Issuu on Google+


SOMMARIO    Editoriale    Le nuove Direttive europee in materia di appalti e rilancio  del Sistema –Paese    di Sergio Gallo – Vice Presidente Avcp           

 

 

       4 

Focus AVCP    Analisi e verifica di impatto della regolamentazione nell’AVCP    di Paola Pittelli – Avcp                         8    Evidenziate dall’Autorità le “criticità legate ai lavori per la realizzazione  della Nuvola, il nuovo centro congresso di Roma in corso di costruzione all’Eur    di Redazione – Avcp                         18    Le tematiche strategiche ed i profili innovativi delle direttive europee sugli  Appalti, Utilities e Concessioni al centro di una segnalazione al Governo ed  al Parlamento    di Redazione – Avcp                         20    Servizio di realizzazione del Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti   (SISTRI)    di Redazione – Avcp                         42    Nuovi controlli ordinari e straordinari attribuiti all’Autorità per la Vigilanza sui  Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture    di Alma Chiettini – Consigliere T.R.G.A. Trento                 44       

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

1


Sommario 

Focus AVCP    AVCP e Corte dei conti: sinergie in tema di trasparenza dei contratti pubblici    di F.Fraioli – V.Proc. G. Corte dei conti per l’Umbria           

     49 

Direttive Comunitarie    Chiarimenti sull’istituto giuridico di concessione nella Direttiva 2014/23/UE.  Il rischio “operativo” nel rapporto concessorio    di Maria Giuseppina Greco – Avcp                 

     61 

Note e Commenti    La Crisi del Diritto    di Bruno Amoroso – Pres. Tar Veneto   

 

 

 

 

 

 

     72 

 

 

 

     87 

 

 

 

   102 

 

 

 

   113 

Analisi Normativa    Diritto europeo ed affidamenti di servizi in convenzione  ad associazioni di volontariato    di Cinzia Papi – Avcp              La garanzia globale di esecuzione: aspetti problematici    di Luciana Ciaccia – Avcp             

Note a sentenza    Osservatorio sulla giurisprudenza  diretto da M.A. Sandulli e coordinato da V. Nunziata    di L. Arecchi, F. Aperio Bella, A. Leoni, M. Nunziata           

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

2


Sommario 

Rassegna delle massime dell’Autorità    Anno 2013: rassegna delle massime dell’Autorità di “criteri di selezione  delle offerte e verifica delle offerte anormalmente basse”    di Nicoletta Torchio – Avcp                       

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

   133 

3


Editoriale 

                 

   

 

EDITORIALE   

                 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

4


Editoriale 

Le nuove Direttive europee in materia di appalti ed il  rilancio del Sistema – Paese  di Sergio Gallo   (Vice Presidente dell’AVCP)  Pubblichiamo  con  vivo  compiacimento  la  relazione  del  Presidente  del  TAR  Veneto,  Pres. Amoroso, in occasione dell’inaugurazione dell’Anno giudiziario 2014.  La  pubblichiamo  con  particolare  entusiasmo  perché  il  Pres.  Amoroso  ha  saputo  trasformare,  negli  anni,  pesanti  rituali  in  ariose  e  dotte  trattazioni  giuridico  –  dottrinarie.  Quest’anno  ha  inteso  affrontare  un  tema  centrale  quale  la  c.d.  “crisi  del  diritto”  e  i  suoi  riflessi  nei  confronti  della  giustizia  amministrativa  e  ciò  con  riferimento  al  pensiero di Paolo Grossi.  Presupposto  –  assolutamente  condivisibile  –  è  che  il  diritto  risente  delle  vicende  economico – sociali e, quindi, la continua innovazione richiederebbe delle capacità di  altrettanti adeguati nuovi assetti normativi.  Quanto  più  è  lento  il  processo  di  adeguamento  normativo  tanto  più  si  espande  la  capacità di risposta della magistratura.  Affermazioni assolutamente pregnanti in un contesto socio – economico quale quello  italiano,  attraversato  nuovamente  dalla  questione  della  corruzione  che  alligna  prepotentemente proprio nel mercato degli appalti pubblici.  Il  legislatore,  ma  tutte  le  Istituzioni  in  qualche  modo  competenti,  hanno  ora  un’occasione  storica  quantomeno  con  riferimento  proprio  al  mercato  degli  appalti  pubblici e delle concessioni.  Come è noto a febbraio di quest’anno sono state approvate tre Direttive europee, la  prima  in  materia  di  appalti  nei  settori  ordinari,  la  seconda  in  materia  dei  settori  speciali  e  la  terza  –  del  tutto  innovativa  non  essendovi  precedenti  –  in  materia  di  concessioni. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

5


Editoriale 

Sono Direttive che si inseriscono nel programma c.d. Europa 2020, un volano per uno  sviluppo economico sostenibile e solidale ispirato a principi di maggiore flessibilità e  semplificazione delle procedure ma anche di maggiore responsabilizzazione sia delle  stazioni  appaltanti  che  degli  operatori  economici,  nonché  ispirato  alle  esigenze  di  promuovere  le  PMI,  la  centralizzazione  degli  acquisti  e  l’informatizzazione  delle  procedure.  Le Direttive costituiscono un’opportunità di regolare finalmente in modo sistematico  il mercato degli appalti pubblici, correggendo gli errori, le criticità e la pesantezza del  sistema attualmente vigente.  L’AVCP, proprio nell’ultimo Consiglio di questo mese di maggio, ha approvato una  segnalazione al Governo e al Parlamento avente ad oggetto proprio le Direttive e il  loro processo di recepimento.  Scopo  della  segnalazione  –  che  pubblichiamo  contestualmente  su  questo  numero  della  Rivista  –  è  soprattutto  quello  di  evidenziare  i  profili  strategici  ed  innovativi  delle Direttive.  Riteniamo  però  importante  integrare  la  Segnalazione  con  un’osservazione:  sicuramente  sussiste  la  necessità  di  un  processo  normativo  omogeneo  e  per  quanto  sia  possibile  lineare.  Ma  occorre  altresì  la  consapevolezza  della  necessaria  sinergia  istituzionale  tra  tutti  quegli  organi  ministeriali  e  non  che  hanno  competenze  ed  attribuzioni  specifiche  nella  materia  della  contrattualistica  pubblica,  che  oggi  è  solo  in minima parte percentuale rappresentata dagli appalti di lavori.  Occorre, dunque, una sinergia ed un contestuale più alto e superiore coordinamento  istituzionale,  unica  arma  vincente  nella  sfida  di  costruire  un  sistema  del  mercato  degli appalti efficiente e trasparente.  Noi siamo pronti a dare il nostro contributo. Come sempre     

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

6


F o c u s  AVCP  

                 

  FOCUS AVCP                     

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

7


F o c u s  AVCP  

Analisi e verifica di impatto  della regolamentazione nell’Avcp    di Paola Pittelli    Sommario:  1.  Premessa:  la  funzione  di  regolazione  dell’Avcp;  2.  La  normativa  europea  e  nazionale  in  materia  di  AIR  e  VIR;  3.  L’attività  di  consultazione  preventiva  dell’Avcp;  4.  Il  regolamento per la disciplina dell’AIR e della VIR e la calendarizzazione delle consultazioni;  5. Conclusioni.    

1. Premessa: la funzione di regolazione dell’Avcp  Nata nel 1994 con la legge Merloni, l’Avcp (all’epoca AVLLPP) è stata sin da subito  dotata  di  compiti  e  funzioni  essenzialmente  di  vigilanza  e  controllo  sul  mercato  pubblico.  Si  era  in  piena  tangentopoli,  un  momento  storico  di  profonda  crisi  del  sistema  italiano, in cui le indagini giudiziarie sulle tangenti negli appalti colpirono ‐ su larga  scala ‐ politici, imprenditori e finanzieri. Scandali, avvisi di garanzia, arresti e suicidi  erano  all’ordine  del  giorno,  quindi,  comprensibilmente,  il  legislatore  nazionale  ha  pensato  di  introdurre  nell’ordinamento  italiano  un  nuovo  controllore,  munito  di  ampi poteri di vigilanza sulle procedure di affidamento dei lavori pubblici.   Ma il ruolo dell’Avcp non poteva evidentemente fermarsi a quello di controllore ex  post delle singole gare d’appalto.  Si  percepì,  infatti,  sin  da  subito,  la  necessità  di  offrire  alle  stazioni  appaltanti  e  agli  operatori  del  mercato  delle  linee  guida  su  questioni  di  interesse  generale,  al  fine  di  prevenire,  piuttosto  che  punire,  eventuali  illegittime  applicazioni  di  una  normativa  di settore peraltro non sempre chiara.  La  funzione  di  regolazione  dell’Avcp,  quindi,  inscindibile  da  quella  di  vigilanza  e  controllo,  si  è  consolidata  negli  anni  come  risposta  alle  questioni  sempre  più 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

8


F o c u s  AVCP  

complesse poste dal mercato, per offrire utili strumenti interpretativi della complessa  disciplina degli appalti pubblici1.  I  principali  atti  di  regolazione  a  carattere  generale,  adottati  dall’Avcp  nell’esercizio  delle sue funzioni ed aventi un impatto diretto sul mercato, sono le determinazioni, i  pareri,  le  linee  guida  e,  da  ultimo,  i  bandi  tipo:  si  tratta  di  punti  di  riferimento  imprescindibili  sia  per  le  amministrazioni  aggiudicatrici  sia  per  gli  operatori  economici che, sin dall’origine, hanno essi stessi investito l’Autorità di questo potere  regolatorio, del quale il legislatore non a potuto far altro che prendere atto.  Ed  invero,  a  fronte  dei  numerosi  interventi  regolatori  adottati  in  risposta  alle  più  disparate  esigenze  del  mercato,  la  legge  ha  riconosciuto  formalmente,  in  capo  all’Avcp,  quella  funzione  di  regolazione  in  realtà  già  esercitata  da  anni,  stabilendo  all’art.  8,  comma  5  del  Codice  dei  Contratti  che  “le  delibere  dellʹAutorità,  ove  riguardino  questioni  di  interesse  generale  o  la  soluzione  di  questioni  di  massima,  sono  pubblicate  sulla  Gazzetta  Ufficiale  della  Repubblica  italiana  e  sul  sito  informatico  dellʹAutorità”. Tale funzione di regolazione è poi stata via via incrementata negli anni.  Basti  ricordare  l’art.  4  comma  2  della  L.  106/11  che,  in  attuazione  delle  direttive  europee  sugli  appalti  pubblici  del  2004,  ha  assegnato  all’Autorità  il  compito  di  predisporre i bandi‐tipo e, da ultimo, il D.L. 66/14, che riconosce, in capo all’Avcp, la  funzione  (chiaramente  regolatoria)  di  fissare  i  prezzi  di  riferimento  per  la  programmazione delle attività contrattuali della pubblica amministrazione.   Tali prezzi rappresenteranno il prezzo massimo di aggiudicazione, pena la nullità di  eventuali pattuizioni che ne prevedessero il superamento.  In conclusione, non v’è dubbio che l’Avcp, sin dalla sua istituzione, oltre ai compiti  di vigilanza e controllo sulle singole gare, abbia svolto (rectius: svolga) una funzione  di regolazione del mercato pubblico a carattere generale2, su espressa richiesta delle  amministrazioni aggiudicatrici e degli operatori, che ne hanno da subito riconosciuto  l’autorevolezza,  non  solo  alla  luce  della  “terzietà”  che  la  contraddistingue,  ma  soprattutto  in  considerazione  del  suo  modus  operandi,  da  subito  improntato,  nel 

                                                              V., in tal senso, M.A. Sandulli, «Natura ed effetti dei pareri dell’AVCP» su federalismi.it n. 25/2013.  Per una disamina completa delle funzioni dell’Avcp, cfr. C. Celone, «La funzione di vigilanza e regolazione dell’autorità sui contratti  pubblici», Milano, Giuffré, 2012.  1

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

9


F o c u s  AVCP  

processo  regolamentare  e  decisionale,  sul  massimo  coinvolgimento  dei  soggetti  interessati, come si dirà più approfonditamente nel prosieguo.  2. La normativa europea e nazionale in materia di AIR e VIR  L’analisi  di  impatto  della  regolamentazione  (AIR)  è  uno  strumento  c.d.  better  regulation  ed  economia  normativa,  finalizzato  a  stabilire  ex  ante  se  un  intervento  di  natura  regolamentare  sia  effettivamente  necessario  e,  soprattutto,  se  rappresenti  la  soluzione più indicata per il raggiungimento dell’obiettivo prefissato3.  Nata  negli  Stati  Uniti  intorno  agli  anni  settanta  e  trapiantata  nel  Regno  Unito  negli  anni  ottanta, l’AIR è  stata  introdotta in ambito europeo intorno  negli anni  novanta,  allorché l’OCSE ha invitato gli stati membri ad adottare sistemi di valutazione della  regolazione, al fine di migliorarne la qualità45.  Sulla  scia  di  tale  prima  raccomandazione,  si  sono  poi  susseguiti  diversi  interventi  europei, sia normativi sia di c.d. soft law, tutti finalizzati a diffondere l’utilizzo degli  strumenti di analisi di impatto della regolazione.  Fra  i  tanti,  val  la  pena  ricordare  la  comunicazione  del  2005  «Better  Regulation  for  Growth and Jobs in the European Union» con cui la Commissione Europea , nell’ambito  della strategia di Lisbona sulla competitività e sulla crescita, ha individuato nell’AIR  uno  dei  tre  elementi  per  migliorare  la  qualità  della  regolamentazione  (insieme  alla  riduzione degli oneri amministrativi ed alla semplificazione) e la comunicazione 2010  «Smart  Regulation  in  the  European  Union»,  con  cui,  sempre  la  Commissione,   nell’ambito della nuova strategia per la crescita UE 2020, ha implementato il concetto  della precedente strategia.  Come  chiarito  dall’Osservatorio  AIR,  il  concetto  di  smart  include  nelle  politiche  di  miglioramento  della  regolazione  l’idea  che  legiferare  “non  vuol  dire  ridurre  o  aumentare  il  numero  di  regole,  quanto  piuttosto  ottenere  risultati  nel  modo  meno  oneroso  possibile”. Superata la visione del “less is more“, la Commissione si è concentrata sul  miglioramento  della  regolazione  attraverso  il  miglioramento  delle  ricerche  e  del  drafting alla base delle norme, che minimizzi il rischio di creare regole mal concepite.                                                                 V. per una definizione ed un approfondimento  «Codice di drafting», libro secondo, sezione quinta  (AIR), presentazione di  A.  Ghiribelli su www.tecnichenormative.it  4  V. la raccomandazione OCSE adottata il 9 marzo 1995 sul miglioramento della qualità della regolazione «Recommendation of  the Council on Improving the Quality of Government Regulation».  5 Per un approfondimento, V., ex multis, A. Callea, «L’analisi di impatto della regolamentazione: osservazioni a margine del d.P.C.M.  n.  170/2008», in Amministrare, 2009, fasc. 3, pagg.429‐447.  3

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

10


F o c u s  AVCP  

Inoltre,  con  la  smart  regulation  è  stata  introdotta  anche  una  seconda  novità, il  cosiddetto  life‐cycle  approach,   un  approccio  che  guardi  all’intero  ciclo  di  definizione  delle  politiche  e  ponga  maggiore  attenzione  alla  valutazione  delle  regole  già  esistenti6.  Per quanto riguarda il nostro paese, l’AIR è stata introdotta in via sperimentale con la  L. 50/99, in attuazione della quale sono state emanate varie direttive e circolari7.  Con la L. 229/2003 l’ambito dell’AIR è stato esteso anche alle Autorità indipendenti e  con la successiva L. 246/2005, in parte attuata con il dpcm 170/2008, il legislatore ha  fornito una precisa definizione ed emanato specifiche disposizioni.8   Sebbene  tale  ultima  fonte,  per  sua  espressa  previsione,  non  sia  vincolante  per  le  autorità  indipendenti9,  essa  rappresenta  comunque  un  utile  riferimento,  in  quanto  fissa i criteri generali e le procedure da seguire per la realizzazione dell’AIR.  In  particolare,  l’art.  5  del  dpcm  170/2008  stabilisce  che  la  redazione  della  relazione  AIR  debba  essere  preceduta  da  un’istruttoria  che  preveda  la  consultazione  “delle  principali categorie di soggetti pubblici e privati destinatari diretti e indiretti della proposta di  regolamentazione”(i c.d. stakeholders) e l’art. 6 fissa i contenuti della relazione.  La  scheda  AIR  deve  essere  articolata  in  sette  sezioni  dedicate,  rispettivamente,  all’analisi  del  contesto  (normativo,  sociale  ed  economico,  con  indicazione  degli  obiettivi  e  dei  destinatari),  alle  procedure  di  consultazione,  alla  valutazione  dell’opzione di non intervento (c.d. opzione zero), all’analisi delle opzioni alternative  di intervento diverse da quella adottata, alla giustificazione dell’opzione regolatoria  proposta  (con  indicazione  dei  vantaggi  e  degli  svantaggi,  la  comparazione  con  le  altre e la misurazione dei costi), all’analisi dell’incidenza dell’intervento prescelto sul  corretto funzionamento del mercato e sulla competitività del paese ed alle modalità  attuative dell’intervento, con indicazione dei responsabili.  Per  quanto  riguarda,  infine,  la  normativa  in  tema  di  AIR  direttamente  afferente  all’Avcp,  si  segnala  la  L.  n.  62/2005,  che  ha  espressamente  previsto  che  per  “l’emanazione  di  atti  di  competenza  e,  in  particolare,  di  atti  amministrativi  generali,  di                                                               Osservatorio AIR, «Da better a smart, il futuro della regulation nella Commissione», su www.osservatorioair.it.    V.  dpcm  27.3.2000,  circolare  della  Presidenza  del  consiglio  dei  ministri    16.1.2001  (c.d.  «Guida  alla  sperimentazione  dell’Air»),  direttiva del presidente del consiglio 21.9.2001 .V. supra n. 5.  8  Per una ricostruzione cronologica della legislazione in materia di AIR, fino al dpcm 170/2008, V. supra n. 5.  9 Art. 2 “Ambito di applicazione dell’AIR: la disciplina…si applica agli atti normativi del Governo,…..ai provvedimenti interministeriali, e  ai disegni di legge di iniziativa governativa”.  6  7

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

11


F o c u s  AVCP  

programmazione o pianificazione” l’Autorità si doti “di forme e metodi di organizzazione e  di  analisi  di impatto della normazione” e  l’art.  8 comma 1 del codice  dei  Contratti, che  ribadisce la necessità che l’Avcp proceda all’AIR e, in particolare, alla consultazione  preventiva degli stakeholders.  La  verifica  di  impatto  della  regolamentazione  (VIR),  al  pari  dell’AIR,  è  uno  strumento di better regulation e di controllo dell’azione amministrativa.   Si tratta della  valutazione  ex post dell’intervento regolatorio ed è volta ad  accertare,  dopo un congruo periodo di osservazione, che quest’ultimo risponda effettivamente  agli obiettivi prefissati e, soprattutto, abbia sortito gli effetti previsti.  Le principali norme di riferimento in materia di VIR sono la già citata L. 246/05, che  ne  ha  fornito  una  definizione10  e  il  regolamento  sulla  VIR  approvato  con  dpcm  212/2009  che,  come  il  dpcm  170/2008  sull’AIR,  pur  non  essendo  vincolante  per  le  autorità indipendenti, costituisce comunque un riferimento utile.  Secondo  il  regolamento,  la  VIR  deve  essere  effettuata  principalmente  sugli  atti  normativi già oggetto di AIR, dopo un biennio dalla loro entrata in vigore, ma non ne  esclude l’applicabilità anche ad atti non preventivamente assoggettati ad AIR.  L’amministrazione competente a svolgere la VIR è, di norma, quella che ha eseguito  l’AIR o, in mancanza, quella competente ad emanare la norma oggetto di verifica.   Oggetto  della  VIR  sono  diversi  elementi,  quali,  a  titolo  esemplificativo,  il  raggiungimento  delle  finalità  che  l’atto  normativo  si  prefiggeva,  i  costi  e  gli  effetti  della  norma,  la  sua  osservanza  da  parte  dei  destinatari,  i  risultati  in  termini  di  semplificazione, l’eventuale insorgenza di costi o effetti non previsti e, in generale, di  criticità che comportino misure integrative o correttive.  3. L’attività di consultazione preventiva nella storia dell’Avcp  Come  si  è  visto  nel  paragrafo  precedente,  la  fase  centrale  dell’AIR  è  rappresentata  dalla  consultazione  preventiva  degli  stakeholders,  ovvero  di  tutti  quei  soggetti,  pubblici e privati, che saranno impattati dall’atto di regolazione in via di definizione. 

                                                             Art.  14  (Semplificazione  della  legislazione)  comma  4  “La  verifica  di  impatto  della  regolamentazione  (VIR)  consiste  nella  valutazione,  anche periodica, del raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e  delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni”. 

10 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

12


F o c u s  AVCP  

Si  tratta  di  una  fase  cruciale,  in  cui  i  diretti  interessati  hanno  l’opportunità  di  partecipare  alla  “costruzione”  della  norma  che  li  riguarderà,  di  conseguenza,  maggiore  è  il  loro  coinvolgimento,  minore  sarà  il  rischio  di  un  atto  normativo  inadeguato.  Il principio sopra enucleato, pur di recente introduzione nel nostro ordinamento, in  realtà è stato fatto proprio dall’Avcp sin dagli albori della sua attività, allorché è stata  investita direttamente dal mercato di quella funzione di regolazione di cui si è detto  in premessa.  Quotidianamente  chiamata  a  risolvere  i  problemi  interpretativi  posti  dalle  amministrazioni  e  dagli  operatori  del  mercato,  l’Avcp  si  è  immediatamente  accorta  della  necessità  di  coinvolgere  nel  processo  di  regolazione  tutti  i  soggetti  interessati  dagli  atti  emanandi  ed  ha  dato  il  via  ad  una  prassi  di  consultazione  preventiva  del  mercato,  molto  prima  che  il  legislatore  la  imponesse  come  strumento  di  better  regulation.  In  particolare,  l’Avcp  ha  previsto,  sin  dall’inizio  della  sua  attività,  un  sistema  di  audizioni preventive e periodiche degli operatori del mercato, al fine di individuare  le  problematiche  più  comuni  e  raccogliere  osservazioni  e  proposte  per  l’individuazione di possibili soluzioni, con la convinzione che una regolamentazione  “concordata” abbia maggiori probabilità di essere accettata ed applicata.  Negli  anni,  accanto  alle  audizioni  hanno  poi  trovato  spazio  anche  altre  forme  di  coinvolgimento degli stakeholders, quali i tavoli tecnici e le consultazioni on‐line, sino  all’adozione, ad ottobre 2011, del regolamento per la partecipazione ai procedimenti  di regolazione dell’Autorità, volto a disciplinare le diverse modalità di consultazione  pubblica,  al  fine  di  migliorare  la  qualità  degli  atti  regolatori  e  valutarne,  in  via  preventiva, l’impatto sul mercato.  Da  ultimo,  proprio  al  fine  di  meglio  organizzare  la  sua  complessa  attività  di  regolamentazione,  l’Avcp  ha  costituito  al  suo  interno  la  Direzione  Generale  Regolazione del mercato, Legislazione e Studi, che si compone di tre uffici strategici,  uno dei quali preposto all’AIR ed alla VIR.  I risultati di tale riorganizzazione non si sono fatti aspettare e sono rappresentati dal  recente regolamento per la disciplina dell’AIR e della VIR e dalla pubblicazione del 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

13


F o c u s  AVCP  

calendario  delle  consultazioni  pubbliche  e  dei  tavoli  tecnici,  di  cui  si  parlerà  nel  prossimo paragrafo.  Da  sempre  attenta  alle  esigenze  ed  ai  segnali  del  mercato,  l’Avcp  può  esser  considerata dunque, a ragion veduta, una precorritrice dell’AIR e della VIR .  4. Il regolamento per la disciplina dell’AIR e della VIR e la calendarizzazione delle  consultazioni  Il  regolamento  dell’Avcp  per  la  disciplina  dell’AIR  e  della  VIR  (innanzi:  regolamento)  è  stato  approvato  dal  Consiglio  dell’Autorità  il  24  ottobre  2013  e  pubblicato nella G.U. n. 278 del 27 novembre 2013.  Esso  si  affianca  al  già  citato  regolamento  per  la  partecipazione  ai  procedimenti  di  regolazione  dell’Autorità  adottato  ad  ottobre  2011,  superandone  i  limiti  in  considerazione dei nuovi compiti assegnati all’Avcp ed in ottemperanza agli obblighi  di legge.  Il regolamento in questione è stato esso stesso oggetto di consultazione preventiva.  Trattandosi  di  un  atto  di  regolazione,  infatti,  l’Avcp  ha  pubblicato  sul  proprio  sito  istituzionale  un  documento  di  consultazione  contenente  gli  aspetti  più  rilevanti  dell’emanando  regolamento  ed  ha  assegnato  agli  stakeholders  un  termine  per  la  formulazione  di  osservazioni,  puntualmente  pervenute  da  parte  dell’Osservatorio  AIR sulle autorità indipendenti.  Tali  osservazioni  sono  state  analizzate  e  condivise  dall’Avcp  che,  successivamente,  ha approvato un testo finale, agevolmente reperibile sul sito istituzionale.  Il  regolamento  si  compone  di  tredici  articoli  che  spiegano  in  maniera  chiara  e  facilmente comprensibile le attività di AIR e di VIR degli atti di  contenuto  generale  dell’Avcp che hanno impatto sul mercato degli appalti pubblici (i.e. determinazioni,  atti di segnalazione, bandi‐tipo, istruzioni alle SOA).  Innanzitutto  il  regolamenti  spiega  che  la  selezione  dei  casi  da  sottoporre  ad  AIR  e,  quindi,  il  progetto  di  atto  regolatorio  nasce  a  seguito  del  recepimento,  da  parte  dell’Avcp, dei vari segnali del mercato, dal raffronto dei dati presenti sulla banca dati  nazionali  dei  contratti  pubblici,  dalle  segnalazioni  ricevute,  dalle  notizie  apprese  dagli  organi  di  informazioni  ma  anche  da  tavoli  tecnici  ed  audizioni  preventive  organizzate all’apposito fine di raccogliere proposte, suggerimenti e informazioni. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

14


F o c u s  AVCP  

Sul  sito  istituzionale  è  poi  predisposto  un  calendario  (non  vincolante)  delle  consultazioni,  dove  sono  indicati  gli  atti  che  l’Avcp  intende  sottoporre  ad  AIR  o  a  consultazione  ridotta  al  fine  di  consentire  l’invio  di  osservazioni  per  la  futura  redazione  del  c.d.  documento  di  consultazione  che,  approvato  dal  Consiglio  e  pubblicato sul sito, contiene gli elementi sui quali si chiede di conoscere la posizione  degli stakeholders.  Nei casi particolarmente complessi l’Avcp può procedere ad audizioni pubbliche con  determinati soggetti selezionati, in ogni caso, assegna un termine per le osservazioni,  ai fini dell’adozione dell’atto finale.  Scaduto il termine, tutte le osservazioni sono pubblicate sul sito e, se non è necessaria  una  seconda  consultazione,  l’Avcp  adotta  l’atto  finale,  che  contiene,  come  atto  separato,  la  relazione  AIR,  nella  quale  sono  descritte  le  ragioni  di  scelta  dell’intervento,  gli  esiti  attesi  dal  provvedimento,  le  motivazioni  per  la  scelta  di  determinate soluzioni e una risposta a tutte le osservazioni ricevute, con particolare  riferimento a quelle contenenti elementi di difformità rispetto all’atto adottato.  Infine, il regolamento prevede che nella relazione AIR o nel provvedimento finale sia  indicata  la  eventuale  previsione  di  VIR  che,  nel  caso  del  regolamento  stesso,  è  prevista dopo circa un anno dalla sua pubblicazione.  Al  procedimento  ed  alla  calendarizzazione  della  VIR  si  applicano,  per  quanto  compatibili,  le  disposizioni  sull’AIR;  la  VIR  si  può  concludere  con  la  conferma  dell’atto  valutato,  con  la  sua  modifica  per  aspetti  di  dettaglio  o  con  l’avvio  di  una  nuova AIR, al fine di adottare un atto di regolazione sostitutivo del precedente.  Il regolamento dell’Avcp per la disciplina dell’AIR e della VIR è stato positivamente  valutato dall’Osservatorio AIR, che lo ha definito un “passo decisivo”, anche alla luce  dell’“importanza crescente delle funzioni esercitate dall’Autorità ed il conseguente maggiore  impatto delle…decisioni…”11.  Ad avviso di chi scrive, un altro passo fondamentale per assicurare la trasparenza e  l’efficienza  della  pubblica  amministrazione,  che  certamente  l’Osservatorio  AIR  non  mancherà  di  rilevare,  è  rappresentato  dalla  pubblicazione  sul  sito  istituzionale  del 

                                                             11  S.  Morettini,  L’AIR  nell’Autorità  per  la  Vigilanza  sui  contratti  pubblici  (AVCP),  Osservatorio  sull’Analisi  di  Impatto  della 

Regolazione, www.osservatorioair.it, marzo 2014, S 1/2014 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

15


F o c u s  AVCP  

calendario  delle  consultazioni,  in  cui  sono  indicate  sia  le  consultazioni  e  i  tavoli  tecnici in corso, sia quelli previsti nei mesi a venire.  Basta  un  semplice  “click”  sulla  home  page  per  verificare,  ad  esempio,  come  il  cinque  maggio  scorso  si  sia  conclusa  la  consultazione  sulle  problematiche  in  ordine  allʹuso  della  cauzione  provvisoria  e  definitiva  e  come  nei  prossimi  mesi  sarà  possibile  inviare  osservazioni  sulle  emanande  linee  guida  per  l’affidamento  di  alcuni  servizi  (ingegneria  ed  architettura,  manutenzione,  postali,  assicurativi  ed  inerenti  all’efficientamento energetico), oltre che sulla finanza di progetto e sulle concessioni  (alla luce delle novelle normative che impongono una revisione delle determinazioni  già emanate).  5. Conclusioni  I principi e gli strumenti di better e smart regulation si inseriscono nell’ambito di una  strategia  europea  più  ampia,  “per  una  crescita  intelligente,  sostenibile  e  inclusiva”12,  in  cui  la  materia  dei  contratti  pubblici  assume  un  ruolo  decisivo,  come  testimoniato  dalle tre nuove direttive in materia di appalti e concessioni, di cui già si è parlato e  ancora si parlerà su Linee@vcp.  Il  legislatore  europeo  considera  i  contratti  pubblici  come  un  mezzo  per  conseguire  obiettivi  sociali,  ambientali  ed  economici,  ne  discende  che  la  regolazione  in  questo  settore è di primaria importanza, perché senza un corretto recepimento dei principi  indicati dall’Unione Europea non sarà possibile ottenere i risultati prefissati.  L’Italia non può e non deve perdere quest’occasione di profonda riforma del sistema  degli appalti pubblici.  Per  farlo,  dovrà  necessariamente  affidarsi  a  chi,  come  si  è  visto,  monitora  da  anni  questo settore strategico dell’economia, svolgendo il difficile compito di scioglierne i  nodi  più  complessi,  attraverso  una  funzione  di  regolazione  sempre  più  capillare  e  strutturata.  Come  si  è  cercato  di  illustrare  in  questo  breve  contributo,  l’Avcp  è  stata  un’antesignana  delle  consultazioni  preventive  degli  stakeholders  e,  allo  stato,  rappresenta una best practice in materia di AIR e di VIR, un punto di riferimento per  gli operatori del mercato e per le amministrazioni aggiudicatrici.                                                               12 V. Comunicazione della Commissione Europea  3 marzo 2010, intitolata «Europa 2020: Una strategia per una crescita intelligente, 

sostenibile e inclusiva». 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

16


F o c u s  AVCP  

Con  l’Avcp  il  legislatore  italiano  dovrà  necessariamente  raffrontarsi,  al  fine  di  sfruttare  al  meglio  l’occasione  offerta  dall’Europa  di  migliorare  e  riorganizzare  il  sistema appalti.       

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

17


F o c u s  AVCP  

Evidenziate dall’Autorità le “criticità” legate ai lavori  per la realizzazione della Nuvola, il nuovo centro  congressi di Roma in corso di costruzione allʹEur.    La realizzazione del Nuovo Centro  Congressi  EUR,  in corso di realizzazione  a  cura  dell’azienda pubblica EUR spa, è stata oggetto di vigilanza da parte dell’Autorità sin  dal 2008: con una prima delibera (n. 12 del 2/4/2008) si è espressa sulla procedura di  affidamento dell’incarico di collaudo; con una seconda delibera (n.70 del 16/11/2010),  ha  esaminato  questioni  afferenti  il  servizio  di  Construction  Management  per  lʹassistenza al Direttore dei lavori.  Con una terza delibera (n. 63 del 22.06.2011), intervenuta nel corso della esecuzione  dei  lavori,  l’Autorità  ha  formulato  una  serie  di  rilievi,  evidenziando,  in  particolare,  rilevanti  ritardi  della  realizzazione  dell’opera,  un  notevole  incremento  dei  costi,  sia  per  effetto  di  varianti  in  corso  d’opera,  che,  soprattutto,  per  lo  sviluppo  di  un  rilevante contenzioso nonché numerose modifiche, generalmente attinenti ad aspetti  strutturali.  La  recente  deliberazione  n.  11  del  23  aprile  2014,  ha  ribadito  che  l’esecuzione  dell’opera  è  stata  caratterizzata  da  numerose  varianti,  che,  oltre  a  determinare  complessivamente un rilevante aumento dell’importo contrattuale, hanno influito sui  tempi di realizzazione.  In  particolare,  alcune  varianti  appaiono  riconducibili  a  carenze  e  inadeguate  rappresentazioni  dello  stato  di  fatto  del  progetto  esecutivo,  che  si  sarebbero  potute  evitare  con  un  maggior  approfondimento  e  la  dovuta  integrazione  delle  varie  componenti della progettazione (architettonica, strutturale, impiantistica). L’Autorità  è giunta alle seguenti valutazioni:  ‐  non  rientrano  nella  fattispecie  delle  varianti  “migliorativeʺ  (che  comportano  modeste  riduzioni  di  spesa)  disciplinate  dall’art.  132,  del  d.lgs.  n.163/2006  e  dall’art.11,  del  D.M.  145/2000,  quelle  varianti  conseguenti  a  carenze  nella  redazione  del  progetto  esecutivo,  che  si  sarebbero  potute  evitare  con  un  maggior  approfondimento  e  la  dovuta  integrazione  delle  varie  componenti  della  progettazione  (architettonica,  strutturale,  impiantistica);  tali  carenze,  nel  caso  di  specie,  hanno  determinato  l’esigenza  di  una  revisione  progettuale  in  corso  d’opera, 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

18


F o c u s  AVCP  

che  sicuramente  ha  penalizzato  i  tempi  di  esecuzione,  con  l’esigenza  di  approntamento di un nuovo progetto, l’esame e l’approvazione dello stesso;  ‐ non sono riconducibili alla fattispecie di cui all’art. 132, del d. lgs. n. 163/2006, bensì  costituiscono varianti sostanziali, quelle opere diverse e aggiuntive finalizzate ad una  ottimale  fruizione  del  complesso  per  l’attività  congressuale  che  avrebbero  dovuto  essere  tenute  presenti  sin  dalla  progettazione  originaria  in  quanto  connesse  ad  esigenze  generali  di  flessibilità  d’uso  del  complesso,  e  che  avrebbero  dovuto  essere  tenute  in  debito  conto  in  tutte  le  fasi  progettuali,  in  quanto  passibili,  come  è  chiaramente  emerso  dagli  sviluppi  dell’intervento,  di  incidere  in  modo  rilevante  sulla distribuzione interna degli spazi e sulla definizione degli impianti, interferendo  con le altre opere.  Inoltre, l’Autorità ha rilevato una sproporzione tra costo delle opere e importo delle  spese  tecniche,  anche  per  quanto  attiene  alla  direzione  artistica.  Quest’ultima  può  ritenersi,  di  fatto,  una  componente  della  direzione  lavori,  la  cui  attività,  ai  fini  dell’individuazione  dell’onorario,  non  trova  riscontro  nelle  tariffe  professionali.  Ai  sensi  dell’art.  20  del  D.M.  LL.PP.  15/12/1955,  n.22608  “Disciplinare  tipo  per  il  conferimento  di  incarichi  a  liberi  professionisti  per  la  progettazione  e  direzione  di  opere  pubbliche”,  la  somma  da  corrispondere  per  tale  attività  può  essere  stimata  quale quota parte (certamente non superiore al 40%) del corrispettivo dovuto per la  direzione dei lavori.  Sulla  base  delle  riportate  considerazioni,  l’Autorità  ha  disposto  l’invio  della  deliberazione  alla  competente  Procura  della  Corte  dei  Conti  per  i  profili  di  competenza.       

