais e urbanos. Nessa segunda fase, o referido programa selecionou, por meio de cartas-consulta, propostas governamentais para a construção de creches e pré-escolas, quadras esportivas, Unidades de Pronto Atendimento (UPA), Unidades Básica de Saúde (UBS) e Praças dos Esportes e da Cultura (PECs). Ressalta-se que as PECs têm como objetivo ampliar a oferta de espaços públicos de qualidade, por meio de equipamentos que possibilitam a integração de atividades e serviços culturais, esportivos e de lazer, inclusão digital, socioassistenciais, em especial o CRAS, prevenção à violência e formação e qualificação profissional. A concepção intersetorial das Praças dos Esportes e da Cultura, estruturadas arquitetonicamente para integrar as atividades e serviços acima mencionados, é muito semelhante ao conceito do equipamento Espaço BH Cidadania, idealizado pela Prefeitura de Belo Horizonte em 2002 e concretizado a partir do ano de 2004.

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Infraestrutura Nos primórdios do Programa BH Cidadania a infraestrutura foi um aspecto pouco contemplado, pois o mesmo foi desenhado, originalmente, como uma estratégia de gestão no campo da intersetorialidade das políticas públicas municipais, em especial das políticas sociais. Previa-se, naquele momento, a convergência dos serviços públicos em áreas que apresentavam índices elevados de vulnerabilidade social e urbana, sem necessariamente prever o investimento em infraestrutura. Como dito anteriormente, nos territórios de intervenção do Programa já existiam escolas de ensino fundamental e centros de saúde. As outras secretarias temáticas, como esportes e cultura, já possuíam alguns equipamentos próprios, como centros culturais e quadras esportivas. Não havia equipamento público próprio da política de assistência social. Não obstante, esta já vinha planejando a constituição de um equipamento de base local. Assim, anteriormente à implantação dos CRAS, como já exposto, houve a criação dos Núcleos de Apoio à Família (NAF) no âmbito da política municipal de assistência social. No que tange ao déficit de equipamentos culturais e esportivos nas áreas referidas, procurou-se estabelecer parcerias no território para o desenvolvimento das ações específicas de tais políticas. Assim, os vários equipamentos governamentais e não governamentais existentes nos territórios de intervenção do Programa possibilitaram a


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materialidade da concepção intersetorial inaugurada com o BH Cidadania. Inicialmente, alguns imóveis foram alugados ou cedidos nas áreas-piloto do Programa BH Cidadania para a implantação dos NAF. Todavia, ao longo do tempo, percebeu-se que tais espaços físicos, tanto no que dizia respeito às ações dos NAF como no que concernia às ações das políticas de esportes e de cultura, eram insuficientes para materializar a concepção do Programa, porque não apresentavam infraestrutura para a plena implantação das políticas da forma idealizada. Citam-se, como exemplos, as oficinas de dança, que eram realizadas em espaços cedidos que não possuíam piso adequado, e as oficinas de esporte, que ocorriam em áreas sem vestiários, bebedouros, alambrados, entre outros. Assim, em 2002, representantes das secretarias temáticas e regionais elaboraram um pré-projeto da tipologia arquitetônica para os equipamentos destinados a dar materialidade ao ideário do BH Cidadania. No início de 2011, dezesseis áreas do Programa contavam com equipamentos calcados em uma tipologia arquitetônica que privilegia a concomitância da oferta de vários serviços e ações das políticas sociais nos territórios. Além disso, treze novos empreendimentos baseados nesta concepção encontravam-se em processo de construção. Entende-se que o espaço físico destinado à execução do BH Cidadania interfere de maneira significativa na eficácia e eficiência da gestão local do referido Programa. Considera-se que sem as condições físicas para a oferta de serviços públicos em tais espaços há uma descaracterização da concepção inicial do mesmo, a qual dificulta a concretização de práticas intersetoriais entre as políticas públicas e restringe o acesso da população, em um só local, aos serviços municipais. Busca-se, ademais, romper com a lógica de que as políticas sociais dirigidas ao enfrentamento da pobreza sejam executadas em equipamentos públicos precários. Um grande desafio, portanto, é propiciar a adequação entre infraestrutura física e logística em todos os Espaços BH Cidadania, sendo também necessário garantir investimentos para a implantação de novos núcleos do Programa. Observa-se, por exemplo, que o governo federal, por meio do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), no que diz respeito aos CRAS, disponibiliza recursos financeiros para a execução de serviços e ações ali prestados; porém, o financiamento da infraestrutura torna-se um encargo para o executivo municipal. O mesmo pode ser dito em relação aos Centros Culturais e aos equipamentos esportivos. Não obstante, a implementação das Praças dos Esportes e da Cultura, em Belo Horizonte, aponta para uma mudança neste quadro, pois, em termos de desenho, as mesmas apresentam uma grande semelhança com a concepção dos Espaços BH Cidadania.


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Tão importante quanto a estrutura física é o investimento em equipamentos e materiais para o pleno desenvolvimento das ações e serviços ofertados à população local. É necessário, assim, viabilizar espaços com mobiliários adequados e equipamentos para a logística, como computadores para a implantação de sistemas integrados de gestão e bancos de dados, acesso à internet, entre outros. É importante, também, planejar os custos que um equipamento público gera, como as despesas de manutenção (água, luz, telefone) e de funcionamento administrativo (vigilância, limpeza e conservação). Destaque-se que um equipamento intersetorial, como o Espaço BH Cidadania, otimiza recursos para o governo municipal e diminui o impacto orçamentário da despesa de responsabilidade do município. Além da questão orçamentária, cumpre ressaltar que a implantação de um equipamento descentralizado, em âmbito regional, voltado para o desenvolvimento de políticas públicas integradas, propicia a adequação dos serviços de acordo com a realidade de determinado território, compreendendo que cada um deles possui especificidades, as quais o poder público deve contemplar, visando a eficácia, a eficiência e a efetividade de sua intervenção. Do mesmo modo, por meio da concepção calcada na territorialidade, entende-se que tal equipamento, ao longo do tempo, poderá ser readequado para atender novas necessidades da população local ou novos programas governamentais. Em especial, esta perspectiva vem ao encontro do ideário de que as políticas públicas, ao se voltarem, efetivamente, para a concretização dos direitos de cidadania, possibilitarão a inclusão social da população vulnerabilizada e esta, por sua vez, apresentará ao poder público novas demandas, dinamicamente.