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

19


F o c u s  AVCP  

Segnalazione ai sensi dell’art. 6, comma 7, lettera f), del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163  Direttive n. 2014/24/UE sugli appalti pubblici, n. 2014/25/UE, sulle procedure  d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei  servizi postali e n. 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione 

   

Atto di segnalazione n. 3, del 21 maggio 2014      Sommario :I. Premessa; II. Direttiva appalti pubblici di lavori, servizi e forniture e Direttiva  utilities  ;1.  Semplificazione;  2.  Orientamento  alla  qualità  e  all’innovazione;  3.  Favor  per  le  piccole  e  medie  imprese  (PMI)  ;  4. Tutela  ambientale,  sociale  e  del  lavoro;  5.  Aggregazione  della domanda: centralizzazione degli acquisti ; III. Concessioni ; 1. Scopo della direttiva ;2.  Tratti  distintivi  della  nuova  disciplina;  3.  Recepimento:  Codice  delle  concessioni;  IV.  Conclusioni.     I. Premessa  

L’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  di  lavori,  servizi  e  forniture  (nel  prosieguo,  Autorità),  nell’esercizio  del  potere  di  segnalazione  al  Governo  ed  al  Parlamento  di  cui  all’art.  6,  comma  7,  lett.  f),  del  d.lgs.  12  aprile  2006  n.  163  (nel  prosieguo,  Codice),  intende  formulare  alcune  osservazioni  in  merito  alle  tematiche  strategiche  ed  ai  profili  innovativi  contenuti  nelle  direttive  n.  2014/24/UE  sugli  appalti  pubblici  (nel  prosieguo,  direttiva  Appalti),  n.  2014/25/UE,  sulle  procedure  d’appalto  degli  enti  erogatori  nei  settori  dell’acqua,  dell’energia,  dei  trasporti  e  dei  servizi postali (nel prosieguo, direttiva Utilities) e n. 2014/23/UE sull’aggiudicazione  dei  contratti  di  concessione  (nel  prosieguo,  direttiva  Concessioni),  in  vista  del  relativo recepimento.   In  seno  alle  direttive  Appalti  e  Utilities  emergono,  in  tutta  evidenza,  alcune  fondamentali  leve  strategiche,  essenzialmente  riconducibili  ai  seguenti  campi  d’azione:  maggiore  semplificazione;  maggiore  incoraggiamento  dell’orientamento  alla  qualità,  all’innovazione,  ivi  compresa  l’eco‐innovazione;  favor  per  le  piccole  e  medie imprese (PMI); tutela ambientale, sociale e del lavoro, nell’ottica di assicurare  una  crescita  intelligente,  sostenibile  e  inclusiva;  maggiore  impulso  all’aggregazione  della  domanda,  attraverso  il  potenziamento  degli  istituti  di  centralizzazione  degli  acquisti.  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

20


F o c u s  AVCP  

La direttiva Concessioni, dal canto suo, trae la sua ragion d’essere dalla necessità di  superare  la  mancanza  di  certezza  giuridica  nel  settore  degli  affidamenti  delle  concessioni  che  è  alla  base  dei  problemi  e  degli  ostacoli  che  si  frappongono  alla  realizzazione  di  un’effettiva  concorrenza  nel  settore  e  di  condizioni  di  parità  tra  gli  operatori economici.   Senza  entrare  nel  dettaglio  delle  disposizioni  contenute  nella  direttiva  sullʹaggiudicazione  dei  contratti  di  concessione,  giova  in  questa  sede  evidenziare  l’intendimento  del  legislatore  comunitario  di  disciplinare  l’istituto  perseguendo  le  seguenti direttrici: certezza giuridica, pubblicità e trasparenza, snellezza e flessibilità  procedurale, tutela giuridica. Come si evidenzierà nel prosieguo, con riferimento ad  ognuna  delle  direttive  di  nuova  emanazione,  è  possibile  trarre  spunti  di  riflessione  sia  in  ordine  al  recepimento  di  alcuni  fondamentali  istituti,  ovvero  di  alcune  modifiche fondamentali 3 di 23   apportate agli istituti preesistenti, sia in ordine al ruolo strategico che potrà svolgere  l’Autorità nel nuovo contesto delineato dalle direttive de quibus.   Preme  rimarcare,  in  via  preliminare,  che  l’impianto  complessivo  delle  nuove  direttive,  anche  perché  riconosce  un  ruolo  centrale  alle  scelte  delle  amministrazioni  aggiudicatrici,  costituisce  un  approccio  alla  disciplina  degli  appalti  e  delle  concessioni  di  tipo  sostanzialmente  diverso  dal  contesto  normativo  italiano,  nel  quale,  mediante  una  regolamentazione  molto  puntuale,  si  è  cercato  di  limitare  la  discrezionalità  delle  stazioni  appaltanti,  soprattutto  in  considerazione  del  condivisibile  obiettivo  di  prevenire  fenomeni  di  corruzione  o  di  infiltrazioni  criminali.   Per  converso,  una  regolamentazione  molto  spinta  ha  prodotto  forti  incentivi  al  contenzioso,  senza  ottenere  risultati  evidenti  in  termini  di  efficacia  ed  efficienza;  in  proposito  l’Autorità  ha  potuto  constatare  come  spesso  l’aggiudicazione  e  l’esecuzione  dei  contratti  venga  rallentata  dal  contenzioso  che  origina  dal  presunto  mancato  rispetto  di  procedure  puramente  formali  che  possono  non  incidere  sugli  aspetti  sostanziali  dell’affidamento,  con  conseguente  grave  danno  per  la  finanza  pubblica e per la qualità dei servizi offerti alla e dalla pubblica amministrazione.   La scarsa efficienza che ne deriva per il sistema è testimoniata, tra l’altro, dai continui  interventi  che  il  legislatore  si  vede  costretto  ad  effettuare  sulla  materia;  interventi  dovuti  proprio  alla  eccessiva  regolamentazione  prodotta  che  necessita 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

21


F o c u s  AVCP  

continuamente di essere modificata. Le continue modifiche normative, però, minano  ulteriormente l’efficienza del sistema, in quanto, da un lato, la regolamentazione per  via legislativa richiede tempi lunghi – sia per l’emanazione delle norme primarie che  per  il  recepimento  nella  prassi  –  che  potrebbero  essere  incompatibili  con  quelli  necessari  per  risolvere  i  problemi  del  mercato  e  dall’altro,  in  quanto  ciò  impone  continue  modifiche  nei  comportamenti  delle  stazioni  appaltanti  e  degli  operatori  economici, irrigiditi dal rispetto di regole per la cui adozione di norma non vengono  coinvolti.   È opinione, pertanto, che il recepimento delle direttive possa costituire un importante  punto  di  svolta  nel  modo  in  cui  le  pubbliche  amministrazioni  effettuano  i  propri  acquisti.  In  tal  senso  si  ritiene  opportuno  modificare  l’attuale  quadro  normativo,  prevedendo che nel recepimento delle direttive il legislatore si limiti ad individuare  gli  obiettivi  che  l’azione  amministrativa  deve  conseguire,  anche  in  conformità  ai  principi  di  cui  all’art.  32,  comma  1,  lett.  c), legge  24  dicembre  2012,  n.  234,  secondo  cui  “gli  atti  di  recepimento  di  direttive  dellʹUnione  europea  non  possono  prevedere  lʹintroduzione  o  il  mantenimento  di  livelli  di  regolazione  superiori  a  quelli  minimi  richiesti  dalle direttive 4 di 23   stesse,  ai  sensi  dellʹarticolo  14,  commi  24‐bis,  24‐ter  e  24‐quater,  della  legge  28  novembre  2005, n. 246”.   Nel contempo, quale risvolto di un recepimento snello, dovrebbe essere rafforzata la  funzione  di  regolazione  dell’Autorità  nel  senso  indicato  dallʹart.  83,  par.  4  della  direttiva Appalti, secondo cui gli Stati Membri sono tenuti a provvedere: “a) che siano  disponibili  gratuitamente  orientamenti  e  informazioni  per  lʹinterpretazione  e  lʹapplicazione  del  diritto  dellʹUnione  sugli  appalti  pubblici,  al  fine  di  assistere  le  amministrazioni  aggiudicatrici e gli operatori economici, in particolare le PMI, nella corretta applicazione della  normativa  dellʹUnione  in  materia,  e  b)  che  sia  disponibile  il  sostegno  alle  amministrazioni  aggiudicatrici  per  quanto  riguarda  la  pianificazione  e  la  conduzione  delle  procedure  dʹappalto”.   Le  suddette  funzioni  (di  assistenza  e  sostegno  alle  amministrazioni  aggiudicatrici  ed  agli  operatori  economici)  sono,  peraltro,  già  esercitate  dall’Autorità  attraverso  i  propri  atti  di  Determinazione,  oltre  che  attraverso  le  Deliberazioni  di  carattere  generale,  i  Comunicati,  secondo  quanto  prescritto  dall’art.  8,  comma  5  del  Codice  nonché  attraverso  i  pareri  di  precontenzioso  di  cui  all’art.  6,  comma  7,  lett.  n)  del  Codice ed i Bandi‐tipo di cui all’art. 64, comma 4‐bis del medesimo Codice.  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

22


F o c u s  AVCP  

Tale funzione regolatoria dell’Autorità – svolta attraverso la soft regulation, che è più  flessibile  e,  quindi,  più  facilmente  adattabile  alle  esigenze  del  mercato  e  ai  cambiamenti  che  si  verificano  nello  stesso  –  potrebbe  costituire,  pertanto,  l’asse  portante nell’architettura di sistema di una disciplina snella ed essenziale attraverso  cui dare recepimento alle direttive in materia di appalti e concessioni.   L’Autorità,  infatti,  ha  già  una  serie  di  competenze  che,  se  opportunamente  sviluppate,  potrebbero  costituire  strumenti  essenziali  per  un  efficientamento  del  mercato,  sia  sotto  l’aspetto  della  soft  regulation  –  le  Determinazioni  costantemente  emanate  dall’Autorità,  che  nel  frattempo  si  è  dotata  anche  di  uno  specifico  Regolamento AIR, sono ormai comunemente citate e seguite sia nella prassi che dalla  giurisprudenza  amministrativa,  ed  analoga  considerazione  può  essere  fatta  per  i  pareri di precontenzioso, – sia sotto il profilo di un costante e generale rilevamento  delle disfunzioni di mercato, ivi compreso il mancato raggiungimento degli obiettivi  previsti  dalla  normativa,  effettuabile  tramite  l’uso  delle  banche  dati  a  disposizione  dell’Autorità:  si  pensi  alla  Banca  dati  nazionale  dei  contrati  pubblici  (BDNCP)  –  nonché ai vantaggi che derivano dall’ulteriore implementazione dell’anagrafe unica  delle stazioni appaltanti operata dal D.L. 24 aprile 2014, n. 66 – e soprattutto alle 5 di  23   potenzialità  del  sistema  AVCPass,  che  non  appena  sarà  pienamente  operativo,  consentirà  di  acquisire  una  mole  di  informazioni  di  rilevante  interesse  su  tutti  gli  operatori economici di settore.   In altri termini, l’Autorità è già oggi in grado, da un  lato, di fornire indicazioni per  orientare  il  mercato  ex  ante  e,  dall’altro,  di  vigilarne  i  comportamenti  ex  post,  anche  tramite  l’elaborazione  dei  dati  contenuti  nella  BDNCP.  In  tale  contesto  l’Autorità  è,  evidentemente, l’organismo di riferimento più qualificato ed idoneo ad assolvere al  ruolo  di  garante  del  controllo  dellʹapplicazione  delle  norme  sugli  appalti  pubblici,  potendo esercitare i compiti di vigilanza (referto) su violazioni specifiche o problemi  sistemici (art. 83, par. 2, comma 2), di segnalazione alla Commissione delle cause più  frequenti  di  scorretta  applicazione  o  di  incertezza  giuridica,  compresi  possibili  problemi  strutturali  o  ricorrenti  nellʹapplicazione  delle  norme,  sul  livello  di  partecipazione  delle  PMI  agli  appalti  pubblici  e  sulla  prevenzione,  lʹaccertamento  e  lʹadeguata  segnalazione  di  casi  di  frode,  corruzione,  conflitto  di  interessi  e  altre  irregolarità  gravi  in  materia  di  appalti  (art.  83,  par.  3,  comma  2)  nonché  quello  di  raccolta  dei  dati  di  cui  alla  Relazione  prevista  dall’art.  84  (secondo  quanto 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

23


F o c u s  AVCP  

espressamente  previsto  al  par.  3  del  medesimo  articolo)  della  direttiva  Appalti.  Queste  ultime  funzioni  di  raccolta  dei  dati  relativi  agli  affidamenti  pubblici  sono,  peraltro,  già  ampiamente  svolte  tramite  l’azione  dell’Osservatorio  dei  contratti  pubblici.  Con  specifico  riferimento  alle  attività  di  vigilanza,  poi,  che  la  direttiva  prescrive,  giova  evidenziare  come  si  tratti  di  compiti  e  funzioni  già  svolti  ai  sensi  dell’art.  7,  comma  6,  lett.  a),  b),  c),  e),  h),  ma,  soprattutto,  dell’art.  6,  comma  13  del  Codice dei contratti.   L’Autorità  potrebbe,  altresì,  essere  chiamata  a  svolgere  la  funzione  di  “…  punto  di  riferimento per la cooperazione con la Commissione per quanto riguarda lʹapplicazione della  normativa in materia di appalti pubblici”, così come previsto dal medesimo art. 83, par.  5, come peraltro, già avviene attraverso la sua partecipazione al Public Procurement  Network (PPN).   È evidente che le funzioni di vigilanza e regolazione, di gestione della Banca dati e di  definizione  dei  costi  standard  (si  pensi  alla  recente  competenza  attribuita  dall’art.  9  del D.L. 24 aprile 2014, n. 66, in tema di prezzi di riferimento di beni e servizi), alla  luce  delle  direttive  di  recente  emanazione,  dovrebbero  essere  potenziate  in  capo  all’Autorità, da individuarsi quale unico punto di riferimento, dotato della massima  expertise in materia, per l’applicazione della normativa in materia di appalti di lavori,  servizi e forniture, unitariamente considerati. 6 di 23   Ciò  soprattutto  nell’ottica  di  realizzare  un’efficiente  ed  efficace  azione  su  tutto  il  sistema  degli  appalti  –  che  non  contempla  solo  i  lavori  ma  anche  i  servizi  e  le  forniture  –,  attraverso  lo  svolgimento  sinergico  delle  diverse  funzioni  sopra  menzionate.   Ciò premesso, con l’intento di fornire un primo contributo all’attività di recepimento  delle  direttive  di  nuova  emanazione,  si  ritiene  utile  porre  in  luce  alcuni  aspetti  peculiari della nuova disciplina in ordine alle tematiche di seguito illustrate.   II. Direttiva appalti pubblici di lavori, servizi e forniture e Direttiva utilities   1. Semplificazione   Nell’ottica  della  semplificazione  e  dello  snellimento  delle  procedure  di  aggiudicazione si pongono alcuni importanti nuovi istituti e la revisione di altri già  esistenti.  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

24


F o c u s  AVCP  

Ci  si  riferisce,  innanzitutto,  al  nuovo  impulso  dato  alle  comunicazioni  elettroniche  (art. 22 dir. Appalti e 40 dir. Utilities), espressione di una forte volontà del legislatore  comunitario  di  creare  un  sistema  tendenzialmente  basato  sulla  massima  semplificazione,  sull’immediatezza,  sulla  sicurezza  e  sulla  standardizzazione  dei  processi comunicativo‐informativi che involga anche la presentazione delle offerte e  delle domande di partecipazione. Ne deriva un quadro in seno al quale l’utilizzo di  mezzi  elettronici  costituisce  la  regola,  cui  fanno  eccezione  casi  specificamente  disciplinati.   In  tale  quadro  si  inserisce,  altresì,  l’utilizzo  dei  cataloghi  elettronici  (art.  36  dir.  Appalti e art. 54 dir. Utilities) in tutte le procedure disponibili ove sia richiesto lʹuso  di  mezzi  di  comunicazione  elettronici,  ciò  che  consente  un  aumento  della  concorrenza  e  dellʹefficacia  della  commessa  pubblica,  soprattutto  in  termini  di  risparmi  di  tempo  e  denaro.  Il  recepimento  di  tali  disposizioni,  stante  anche  la  previsione di un ampio lasso di tempo per provvedervi (art. 90 dir. Appalti e 106 dir.  Utilities),  necessita  di  una  forte  opera  di  sensibilizzazione  delle  diverse  stazioni  appaltanti  e  degli  operatori,  anche  attraverso  l’adozione  di  misure  graduali  volte  a  favorire  ed  incentivare  il  processo  di  informatizzazione,  già  in  atto,  per  quanto  riguarda  la  verifica  dei  requisiti,  attraverso  la  Banca  dati  nazionale  dei  contratti  pubblici (BDNCP) di cui all’art. 6‐bis del Codice.   Il ruolo di quest’ultima acquista un’indubbia rilevanza strategica anche nel contesto  comunitario, alla luce dello spirito che informa le nuove direttive, soprattutto se si ha  riguardo alle previsioni 7 di 23   concernenti  il  sistema  elettronico  e‐Certis  (art.  61  dir.  Appalti),  il  cui  scopo  è  agevolare  lo  scambio  di  certificati  e  altri  documenti  probatori,  spesso  richiesti  dalle  amministrazioni  aggiudicatrici  dei  diversi  Stati  membri  (in  proposito  si  rimarca  il  dichiarato intento di rendere tale sistema obbligatorio in una fase successiva, v. cons.  87 nonché combinato disposto degli artt. 61, par. 2 e 90, par. 5, dir. Appalti).   Il ruolo centrale della BDNCP acquista ancor più rilevanza se si ha riguardo, altresì,  alla  disciplina  del  documento  di  gara  unico  europeo  (DGUE)  (art.  59  dir.  Appalti),  fornito  esclusivamente  in  forma  elettronica,  tenuto  conto,  in  particolare,  di  quanto  previsto dal comma 5, del richiamato art. 59, a tenore del quale “In deroga al paragrafo  4,  agli  operatori  economici  non  è  richiesto  di  presentare  documenti  complementari  o  altre  prove documentali qualora e sempre che lʹamministrazione aggiudicatrice abbia la possibilità  di ottenere i certificati e le informazioni pertinenti direttamente accedendo a una banca dati 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

25


F o c u s  AVCP  

nazionale che sia disponibile gratuitamente in un qualunque Stato membro, come un registro  nazionale  degli  appalti,  un  fascicolo  dʹimpresa  virtuale  (Virtual  Company  Dossier),  un  sistema  elettronico  di  archiviazione  dei  documenti  o  un  sistema  di  preselezione”.  Il  DGUE  comporta  una  notevole  semplificazione  a  vantaggio  sia  delle  amministrazioni  aggiudicatrici che degli operatori, anche in termini di minori oneri economici. In tale  contesto  normativo  la  BDNCP  rappresenta  il  fulcro  di  una  leva  particolarmente  vantaggiosa per la rimozione del peso burocratico degli adempimenti posti a carico  degli operatori economici e delle stazioni appaltanti e si pone in perfetta sintonia con  gli  obiettivi  di  semplificazione  della  direttiva  Appalti,  costituendo,  di  fatto,  un’anticipata  realizzazione  di  quanto  enucleato  dal  cons.  85  della  medesima  direttiva,  che  pone  in  capo  alla  Commissione  l’obiettivo  di  rafforzare  gli  strumenti  che  offrono  accesso  ai  fascicoli  dʹimpresa  virtuali,  o  mezzi  per  facilitare  lʹinteroperabilità  tra  banche  dati.  A  tale  riguardo,  anche  nell’ottica  di  eventuali,  future razionalizzazioni delle diverse banche dati, si ritiene necessario mantenere, in  fase  di  recepimento,  la  centralità  della  BDNCP  nel  quadro  della  complessiva  disciplina dettata in materia di appalti pubblici e di concessioni, garantendo, altresì,  il  ruolo  assegnato  all’Autorità  nella  complessiva  gestione,  giuridica  e  tecnica,  della  medesima.   Nel  senso  di  una  più  agevole  gestione  delle  attività  relative  sia  alla  “preparazione”  che  allo  “svolgimento”  dell’appalto,  si  pone,  altresì,  il  nuovo  istituto  delle  “consultazioni preliminari di mercato” (art. 40 dir. Appalti, art. 58 dir. Utilities). Esso  costituisce  una  forma  nuova  di  flessibilizzazione  procedurale  e  sostanziale,  attraverso  la  quale  è  espressamente  prevista  la  possibilità  di  richiedere  consulenze  oltre che ad esperti anche ad autorità indipendenti. A tal fine è da ritenersi 8 di 23   preminente  il  ruolo  dell’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici,  cui,  nel  recepimento  delle  norme  richiamate  potrà  essere  affidato  un  coinvolgimento  preventivo  rispetto  all’indizione  di  specifiche  procedure  di  gara  –  sulla  falsariga  di  quello attualmente previsto dall’art. 69 del Codice (limitato alle condizioni particolari  di esecuzione del contratto prescritte nel bando o nellʹinvito) – in modo da estenderlo  all’intero  ciclo  dell’appalto.  Ciò  potrebbe  rivelarsi  di  grande  utilità  ai  fini  della  riduzione  del  contenzioso  in  fase  di  gara,  spesso  originato  dalla  carenza  di  conoscenze adeguate per una corretta impostazione e definizione del disegno d’asta  da parte delle stazioni appaltanti.  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

26


F o c u s  AVCP  

Nel  quadro  complessivo  della  definizione  di  procedure  meno  rigide  un  ruolo  centrale deve essere riconosciuto anche alla nuova disciplina del soccorso istruttorio  (art. 56, par. 3 dir. Appalti), laddove si consente alle amministrazioni aggiudicatrici,  salvo disposizione contraria del diritto nazionale che attua la direttiva, di richiedere  agli operatori economici interessati, non solo di chiarire e completare le informazioni  o  la  documentazione  presentata,  ma  anche  di  presentare  e  integrare  documenti  mancanti,  a  condizione  che  tale  richiesta  sia  effettuata  nella  piena  osservanza  dei  principi  di  parità  di  trattamento  e  trasparenza.  Si  auspica  che  la  legislazione  nazionale,  in  fase  di  recepimento,  venga  orientata  in  quest’ultimo  senso,  con  l’evidente beneficio che ne potrà derivare al maggiore effetto deflattivo che l’istituto  svolge  sul  contenzioso.  Anche  in  tal  caso  un  ruolo  centrale,  nella  definizione  esatta  dei documenti e delle informazioni suscettibili di soccorso istruttorio potrebbe essere  affidato  all’Autorità,  in  sede  di  redazione  dei  Bandi‐tipo  (art.  64,  comma  4‐bis,  del  Codice).   Infine,  ma  certamente  non  da  ultimo,  merita  particolare  attenzione  la  disposizione  secondo  cui  nelle  procedure  aperte,  le  amministrazioni  aggiudicatrici  possono  decidere di esaminare le offerte prima di verificare lʹassenza di motivi di esclusione e  il  rispetto  dei  criteri  di  selezione  ai  sensi  degli  articoli  da  57  a  64  dir.  Appalti.  Se  si  avvalgono  di  tale  possibilità,  le  amministrazioni  aggiudicatrici  garantiscono  che  la  verifica dellʹassenza di motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia  effettuata  in  maniera  imparziale  e  trasparente,  in  modo  che  nessun  appalto  sia  aggiudicato ad un offerente che avrebbe dovuto essere escluso a norma dellʹarticolo  57  o  che  non  soddisfa  i  criteri  di  selezione  stabiliti  dallʹamministrazione  aggiudicatrice,  da  verificare  solo  per  l’aggiudicatario.  Gli  Stati  membri  possono  escludere  o  limitare  lʹuso  della  procedura  appena  descritta  per  determinati  tipi  di  appalti o a circostanze specifiche (art. 56, par. 2, commi 1 e 2, dir. Appalti; art. 76, par.  7, commi 1 e 2, dir. Utilities).9 di 23   Riguardo  all’esercizio  del  potere  riconosciuto  agli  Stati  membri,  preme  evidenziare  che nell’ordinamento italiano la verifica dei requisiti generali (ex art. 38 del Codice)  avviene  sui  concorrenti  o  mediante  campionatura  o  sulla  totalità  degli  stessi;  il  sistema  è  posto,  in  relazione  a  molte  delle  cause  di  esclusione  contemplate  dal  Codice, a presidio della tutela di interessi che l’ordinamento considera irrinunciabili  (si pensi alla regolarità contributiva e fiscale per es.). Le verifiche cui sono sottoposti i  concorrenti, infatti, fungono da deterrente al rispetto di norme, in molti casi, poste a  tutela di specifici interessi che prescindono dal singolo appalto.  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

27


F o c u s  AVCP  

Diverso  è  il  caso  della  verifica  dei  requisiti  tecnico‐organizzativi  ed  economico‐ finanziari (disposta ex art. 48 ed effettuata con una procedura di sorteggio, oltre che  sul  primo  e  sul  secondo  classificato).  Anche  in  questa  ipotesi,  tuttavia,  le  sanzioni  applicabili  ex  art.  48  costituiscono  un  forte  deterrente  alla  partecipazione  a  gare  d’appalto  di  soggetti  privi  di  idoneità  tecnica  ed  economica  che,  se  ammessi,  falserebbero  anche  il  libero  gioco  della  concorrenza.  È  evidente  che  l’ammissione  della  procedura  in  parola,  con  opportune  limitazioni  soggettive  e  oggettive  (vale  a  dire  solo  per  i  requisiti  tecnico‐organizzativi  ed  economico‐finanziari)  potrebbe  rappresentare  una  semplificazione  a  vantaggio  soprattutto  delle  PMI  (alla  stessa  stregua di quanto già previsto dal comma 4 dell’art. 13 della l. 11 novembre 2011, n.  180).   2. Orientamento alla qualità e all’innovazione.   L’obiettivo di incoraggiare maggiormente la qualità negli appalti passa, innanzitutto,  per l’attribuzione di un ruolo centrale al criterio di aggiudicazione attualmente noto  come  ʺofferta  economicamente  più  vantaggiosaʺ  che  risulta  nettamente  privilegiato  (il  cons.  89  della  dir.  Appalti  parla  di  “concetto  prioritario”)  e  diversamente  denominato,  vale  a  dire  criterio  del  ʺmiglior  rapporto  qualità/prezzoʺ.  Nelle  nuove  direttive  l’offerta  economicamente  più  vantaggiosa  è  il  criterio  generale  di  aggiudicazione dell’appalto, ma secondo un diverso approccio prezzo/qualità “sulla  base  del  prezzo  o  del  costo,  seguendo  un  approccio  costoefficacia,  quale  il  costo  del  ciclo  di  vita  conformemente  all’art.  68  [ma  che]  può  includere  [anche]  il  miglior  rapporto  qualità/prezzo,  valutato  sulla  base  dei  criteri  quali  gli  aspetti  qualitativi,  ambientali  e/o  sociali”;  lʹelemento  relativo  al  costo  può  inoltre  assumere  la  forma  di  un  prezzo  o  costo fisso sulla base del quale gli operatori 10 di 23   economici competeranno solo in base a criteri qualitativi (art. 67, par. 2, dir. Appalti e  82, par. 2, dir. Utilities).   Il  legislatore  comunitario  ritiene  che  gli  enti  aggiudicatori  dovrebbero  essere  incoraggiati  a  scegliere  criteri  di  aggiudicazione  che  consentano  loro  di  ottenere  lavori, forniture e servizi di alta qualità che rispondano al meglio alle loro necessità  (cons.  92  dir.  Appalti,  cons.  97  dir.  Utilities),  e  dovrebbe  essere  consentito  agli  Stati  membri  di  proibire  o  limitare  il  ricorso  al  solo  criterio  del  prezzo  o  del  costo  per  valutare lʹofferta economicamente più vantaggiosa qualora lo ritengano appropriato  (cons. 90 dir. Appalti, cons. 95 dir. Utilities).  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

28


F o c u s  AVCP  

La  qualità  dovrebbe  essere,  in  ogni  caso,  suscettibile  di  valutazione  sulla  base  di  fattori  diversi  dal  solo  prezzo  o  dalla  sola  remunerazione,  qualora  disposizioni  nazionali  determinino  la  remunerazione  di  taluni  servizi  o  impongano  un  prezzo  fisso per determinate forniture. In tal caso si dovrebbero prendere in considerazione,  per  es.  le  condizioni  di  consegna  e  di  pagamento  ovvero  aspetti  legati  al  servizio  post‐vendita nonché o aspetti ambientali o sociali (cons. 93 dir. Appalti, cons. 98 dir  Utilities).   Ne  deriva  che  il  criterio  del  massimo  ribasso  non  è  abolito  formalmente,  dal  momento  che  la  valutazione  dellʹofferta  economicamente  più  vantaggiosa  potrebbe  essere effettuata anche soltanto sulla base del prezzo o di un approccio costo/efficacia  (cons.  90  dir.  Appalti,  cons.  95  dir.  Utilities),  ma  il  suo  utilizzo,  in  seno  alle  nuove  direttive, ne risulta drasticamente ridimensionato.   In  sostanza  l’unico  criterio  di  aggiudicazione  è  quello  dell’offerta  economicamente  più vantaggiosa, che contiene sempre un riferimento al prezzo o al costo (ma anche  nel caso in cui sia utilizzato come unico elemento di valutazione quest’ultimo, deve  essere  seguito  un  approccio  costo/efficacia  nella  valutazione)  e  che,  di  regola,  è  accompagnato  da  altri  elementi  di  valutazione  che  attengono  alla  qualità  e  consentono un esame delle offerte sulla base di un rapporto prezzo/qualità.   Orbene,  in  tale  nuovo  contesto  normativo,  in  fase  di  recepimento,  non  potrà  non  tenersi  conto  di  questo  nuovo  approccio  costo/efficacia,  che  andrà  opportunamente  valorizzato in sede di disciplina dei criteri d’aggiudicazione.   Si dovrà tener conto, altresì, dei rischi insiti nella completa abolizione del criterio del  prezzo  più  basso  (trattandosi  di  disposizione  a  recepimento  facoltativo).  Se  è  vero,  infatti,  che  quest’ultimo  costituisce  il  criterio  che  più  di  ogni  altro  consente  il  buon  esito di eventuali accordi collusivi tra 11 di 23   operatori,  nella  singola  gara,  è  altrettanto  vero  che  il  criterio  dell’offerta  economicamente  più  vantaggiosa  (secondo  la  vecchia  dizione)  espone  al  maggior  rischio di accordi illeciti tra operatori e stazioni appaltanti e ne assicura il buon esito.  Da tale ultima considerazione non si potrà prescindere per una corretta valutazione  dei risvolti negativi insiti nell’eventuale recepimento del divieto assoluto di utilizzare  il criterio del prezzo più basso.  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

29


F o c u s  AVCP  

La  centralità  conferita  alla  qualità  della  prestazione  involge  anche  la  classica  distinzione  tra  criteri  soggettivi  di  selezione  dei  concorrenti  e  criteri  oggettivi  di  valutazione  dell’offerta,  tant’è  che  “qualora  la qualità  del  personale  addetto  influisca  sul  livello dellʹesecuzione dellʹappalto, le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero anche avere  la facoltà di usare come criterio di aggiudicazione lʹorganizzazione, la qualifica e lʹesperienza  del  personale  incaricato  di  eseguire  lʹappalto  in  questione,  in  quanto  ciò  può  incidere  sulla  qualità  dellʹesecuzione  dellʹappalto  e,  di  conseguenza,  sul  valore  economico  dellʹofferta”  (cons. 94 dir. Appalti, cons. 99 dir. Utilities e rispettivamente art. 67, par. 2, lett. b) e  82, par. 2, lett. b).   Un  ruolo  fondamentale  per  migliorare  lʹefficienza  e  la  qualità  dei  servizi  pubblici  e  nello  stesso  tempo  affrontare  le  principali  sfide  a  valenza  sociale  è  attribuito  anche  all’acquisto di prodotti, lavori e servizi innovativi; ciò che contribuisce ad ottenere un  rapporto  più  vantaggioso  qualità/prezzo  nonché  maggiori  benefici  economici,  ambientali  e  per  la  società,  ed  a  promuovere,  in  tal  modo,  una  crescita  economica  sostenibile  (cons.  47  dir.  Appalti,  cons.  57  dir.  Utilities).  A  tal  fine  importanza  fondamentale è attribuita ai partenariati per l’innovazione (art. 31 dir. Appalti, art. 49  dir. Utilities), in ordine ai quali è stabilito che “gli Stati membri prevedono la possibilità  per  le  amministrazioni  aggiudicatrici  di  ricorrere  a  partenariati  per  lʹinnovazione  [e  al  dialogo competitivo] come disposto dalla presente direttiva” (art. 26, par. 3, dir. Appalti,  art. 44, par. 3, dir. Utilities), non residuando, quindi, spazio alcuno per una facoltà di  veto,  contrariamente  a  quanto  era  previsto  dall’art.  29,  comma  1,  dalla  direttiva  n.  18/2004  per  l’adottabilità  del  dialogo  competitivo,  accordata  agli  Stati  membri  in  termini  di  possibilità.  Lo  scopo  precipuo  del  partenariato  per  lʹinnovazione  è  sviluppare  prodotti,  servizi  o  lavori  innovativi  per  il  successivo  acquisto  da  parte  delle amministrazioni aggiudicatrici, a condizione che essi corrispondano ai livelli di  prestazioni  e  ai  costi  massimi  concordati  tra  le  amministrazioni  aggiudicatrici  e  i  partecipanti, senza bisogno di una procedura dʹappalto distinta per lʹacquisto.  In  considerazione  dellʹimportanza  dellʹinnovazione,  le  direttive  prevedono  che  occorra  incoraggiare  le  amministrazioni  aggiudicatrici  a  consentire  varianti,  in  sede  di offerta, quanto più possibile; con tale finalità le disposizioni che recano la relativa  disciplina  non  si  limitano  ad  attribuire  la  facoltà,  alle  stazioni  appaltanti,  di  autorizzarle  ma  anche  di  esigerle,  richiederle,  con  la  sola  condizione  che  le  amministrazioni aggiudicatrici menzionino nei documenti di gara i requisiti minimi  che  le  varianti  devono  rispettare,  nonché  le  modalità  specifiche  per  la  loro  presentazione (art. 45 dir. Appalti, art. 64 dir. Utilities). Anche in tal caso, la scelta è 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

30


F o c u s  AVCP  

integralmente  rimessa  alle  amministrazioni  aggiudicatrici,  cui  le  dispozioni  richiamate  riconoscono  direttamente  la  facoltà  di  autorizzare  e/o  esigere  varianti  in  sede  di  offerta.  Si  auspica,  pertanto,  che  il  recepimento  delle  disposizioni  appena  richiamate  avvenga  in  perfetta  sintonia  con  la  ratio  sottesa  alle  medesime,  riconoscendo  alle  amministrazioni  aggiudicatrici  la  libera  e  piena  facoltà  di  scelta  circa l’utilizzo dei citati istituti.   3. Favor per le piccole e medie imprese (PMI)   Facilitare la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) agli appalti pubblici  è  obiettivo  che  vede  la  sua  realizzazione  attraverso  specifiche  previsioni  contenute  nelle direttive Appalti e Utilities.   A  tal  fine  e  per  rafforzare  la  concorrenza,  entrambe  le  direttive  prevedono  che  le  amministrazioni  aggiudicatrici  siano  incoraggiate  a  suddividere  in  lotti  i  grandi  appalti  (ma  gli  Stati  membri  possono  estendere  agli  appalti  di  entità  minore  la  portata  dellʹobbligo  di  esaminare  se  sia  appropriato  suddividerli  in  lotti).  Tale  suddivisione  potrebbe  essere  effettuata  su  base  quantitativa,  facendo  in  modo  che  lʹentità  dei  singoli  appalti  corrisponda  meglio  alla  capacità  delle  PMI,  o  su  base  qualitativa, in conformità alle varie categorie e specializzazioni presenti, per adattare  meglio  il  contenuto  dei  singoli  appalti  ai  settori  specializzati  delle  PMI  o  in  conformità  alle  diverse  fasi  successive  del  progetto  (cons.  78,  dir.  Appalti,  cons.  87,  dir. Utilities). In quest’ottica è previsto l’obbligo delle amministrazioni aggiudicatrici  di fornire una motivazione della decisione di non suddividere l’appalto in lotti ed è  riconosciuta  agli  stati  membri  la  facoltà  di  rendere  obbligatoria  la  suddivisione  in  lotti  in  determinate  condizioni  (art.  46,  par.  4,  dir.  Appalti,  art.  65,  par.  4,  dir.  Utilities). Allo stesso 13 di 23   fine, gli  Stati  membri dovrebbero anche avere la  facoltà di creare meccanismi per il  pagamento diretto ai subappaltatori.   Pur  essendo  già  previsto  nell’ordinamento  italiano  l’obbligo  di  motivazione  della  mancata  suddivisione  dell’appalto  in  lotti  (come  anche  la  possibilità  di  pagamento  diretto  ai  subappaltatori),  l’articolata  disciplina  dell’aggiudicazione  degli  appalti  suddivisi  in  lotti  rappresenta  una  novità  di  rilievo  ed  il  suo  recepimento,  che  si  auspica  possa  avvenire  in  maniera  puntuale,  consentirà  di  superare  le  incertezza  normative  con  cui  la  prassi  fino  ad  oggi  si  è  dovuta  confrontare.  Spesso  accade,  infatti,  che,  per  specifiche  esigenze  tecniche,  le  amministrazioni  aggiudicatrici, 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

31


F o c u s  AVCP  

nell’esercizio  della  loro  discrezionalità,  facciano  ricorso  a  clausole  disciplinanti  l’ammissibilità  dell’offerta  per  alcuni  o  per  tutti  i  lotti  ovvero  dell’aggiudicazione  esclusiva  o  plurima  dei  medesimi,  senza  un  chiaro  riferimento  normativo  al  riguardo, ciò che ha spesso generato contenzioso con riferimento alla legittimità delle  clausole in argomento.   Anche la disciplina dei requisiti di fatturato, innegabilmente connessa alla possibilità  di accedere alle gare d’appalto per le PMI, risente del favor espresso nei confronti di  queste  ultime.  È  previsto,  infatti,  che  le  amministrazioni  aggiudicatrici  possano  esigere  che  gli  operatori  economici  abbiano  un  fatturato  minimo  purché  proporzionato  rispetto  allʹoggetto  dellʹappalto;  il  requisito  non  dovrebbe  di  norma  superare,  al  massimo,  il  doppio  del  valore  stimato  dellʹappalto  e,  in  ogni  caso  risultare  da  motivazione  espressa  nei  documenti  di  gara  (cons.  83,  art.  58,  par.  3,  comma  2,  dir.  Appalti).  All’obbligo  di  motivazione,  già  espressamente  previsto  nell’ordinamento italiano (art. 41, comma 2, del Codice), si giustappone, pertanto, il  divieto  di  fissare  valori  di  fatturato  superiori  al  doppio  del  valore  dell’appalto,  venendo  codificato,  in  tal  modo,  un  ben  definito  orientamento  giurisprudenziale  al  riguardo.   Concorrono  allo  stesso  fine  di  agevolare  le  PMI  anche  altri  istituti.  Si  tratta  del  Documento di gara unico europeo (v. cons. 84 dir. Appalti), con tutte le implicazioni  e  connessioni  con  la  BDNCP  di  cui  all’art.  6‐bis  del  Codice,  come  sopra  illustrato;  della facoltà che andrebbe riconosciuta alle amministrazioni aggiudicatrici di gestire  il sistema dinamico di acquisizione articolandolo in categorie oggettivamente definite  di prodotti, lavori o servizi, per offrire alle PMI ulteriori possibilità di parteciparvi (a  tal fine andrebbero fissati l’importo o il quantitativo massimo degli appalti specifici  da  aggiudicare  nellʹambito  della  categoria  o  unʹarea  geografica  specifica  in  cui  gli  appalti  specifici  devono  essere  eseguiti)  (cons.  66  dir.  Appalti);  della  disciplina  dei  termini che in ragione della 14 di 23   complessità  dellʹappalto  e  del  tempo  necessario  per  preparare  le  offerte,  possono  essere  più  lunghi  rispetto  a  quelli  minimi  previsti,  per  non  creare,  alle  medesime  PMI, indebiti ostacoli allʹaccesso alla gara.   Al  riguardo,  anche  se  alcune  delle  novità  che  recano  le  direttive  costituiscono  già  diritto positivo nel nostro ordinamento (ci si riferisce all’obbligo di motivazione per i  requisiti  di  fatturato  e  per  la  mancata  suddivisione  in  lotti,  al  pagamento  diretto  ai  subappaltatori,  peraltro  direttamente  disposto  dalla  stazione  appaltante  e  non  su 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