O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade

Gestão do Programa BH Cidadania nas esferas regionais Como exposto inicialmente, a estrutura de gestão do Programa BH Cidadania é composta pelos níveis decisório, gerencial e executivo nas esferas central, regional e local. Tal estruturação está calcada nos princípios que pautaram a Reforma Político-Administrativa da Prefeitura de Belo Horizonte, em 2001, quais sejam: a descentralização, a informação, a intersetorialidade e a participação cidadã. Contudo, tal desenho, por si mesmo, não foi capaz de garantir que a gestão do Programa reverberasse automaticamente do nível central para o gerencial e deste para a esfera local. Sabe-se que tais instâncias foram estruturadas com o objetivo de propiciar maior articulação do governo municipal do nível central com a pon-


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ta, perpassada pelo âmbito regional. Porém, conclui-se que a mera constituição desse desenho, em grande medida inovador, não o faz ser dinâmico, por si. Verifica-se que a intersetorialidade, além de demandar uma compreensão teórica e conceitual dos processos envolvidos, necessita ser permanentemente vivenciada e discutida nos âmbitos acima mencionados. Deste modo, apontamos que a perspectiva intersetorial, ao buscar um rompimento com a fragmentação e o insulamento que demarca historicamente a constituição das políticas públicas, não pode prescindir de processos de acúmulo, os quais são apreendidos e potencializados pela vivência cotidiana dos atores envolvidos neste campo. Desse modo, o Programa BH Cidadania parece ganhar mais força nas esferas em que conta com a presença de gestores e equipes técnicas diretamente voltadas para a gestão do mesmo, como nas instâncias central e local. Assim, no nível central, a gestão do Programa, inicialmente a cargo de uma única assessoria, foi ampliada, a partir de 2005, com a nomeação de um gestor de recrutamento amplo, com a criação da Gerência de Coordenação do Programa BH Cidadania e, ainda, com a institucionalização das Gerências de Articulação e Integração de Ações do Programa BH Cidadania e Gerência de Gestão Administrativa do referido programa e pela composição de uma equipe técnica. Por seu turno, a gestão local do Programa foi reforçada com a criação do cargo intitulado Coordenador de Equipamento Municipal de Apoio à Família e à Cidadania, por intermédio da Lei Municipal nº 9.235, de 2006, o qual pode ser somente ocupado por servidores públicos efetivos, com reconhecida atuação no campo das políticas sociais. Tais coordenadores atuam, concomitantemente, na gestão dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) nos territórios de abrangência do Programa e no âmbito dos Espaços BH Cidadania. No que se refere à instância regional, porém, ressalta-se que, ao longo do tempo, não foram constituídos cargos de coordenação e uma equipe específica para a gestão intersetorial do Programa. Essa atribuição, inicialmente, ficou a cargo do Secretário Regional de Serviços Sociais e, nos últimos anos, é uma incumbência dos Gerentes Regionais de Políticas Sociais. Devido ao recrutamento amplo, prerrogativa para a ocupação de tais cargos, é recorrente a alteração dos gestores em cada gestão político-administrativa do governo municipal. Principalmente em virtude de rearranjos políticos, articulados em períodos pré e pós-eleitorais, em âmbito municipal ou, até mesmo, estadual. Além disso, os gestores ocupantes destes cargos têm competências bem mais amplas e complexas do que a gestão coordenada de um programa de focalização territorial, como o BH Cidadania.


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Vê-se, ainda, na execução das políticas públicas sociais, que a indicação política é um critério muito frequente para a ocupação dos cargos gerenciais. Ressalta-se, porém, que nas políticas de saúde e educação comumente há uma grande valorização do critério técnico, o que também pode ser observado nas políticas urbanas municipais. Em que pese a importância do critério político na escolha dos gestores, um desafio nas administrações públicas é também não prescindir do aspecto técnico, especialmente frente à atual percepção da multidimensionalidade da questão social e ao dever do Estado no seu enfrentamento. Diante do exposto, torna-se importante destacar que um dos principais desafios, hoje, é o fortalecimento das esferas regionais, de acordo com o desenho original do Programa. Para tanto, é necessário constituir uma equipe (técnica e administrativa) para atuar sob a coordenação dos Gerentes Regionais de Políticas Sociais, a qual poderia potencializar a dinâmica do Programa. Essa equipe tornaria possível uma maior articulação entre as esferas central e local, a ampliação do acompanhamento de reuniões, grupos de trabalho, entre outras ações fundamentais para estimular a perspectiva intersetorial e, ainda, o desenvolvimento de processos de avaliação e monitoramento do Programa, territorialmente. Do mesmo modo, em 2011, foi necessário rearticular o Colegiado Regional, extinto em 2005, pois a interface entre os níveis central e regional ocorria, principalmente, por intermédio do Grupo de Trabalho BH Cidadania (GT BH Cidadania). Esse grupo, instaurado como Grupo Técnico de Assessoria e Planejamento, tem sido, nos últimos anos, a instância formal de articulação entre tais esferas e as secretarias temáticas da PBH, envolvidas na dinâmica intersetorial de oferta de serviços e ações, nos territórios de intervenção do Programa. Comparativamente, nos âmbitos central e local o desenho de gestão do BH Cidadania, por meio da Câmara Intersetorial de Políticas Sociais (CIPS) e das Comissões de Coordenação Local (CCL), respectivamente, não foi alterado, tendo se mantido ao longo das gestões.

Fragmentação interna das políticas setoriais e a gestão do Programa BH Cidadania Como discutido anteriormente, em Belo Horizonte o Programa BH Cidadania possibilita que as políticas públicas sociais e urbanas sejam desenvolvidas de maneira articulada nos territórios de maior vulnerabilidade social. Busca-se, deste modo, que várias políticas ofertem serviços e/ou ações nestas localidades, de modo coordenado.