32


F o c u s  AVCP  

richiesta  dell’appaltatore),  il  recepimento  delle  ulteriori  e  più  penetranti  misure  adottate a livello di legislazione  europea,  se  puntualmente  effettuato,  costituisce un  sicuro rafforzamento delle misure volte a tutelare lo sviluppo delle PMI, cui sarà, in  tal modo, maggiormente garantita la partecipazione alle gare d’appalto pubbliche.   4. Tutela ambientale, sociale e del lavoro   Entrambe  le  direttive,  Appalti  e  Utilities,  considerano  che,  in  vista  di  unʹadeguata  integrazione dei requisiti in materia ambientale, sociale e del lavoro nelle procedure  di  appalto  pubblico,  sia  particolarmente  importante  che  gli  Stati  membri  e  le  amministrazioni  aggiudicatrici  adottino  misure  pertinenti  per  garantire  il  rispetto  degli  obblighi  in  materia  di  diritto  ambientale,  sociale  e  del  lavoro  (cons.  37,  dir.  Appalti, cons. 52 dir. Utilities).   Lavoro  e  occupazione  contribuiscono  allʹintegrazione  nella  società  e  sono  ritenuti  elementi chiave per garantire pari opportunità a tutti (cons. 36, dir. Appalti, cons. 51  dir. Utilities). A tal fine è riconosciuto un ruolo significativo ai laboratori protetti e ad  altre imprese sociali il cui scopo principale è lʹintegrazione o reintegrazione sociale e  professionale  delle  persone  con  disabilità  e  delle  persone  svantaggiate,  quali  i  disoccupati,  le  persone  appartenenti  a  minoranze  svantaggiate  o  comunque  a  categorie  socialmente  emarginate.  La  riserva  della  partecipazione  alle  procedure  di  aggiudicazione di appalti pubblici o di determinati lotti di appalti a tali laboratori o  imprese è ritenuto lo strumento principe per consentire loro di ottenere accesso alle  gare.   La disciplina di tale riserva (art. 20, dir. Appalti, art. 38 dir. Utilities) è stata innovata,  rispetto  a  quella  delle  precedenti  direttive,  subendone  un  ampliamento  soggettivo  (non si citano solo i laboratori protetti ma anche le imprese sociali; non solo i disabili  quindi ma anche persone 15 di 23   svantaggiate)  e  oggettivo  (la  percentuale  minima  dei  lavoratori  con  disabilità  o  svantaggiati  è  fissata  al  30%  del  personale  complessivo  di  impresa,  in  luogo  della  maggioranza).   All’interno  dei  nuovi  parametri,  definiti  dalla  nuova  norma,  possono  rientrare,  pertanto,  anche  le  cooperative  sociali  di  cui  all’art.  1,  lettera  b),  della  legge  n.  8  novembre  1991,  n.  381  e  s.m.i.,  senza  necessariamente  accreditarsi  quali  laboratori  protetti, 

anche 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

perché 

la 

percentuale 

(fissata 

al 

30%) 

di 

persone 

33


F o c u s  AVCP  

svantaggiate/disagiate  richiesta  dalla  direttiva  coincide  perfettamente  con  quella  stabilita nella norma da ultimo richiamata.   Anche  il  ricorso  a  criteri  di  aggiudicazione  o  condizioni  di  esecuzione,  riguardanti  lavori, forniture o servizi oggetto dellʹappalto pubblico, concernenti ogni loro aspetto  e  relativi  a  qualsiasi  fase  dei  loro  cicli  di  vita,  rappresenta  una  facoltà,  che  se  fosse  riconosciuta alle amministrazioni aggiudicatrici consentirebbe loro di realizzare una  migliore  integrazione  di  considerazioni  sociali  ed  ambientali  nelle  procedure  di  appalto  (cons.  97,  dir.  Appalti,  cons.  102  dir.  Utilities).  A  tal  fine  è  espressamente  previsto che il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa possa includere  il  miglior  rapporto  qualità/prezzo,  valutato  sulla  base  di  criteri,  quali  gli  aspetti  qualitativi,  ambientali  e/o  sociali,  connessi  allʹoggetto  dellʹappalto  pubblico  in  questione (art. 67, par. 2, dir. Appalti, art. 82, par. 2, dir. Utilities). Tenuto conto del  carattere  esemplificativo  dell’elenco  contenuto  agli  artt.  67  e  82  citati,  si  ritiene  oltremodo  auspicabile  che  l’effettivo  recepimento  delle  norme  in  questione  sia  fortemente informato dal contenuto dei considerando 97 e 99 della direttiva Appalti,  102 e 104 della direttiva Utilities. Analoga considerazione vale per quanto riguarda il  recepimento delle disposizioni di cui agli artt. 70, della direttiva Appalti, e 87, della  direttiva Utilities, entrambi relativi alle condizioni di esecuzione dellʹappalto.   La  vigilanza  sullʹosservanza  delle  disposizioni  in  materia  di  diritto  ambientale,  sociale  e  del  lavoro  dovrebbe  essere  svolta  nelle  fasi  pertinenti  della  procedura  di  appalto,  nellʹapplicare  i  principi  generali  che  disciplinano  la  selezione  dei  partecipanti e lʹaggiudicazione dei contratti, nellʹapplicare i criteri di esclusione e le  disposizioni  riguardanti  le  offerte  anormalmente  basse  (cons.  40,  dir.  Appalti,  cons.  55,  dir.  Utilities);  con  riferimento  a  queste  ultime,  è  auspicabile  che,  in  fase  di  recepimento, venga allargata la casistica delle giustificazioni inammissibili (allo stato  limitate  agli  oneri  per  la  sicurezza  ed  ai  trattamenti  salariali  minimi  inderogabili)  inserendovi anche quegli elementi posti a tutela dei valori illustrati nei considerando  da  ultimo  richiamati  unitamente  ad  un  intervento  che  sia  volto  a  semplificare  la  farraginosa procedura attualmente in vigore.16 di 23   5. Aggregazione della domanda: centralizzazione degli acquisti.   Lʹaggregazione  della  domanda  da  parte  dei  committenti  pubblici  consente  di  ottenere  economie  di  scala,  attraverso  prezzi  e  costi  delle  transazioni  più  bassi,  nonché un miglioramento e una maggior professionalità nella gestione degli appalti. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

34


F o c u s  AVCP  

Strumentale  a  tale  obiettivo  è  la  concentrazione  degli  acquisti  attraverso  una  riduzione del numero delle amministrazioni aggiudicatrici coinvolte.   Lʹaggregazione della domanda attraverso la centralizzazione delle committenze può,  tuttavia,  essere  foriera  di  unʹeccessiva  concentrazione  del  potere  dʹacquisto,  con  l’implicazione  di  un  forte  rischio  di  collusione,  di  riduzione  della  concorrenza  a  scapito  proprio  delle  PMI  (cons.  59,  dir.  Appalti,  cons.  70,  dir.  Utilities),  per  altro  verso  ampiamente  tutelate.  Ciò,  soprattutto,  avuto  riguardo  sia  alla  fissazione  dei  requisiti  di  gara,  che  necessariamente  risente  dei  maggiori  volumi  di  spesa  che  l’aggregazione  determina,  sia  ai  maggiori  importi  della  garanzia  a  corredo  dell’offerta  che  inevitabilmente  ne  derivano,  in  base  alla  legislazione  del  nostro  ordinamento.   Le  centrali  di  committenza  sono,  innanzitutto,  incaricate  di  procedere  ad  acquisti,  gestire  i  sistemi  dinamici  di  acquisizione  o  aggiudicare  appalti  pubblici/concludere  accordi  quadro  destinati  ad  altre  amministrazioni  aggiudicatrici,  con  o  senza  remunerazione (cons. 69, dir. Appalti, cons. 78, dir. Utilities).   Restano, pertanto, confermate le precedenti modalità operative: agire come grossisti  comprando, immagazzinando e rivendendo o agire come intermediari, aggiudicando  appalti, gestendo sistemi dinamici di acquisizione o concludendo accordi quadro ad  uso delle amministrazioni aggiudicatrici (art. 2, par. 14, lett. a) e b), dir. Appalti; art.  2, par. 10, lett. a) e b), dir. Utilities).   Si  aggiungono,  invece,  quali  novità,  le  attività  di  committenza  ausiliarie  che  consistono  nella  prestazione  di  sostegno  alle  attività  di  committenza,  in  particolare  nelle  forme  seguenti:  1)  infrastrutture  tecniche  che  consentano  alle  amministrazioni  aggiudicatrici  di  aggiudicare  appalti  pubblici  o  di  concludere  accordi  quadro  per  lavori,  forniture  o  servizi;  2)  consulenza  sullo  svolgimento  o  sulla  concezione  delle  procedure di appalto; 3) preparazione e gestione delle procedure di appalto in nome  e per conto dellʹamministrazione aggiudicatrice interessata (art. 2, par. 15, lett. a), b) e  c) dir. Appalti; art. 2, par. 11, lett. a), b) e c), dir. Utilities).17 di 23   La  combinazione  dell’utilizzo  degli  strumenti  di  e‐procurement  (mediante  il  riuso  delle  piattaforme  informatiche)  con  il  ricorso  a  forme  di  acquisto  centralizzate  consente  un’amplificazione  dei  vantaggi  in  termini  di  efficacia  e  di  efficienza  della  commessa pubblica.  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

35


F o c u s  AVCP  

Particolare  notazione  merita  la  previsione  secondo  cui  le  amministrazioni  aggiudicatrici, senza applicare le procedure di cui alla direttiva, possono aggiudicare  a  una  centrale  di  committenza  un  appalto  pubblico  di  servizi  per  la  fornitura  di  attività di centralizzazione delle committenze; tali appalti pubblici di servizi possono  altresì includere la fornitura di attività di committenza ausiliarie (art. 37, par. 4, dir.  Appalti; art. 55, par. 4, dir. Utilities). In ogni caso la direttiva non dovrebbe applicarsi  alle  ipotesi  in  cui  le  attività  di  centralizzazione  delle  committenze  o  le  attività  di  committenza  ausiliarie  non  siano  effettuate  attraverso  un  contratto  a  titolo  oneroso  che costituisce appalto ai sensi della medesima direttiva (cons. 70, dir. Appalti; cons.  79, dir. Utilities).   Nel  quadro  sopra  delineato,  e  tenendo  conto  dei  rischi  insiti  nell’eccessiva  aggregazione  della  domanda,  deve  essere  inserito  il  recepimento  delle  norme  che  attribuiscono  un  nuovo  ed  amplificato  ruolo  alla  centrale  di  committenza,  apprestando  gli  opportuni  accorgimenti  volti  ad  evitare  i  fenomeni  distorsivi  strettamente connessi all’aggregazione, come sopra evidenziato.   A  tal  proposito,  proprio  in  applicazione  del  nuovo  istituto  delle  “consultazioni  preliminari di mercato” (art. 40 dir. Appalti, art. 58 dir. Utilities), che rende possibile  il coinvolgimento anche di autorità indipendenti nella definizione del disegno d’asta,  in  fase  di  recepimento, potrebbe  essere attribuito uno  specifico  potere di “vigilanza  preventiva”  all’Autorità  di  vigilanza  sui  contratti  pubblici  sulle  gare  bandite  dalle  centrali di committenza, al fine di assicurare che l’aggregazione della domanda non  si riveli dannosa per la concorrenza e per l’accesso al mercato degli appalti delle PMI.   III. Concessioni   1. Scopo della direttiva   La  direttiva  sullʹaggiudicazione  dei  contratti  di  concessione  intende  superare  le  significative  differenze  tra  le  varie  discipline  nazionali;  si  pensi,  in  particolare,  ai  requisiti  di  pubblicità  e  trasparenza,  ai  criteri  di  selezione  e  di  aggiudicazione,  per  addivenire ad una convergenza delle legislazioni degli Stati membri ed alla parità di  condizioni  per  tutti  gli  operatori  economici  nonché  per  integrare  gli  obblighi  del  trattato nel diritto derivato. Si è ritenuto necessario, infatti, a livello di 18 di 23   Unione europea, applicare in maniera uniforme i principi del trattato in tutti gli Stati  membri  ed  eliminare  le  discrepanze  nell’interpretazione  di  tali  principi  nonché  le 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

36


F o c u s  AVCP  

persistenti distorsioni del mercato interno. Ciò al fine di favorire, altresì, l’efficienza  della  spesa  pubblica,  la  parità  di  accesso  e  l’equa  partecipazione  delle  PMI  all’aggiudicazione  dei  contratti  di  concessione,  sia  a  livello  locale  che  a  livello  dell’Unione,  in  modo  da  promuovere  il  conseguimento  di  obiettivi  sostenibili  delle  politiche pubbliche (cons. 4, dir. Concessioni)   A ciò si aggiunga, inoltre, che l’insufficienza della tutela giuridica degli offerenti ha  sempre  costituito  un  elemento  di  ostacolo  al  mercato  delle  concessioni.  Infatti,  alle  concessioni di servizi e, in certa misura, alle concessioni di lavori, non si applicavano  le  norme  relative  ai  mezzi  di  ricorso  previste  per  il  settore  degli  appalti  pubblici  individuate dalla direttiva ricorsi.   L’incertezza  normativa,  infatti,  è  stata,  spesso,  alla  base  della  mancata  utilizzazione  del potenziale apporto di capitale privato negli investimenti pubblici in infrastrutture  e  servizi  strategici.  È  per  tale  ragione,  quindi,  che,  nell’attuale  congiuntura  economica,  che  richiede  l’utilizzo  di  strumenti  che  consentano  di  non  gravare  sui  bilanci pubblici, la disciplina delle concessioni svolge un ruolo determinante.   2. Tratti distintivi della nuova disciplina   Con il recepimento della direttiva i due istituti giuridici della concessione di lavori e  della  concessione  di  servizi  dovranno  essere  assoggettati  alla  stessa  disciplina  normativa.   La direttiva introduce tre novità di rilievo: 1) l’esplicita previsione che l’affidamento  di  lavori  o  servizi  in  concessione  comporta  il  trasferimento  al  concessionario  del  “rischio operativo” legato alla gestione dei lavori o dei servizi (di natura economica,  che comporta la possibilità di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati e i  costi  sostenuti  per  realizzare  i  lavori  nella  gestione  dei  lavori  o  dei  servizi  in  condizioni  operative  normali,  anche  se  una  parte  del  rischio  resta  a  carico  dellʹamministrazione  aggiudicatrice  o  dellʹente  aggiudicatore)1  2)  la  puntuale  definizione di tale   1  Lʹapplicazione  di  norme  specifiche  per  la  disciplina  dellʹaggiudicazione  di  concessioni  non  sarebbe  giustificata  se  lʹamministrazione  aggiudicatrice  o  lʹente  aggiudicatore  sollevasse  lʹoperatore  economico  da  qualsiasi  perdita  potenziale  garantendogli  un  introito  minimo  pari  o  superiore  agli  investimenti  effettuati  e  ai  costi  che  lʹoperatore  economico  deve  sostenere  in  relazione  allʹesecuzione  del 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

37


F o c u s  AVCP  

contratto.  Allo  stesso  tempo,  occorre  precisare  che  alcuni  accordi  remunerati  esclusivamente  dallʹamministrazione  aggiudicatrice  o  dallʹente  aggiudicatore  dovrebbero configurarsi come concessioni 19 di 23   qualora  il  recupero  degli  investimenti  effettuati  e  dei  costi  sostenuti  dallʹoperatore  per eseguire il lavoro o fornire il servizio dipenda dallʹeffettiva domanda del servizio  o del bene o dalla loro fornitura (cons. 18, dir. Concessioni).   grandezza economica e 3) l’esatta definizione dell’assunzione di tale rischio in capo  al concessionario (conss. 18, 19, 20 ed art. 5, par. 1, lett. b), dir. Concessioni).   La  direttiva  delinea  specificamente:  (i)  il  “valore  della  concessione”;  (ii)  le  caratteristiche  del  metodo  di  calcolo  di  detto  valore;  (iii)  le  grandezze  economiche  che ne debbono far parte (art. 8, dir. Concessioni).   Viene  inoltre  prevista  l’estensione  alle  concessioni  delle  vigenti  disposizioni  in  materia di procedure di ricorso valevoli per gli appalti nei settori ordinari e speciali  (cons. 81, dir. Concessioni).   Quanto  alle  procedure  per  la  scelta  del  concessionario,  le  amministrazioni  aggiudicatrici  e gli  enti aggiudicatori sono liberi  di  organizzarle (art. 30,  par.  1,  dir.  Concessioni),  entro  i  limiti  del  rispetto  dei  principi  di  parità  di  trattamento,  non  discriminazione, trasparenza e proporzionalità (art. 3, dir. Concessioni).   A presidio dei principi di trasparenza e parità di trattamento è imposto l’obbligo di  pubblicazione  di  un  bando  sulla  GUCE  recante  l’intenzione  di  affidare  una  concessione  di  importo  superiore  alla  soglia  di  rilievo  comunitario  (art.  31,  dir.  Concessioni).   Oltre a ciò le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori sono comunque  tenuti  al  rispetto  di  garanzie  procedurali  minime,  individuate  nell’art.  37  della  dir.  Concessioni.   In  relazione  ai  criteri  di  aggiudicazione,  secondo  quanto  previsto  dall’articolo  41  della dir. Concessioni, non ne vengono indicati di specifici ma si prevede che quelli  prescelti  debbano  avere  uno  stretto  collegamento  con  l’oggetto  del  contratto  da  affidare.   Tra  le  garanzie  procedurali  spicca,  in  quanto  espressione  dell’estrema  flessibilità  di  forma  concessa  dal  legislatore,  la  possibilità  per  le  amministrazioni  aggiudicatrici  e 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

38


F o c u s  AVCP  

gli  enti  aggiudicatori  di  condurre  negoziazioni  con  candidati  ed  offerenti,  a  condizione  che  l’oggetto  della  concessione,  i  criteri  di  aggiudicazione  e  i  requisiti  minimi  non  siano  modificati  nel  corso  della  negoziazione  (art.  37,  par.  6,  dir.  Concessioni).  Si  tratta  di  una  disposizione  fortemente  innovativa  rispetto  alla  disciplina attualmente dettata dal Codice dei contratti pubblici per le concessioni di  lavori  ‐  che  non  prevede  procedure  negoziate  –  e  dunque  meritevole  di  particolare  attenzione in fase di recepimento. 20 di 23   L’esigenza  di  favorire  la  crescita  sostenibile,  l’occupazione  e  l’inclusione  sociale  si  manifesta anche in seno alla direttive sull’aggiudicazione delle concessioni.   L’obiettivo  finale  di  tutto  l’impianto  normativo  posto  a  tutela  delle  esigenze  ambientali, sociali e del lavoro (cons. 55 e cons. 64, dir. Concessioni) non solo assume  un ruolo cardine nell’ambito della definizione delle condizioni di partecipazione alla  procedura di aggiudicazione (cons. 70, dir. Concessioni), del novero delle modalità di  selezione  mediante  le  quali  può  essere  affidato  un  contratto  (art.  41,  par.  2,  dir.  Concessioni),  e  della  definizione  delle  specifiche  condizioni  di  esecuzione  del  contratto  medesimo,  ma  riveste,  altresì,  un’importanza  considerevole  anche  nell’ambito di tutti i possibili sub‐affidamenti che il contraente (concessionario) può  effettuare  (cons.  72,  dir.  Concessioni).  Gli  Stati  Membri  sono  chiamati  ad  adottare  misure  appropriate  per  assicurare  che  gli  operatori  economici  (concessionari  e  loro  sub‐contraenti),  nell’esecuzione  del  contratto  rispettino  le  prescrizioni  nel  settore  ambientale, sociale e di lavoro.   Proprio  con  riferimento  alla  disciplina  dell’esecuzione  delle  concessioni,  si  rileva  come, per esse, più che per gli appalti, la fase dell’esecuzione contrattuale può essere  foriera  di  problematiche  correlate  alla  durata  nel  tempo  dell’affidamento  ed  alla  possibilità  della  sopravvenienza  di  condizioni  diverse  ed  inaspettate  che  determinano  l’esigenza  di  una  revisione  delle  clausole  contrattuali,  per  garantire  l’equilibrio  economico‐finanziario  della  gestione.  Nella  direttiva  Concessioni,  il  legislatore  europeo  ha  ritenuto  di  dover  dettare  alcune  disposizioni  proprio  con  riferimento  alla  fase  dell’esecuzione  (artt.  42‐45,  dir.  Concessioni),  applicabili  indistintamente ai lavori e ai servizi.   3. Recepimento: Codice delle concessioni   Alla  luce  di  tutto  quanto  sopra  esposto,  appare  evidente  l’importanza  di  avere  individuato  un  quadro  normativo  chiaro  e  sistematico  nonché  di  aver  assoggettato 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

39


F o c u s  AVCP  

allo stesso regime giuridico sia la concessione di lavori sia la concessione di servizi, al  fine di ridurre l’incertezza giuridica, l’ampio contenzioso ed attrarre gli investitori.   Preme  rilevare,  tuttavia,  che  il  quadro  normativo,  per  quanto  chiaro  e  sistematico,  della  sola  fase  di  scelta  del  concessionario  è  da  ritenere  strumento  inefficace  alla  realizzazione del fine di un effettivo controllo della spesa, di un reale incentivo alla  cooperazione  tra  settore  pubblico  e  settore  privato  nonché  della  maggiore  certezza  giuridica nel settore delle concessioni.21 di 23   Appare,  pertanto,  essenziale  che  vengano  disciplinate  anche  le  fasi  a  monte  della  procedura  selettiva  –  programmazione  e  progettazione  –  e  la  fase  a  valle,  ossia  l’esecuzione  del  contratto.  In  tale  ottica,  risulta  necessaria,  altresì,  una  puntuale  disciplina  delle  modalità  e  della  tempistica  del  monitoraggio  e  dei  controlli  da  svolgersi  durante  l’intera  durata  del  contratto  nonché  l’assoggettamento  delle  concessioni  ad  un  efficiente  sistema  di  raccolta  ed  elaborazione  dati,  alla  stessa  stregua di quanto accade per gli appalti, attraverso il ruolo svolto dall’Autorità.   A tal proposito giova rilevare come l’articolo 45 della direttiva Concessioni prevede  che, al fine di garantire la corretta ed efficace attuazione della medesima, l’Autorità  competente  per  il  monitoraggio  metta  a  disposizione  del  pubblico,  attraverso  appropriati  mezzi  di  informazione,  i  risultati  delle  attività  effettuate,  affinché  le  informazioni  e  gli  orientamenti  sulla  interpretazione  e  applicazione  delle  norme  dellʹUnione  per  lʹaggiudicazione  dei  contratti  di  concessione  siano  disponibili  gratuitamente  per  aiutare  le  amministrazioni,  gli  enti  aggiudicatori  e  gli  operatori  economici ad applicarle correttamente.   Detta disposizione integra le previsioni nazionali di cui alla legge 6 novembre 2012,  n.  190  (recante  disposizioni  per  la  prevenzione  e  la  repressione  della  corruzione  e  dellʹillegalità  nella  pubblica  amministrazione)  e  di  cui  al  D.Lgs.  14  marzo  2013,  n.  33  (recante  il  riordino  della  disciplina  riguardante  gli  obblighi  di  pubblicità,  trasparenza  e  diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni) che, in attuazione del  principio  comunitario  e  costituzionale  di  trasparenza,  dispongono  la  pubblicità  dei  dati  e  la  conoscibilità  delle  informazioni  riguardanti  operatori  economici  e  stazioni  appaltanti, e attribuiscono all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,  servizi e forniture un ruolo strategico per gli adempimenti allo scopo previsti.   Tenuto  conto  di  tutto  quanto  sopra  esposto,  in  fase  di  recepimento,  si  potrebbe  optare  per  una  soluzione  che,  per  quanto  riguarda  le  concessioni,  e  più  in  generale 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

40


F o c u s  AVCP  

per tutte le fattispecie di cui all’articolo 3, comma 15 ter, preveda la redazione di uno  specifico  testo  normativo  che  disciplini,  altresì,  la  fase  della  progettazione  e  programmazione nonché dell’esecuzione.   Ciò  sarebbe,  peraltro,  in  piena  sintonia  con  l’iniziativa  governativa  denominata  “Destinazione  Italia”.  Fra  le  misure  in  essa  contenute,  infatti,  la  n.  37,  relativa  allo  sviluppo  dei  partenariati  pubblico‐privati  (ppp)  nel  campo  delle  piccole  e  medie  infrastrutture, intende creare nell’ordinamento nazionale una disciplina speciale per  il  PPP,  esterna  al  Codice  dei  contratti  pubblici,  composta  da  22  di  23  ed  applicare  modelli giuridico‐economici che siano “Eurostat compliant”, per evitare che complesse  operazioni  di  finanza  strutturata  debbano  poi  essere  riclassificate  ai  fini  dei  parametri di Maastricht. 23 di 23 , per orientare i comportamenti dei soggetti regolati.       

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

41


F o c u s  AVCP  

Servizio di realizzazione del Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI).    L’Autorità  di  vigilanza,  investita  da  DigitPA,  per  i  profili  di  competenza,  ha  effettuato  una  istruttoria  tesa  a  valutare  la  conformità  alla  normativa  sui  contratti  pubblici  dell’affidamento  del  Sistema  di  controllo  della  tracciabilità  dei  rifiuti  – SISTRI.  Con  deliberazione  n.  10  del  10  aprile  2014,  l’Autorità  ha  ritenuto  che  l’affidamento  diretto  della  realizzazione  del  Progetto  SISTRI  non  è  stato  conforme  all’art.  17,  del  Codice  dei  contratti,  nel  testo  vigente  all’epoca  dell’affidamento  e  prima  della  modifica apportata a tale disposizione ad opera del d. lgs. n. 208/2011. L’Autorità ha  disposto  l’invio  della  deliberazione  alla  Direzione  Distrettuale  Antimafia  presso  la  Procura  della  Repubblica  di  Napoli,  alla  Procura  generale  della  Corte  dei  conti  e  al  Nucleo Polizia Tributaria di Napoli, per i profili di competenza.  In  particolare,  l’Autorità  ha  dapprima  chiarito  che,  con  riferimento  ai  contratti  secretati,  di  cui  all’art.  17,  del  d.  lgs.  n.  163/2006,  la  norma  affida  alla  medesima  Autorità di vigilanza il compito di verificare, con riferimento alle concrete fattispecie  contrattuali,  la  legittimità  della  sottrazione  alle  ordinarie  procedure  di  affidamento,  nell’ottica  di  salvaguardia  di  quei  superiori  principi  di  derivazione  comunitaria,  miranti  a  garantire  l’economicità,  la  trasparenza  e  –pur  con  alcuni  limiti  –  la  libera  concorrenza.  A  tale  ultimo  proposito,  appare  un’attribuzione  naturalmente  discendente dalla prima quella di accertare la corretta individuazione degli operatori  economici che possono accedere agli affidamenti esclusi.  Ha poi rilevato che  le  disposizioni  dell’art.  17,  comma 1,  del d. lgs. n. 163/2006, nel  testo  precedente  alla  modifica  apportata  con  d.  lgs.  n.  208/2011,  trovavano  applicazione alle “opere, servizi e forniture” di determinate amministrazioni ed enti  “per  la  difesa  della  Nazione  o  per  compiti  di  istituto”;  contestualmente,  la  potestà  regolamentare era circoscritta ai soli casi in cui fossero necessarie “misure speciali di  sicurezza e di segretezza” e purché esse fossero richieste da “disposizioni legislative,  regolamentari  e  amministrative  vigenti”,  ovvero  quando  fossero  “originate  dall’esigenza di proteggere gli interessi essenziali della sicurezza dello Stato”. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

42


F o c u s  AVCP  

Anche per gli appalti secretati si imponeva e si impone, in ogni caso, il rispetto dei  principi  contenuti  nell’art. 27,  del  d. lgs. n.  163/2006. Pertanto, l’affidamento diretto  ad  un  unico  operatore,  senza  l’effettuazione  di  una  gara  informale,  rappresenta  un  vulnus  al  sistema  delle  regole  interne  e  comunitarie  quando  non  sia  legittimato  e  comprovato da rigorosa e convincente motivazione tale da non lasciare dubbi, da un  lato,  sulla  esatta  configurazione  dei  confini  normativi  legittimanti  il  ricorso  alla  procedura  negoziata  e,  dall’altro,  sulla  mancanza  di  valida  alternativa  all’affidamento  diretto.  Il  provvedimento  di  secretazione  avrebbe  potuto  al  più  legittimare una procedura di gara, nella quale accanto ai requisiti ordinari, si sarebbe  dovuto chiedere agli operatori economici il possesso dell’abilitazione di sicurezza.  Al  contrario,  l’iter  procedurale  seguito  –  l’autonoma  presentazione  da  parte  di  un  operatore  economico  di  un  progetto  preliminare,  la  sua  secretazione  ad  opera  dell’amministrazione, il successivo sviluppo del progetto e la stipula del contratto ‐è  un iter che non trova riscontro in alcun modello normativo che disciplina i contratti  pubblici,  dove  la  titolarità  dell’iniziativa  appartiene  di  norma  al  committente  pubblico,  dalla  individuazione  delle  esigenze  alla  fattibilità  dell’intervento,  alla  sua  definizione,  alla  ricerca  del  contraente  e  successiva  gestione  e  controllo  della  fase  realizzativa.     

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

43


F o c u s  AVCP  

Nuovi controlli ordinari e straordinari attribuiti  all’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di  Lavori, Servizi e Forniture      di Alma Chiettini 

(Consigliere T.R.G.A. Trento)     

Il  recente  D.L.  n.  66  del  2014,  definito  con  il  nome  breve  “competitività  e  giustizia  sociale”  (13),  potenzia  notevolmente  i  compiti  dell’Autorità  per  la  Vigilanza  sui  Contratti  Pubblici  di  Lavori,  Servizi  e  Forniture  (di  seguito,  AVCP).  In  particolare,  l’art.  10 le attribuisce i “compiti di controllo sulle attività finalizzate all’acquisizione di beni  e servizi” con la specificazione che deve esercitarli “secondo quanto previsto dal codice dei  contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”, ossia dal d.lgs. 12.4.2006, n. 163.  Ma andiamo con ordine.  Occorre premettere che l’art. 10 non può essere analizzato senza un accenno a quanto  disposto dall’art. 9 (rubricato “acquisizione di beni e servizi attraverso soggetti aggregatori  e prezzi di riferimento”) dello stesso decreto che, al fine di razionalizzare ulteriormente  la spesa pubblica per l’acquisto di beni e servizi, incrementa il ricorso alle centrali di  committenza quale strumento atto ad aggregare la domanda e, pertanto, ad ottenere  la riduzione delle spese; in particolare, fra le numerose novità spiccano:  ‐ l’istituzione ‐ nell’ambito dell’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA) già  operante presso l’AVCP ‐ dell’elenco dei “SOGGETTI AGGREGATORI”, di cui fanno  parte Consip s.p.a. e le centrali di committenza regionali ove costituite (e, comunque,  da  costituire  entro  il  31  dicembre  2014),  con  la  specificazione  che,  in  ogni  caso,  il 

                                                              Decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, recante misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale, in G.U. n. 95 del 24.4.2014,  in vigore dal 24 aprile 2014, scade il 23 giugno 2014. Atto Senato della Repubblica n. 1465 ‐ XVII Legisl. 

13

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

44


F o c u s  AVCP  

numero  complessivo  dei  soggetti  aggregatori  presenti  sul  territorio  non  può  essere  superiore a 35 (14);  ‐  l’individuazione,  tramite  decreto,  delle  categorie  di  beni  e  di  servizi  nonché  delle  soglie  al  superamento  delle  quali  le  amministrazioni  statali  centrali  e  periferiche,  le  regioni,  gli  enti  regionali  (e  i  loro  consorzi  e  associazioni)  e  gli  enti  del  servizio  sanitario  nazionale  devono  avvalersi,  rispettivamente,  di  Consip  o  del  soggetto  aggregatore di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure di gara;  ‐  la  previsione  che  i  comuni  non  capoluogo  di  provincia  debbano  procedere  all’acquisizione  di  lavori,  beni  e  servizi  nell’ambito  delle  unioni  dei  comuni,  ove  esistenti,  o  costituendo  un  apposito  accordo  consortile  tra  i  comuni  medesimi  e  avvalendosi  dei  competenti  uffici,  o  ricorrendo  ad  un  soggetto  aggregatore,  o  alle  province,  o  ancora  che  gli  stessi  comuni  possano  effettuare  i  propri  acquisti  attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip;  ‐  la  statuizione  che,  a  partire  dall’1  ottobre  2014,  e  con  aggiornamento  annuale,  l’AVCP  fornirà  alle  amministrazioni  pubbliche  un’elaborazione  dei  prezzi  di  riferimento,  alle  condizioni  di  maggior  efficienza,  di  beni  e  servizi  tra  quelli  di  maggiore  impatto  in  termini  di  costo,  nonché  pubblicherà  nel  sito  i  prezzi  unitari  corrisposti  dalle  pubbliche  amministrazioni  per  gli  acquisiti  di  tali  beni  e  servizi;  siffattamente, si estende l’esperienza dei prezzi di riferimento introdotta per il settore  sanitario dal d.l. 6 luglio 2011, n. 98 (15);  ‐  la  regola  che  tali  prezzi  di  riferimento  dovranno  essere  utilizzati  per  la  programmazione  dell’attività  contrattuale  delle  pubbliche  amministrazioni  e  che  costituiranno  il  prezzo  massimo  di  aggiudicazione,  anche  per  le  procedure  di  gara  aggiudicate  all’offerta  più  vantaggiosa,  in  tutti  i  casi  in  cui  non  è  presente  una  convenzione stipulata ai sensi della vigente normativa in materia di acquisto di beni  e servizi, in ambito nazionale ovvero nell’ambito territoriale di riferimento.  Ebbene, con l’art. 10 è stato attribuito all’AVCP il controllo su tutte le attività svolte  dalle pubbliche amministrazioni nell’acquisizione di beni, servizi e forniture. 

                                                             14

 È anche istituito il tavolo tecnico dei soggetti aggregatori con compiti e attività da determinarsi con decreto del Presidente del 

Consiglio dei ministri,  di concerto con il Ministro dellʹeconomia e delle finanze, da emanarsi previa intesa con la Conferenza  permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.    Sul punto, per la giurisprudenza, vedasi C.d.S., sez. III, 9 luglio 2013, n. 3641; sez. III, 30 maggio 2013, n. 2942; T.A.R. Lazio,  Roma, sez. III, 21 gennaio 2013, n . 674. 

15

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

45


F o c u s  AVCP  

Trattasi,  all’evidenza,  di  un’articolazione  di  compiti  di  vigilanza  sui  contratti  pubblici,  anche  di  interesse  regionale,  già  assegnati  in  via  generale  all’AVCP  dal  d.lgs. n. 163 del 2006 al fine di:  ‐  garantire  lʹosservanza  dei  principi  di  cui  all’art.  2  dello  stesso  testo  normativo  e,  segnatamente, il rispetto dei principi di correttezza e trasparenza delle procedure di  scelta  del  contraente,  di  tutela  delle  piccole  e  medie  imprese  attraverso  adeguata  suddivisione  degli  affidamenti  in  lotti  funzionali  e  di  economica  ed  efficiente  esecuzione  dei  contratti,  nonché  il  rispetto  delle  regole  della  concorrenza  nelle  singole procedure di gara (comma 5 dell’art. 6);  ‐  vigilare  sullʹosservanza  della  disciplina  legislativa  e  regolamentare  vigente  verificando la regolarità delle procedure di affidamento e lʹeconomicità di esecuzione  dei  contratti,  accertando  che  da  questi  non  derivi  pregiudizio  per  il  pubblico  erario  (art. 6, comma 7, lett. a), c) e d).  Ora,  la  puntuale  attività  di  vigilanza  disciplinata  dall’art.  10,  d.l.  n.  66  del  2014  è  specificatamente  volta  al  monitoraggio  di  quelle  condotte  non  rispettose  degli  obblighi  di  legge  con  particolare  riguardo  alla  fruizione  delle  convenzioni  poste  in  essere da Consip, all’obbligo di utilizzare il soggetto aggregatore di riferimento e di  applicare  i  prezzi  di  riferimento,  all’utilizzo  improprio  di  procedure  mediante  le  quali non viene posto in essere un sostanziale confronto concorrenziale. Si tratta, in  altri  termini,  di  verificare  il  grado  di  adesione  delle  amministrazioni  aggiudicatrici  alla disciplina normativa (continuamente implementata) sui comportamenti virtuosi  da porre in essere per l’impegno e la gestione della spesa per l’acquisizione di beni,  servizi e forniture.  E tutto ciò sfruttando e incrociando la grande quantità di dati informativi e statistici  raccolti presso le amministrazioni aggiudicatrici, le centrali di committenza statali e  regionali  e  la  stessa  Autorità,  potendo  così  “avere  contezza,  in  tempo  reale,  delle  dinamiche di mercato” (16).  Per effettuare la peculiare attività di controllo in esame l’AVCP può (meglio, dovrà,  atteso che si tratta di un compito istituzionale) avvalersi del supporto della Guardia  di  finanza,  della  Ragioneria  generale  dello  Stato,  delle  amministrazioni  pubbliche,  degli  enti  pubblici  e  degli  organismi  di  diritto  pubblico,  sulla  base  di  apposite  convenzioni che possono prevedere anche i meccanismi per la copertura dei costi per                                                               16

 Cfr., Atto di segnalazione dell’AVCP al Governo e al Parlamento n. 1 del 12 gennaio 2012. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

46


F o c u s  AVCP  

lo svolgimento delle attività di supporto. All’esito delle verifiche, l’AVCP è tenuta a  trasmettere  i  dati  e  le  circostanze  ritenuti  rilevanti  alle  strutture,  agli  uffici  e  agli  organi  preposti  alle  funzioni  di  controllo  delle  amministrazioni  pubbliche,  al  fine  dell’esercizio della predetta funzione di controllo.   Si  tratta,  quindi,  di  una  precisa  e  non  irrilevante  (non  solo  quantitativamente  ma  soprattutto  qualitativamente)  attività  che  comporterà  adempimenti  ed  oneri  che  incideranno sull’azione della stessa Autorità ma che, tuttavia, parrebbe che debbano  essere  posti  in  essere  a  costo  zero,    atteso  che  la  relazione  tecnica  che  ha  accompagnato la presentazione del testo di legge al Parlamento prevede che l’AVCP  fronteggi gli eventuali oneri nell’ambito delle risorse disponibili nel proprio bilancio  (17).  Oltre  a  ciò,  in  sede  di  prima  applicazione,  è  stata  attribuita  all’AVCP  una  attività  straordinaria  di  controllo  che  interessa  i  seguenti  contratti  di  beni  o  servizi,  di  importo pari o superiore alla soglia di rilevanza comunitaria, in essere alla data del  30 settembre 2014:   ‐  aventi  ad  oggetto  prestazioni  per  le  quali  sarebbe  stato  possibile  ricorrere  alle  convenzioni Consip dopo il 1 gennaio 2013 (18);  ‐ stipulati a seguito di procedura negoziata ai sensi degli artt. 56 e 57,  d.lgs. n. 163  del 2006;  ‐ stipulati a seguito di procedura aperta o ristretta (ai sensi dell’art. 55 del medesimo  decreto legislativo) ma nella quale è stata presentata una sola offerta valida.  Per mettere in esecuzione tale attività straordinaria, entro il 30 settembre 2014 tutte le  amministrazione  aggiudicatrici  (19)  sono  chiamate  a  trasmettere  all’Osservatorio  dei  contratti  i  dati  dei  contratti  stipulati  nei  tempi  e  con  le  modalità  sopra  indicate,  secondo procedure che saranno indicate da una deliberazione dellʹAutorità.                                                                17  Al  riguardo,  il  Servizio  Bilancio  del  Senato  dubita  dell’effettiva  neutralità  finanziaria  della  norma,  posto  che  “lʹavvalimento  nellʹoperatività da parte degli organismi potrà avvenire solo sulla base delle apposite convenzioni che < potranno > essere con essi stipulate, le  quali dovranno prevedere i necessari meccanismi di copertura dei costi sostenuti”, per cui il dispositivo “sembra prefigurare le condizioni  per il sostenimento di nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica, di cui non vengono però indicate le concrete modalità per farvi fronte”.  18  Sarà  un  decreto  del  Ministro  dellʹeconomia  e  delle  finanze  ad  individuare  le  prestazioni  principali  (in  relazione  alle  caratteristiche essenziali dei beni e servizi) per le quali era possibile ricorrente alle convenzioni dopo il 1° gennaio 2013; entro 10  giorni  dallʹemanazione  del  decreto,  il  Ministero  pubblicherà  sul  proprio  sito  internet  i  prezzi  relativi  alle  prestazioni  individuate.  19 Come individuate dall’art. 3, comma 25, del d.lgs. 163/2006: amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici territoriali; gli altri  enti pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; le associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti  da detti soggetti. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

47


F o c u s  AVCP  

Anche  per  fronteggiare  lʹattivazione  e  gli  adempimenti  conseguenti  a  tale  programma straordinario di controllo delle indicate tipologie di commesse effettuate  dopo il 1° gennaio 2013, l’AVCP è chiamata ad utilizzare le sole risorse per essa già  previste a legislazione vigente (20).  In questi giorni, il d.l. n. 66 del 2014 è all’esame in sede referente delle Commissioni  V  (Bilancio)  e  VI  (Finanze  e  Tesoro)  del  Senato,  ove  ‐  quanto  agli  articoli  qui  di  interesse ‐ sono stati presentati numerosi emendamenti per prevedere, tra l’altro (21):  ‐ le centrali di committenza presso le province ma anche, all’opposto, per delimitarne  il numero a 9 (anziché 35);   ‐  di    non  conteggiare  nel  numero  massimo  dei  soggetti  aggregatori  le  centrali  di  committenza già costituite;  ‐ di stabilire che i comuni non capoluogo di provincia debbono esperire le procedure  d’appalto  nellʹambito  delle  unioni  dei  comuni  o  ricorrendo  ad  un  soggetto  aggregatore solo se l’importo supera 500.000 euro (ovvero 100.00 euro);   ‐  di  introdurre  una  forma  di  controllo:  l’AVCP  non  potrà  rilasciare  il  Codice  Identificativo  Gara  (CIG)  ai  comuni  non  capoluogo  di  provincia  che  procedono  autonomamente  ad  esperire  procedure  d’appalto;  di  sostituire  il  termine  del  30  giugno 2014 con quello del 31 dicembre 2014.   E’  stato  inoltre  proposto  di  inserire  un  nuovo  articolo,  il  10  bis,  con  lo  scopo  di  disciplinare  la  verifica  on‐line  dei  requisiti  di  partecipazione  alle  procedure  di  aggiudicazione  di  contratti  pubblici  con  l’acquisizione  dei  relativi  dati  dalla  Banca  dati nazionale dei contratti pubblici, istituita presso l’AVCP. Insomma, si prefigurano  ulteriori novità.                                                                       20

 Anche per tali compiti straordinari il Servizio Bilancio del Senato dubita che la “la mera affermazione di neutralità dell’intervento 

sia idonea a fornire garanzia circa lʹassenza di nuovi o maggiori oneri”.  21 Per seguire l’iter parlamentare è possibile consultare il sito:  http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/Ddliter/dossier/44348_dossier.htm 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

48


F o c u s  AVCP  

  AVCP e Corte dei conti : sinergie in tema  di trasparenza dei contratti pubblici.    di Fernanda Fraioli  (V. Proc. Gen. Corte dei conti per l’Umbria) 

  La  volontà  legislativa  di  far  collaborare  Autorità  di  Vigilanza  e  Corte  dei  conti  in  materia  di  contratti  pubblici  la  ritroviamo  manifestata  già  nel  Codice  del  2006  che  all’ultimo  comma  dell’art.  6  dispone  “  qualora  l’Autorità  accerti  che  dall’esecuzione  dei  contratti pubblici derivi pregiudizio per il pubblico erario, gli atti ed i rilievi sono trasmessi  anche ai soggetti interessati ed alla Procura Generale della Corte dei conti”.  Ed ora, con la legge 6 novembre 2012, n. 190, nel dettare disposizioni finalizzate alla  prevenzione  e  repressione  della  corruzione  e  dell’illegalità  nella  Pubblica  Amministrazione,  al  comma  32,  si  prevede  che  entro  il  30  aprile  di  ciascun  anno,  l’Autorità  inoltri  alla  Corte  dei  conti  l’elenco  delle  amministrazioni  che  hanno  omesso di trasmettere e pubblicare, in tutto o in parte, le informazioni ivi previste in  formato digitale standard aperto, prevedendo l’irrogazione della medesima sanzione  pecuniaria  (da  25.822,00  a  51.545,0  euro),  già  contenuta  nel  codice  dei  contratti  per  quei  soggetti  che,  se  richiesti,  non  forniscono  le  informazioni  ed  i  documenti  domandati  con  provvedimento  dall’Autorità  medesima  nello  svolgimento  della  propria attività istituzionale. 