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Contudo, verifica-se que a presença de uma política setorial na esfera local é condicionada pelo seu posicionamento na esfera central. Assim, as políticas que ocupam uma posição mais próxima das instâncias decisórias de poder e que possuem um corpus político, legal, institucional e orçamentário maior, tendem a chegar aos territórios com mais frequência e maior institucionalidade, perdurando a sua execução e, até mesmo, ampliando a sua intervenção. Ao contrário, uma política setorial que, no nível central, não ocupa tal posição e, por vezes, não possui recursos humanos, materiais e financeiros satisfatórios, encontra maior dificuldade de expandir-se para a base local. Desta forma, tais políticas, ao buscarem executar suas ações nos territórios, podem ser incipientes e residuais. Todavia, as políticas que possuem um arcabouço político, institucional, metodológico e orçamentário mais robusto apresentam maior dificuldade de participar de um modelo de gestão intersetorial, pois, muitas vezes, o interpreta como um retrocesso em seu processo de trabalho já constituído. Assim, em algumas circunstâncias, considera-se trabalhoso rever procedimentos em função de uma construção mais coletiva, que depende também do envolvimento de outras temáticas que, não raro, estão aquém do seu universo já trabalhado. Por outro lado, as políticas de menor envergadura, no tocante aos aspectos acima mencionados, têm, via de regra, maior disposição para a construção coletiva. Porém, esbarram na sua capacidade de ofertar serviços, principalmente em função da precariedade orçamentária ou por trabalharem com recursos inconstantes, podendo comprometer a continuidade dos processos iniciados e apresentando, assim, uma dificuldade de assumir compromissos mais ousados. Busca-se, assim, estimular uma condução político-institucional que seja coerente com a realidade de cada uma das políticas envolvidas, procurando ter muita clareza das especificidades setoriais, para não enfraquecê-las, mas, ao contrário, para fortalecer o ideário da intersetorialidade entre as mesmas. Os aspectos acima tratados também refletem na representação política das secretarias temáticas no Grupo de Trabalho do Programa BH Cidadania, pois, em algumas situações, a representação política não possui interface com a ponta, desconhecendo a realidade da política por ela representada na esfera local, cujos serviços e ações são executados nos Espaços BH Cidadania. Portanto, cabe ao Programa BH Cidadania incrementar sua capacidade de intervenção e fomentar a discussão dos aspectos mais abrangentes desta política junto às Secretarias de Governo e de Planejamento, estratégicas na gestão pública. A concepção da intersetorialidade, em nosso entender, ganharia maior potencialidade se tal perspectiva fosse inteiramente assumida como projeto de governo. Este é um ponto nevrálgico do Programa.


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8.1 O Projeto Família Cidadã Cidade Solidária67 O Projeto Família Cidadã Cidade Solidária visa intervir e acompanhar as famílias mais vulneráveis residentes nos territórios de atuação do Programa BH Cidadania. Busca-se desenvolver um atendimento integral, na perspectiva da intersetorialidade, a partir da oferta de ações governamentais e não governamentais, tendo em vista um maior acesso aos direitos de cidadania e a inclusão social. O Projeto Família Cidadã Cidade Solidária está calcado na experiência da Associação Saúde Criança (ASC), da cidade do Rio de Janeiro, que desenvolve, desde 1991, um trabalho sólido e singular no atendimento de crianças provenientes de famílias vulneráveis. Essa Associação, presidida pela Dra. Vera Cordeiro, atua para interromper o círculo vicioso miséria-doença-internação-alta-reinternação-morte, identificado nas crianças em tratamento no Hospital da Lagoa, da capital fluminense. Com esse intuito, a ASC desenvolveu uma metodologia de atendimento integral às famílias a partir de ações realizadas em cinco grandes áreas: renda, cidadania, educação, saúde e moradia. Tal metodologia permite que as famílias participem ativamente da elaboração das metas do plano de acompanhamento, estabelecidas de acordo com as necessidades identificadas para serem supridas em um prazo médio de dois anos. Ao conhecer o trabalho desenvolvido pela Dra. Vera Cordeiro, a AVINA, que apóia e articula iniciativas para promover o desenvolvimento sustentável na América Latina, identificou no projeto um grande potencial, que poderia ser reeditado em maior escala. A excelência do método e os expressivos resultados conquistados na atenção integral a famílias em situação de vulnerabilidade, com foco na saúde da criança, foram decisivos para a escolha do Plano de Ação Familiar como uma tecnologia social que poderia se transformar em política pública. Diante disso, a AVINA promoveu o diálogo entre a ASC e a Prefeitura de Belo Horizonte (PBH), proporcionando a apropriação da metodologia utilizada pela ASC pela PBH, no âmbito do Programa BH Cidadania. A proximidade da Prefeitura com a ASC possibilitou, além da troca de experiências, a utilização da metodologia desenvolvida, principalmente na 67 Este texto apresenta uma síntese dos documentos institucionais referentes ao Projeto Família Cidadã Cidade Solidária, produzidos por técnicos e gestores da Prefeitura de Belo Horizonte nos anos de 2007 a 2011.


8.1.1 Atuação do Projeto Como dito, o acompanhamento das famílias selecionadas se desenvolve por meio do Plano de Ação Familiar. O PAF é um instrumento de trabalho que organiza as demandas das famílias e ordena as metas a serem alcançadas, as ações, os responsáveis pela execução, os prazos e a avaliação de todo o processo. O PAF torna-se um instrumento dinâmico e flexível, cujo objetivo final é proporcionar condições para que cada família possa superar suas vulnerabilidades ou os riscos que provocaram a sua inserção no Projeto. Para tanto, o