A tal proposito, va ricordato che l’Autorità ha osservato che “ai sensi dell’art. 1, co.34  della  legge  n.  190/12,  gli  adempimenti  in  questione  sono  dovuti  dalle  amministrazioni  pubbliche  di  cui all’art. 1,  co.  2,  del  D.L.vo n. 165/2001, dagli  enti pubblici nazionali, dalle  società  partecipate  dalle  amministrazioni  pubbliche  e  dalle  loro  controllate,  ai  sensi  dell’art.  2359  c.c.,  limitatamente  alla  loro  attività  di  pubblico  interesse  disciplinata  dal  diritto  nazionale o dell’Unione europea” e che, nel caso in cui i contratti che rivestono pubblico  interesse  siano  stipulati  da  soggetti  privati  “la  natura  del  contratto  attrae  nella  sfera  pubblicistica anche quei soggetti che, per loro natura giuridica, andrebbero collocati al di fuori  di essa”. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

49


F o c u s  AVCP  

Con ciò evidenziando che la natura pubblica del contratto – a prescindere da quella  giuridica  della  stazione  appaltante  –  è  dirimente  in  quanto  comporta  l’impegno  di  risorse  economiche  pubbliche  a  cui  deve  essere  assicurata  la  massima  trasparenza  nell’affidamento dei relativi contratti22. 

In  una parola  difesa ad oltranza del patrimonio  pubblico e rivalutazione  del nostro  Paese  agli  occhi  degli  osservatori  europei,  atteso  che    nel  rapporto  sulla  corruzione  elaborato  e  diffuso  dalla  Commissione  Europea,  nelle  grandi  opere  pubbliche,  la  corruzione pesa per il 40% dell’intero valore degli appalti che è considerato il settore  sempre più a rischio corruzione. 

A  dimostrazione  di  quanto  affermato  rileva  le  percentuali  di  ricorso  alle  procedure  senza gara che nel nostro Paese si attestano nel 14% a fronte di una media europea                                                                In perfetta sintonia con quanto statuito dalla Cassazione in occasione del riconoscimento della  giurisdizione della Corte dei  conti  nell’ormai  lontano  2006,  quando  con  più  pronunce  (SS.UU.  25  gennaio  2006,  n.  1378;    SS.UU.  2  marzo  2006,  n.  4582  ed,  infine,  SS.UU.  1  marzo  2006,  n.  4511)  ha  conferito  valore  assorbente  alla  pubblicità  del  danaro,  piuttosto  che  a  quella  dell’operatore.  Con  l’ultima  delle  pronunce  –  la  n.  4511    del  1  marzo  2006  –  le  Sezioni  Unite  individuano  la  linea  di  demarcazione  tra  la   giurisdizione ordinaria e giurisdizione contabile in tema di danno erariale.   Prendendo  le  mosse  da  un  ricorso  presentato  dalla  Procura  Regionale  della  Corte  dei  conti  per  l’Abruzzo  avente  ad  oggetto  l’indebita  richiesta  e  conseguente  corresponsione  del  finanziamento  ad  una  società  per  la  realizzazione  di  un  impianto  per  l’innevamento programmato da eseguirsi in una località sciistica della Regione, la Cassazione statuisce che ormai il baricentro  per  discriminare  la  giurisdizione  ordinaria  da  quella  contabile  si è  spostato  dalla  qualità  del  soggetto  (che  può  ben  essere  un  privato  od  un  ente  pubblico  non  economico)  alla  natura  del  danno  e  degli  scopi  perseguiti,  cosicché  ove  il  privato,  per  sue  scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione, alla cui realizzazione  egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e l’incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento  dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico (anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il  finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico  con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi al giudice contabile (ex plurimis Cass. SS.UU. 8450/98,  926/99, 11309/95).  Con  atto  di  citazione  in  data  8  maggio  2003,  la  Procura  Regionale  della  Corte  dei  Conti,  infatti,,  contestava  l’illegittima  erogazione  di  fondi  pubblici,  intervenuta  nel  luglio  1999,  nell’ambito  del  finanziamento  finalizzato  all’attuazione  del  programma  operativo  multiregionale  Patti  territoriali  per  l’occupazione,  a  valere  sugli  accordi  con  l’Unione  Europea  nel  contesto dell’obiettivo 1, sottoprogramma n. 9 Sangro ‐ Aventino di cui al decreto 967/99 del 29/1/99 del Ministero del tesoro,  bilancio e programmazione economica, già approvato dalla commissione della comunità europea.  In  particolare,  le  contestazioni  della  Procura  avevano  ad  oggetto  l’indebita  richiesta  e  conseguente  corresponsione  del  finanziamento di lire 355.200.000 alla società S. per la realizzazione di un impianto per l’innevamento programmato da eseguirsi  in una località sciistica del luogo.  Dagli accertamenti eseguiti era, infatti, emerso che, nonostante il progetto ammesso al finanziamento prevedesse l’installazione  di macchinari nuovi di fabbrica, 24 macchine erano state, invece, acquistate dalla S. sin dal 2 dicembre 1997 e, successivamente,  previo finalizzato ristorno, simulatamene riacquistate in data 23 novembre 1996.  Ciò premesso, considerato che il danno denunciato era stato reso possibile anche per la carente attività di controllo dell’istituto  di credito concessionario, il Procuratore Regionale conveniva in giudizio la società S. quale responsabile diretta a titolo di dolo e  l’Intesa  Bci  Mediocredito  Spa  quale  responsabile  in  via  sussidiaria,  chiedendone  la  condanna  al  pagamento,  in  favore  della  Regione Abruzzo, ciascuno della medesima somma di euro 183.455,50.  Con  atto  notificato  il  10  dicembre  2003  la  società  S.  ha  proposto  istanza  di  regolamento  di  giurisdizione,  deducendo  l’insussistenza della giurisdizione contabile stante la sua estraneità all’organizzazione amministrativa e, comunque, ritenendo  escluso  il  rapporto  di  servizio  in  quanto  l’erogazione  di  fondi  pubblici  costituiva  semplicemente  lo  strumento  per  lo  svolgimento di un’attività privata, in tale modo sovvenzionata.    22

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

50


F o c u s  AVCP  

pari  al  6%  e,  addirittura,  imputando  al  nostro  Paese  il  50%  circa  del  costo  della  corruzione  nell’intera  Unione,  ricordando,  altresì,  che  la  corruzione  comporta  un  prezzo  per  l’economia  di  circa  120  miliardi  di  euro,  pari  all’1%  di  PIL  dell’Unione  Europea, di cui 60 miliardi circa sono a noi riconducibili. 

A  dire  il  vero  il  rapporto  non  si  ferma  qui,  ma  procede  con  valutazioni  non  certo  edificanti in merito ai compiti di coordinamento affidati dal legislatore nazionale alla  CIVIT  che  non  avrebbe  le  capacità  di  adempiere  a  detto  ruolo  potendo  contare  soltanto  su  un  numero  limitato  di  addetti  (solo  3  membri)  ed  uno  staff  (di  circa  30  persone) troppo spesso mutevole nella sua composizione. 

Il  tutto  unito  alle  critiche  che  rivolge  anche  alla  legge  n.  190/2012  rea,  secondo  la  Commissione,  di  aver  assegnato  alla  CIVIT  un’attività  ispettiva,  piuttosto  scarsa  e  poteri sanzionatori praticamente inesistenti. 

Per questo in tale sede raccomanda di agire per altra via, quella dell’incentivazione  della  trasparenza  degli  appalti  pubblici  mediante  la  messa  a  disposizione  dei  documenti e dei dati ad essi relativi in modo che vengano eseguiti in base al mercato  ed  all’insegna  della  più  sana  competitività  delle  offerte,  magari  garantiti  da  professionalità maggiormente capaci e preparate. 

Del  pari,  uno  studio  di  Transparency  International  (che,  per  la  verità,  ha  avuto  sempre  parole  di  stima  ed  apprezzamento  per  l’operato  della  Corte  dei  conti)  ha  individuato  preoccupanti  fenomeni  di  corruzione  in  alcuni  Paesi  europei  riconducibili  proprio  alla  mancanza  di  trasparenza  –  più  o  meno  assoluta  nei  differenti  Paesi  –  alla  mancanza  di  tutela  di  chi  denuncia  i  casi  di  corruzione,  alla  mancanza  di  pubblicazione  e  pubblicità,  nonché  alla  mancanza  di  organismi  di  controllo  per  il  monitoraggio  delle  procedure  di  aggiudicazione  degli  appalti  pubblici. 

Inducendola  a  proporre,  quali  soluzioni  ritenute  fiduciosamente  risolutive:  una  maggiore  trasparenza;  una  legislazione  chiara  ed  efficace;  un  rafforzamento  degli  organismi di controllo, nonché gare d’appalto aperte e massimamente pubblicizzate. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

51


F o c u s  AVCP  

Così in ambito europeo, come in quello nazionale. 

Focalizzazione,  quindi,  della  trasparenza  quale  metodo  principe  per  la  lotta  alla  corruzione, ma in via preventiva piuttosto che repressiva. 

Nel  dare  atto, infatti,  del considerevole apporto  alla  politica anticorruzione  in  Italia  dato dall’azione della Corte dei conti “grazie ad un’efficace attività operativa di controllo  associata  ad  eccezionali  poteri  di  esercizio  dell’azione  di  danno  erariale  della  procura  contabile”,  lamenta,  purtuttavia,  che  per  troppo  tempo  nel  nostro  Paese  la  lotta  alla  corruzione  è  stata  affidata  unicamente  ad  interventi  repressivi  ad  opera,  per  l’appunto, della magistratura. 

Per questo  la Commissione suggerisce, tra i vari aspetti, di dare attenzione a rendere  più  trasparenti  gli  appalti  pubblici,  prima  e  dopo  l’aggiudicazione  come  richiesto  dalle  raccomandazioni  rivolte  all’Italia  nel  luglio  scorso  nel  quadro  del  semestre  europeo,  suggerendo  di  prevedere  l’obbligo  per  tutte  le  strutture  amministrative  di  pubblicare  online,  oltre  ai  conti  ed  ai  bilanci  annuali,  la  ripartizione  dei  costi  per  i  contratti  pubblici  di  opere,  forniture  e  servizi  in  linea  con  la  normativa  anticorruzione. 

Per  questo  riconosce  alla  legge  n.  190/2012  la  funzione  di  riequilibrare  la  strategia  rafforzandone  l’aspetto  preventivo  e  potenziando  la  responsabilità  dei  pubblici  ufficiali,  nonchè  validità  al  piano  d’azione  basato  sulla  valutazione  del  rischio  di  corruzione che si concentra principalmente sulle misure preventive e di trasparenza  all’interno  della  Pubblica  Amministrazione,  anche  se  manifesta  forti  dubbi  sulla  concreta  capacità  di  incidere  efficacemente  nell’attuazione  di  tutta  la  serie  di  indicatori delle prestazioni che contiene. 

§§§§§§§§§§ 

Ed  è  proprio  in  quest’ottica  di  raccomandazioni  e  suggerimenti,  che  si  inquadra  la  previsione  del  legislatore  della  legge  n.  190  contenuta  nel  comma  32  dell’unico  articolo di cui si compone la legge il quale affida all’AVCP la trasmissione alla Corte  dei  conti,  entro  il  30  aprile  di  ciascun  anno,  dell’elenco  delle  Amministrazioni  che 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

52


F o c u s  AVCP  

hanno omesso di trasmettere e pubblicare, in tutto o in parte, le informazioni relative  ad ogni singolo appalto in materia di lavori, servizi e forniture, nella convinzione che  soltanto  lo  strumento  della  trasparenza  possa  essere  un  valido  baluardo  alla  corruzione nel settore in cui maggiormente si annida. 

Trasparenza ed anticorruzione due facce della medesima medaglia che il legislatore  ha  voluto  disciplinare  distintamente,  ma  con  provvedimenti  ravvicinati  nel  tempo  che,  purtuttavia,  si  completano  a  vicenda  proprio  per  la  funzione  ausiliaria  svolta  dalla trasparenza al contrasto al fenomeno corruttivo. 

Non  a  caso,  infatti,  la  trasparenza  è  intesa  dal  legislatore  come  accessibilità  totale  delle  informazioni  concernenti  l’attività  delle  P.A.,  allo  scopo  di  favorire  forme  diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle  risorse  pubbliche  che  concorre  ad  attuare  il  principio  democratico  ed  i  principi  costituzionali  di  uguaglianza,  imparzialità,  buon  andamento,  responsabilità,  efficacia,  efficienza  nell’utilizzo  di  risorse  comuni,  integrità  e  lealtà  al  servizio  della  nazione. 

Oltre  che  ad  integrare  il  diritto  ad  una  buona  amministrazione  e  concorrere  alla  realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino. 

Finalità  del  successivo  decreto  14  marzo  2013,  n.  33  che,  per  l’appunto,  riordina  la  disciplina  in  materia  di  obblighi  di  pubblicità  e  trasparenza  in  capo  alle  Pubbliche  Amministrazioni,  è  proprio  quello  di  consentire  la  massima  diffusione  delle  informazioni in modo da attivare il conseguente controllo da parte dei cittadini sulle  attività svolte, ma soprattutto di misurare la loro efficienza ed imparzialità in modo  da scongiurare ogni possibile intromissione volta a favorire comportamenti contrari  alla legalità. 

E,  con  particolare  riferimento  al  settore  degli  appalti  (definiti  settori  speciali),  prevede (art. 37) l’obbligo di pubblicazione delle informazioni relative alle procedure  per  l’affidamento  e  l’esecuzione  di  opere  e  lavori  pubblici,  servizi  e  forniture,  in  aggiunta agli altri obblighi di pubblicità legale di cui al co. 32 dell’art. 1 della legge n.  190/2012,  nonché  un  generale  obbligo  di  pubblicazione  (art.  23)  con  riferimento  ai 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

53


F o c u s  AVCP  

provvedimenti  amministrativi  soggetti  ad  un  aggiornamento  semestrale  aventi  ad  oggetto la scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi, anche  con  riferimento  alle  modalità  di  selezione  prescelta  ai  sensi  del  codice  dei  contratti,  relativi a lavori, servizi e forniture di cui al medesimo codice. 

Gli obblighi, quindi, a carico delle stazioni appaltanti previsti dal combinato disposto  normativo, si riconducono sostanzialmente:  

alla  pubblicazione  sul  proprio  sito  web  delle  informazioni  sugli  appalti  che 

vanno  dalla  determina  di  aggiudicazione  definitiva,  all’oggetto  del  bando,  all’importo,  all’aggiudicatario,  alle  modalità  di  selezione  del  contraente,  alla  procedura seguita, ai tempi di  realizzazione dell’opera,  all’ammontare  delle somme  liquidate,  ai  costi  unitari,  alla  pubblicazione  annuale  di  un  indicatore  dei  propri  tempi medi di pagamento, alle modifiche contrattuali;  

alla  trasmissione  di  tutte  queste  informazioni,  dopo  la  pubblicazione  sul 

proprio  sito,  all’AVCP  con  le  modalità  operative  ed  i  tempi  di  cui  al  comunicato  n.  26/2013 e successiva nota del Presidente, la quale provvede a pubblicarle sul proprio  sito web in una sezione liberamente consultabile da tutti i cittadini, catalogate in base  alla tipologia di stazione appaltante e per Regione. 

Le  informazioni  da  pubblicare,  in  tabelle  riassuntive  con  riferimento  agli  appalti  aggiudicati  nell’anno  solare  precedente,  soggiacciono  al  termine  del  31  gennaio  successivo che, per quello appena trascorso (in virtù della novità della prescrizione) il  termine ultimo, inizialmente fissato al 15 giugno 2013, è stato differito al 31 gennaio  2014. 

Il  medesimo  decreto  prevede,  poi,  delle  specifiche  sanzioni  per  la  violazione  degli  obblighi di trasparenza, derivanti dall’inadempimento agli obblighi di pubblicazione  previsti  dalla  normativa  che  costituiscono  elemento  di  valutazione  della  responsabilità 

dirigenziale, 

nonché 

di 

quella 

per 

danno 

all’immagine 

dell’Amministrazione  e  sono  valutati  ai  fini  della  corresponsione  della  retribuzione  di  risultato  e  del  trattamento  accessorio  collegato  alla  performance  individuale  dei  responsabili. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

54


F o c u s  AVCP  

La prova che tale inadempimento non gli sia riconducibile in quanto dipeso da causa  a lui non imputabile, esonera il responsabile dal risponderne. 

Sanzioni e poteri ispettivi dell’AVCP, propri e distintamente previsti da quelli della  Corte dei conti, ma, pur sempre connessi o quantomeno conseguenti. 

Se è vero, com’è vero che il legislatore della 190 prevede la comunicazione alla Corte  dei conti genericamente indicata, altrettanto vero è che i dati così trasmessi possono  essere differentemente letti dai due uffici di cui si compone l’organo contabile. 

Se  l’ufficio  di  controllo  ne  farà  un  uso  divulgativo  e  illustrativo  nelle  proprie  relazioni più o meno annuali (con conseguenti indicazioni), l’ufficio di Procura potrà  approfondirlo onde rilevare ipotesi (magri occulte) di danno erariale. 

La  comunicazione  a  carico  dell’AVCP,  d’altronde,  non  è  neppure  l’unica  visto  che  anche il Dipartimento della Funzione Pubblica deve trasmettere ogni anno alla Corte  dei  conti  l’elenco  delle  amministrazioni  che  hanno  omesso  di  trasmettere  le  informazioni secondo i prescritti canoni di trasparenza (D.l.vo n. 165/2001) così come  la  CIVIT  (art.  45,  d.l.vo  n.  33/2013)  ai  fini  dell’attivazione  delle  “altre  forme  di  responsabilità”. 

Procedendo  con  ordine,  già  di  per  sé,  il  mancato  adempimento  all’obbligo  di  pubblicazione  dei  dati  è  sicuramente  e  semplicemente  fonte  di  responsabilità  per  il  responsabile  della  trasparenza  che  ha  il  preciso  compito  di  provvedere  in  merito  incorrendo,  in  caso  contrario,  in  forme  di  responsabilità  disciplinare,  dirigenziale  e  amministrativa come evidenziato dall’art. 46 del d.l.vo n. 33/2013. 

Le  sanzioni,  come  ricordato  nella  circolare  n.  2/2013  dall’allora  Ministro  per  la  Funzione  Pubblica,  riguardano  tutti  i  soggetti  che  sono  tenuti  a  contribuire  agli  adempimenti  e,  quindi,  non  solo  il  responsabile  della  trasparenza  per  le  sue  attribuzioni specifiche, ma anche i dirigenti e gli organi politici che devono fornire i  dati per realizzare la pubblicazione. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

55


F o c u s  AVCP  

Quindi,  l’inadempimento  agli  obblighi  di  pubblicazione  è  elemento  di  valutazione  della responsabilità dirigenziale, nonché eventuale causa di responsabilità per danno  all’immagine della P.A. e valutazione ai fini della corresponsione della retribuzione  accessoria di risultato e di quella accessoria collegata alla perfomance individuale del  responsabile. 

In  ogni  caso  foriere  tutte  di  responsabilità  erariale,  non  solo  intuitiva  come  quella  all’immagine  della  P.A.23,  ma  anche  da  determinare  come  le  restanti,  atteso  che  la  rottura del sinallagma contrattuale che si configurerebbe nelle due restanti ipotesi è  l’elemento essenziale della responsabilità amministrativo‐contabile di cui si risponde  avanti al giudice contabile. 

Qualora,  infatti,  l’Amministrazione  erogasse  una  retribuzione  accessoria  a  fronte  della  violazione  di  un  preciso  obbligo  di  legge  che  incarna  l’in  sé  (essenza)  dell’ulteriore  prebenda  si  configurerebbe  un  ingiustificata  locupletazione  ai  danni  delle risorse pubbliche. 

Una  tale  lettura,  tuttavia,  non  vuole  essere  un  inno  all’incremento  delle  denunce24,  finalizzato  ancora  agli  interventi  risolutivi  (in  un  senso  o  nell’altro)  della  magistratura,  bensì,  al  contrario,  ad  un’efficace  attuazione  dei  principi  costituzionalmente  enunciati del  buon andamento e dell’imparzialità  della  Pubblica  Amministrazione.  

                                                               Il  danno  all’immagine  –  in  merito  al  quale  è  chiamato  a  pronunciarsi  il  giudice  contabile  –  si  sostanzia  nel  pregiudizio  all’immagine,  al  decoro  ed  al  prestigio  dell’Amministrazione  specifica  interessata,  ma  anche  dell’intero  settore  pubblico  ed  è  considerato  in  relazione  al  comportamento  tenuto  dal  soggetto  nell’espletamento  di  un’attività  di  pubblico  servizio  relativa  all’erogazione di prestazioni cui è preposto.  In  particolare  sotto  il  profilo  del  danno  all’immagine  ed  al  prestigio,  va  tenuto  conto  delle  esigenze  di  credibilità  e  di  affidamento  da  parte  della  comunità  in  una  istituzione  che  dovrebbe  tutelare,  in  condizioni  di  massima  trasparenza  e  correttezza, un diritto di rilevanza primaria e costituzionale, diritto messo in evidente pericolo dagli eventuali comportamenti  infingardi ed altamente superficiali posti in essere dagli operatori pubblici.  Tale  tipo  di  danno  che,  a  partire  dalla  nota  sentenza  della  Corte  di  Cassazione,  SS.UU.  del  21  marzo  1997,  n.  5668,  rientra  a  pieno titolo nella giurisdizione della Corte dei conti, ha subito nel tempo vari aggiustamenti a partire dalla sua natura pretoria,  passando attraverso le configurazioni ricevute di danno‐conseguenza, prima, e di danno‐evento, poi, (per ritornare alla prima  definizione,  ma  con  considerazioni  differenti),  al  c.d.  Lodo  Bernardo  (L.  n.  141/2009),  e  recentemente,  proprio  ad  opera  della  legge anticorruzione (co. 62 che ha introdotto il co.1‐sexies all’art. 1 della L. 20/94) è stata affrancata un poco dal vincolo con il  giudizio in sede penale, non avendo riproposto il condizionamento della sussistenza della condanna, il che apre scenari di un  certo rilievo anche per la tutela di questa ulteriore posta di danno a carico della collettività che nel settore dei pubblici appalti  non è, certo, di poco momento.  Non  è  un  caso,  infatti,  che  il  legislatore  della  190  ha  espressamente  quantificato  il  danno  all’immagine  in  una  misura  pari  al  doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita.  24 Per quanto sia stata introdotta anche nel nostro ordinamento la figura, e conseguente tutela, del Wistelblower.  23

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

56


F o c u s  AVCP  

Non  va,  infatti,  dimenticato  che  alla  poca  trasparenza  si  connette  spessissimo  la  carenza  di  etica  che oltre ad  incidere  sulla mancanza di credibilità  del  nostro  Paese  all’esterno, condiziona fortemente il  modo  di  interagire  degli utenti con la  Pubblica  Amministrazione atteso che, come recita il co. 15 dell’art. 1 della legge n. 190/12, “la  trasparenza  dell’attività  amministrativa  costituisce  il  livello  essenziale  delle  prestazioni  concernenti  i  diritti  sociali  e  civili  ai  sensi  dell’art.  117,  secondo  comma,  della  Costituzione  mediante la pubblicazione, nei siti web delle P.A. delle informazioni relative ai procedimenti  amministrativi,  secondo  criteri  di  facile  accessibilità,  completezza  e  semplicità  di  consultazione”. 

La  trasparenza,  allora,  si  appalesa  quale  irrinunciabile  strumento  di  realizzazione  dell’efficienza  dell’azione  amministrativa  che  sola  consente  la  sensibile  riduzione  (fino ad un auspicabile azzeramento) di non corrette gestioni a vantaggio (illecito) di  pochi ed a danno di molti, attuata mediante il controllo operato dai diretti interessati  che sono i cittadini. 

Controllo  e  presidio  della  magistratura  quale  garante  dell’ordine  e  della  legalità,  senza dubbio, ma da leggere in chiave certamente succedanea a tutto vantaggio del  controllo  da  operarsi  da  parte  dei  consociati  nei  cui  confronti  si  esplica  l’attività  amministrativa. 

A  fondamento  dell’innovazione  legislativa  su  tutta  l’attività  amministrativa  fatta  di  molteplici  istituti  si  rinviene  la  responsabilizzazione  degli  operatori  pubblici,  ma  anche  dell’utenza  a  vantaggio  della  quale  il  legislatore  ha  previsto  –  tra  gli  altri  –  proprio l’obbligo  di  pubblicazione sul sito web  delle procedure relative  agli appalti  pubblici, affinchè la repressione e la prevenzione della corruzione e dell’illegalità sia  effettuata, primariamente, dalla collettività a carico della quale, finora sono stati posti  gli alti costi di tutte le pratiche illegali. 

Se  il  fiore  all’occhiello  e  chiave  di  volta  per  la  lotta  al  fenomeno  corruttivo  sono,  secondo la legge n. 190/12, primo, la formazione del personale e, secondo, la cultura  dell’integrità e della trasparenza, sensibilizzazione e rapporto con la società civile con  una  chiara  funzione  ausiliaria  della  trasparenza  al  contrasto  alla  corruzione,  deve  necessariamente arguirsene che la pubblicazione sul web ha il solo significato – forse 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

57


F o c u s  AVCP  

ambizioso – di riformare profondamente (dall’esterno e dall’interno) soprattutto dal  lato etico. 

Non  è  un  caso,  infatti,  che  il  decreto  n.  33/2013,  all’art.  1,  co.  1,  parli  di  “una  forma  diffusa di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse  pubbliche”,  per  consentire  lo  svolgimento  di  un  ruolo  attivo  e  di  controllo  da  parte  della collettività mediante uno strumento on‐line aperto a tutti. 

Un’iniziativa  in  linea  con  i  principi  dell’open  governement  che  mira  a  rafforzare  la  trasparenza  e  l’accountability  delle  amministrazioni  nonché  la  collaborazione  e  partecipazione  del  cittadino  al  processo  di  trasparenza  il  cui  obiettivo  principale  è,  non  soltanto  quello  di  accompagnare  le  amministrazioni,  anche  attraverso  il  coinvolgimento  diretto  dei  cittadini  in  un  processo  di  ottimizzazione  della  qualità  delle informazioni on‐line (come nel caso dell’istituzione dell’istituto della Bussola)25,  ma  anche  di  effettivo  controllo  sull’operato  concreto  a  fini  di  contrasto  al  dilagante  fenomeno corruttivo. 

Attuazione reale, quindi, del principio costituzionale dell’esercizio democratico della  sovranità da parte dell’effettivo titolare. 

Conclusivamente,  allora,  “il  vero  risanamento,  più  che  dalle  norme  di  contabilità  e  dagli  assetti  di  bilancio,  deve  prendere  l’avvio  dal  senso  civico  della  comunità  degli  amministrati  che, in ambito pubblicistico, altro non è che l’imparzialità ed il buon andamento di cui all’art.  97 Cost. 

È questo il senso ultimo e profondo della democrazia, che richiede ai cittadini di divenire attori  nel  contrasto  alla corruzione ed interpreti del cambiamento etico, necessario  per invertire  la  tendenza. 

Le  recenti  disposizioni  della  legge  190/12  sembrano  di  buon  auspicio,  nel  senso  che  tessono  una  fitta  rete  di  interrelazioni  e  collegamenti,  le  quali  a  loro  volta  dovrebbero  facilitare  la  correttezza delle procedure e i controlli fisiologici.                                                               25

 Circ. n. 2/2013 del Ministro per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

58


F o c u s  AVCP  

Il  vero  ed  importante  obiettivo  dovrebbe  essere  quello  di  ridurre  il  ruolo  di  supplenza  della  magistratura, restituendo alla politica e all’amministrazione delle proprie funzioni”26. 

 

                                                             26

 Relazione di inaugurazione dell’anno giudiziario 2013 del P.R. della Corte dei conti del Veneto. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

59


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

   

               

  DIRETTIVE COMUNITARIE                   

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

60


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

Chiarimenti sull’istituto giuridico di concessione  nella Direttiva 2014/23/UE  Il rischio “operativo” nel rapporto concessorio    di Maria Giuseppina Greco      Sommario:  1.  Premessa;  2.  Chiarimenti  sui  tratti  distintivi  della  concessione  rispetto  all’appalto;  3.  Rischio  “operativo”;  3.1.  Obbligo  dell’allocazione  del  rischio  operativo  sul  concessionario; 3.2. Puntuale definizione di tale grandezza economica; 3.3. Indicazione delle  modalità di assunzione del rischio operativo; 4. Conclusioni. 

  1.Premessa  Il legislatore europeo considerata la rilevanza assunta dal mercato degli affidamenti  in concessione di lavori e servizi ha emanato una specifica direttiva sulle concessioni,  prevedendo  una  disciplina  normativa  unitaria  in  ordine  alle  due  tipologie  di  concessione,27 finora soggette a regimi giuridici alquanto differenti.  La pubblica amministrazione ha tradizionalmente agito come soggetto appaltante di  beni  e  servizi,  pertanto,  nel  2004,  anno  di  emanazione  delle  precedenti  direttive  in  materia di contratti pubblici, non era ancora emersa, con tale forza, l’esigenza di dare  un corpus giuridico a una modalità di procurement che allora appariva marginale.   Con il passare degli anni, l’enfasi data al partenariato pubblico privato e la grave crisi  economica  nell’euro  zona  hanno  generato  un  più  frequente  ricorso  all’istituto  giuridico in esame.   Tuttavia,  l’inesistenza  di  una  chiara  definizione  di  concessione  e  di  una  adeguata  regolamentazione di tale contratto pubblico ha inevitabilmente prodotto nel mercato  incertezza giuridica.                                                               27

  Dal  combinato  disposto  dell’art.  1  e  dell’art.  5  si  evince  che  i  due  istituti  giuridici  sono  soggetti  alla  stessa  disciplina 

normativa.  Segnatamente,  ai  sensi  dell’art.  1,  parr.  1  e  2,  la  Direttiva  stabilisce  le  norme  applicabili  alle  procedure  di  aggiudicazione  di  contratti  di  concessione  indette  da  amministrazioni  aggiudicatrici  ed  enti  aggiudicatori  e  “si  applica  all’aggiudicazione  di  concessioni di lavori o di servizi …”, ancora, la definizione di concessione, ex  art. 5, par. 1, cit., fa riferimento sia alle concessioni di  lavori sia alle concessioni di servizi e il predetto par. 2, art. 1 fa esplicita menzione delle due tipologie di concessioni. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

61


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

La  recente  direttiva  europea  2014/23/UE  sull’aggiudicazione  delle  concessioni,  approvata  il  15  gennaio  dal  Parlamento  a  Strasburgo,  il  12  febbraio  dal  Consiglio  europeo,  e  pubblicata  il  28  marzo  sulla  Gazzetta  Ufficiale  dell’Unione  Europea,  da  recepire  con  legge  nazionale  entro  il  18  aprile  2016,  supera  le  suddette  carenze  definitore e regolatorie.  In  primis,  il  legislatore  europeo  ha  definito,  in  termini  generali,  la  “concessione”;  definizione  non  presente  né  nella  Direttiva  2004/18/CE  né  nel  Codice  dei  Contratti  Pubblici  (di seguito, per brevità,“Codice”). Ha poi definito in modo puntuale, senza  più  dunque  inintelligibili  rimandi  alla  definizione  di  “appalto”,28  la  concessione  di  lavori e la concessione di servizi.   Nello  specifico,  per  “concessioni”  si  intendono  concessioni  di  lavori  o  di  servizi,  come  definiti,  rispettivamente,  alle  lettere  (a)  e  (b)  dell’art.  2,  par.  1,  dove  si  descrivono, per la prima volta, le caratteristiche proprie delle concessioni.  In particolare, la “concessione di lavori” è definita come un contratto a titolo oneroso  stipulato  per  iscritto  mediante  il  quale  una  o  più  amministrazioni  aggiudicatrici  o  enti  aggiudicatori  affidano  a  uno  o  più  operatori  economici  l’esecuzione  di  lavori,  ove  il  corrispettivo  consiste  unicamente  nel  diritto  di  gestire  i  lavori  oggetto  del  contratto o in tale diritto accompagnato da un prezzo.  Invece, per “concessione di servizi” si intende un contratto a titolo oneroso stipulato  per  iscritto,  mediante  il  quale  una  o  più  amministrazioni  aggiudicatrici  o  enti  aggiudicatori affidano a uno o più operatori economici l’erogazione e la gestione di  servizi,  diversi  dall’esecuzione  dei  lavori  di  cui  alla  predetta  lettera  (a),  ove  il  corrispettivo consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi oggetto del contratto  o in tale diritto accompagnato da un prezzo.  2.Chiarimenti sui tratti distintivi della concessione rispetto all’appalto  La  prima  necessità  del  legislatore  europeo  è  stata  quella  di  superare  le  incertezze  interpretative del concetto di concessione rispetto al concetto di appalto, che avevano 

                                                             28

 Nella Direttiva 2004/18/CE settori ordinari, le concessioni di lavori e le concessioni di servizi sono definite con dei rimandi alla 

definizione del contratto di appalto, segnatamente, come contratti che presentano le stesse caratteristiche di un appalto pubblico  di  lavori  (di  un  appalto  pubblico  di  servizi)  ad  eccezione  del  fatto  che  il  corrispettivo  dei  lavori  (dei  servizi),  consiste  unicamente nel diritto di gestire l’opera (i servizi) o in tale diritto accompagnato da un prezzo. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

62


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

generato incertezza giuridica tra i soggetti operanti nel mercato dei contratti pubblici  e notevole contenzioso presso la Corte di giustizia Europea29.   La  mancanza  di  una  puntuale  definizione  di  concessione  e  di  una  chiara  linea  di  demarcazione  tra  il  contratto  di  appalto  ed  il  contratto  di  concessione,  ha  prodotto  anche in Italia numerosi ricorsi giurisdizionali. Anche l’Autorità, a seguito di diversi  esposti  sulle  procedure  di  gara,  è  stata  chiamata  a  pronunciarsi  in  ordine  alla  preliminare questione della corretta configurazione giuridica del rapporto negoziale,  al di là del nomen iuris dato dalla stazione appaltante.   La  questione  è  stata  di  particolare  rilievo  riguardo  alle  gare  bandite  per  esternalizzare l’erogazione dei servizi piuttosto che la realizzazione di lavori, atteso  che il Codice prevede per la concessione di servizi una scarna disciplina normativa,  invero, la concessione di lavori è soggetta alla prescrizioni del D.Lgs. n. 163/2006.  Segnatamente, alle concessioni di lavori, definite dall’art. 3, co. 11, D.lgs. n. 163/2006  e  disciplinate  dal  Capo  II  –  “Concessioni  di  lavori  pubblici”,  Titolo  III,  Parte  II,  ai  sensi del terzo comma dell’art. 142, si applicano le disposizioni del Codice.   Invero,  le  concessioni  di  servizi,  ex  art.  30,  commi  1  e  3,  sono  soggette  al  “solo”  rispetto dei principi desumibili dal Trattato e ai principi generali relativi ai contratti  pubblici,  in  particolare:  i  principi  di  trasparenza,  adeguata  pubblicità,  non  discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalità.   La  scarna  disciplina  delle  concessioni  di  servizi  è  contenuta  nell’art.  30,  il  quale  prevede: (i) lo svolgimento di una gara informale a cui sono invitati almeno cinque  concorrenti, se sussistono in  tale numero  soggetti  qualificati in relazione all’oggetto  della  concessione,  e  con  predeterminazione  dei  criteri  selettivi;  (ii)  l’applicazione  delle  disposizioni  della  parte  IV,  inerenti  al  contenzioso;  (iii)  l’applicazione  delle  disposizioni,  in  quanto  compatibili,  dell’articolo  143,  comma  7,  concernenti  il  piano  economico  finanziario  di  copertura  degli  investimenti  e  della  connessa  gestione.  Trova  applicazione,  infine,  l’art.  29  inerente  ai  metodi  di  calcolo  del  valore  stimato  dei contratti pubblici.  Alla  luce  di  quanto  precede,  è  di  tutta  evidenza  che  le  controversie  sulla  corretta  configurazione  giuridica  dell’affidamento  di  servizi  hanno  posto  il  giudice  amministrativo o l’Autorità innanzi a una delicata questione. Stabilire, infatti, che la                                                               29

 Cfr. Considerando (18). 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

63


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

gara  contestata  avesse  per  oggetto  l’affidamento  di  un  contratto  di  “appalto  di  servizi” o di un contratto di “concessione di servizi” significava stabilire se lo stesso  affidamento  dovesse  essere  soggetto  “in  toto”  alle  prescrizioni  del  Codice  o  “semplicemente” conformarsi ai principi in materia di contrattualistica pubblica.  L’emanazione  della  direttiva  concessioni  ha  già,  dunque,  dato  soluzione  alla  suddetta questione.  Per  la  prima  volta,  infatti,  anche  l’affidamento  in  concessione  di  servizi  da  parte  di  amministrazioni  aggiudicatrici  o  enti  aggiudicatori  è  oggetto  di  una  corposa  e  articolata  disciplina  normativa,  in  linea  con  quella  vigente  per  gli  affidamenti  nei  appalti settori ordinari.  Ne  consegue  che  anche  le  concessioni  di  servizi  devono  essere  affidate  mediante  procedure  di  gara  puntualmente  regolamentate,  con  un  più  chiaro  e  sistematico  quadro  normativo  a  beneficio  di  un  minor  contenzioso,  di  una  maggiore  concorrenzialità,  di  una  maggiore  qualità  dei  servizi  fruiti  dalla  collettività  e  di  minori costi per la P.A..  La  Direttiva  sulle  concessioni  oltre  a  colmare  la  lacuna  della  mancanza  di  una  disciplina  unitaria  per  le  due  tipologie  di  concessione,  ha  fornito  una  più  chiara  risposta  ad  un  controverso  punto  di  domanda:  la  distinzione  tra  appalto  e  concessione.  In  proposito,  la  Direttiva  precisa  che  le  concessioni  sono  contratti  a  titolo  oneroso  mediante  i  quali  una  o  più  amministrazioni  aggiudicatrici  o  uno  o  più  enti  aggiudicatori  affidano  l’esecuzione  di  lavori  o  la  prestazione  e  gestione  di  servizi  a  uno  o  più  operatori  economici.  Tali  contratti  hanno  per  oggetto  l’acquisizione  di  lavori  o  servizi  attraverso una concessione il cui  corrispettivo  consiste  nel  diritto  di  gestire i lavori o i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo30.        

                                                             30

 Cfr. Considerando (11). 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

64


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

Dunque,  come  già  previsto  nella  direttiva  appalti  settori  ordinari    e  nel  Codice,  e  come  indicato  dalla  Autorità,31appare  evidente  che  la  principale  caratteristica  ‐  ed  elemento  di  differenziazione  rispetto  all’appalto  ‐  di  una  concessione  è  il  diritto  di  gestire i lavori o i servizi.  3. Il “rischio operativo”  Con riferimento al tema in esame, preme rilevare che a seguito dell’emanazione della  Direttiva  concessioni  è  stato  evidenziato  un  ulteriore  elemento  di  differenziazione  della concessione rispetto all’appalto.  Cristallizzando  l’oramai  consolidato  orientamento  della  Corte  di  Giustizia  e  della  giurisprudenza  comunitaria  in  una  norma  di  diritto,  il  legislatore  europeo  ha  dato  enfasi al concetto di “rischio operativo”, elevandolo ad elemento idoneo a chiarire lo  stesso  concetto  di  concessione32  e,  dunque,  capace  di  delineare  più  chiaramente  i  tratti distintivi di tale istituto giuridico rispetto all’appalto.  La  Corte  Europea  e  la  giurisprudenza  comunitaria  (cfr.,  ex  multis,  la  sentenza  13  ottobre  2005,  causa  C‐458/03  ‐  Parking  Brixen  GmbH)  hanno  generalmente  riconosciuto  il  discrimen    anche  nel  “fattore  rischio”  connesso  all’incertezza  del  ritorno  economico  dell’attività  di  gestione,  che  nella  concessione  grava  sul  soggetto  concessionario  a  fronte  della  richiesta  di  un  prezzo  all’utenza  (cfr.  Comunicazione  Interpretativa  della Commissione  Europea sulle concessioni  nel diritto comunitario,  in GUCE del 29.04.2000, richiamata dalla Circolare della Presidenza del Consiglio dei  Ministri, Dipartimento per le politiche comunitarie, del 01.03.2002 n. 3944, rubricata  “Procedure di affidamento delle concessioni di servizi e di lavori”) .                                                                Segnatamente,  l’Autorità  ha  evidenziato  che  secondo  le  prescrizioni  del  Codice  il  discrimen  tra  la  fattispecie  giuridica  dell’appalto  e  quella  della  concessione  può  essere  individuato  nel  fatto  che  nel  contratto  di  concessione  il  corrispettivo  dell’erogazione del servizio consiste unicamente nel diritto di gestire il servizio, avendo come vantaggio la possibilità di esigere  un prezzo dall’utenza, oppure in tale diritto accompagnato da un prezzo (v. artt. 3, comma 12 e 30, comma 2, D.Lgs. n. 163/2006;  si veda anche l’art. 1, n. 4 della direttiva 2004/18/CE e Tar Lombardia – Milano, Sez. III, n. 2580/2007) (si vedano, tra l’altro, le  Deliberazione Avcp nn. 47/2011 e 22/2013).   In  particolare,  l’Autorità  è  più  volte  intervenuta  sulla  distinzione  tra  appalto  di  servizi  e  concessione  di  servizi  (cfr.  le  Deliberazione Avcp nn. 47/2011 e 22/2013, cit.). Del resto, tra i compiti svolti dall’Autorità vi è quello di accrescere la chiarezza  delle regole che sovraintendono al mercato dei contratti pubblici; peraltro, secondo il giudice di prime cure: “è indubitabile che,  per  l’autorevolezza  del  pronunciamento  interpretativo,  non  solo  le  amministrazioni  destinatarie  dello  stesso  ma  anche  il  giudice  deve  orientare  la  propria  valutazione  in  merito  al  contenuto  di  tali  deliberazioni  considerandole  quali  fonti  …  rispetto  all’applicazione  delle  disposizioni  comunitarie  e  nazionali  in  materia  di  affidamento  di  commesse  pubbliche  …  ”,  atteso  che:  “non  vʹè  dubbio  …  che  un  orientamento  che  promani  dall’Autorità,  essendo  quest’ultima  preposta  alla  vigilanza  sullʹosservanza  della  disciplina  legislativa  e  regolamentare  del  settore  dell’affidamento  delle  commesse  pubbliche,  costituisca  una  qualificata  valutazione  dotata  di  una  attendibilità  privilegiata”  (Tar Lazio, Sez. II‐quater , sentenza n. 6094/2013).  32 

Cfr. Considerando (18).   

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

65


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

Riguardo agli affidamenti di servizi, con riferimento all’assunzione dell’alea da parte  dell’affidatario è stato espressamente chiarito che: “[..] per poter ritenere sussistente una  concessione di servizi è necessario che l’amministrazione aggiudicatrice trasferisca il rischio di  gestione che essa corre a carico completo o almeno significativo al concessionario [..]” (CGE  sent. del 10.09.2009, n. C‐206/2008).  Sull’argomento anche la Corte di Cassazione ha osservato che “la linea di demarcazione  è  netta  [..]  l’appalto  pubblico  di  servizi,  a  differenza  della  concessione,  riguarda  di  regola  servizi  resi  alla  pubblica  amministrazione  e  non  al  pubblico  degli  utenti,  non  comporta  il  trasferimento  del  diritto  di  gestione  quale  controprestazione,  ed  infine  non  determina,  in  ragione  delle  modalità  di  remunerazione,  l’assunzione  del  rischio  di  gestione  da  parte  dell’affidatario” (cfr. Cass. S.U., ord. n. 12252/2009).  L’Autorità, nelle Deliberazioni richiamate in nota 4, ha concluso sostenendo che nelle  procedure  di  gara  esaminate  ricorrevano  le  caratteristiche  della  concessione  di  servizi,  ex  art.  30,  D.Lgs.  n.  163/2006,  tenuto  conto  sia  delle  modalità  con  le  quali  il  servizio  di  refezione  scolastica  veniva  reso  (in  favore  degli  utenti)  e  del  sistema  di  remunerazione  previsto  (il  costo  gravava  sugli  utenti,  ancorché  con  corresponsione  di una quota da parte della PA, quale ipotesi ammessa dal citato art. 30 del Codice)  ma,  anche,  anticipando  in  tal  modo  l’attuale  prescrizione  del  legislatore  europeo,  dell’assunzione  di  rischio  di  gestione  in  capo  all’aggiudicatario  (la  rimuneratività  della gestione era legata ai livelli di utenza e in capo all’affidatario gravava il rischio  dell’inadempimento degli utenti).   In  particolare,  sul  punto,  l’Autorità  ha  evidenziato  che:  “il  valore  del  servizio  non  è  “predeterminabile, se non in via presuntiva, in quanto condizionato dalla domanda effettiva”,  pertanto, vi è assunzione del rischio di gestione in capo all’aggiudicatario. In altri termini, il  concessionario non è in grado di procedere ad un calcolo preciso del flusso totale di utenti che  usufruiranno  di  fatto  del  servizio  e  dunque,  in  ultima  analisi,  non  è  possibile  all’affidatario  determinare con certezza gli effettivi flussi di cassa derivanti dall’erogazione del servizio”.  L’Autorità poneva in rilievo, pertanto, l’effettivo trasferimento del rischio operativo  in  capo  al  concessionario  quale  elemento  di  differenziazione  della  concessione  rispetto  all’appalto, inteso  come “rischio di  domanda” (sul “rischio  di  domanda”  si  veda, anche, la Determinazione Avcp n. 2/2010).   Con riferimento al “rischio operativo”, si deve evidenziare che la direttiva introduce  le tre seguenti novità. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

66


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

  3.1.Obbligo del trasferimento del rischio operativo al concessionario.  Il  primo  elemento  di  novità  è  rappresentato  dall’esplicita  previsione  che  l’affidamento  di  lavori  o  servizi  in  concessione  implica  il  trasferimento  al  concessionario del “rischio operativo” legato alla gestione dei lavori o dei servizi (cfr.  art. 5, co. 1, Direttiva concessioni, cit.).   Tale  rischio  ha  natura  economica  e  comporta  la  possibilità  di  non  riuscire  a  recuperare  gli  investimenti  effettuati  e  i  costi  sostenuti  per  realizzare  i  lavori  nella  gestione dei lavori o dei servizi in condizioni operative normali, anche se una parte  del  rischio  resta  a  carico  dell’amministrazione  aggiudicatrice  o  dell’ente  aggiudicatore.  La rilevanza del concetto di “rischio operativo” si rinviene nei considerando, dove è  esplicitamente chiarito che tale rischio deve essere trasferito sempre al concessionario.  In  altri  termini,  è  stato  introdotto  l’obbligo  di  trasferire  al  concessionario  il  “rischio  operativo”.  Del  resto,  l’applicazione  di  norme  specifiche  per  la  disciplina  dell’aggiudicazione  delle concessioni non sarebbe giustificata se l’amministrazione aggiudicatrice o ente  aggiudicatore  sollevasse  l’operatore  economico  da  ogni  perdita  potenziale,  garantendogli  un  introito  minimo,  pari  o  superiore  agli  investimenti  effettuati  e  ai  costi  che  l’operatore  economico  deve  sostenere  in  relazione  all’esecuzione  del  contratto33.  Parimenti,  nel  caso  la  specifica  regolamentazione  settoriale  eliminasse  il  rischio  prevedendo  una  garanzia  a  favore  del  concessionario  per  il  recupero  degli  investimenti e dei costi sostenuti per la l’esecuzione del contratto34.   Diversamente, il fatto che il rischio sia limitato sin dall’inizio non dovrebbe escludere  che il contratto si configuri come concessione.   Può essere questo il caso, per esempio, di settori con tariffe regolamentate o dove il  rischio operativo sia limitato mediante accordi di natura contrattuale che prevedono  una  compensazione  parziale,  inclusa  una  compensazione  in  caso  di  cessazione  anticipata della concessione per motivi imputabili all’amministrazione aggiudicatrice                                                               33 34

 Cfr. Considerando (18).   Cfr. Considerando (19). 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

67


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

o  all’ente  aggiudicatore  ovvero  per  cause  di  forza  maggior.35  Così  come  alcuni  accordi  remunerati  esclusivamente  dall’amministrazione  aggiudicatrice  o  ente  aggiudicatore  dovrebbero  comunque  essere  qualificati  come  concessioni,  se  il  recupero  degli  investimenti  effettuati  e  dei  costi  sostenuti  dall’operatore  per  l’esecuzione  dell’opera  o  per  l’erogazione  del  servizio  dipende  dall’effettiva  domanda del servizio o del bene.36   3.2. Puntuale definizione di tale grandezza economica.  Il rischio operativo, nella sua definizione più generale, si configura come il rischio di  perdite  dirette  o  indirette  derivanti  da  quattro  categorie  di  fattori  causali:  1.  risorse  umane:  perdite  derivanti  da  comportamenti  del  personale,  quali  errori,  frodi,  non  rispetto  di  regole  e  procedure  interne,  incompetenza  o  negligenza,  ecc.;  2.  processi:  malfunzionamenti di procedure interne o, caso molto comune, di lacune nel sistema  dei  controlli;  3.  fattori  esogeni:  minacce  ambientali,  cambiamenti  nel  contesto  legislativo, fiscale e monetario, ecc.; 4. tecnologia: tutto ciò che è correlato all’ICT, agli  impianti, ecc. In altri termini, esprime la probabilità dell’azienda di ottenere risultati  reddituali  particolarmente  positivi  o  negativi,  di  fronte  a  fluttuazioni  dei  volumi  di  vendita.  Nella  direttiva,  invero,  il  termine  di  rischio  operativo  non  è  utilizzato  in  tale  accezione strettamente tecnica.   Difatti,  il  Considerando  (20)  chiarisce  che  il  rischio  operativo  dovrebbe  derivare  da  fattori  al  di  fuori  dal  controllo  delle  parti.  Pertanto,  rischi  collegati  ad  una  cattiva  gestione,  inadempimenti  contrattuali  dell’operatore  economico  o  causati  da  forza  maggiore  non  sono  decisivi  per  classificare  un  contratto  come  concessione,  di  cui  all’art.  5,  par.  1,  cit.,  poiché  rischi  del  genere  sono  insiti  in  ogni  contratto,  a  prescindere che sia un appalto pubblico o una concessione.  Nella  disciplina  in  esame,  cosa  si  debba  puntualmente  intendere  per  “rischio  operativo” è stabilito al terzo capoverso dell’art. 5, par. 1.  Segnatamente, il “rischio operativo” comprende un rischio sul lato della domanda o  sul lato dell’offerta oppure entrambi.  

                                                             35 36

 Cfr. Considerando (19).   Cfr. Considerando (18). 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

68


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

Per  “rischio  sul  lato  della  domanda”  si  intende  il  rischio  associato  alla  domanda  effettiva di lavori o servizi oggetto del contratto.   In altri termini, è il rischio che la domanda relativa ai lavori o ai servizi sia inferiore  al livello previsto. Trae origine dalla variabilità della domanda non dipendente dalla  qualità  del  servizio  prestato  dal  concessionario  ma  da  altri  fattori  quali,  a  titolo  meramente esemplificativo, la concorrenza da parte di altri operatori che operano nel  mercato di riferimento.37   Il “rischio sul lato dell’offerta”, invece, deve essere inteso come il rischio associato  all’offerta dei lavori o servizi oggetto del contratto, in particolare, come il rischio che  la fornitura di servizi non soddisfi la domanda.38  3.3. Indicazione delle modalità di assunzione del rischio operativo  Il  terzo  elemento  innovativo  è  l’espressa  indicazione  di  quando  può  esattamente  considerarsi che il concessionario assuma tale rischio.  Secondo la direttiva, il concessionario assume il rischio operativo nel caso in cui, in  condizioni operative normali, non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o  dei costi sostenuti per la gestione dei lavori o dei servizi oggetto della concessione.   Si  precisa,  altresì,  che  la  parte  del  rischio  trasferita  al  concessionario  debba  comportare  una  reale  esposizione  alle  fluttuazioni  del  mercato,  tale  per  cui  ogni  potenziale  perdita  stimata  subita  dal  concessionario  non  sia  meramente  ipotetica  o  trascurabile.   Al riguardo, il Considerando (20), chiarisce che, al fine della valutazione del rischio  operativo, dovrebbe essere preso in considerazione in maniera coerente ed uniforme  il  valore  attuale  netto  dell’insieme  degli  investimenti,  dei  costi  e  dei  ricavi  del  concessionario.  4.Conclusioni   La  definizione  normativa  di  “rischio  operativo”  fornisce  un  ulteriore  elemento  per  l’individuazione  della  più  corretta  configurazione  giuridica  del  contratto  in  affidamento. 

                                                             37 38

 Cfr. Considerando (20).   Cfr. Considerando (20). 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

69


D i r e t t i v e C o m u n i t a r i e 

Ancora,  evita  che  possa  essere  effettuata  una  diversa  allocazione  del  rischio  operativo,  attenuandolo  o  persino  eliminandolo,  attraverso  meccanismi  che  rimettano  il  rischio  in  capo  allo  stesso  Ente  concedente.  In  proposito,  non  si  può  sottacere  il  continuo  ricorso  ad  ogni  tipo  di  escamotage  per    “liberare”  il  concessionario  da  tale  rischio:  si  fa  riferimento,  ad  esempio,  ai  tetti  alle  penali,  alla  richiesta  di  pagamenti  per  servizi  mai  resi,  a  forme  di  garanzia  sugli  introiti  che  coprono  l’affidatario  dall’effettivo  rischio  di  non  ripagare  l’investimento  o  che  gli  assicurino un minimo sui costi di gestione.  In  tal  caso  l’affidamento  ricadrebbe,  di  fatto,  nell’alveo  dell’appalto,  poiché  l’aggiudicatario  avrebbe  in  ogni  caso  una  ragionevole  certezza  di  conseguire  un  determinato  guadagno  o  comunque  di  evitare  il  sostenimento  di  effettive  perdite.  L’allocazione  del  “rischio  di  domanda”  e  del  “rischio  di  offerta”  diverrebbe  solo  effimera “apparenza”.  In  altri  termini,  non  allocare,  di  fatto,  il  rischio  operativo  sul  concessionario,  al  di  là  ogni  considerazione  sui  profili  erariali  che  ciò  comporta,  significherebbe  in  ultima  analisi  snaturare  sia  la  stessa  nozione  di  “concessione”  ma,  al  contempo,  lo  stesso  ruolo  di  ”imprenditore”.39    Del  resto,  nel  nostro  ordinamento  giuridico,  ai  sensi  dell’art.  2062  del  Codice  Civile,  l’imprenditore  è  il  soggetto  che  esercita  professionalmente un’attività economica organizzata al fine della produzione o dello  scambio di beni o di servizi, ossia, è colui che utilizza i fattori della produzione e li  organizza nel processo produttivo a proprio rischio.              

 

                                                             39

  Nella  direttiva  il  “concessionario”  viene  definito  come  l’operatore  economico  a  cui  è  stata  aggiudicata  una  concessione  e 

l’”operatore economico” come: “una persona fisica o giuridica o un ente pubblico, o un raggruppamento di tali persone e/o enti, compresa  qualsiasi associazione temporanea di imprese, che offra sul mercato la realizzazione di lavori e/o opere, la fornitura di prodotti o la prestazione  di servizi”.    

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

70


N o t e e  Commenti 

                 

  NOTE E COMMENTI                   

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

71


N o t e e  Commenti 

La Crisi del Diritto40      di Bruno Amoroso  (Presidente TAR Veneto) 

Negli  scorsi  anni  la  relazione  inaugurale  si  era  ispirata  al  pensiero  di  importanti  autori.  Il  primo,  il  Prof.  Irti  “l’ordine  giuridico  del  mercato”,  l’età  della  decodificazione;  a  margine  dell’opera  di  von  Hayech;  poi  su  opere  di  Zagrebelsky,  Merusi e lo scorso anno Rodotà, sempre sul tema dei diritti e della giurisdizione.  Oggi,  la  relazione  farà  riferimento  al  pensiero  di  Paolo  Grossi,  giurista  del  più  alto  prestigio ed oggi autorevole Giudice Costituzionale e, come annunciato nel titolo di  questo discorso, al tema della c.d. “Crisi del diritto” ed ai riflessi che da questa crisi  derivano nei confronti della Giustizia Amministrativa.   Ciò con un evidente collegamento con il discorso del precedente anno, che recava il  titolo: “la giustizia amministrativa dal tempo della crisi”.  La premessa è che il diritto in, generale, risente delle vicende sociali.  Da  un  lato  le  determina,  dall’altro  le  subisce,  in  quanto  espressione  del  contesto  storico in cui si concretizza, seguendone doverosamente l’evoluzione.  Allorché  questo  contesto  di  vita  presenta  quegli  aspetti  innovativi,  quelli  che  tutti  incontriamo  nella  quotidiana  esperienza  di  vita,  dovrebbe  essere  evidente  che,  occorrerebbe  introdurre  contestuali  corrispondenti  modificazioni  negli  assetti  normativi  e  altresì  nelle  attività  del  servizio  di  giustizia  affidato,  per  ciò  che  ci  riguarda, alla Magistratura amministrativa. 

                                                             40

 estratto della relazione al discorso inagurale della Giustizia Amministrativa  nella Regione Veneto per l’anno 2014 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

72


N o t e e  Commenti 

Malauguratamente, i processi di adeguamento normativo sono lenti a maturare ed a  concretarsi,  ed  è  per  questa  ragione  che  deve  essere  tempestiva  la  risposta  della  giurisprudenza, che, con la sua caratteristica flessibilità, può avere aderenza ai fattori  sociali innovativi, anche anticipando le riforme, pur senza introdurre alterazioni nel  sistema ed attenendosi agli intrinseci limiti che la legge assegna al suo magistero.  Da  tempo  l’evoluzione  di  cui  si parla,  nei  confronti  della  Giustizia  Amministrativa,  era  correlata  al  tramonto  del  diritto  amministrativo  tradizionale  transitato,  dalla  statica  posizione  di  icona  ieratica  di  comando  astratto,  a  quella  più  spiccatamente  dinamica, di risposta al diritto del mercato, ed alle attese del cittadino.  Cittadino  come  singolo  e  come  associato,  quindi  come  individuo  ed  altresì  come  operatore economico. Entrambi essenziali protagonisti della vita del Paese.  Ciò  ha  comportato  un  forte  mutamento  di  alcuni  profili  della  nostra  giurisdizione,  improntata  nel  passato  ad  una  supina  adesione  a  schemi  formalistici  ed  oggi  orientata  ad  altri  approdi,  che  hanno  accentuato  il  carattere  di  “giudice  dell’economia”,  di  “giudice  dell’effettività  dei  diritti”,  anche  in  coincidenza  con  il  parallelo  passaggio  dell’organizzazione  amministrativa  da  posizioni  puramente  burocratiche, verso posizioni di managerialità, appunto coerenti con i primari fattori  economici che sono quelli che oggi “dettano legge”.  Sempre  nella  scorsa  relazione,  avevamo  individuato  il  nuovo  ordine  della  funzione  del  diritto  amministrativo  e,  corrispondentemente  nostra  di  giudici,  a  servizio  non  più  di  astratte  ed  indefinite  nozioni  di  “un  pubblico  interesse”  di  concezione  ottocentesca,  che  per  la  loro  incorporalità  erano  diventate  interessi  di  nessuno,  superando  la  sfera  dei  puri  ed  impalpabili  concetti  e  valorizzando  fattori  più  strettamente concreti, sociali ed umani, con precipua attenzione alla “persona” e non  solo  per  il  rispetto  dei  suoi  diritti  civili,  ma  anche  come  soggetto  economico  proiettato  nella  competizione  di  mercato  e  nei  problemi  della  vita  in  rapporti  con  i  vari poteri.  Occorreva però andare oltre, verso posizioni più avanzate di giustizia, che dovevano  perseguire il fine dell’affermazione dell’“interesse generale” e quindi del più ampio  concetto di “bene comune”. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

73


N o t e e  Commenti 

Ne  aveva  parlato  specificamente  il  nostro  Presidente  della  Repubblica  in  un  memorabile discorso, anni or sono, poi ripreso dal Presidente Paolo Salvatore in un  suo discorso inaugurale quale Presidente del Consiglio di Stato.  Ebbene, la lezione di Paolo Grossi comporta che il nuovo diritto, (non le nuove leggi  individualmente  considerate,  ma  il  costrutto  normativo  generale,  che  verrà  a  nascere),  richiederà  un  giudice  diverso  da  quello  attuale,  che  pur  ha  già  superato  molti dei limiti tradizionali, entrando vivacemente – come noto ‐ nel sindacato “del  rapporto  giuridico”  e  quindi  del  “merito  del  provvedimento”,  andando  oltre  alla  pura configurazione di astratta legittimità formale dei provvedimenti.  Sono già state istituite nuove azioni esperibili, e fino a poco tempo fa assolutamente  inconcepibili,  e  si profila, in un  futuro non  molto lontano, l’era della “giurisdizione  oggettiva”  che  potrà  cambiare  fortemente  il  profilo  della  nostra  giurisdizione,  potenziando il servizio di giustizia, individuale e sociale.  A fronte di tutto ciò, sembra che si sia venuta a delineare, fin da ora e con rilevante  anticipazione  degli  effetti,  il  diffuso  convincimento  di  una  sorta di  “supplenza”  del  Giudice  amministrativo  nei  confronti  di  talune  tradizionali  concezioni  normative  e  dell’azione della Pubblica Amministrazione.  La  “tecnostruttura  amministrativa”,  ha  infatti,  spesso  concretato  determinazioni  andate  oltre  alla  Politica  della  Amministrazione,  come  delineate  dagli  organi  di  vertice, e “le strutture” hanno spesso finito per battere proprie vie, anche al di fuori  della  vigilanza  politica.  Ne  sono  derivate,  come  dimostra  la  quotidiana  pratica  giudiziaria, posizioni meramente e rigidamente “burocratiche”, imputabili agli Uffici  amministrativi e che compromettono interessi privati e quindi, comportano, il troppo  frequente ricorso alla giustizia amministrativa, che quindi viene chiamata ad operare  in  chiave,  si  direbbe,  di  “vigilanza  giudiziaria”  per  i  molti  debordamenti  di  talune  amministrazioni,  esercitando  “funzioni  ortopediche”,  come  avrebbe  detto  il  nostro  amato Presidente de Roberto, nel suo colorito linguaggio noto a molti dei presenti.  Da queste posizioni, talvolta chiaramente ostruzionistiche, deriva quindi, la maggior  parte del contenzioso che finisce spesso con essere conflitto quasi personale (difficile  ad  individuare  e  censurare),  non  tanto  tra  Amministrazione  e  cittadino,  quanto  piuttosto fra alcuni preposti alle funzioni ed il cittadino, in un rapporto polemico, che  talvolta comporta riflessi non solo amministrativi. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

74


N o t e e  Commenti 

Dunque: amministrazione per divieti e non per regole di libertà.  E  ciò  è  particolarmente  pericoloso  quando  l’opposizione  ad  importanti  progetti  passati al vaglio delle Autorità, proviene da centri di potere di rango inferiore, al fine  di  valorizzare  il  proprio  ruolo  attraverso  posizioni  polemiche  e  come  leggo  in  una  recente  memoria  difensiva  di  un  esponente  del  nostro  foro,  in  una  posizione  di  “autogratificazione oppositiva” descritta dalla psicologia come fattore patologico.  Ossia: esisto perché mi oppongo!  In  questo  spazio  polemico  si  muovono  molte  vicende  umane  dei  singoli  cittadini,  espressione  di  vita  quotidiana  e  non  soltanto  vicende  economiche,  e  che  vanno  comunque,  sempre  considerate  nella  loro  inerenza  alla  “persona”,  nella  consapevolezza  che  il  riconoscimento  di  un  diritto  in  capo  al  singolo  cittadino,  secondo  il  principio    “uniquique  suum  tribuere”,  non  costituisce  necessariamente  contrapposizione  con  l’interesse  pubblico  o  arretramento  di  interessi  più  elevati,  come spesso si riteneva in passato, in un quadro di ottusa comparazione di valori e  di  scale  di  rilevanza,  ma  costituisce,  esso  stesso,  “pubblico  interesse”,  quindi  realizzazione  di  questo  nei  concreti  casi  di  vita  e  che,  pur  come  bene  individuale,  attende di essere salvaguardato per una sua intrinseca rilevanza sociale che va oltre il  soggetto tutelato e costituisce componente del “bene comune”.  Troppo  spesso  la  comparazione  tra  interesse  pubblico  ed  interesse  privato  è  stata  sbilanciata a favore di primo, anche al di fuori di adeguate valutazioni di prevalenza.  Come ha affermato Cassese, il rapporto cittadino P.A. è stato storicamente impostato  su  un  “paradigma  bipolare”,  ossia  su  contrapposizione  tra  polo  di  autorità  e  polo  della libertà privata, con tendenziale favor del primo.  Il fattore di crisi di cui si cennava, ha dunque fatto cessare la apodittica preminenza  del fattore autoritativo espresso dalla Amministrazione, in coerenza con il tramonto,  ormai  remoto,  della  presunzione  di  legittimità  degli  atti  amministrativi,  addirittura  ribaltata  polemicamente  in  una  presunzione  di  “illegittimità”,  in  quel  clima  di  “diffidenza”,  sovente  immeritata,  che  il  cittadino    nutre  –  ma  talvolta  a  ragione  ‐  verso le istituzione del potere, senza tuttavia saper distinguere tra la fisiologia della  funzione amministrativa e le sue corrette finalità, ed i casi di devianza. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

75


N o t e e  Commenti 

Le  relazioni  amministrative  sono  oggi  orientate  sempre  maggiormente  alla  collaborazione  dei  privati  nelle  scelte  pubbliche,  e  –  si  direbbe  ‐  in  funzione  codecisoria.  Ma ciò è ancora un fattore prevalentemente tendenziale ed è per questo che il ricorso  alla giustizia amministrativa è divenuto fenomeno pressocchè generalizzato.  A  questo  deplorevole  fenomeno  di  proliferazione  del  contenzioso  si  erano  predisposti  strumenti  deflativi,  articolati  su  moduli  dialogici  e  collaborativi,  che  tuttavia non hanno sortito effetti soddisfacenti.  Parimenti  deludente  appare  l’esercizio  della  “autotutela”  della  Pubblica  Amministrazione.  Nel  dialogo  “giudice  Amministrazione”  deve  quindi,  comunque  inserirsi,  sempre  più  vivacemente,  il  ricorso  alle  posizioni  dialettiche  espresse  dalla  funzione  processuale  istruttoria,  per  stimolare  il  fattore  di  autotutela.  Il  possibile  richiamo  esplicativo  sui  presupposti  e  sui  criteri  adottati  nell’adozione  di  provvedimenti,  rivolto  dal  Giudice  alla  Amministrazione,  può  infatti  assolvere  alla  funzione  di  stimolo  verso  fattori  correttivi  spontanei  e  dai  quali  può  derivare  una  chiusura  indolore dei conflitti.  In  questa  ottica  si  deve  rilevare  che,  non  sempre,  la  “sentenza”  è  il  più  idoneo  strumento  di  composizione  della  lite,  specie  considerando  l’alto  grado  di  inottemperanza alle nostre decisioni.  Fattore questo assolutamente sconveniente.  In  questo  quadro,  ci  insegna  il  Prof.  Grossi,  alla  “crisi  del  diritto  amministrativo  tradizionale”  si  è  venuta  a  sommare  la  “crisi  del  diritto”  in  generale,  e  la  crisi  dell’amministrazione,  ciò  che  ha  creato  profondo  disagio  nella  attuazione  della  funzione di giustizia,  ancorata  ad  una normativa  concepita in  altri tempi ed in  altri  scenari.  Ma  il  giudice  non  è  solo  supino  organo  esecutivo  della  legge.  Può  anche  esserne  il  censore,  come  accade  allorché  la  contesta  per  conflitto  con  la  Costituzione  o  adotta  interpretazioni  costituzionalmente  orientate  o  dichiara  prevalente  il  diritto  europeo  ed i suoi principi sulla divergente legge nazionale. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

76


N o t e e  Commenti 

Molte sono dunque le vie per le quali il Giudice può contrastare ordinamenti stantii  ed inadeguati ai tempi, prevenendo la stessa funzione legislativa a venire.  Ben  sappiamo  che  nella  contingenza  dell’attuale  vita  del  nostro  Paese  è  divenuto  prioritario  l’imperativo  categorico  del  salvataggio  dell’economia  e  dell’occupazione  per  raggiungere  gli  obiettivi  di  superamento  della  attuale  grave  crisi  economica  e  sociale in cui si vive.  E che si somma alla crisi del diritto.  Forse ne è una conseguenza  In  questo  clima,  sembra  legittimo  domandarsi  quale  apporto  può  provenire  specificamente  dalla  Magistratura  amministrativa,  che  in  quanto  “Ordine”,  e  non  “potere”,  deve  attenersi  ai  limiti  della  sua  funzione,  per  la  difesa  della  legalità  e  quindi senza debordamenti dai propri connaturali limiti.  La magistratura amministrativa dispone tuttavia di alcune caratteristiche funzionali  che  la  pongono  nella  possibilità  di  assolvere  ad  un  ruolo  più  pregnante  negli  equilibri fra Stato, legge e giustizia, in quanto essa si pone come “giudice del potere”  e  del  suo  esercizio,  ovvero  di  come  i  provvedimenti  amministrativi  che  vengono  al  suo  sindacato,  possano  essere  coerenti,  positivamente  o  negativamente,  con  le  finalità, delineate dal sociale, e ciò anche oltre i casi concreti, così superando i molti  fattori  di  irrilevanza  di  talune  improprietà  che  invece,  troppo  spesso,  penalizzano  l’azione amministrativa, nei suoi tempi e nei suoi obiettivi e talvolta ne vanificano la  funzione.  La giustizia amministrativa non si esaurisce nella decisione dei singoli casi.  Nel  sindacato  delle  determinazioni  amministrative  si  aprono  infatti  scenari  di  una  sorta di funzione didattica, più estesa della fattispecie esaminata e che non consiste in  una mera lezione grammaticale, ma che si orienta a valutazioni di molto più ampio  respiro,  per  una  maggiore  efficienza  della  attività  collaborativa  fra  giudice  e  amministrazione.  Dovrebbe  peraltro  essere  evidente  che,  pur  nella  configurazione  di  un  giudice  amministrativo,  che  ha  raggiunto  un  obiettivo  di  penetrazione  nel  fenomeno  economico sotteso dagli atti amministrativi e sulle relative scelte di fondo – dovrebbe  essere  evidente,  si  diceva,  ‐  che  non  tutte  le  determinazioni  amministrative,  spesso 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

77


N o t e e  Commenti 

politico  –  amministrative,  dovrebbero  essere  devolute  alla  giurisdizione  amministrativa, dovendo trovare soluzione in altre sedi.  Qui,  in  queste  sedi,  l’esperienza  giudiziaria  dovrebbe  essere  di  guida,  come  al  politico  così  al  legislatore,  per  istituire  interventi  correttivi  tempestivi,  in  sedi  più  appropriate, delle aule giudiziarie, meno rigide, meno condizionate.  Ma duole tuttavia, dover rilevare una sconfortante incomunicabilità tra giurisdizione  e  funzione  normativa,  che  viceversa,  dovrebbe  trarre,  proprio  dalle  pronunce  giudiziarie,  validazioni  o  meno  della  normativa  in  vigenza,  intervenendo  con  le  opportune riforme.  La  Giustizia  amministrativa  oggi  si  trova  comunque  impegnata  in  uno  sforzo  di  coordinamento con le altre istituzioni del Paese, come sede di segnalazione di quelle  distorsioni  che  compromettono  la  logica  del  sistema,  assecondando,  ovunque  è  possibile,  e  con  i  limiti  della  funzione  istituzionale,  ogni  commendevole  impegno  delle  Pubbliche  Amministrazioni  verso  il  progresso  del  sistema,  ma  contrastando  decisamente  quelle  posizioni  che  –  come  già  cennato  ‐  possano  apparire  come  ostruzionistiche  e  sforzandosi  di  non  divenire,  d’altro  lato,  essa  stessa  causa  di  disturbo all’esercizio istituzionale dei centri pubblici di potere, nella loro azione che  deve andare avanti senza sofistici intralci.  Dubito  infatti  che,  alla  stregua  della  complessa  normativa  attuale,  sia  possibile  pervenire  ad  un  prodotto  –  atto  amministrativo  –  assolutamente  immune  da  vizi  formali,  per  il  che  sta  alla  magistratura  amministrativa  comparare  il  senso  letterale  dei  provvedimenti,  rispetto  al  fine  per  il  quale  l’atto  è  emanato,  ed  in  tal  senso  superare  possibili  vizi,  di  per  sé,  irrilevanti,  onde  non  compromettere  il  costrutto  generale dell’azione amministrativa.  Non è compito del giudice amministrativo praticare la “caccia all’errore”, come ci ha  insegnato il Pres. De Lise, che ha poi evidenziato come l’azione amministrativa deve  sempre porsi il problema del giusto ed armonico contemperamento con le posizioni  soggettive  private,  individuando  le  più  opportune  vie  di  realizzazione,  tali  da  non  comportare ingiustificate compressioni dei diritti del cittadino.  Ed  in  questo  senso  può  comprendersi  quanto  altamente  efficiente  è  il  contributo  recato dalla Avvocatura per ricondurre a legalità ed equità l’azione amministrativa. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

78


N o t e e  Commenti 

E tornando più strettamente al tema annunciato della “crisi” del diritto, Paolo Grossi  ha prospettato un netto superamento della tradizionale configurazione del potere.  La sovranità nazionale che detta le Leggi, guarda oggi ad un diritto non più imposto,  ma condiviso.  Un diritto che “viene dal basso” e non più dall’alto.  Nella  concezione  generale,  il  diritto,  come  abbiamo  appreso  nei  nostri  studi,  si  riconduceva ad un fattore statalista.  Il  potere  politico,  configurava  le  regole  di  comando  come  espressione  di  proprie  finalità in chiave di controllo politico sul cittadino, confinandolo in una situazione di  obbedienza, inquadrato in una sfera passiva, sotto la stretta vigilanza di un potere –  sovente  non  condiviso,  che  perseguiva  finalità  proprie,  con  scarso  riguardo  alle  posizioni private individuali, considerate come mere occasioni di normazione.  In questo quadro il diritto costituiva una sorta di “scienza pura”, che non si poteva  occupare della possibile conflittualità tra diritto astratto e diritto vivente.  Il diritto dello scorso secolo ha infatti costruito un simbolo altamente sintomatico di  queste finalità, nei “codici”, come espressione di un sistema coerente di comandi e la  complessità della vita sociale aveva determinato una corrispondente complessità del  sistema di diritto, articolata sulla disciplina di situazioni giuridiche estenuantemente  e  cavillosamente  regolate,  che  dovevano  essere  compresse  in  quella  gabbia  normativa, che poi il Giudice era chiamato a rispettare e far rispettare.  Ma ad un certo punto della evoluzione storica – e siamo ai giorni nostri – la società  ha  preso  una  propria,  autonoma  via,  si  divarica  e  si  allontana  dal  sistema  autoritaristico del diritto tradizionale.  Il fenomeno ha radici lontane, se si pensa che già Santi Romano, forse il più grande  Giurista del Paese, nel 1909, in un discorso a Pisa aveva illustrato il rapporto tra Stato  moderno  e  crisi”,  anticipando  di  oltre  un  secolo  un  fenomeno  che  oggi  affiora  con  diffusa consapevolezza.  E parlava di crisi perché, fin da allora, le formazioni sociali aspiravano a fare diritto,  prevenendo  un  fattore  enormemente  sviluppatosi  nei  nostri  tempi,  e  soprattutto  al’estero, ponendosi in vivace polemica con la astrattezza di un diritto codicistico che  contempla sostanzialmente ipotesi di “cittadino astratto”, cittadino “tipo”. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