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adoção do instrumento de acompanhamento da família denominado Plano de Ação Familiar (PAF). Nesse sentido, firmou-se um convênio entre tais instâncias em 2008. Ao adotar o Plano de Ação Familiar no âmbito do Programa BH Cidadania, a Prefeitura de Belo Horizonte se destaca por colocar o atendimento integral às famílias mais vulneráveis, definitivamente, no foco central das políticas públicas, integrando diversas ações da administração municipal para promover a proteção social e os direitos das famílias atendidas. As famílias beneficiárias são selecionadas, dentro dos territórios do Programa BH Cidadania, a partir de critérios estabelecidos pelas Secretarias de Educação, de Saúde e de Assistência Social, as quais estão diretamente envolvidas na execução do projeto. Para a elegibilidade das famílias, toma-se como parâmetro uma maior incidência dos seguintes aspectos: 1) Famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família; 2) Famílias que recebem o Benefício de Prestação Continuada; 3) Famílias com histórico de morte de crianças com menos de 5 anos; 4) Famílias com crianças prematuras ou com baixo peso ao nascer; 5) Crianças com vacinas atrasadas e/ou sem acompanhamento preconizado; 6) Mãe e/ou gestante adolescente; 7) Crianças/adolescentes com histórias de internações frequentes; 8) Famílias com ocorrência de trabalho infantil; 9) Famílias com ocorrência de violação de direitos com foco na criança ou no adolescente; 10) Famílias com pessoas com deficiência grave na faixa etária de 0 a 18 anos; 11) Famílias com criança portadora de distúrbio nutricional grave (anemia, desnutrição, obesidade, entre outros); 12) Famílias com criança e adolescente com doenças crônicas graves (câncer, renal crônico, entre outros); 13) Ocorrência de drogadição na família (inclusive alcoolismo); 14) Famílias com criança e adolescente fora da escola; 15) Famílias com criança e adolescente matriculados, mas infrequentes; 16) Famílias com mães com menos de 4 anos de escolaridade; 17) Famílias com a presença de idoso dependente e 18) Família em descumprimento das condicionalidades do Programa Bolsa Família.


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PAF é construído juntamente com as famílias atendidas, para que as mesmas se co-responsabilizem pelo andamento do processo, tendo em vista a autonomia e a emancipação das mesmas. A metodologia de intervenção preconiza o princípio de que as famílias atendidas se reconheçam como sujeitos de direitos e como co-participantes na viabilização do acesso e da concretização desses direitos. O alcance do Plano de Ação Familiar está diretamente relacionando ao reconhecimento da diversidade dos modelos familiares e do pacto que será firmado com cada família, com o estabelecimento de regras claras e com vistas a alcançar as metas pré-estabelecidas conjuntamente. O PAF está baseado, portanto, em duas grandes diretrizes: a) Matricialidade sociofamiliar, trabalhando com questões específicas de vulnerabilidade que serão apontadas pelo núcleo familiar e b) Foco no atendimento integral à família, no tocante às intervenções sociais nos campos da saúde (física e mental), da educação, da assistência social, da formação profissional, da moradia, da cultura, da segurança alimentar e nutricional, dos esportes e de infraestrutura. Ademais, a utilização do Plano de Ação Familiar como ferramenta de gerenciamento familiar mais efetivo inova também ao demandar o envolvimento de diversos atores: governo, empresários, sociedade civil e beneficiários.

8.1.2 Áreas de trabalho prioritárias do Projeto Para que as famílias beneficiárias possam superar o conjunto de vulnerabilidades sociais no qual se encontram e para que atinjam um patamar de vida digna que lhes possibilite acessar aos serviços e bens públicos, o Projeto Família Cidadã Cidade Solidária está organizado de maneira a intervir, prioritariamente, em cinco grandes áreas, a saber: saúde, renda, educação, cidadania e moradia. O acompanhamento, portanto, é organizado a partir da realização de um diagnóstico da situação de cada família. A proposta é oferecer um conjunto de serviços organizado e orientado por uma rede intersetorial de trabalho, considerando a família no âmbito integral da intervenção. Nesta perspectiva, todas as áreas de trabalho presentes no Projeto assumem igual importância para a viabilidade da promoção social das famílias atendidas.

8.1.3 Projeto Piloto – Conjunto Jardim Felicidade A partir da troca de experiências com a Associação Saúde Criança, o BH Cidadania iniciou, em 2007, o projeto piloto em um dos territórios de atuação do


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Programa, para que fosse possível o estabelecimento de um marco zero e de estratégias mais eficientes, eficazes e efetivas para o desenvolvimento do Projeto Família Cidadã nos demais territórios do Programa. Desta maneira, o projeto piloto foi realizado no Conjunto Jardim Felicidade, região Norte de Belo Horizonte. A escolha se deu em função da identificação de um alto índice de mortalidade infantil e diversos agravos na saúde de crianças deste território, o que, naquele momento, demandou uma intervenção mais incisiva dos diversos atores envolvidos neste projeto. Tal realidade se assemelhava com a apresentada pela Associação Saúde Criança, já que o público alvo da instituição era composto por crianças que, por algum motivo, passavam por frequentes internações, sem terem o ciclo da doença interrompido pelo tratamento hospitalar e, por isso, necessitavam de uma intervenção mais integral, envolvendo toda a família. Na busca por estratégias para a superação da realidade identificada no Conjunto Jardim Felicidade, os representantes da política municipal de saúde e da rede local iniciaram, juntamente com o grupo técnico central do BH Cidadania (responsável direto pela implementação) o processo de desenvolvimento do Projeto Piloto. A seleção das famílias no Conjunto Jardim Felicidade foi feita através da articulação das políticas setoriais locais de saúde, de educação e de assistência social. Inicialmente, os gestores dos centros de saúde, escolas e Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) indicaram as famílias consideradas mais vulneráveis e, portanto, prioritárias para o atendimento setorial e intersetorial. Em seguida, ocorreu o processo de visita às famílias que conjugavam um maior número de indicadores de vulnerabilidade, como exposto anteriormente, para a elaboração de um diagnóstico mais preciso da situação de cada família indicada. Por meio das informações levantadas e da análise dos atores envolvidos, foram selecionadas 34 famílias, ranqueadas a partir do corte de maior número de critérios convergidos. Assim, foi traçado o diagnóstico geral de cada família, bem como as estratégias de acompanhamento intersetorial. O desenvolvimento do Projeto Piloto possibilitou alguns aprendizados e avanços para a ampliação do seu escopo. Uma dimensão a ser destacada diz respeito à reafirmação da importância da complementaridade dos aspectos sociais e físicos, presentes, principalmente, no eixo Moradia. A experiência da Associação Saúde Criança demonstrou o impacto positivo da intervenção na moradia não apenas no quadro de saúde da criança atendida, mas também na dinâmica sócio-familiar. Ressalta-se que o acesso à moradia digna se estabelece como um direito previsto na Declaração Universal dos Direitos Humanos e reconhecido na Constituição Federal como um direito social. Para que a promoção de direitos do público atendido seja realizada de maneira integral, a


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intervenção nas moradias em situações precárias torna-se primordial para que o acesso aos outros direitos tenha ressonância na reconfiguração da condição de vulnerabilidade das famílias prioritárias. O Projeto Piloto proporcionou a construção de um diálogo profícuo entre os atores envolvidos e a URBEL – Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte, através da Diretoria de Regularização e Controle Urbano. A metodologia de avaliação das moradias das famílias selecionadas foi elaborada pela equipe técnica da URBEL, juntamente com a equipe social do Espaço BH Cidadania, considerando tanto os aspectos sociais como os físicos da edificação. A experiência do Projeto Piloto permitiu à URBEL a construção dos princípios para o estabelecimento de uma política municipal que incida na redução do risco construtivo das moradias. A atuação nesta área torna-se complementar à gestão do risco geológico e permite a ampliação da garantia da segurança do cidadão em seu local de moradia. Para a viabilidade da intervenção, foram elaborados projetos de melhorias habitacionais e levantamentos quantitativos das edificações, de acordo com a tipificação da situação das moradias. Cumpre, ainda, ressaltar que o Projeto Piloto possibilitou, em grande medida, a ampliação e aprimoramento da relação de critérios para a elegibilidade das famílias, a adaptação e o refinamento do processo de elaboração do diagnóstico familiar, bem como dos instrumentos metodológicos de acompanhamento sócio-familiar. Ademais, tal projeto contribuiu para a elaboração do marco legal para o estabelecimento de parcerias junto ao empresariado e terceiro setor, por meio de Termo de Cooperação Técnica.

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8.1.4 Competências e atores envolvidos O Projeto estrutura-se a partir da atuação das políticas temáticas presentes no Programa BH Cidadania, quais sejam: Secretarias Municipais Adjuntas de Assistência Social, de Segurança Alimentar e Nutricional, de Esportes, de Direitos de Cidadania; de Trabalho e Emprego; Secretarias Municipais de Educação e de Saúde; Fundação Municipal de Cultura; Prodabel e Gerência da Transferência de Renda (Bolsa Família), além das Secretarias Municipais de Administração Regional e URBEL – Diretoria de Regularização e Controle Urbano. Contudo, para que sejam realizadas as intervenções junto às famílias selecionadas de forma abrangente, faz-se necessário o estabelecimento de novas parcerias. Apesar dos esforços e do investimento para articular as políticas públicas para o atendimento às famílias em situação de vulnerabilidade, percebe-se a necessidade


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de uma maior aproximação junto a instituições da sociedade civil, empresariado e voluntários, para a promoção efetiva da cidadania e garantia de direitos. Desta forma, para viabilizar o alcance e a ampliação do Projeto, foi formalizado um Termo de Cooperação Técnica entre a Prefeitura de Belo Horizonte, por meio da Secretaria Municipal de Políticas Sociais e o Instituto Yara Tupynambá, o qual atua há 23 anos com o objetivo de promoção das artes e dos ofícios, por meio de cursos de qualificação social e profissional, além de desenvolver importantes trabalhos de incentivo às atividades culturais e educacionais. Em parceria com a Prefeitura de Belo Horizonte, o Instituto Yara Tupynambá possui exemplar atuação em projetos anteriores de qualificação social e profissional, comprovando sua capacidade de execução no cumprimento de metas físico-financeiras dos projetos em que participou. Anualmente, a entidade capacita mais de cinco mil alunos em cursos de qualificação profissional, nas áreas da construção civil, artesanato, moda, gastronomia e administração, em diversos municípios mineiros. Tendo em vista o histórico de atuação e o envolvimento social do Instituto Yara Tupynambá, a presente parceria se configura como um importante marco para o estabelecimento e consolidação de uma cultura de participação integrada entre a sociedade civil e o poder público, no que tange ao desenvolvimento de ações que promovam a inclusão social. O papel do Instituto dentro do Projeto Especial visa, além de auxiliar na promoção das famílias, ampliar e criar novos espaços e estratégias de atuação em parceria com o poder público municipal, no tocante à mobilização e viabilização da participação do empresariado de Belo Horizonte no apoio e no financiamento de algumas ações. O estabelecimento desta parceria responde, ainda, a questões práticas, pois este parceiro pode ofertar serviços correlatos aos objetivos do projeto, que não poderiam ser oferecidos pelo poder público devido a sua natureza, diversidade e complexidade. O Instituto pode, também, desempenhar um papel fundamental na captação e aplicação de recursos, no fortalecimento institucional do projeto e na construção de pactos para execução dos Planos de Ação no atendimento aos beneficiários, emprestando às ações públicas maior flexibilidade e agilidade. Ao longo do período de desenvolvimento do Projeto, foram estabelecidas importantes parcerias, que se mostram como um grande passo para a construção de todo o processo. Além da Associação Saúde Criança, da AVINA e do Instituto Yara Tupynambá, contamos, atualmente, com os seguintes parceiros: Associação São Vicente de Paulo, Vina – Gestão de Resíduos Sólidos e Locação de Equipamentos, Santa Bárbara Engenharia e Construção, Thermotelha, Hipertexto, Women


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in Informal Empolyment Globalizing and Organizing (WIEGO), SEI Engenharia, Associação Internacional de Estudantes de Ciências Econômicas e Comerciais (AISEEC) e CICLOH - pelo Desenvolvimento Social Sustentável. Com base nos princípios do projeto foi formada a Rede Família Cidadã Cidade Solidária, que conta com a participação de representantes das instituições e empresas citadas.