79


N o t e e  Commenti 

Oggi,  rispetto  al  modello  teorico,  si  avvalora  prepotentemente  “il  fatto”  come  momento di attualità, di vita, e di stretta contingenza, che attende supporto e non più  limite  e  regolamentazione  nel  diritto,  così  compromettendo  quel  profilo  della  astrattezza del diritto che costituiva un predicato distintivo della funzione legislativa.  Già  Irti  e  von  Hayek  avevano  parlato  di  crisi  della  codicistica  e  dell’avvento  della  decodificazione e della prevalenza della regolamentazione del mercato rispetto ai fini  additati dalla tradizione.  L’economia è oggi la vera fonte del diritto e della legge.  Lo  Stato,  come  fondamentale  artefice  delle  regole,  subisce  questo  condizionamento  ed un correlativo forte ridimensionamento, quello che Capograssi aveva individuato  parlando di “Stato come gigante scoronato” in riscontro a tendenze che reclamavano  “più società” e meno Stato.  Il  diritto  non  dovrà  più  essere  mero  “comando”,  ma  “ordinamento”,  cessando  di  costituire  un  puro  prodotto  elitario,  derivante  dalla  autorità  e  quindi  dal  potere,  o  meglio da un certo “potere” di un “certa epoca” e con “certi” fini contingenti.  La  genesi  del  diritto  si  evolverà  sempre  più  prepotentemente  come  espressione  di  una sovranità popolare che chiede la effettiva tutela dei propri bisogni e sempre più  ampie  opportunità,  anche  attraverso  l’affermazione  del  concetto  nuovo  del  diritto:  “gli interessi diffusi”.  I  codici  e  le  leggi  non  sono  più  solamente  “cataloghi”  di  prescrizioni,  ma  devono  rispondere nella loro concezione e nella loro interpretazione, ai fattori che la Società  vede accolta nella Costituzione, come voce della società civile.  Un  esempio  particolarmente  eloquente  di  questo  progredire  del  diritto,  si  legge  nel  fondamentale  art.  3  della  Costituzione,  dove  è  detto  che  costituisce  “compito  della  Repubblica  rimuovere  gli  ostacoli  di  ordine  economico  e  sociale  che  limitando  di  fatto  la  libertà  e  l’eguaglianza  dei  cittadini,  impediscono  il  pieno  sviluppo  della  persona  umana  e  l’effettiva  partecipazione  di  tutti  i  lavoratori  all’organizzazione  politica economica e sociale del Paese”.  E così pure l’art. 4 dove è detto che “ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo  le proprie possibilità e la propria scelta, una attività o una funzione che concorra al  progresso materiale o spirituale della Società”. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

80


N o t e e  Commenti 

Ed attenzione alle parole: prima si parlava di “Paese”, ora di “Società”.  Ed  ancora  l’art.  2  ove  è  detto  che  la  Repubblica  richiede  l’adempimento  dei  doveri  inderogabili di solidarietà politica economica e sociale” garantendo diritti invilolabili  dell’uomo,  sia  come  singolo  sia  nelle  formazioni  sociali  in  cui  si  svolge  la  sua  personalità.  La  persona  è  dunque  al  centro  del  sistema.  La  persona  e  così  pure  l’impresa  come  espressione della sua proiezione nel mercato.  Ce lo aveva detto Rodotà nell’opera commentata lo scorso anno.  Ma, a fronte di tanto elevati precetti costituzionali, il sistema giudiziario tutto, deve  interrogarsi  se  la  propria  azione  sia  coerente  con  questi  principi  e  se  in  ogni  affare  giudiziario  trattato,  essi  si  siano  realizzati  e  se  sussista  un  continuo  scrupoloso,  consapevole, coerente, vigile impegno nella quotidiana pratica giudiziaria.  I  nuovi  valori  sono  ormai  enunciati  e  vanno  oltre  allo  stretto  precetto  normativo,  fermi nel loro aspetto cartaceo, attendendo da tempo una rilettura alla luce dei nuovi  scenari che appunto, esigono fattori non più di validità, ma di “valore”.  Oggi la spinta verso questo obiettivo trova un nuovo fattore propulsivo: l’Europa “  Il cittadino, nell’ottica europea è infatti costruito come “consumatore”, non è più un  soggetto astratto e questa impostazione distrugge la obsoleta visione statalistica del  diritto sotto il profilo apodittico della “dura lex sed lex”.  Non regge – lo dichiara Grossi ‐ la gerarchia delle fonti, perché la società civile non  riconosce altra priorità che non quella del proprio bisogno e delle proprie esigenze e  si orienta verso quei centri normativi che rispondono a questi valori.  Il nuovo tessuto in cui il nuovo “diritto” si inserisce è oggi la rivoluzione digitale.  In essa il trinomio, (“diritto – politica – stato”) ‐ viene compromesso.  Il  diritto  odierno  non  vuole  intralci,  perché  l’economia  non  vuole  frontiere  ed  è  a  questo proposito che Paolo Grossi parla di “diritto sconfinato” in quanto il panorama  giuridico  è  ormai  globalizzato  e  il  nostro  diritto  e  la  nostra  giurisprudenza  devono  rispondere a esigenze sopranazionali, favorire le legittime aspettative di una società  che è divenuta multi razziale, e soprattutto, si ripete, sopranazionale. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

81


N o t e e  Commenti 

Il  diritto  interno  non  può  quindi  contrastare,  per  esigenza  di  proprie  esclusive  simmetrie  logiche,  che  vengono  da  una  passato  obsoleto,  la  regolamentazione  di  rapporti  che  vedono  in  campo,  soggetti  non  italiani,  che  ben  frequentemente  disertano il nostro scenario economico, per la complessità delle nostre regole e delle  nostre  strutture  e  dei  nostri  provvedimenti  giudiziari  che  quelle  complesse  regole  attuano, in un rituale obsoleto e sovente  giudicato, anche ottuso, quindi ricusato.  In  realtà,  sostiene  Grossi,  il  diritto,  il  buon  diritto,  sarebbe  il  “salvataggio”  della  società civile.  Ma un diritto non cristallizzato, ma flessibile e la cui realizzazione va affidata ad un  giudice che deve fare sforzi di natura psicologica, per superare una diffusa pigrizia  mentale, avendo le facoltà per agire in tal senso, la formazione, l’impegno.  La crisi del diritto, e infatti la crisi del “nostro diritto” e della nostra giurisprudenza,  che non risponde più, in larga parte, alle esigenze sociali e costituisce un freno e non  un acceleratore del sistema.  L’attuale domanda di giustizia non è più compatibile con la civiltà codicistica e con le  regole  fisse  e  immutabili  ed  in  attesa  di  uno  sforzo  di  ricomposizione  che  deve  conformare il “nuovo diritto”, la supplenza è affidata alla giurisprudenza, nell’ottica  di  una  interpretazione  del  diritto  come  disegnato  da  principi  tendenziali  di  “giustizialita”, anche oltre il ristretto dato di legge positivo.  La legge, come concezione umana, vale, se serve, e non può essere il paravento per  finalità che derivano non da opportunità, ma da un fattore di forza, espressione dei  tanti poteri che lo ispirano ed impongono.  In  questo  senso,  il  primato  della  giurisprudenza,  e  nella  proiezione  europea  del  diritto  è  ben  espresso  dalla  supremazia  della  Corte  di  Lussemburgo  che  è  più  importante  e  più  incisiva  della  stessa  Commissione  operando  per  la  conformazione  progressiva degli orientamenti statali, più del potere regolamentare.  La giurisprudenza supera quindi il potere legislativo.  La  Commissione  sa  infatti  a  priori,  che  il  suo  deliberato  dovrà  rispondere  ad  un  giudice,  che  avrà  facoltà  di  cancellarlo  se  in  contrasto  con  i  “principi”  del  diritto  europeo e con la sua giurisprudenza. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

82


N o t e e  Commenti 

Se  prima  del  diritto  europeo  i  “fatti”,  che  sono  il  perimetro  delle  controversie,  venivano  subordinati  ed  orientati  dalle  regole  e  la  validità  di  queste  era  misurata  a  fronte di canoni, oggi l’“effettività” diviene severo arbitro del teatro e la dimensione  giuridica  è  incentrata  sull’individuo,  cittadino,  si  è  detto,  consumatore,  il  tutto  con  una importante connotazione che la letteratura giuridica si distacca sempre più dalle  terminologie e dagli schemi del diritto romano, per diventare un sistema giuridico ed  economico la cui lingua è l’inglese.  Dunque  il  diritto  non  è  più  una  reliquia  imbalsamata  di  competenza  di  una  archeologia  giuridica  dai  riti  obsoleti.  Deve  conformarsi  all’area  sovranazionale  in  cui si inserisce per acquistare credito sugli scenari europei.  E  come  diritto  di  ispirazione  europea  è  un  diritto  che  viene  dal  basso  ed  è  “giurisdizionalmene validato e controllato”, come forse avrebbe affermato Salvatore  Satta.    Ma è da chiedersi, ritornando all’interrogativo già posto, il Giudice amministrativo,  almeno per parlare di questo, risponde a questi nuovi approdi?  Il  bagaglio  culturale  tradizionale  ed  il  vecchio  arsenale  operativo,  può  ritenersi   appropriato al salto culturale cui è chiamato ?  Dopo gli studi accademici, la sua formazione professionale è ancorata essenzialmente  alla  salvaguardia  di  un  diritto  prospettato  come  simulacro  intangibile  per  cui  la  norma è di per sé garanzia di giustizia. Ma è così?  Dobbiamo  essere  soltanto  operai  nella  fabbrica  di  sentenze  o  possiamo  rendere  un  più ampio servizio?  Il primo  passo  verso un costruttivo futuro  è  la piena  attuazione  del  diritto  europeo  che  è  un  fattore  fortemente  innovativo,  deplorevolmente  negletto  nelle  nostre  aule  giudiziarie,  mentre  esso  costituisce  “proprio  quel  nuovo  ordine”  che  per  noi  si  profila,  specialmente  per  quando  la  crisi  sarà  finita,  e  quando  potranno  essere  superate molte delle nostre posizioni mentali e culturali stantie.  Dobbiamo inoltre imparare ad attuare ed avvalerci dei molti benefici che ci spettano.  L’Europa non è soltanto il limite del 3 % del PIL.  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

83


N o t e e  Commenti 

Offre occasioni di giustizia e di promozione sociale che non riusciamo a cogliere.  La  giurisprudenza  nazionale,  insiste  infatti  ottusamente  ad  es.,  su  obsoleti  concetti  quali la colpa dell’Amministrazione in riferimento alle richieste di risarcimento danni  per illegittimo esercizio del potere, quando il profilo psicologico è del tutto svalutato  dalla giurisprudenza europea. (vedi sentenza Cons. Stato).  Non  occorre  trovare  colpevoli,  occorre  risarcire  i  danni  e  non  è  quindi  necessario  ricercare un soggetto individuale o collettivo, reprobo da punire.  In questa nuova luce che viene dall’Europa, il Giudice amministrativo non deve più  essere  il  puro  esegeta  di  norme  astratte  sotto  l’ombrello  protettivo  dello  Stato  nazionale.  Egli, è chiamato ad essere prima di tutto giurista e poi anche giudice, aggiornando il  suo bagaglio professionale al divenire che è peraltro già in atto, ricercando il fine di  certezze dei diritti oltre le ondivaga normativa canonica.  Per  questo  impegno  occorre  superare,  lo  stretto  tecnicismo,  andare  oltre  il  valore  puramente  grammaticale  delle  norme,  per  costruire  un  sistema  di  integrazione  di  sinergia e di complementarizzazione rispetto alla Amministrazione che deve trovare  nel suo giudice non un severo censore, ma un punto di riferimento collaborativo per  le giuste finalità.  Concludendo,  la  pressante  richiesta  pressante  di  un  “nuovo  diritto”  che  nasce  dai  bisogni e non dalla ricerca di simmetrie giuridiche e compiacimenti dogmatici, esige,  in  molti  settori,  un  impegno  legislativo  che  corrisponda,  con  piena  aderenza,  allo  stato  della  crisi  economica  e  sociale  e  guardi  al  suo  superamento  e  che  non  può  essere assolto dalla sola giurisprudenza.  Occorrono  le  riforme  che  attendiamo  e  che  dovranno  essere  riforme  ma  non  sconvolgimenti. Riforme che vengano da adeguate ponderazioni e per le quali deve  valere l’imperativo di Luigi Einaudi: prima conoscere e poi riformare.  E  poiché  si  è  tanto  parlato  di  crisi  e  riforme,  vorrei  citare,  un  brano  attualmente  significativo e sintomaticamente aderente a quanto fin qui detto.  Brano  che  potrà  essere  noto  a  molti,  ma  che  richiamo  per  il  suo  intrinseco  valore  e  per la autorevolezza del suo autore: 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

84


N o t e e  Commenti 

cambiare il problema in opportunità!  Ecco il testo:  “non possiamo pretendere che le cose cambino se continuiamo a fare le stesse cose”.  La  crisi  può  essere,  non  un  pregiudizio,  ma  una  benedizione  per  le  persone  e  le  Nazioni, perché la crisi porta progresso.  La creatività nasce dall’angoscia come il giorno nasce dalla notte oscura. E’ nella crisi  che sorge l’inventiva, le scoperte, la grande strategia.  Chi attribuisce alla crisi i suoi fallimenti e difficoltà, da più valore ai problemi che alle  soluzioni.  La  vera  crisi  è  quella  della  incompetenza.  L’inconveniente  delle  persone  e  delle  Nazioni è la pigrizia nel cercare le vie di uscita.  Senza crisi non ci sono sfide e la vita è una lenta agonia.  Senza crisi non c’è merito e nella crisi può emergere il meglio di ognuno.  L’unica crisi pericolosa è la tragedia di non voler lottare decisamente per superarla,  perché la crisi, viene, per essere superata.  Albert Einstein 1931  Il che vale anche per la crisi del diritto.                 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

85


A n a l i si  N ormat i v a  

                 

  ANALISI NORMATIVA                   

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

86


A n a l i si  N ormat i v a  

Diritto europeo ed affidamenti di servizi in  convenzione ad associazioni di volontariato    di Cinzia Papi    Sommario: 1. Premessa; 2. Quadro normativo di riferimento e primo monito della Corte di  Giustizia (sentenza 29 novembre 2007, causa C‐119/06); 3. Sulla partecipazione alle gare delle  associazioni  di  volontariato:  l’orientamento  restrittivo;    4.  Segue:  il  revirement  della  giurisprudenza;  5.  Il  rinvio  pregiudiziale  del  Consiglio  di  Stato  e  le  recenti  conclusioni  dell’Avvocato  Generale  nella  causa  C‐113/13;  6.  Considerazioni  conclusive:  spunti  per  un  possibile  contemperamento  degli  interessi,  nell’ordinanza  n.  161/14  del  Tar  Piemonte  di  rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia.    

1. Premessa  Dal 13 maggio il Governo ha posto in pubblica consultazione un documento avente  ad oggetto “Linee Guida per una riforma del terzo settore”41, in vista della stesura di un  disegno  di  legge  delega,  del  quale  è  già  prevista  l’approvazione  dal  Consiglio  dei  Ministri, il giorno 27 giugno 2014.   Tra gli obiettivi dichiarati vi sono anche quelli di “ricostruire le fondamenta giuridiche,  definire  i  confini  e  separare  il  grano  dal  loglio”  e  “sgomberare  il  campo  da  una  visione  idilliaca  del  mondo  del  privato  sociale,  non  ignorando  che  anche  in  questo  ambito  agiscono  soggetti  non  sempre  trasparenti  che  talvolta  usufruiscono  di  benefici  o  attuano  forme  di  concorrenza  utilizzando  spregiudicatamente  la  forma  associativa  per  aggirare  obblighi  di  legge”. A tal fine, si prevede un articolato sistema di interventi, nel quale è compreso  anche  l’aggiornamento  della  legge  n.  266/91,  mediante  l’introduzione  di  criteri  più  trasparenti nel sistema di affidamento in convenzione dei servizi al volontariato.  Pertanto,  torna  di  interesse  il  tema  della  compatibilità  con  il  diritto  europeo  degli  affidamenti  di  servizi  in  convenzione  alle  associazioni  di  volontariato  ed,  in  vista  dell’imminente riforma, sembra utile fare il punto delle tesi da ultimo sostenute, sia 

                                                             41

 Il documento è reperibile dal link http://www.governo.it/Notizie/Palazzo%20Chigi/dettaglio.asp?d=75603. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

87


A n a l i si  N ormat i v a  

dalla  giurisprudenza  amministrativa  che  dalla  Corte  di  Giustizia,  dando  conto  dell’ampio e risalente dibattito che si è sviluppato intorno alla questione.   E’  di  tutta  evidenza  che  si  tratta  di  una  tematica  tanto  delicata  quanto  complessa,  come  dimostra  la  circostanza  che,  al  riguardo,  si  siano  più  volte  pronunciati,  oltre  alla Corte di Giustizia ed alla giurisprudenza nazionale – che non ha mancato di far  registrare repentini cambiamenti di orientamento ‐ anche l’Autorità per la vigilanza  sui contratti pubblici e l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.    2.  Quadro  normativo  di  riferimento  e  primo  monito  della  Corte  di  Giustizia  (sentenza 29 novembre 2007 causa C‐119/06)  Il  favor  riconosciuto  dal  legislatore  italiano  agli  enti  di  volontariato  operanti  in  particolare  nel  settore  sanitario  trova  fondamento  nel  dovere  inderogabile  di  solidarietà  sociale  di  cui  all’art.  2  della  Costituzione  e  nel  riconoscimento  operato  dall’art. 118 del principio di sussidiarietà.   Infatti, già con la l. n. 833/1978 istitutiva del sistema sanitario nazionale si è previsto  che  ʺI  rapporti  fra  le  unità  sanitarie  locali  e  le  associazioni  del  volontariato  ai  fini  del  loro  concorso  alle  attività  sanitarie  pubbliche  sono  regolati  da  apposite  convenzioni  nellʹambito  della programmazione e della legislazione sanitaria regionaleʺ (cfr. art. 45).  Con  la  legge  quadro  sul  volontariato  n.  266/91,  il  legislatore  ha  definito  all’art.  2  l’attività di volontariato “quella prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite  lʹorganizzazione  di  cui  il  volontario  fa  parte,  senza  fini  di  lucro  anche  indiretto  ed  esclusivamente per fini di solidarietà“;  la stessa legge ha poi incluso nella definizione di  organizzazione  di  volontariato,  ogni  organismo  costituito  per  svolgere  la  predetta  attività  “che  si  avvalga  in  modo  determinante  e  prevalente  delle  prestazioni  personali,  volontarie  e  gratuite  dei  propri  aderenti”.  Le  associazioni  di  volontariato  pur  essendo  libere  nella  scelta  della  forma  organizzativa  hanno  l’obbligo  di  prevedere  nellʹatto  costitutivo  o  nello  statuto  “lʹassenza  di  fini  di  lucro,  la  democraticità  della  struttura,  lʹelettività  e  la  gratuità  delle  cariche  associative  nonché  la  gratuità  delle  prestazioni  fornite  dagli  aderenti,  i  criteri  di  ammissione  e  di  esclusione  di  questi  ultimi,  i  loro  obblighi  e  diritti….”.   L’art.  5  della  legge  quadro  in  esame  dispone,  altresì,  che  le  organizzazioni  di  volontariato traggono le risorse economiche da “rimborsi derivanti da convenzioni” e da 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

88


A n a l i si  N ormat i v a  

“entrate derivanti da attività commerciali e produttive marginali”. Infine, l’art. 7 disciplina  le convenzioni prevedendo che: “Lo Stato, le Regioni, le province autonome, gli enti locali  e  gli  altri  enti  pubblici  possono  stipulare  convenzioni  con  le  organizzazioni  di  volontariato  ….che  dimostrino  attitudine  e  capacità  operativa.  Le  convenzioni  devono  inoltre  prevedere  forme  di  verifica  delle  prestazioni  e  di  controllo  della  loro  qualità  nonché  le  modalità  di  rimborso delle spese.”  In seguito, con la l. n. 328/2000 ʺLegge quadro per la realizzazione del sistema integrato di  interventi  e  servizi  socialiʺ  è  stato  confermato  che,  proprio  attraverso  il  convenzionamento  ed  esercitando  le  attività  previste  nel  proprio  statuto,  le  associazioni di volontariato svolgono un ruolo attivo e di primaria importanza anche  nella programmazione degli interventi insieme a enti locali, Regioni e Stato.   Diversamente  da  quanto  previsto  per  le  convenzioni  di  cui  all’art.  5  della  l.  n.  381/1991, che possono essere stipulate con le cooperative sociali cc.dd. di tipo b)42, la  legislazione  nazionale  in  tema  di  volontariato  non  contiene,  però,  alcuna  disposizione  di  coordinamento  con  la  disciplina  europea  in  materia  di  appalti  e  di  concessioni di servizi, neanche per le ipotesi in cui si tratti di affidamenti di importo  superiore  alle  soglie  di  rilevanza  europea  o  che,  comunque,  possono  presentare  un  interesse transfrontaliero.  Nel tempo, le Regioni si sono dotate di proprie legislazioni attuative, confermando il  riconoscimento del rilievo del terzo settore ed autorizzando gli enti locali a stipulare,  in via prioritaria, con le organizzazioni di volontariato convenzioni per l’erogazione  di  prestazioni  nel  settore  sanitario  o  di  altri  servizi  pubblici.  Tuttavia,  anche  nelle  legislazioni  regionali  non  si  prevede  alcuna  forma  di  limitazione  o  di  contemperamento con le disposizioni europee; pertanto, in diverse occasioni le Corte  di  Giustizia  è  già  stata  chiamata  a  pronunciarsi  in  via  pregiudiziale  sulla  compatibilità  con  le  norme  ed  i  principi  del  Trattato,  delle  normative  regionali,  in  base alle quali ‐ per lo più nell’ambito del settore sanitario o dei servizi alla persona ‐  si  è  proceduto  all’affidamento  diretto  di  servizi  in  convenzione,  senza  il  previo  esperimento  di  alcuna  forma  di  confronto  competitivo.  In  particolare,  la  Corte  di                                                               L’art.  5  della  legge  n.  381/1991 prevede  che  “Gli  enti  pubblici,  compresi  quelli  economici,  e  le  società  di  capitali  a  partecipazione  pubblica,  anche  in  deroga  alla  disciplina  in  materia  di  contratti  della  pubblica  amministrazione,  possono  stipulare convenzioni con le cooperative che svolgono le attività di cui allʹarticolo 1, comma 1, lettera b), ovvero con analoghi  organismi aventi sede negli altri Stati membri della Comunità europea, per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli socio‐ sanitari  ed  educativi  il  cui  importo  stimato  al  netto  dellʹIVA  sia  inferiore  agli  importi  stabiliti  dalle  direttive  comunitarie  in  materia di appalti pubblici, purché tali convenzioni siano finalizzate a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate  di  cui  allʹarticolo  4,  comma  1”.  Al  riguardo,  si  vedano  la  deliberazione  dell’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  di  lavori, servizi e forniture n. 34/2011 e la determinazione n. 3/2012.  42 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

89


A n a l i si  N ormat i v a  

Giustizia è stata chiamata a valutare la conformità di detti affidamenti, rispetto alla  direttiva 2004/18/CE, secondo la quale quando si è in presenza di un contratto a titolo  oneroso,  concluso  in  forma  scritta  tra  un  imprenditore  (nel  significato  fornito  dalla  stessa  direttiva)  ed  un’amministrazione  aggiudicatrice  avente  per  oggetto  l’esecuzione  di  un  servizio,  deve  trovare  applicazione  la  disciplina  dettata    per  l’affidamento del relativo contratto.  In base alla direttiva 2004/18/CE ed al codice dei contratti, poi, i servizi sanitari pur  essendo inclusi nell’Allegato IIB sono comunque soggetti alla disciplina recata per il  relativo  affidamento  dagli  artt.  20  e  27  del  codice,  disposizione  quest’ultima  che  richiama  il  rispetto  dei  principi  di  economicità,  efficacia,  imparzialità,  parità  di  trattamento, trasparenza e proporzionalità.  Così, nella nota sentenza 29 novembre 2007 (causa C‐119/06)43, la Corte di Giustizia  aveva  esaminato  l’accordo  quadro  concluso  –  in  deroga  alle  disposizioni  che  regolano l’affidamento degli appalti ‐ dalla Regione Toscana e dalle Asl locali con la  Confederazione  delle  Misericordie  d’Italia,  l’Associazione  Nazionale  Pubbliche  Assistenze  e  la  Croce  Rossa  Italiana44,  per  lo  svolgimento  di  attività  di  trasporto  sanitario; il giudice nazionale ha sollecitato la Corte a verificare se l’accordo quadro  de  quo,  presentasse  o  meno  le  caratteristiche  di  un  appalto  pubblico,  ai  sensi  della  normativa  comunitaria  sui  servizi,  e  cioè  se  esso  fosse  –  appunto  ‐  un  contratto  a  titolo  oneroso,  stipulato  in  forma  scritta,  tra  un  prestatore  di  servizi  e  un’amministrazione aggiudicatrice.                                                                 Al riguardo, si veda A. Albanese, “Lʹaffidamento di servizi socio‐sanitari alle organizzazioni di volontariato e il diritto comunitario: la  Corte di Giustizia manda un monito agli enti pubblici italiani”, in Riv. It. Dir. Pubbl. Comm., 2008, 6, 1453  44  Sulla  base  di  disposizioni  attualmente  in  vigore  ‐  d.p.r.  31  Luglio  1980,  n.  613  e  d.p.c.m.  6  maggio  2005,  n.  97  ‐  la  giurisprudenza  amministrativa  ha  riconosciuto  alla  Croce  Rossa  Italiana  natura  giuridica  differente  da  quella  delle  altre  associazioni  di  diritto  privato  che  operano  nel  settore  sanitario,  trattandosi  di  ente  pubblico.  Peraltro,  in  forza  di  espressa  previsione  del  proprio  statuto,  la  CRI  non  può  stipulare  contratti  di  appalto,  né  partecipare  a  gare  pubbliche  indette  per  lʹaggiudicazione di servizi a titolo oneroso, bensì può svolgerli in base a convenzioni. Proprio in ragione della natura pubblica  di  questo  ente,  la  giurisprudenza  ha  ricondotto  le  convenzioni  sottoscritte  dalla  CRI,  nell’alveo  di  quelle  stipulate  ai  sensi  dell’art.  15,  l.  n.  241  del  1990,  ritenendole  una  forma  consentita  –  anche  in  base  ai  principi  comunitari  ‐  di  cooperazione  orizzontale tra amministrazioni aggiudicatrici (sul punto, Consiglio di Stato Sez. II sentenza 9 agosto 2011, n. 4720  T.A.R. Lazio  Roma Sez. I, 1 ottobre 2010, n. 32649, Consiglio di Stato  sez. V, 30 settembre 2009, n. 5891 TAR Lazio sentenze  27 novembre  2012 nn. 9843, 9844, 9845, 9846 e 9847).   Con  il  d.lgs.  28  settembre  2012,  n.  178  recante  “Riorganizzazione  dellʹAssociazione  italiana  della  Croce  Rossa  (C.R.I.),  a  norma  dellʹarticolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183” – la cui entrata in vigore è stata da ultimo posticipata  dalla l. 30 ottobre 2013 n.  125 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto‐legge 31 agosto 2013, n. 101 ‐ si è previsto che dal 1° gennaio 2015, le  funzioni  esercitate  dall’Associazione  italiana  Croce  Rossa  (lʹattuale  CRI)  passano  alla  costituenda  Associazione  della  Croce  Rossa Italiana che diverrà a tutti gli effetti un soggetto di diritto privato (seppure di interesse pubblico), riconducibile ‐ secondo  quanto chiarito nella relazione illustrativa del provvedimento ‐ nel novero delle associazioni di promozione sociale (l. n. 383 del  7 dicembre 2000). Tuttavia, secondo l’art. 1 comma 6 del già richiamato d.lgs. “LʹAssociazione, anche per lo svolgimento di attività  sanitarie  e  socio  sanitarie  per  il  Servizio  sanitario  nazionale  (SSN),  può  sottoscrivere  convenzioni  con  pubbliche  amministrazioni,  partecipare a gare indette da pubbliche amministrazioni e sottoscrivere i relativi contratti. Per lo svolgimento delle attività di cui al presente  articolo,  le  pubbliche  amministrazioni  di  cui  allʹarticolo  1,  comma  2,  del  decreto  legislativo  30  marzo  2001,  n.  165  sono  autorizzate  a  stipulare convenzioni prioritariamente con lʹAssociazione”.   43

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

90


A n a l i si  N ormat i v a  

Pur avendo respinto il ricorso, in questo precedente la Corte ha disatteso l’argomento  sviluppato  dalla  difesa  della  Repubblica  Italiana  al  fine  di  sottrarre  gli  accordi  in  questione  alla  regola  dellʹevidenza  pubblica,  ossia  quello  afferente  la  natura  non  onerosa  di  tutti  gli  accordi,  implicanti  soltanto  un  rimborso  delle  spese  sostenute.  Infatti, al riguardo la Corte di Giustizia ha concluso che ʺnella fattispecie, se è vero che il  lavoro  delle  persone  che  effettuano  i  trasporti  sanitari  in  parola  non  è  retribuito,  risulta  nondimeno  dagli  elementi  sottoposti  alla  Corte  che  i  pagamenti  previsti  dalle  pubbliche  autorità interessate superano il semplice rimborso delle spese sostenute per fornire i servizi di  trasporto sanitario controversiʺ.   Sicchè,  nella  pronuncia  richiamata  la  possibile  riconducibilità  dell’affidamento  all’ambito  di  applicazione  delle  direttive  sugli  appalti  si  fondava  sulla  circostanza  che  il corrispettivo  versato alle associazioni di volontariato potesse non limitarsi ad  un  mero  rimborso  delle  spese  sostenute;  non  è  stato  affrontato    il  tema  delle  convenzioni  che  prevedono  esclusivamente  la  restituzione  di  quanto  effettivamente  speso per l’erogazione del servizio.  Successivamente,  il  sistema  delle convenzioni è stato esaminato anche  dall’Autorità  per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, nella deliberazione  n. 35 del 9 marzo 2011, ove è stato evidenziato che “l’affidamento dei servizi di trasporto  sanitario  in  via  prioritaria  mediante  convenzionamento  con  le  associazioni  di  volontariato  accreditate  (così  come  delineato  nella  normativa  regionale  esaminata),  non  ha  le  caratteristiche della procedura negoziata senza bando, ovvero di un affidamento preceduto da  un invito ad almeno cinque concorrenti; pertanto, non risulta conforme al regime procedurale  al  quale  deve  soggiacere  ai  sensi  degli  artt.  20  e  27  del  Codice  dei  Contratti.  Tale  forma  di  affidamento  mediante  convenzionamento,  nella  misura  in  cui  non  prevede  alcuna  forma  di  procedura  competitiva  nemmeno  per  l’accreditamento  delle  associazioni,  si  atteggia  quale  affidamento  diretto  che,  come  tale,  non  è  compatibile  con  i  principi  generali  di  libera  concorrenza, imparzialità di trattamento, trasparenza e proporzionalità sopra richiamati”. Ad  ogni modo, tenuto conto di quanto sostenuto nella sentenza della Corte di Giustizia  appena richiamata si è anche rilevato che “Tale conclusione potrebbe venir meno laddove  venisse appurata la natura non onerosa delle convenzioni sottoscritte con le organizzazioni di  volontariato ai fini della erogazione dei servizi di trasporto sanitario”.  Sul  tema  del  convenzionamento  diretto  nel  settore  del  trasporto  sanitario  in  emergenza,  si  è  registrata  anche  la  posizione  critica  dell’Autorità  Garante  della 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

91


A n a l i si  N ormat i v a  

concorrenza  e  del  mercato  sostenuta  in  alcuni  provvedimenti,  nei  quali  è  stato  richiamato il già citato precedente del giudice comunitario45.    3.  Sulla  partecipazione  alle  gare  delle  associazioni  di  volontariato:  il  primo  orientamento restrittivo   Oltre al motivo concernente l’oggetto della convenzione e la sua natura non onerosa,  la  difesa  erariale  italiana  aveva  prospettato  innanzi  alla  Corte  di  Giustizia  un  ulteriore  argomento  a  sostegno  della  legittimità  della  convenzione  stipulata  dalla  Regione Toscana; infatti, anche la natura non commerciale dei soggetti affidatari – le  associazioni di volontariato – non permetteva di concludere che, nel caso esaminato,  si fosse al cospetto di un affidamento soggetto alle cautele procedurali proprie degli  appalti, secondo la disciplina europea.   In  sostanza,  è  stato  sostenuto  che  le  associazioni  di  volontariato  non  rientrano  nel  novero degli operatori commerciali, in quanto non svolgono attività di impresa con  finalità di lucro.   Di  talché,  se  da  un  lato  si  concludeva  per  la  legittimità  del  ricorso  al  convenzionamento  diretto  in  ragione  della  peculiare  natura  soggettiva  delle  associazioni  di  volontariato,  dall’altro  sulla  base  alle  medesime  considerazioni,  si  escludeva  che  quest’ultime  potessero  partecipare  alle  gare  d’appalto.  Questa  tesi  è  stata  sostenuta  anche  dall’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici,  che  si  è  conformata ad un costante orientamento giurisprudenziale che ha ritenuto illegittima  la  partecipazione  alle  gare  di  appalti  pubblici  di  servizi  delle  associazioni  di  volontariato, di cui alla legge n. 266/1991, in quanto “l’espletamento di una procedura di  selezione del contraente fondata sulla comparazione delle offerte con criteri concorrenziali di  convenienza tecnica‐economica è apparsa inconciliabile con il riconoscimento alle associazioni  di  volontariato,  ex  art.  5  della  legge  n.  266/1991,  della  possibilità  di  usufruire  di  proventi  costituiti esclusivamente da “rimborsi derivanti da convenzioni”, che prescindono dalle regole  di  concorrenza,  nonché  da  “attività  commerciali  e  produttive  marginali”  svolte,  come  precisato dal DM 25 maggio 1995, “senza l’impiego di mezzi organizzati professionalmente  per fini di concorrenzialità sul mercato TAR Piemonte, Sez. II, 31 marzo 2006, n. 1604; TAR                                                               45

 Segnalazione n. AS385 del 29 novembre 2007, in merito all’istituzione della Azienda Regionale ARES 118 nella Regione Lazio;  l’argomento è stato poi ripreso nella segnalazione n. AS487 del 18 novembre 2008  ove si conclude che “nella prospettiva antitrust,  è sempre preferibile, anche in presenza di organizzazioni di ispirazione solidaristica ma che svolgono comunque attività economica, scegliere  il fornitore di servizi pubblici mediante procedure selettive”. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

92


A n a l i si  N ormat i v a  

Campania, Napoli, Sez. I, 21 marzo 2006, n. 3109; TAR Emilia Romagna, Bologna, Sez. II,  14 giugno 2005, n. 822)” (cfr. parere n. 29/2008)46.     4. Segue: il revirement della giurisprudenza   Anche in relazione all’argomento relativo alla natura soggettiva delle associazioni di  volontariato, la Corte di Giustizia aveva già svolto delle osservazioni critiche sempre  nel  richiamato  precedente  relativo  agli  accordi  quadro  sottoscritti  dalla  Regione  Toscana,  sostenendo  al  riguardo  che  ʺlʹassenza  di  fini  di  lucro  non  esclude  che  siffatte  associazioni esercitino unʹattività economica e costituiscano imprese ai sensi delle disposizioni  del  Trattato  relative  alla  concorrenzaʺ  (cfr.  punto  37  della  sentenza  29  novembre  2007,  causa C‐119/06).  Il rilievo si poneva nel solco già tracciato dalla Corte, attraverso quell’orientamento,  secondo  cui  la  definizione  comunitaria  di  impresa  non  si  fonda  su  presupposti  soggettivi quali la natura pubblica o privata dell’operatore ovvero la finalità di lucro  propria dell’organizzazione, ma su elementi oggettivi quali l’offerta di beni e servizi  sul mercato, anche quando questa non sia l’attività principale dell’organizzazione47.  Questa  linea  interpretativa  si  è  via  via  affermata  nelle  pronunce  della  Corte  di  Giustizia  insieme  al  corollario  della  irrilevanza  della  forma  giuridica,  ai  fini  della  partecipazione  alle  gare  d’appalto48.  Infatti,  l’estensione  delle  categorie  dei  soggetti  ammessi  alle  gare  d’appalto  si  è  ottenuta  proprio  attraverso  un’interpretazione  sostanziale della nozione di impresa, nel cui alveo sono stati ricondotti altri soggetti  che  svolgono  attività  economica  sul  mercato,  indipendentemente  dalla  struttura  organizzativa, dalla finalità di lucro o dalla natura pubblica.   Di  riflesso,  anche  la  giurisprudenza  amministrativa  nazionale  è  andata  nella  stessa  direzione riconoscendo la natura non tassativa dell’elenco dei soggetti ammessi alle 

                                                             46  In  senso  conforme,  anche  i  pareri  di  precontenzioso  dell’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  di  lavori,  servizi  e  forniture  nn. 266/2008 e 26/2009.  47 Si veda, ad esempio, con riferimento alle fondazioni bancarie, la sentenza della Corte di Giustizia 10 gennaio 2006, causa C‐ 222/04 Cassa di Risparmio di Firenze.  48  Nella  sentenza  18  dicembre  2007,  causa  C‐357/06,  Frigerio  Luigi  &  C.  Snc,  la  Corte  di  Giustizia  ha,  infatti,  concluso  che  la  normativa  comunitaria  non  consente  di  precludere  la  partecipazione  a  una  procedura  di  aggiudicazione  ai  candidati  od  offerenti che non hanno la forma giuridica corrispondente a una determinata categoria di persone giuridiche (nel caso trattato  quella delle società di capitali). 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

93


A n a l i si  N ormat i v a  

gare  d’appalto,  di  cui  all’art.  34  del  codice  dei  contratti  pubblici,  ed  ammettendo  la  partecipazione alle gare di fondazioni49 e di enti pubblici non economici.  Da  ultimo,  anche  con  riferimento  alle  associazioni  di  volontariato,  il  Consiglio  di  Stato ha concluso che “non è precluso partecipare agli appalti, ove si consideri che la legge  quadro sul volontariato, nell’elencare le entrate di tali associazioni, menziona anche le entrate  derivanti da attività commerciali o produttive svolte a latere, con ciò riconoscendo la capacità  di svolgere attività di impresa”50.   Nella stessa pronuncia si fa riferimento, fra l’altro, anche ai già citati pareri contrari  espressi dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, precedenti che, secondo  la  ricostruzione  del  Consiglio  di  Stato,  sono  da  ritenersi  superati  dal  successivo  orientamento  espresso  dalla  stessa  Autorità  riguardo  al  carattere  non  tassativo  dell’art.  34  del  codice  dei  contratti,  sebbene  con  particolare  riferimento  alla  partecipazione  alle  gare  d’appalto  da  parte  delle  Università.  Infatti,  nella  determinazione  n.  7/2010  recante  “Questioni   interpretative  concernenti  la  disciplina  dell’articolo  34  del  d.lgs.  n.  163/2006  relativa   ai  soggetti  a  cui  possono  essere  affidati  i  contratti pubblici”, l’Autorità ha affermato che operatore economico può essere anche  un  soggetto  senza  fine  di  lucro  che  operi  occasionalmente  sul  mercato  o  goda  di  finanziamenti pubblici; infatti, l’essere beneficiari di contribuzioni pubbliche o il non  perseguire  un  preminente  scopo  di  lucro,  non  sono  di  per  sé  cause  ostative  alla partecipazione a gare.   Pertanto,  sulla  base  degli  ultimi  orientamenti  della  giurisprudenza  e  dell’Autorità  ‐  che  fanno  propria  la  definizione  comunitaria  di  impresa,  non  suscettibile  di  tipizzazione  nell’elencazione  di  cui  all’art.  34  del  codice  dei  contratti  ‐  la  legittimazione  alla  partecipazione  alle  gare  d’appalto  delle  associazioni  di  volontariato, di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266 e di quelle di promozione sociale,  di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, non pare possa più mettersi in discussione.  

                                                              Cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 3897 del 16 giugno 2009; per un commento sia consentito rinviare a “Gare d’appalto:  via libera alle fondazioni” in Diritto e Pratica Amministrativa, settembre 2009, n. 9 pag. 40 e ss..  50 Cfr. Consiglio di Stato Sez. VI, sentenza n. 387 del 23 gennaio 2013; in senso conforme, si veda anche Cons. Stato Sez. V, 26  agosto  2010,  n.  5956  ed  il  commento  di  P.  Cerbo  “Appalti  pubblici  e  associazioni  di  volontariato:  la  concorrenza  fra  soggetti  disomogenei”, in Urbanistica e appalti, 2011, 3, pag. 335 e ss.        49

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

94


A n a l i si  N ormat i v a  

Nonostante  l’evoluzione  giurisprudenziale  della  quale  si  è  dato  conto,  il  quadro  normativo  nazionale  ‐  già  in  precedenza  esaminato  ‐  non  ha  subito  modifiche51;  pertanto, le associazioni di volontariato, possono avere accesso alle gare d’appalto ed  al  contempo,  in  ragione  delle  finalità  solidaristiche  per  le  quali  sono  costituite,  avvalersi  –  oltre  che  di  finanziamenti  pubblici  e  delle  prestazioni  gratuite  dei  volontari  ‐  anche  di  un  diverso  canale  di  “collaborazione”  con  le  pubbliche  amministrazioni, quale è quello della convenzione.   Il  solo  limite  chiaramente  indicato  dalla  Corte  di  Giustizia,  resta  ancora  quello  del  2007  relativo  al  corrispettivo  percepito,  che  deve  corrispondere  al  mero  rimborso  delle  spese  sostenute,  affinché  in  ragione  dell’assenza  di  onerosità  del  rapporto,  possa  ritenersi  esclusa  la  sussistenza  di  un  contratto  d’appalto  e,  dunque,  legittima  l’applicazione di un regime derogatorio agli affidamenti di servizi.  5. Il rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato e le recenti conclusioni dell’Avvocato  Generale nella causa C‐113/13  Con  riferimento  ai  presupposti  che  consentono  di  ritenere  sussistente  il  carattere  oneroso  di  una  prestazione  di  servizi,  occorre  però  considerare  che  la  Corte  di  Giustizia  –  seppur  trattando  di  altra  questione  ‐  ha  avuto  modo  di  concludere  che  “come  risulta  dal  senso  normalmente  e  abitualmente  attribuito  all’espressione  «a  titolo  oneroso», un contratto non può esulare dalla nozione di appalto pubblico per il solo fatto che  la remunerazione in esso prevista sia limitata al rimborso delle spese sostenute per fornire il                                                                Di recente, l’art. 4 comma 6 del d. l. 6 Luglio 2012 n. 95 “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei  servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario” (c.d. decreto spending review), aveva  previsto che “A decorrere dal 1° gennaio 2013 le pubbliche amministrazioni di cui allʹarticolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del  2001 possono acquisire a titolo oneroso servizi di qualsiasi tipo, anche in base a convenzioni, da enti di diritto privato di cui agli articoli da  13 a 42 del codice civile esclusivamente in base a procedure previste dalla normativa nazionale in conformità con la disciplina comunitaria.  Gli enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile, che forniscono servizi a favore dellʹamministrazione stessa, anche a  titolo gratuito, non possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche”. L’intento era quello di disciplinare proprio i rapporti  di  collaborazione  tra  Amministrazioni  pubbliche  ed  enti  di  diritto  privato  (associazioni,  anche  non  riconosciute,  fondazioni  e  comitati) sottoponendo le acquisizioni di servizi a titolo oneroso, mediante convenzioni alle procedure previste dal codice dei  contratti pubblici. In seguito alle istanze delle associazioni coinvolte, la legge di conversione 7 agosto 2012, n. 135 ha aggiunto al  predetto  comma  6  che  “Sono  escluse  le  fondazioni  istituite  con  lo  scopo  di  promuovere  lo  sviluppo  tecnologico  e  lʹalta  formazione  tecnologica e gli enti e le associazioni operanti nel campo dei servizi socio‐assistenziali e dei beni ed attività culturali, dellʹistruzione e della  formazione, le associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, gli enti di volontariato di cui alla legge 11 agosto  1991, n. 266, le organizzazioni non governative di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49, le cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre  1991,  n.  381,  le  associazioni  sportive  dilettantistiche  di  cui  allʹarticolo  90  della  legge  27  dicembre  2002,  n.  289,  nonché  le  associazioni  rappresentative,  di  coordinamento  o  di  supporto  degli  enti  territoriali  e  locali”.  Deve  ritenersi  che  l’esclusione  de  qua,  consenta  ai  soggetti elencati di percepire contributi a carico delle finanze pubbliche anche ove forniscano servizi alla PA. Inoltre, al comma  7 dello stesso articolo, al secondo capoverso si legge che “È ammessa lʹacquisizione in via diretta di beni e servizi tramite convenzioni  realizzate ai sensi dellʹarticolo 30 della legge 7 dicembre 2000, n. 383, dellʹarticolo 7 della legge 11 agosto 1991, n. 266, dellʹarticolo 90 della  legge  27 dicembre  2002,  n.  289,  e  dellʹarticolo  5  della  legge  8  novembre  1991,  n.  381.  Sono  altresì  ammesse  le  convenzioni  siglate  con  le  organizzazioni non governative per le acquisizioni di beni e servizi realizzate negli ambiti di attività previsti dalla legge 26 febbraio 1987, n.  49, e relativi regolamenti di attuazione”.   51

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

95


A n a l i si  N ormat i v a  

servizio  convenuto”52.  Pertanto,  in  ragione  delle  indicazioni,  da  ultimo,  fornite  dalla  giurisprudenza  europea,  anche  nelle  ipotesi  in  cui  il  corrispettivo  pattuito  per  l’affidamento  di  servizi  sanitari  in  convenzione  dovesse  corrispondere  ad  un  mero  rimborso  spese,  non  potrebbe  escludersi  il  requisito  dell’onerosità  e,  conseguentemente, neanche la sussistenza di un contratto d’appalto.  Tenuto  conto,  dunque,  che  entrambi  gli  argomenti  –  sia  quello  di  carattere  soggettivo, riferito alla natura non imprenditoriale delle associazioni di volontariato,  che  quello  oggettivo,  concernente  la  non  onerosità  della  prestazione  –  sono  stati  fortemente  messi  in  discussione,  si  comprende  perché,  di  recente,  il  Consiglio  di  Stato  non  ha  mancato  di  riproporre  una  domanda  di  pronuncia  pregiudiziale  sulla  questione53.   Nell’ordinanza di rinvio, è stato prospettato chiaramente che un sistema previsto da  una  legge  regionale,  in  base  alla  quale  il  trasporto  sanitario  è  affidato  prioritariamente  e  senza  gara  alle  associazioni  di  volontariato  ed  alla  Croce  Rossa,  non è conforme ai principi del Trattato, anche nel caso in cui il rapporto di servizio  sia regolato da una convenzione che stabilisca “l’esclusiva erogazione dei rimborsi delle  spese  effettivamente  sostenute”,  in  quanto  comunque  discriminatorio;  pertanto,  sul  punto si chiede alla Corte di Giustizia di pronunciarsi con riferimento gli articoli 49,  56, 105 e 106 del TFUE.                                                                Corte di Giustizia, Grande Sezione, sentenza del 19/12/2012, pronunciata nella causa C‐159/11. Il rinvio pregiudiziale ha avuto  ad oggetto la verifica della compatibilità con il diritto comunitario di una accordo stipulato tra l’ASL di Lecce e l’Università del  Salento per lo studio e la valutazione della vulnerabilità sismica delle strutture ospedaliere della Provincia di Lecce, avverso il  quale è insorto l’ordine degli Ingegneri locale.  53 Consiglio di Stato, Sez. III ordinanza n. 1195 del 27/02/2013, sollevata nell’ambito del contenzioso avente ad oggetto l’accordo  quadro  approvato  dalla  regione  Liguria  con  delibera  n.  283  del  09/02/2010,  per  la  regolamentazione  dei  rapporti  tra  aziende  sanitarie ed ospedaliere, associazioni di volontariato e Croce Rossa e la relativa convenzione attuativa sottoscritta dalla ASL n. 5  “Spezzino” per i trasporti sanitari di urgenza ed emergenza con associazioni di volontariato aderenti all’ANPAS e con la Croce  Rossa.  Il  Consiglio  di  Stato,  chiamato  a  pronunciarsi  sui  ricorsi  in  appello  proposti  avverso  la  decisione  n.  565/2012  del  TAR  Liguria  da  cooperative  operanti  nel  settore,  ha  ritenuto  che  la  questione  principale  del  contendere  sia  da  individuare  nella  compatibilità con i principi del Trattato dell’art. 75‐ter della L.R. n. 41/2006, novellata dalla L. R. n. 57/2009; l’articolo 75 ter della  Legge Regionale n. 41 del 7 dicembre 2006 della Regione Liguria, come modificata  stabilisce: “1. Il trasporto sanitario costituisce  attività  di  interesse  generale  improntata  al  rispetto  dei  principi  di  universalità,  solidarietà,  economicità  ed  appropriatezza.  2.  Il  trasporto  sanitario,  di  cui  al  comma  1,  è  assicurato  dalle  singole  Aziende  sanitarie  (…)  avvalendosi  di  mezzi  e  personale  propri.  Ove  ciò  non  sia  possibile il trasporto sanitario è affidato a soggetti (…) sulla base dei seguenti principi: a) in via prioritaria, è assicurato l’affidamento dei  servizi del trasporto sanitario a carico del Servizio Sanitario Regionale alle associazioni di volontariato, alla Croce Rossa Italiana ed alle altre  istituzioni  o  enti  pubblici  autorizzati,  al  fine  di  garantire  l’espletamento  del  servizio  di  interesse  generale  in  condizioni  di  equilibrio  economico  per  il  bilancio.  I  rapporti  con  la  Croce  Rossa  Italiana  e  le  associazioni  di  volontariato  sono  regolati  da  convenzioni  (…);  b) l’affidamento del trasporto sanitario a soggetti diversi da quelli indicati alla lettera a) è effettuato nel rispetto della normativa vigente in  materia di contratti pubblici di servizi e forniture. 3. Le convenzioni (…) di cui alla lettera a) del comma 2 prevedono per le associazioni di  volontariato [e] la Croce Rossa Italiana (…) l’esclusiva erogazione di rimborsi delle spese effettivamente sostenute, secondo i criteri stabiliti  dalla Giunta regionale sulla base dei principi di economicità, efficienza e non sovracompensazione dei costi sostenuti”.  Per  un  commento  su  questa  ordinanza  di  rinvio  pregiudiziale  si  veda  A.  Reggio  D’Aci  “Evidenza  pubblica  e  associazioni  di  volontariato: l’onerosità va valutata in termini comunitari”, in “Urbanistica e appalti”, 2013, 6, pag. 682 e ss..      52 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

96


A n a l i si  N ormat i v a  

In  secondo  luogo,  il  Consiglio  di  Stato  ha  evidenziato  che,  nel  caso  esaminato,  tra  i  costi  che  devono  essere  rimborsati  sono  ricompresi,  non  solo  quelli  diretti  legati  all’esecuzione  del  singolo  accordo,  ma  anche  quelli  indiretti  e  generali  derivanti  dall’attività  stabilmente  svolta  dalle  associazioni  affidatarie  (utenze,  canoni,  assicurazioni, spese condominiali, spese generali e di funzionamento); inoltre, i costi  diretti sono riferiti anche a spese fisse e durevoli nel tempo, quali le retribuzioni del  personale.  La  descritta  modalità  di  rimborso  potrebbe,  pertanto,  essere  tale  da  configurare  una  vera  e  propria  contropartita  dei  servizi  espletati,  con  conseguente  necessità  di  procedere  al  relativo  affidamento  con  gara;  pertanto,  con  un  ulteriore  quesito, il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte di chiarire se non debba “qualificarsi  come  oneroso  un  accordo  quadro,  quale  quello  qui  in  contestazione,  che  preveda  il  rimborso  anche di costi fissi e durevoli nel tempo”.   Il  30  aprile  scorso,  sono  state  presentate  le  conclusioni  dell’Avvocato  Generale  Nils  Wahl  sul  caso  e  le  perplessità  manifestate  dal  Consiglio  di  Stato  hanno  trovato  in  questa autorevole ricostruzione più che una semplice conferma.    Infatti,  nell’atto  –  che  tuttavia  non  vincola  la  Corte  di  Giustizia  ‐  si  richiama  innanzitutto la già citata pronuncia della Corte di Giustizia del 2012, per riaffermare  che anche un compenso sotto forma di mera copertura dei costi soddisfa, comunque,  “il criterio di titolo oneroso”, ai fini dell’applicazione della direttiva appalti. Di talché,  da  un  lato  si  ritiene  “irrilevante”  la  distinzione  effettuata  dal  Consiglio  di  Stato  tra  l’ipotesi  in  cui  “i  costi  da  rimborsare  da  parte  delle  pubbliche  amministrazioni  ricomprendano  solo  ciò  a  cui  le  parti  si  riferiscono  come  «costi  diretti”,  e  quella  in  cui  “si  estendano anche ai «costi indiretti”. Dall’altro, si chiarisce che – in parte diversamente  da  quanto  prospettato  nell’ordinanza  di  rinvio  ‐  le  norme  ed  i  principi  del  Trattato  che  potenzialmente  si  pongono  in  contrasto  con  una  normativa  regionale  come  quella  esaminata  sono  “da  un  lato,  gli  articoli  49  e  56 TFUE  e,  dall’altro,  le  disposizioni  della direttiva 2004/18”.   Avendo  ricondotto  nel  novero  degli  appalti  anche  gli  affidamenti  di  servizi  per  i  quali è prevista la corresponsione di un mero rimborso dei costi (anche solo di quelli  direttamente  derivanti  dalla  esecuzione  dell’affidamento)  e  pur  tenendo  conto  che  l’assistenza  sanitaria  e  medica  sono  incluse  nell’allegato  IIB  della  direttiva  2004/18,  l’Avvocato  Generale  conclude  che  i  servizi  di  trasporto  sanitario  possono  essere  aggiudicati  in  via  prioritaria  ad  associazioni  di  volontariato,  senza  rispettare  le  norme dell’Unione sugli appalti pubblici “solo quando il valore dei suddetti servizi non 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

97


A n a l i si  N ormat i v a  

eccede la soglia di cui alla direttiva 2004/18 e l’aggiudicazione non comporta alcun interesse  transfrontaliero” 54.  Agli  affidamenti  di  importo  inferiore  alle  soglie  di  rilevanza  comunitaria  che  presentino  un  interesse  transfrontaliero,  resta  comunque  applicabile  il  diritto  primario dell’Unione; sicché “le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute a rispettare le  libertà fondamentali sancite nel TFUE (e, segnatamente, gli articoli 49 e 56 TFUE) nonché il  principio di non discriminazione in base alla nazionalità”. D’altro canto ‐ secondo  quanto  prospettato nelle conclusioni – non può  escludersi che imprese con sede in un altro  Stato  membro  siano  in  grado  di  garantire  un’adeguata  fornitura  di  servizi  di  trasporto  sanitario,  né  che  l’assenza  di  una  qualunque  forma  di  gara  d’appalto  pubblico o di pubblicità, possa operare a danno delle finanze pubbliche.     6.  Considerazioni  conclusive:  spunti  per  un  possibile  contemperamento  degli  interessi, nell’ordinanza n. 161/14 del Tar Piemonte di rinvio pregiudiziale alla Corte  di Giustizia   Gli  ultimi  approdi  della  giurisprudenza  nazionale  e  comunitaria  rendono  non  rinviabile  un  intervento  del  legislatore  italiano  che  è  chiamato  a  realizzare  il  definitivo  contemperamento  tra  i  principi  che  regolano  gli  affidamenti  pubblici,  la  tutela  della  concorrenza  e  l’esigenza  di  tener  conto  dell’importanza  del  contributo  fornito  del  volontariato,  soprattutto  nell’ambito  socio‐sanitario.  Occorre  sempre  avere  presente,  infatti,  che  l’incertezza  del  quadro  regolatorio  e  l’assenza  di  un  univoco indirizzo interpretativo possono determinare, in questo settore, la continua  messa in discussione di provvedimenti di grande impatto sulla tutela della salute dei  cittadini.  Peraltro, anche la direttiva 2014/24  relativa agli appalti pubblici non pare consentire  ulteriori  rinvii;   infatti,  sebbene  le  nuove  disposizioni  estendano  ulteriormente  la  discrezionalità  degli  Stati  membri  ‐  in  quanto  la  soglia  di  rilevanza  per  i  servizi  di  assistenza  sanitaria  è  stata  aumentata  ad  € 750.000  –  sono  previste  alcune  norme  specifiche  per  i  servizi  forniti  da  associazioni  senza  scopo  di  lucro,  dalle  quali  si 

                                                              Sembra interessante rilevare che nelle proprie conclusioni, l’Avvocato Generale ritiene che quelli assegnati in conformità della  normativa  regionale  sul  trasporto  sanitario  in  emergenza,  possano  essere  affidamenti  di  interesse  transfrontaliero,  perché  la  Regione Liguria confina con la Francia. 

54

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

98


A n a l i si  N ormat i v a  

desume  che  gli  affidamenti  in  questione  continuano  ad  essere  solo  in  parte  esclusi  dall’ambito di applicazione della disciplina sugli appalti.55  Un  apprezzabile  tentativo  di  indicare  al  legislatore  gli  aggiustamenti  necessari  per  risolvere  la  questione,  si  trova  nell’ordinanza  del  Tar  Piemonte  n.  161/14  del  28  gennaio  2014,  di  rinvio  pregiudiziale  alla  Corte  di  Giustizia56.  Nel  richiamato  provvedimento il giudice amministrativo prospetta ancora la tesi per cui, quando il  meccanismo del convenzionamento risponda – come riscontrato nel caso esaminato ‐  al  rigoroso  rispetto  del  rimborso  spese,  “l’associazione  stia  operando  al  di  fuori  dell’ambito  commerciale”;  ne  discenderebbe,  pertanto,  la  legittimità  delle  deroghe  all’evidenza pubblica.  Inoltre,  quanto  al  profilo  soggettivo,  il  giudice  ha  rilevato  che  se  le  associazioni  di  volontariato  sono  astrattamente  ascrivibili  nella  categoria  dell’operatore  economico,  proprio  la  struttura  volontaristica  le  colloca  su  un  piano  di  difficile  comparabilità,  con gli ordinari operatori del mercato; infatti, poiché la maggioranza degli addetti di  una  associazione  di  volontariato  non  è  retribuita,  essa  beneficerà  di  costi  della  manodopera  inferiori  rispetto  a  quelli  di  operatori  economici  a  vocazione  commerciale.   In  ragione  di  questa  considerazione,  il  Tar  conclude  evidenziando  che  residua  “un  margine  di  compatibilità  con  l’ordinamento  comunitario  di  un  convenzionamento  con  associazioni  di  volontariato  (che  ne  rispettino  rigorosamente  i  requisiti)  nell’ambito  del  servizio sanitario nazionale, ed a fronte di un mero rimborso spese”; tuttavia, oltre all’onere                                                                Infatti, il considerando 28 testualmente recita “La presente direttiva non dovrebbe applicarsi a taluni servizi di emergenza se effettuati  da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, in quanto il carattere particolare di tali organizzazioni sarebbe difficile da preservare  qualora  i  prestatori  di  servizi  dovessero  essere  scelti  secondo  le  procedure  di  cui  alla  presente  direttiva.  La  loro  esclusione,  tuttavia,  non  dovrebbe  essere  estesa  oltre  lo  stretto  necessario.  Si  dovrebbe  pertanto  stabilire  esplicitamente  che  i  servizi  di  trasporto  dei  pazienti  in  ambulanza non dovrebbero essere esclusi. In tale contesto è inoltre necessario chiarire che nel gruppo 601 «Servizi di trasporto terrestre» del  CPV non rientrano i servizi di ambulanza, reperibili nella classe 8514. Occorre pertanto precisare che i servizi identificati con il codice CPV  85143000‐3,  consistenti  esclusivamente  in  servizi  di  trasporto  dei  pazienti  in  ambulanza,  dovrebbero  essere  soggetti  al  regime  speciale  previsto per i servizi sociali e altri servizi specifici («regime alleggerito»). Di conseguenza, anche gli appalti misti per la prestazione di servizi  di ambulanza in generale dovrebbero essere soggetti al regime alleggerito se il valore dei servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza fosse  superiore al valore di altri servizi di ambulanza”.  56 La controversia ha ad oggetto il provvedimento, con il quale la ASL To 4 ha disposto l’affidamento diretto in convenzione del  servizio  di  trasporto  dializzati,  a  favore  delle  associazioni  di  volontariato;  anche  in  questo  caso,  il  quadro  normativo  di  riferimento è completato dalla legge regionale, la n. 38/94 che all’art. 1 prevede: “La Regione Piemonte riconosce il valore sociale  ed il ruolo dellʹattività di volontariato volta alla realizzazione di finalità di natura sociale, civile e culturale, salvaguardandone  lʹautonomia  e  lʹapporto  originale.  Promuove  le  condizioni  atte  ad  agevolare  lo  sviluppo  delle  organizzazioni  di  volontariato,  quali  espressioni  di  solidarietà  e  pluralismo,  di  partecipazione  ed  impegno  civile.”  Prevede  poi  l’art.  9:  “La  Regione,  gli  Enti  locali  e  gli  altri  Enti  pubblici  possono  stipulare  convenzioni  con  le  organizzazioni  di  volontariato  ….  Nelle  convenzioni  si  devono  individuare  la  tipologia  dellʹutenza,  le  prestazioni  da  erogare,  le  modalità  di  erogazione.  2.  Le  convenzioni,  oltre  a  quanto disposto dallʹarticolo 7 della legge n. 266 del 1991, devono tra lʹaltro prevedere: …f) le modalità di rimborso degli oneri  relativi  alla  copertura  assicurativa  e  delle  spese  documentate  sostenute  dallʹorganizzazione  per  lo  svolgimento  dellʹattività  convenzionata; g) le modalità di verifica dellʹattuazione della convenzione anche attraverso incontri periodici tra i responsabili  dei servizi pubblici e i responsabili operativi dellʹorganizzazione; ..”   55

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

99


A n a l i si  N ormat i v a  

di  verificare  la  genuinità  di  detto  rimborso,  si  dovrebbe  aggiungere  quello    per  l’amministrazione  di  svolgere  un  previo  confronto  competitivo  tra  le  offerte  di  più  associazioni di volontariato “onde evitare che, con lo schermo del rimborso spese, vengano  comunque accollati all’amministrazione aggiudicatrice costi gestionali in verità inefficienti o  non effettivamente tali”. Detta comparazione potrebbe riguardare solo concorrenti tra  loro strutturalmente omogenei includendo ‐ ove si tratti di affidamento di interesse  transfrontaliero  ‐  anche  gli  operatori  comunitari  che  presentino  le  stesse  caratteristiche  previste  per  le  associazioni  nazionali  di  volontariato  dalla  normativa  nazionale. Infine, per impedire quegli effetti distorsivi della concorrenza sul mercato  ‐ che potrebbero essere determinati dalla descritta disomogeneità organizzativa delle  organizzazioni di volontariato, rispetto agli altri operatori economici – occorrerebbe  definire  più  chiaramente  il  limite,  entro  il  quale  questi  soggetti  possono  svolgere  attività  commerciali;  infatti,  come  già  rappresentato,  attualmente,  la  normativa  italiana prescrive genericamente che per questo tipo di enti le attività commerciali e  produttive siano “marginali”.  Secondo la ricostruzione seguita nell’ordinanza, i limiti entro i quali le associazioni di  volontariato possono avere accesso al mercato, potrebbero essere definiti in ristrette  percentuali della attività complessivamente svolta, analogicamente rispetto a quanto  prescritto  dall’art.  12  nuova  direttiva  appalti  2004/24  per  i  beneficiari  di  legittimi  affidamenti  diretti  (affidamenti  c.d.  “in  house”  o  accordi  tra  pubbliche  amministrazioni) 57.  Le soluzioni proposte dal Tar Piemonte, in qualche modo, trovano fondamento nelle  stesse (condivisibili) considerazioni per le quali la giurisprudenza e l’Autorità per la  vigilanza  sui  contratti  avevano  ritenuto,  in  un  primo  momento,  di  escludere  per  le  associazioni di volontariato la legittimazione alla partecipazione alle gare d’appalto;                                                                 Ai  sensi  del  par.  1   dell’art.  24  citato  affinché  un  appalto  pubblico  aggiudicato  da  unʹamministrazione  aggiudicatrice  a  una  persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato non rientri nellʹambito di applicazione della direttiva è necessario anche  che  “b)   oltre  lʹ80  %  delle  attività  della  persona  giuridica  controllata  sono  effettuate  nello  svolgimento  dei  compiti  ad  essa  affidati  dallʹamministrazione  aggiudicatrice  controllante  o  da  altre  persone  giuridiche  controllate  dallʹamministrazione  aggiudicatrice  di  cui  trattasi”. Secondo il par.  4, poi, un contratto  concluso tra due o più amministrazioni aggiudicatrici non rientra nellʹambito di  applicazione della presente direttiva, quando “c)  le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del  20% delle attività interessate dalla cooperazione”.  Il par. 5 precisa anche che  “Per determinare la percentuale delle attività di cui  al paragrafo 1, primo comma,  lettera b), al  paragrafo 3,  primo comma, lettera b), e al paragrafo 4, lettera c), si prende in considerazione il fatturato totale medio, o una idonea misura alternativa  basata sullʹattività, quali i costi sostenuti dalla persona giuridica o amministrazione aggiudicatrice in questione nei campi dei servizi, delle  forniture e dei lavori per i tre anni precedenti lʹaggiudicazione dellʹappalto. Se, a causa della data di costituzione o di inizio dellʹattività della  persona  giuridica o  amministrazione  aggiudicatrice  in questione,  ovvero a  causa  della  riorganizzazione  delle  sue  attività,  il  fatturato,  o  la  misura  alternativa  basata  sullʹattività,  quali  i  costi,  non  è  disponibile  per  i  tre  anni  precedenti  o  non  è  più  pertinente,  è  sufficiente  dimostrare, segnatamente in base a proiezioni dellʹattività, che la misura dellʹattività è credibile”.    57

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

100


A n a l i si  N ormat i v a  

si  tratta,  infatti,  di  salvaguardare  il  libero  gioco  della  concorrenza,  ma  anche  di  valorizzare  il  ruolo  del  tutto  peculiare  che  il  legislatore  ha  riservato  alle  sole  associazioni  di  volontariato,  quali  principali  interlocutori/collaboratori  delle  amministrazioni nello svolgimento delle funzioni di carattere sanitario e sociale.  In sintesi, il sistema descritto dal Tar ‐ oltre ad una più chiara limitazione dell’accesso  al libero mercato da parte delle associazioni di volontariato ‐ prevede l’obbligatorietà  di  un  previo  confronto  competitivo  riservato  alle  associazioni  di  volontariato,  ma  comunque  aperto  ai  soggetti  omologhi  di  altri  stati  membri,  sia  se  si  tratti  di  affidamenti  di  importo  superiore  alle  soglie  di  rilevanza  comunitaria  che  quando,  pur  non  eccedendo  tale  soglia,  l’aggiudicazione  del  servizio  comporti  un  interesse  transfrontaliero.  Ove  intesa  in  questi  termini,  l’ordinanza  del  Tar  Piemonte,  sebbene  precedente  al  deposito  delle  conclusioni  dell’Avvocato  Generale  Nils  Wahl,  sembra  conforme  anche  alle  stringenti  indicazioni  fornite  in  quest’ultimo  atto,  nel  quale  –  come  già  ricordato ‐  si afferma che i servizi (di trasporto sanitario) possono essere aggiudicati  senza rispettare le norme dell’Unione sugli appalti pubblici “solo quando il valore dei  suddetti  servizi  non  eccede  la  soglia  di  cui  alla  direttiva  2004/18  e  l’aggiudicazione  non  comporta alcun interesse transfrontaliero”.  Infine,  si  rileva  che  la  possibilità  di  mantenere  in  questo  ambito  un  sistema  di  affidamenti in qualche modo differenziato discende dall’attuale inclusione dei servizi  sanitari e sociali nell’allegato IIB della direttiva 2004/18/CE, che trova continuità nel  regime  speciale  c.d.  “alleggerito”,  previsto  per  i  servizi  sociali  e  gli  altri  servizi  specifici dagli artt. 74 e ss. della nuova direttiva 24/2014.   Tutto sommato, quindi, non pare eccessivo affermare che, anche nell’attesa di un più  chiaro  contributo  interpretativo  della  Corte  di  Giustizia,  le  linee  direttrici  di  una  possibile riforma devono già ritenersi tracciate.    

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

101


A n a l i si  N ormat i v a  

La garanzia globale di esecuzione:  aspetti problematici    di Luciana Ciaccia    Sommario: 1.Premessa; 2. Ambito di applicazione; 3. Disciplina: 3.1. Modalità di prestazione,  3.2. Durata e limiti, 3.3. Rapporti tra le parti e requisiti del garante; 4. Obbligo di subentro e  requisiti  del  subentrante;  5.  Contratto  autonomo  di  garanzia  e  performance  bond;  6.Conclusioni.   

1. Premessa  La garanzia globale di esecuzione è stata introdotta nel nostro ordinamento dal’art. 9  co. 57, L.18 novembre 1998 n. 415, poi modificato dall’art. 7 co.1 L. 1 agosto 2001 n.  166.  La  norma  demandava  l’istituzione  del  “  sistema  di  garanzia    globale  di  esecuzione” ad emanande norme regolamentari che nel periodo in cui era vigente la  legge  quadro  sui  lavori  pubblici  non  furono  mai  emanate.  L’istituto  è  stato  nuovamente  previsto  dall’art.  129,  comma  3,  Codice  degli  appalti  e  il  relativo  regolamento  di  attuazione    disciplina  il  sistema  di  garanzia  globale  per  tutti  gli  appalti  di  lavori  aventi  un  importo  a  base  d’asta  superiore  a  cento  milioni  di  euro,  sempre che sia stata prevista in bando; per gli appalti di progettazione e lavori aventi  un  importo  a  base  d’asta  superiore  a  settantacinque  milioni  di  euro,  nonché  per  gli  affidamenti  a  contraente  generale,  quale  che  ne  sia  l’ammontare.  A  norma  dell’art.  357 co. 5  del Regolamento, era previsto che l’istituto si applicasse ai bandi o avvisi di  gara  pubblicati  a  partire  dall’8  giugno  2012.  Il  termine  è  stato  poi  prorogato  di  un  anno    dal  d.l  73/2012  conv.  in  L.  n.  119/2012  e  infine,  dall’art.  21  del  d.l  66/2014,  in  fase di conversione, al 30 giugno 2014.  Il  sistema  dovrebbe  quindi  finalmente  entrare  in  vigore  a  breve.  La  ratio  della  disciplina  è  quella  di  fornire  gli  appalti  di  una  garanzia  di  maggior  rilievo  rispetto  alla garanzia definitiva di cui all’art. 113 del Codice. Infatti,  nei casi contemplati,  il  soggetto  garante  si  obbliga  nei  confronti  del  committente,  non  solo  alla  corresponsione  di  un  importo  di  denaro,  ma  anche,  su  richiesta  della  stazione  appaltante o del soggetto aggiudicatore, all’obbligazione di fare, dedotta in contratto, 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

102


A n a l i si  N ormat i v a  

tramite  un  soggetto  sostitutivo  che  subentra  nell’esecuzione.  Si  tratta  quindi  di  una  garanzia di buon adempimento cui si aggiunge la garanzia di subentro di cui all’art.  131 del Regolamento.  2. Ambito di applicazione   Il  Codice  dei  contratti    prevede  l’applicazione  della  garanzia  globale  nei  settori  ordinari:i) in via facoltativa, per gli appalti di lavori pubblici di importo superiore ai  100 milioni di euro; ii) in via obbligatoria, per i contratti di appalto aventi a oggetto la  progettazione  esecutiva  e  l’esecuzione  di  lavori  pubblici  di  importo  superiore  ai  75  milioni  di  euro.  Per  le  concessioni,  di  qualunque  importo  invece,  tale  forma  di  garanzia non è prevista. Tale discrasia, operata dal legislatore, non è stata spiegata in  modo razionale e ancora lascia perplessi i commentatori, giacché  vi sono ipotesi di  concessioni  di  importo  notevolmente  elevato  che  appare  inopportuno  sottrarre  a  quest’opportunità di tutela.58 Il Codice, nella sua ratio unificatrice ha esteso l’ambito  di  operatività  della  disciplina  delle  garanzie  di  cui  agli  artt.  75  e  113  ,  oltre  che  ai  lavori, anche ai settori dei servizi e forniture. Tuttavia, ha lasciato che la disciplina di  garanzia rafforzata di cui all’art. 129 sia applicabile ai soli lavori pubblici.  Le  stazioni  appaltanti  tenute  all’applicazione  della  disciplina  in  commento  sono  i  soggetti di cui all’art. 32 co.1 lett. a) b) e c), quindi le amministrazioni aggiudicatrici, i  concessionari  di  lavori  pubblici,  nonché  le  società  con  capitale  pubblico,  anche  non  maggioritario  che  non  sono  organismi  di  diritto  pubblico  e  che  hanno  ad  oggetto  della loro  attività  la  realizzazione di lavori  o opere, ovvero la  produzione di beni  o  servizi, non destinati ad essere collocati sul mercato in regime di libera concorrenza,  ivi comprese le società di cui agli artt. 113, 113 bis, 115 e 116, d.lgs. 18 agosto 2000, n.  267,  testo  unico  delle  leggi  sull’ordinamento  degli  enti  locali.  Si  tratta  quindi  di  un  ambito  soggettivo  più  esteso  rispetto  a  quello  dei  soggetti  normalmente  interessati  dalla  disciplina  sui  contratti  pubblici.  La  disciplina  è  prevista  per  i  contratti  nei  settori  ordinari  ma  gli  artt.  206  co.3  del  Codice  e  l’art.  339  co.2  del  Regolamento  consentono  ai  soggetti  operanti  nei  settori  speciali  di  dare  spontanea  applicazione  alle disposizioni che ad essi non si applicano direttamente, prevedendolo nell’avviso  o  nell’invito  a  partecipare  alla  procedura  selettiva.  Quindi,  nell’ambito  dei  limiti  di  importo  sopra  specificati,  i  committenti  operanti  nei  settori  speciali  possono  effettuare  il  richiamo  a  norme  relative  alla  disciplina  della  garanzia  globale  di  esecuzione, naturalmente nel rispetto dei principi di proporzionalità e adeguatezza.                                                               58

.Vd. Parere del Cons. di Stato n. 3262/2007 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

103


A n a l i si  N ormat i v a  

3. Disciplina  La  disciplina  è  contenuta  negli  artt.  129‐136  del  Regolamento  di  attuazione  ed  esecuzione al Codice dei contratti.  3.1. Modalità di prestazione  Sono  fissati  trenta  giorni  dalla  comunicazione  dell’aggiudicazione  definitiva  per  presentare  la  garanzia  globale  redatta  in  conformità  con  lo  schema  di  cui  all’all.  H.  Laddove  il  termine  non  venga  rispettato,  è  previsto  un  meccanismo  automatico  e  vincolante    che  impone  alla  stazione  appaltante  o  al  soggetto  aggiudicatore  di  dichiarare  la  decadenza,  l’incameramento  della  cauzione  provvisoria  e  l’aggiudicazione al concorrente che segue in graduatoria. E tanto lascia dedurre alla  dottrina maggioritaria che si tratti di termine perentorio.59  A  vantaggio  dei  concorrenti,  è    prevista  la  possibilità  di  indicare  il  nominativo  di  almeno  due  sostituti,  ossia  imprese  selezionate  dal  garante  che  abbiano  i  requisiti  richiesti  nel  bando  o  nell’avviso  di  gara  per  potersi  sostituire  all’esecutore  nel  contratto  in  corso.  Per  quanto  non  espressamente  previsto,  il  Regolamento  rinvia  all’all. H, le cui disposizioni integrative assumono valore normativo vincolante.  Vengono  quindi  richiamate  le  modalità  di  prestazione  della  cauzione  di  cui  all’art.  113,  non  invece  le  modalità  di  estinzione,  quindi  parte  della  dottrina  nega  che  sia  applicabile  anche  a  tale  fattispecie  lo  svincolo  progressivo  in  funzione  dell’avanzamento delle prestazioni.  3.2. Durata e limiti  Il  garante  che  sottoscrive  la  garanzia  globale  si  obbliga,  sino  alla  data  di  emissione  del  certificato  di  collaudo,  alla  garanzia  di  cui  all’art.  113  del  Codice  e  quindi  a  pagare  alla  stazione  appaltante  o  all’aggiudicatore  l’importo  dovuto  a  titolo  di  garanzia definitiva in caso di inadempimento, entro un termine dalla ricezione della  richiesta scritta. E’ stata rilevata la discrasia tra il termine previsto dall’all. H (trenta  giorni) e il termine(quindici giorni) previsto dall’art. 132 del  Regolamento. Inoltre, il  garante  assume  l’impegno  di  far  subentrare  un  sostituto  al  contraente  in  caso  di  fallimento,  liquidazione  coatta  amministrativa  o  concordato  preventivo  che  impediscano  la  prosecuzione  dell’esecuzione,  fino  all’emissione  del  certificato  di  ultimazione dei lavori.                                                                59

 2 In tal senso vd. A.CIANFLONE E G.GIOVANNINI   

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

104


A n a l i si  N ormat i v a  

L’allegato H elenca le fattispecie in cui, alla richiesta scritta della stazione appaltante  o  soggetto  aggiudicatore,  il  garante  debba  corrispondere  l’importo  nei  limiti  del  massimale previsto in garanzia: a)inesatto adempimento; b) intervenuto pagamento  al  contraente  di  somme  eccedenti  quanto  dovuto,  a  norma  del  contratto,  secondo  contabilità  aggiornata;    c)  inadempimenti  di  norme  o  prescrizioni  di  contratti  collettivi,  leggi  e  regolamenti  sulla  tutela,  protezione,  assicurazione,  assistenza  e  sicurezza fisica dei lavoratori in cantiere.   La garanzia è prestata per un importo pari al 10% dell’importo contrattuale, calcolato  considerando  oltre all’importo dei lavori, tutte le prestazioni richieste e  remunerate  al contraente (art. 135 co.2), aumentata  in funzione del ribasso e diminuita del 50% in  caso  di  certificazione  di  qualità60,  in  analogia  con  la  disciplina  della  cauzione  definitiva  ex  art.  113  del  Codice.  Ove  sia  attivata  la  garanzia  di  subentro,  cioè  in  situazioni  di  patologia  del  rapporto  tali  da  determinarne  l’estinzione,    il  legislatore  precisa  che  la  garanzia  di  cui  all’art.  113  si  intende  comunque  prestata  per  un  importo pari al 10% non riducibile fino al collaudo.  3.3. Rapporti tra le parti e requisiti del garante  Nel caso di subentro nel contratto, l’art. 134 disciplina i rapporti tra le parti. Poiché il  subentro non rappresenta novazione soggettiva né si configura come successione nel  contratto, l’obbligazione del garante è del tutto autonoma ed estranea ai rapporti tra  contraente  e  stazione  appaltante  o  soggetto  aggiudicatore.  Infatti  si  verifica  la  rinuncia  alle  eccezioni  che  il  contraente  esecutore  potrebbe  far  valere  nei  confronti  del committente. L’art. 134 disciplina inoltre i requisiti che il garante deve possedere  per  svolgere  il  suo  ruolo,  non  soltanto  provvedendo  alla  corresponsione  di  una  somma in caso di inadempimento del contraente ma anche assolvendo all’obbligo di  selezionare  il  subentrante  che  si  occupi  dell’esecuzione  o  del  completamento  dell’esecuzione  del  contratto  in  sostituzione  dell’affidatario  originario.  E’  evidente  che  l’obbligo  appare  gravoso,  anche  in  relazione  ai  possibili  cambiamenti  delle  condizioni  economiche  del  contratto,  a  seconda  del  momento  in  cui  il  subentro  si  realizza.   