8.1.5 Abrangência do Projeto Família Cidadã Cidade Solidária A realização do projeto piloto possibilitou a construção de uma metodologia que se consolida em 25 Núcleos BH Cidadania, entre os 27 existentes, no momento (primeiro semestre de 2011). Em cada um dos 25 Núcleos BH Cidadania foram inseridas de 30 a 40 famílias no Projeto Família Cidadã, no mês de fevereiro de 2011. As famílias selecionadas estão sendo regularmente visitadas pelos agentes públicos, para o desenvolvimento do diagnóstico sócio-familiar. Desse modo, está em curso o desenvolvimento dos Planos de Ação Familiar, em conjunto com as famílias selecionadas e com o envolvimento das políticas municipais. Os instrumentais e formulários para a viabilidade do acompanhamento sócio-familiar contemplam o Termo de Adesão Familiar, o Roteiro de Visita/Entrevista Familiar (Diagnóstico), o Plano de Ação Familiar e o Monitoramento do Plano de Ação Familiar. Além do acompanhamento sistemático, as famílias já se encontram inseridas nos serviços da rede local/regional, bem como nos serviços desenvolvidos pelo Programa BH Cidadania. No que diz respeito às intervenções físicas, o Projeto vem atuando por meio de parceria estabelecida com a Secretaria Municipal Adjunta de Trabalho e Emprego, através da oferta de curso de Oficial da Construção Civil. Tal parceria vincula a qualificação profissional à intervenção nas moradias como parte prática do curso. A primeira experiência se deu no Conjunto Jardim Felicidade, onde foram qualificados cinquenta moradores do território e realizadas intervenções em seis moradias. A experiência será ampliada para mais quatro territórios, contemplando mais cem alunos, além da intervenção em mais oito moradias. O Família Cidadã Cidade Solidária se configura hoje como um importante projeto estratégico do Programa BH Cidadania, na medida em que articula a convergência de esforços de vários atores e instâncias para o atendimento integral das famílias prioritárias presentes nos territórios. A metodologia do Projeto proporciona um acompanhamento e monitoramento intersetorial da situação de cada família, implicando não apenas os atores institucionais e não institucionais, mas, e principalmente, a família, compreendida em sua complexidade, para a sua necessária emancipação social.


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Considerações Finais: o aprendizado da intersetorialidade no Programa BH Cidadania

Marcelo Alves Mourão Aléxia Dutra Balona Passos

68 Colaboradores: Marcus Annibal Rêgo Ildefonso, Ádria Santos Vulponi, Claudinéia Coura, Júlio César Gonçalves de Souza Filho

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Neste capítulo final serão apresentadas e discutidas, de maneira sintética, as lições aprendidas desde os primórdios do Programa BH Cidadania. A primeira delas refere-se ao processo de aprendizagem da concepção que permeou a elaboração do Programa. De tal maneira, torna-se importante recordarmos que o desenho do mesmo foi elaborado no âmbito da Secretaria Municipal de Planejamento da Prefeitura de Belo Horizonte, no contexto da Reforma Administrativa de 2001. No ano seguinte, 2002, a equipe do Programa passou a compor a recém criada Secretaria Municipal da Coordenação de Política Social (SCOMPS), que foi responsável pelos primeiros passos para a implantação do BH Cidadania. Naquele momento, entre outras decisões importantes, foram selecionadas nove áreas prioritárias de atuação do Programa, sendo uma em cada regional administrativa da cidade, por meio de referência ao “Mapa da Exclusão Social de Belo Horizonte”, conforme exposto anteriormente. Nessa perspectiva, originalmente estava contemplada a criação de espaços físicos, denominados à época Centros BH Cidadania, para a execução territorial e local do Programa. Como dito, tais equipamentos foram idealizados

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Colaboradores68


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como lócus de convergência e concentração de ações e serviços das políticas sociais municipais de educação, saúde, assistência social, esportes, cultura, abastecimento e direitos de cidadania, nos territórios de maior vulnerabilidade social e urbana do município de Belo Horizonte. A equipe idealizadora também deu os primeiros passos para o governo municipal abrir uma nova linha de crédito para estes empreendimentos, por meio de financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), conforme o documento intitulado “Programa de Desenvolvimento Integrado dos Assentamentos Subnormais do Município de Belo Horizonte: BH Cidadania”, de 2002. Contudo, devido à substituição do Secretário da SCOMPS e, paulatinamente, à recomposição de seu quadro de assessores, especialmente no segundo semestre de 2002, a gestão do Programa passou por um período de descontinuidade no nível central, prejudicando o seu incipiente processo de implementação. Além disso, tal ruptura também propiciou um esfacelamento da memória institucional referente ao Programa, que ainda era uma política de governo tenra, em certa medida insulada e estabelecida com base nos princípios de intersetorialidade, territorialidade, participação e informação, princípios esses inovadores no campo das políticas públicas. Ressalte-se que esses eixos, em consonância com a recente reforma, haviam sido incorporados pelo governo municipal principalmente como um marco político, legal e organizacional. Contudo, tais concepções eram praticamente desconhecidas pelos gestores e servidores públicos e incipientes ou inusitadas nas suas dimensões técnicas, administrativas, metodológicas e operativas. Nesse contexto, no início de 2003 a gestão da SCOMPS foi assumida por um novo Secretário, sendo também substituído o quadro de assessores. Deste modo, um assessor foi destacado para acompanhar diretamente o Programa BH Cidadania. Principalmente devido à necessidade de conduzir o processo de busca de financiamento externo, então em curso, para a implantação de equipamentos públicos nos territórios de intervenção selecionados. A assessoria governamental que assumiu a condução do Programa em 2003, entre outras ações, passou a intermediar a relação com o BID, tendo em vista a ampliação do financiamento para o BH Cidadania, que já havia sido autorizada pelo Governo Federal, por meio de carta-consulta aprovada em 2002. A preparação para as missões in loco dos representantes do BID gerou a necessidade de um conhecimento mais aprofundado sobre o histórico do programa. Para dar suporte a este trabalho contou-se com o apoio da Secretaria de Planejamento. Diante das parcas fontes de informação sobre o histórico do Programa, foi necessário fazer uma busca dos documentos institucionais anteriormente pro-


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duzidos e resgatar os artigos publicados na Revista Pensar BH: Política Social atinentes ao seu arcabouço conceitual e arranjo institucional. Além disso, o relato de gestores e técnicos da esfera governamental que acompanharam a conformação de seu ideário e a sua elaboração foi de fundamental importância para compor um entendimento inicial sobre o Programa, no sentido de prosseguir a sua execução. Deste modo, um aprendizado significativo refere-se à necessidade de instauração de mecanismos de transição entre equipes de governo, com o objetivo de evitar a descontinuidade de políticas já desenhadas e em processo de implementação. Como lição, depreendeu-se também, por meio da relação com os representantes do BID, a necessidade de dar maior consistência às políticas públicas, considerando que a eficácia, a eficiência e a efetividade do Programa, bem como o seu impacto junto ao público beneficiário, foram aspectos centralmente questionados pelos agentes financiadores. Entende-se que a relação com os representantes desta agência internacional contribuiu também para estimular o contato entre as políticas setoriais que haviam sido subordinadas hierarquicamente à SCOMPS, por intermédio do Programa BH Cidadania. Neste contexto, verificou-se que as políticas sociais municipais, historicamente pautadas pela segmentação e fragmentação temáticas, ao elaborarem as suas primeiras propostas de intervenção para os territórios-alvo do Programa, por mais que estivessem cientes da matricialidade intersetorial, ainda não conseguiam estabelecer uma dinâmica compatível com o ideário da Reforma de 2000 e do Programa, pautando-se, normalmente, pela defesa de sua visibilidade nas esferas governamental e pública e por sua especificidade temática, calcada na tradicional concepção de que cada política possui suas atribuições específicas e carece dos seus próprios equipamentos territoriais. Destaca-se, todavia, que a focalização territorial, advinda da lógica da descentralização instaurada no âmbito daquela Reforma Administrativa, e a perspectiva intersetorial, basilares no Programa, propunham alterar substancialmente tal concepção tradicional. Esses enfoques foram positivamente avaliados pelos atores externos, os quais contribuíram para o desenvolvimento desta política pública localmente e para o seu amadurecimento, ou seja, para o necessário salto do ideário e do desenho da intervenção para a execução. Possivelmente, estas duas abordagens, territorialização e intersetorialidade, sejam as mais significativas em termos da inovação na gestão pública municipal propostas pelo Programa. Ademais, o BID contribuiu para demonstrar a necessidade da criação de uma gerência específica para responder pelo Programa BH Cidadania, em ter-


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mos conceituais, metodológicos, financeiros e orçamentários. Assim, com a Reforma Administrativa de 2005 (Lei 9.011/05, complementada pelo Decreto 11.986/05), houve a progressiva institucionalização das competências e atribuições da Gerência de Coordenação do Programa BH Cidadania, alicerçada por mais duas gerências específicas de segundo nível, que foram vinculadas à Secretaria Municipal de Políticas Sociais, criada neste período em substituição à SCOMPS, como já discutido. Dessa maneira, outro aprendizado significativo diz respeito à necessidade de se constituir uma equipe técnica de referência do Programa, que seja capaz de atravessar as gestões administrativas da PBH, no sentido desta se tornar guardiã da concepção e da metodologia do Programa. E, fundamentalmente, que esta seja capaz de dar continuidade ao mesmo, retroalimentando a perspectiva intersetorial entre as políticas municipais, pois hoje parece evidente que a intersetorialidade deve ser fomentada incessantemente. Caso contrário, pode-se voltar ao ponto inicial de setorialização estática das políticas temáticas, uma vez que são significativas as pressões nesse sentido. Considera-se, assim, como outro aprendizado, a necessidade de constante fomento da intersetorialidade, tendo como eixos centrais a coordenação, o planejamento e o monitoramento das políticas públicas, sob o enfoque territorial. Assim, como dito, desde a retomada do Programa, após um período de interrupção no segundo semestre de 2002, devido à transição na equipe da SCOMPS, foi necessária a reconstituição do Grupo de Trabalho (GT) BH Cidadania e das Comissões de Coordenação Local (CCL) pelo nível central de gestão do BH Cidadania. Ademais, no tocante ao fomento da intersetorialidade depreendeu-se, por intermédio do GT BH Cidadania, que era preciso estabelecer uma periodicidade das reuniões e desta instância ser coordenada pelo nível central de gestão do Programa. Percebeu-se também que era necessário determinar um gestor ou técnico de referência, em cada uma das secretarias temáticas, para o acompanhamento e a articulação com o Programa. Além disso, diante das alterações nas representações, coube sempre ao nível central retomar, com os novos atores, a dinâmica do Programa. Assim, até hoje, quando da entrada de um novo membro no GT busca-se fazer um histórico do trabalho anterior e da concepção orientadora do Programa, discutindo os papéis das instâncias envolvidas na sua gestão. Observou-se também, ao longo do tempo, que o nivelamento dos novos membros do GT não poderia ser feito no espaço das reuniões mensais, pois tal atitude comprometia o andamento e a dinâmica do grupo de trabalho em questão. Assim, tornou-se necessário criar outros horários para este trabalho


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e fazer o acompanhamento da interação do novo ator no grupo, paulatinamente. Vê-se, cada vez mais, que os representantes das secretarias temáticas pertencentes ao GT BH Cidadania, de certa maneira, demandam da equipe de coordenação do Programa tal nivelamento dos novos membros. Aprendeu-se, também, que as tomadas de decisão referentes ao Programa não poderiam ser feitas integralmente com o grupo de trabalho. Tal aprendizado foi guiado pela percepção de que, ao buscar reunir todos os atores, ao mesmo tempo, para discutir questões mais específicas de uma temática, produzia-se uma certa confusão entre os conceitos de democracia, participação e intersetorialidade. A reunião somente dos representantes das temáticas envolvidas em determinados processos que careciam de decisões e encaminhamentos, ao modo de uma comissão de trabalho, mostrou-se mais produtiva, bem como a aprovação posterior das propostas ali extraídas por todos os membros do GT. Outro aprendizado, referente à implementação do Programa BH Cidadania, diz respeito ao amadurecimento da equipe do nível central quanto ao potencial diferenciado de resposta das políticas envolvidas na sua dinâmica. Assim, atentou-se, ao longo do tempo, para o fato de que cada política tem o seu timing e suas especificidades. Passou-se então a valorizar mais o que cada política pode oferecer, em termos de serviços e ações nos territórios de intervenção do Programa, do que aguardar uma suposta condição ideal para o seu envolvimento na dinâmica já em desenvolvimento. A necessidade de aproximação com as políticas urbanas municipais, prevista no ideário do Programa e fortemente induzida pelas agências de financiamento, trouxe também um grande aprendizado para o BH Cidadania, em especial o entendimento de que a cisão entre o social e o urbano vem propiciando uma grande fragilidade na eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas. Exemplifica-se que tal aprendizado adveio, em grande medida, da necessidade de oferecer respostas aos questionamentos dos financiadores externos responsáveis por averiguar a concretude e solidez do Programa BH Cidadania para um possível investimento. Recorda-se que a missão do Banco Mundial, presente em Belo Horizonte em 2004, quis saber quais eram as intervenções das políticas sociais no Programa Vila Viva. Além disso, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e o Programa Habitar Brasil/ BID, ao financiarem este programa, exigiram como contrapartida do município a construção de equipamentos sociais. Para tanto, nas reuniões do Banco Mundial, inicialmente exclusivas da área urbana do município, a assessoria do BH Cidadania foi convidada para contextualizar as ações e serviços das secretarias temáticas sociais, como uma interlo-


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cutora nesta esfera de negociação. Sucessivamente, todas as agências de financiamento supramencionadas fomentaram a busca de uma maior consistência da intervenção urbana e social em Belo Horizonte, apontando a necessidade de aproximação entre essas áreas de políticas. Cumpre ressaltar que o município, desde 1996, desenvolve um instrumento de planejamento conjunto entre o social e o urbano, para áreas de grande vulnerabilidade social, por meio do Plano Global Específico (PGE). Não obstante, os processos de captação de recursos para as intervenções ocorriam separadamente, provocando descompassos na entrega de equipamentos para a comunidade. O discutido eixo da territorialidade, defendido pelo Programa BH Cidadania e consonante com a Reforma de 2000, contribuiu para sanar este descompasso. Porém, as demandas por financiamentos externos ainda eram marcadas pela separação entre urbano e social, fundamentalmente no momento da elaboração de projetos de captação de recursos. Compreendeu-se, mormente, que não se pode planejar e implementar intervenções sociais e urbanas de maneira estanque. Principalmente em um programa intersetorial que delineia como objeto central a inclusão social. Nesta abordagem, o aprendizado específico volta-se para o entendimento de que, mais do que aplicar as políticas ao mesmo tempo, é necessário planejar em conjunto as intervenções nos territórios, buscando pensá-las e desenvolvê-las de modo sinérgico. Sobretudo, busca-se romper também com a histórica fragmentação e setorialização entre as políticas urbanas e sociais. Apartá-las como se fossem distintos planos, sob o argumento de que ambas possuem suas especificidades, obsta suas possibilidades de entrelaçamento e a conjunção de seus potenciais. Por conseguinte, a aproximação com o Orçamento Participativo (OP) foi um dos passos mais significativos do Programa BH Cidadania. Relembra-se que a partir da Reforma de 2000 alguns equipamentos sociais foram vinculados às Secretarias Municipais Regionais de Serviços Sociais, quais sejam: Centros de Apoio Comunitário (CACs), Centros Multiuso, entre outros. Assim, considerando a necessidade de interlocução entre a SUDECAP, responsável pelas obras, e as Secretarias mencionadas acima, o BH Cidadania foi convidado a intermediar o diálogo entre estas políticas municipais urbanas e sociais, possibilitando a entrega de tais equipamentos, os quais advinham do OP. Posteriormente, alguns equipamentos públicos conquistados por meio do OP (CACs, Centros Multiuso etc.) foram revertidos em Espaços BH Cidadania, a partir do consentimento dos setores organizados das comunidades locais. Tal reversão foi possibilitada, em grande medida, pelo reconhecimento do BH Ci-


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dadania como um programa governamental capaz de articular e de ampliar a oferta de serviços e ações do poder público belo-horizontino em territórios de grande vulnerabilidade social e urbana. Até o momento, nas sucessivas edições do OP, a população continua reivindicando a construção de novos Espaços BH Cidadania, em detrimento de outros empreendimentos municipais. Atualmente (2011), há sete projetos aprovados, em processo de obra na cidade. Além da expansão territorial do Programa BH Cidadania, decorrente da aproximação com o OP, houve também um aprofundamento do conceito de intersetorialidade, traduzido em um espaço físico e em uma dada tipologia arquitetônica, conforme descrição em capítulo anterior. Reitera-se que a elaboração dos Espaços BH Cidadania, idealizados para o funcionamento do Programa nos territórios e para a potencialização da perspectiva intersetorial entre as políticas públicas, foi desenvolvida pelos representantes das secretarias temáticas e regionais inseridos no GT BH Cidadania, materializada pelas políticas urbanas e legitimada pela participação popular, em consonância com os eixos originários do Programa. Como aprendizado é também relevante ressaltar a capacidade de permanência do Programa BH Cidadania na pauta de governo, por quase uma década, também por se fazer inteligível aos setores governamentais estratégicos. Contudo, com tais afirmações não se tem em mente uma defesa cega do Programa, mas da concepção inaugurada pelo mesmo na esfera governamental, em especial no que tange às inovadoras concepções de territorialidade e intersetorialidade das políticas públicas. Entende-se que, muito mais que para o próprio Programa, essas dimensões se tornam, cada vez mais, úteis e imprescindíveis nas administrações públicas contemporâneas. Não se trata, pois, da defesa de uma marca, mas de uma nova concepção de gestão pública. Torna-se importante destacar também, neste elenco de aprendizados, que os elementos para os quais se volta o Programa não são estáticos; ao contrário, são mutáveis e dinâmicos, quais sejam: o público beneficiário, as demandas da população, os territórios, as políticas públicas ali reunidas, etc. Partindo deste pressuposto, envidam-se esforços para que o Programa produza mecanismos consistentes de informação, monitoramento e avaliação. Por sua vez, a concepção do Programa BH Cidadania propicia que não se faça a defesa de uma política específica, defende-se a elaboração de mecanismos para que as políticas sejam eficazes, eficientes e efetivas, por meio da intersetorialidade, da participação e de mecanismos de descentralização. Compreende-se que esses eixos, na gestão pública, podem ser indutores de novos procedimentos conceituais, técnicos, metodológicos e orçamentários das políticas setoriais, pois,


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intrinsecamente, tais políticas voltam-se em demasia para os seus compartimentos temáticos, para as suas próprias especificidades, disputando a sua visibilidade na esfera governamental, como dito. Desse modo, não se poderia deixar de salientar que o Programa BH Cidadania, em muitas circunstâncias, encontra resistências e dificuldades para ser executado, principalmente pelo fato de ser um Programa que não oferta serviços “próprios”, mas o produto da articulação das políticas setoriais. Cumpre, portanto, ressaltar que o BH Cidadania não demanda para si uma fatia das políticas sociais, visando, isso sim, ser um dínamo para potencializá-las.


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Este livro foi impresso pela Unika Editora em papel AP 75g, utilizando as fontes Minion Pro e Helvetica Condensed Thin para a Secretaria Municipal de PolĂ­ticas Sociais em novembro de 2011.



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