                                                             60

vd. M. ZOPPOLATO, La garanzia e il sistema di garanzia globale di esecuzione p. 4684  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

105


A n a l i si  N ormat i v a  

Ai sensi del co.4, il garante deve innanzi tutto possedere i requisiti per il rilascio delle  garanzie  previsti  dalla  L.  10  giugno  1982  n.  34861.  Inoltre  deve  aver  già  rilasciato  garanzie  per  un  importo  pari  a  1,5  volte  l’importo  dei  lavori,  per  appalti  di  lavori  pubblici  in  corso  di  validità  al  31  dicembre  dell’anno  precedente.  Tra  i  soggetti  ammessi  a rilasciare  la  garanzia  globale  di  esecuzione,  oltre  banche  e  assicurazioni,  figurano anche gli intermediari finanziari di cui all’elenco speciale di cui all’art. 107  d.lgs.1 settembre 1993 n. 385 autorizzati dal Ministero dell’ economia e delle finanze  (co.  6).  E  in  questo  modo  la  norma  sancisce  in  modo  espresso  l’ammissibilità  del  rilascio di tali forme di garanzia da parte di una categoria di soggetti verso cui buona  parte del mercato e  delle amministrazioni nutre marcate diffidenze. La garanzia può  essere  prestata  anche  da  più  banche  o  assicurazioni  o  dall’impresa  capogruppo  dell’aggiudicatario,  ma  congiuntamente  con  altro  garante  in  possesso  dei  requisiti  sopra indicati che presti la garanzia definitiva ex art. 113. La eventuale capogruppo  deve possedere un patrimonio netto non inferiore all’importo dei lavori e comunque  superiore  ad  euro 500.000.000,00  (co.5).  Non è  chiara la  ratio della norma  che se,  di  primo acchitto potrebbe sembrare quella di scindere i ruoli per cui la capogruppo si  assumerebbe  il  subentro  lasciando  ad  altro  garante,  banca  o  altro  soggetto,  la  garanzia  cauzionale  di  cui  all’art.  113,  si  contraddice  nel  secondo  periodo  in  cui  richiede  un  requisito  patrimoniale  alla  capogruppo,  nel  caso  in  cui  il  contraente  “scelga”  di  utilizzarla  come  garante  del  subentro,  ponendo  così  l’alternativa,  in  un  primo tempo non prevista.  4.Obbligo di subentro e requisiti del subentrante  Ciò  che  connota  la  garanzia  globale  di  esecuzione  e  ne  costituisce  la  principale  peculiarità  è  quindi  l’obbligo  di  subentro.  L’istituto  mira  all’obiettivo  di  assicurare  alla  stazione  appaltante  o  al  soggetto  aggiudicatore,  non  soltanto  il  recupero  degli  oneri  per  il  mancato  o  inesatto  adempimento  ma  addirittura  di  garantire  la  realizzazione  a  regola  d’arte  e  la  consegna  dell’opera  commissionata,  evitando,  per  ipotesi  di  elevato  valore  economico,  i  rischi  di  incompiute.  ”Tale  previsione                                                               61

L. 10 giugno 1982, n. 348 (Costituzione di cauzioni con polizze fidejussorie a garanzia di obbligazioni verso lo Stato ed altri 

enti pubblici) Art. 1:” In  tutti i casi in cui eʹ prevista la costituzione di una cauzione a  favore  dello  Stato  o  altro  ente  pubblico, questa  può  essere  costituita  in  uno  dei  seguenti  modi:  a)    da    reale    e    valida    cauzione,  ai  sensi  dellʹarticolo  54  del  regolamento      per    lʹamministrazione   del   patrimonio   e  per  la contabilità generale  dello  Stato,  approvato con regio decreto 23 maggio 1924, n. 827, e  successive modificazioni;   b)  da  fidejussione bancaria rilasciata da aziende di credito di cui  allʹarticolo  5 del regio decreto‐legge 12 marzo  1936, n. 375, e successive modifiche ed integrazioni;   ((c)   da   polizza   assicurativa   rilasciata   da  imprese  di assicurazione debitamente  autorizzata  allʹesercizio  del  ramo  cauzioni  ed    operante  nel  territorio  della  Repubblica  in  regime  di  libertà  di  stabilimento  o  di  libertà  di  prestazione di servizi)).   

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

106


A n a l i si  N ormat i v a  

normativa  appare  finalizzata  ad  integrare  le  tradizionali  garanzie  dellʹappalto,  caratterizzate da una natura risarcitoria patrimoniale, (…) per assicurare la consegna  dellʹopera  in  modo  che  il  fideiussore  divenga  soggetto  attivo  direttamente  responsabile  dellʹ  esito  dei  lavori  pubblici”  (vd.  atto  di  segnalazione  Avcp  del  28  febbraio  2002  e  bollettino  n.4/2003).  Il  subentrante    è  quindi  colui  che,  ai  sensi  dell’art.130  viene indicato nel modulo redatto secondo quanto previsto dall’All. H e  deve  possedere  i  requisiti  di  qualificazione  richiesti  dalla  normativa  e  dal  bando  o  dall’avviso  di  gara  per  la  realizzazione  dei  lavori.  Il  possesso  di  tali  requisiti  deve  essere  verificato  dalla  stazione  appaltante  prima  della  stipula  del  contratto.  Non  è  chiaro  invece  se  la  stazione  appaltante  sia  tenuta  a  verificare  anche  la  disponibilità  dei soggetti indicati a subentrare effettivamente né sono previste dichiarazioni che i  sostituti  indicati  siano  tenute  a  rilasciare  per  documentare  l’obbligo    assunto.  La  norma inoltre non indica le conseguenze di un eventuale rifiuto dei soggetti nominati  a subentrare. Parte della dottrina è indotta  quindi a ritenere che il subentro si risolva  più  che  in  un  impegno,  in  una  scelta  rimessa  alla  discrezionalità  dei  soggetti  selezionati dal garante e che, in caso di rifiuto, la soluzione più idonea ad assicurare  la funzionalità del sistema sia quella di ritenere possibile il ricorso ad altri soggetti,  diversi  da  quelli  indicati.62  Ai  sensi  dell’ottavo  comma  dell’art.  134,  il  garante  può  convenire con l’originario aggiudicatario che l’esecuzione dei lavori sia verificata, per  suo conto, da un controllore tecnico, da scegliersi tra gli organismi accreditati ai sensi  della  norma  europea  UNI  CEI  EN  ISO/IEC  17020  da  enti  partecipanti  all’European  cooperation  for  accreditation  (EA)  o  comunque  di  gradimento  di  entrambe  le  parti  in  possesso  di  certificazione  del  sistema  di  qualità  che  ragguaglierà  periodicamente  il  garante sullo stato di esecuzione dei lavori. L’attivazione del controllore tecnico deve  essere comunicata alla stazione appaltante che pone a disposizione dello stesso tutti i  documenti che le sono stati trasmessi.  5. Contratto autonomo di garanzia e performance bond  La  garanzia  globale  di  esecuzione  rappresenta  quindi  un  impregno  “a  prima  richiesta”  ,  privo  del  beneficio  di  preventiva  escussione  del  contraente  e    “senza  eccezioni”. Il garante ha diritto di rivalersi sul contraente per tutte le spese sostenute.  Il contraente a sua volta ha diritto di rivalersi sulla stazione appaltante o sul soggetto  aggiudicatore in caso di disattivazione della garanzia per fatto imputabile agli stessi.  La disattivazione della garanzia può verificarsi  a seguito di accertamento giudiziale                                                               62

 Vd. P. CARBONE, Garanzie e Appalti pubblici, p. 849 in Rivista trimestrale appalti  

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

107


A n a l i si  N ormat i v a  

della  inesistenza  dell’evento  dichiarato  o  di  rinuncia  della  stazione  appaltante  o  soggetto  aggiudicatore  alla  attivazione.  La  garanzia  si  atteggia  quindi  come  una  garanzia autonoma ed astratta, la cui natura è differente da quella della fideiussione  perché priva del tratto di accessorietà che quest’ultima caratterizza.   Illuminante  in  merito  è  la  sent.  della  Suprema  Corte  di  Cassazione  S.U.  del  18  febbraio  2010  n.  3947  che,  nell’obiettivo  di  risolvere  il  contrasto  giurisprudenziale  sulla natura delle polizze assicurative fideiussorie, in particolare nella materia degli  appalti pubblici, analizza i differenti orientamenti per giungere a rilevare la diversità  di struttura e di effetti che sono riflesso della causa del contratto. In essa si procede  quindi  a  un  distinguo  tra  fideiussione  e  cd.  Garantievertrag,  ossia  “contratto  autonomo di garanzia” introdotto in Inghilterra e in Germania alla fine dell’800 per  soddisfare  esigenze  di  semplificazione  del  commercio  internazionale  e  costituente  l’istituto  precursore  degli  attuali  performance  bond  (nel  caso  di  garanzie  di  buona  esecuzione  del  contratto);  bid  bond  (  a  garanzia  del  mantenimento  di  un  offerta);  repayment  bond  (  a  garanzia  del  mancato  rimborso  degli  anticipi  ricevuti  in  caso  di  mancata  esecuzione  dei lavori);  retention money bond; ecc.  utilizzati soprattutto negli  Stati Uniti e frequentemente nei contratti internazionali. Per il contratto autonomo di  garanzia  la  ratio  “risulta  essere  quella  di  trasferire  da  un  soggetto  ad  un  altro  il  rischio  economico connesso alla mancata esecuzione di una prestazione contrattuale, sia essa dipesa  da  inadempimento  colpevole  oppure  no:  infatti,  la  prestazione  dovuta  dal  garante  è  qualitativamente  diversa  da  quella  dovuta  dal  debitore  principale,  essendo  non  quella  di  assicurare  lʹadempimento  della  prestazione  dedotta  in  contratto  ma  semplicemente  quella  di  assicurare  la  soddisfazione  dellʹinteresse  economico  del  beneficiario  compromesso  dallʹinadempimento (Cass. n.  2377/2008 cit.,  proprio  con riguardo alle polizze  fideiussorie);  per  la  sua  indipendenza  dallʹobbligazione  principale,  esso  si  distingue,  pertanto,  dalla  fideiussione, giacché mentre il fideiussore è debitore allo stesso modo del debitore principale e  si  obbliga  direttamente  ad  adempiere,  il  garante  si  obbliga  (non  tanto  a  garantire  lʹadempimento,  quanto  piuttosto)  a  tenere  indenne  il  beneficiario  dal  nocumento  per  la  mancata  prestazione  del  debitore,  spesso  con  una  prestazione  solo  equivalente  e  non  necessariamente  corrispondente  a  quella  dovuta  (Cass.  n.  27333/2005;  n.  4661/2007):  ne  consegue, in definitiva, la sua fuoriuscita dal modello fideiussorio, essendo il rapporto affidato  per  intero  allʹautonomia  privata  nei  limiti  fissati  dallʹart.  1322  c.c.,  comma  2  ed  essendo  la  causa del contratto quella di coprire il rischio del beneficiario mediante il trasferimento dello  stesso sul garante”. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

108


A n a l i si  N ormat i v a  

La  giurisprudenza  non  è  unanime  nell’individuazione  delle  fattispecie  di  contratto  autonomo  di  garanzia. Un primo indirizzo ritiene  che sia indispensabile la  clausola  espressa    di  pagamento  “a  prima  o  a  semplice  richiesta”  e  quindi  attribuisce  importanza  al  dato  formale  del  nomen  iuris  dato  all’accordo  tra  le  parti,  un  altro  indirizzo  propende  per  considerare  gli  aspetti  funzionali  del  contratto,  e  quindi  attraverso  un’operazione  ermeneutica  di  tipo  sostanziale,  ritiene  sia  necessaria  un’indagine  sull’intenzione  dei  contraenti  anche  in  assenza  di  clausola  espressa.  Le  Sezioni  Unite  risolvono  il  contrasto  affermando  che  la  clausola  ʺa  prima  richiesta  e  senza eccezioniʺdovrebbe di per sé orientare lʹinterprete verso lʹapprodo alla fattispecie del  contratto  autonomo  di  garanzia,  salva  evidente,  patente,  irredimibile  discrasia  con  lʹintero  contenuto ʺaltroʺ della convenzione negoziale”.   Alla  vigilia  dell’entrata  in  vigore  del  sistema  di  garanzia  globale  di  esecuzione,  le  compagnie  assicurative e in generale  i soggetti  garanti  in Italia sono piuttosto  restii  ad  accettare  l’idea  di  abbandonare  il  modo  di  procedere  ordinario  che  prevede  un  accertamento  dell’an  e  del  quantum  del  danno  prima  di  procedere  alla  corresponsione del pagamento e quindi non gradiscono la clausola “on first demand”  e tanto meno sono favorevoli ad assumere impegni senza la possibilità di far valere le  eccezioni previste dal contratto.  Nel modello anglosassone dei performance bond, però, l’aggiudicatario sottoscrive un  contratto che impegna una controparte, il surer, a completare i lavori in caso di suo  inadempimento  nei  tempi  e  costi  promessi  in  sede di  sottoscrizione  del  contratto,  a  tal fine si assume l’impegno di versare (bond)63 di valore pari all’intero contratto. Ciò  comporta  che  la  società  garante  (Surety)  abbia  un  ruolo  focale  e  che  sia  in  grado  di  provvedere  a  un’analisi  preventiva,  costruendo  con  l’impresa  un  rapporto  di  tipo  confidenziale  simile  a  quello  di  una  banca  presso  cui  si  apra  una  linea  di  credito,  valutarne  i  punti  di  forza  e  le  eventuali  debolezze  operare  una  valutazione  approfondita  delle  condizioni  economiche  e  delle  capacità  tecniche.  Per  operare  in  questo  modo  le  Sureties  devono  essere  accreditate  in  qualche  modo  autorizzate  e  regolamentate  dalla  legge.64  “E’  evidente  lo  sforzo  che  il  legislatore  richiede  al  mercato  assicurativo per  ottemperare alle obbligazioni richiamate in questo  schema                                                               Cfr.  F.  DECAROLIS,  C.  GIORGIANTONIO  e  V.  GIOVANNIELLO,  L’affidamento  dei  lavori  pubblici  in  Italia:  un’analisi  dei  meccanismi  di  selezione  del  contratto  privato,  Banca  d’Italia,  Questioni  di  Economia  e  Finanza,  Occasional  Paper  n.  83,  dicembre  2010. MAGGIORE C. (1987), I bonds nel settore degli appalti: riflessioni e insegnamenti ricavabili dall’esperienza statunitense, in Diritto  comunitario e degli scambi internazionali.   64  Cfr. C. MAGGIORE – I bonds nel settore degli appalti: riflessioni e insegnamenti ricavabili dall’esperienza statunitense. In Diritto  comunitario e degli scambi internazionali n. 4 Ottobre‐ Dicembre 1989.  63

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

109


A n a l i si  N ormat i v a  

di  polizza.  Sforzo  sia  sottoscrittivo  che  economico  patrimoniale”.  Il  garante  dovrà  infatti  intervenire  profondamente  nella  selezione  degli  operatori  economici.65  In  teoria,  dovrebbe  risultare  difficile  per  un  affidatario  trovare  un  soggetto  disposto  a  garantirlo  se  il  prezzo  di  aggiudicazione  non  è  considerato  remunerativo  dal  mercato.  L’amministrazione,  dal  canto  suo,  ottiene  il  vantaggio  che  il  rischio  viene  completamente a gravare sul garante e non si incorre nell’eventualità che, in caso di  realizzazione  dell’opera  troppo  onerosa,  l’impresa  preferisca  sostenere  il  costo  dell’inadempimento  abbandonando  il  lavoro  piuttosto  che  portarlo  a  termine.  Una  certa  letteratura  economica  ha  mostrato  la  superiorità  del  sistema  di  garanzia  dei  performance  bonds,  adottato  negli  Stati  Uniti  e  nei  contratti  internazionali.  I  vantaggi  collaterali di tale sistema sembrano essere numerosi. Infatti, ottenere una selezione a  monte, da parte del surer, delle imprese qualificate ad aggiudicarsi lavori  ridurrebbe  il  contenzioso,  le  cui  principali  cause  sono  rappresentate  dal  tentativo  degli  appaltatori di recuperare le possibili perdite derivanti da offerte con ribassi eccessivi  e  costituirebbe  un  deterrente  per  il  fenomeno  delle  offerte  anomale.  Un  eventuale  aspetto problematico, soprattutto nella realtà italiana, è stato invece individuato nella  difficoltà che avrebbero le imprese di medio piccole dimensioni ad accedere ai bonds,  problematica che si pone in contrasto con il principio di più ampia partecipazione e  di  tutela  delle  PMI  sostenuto  anche  al  livello  comunitario.  Tuttavia,  ipotizzare  un’estensione della garanzia di esecuzione anche ai lavori di minore importo rispetto  a quanto previsto attualmente dall’ordinamento potrebbe avere l’effetto di ripartire il  rischio,  frammentandolo  in  un  ambito  più  diffuso,  e  così  attutire  l’aggravio  sulle  imprese assicurative, piuttosto che rinforzarlo. Il rischio infatti verrebbe spalmato su  un maggior numero di contratti, riducendo l’esposizione per il surer e tanto potrebbe  contribuire  a  dissolvere  le  perplessità  nutrite  dalle  imprese  di  assicurazione  a  tutt’oggi.  6.Conclusioni  L’attuale disciplina del sistema di garanzia globale di esecuzione lascia molti margini  a perplessità interpretative. Probabilmente la ragione è da ricercarsi nella necessità di  conformare  all’ordinamento  interno  un  istituto  sorto  in  contesti  socio  culturali  diversi dal nostro, come quello anglosassone. Ciò ha creato difficoltà soprattutto per i                                                               65

 ATRADIUS “Un regolamento per ogni decennio?” Roma, 27 gennaio 2011 

 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

110


A n a l i si  N ormat i v a  

molti  aspetti    che  divergono  dai  tradizionali  parametri    in  materia  negoziale  nel  nostro  Paese  oramai  radicati,  quindi  l’operazione  è  avvenuta  sin  ora  in  modo  inevitabilmente  impervio  e  non  certo  privo  di  contraddizioni.  Per  questo  l’Autorità  sta  preparando  un  atto  derivante  dalle  risultanze  di  un  tavolo  tecnico  e  di  una  successiva  consultazione  ancora  in  corso66,  che,  attraverso  le  proprie  competenze  in  materia  di  regolazione,  possa  essere  d’ausilio  al  nostro  legislatore  per  configurare,  nell’ambito  del  sistema  di  garanzie  contrattuali  per  gli  appalti  pubblici,  un  quadro  normativo più efficace e funzionale alle esigenze del mercato.         

                                                             66

 

http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ConsultazioniOnLine/_consultazioni?id=1ce802f80a7780a500ec0cfc611 72721 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

111


N o t e a  sentenza 

                 

  NOTE A SENTENZA                   

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

112


N o t e a  sentenza 

Osservatorio sulla giurisprudenza in tema di  contratti pubblici  Diretto da Maria Alessandra Sandulli  Coordinato da Vincenzo Nunziata    (hanno collaborato Luisa Arecchi, Flaminia Aperio Bella,  Annalaura Leoni, Massimo Nunziata)      Giurisprudenza europea 

Corte  di  Giustizia  dell’Unione  Europea  ‐  Sez. V,  8/5/2014 n.  C‐15/13  (Sullʹinterpretazione  dellʹart. 1, par. 2, lett. a), della dir. 2004/18/CE, relativa al coordinamento delle procedure di  aggiudicazione  degli  appalti  pubblici  di  lavori,  di  forniture  e  di  servizi.  Lʹarticolo  1,  paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,  del  31  marzo  2004,  relativa  al  coordinamento  delle  procedure  di  aggiudicazione  degli  appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, deve essere interpretato nel senso che  un  contratto  avente  ad  oggetto  la  fornitura  di  prodotti,  concluso  tra,  da  un  lato,  unʹuniversità  che  è  unʹamministrazione  aggiudicatrice  ed  è  controllata  nel  settore  delle  sue acquisizioni di prodotti e servizi da uno Stato federale tedesco e, dallʹaltro, unʹimpresa  di  diritto  privato  detenuta  dallo  Stato  federale  e  dagli  Stati  federali  tedeschi,  compreso  detto Stato federale, costituisce un appalto pubblico ai sensi della medesima disposizione  e,  pertanto,  deve  essere  assoggettato  alle  norme  di  aggiudicazione  di  appalti  pubblici  previste da detta direttiva.) 

La  Corte  di  Giustizia,  nella  sentenza  in  commento,  è  chiamata  a  pronunciarsi  sulla  compatibilità con l’ordinamento europeo ed in particolare con la direttiva 2004/18/CE, di un  contratto  stipulato,  senza  espletamento  di  apposita  procedura  di  gara,  tra  un’università,  amministrazione  aggiudicatrice  e  soggetto  controllato  nel  settore  delle  acquisizioni  di  prodotti  e  servizi  da  uno  Stato  Federale  tedesco,  e  un’impresa  di  diritto  privato  detenuta  dallo Stato Federale tedesco e da altri Stati Federali tedeschi, compreso quello che controlla 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

113


N o t e a  sentenza 

l’università.  In  particolare,  la  Corte  è  chiamata  a  valutare  se  una  siffatta  fattispecie  sia  o  meno riconducibile alla categoria dell’in house providing. 

Più  nel  dettaglio,  il  giudice  tedesco  del  rinvio  ha  formulato  la  seguente  questione  pregiudiziale:  

1)

Se per “appalto pubblico” ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 

2004/18  (…),  debba  intendersi  anche  un  contratto  in  cui  l’amministrazione  aggiudicatrice  non esercita un controllo sul soggetto aggiudicatario analogo a quello esercitato su un proprio  servizio, ma sia l’amministrazione aggiudicatrice sia il soggetto aggiudicatario sono sottoposti  al controllo della medesima istituzione, la quale è a sua volta amministrazione aggiudicatrice  ai  sensi  della  direttiva  2004/18,  e  tanto  l’amministrazione  aggiudicatrice  quanto  il  soggetto  aggiudicatario  realizzano  la  parte  più  importante  della  loro  attività  a  favore  della  loro  istituzione comune (operazione in house orizzontale). 

In caso di risposta affermativa alla prima questione: 

2)

Se  il  controllo  debba  estendersi  all’intera  attività  del  soggetto  aggiudicatario 

analogamente a quello esercitato su un proprio servizio oppure se sia limitato al settore degli  [acquisti].” 

Dunque la Corte è chiamata a determinare se e a quali condizioni le operazioni di “in house  orizzontale” possano ritenersi legittime ed esulare dall’ambito di applicazione della direttiva  2004/18/CE  ed  essere  pertanto  oggetto  di  un  affidamento  diretto  non  preceduto  da  alcuna  procedura di gara prevista invece dalla disciplina in materia di appalti pubblici. 

Per  in  house  orizzontale,  come  specificato  anche  nelle  Conclusioni  dell’Avvocato  Generale  Paolo  Mengozzi  del  23  gennaio  2014,  si  intende  la  conclusione  di  un  contratto  tra  un’amministrazione aggiudicatrice ed un soggetto aggiudicatario che non sono legati tra loro  da alcuna relazione di controllo, ma che sono entrambi sottoposti al controllo analogo della  medesima  istituzione,  a  sua  volta  amministrazione  aggiudicatrice  e  che  realizzano  la  parte  più importante delle propria attività in favore dell’istituzione comune.  

In tale ottica occorre dunque valutare se anche tali operazioni costituiscano un’eccezione al  principio  dell’espletamento  della  gara,  alla  stregua  di  quelle  ipotesi,  richiamate  dal  giudice 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

114


N o t e a  sentenza 

del  rinvio  e  dalla  stessa  sentenza  in  commento,  in  cui  la  Corte  di  Giustizia  nella  propria  giurisprudenza  ha  ritenuto  possibile  e  compatibile  con  l’ordinamento  comunitario  che  un’amministrazione aggiudicatrice non avvii una procedura di aggiudicazione di un appalto  pubblico  purchè  essa  eserciti  sul  soggetto  a  cui  è  affidato  direttamente  il  contratto  un  controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che tale soggetto realizzi la parte più  importante  della  propria  attività  con  l’amministrazione  o  le  amministrazioni  aggiudicatrici  che la controllano. 

Più dettagliatamente, la causa riguarda un’università della Città di Amburgo che, secondo la  Corte, costituisce un organismo di diritto pubblico ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 9 della  direttiva 2004/18, ed è dunque amministrazione aggiudicatrice, che per acquisire un sistema  di  gestione  informatica  per  l’insegnamento  superiore,  ha  acquistato  il  sistema  della  società  HIS,  stipulando  con  essa  un  contratto  di  appalto  mediante  un  affidamento  diretto  senza  procedere  ad  alcuna  gara,  nonostante  il  contratto  avesse  un  valore  superiore  alla  soglia  comunitaria. 

La  HIS,  affidataria,  è  una  società  a  responsabilità  limitata  il  cui  capitale  è  detenuto  per  un  terzo dalla Repubblica federale di Germania e per due terzi dai sedici Lander Tedeschi, tra  cui  anche  la  Città  di  Amburgo,  per  una  quota  pari  al  4,6%  del  capitale.  Tale  società  è  deputata  ad  assistere  gli  istituti  pubblici  di  istruzione  superiore  e  le  amministrazioni  competenti  nell’adempimento,  in  modo  razionale  ed  efficace,  della  propria  funzione  di  istruzione superiore. 

Secondo quanto rappresentato dalle parti contraenti, l’affidamento diretto si giustificherebbe  in ragione del fatto che sebbene i due enti non siano in una relazione di controllo tra loro, la  condizione del “controllo analogo” è soddisfatta in quanto entrambi gli enti si trovano sotto  lo stesso controllo della Città di Amburgo. 

Il  giudice  del  rinvio,  nel  sottoporre  le  questioni  alla  Corte,  precisa  che  finora  la  questione  della legittimità degli affidamenti in house orizzontali e della loro eventuale riconducibilità  alle  condizioni  enucleate  dalla  giurisprudenza  della  Corte  fin  dalla  sentenza  Teckal  non  è  stata  ancora  affrontata  nella  giurisprudenza  europea  e  ritiene  che  la  ratio  e  la  finalità  dell’esenzione  relativa  alle  attribuzioni  in  house,  introdotta  da  detta  sentenza,  potrebbero  consentire  che  operazioni  di  in  house  orizzontale  possano  rientrare  nel  contesto  di  tale  esenzione,  pur  non  trattandosi  di  un’ipotesi  di  cooperazione  intercomunale  ai  sensi  della  stessa giurisprudenza della Corte, in quanto sia l’università sia l’affidataria non costituiscono 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

115


N o t e a  sentenza 

autorità  pubbliche  e  la  HIS  in  particolare  non  è  direttamente  incaricata  a  svolgere  una  funzione di servizio pubblico. 

Più  specificamente,  il  giudica  del  rinvio  ritiene  che  la  condizione  del  controllo  analogo  sia,  nel  caso  di  specie,  soddisfatta  in  quanto  il  contratto  rientra  nel  settore  della  gestione  degli  stanziamenti  attribuiti  alle  università,  nel  cui  ambito  le  autorità  competenti  dispongono  di  un  potere  di  controllo  che  si  estenderebbe  fino  alla  possibilità  di  annullare  o  modificare  decisioni  adottate  in  materia  di  acquisti  –  anche  se  al  riguardo  viene  poi  specificamente  richiesto alla Corte se possa ritenersi sufficiente un controllo esercitato solo su un ambito di  attività  –  sebbene  il  controllo  esercitato  dalla  Città  di  Amburgo  sia  esiguo  e  la  stessa  non  disponga di un rappresentante permanente nel Consiglio di sorveglianza della HIS. 

Quanto  poi  al  requisito  della  realizzazione  della  parte  più  importante  dell’attività  dell’affidatario lo stesso è soddisfatto dato che l’attività della HIS è dedicata prevalentemente  agli istituti pubblici d’istruzione superiore e che le altre attività della società hanno carattere  meramente accessorio. 

La particolarità della sentenza in commento sta dunque nel fatto che la Corte ha l’occasione  di  pronunciarsi  specificamente  sugli  affidamenti  in  house  di  tipo  orizzontale,  essendosi  occupata  principalmente  degli  in  house  verticali  e  delle  ipotesi  di  cooperazione  tra  enti  pubblici. 

Già nelle conclusioni dell’Avvocato Generale si legge che, considerata l’indispensabilità dei  due  requisiti  del  controllo  analogo  e  della  realizzazione  della  parte  più  importante  della  propria attività nei confronti dell’amministrazione che controlla, l’esistenza di una relazione  di  controllo  tra  amministrazione  aggiudicatrice  e  soggetto  aggiudicatario  non  sussiste  nel  caso  di  in  house  orizzontali  dal  momento  che  in  essi,  per  definizione,  non  c’è  un  controllo  diretto  tra  i  soggetti  e  conseguentemente  che  per  tali  affidamenti  non  può  trovare  applicazione  l’eccezione  prevista  dalla  giurisprudenza  europea  per  l’in  house,  ma  devono  trovare applicazione le disposizioni normative di cui alle direttive comunitarie. 

In  altre  parole,  l’estensione  dell’eccezione  alla  procedura  di  gara  attualmente  riconosciuta  solo  per  gli  affidamenti  di  tipo  verticale  anche  agli  affidamenti  di  tipo  orizzontale  presupporrebbe  necessariamente  un’estensione  delle  condizioni  espressamente  previste  ed  in particolare il riconoscimento della sussistenza di un controllo analogo anche nelle ipotesi  in  cui  non  vi  sia  un  diretto  controllo  tra  l’ente  che  aggiudica  e  il  soggetto  cui  è  affidato  il  contratto. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

116


N o t e a  sentenza 

Inoltre, l’eccezione “in house” si fonda sul presupposto che un’amministrazione è libera di  adempiere ai propri compiti istituzionali di interesse pubblico mediante la costituzione di un  ente apposito senza ricorrere a soggetti esterni sul mercato, e dunque di procedere attraverso  l’insourcing  piuttosto  che  mediante  l’outsourcing.  Ed  è  proprio  su  tale  presupposto  che  si  fonda il riconoscimento dell’eccezione al principio generale, in considerazione del fatto che i  due soggetti, seppur formalmente distinti, non sono in realtà portatori di interessi differenti,  proprio  in  ragione  della  sussistenza  del  controllo  analogo  e  dell’esercizio  prevalente  dell’attività nei confronti dell’ente che controlla. 

La Corte, nella affrontare le questioni pregiudiziali, evidenzia innanzitutto come l’obiettivo  principale  delle  norme  europee  in  materia  di  appalti  pubblici  sia  quello  dell’apertura  del  mercato  ad  una  concorrenza  non  falsata  che  garantisca  la  libera  circolazione  dei  servizi  e  l’apertura della concorrenza nella misura più ampia possibile in tutti gli stati membri, e ciò  giustifica la previsione dell’obbligo per ciascuna amministrazione aggiudicatrici di rispettare  i principi dettati in materia (primo tra tutti quello dell’espletamento della procedura di gara)  e  che  pertanto  qualunque  deroga  all’applicazione  di  tali  obblighi  deve  essere  interpretata  restrittivamente. Con l’effetto dunque che qualunque estensione dell’ambito di applicazione  di  un  eccezione  all’applicabilità  della  normativa  in  materia  di  appalti  deve  essere  valutata  con la massima prudenza. 

Il ragionamento logico giuridico della Corte, sulla base di tale presupposto, prosegue poi nel  senso  di  precisare  che  l’eccezione  agli  obblighi  normativi  prevista  per  gli  affidamenti  in  house  dalla  giurisprudenza  europea  si  giustificano  per  il  solo  fatto  che  ad  un’amministrazione  aggiudicatrice  è  consentito  scegliere  di  adempiere  ai  propri  compiti  di  interesse pubblico mediante propri strumenti senza essere obbligata a ricorrere al mercato e  che  tale  deroga  vale  anche  nelle  ipotesi  in  cui  l’affidatario  del  contratto,  pur  essendo  un  soggetto formalmente distinto dall’amministrazione aggiudicatrice, sia tuttavia sottoposto ad  un controllo da parte della stessa analogo a quello che esercita sui propri servizi ‐ consistente  nell’influenza  determinante  sia  sugli  obiettivi  strategici  che  sulle  decisioni  importanti  dell’entità  affidataria,  caratterizzato  dall’essere  effettivo,  strutturale  e  funzionale  e  tale  da  poter  essere  esercitato  congiuntamente  anche  da  più  amministrazioni  aggiudicatrici‐  e  realizzi  la  parte  più  importante  della  propria  attività  con  l’amministrazione  o  le  amministrazioni che la controllano.  

Sulla base di tali presupposti logici la Corte precisa che nel caso di specie non esiste alcuna  relazione  di  controllo  tra  l’università  e  la  HIS,  in  quanto  essa  non  detiene  alcuna  partecipazione  nell’affidataria  né  ha  poteri  di  nomina  di  rappresentanti  al  suo  interno  e 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

117


N o t e a  sentenza 

pertanto  non  sussistono  le  condizioni  per  ricondurre  una  tale  fattispecie  all’eccezione  riconosciuta dall’ordinamento per gli affidamenti in house. 

Inoltre, poiché il controllo esercitato dalla Città di Amburgo sull’università si estende solo ad  una parte della sua attività, quella relativa agli acquisti, tale forma di controllo parziale non è  riconducibile  alla  nozione  di  controllo  analogo  richiesta  per  la  sussistenza  dell’eccezione  al  principio della gara. 

Ed ancora, non è nemmeno rinvenibile nel caso di specie un’ipotesi di cooperazione tra enti  pubblici‐ come peraltro ipotizzato, sebbene con alcuni dubbi, anche dal giudice del rinvio –  non ritenendo la Corte sussistenti le condizioni richieste per tale ipotesi (ovvero che sussista  una cooperazione tra enti pubblici, finalizzata a garantire l’adempimento di una funzione di  servizio pubblico  comune tra tali enti, che i contratti siano stipulati esclusivamente tra enti  pubblici  senza  partecipazioni  private,  che  nessun  prestatore  privato  sia  posto  in  posizione  privilegiata  rispetto  ai  concorrenti  e  che  la  cooperazione  sia  retta  unicamente  da  esigenze  connesse  al  perseguimento  di  obiettivi  di  interesse  pubblico),  dal  momento  che  nel  caso  di  specie  la  cooperazione  istituita  tra  l’università  e  la  società  affidataria  non  è  diretta  all’espletamento  di  una  funzione  di  servizio  pubblico  (cfr.  CGUE  Commissione  /Germania  C‐480/06 e Ordine degli ingegneri della Provincia di Lecce C‐159/11).  

Conseguentemente,  secondo  la  Corte  un  contratto  stipulato  tra  un’università,  amministrazione  aggiudicatrice,  controllata  da  uno  Stato  Federale  tedesco,  ma  solo  in  uno  specifico  settore,  quello  delle  acquisizioni,  e  una  società  di  diritto  privato,  detenuta  dallo  stesso  Stato  Federale  e  da  altri  Stati  Federali,  costituisce  un  appalto  pubblico  ai  sensi  della  direttiva 2004/18/CE e deve pertanto essere assoggettato alle norme di aggiudicazione degli  appalti pubblici previste da tale direttiva. 

Dunque,  la  Corte  di  Giustizia  nella  sentenza  in  commento  non  ha  a  priori  escluso  l’ammissibilità  dell’in  house  orizzontale,  ma  ha  ritenuto  che  le  circostanze  concrete  della  fattispecie  contrattuale  in  questione  non  siano  riconducibili  a  tale  categoria.  Al  riguardo,  peraltro lo stesso Avvocato Generale nelle sue conclusioni aveva precisato che “nel caso in cui  un’operazione  in  house  orizzontale  si  iscriva  nel  quadro  dell’adempimento  di  compiti  di  interesse  pubblico incombenti ad un’amministrazione aggiudicatrice la quale esegue tali compiti mediante due  enti  su  cui  esercita  un  controllo  analogo  a  quello  che  essa  esercita  sui  propri  servizi,  la  ratio  dell’«eccezione  in  house»  quale  sviluppata  nella  giurisprudenza  possa,  in  linea  di  principio,  trovare  applicazione.  In  effetti,  […]  se  l’amministrazione  utilizza  strumenti  propri  per  adempiere  ai  suoi  compiti  di  interesse  pubblico,  essa  non  deve  essere  obbligata  a  far  ricorso  ad  enti  esterni  non 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

118


N o t e a  sentenza 

appartenenti ai propri servizi. Ciò vale, a mio avviso, anche nel caso in cui tali strumenti propri siano  costituiti da due enti controllati da tale amministrazione e per l’adempimento di tali compiti si renda  necessaria  la  conclusione  di  un  contratto  tra  detti  enti.  Anche  in  un  caso  di  tal  genere  potrebbero  quindi,  a  determinate  condizioni,  non  sussistere  i  presupposti  per  l’applicazione  delle  norme  dell’Unione  in  materia  di  appalti  pubblici.  Tuttavia,  occorre  ricordare  che,  […]  il  fondamento  che  giustifica  l’applicazione  dell’eccezione  in  house  si  trova  nel  fatto  che  la  conclusione  del  contratto  in  causa non è il risultato dell’espressione di volontà autonome degli enti che ne costituiscono le parti, ma  è  l’espressione  di  una  volontà  unica.  Orbene,  al  riguardo,  è  giocoforza  constatare  che  in  un  affidamento interno orizzontale la relazione esistente tra l’amministrazione aggiudicatrice e il soggetto  aggiudicatario  è  molto  più  tenue  rispetto  a  quella  esistente  in  un  affidamento  «in  house»  verticale.  Essa,  infatti,  non  è  una  relazione  di  controllo  diretto,  ma  è  solo  un  legame  indiretto,  la  cui  portata  dipende  dalle  rispettive  relazioni  esistenti  tra  i  due  enti  con  la  loro  amministrazione  controllante  comune. La condizione che il contratto sia l’espressione di una volontà unica mi sembra poter  essere  soddisfatta  solo  nel  caso  in  cui  i  due  enti  che  lo  concludono  siano  controllati  in  via  esclusiva dalla stessa amministrazione. Solo in tal caso si può, infatti, a mio avviso, ritenere  che  la  conclusione  del  contratto  sia  espressione  di  un  unico  atto  di  volontà  di  un’autorità  pubblica,  la  quale  intenda  con  tale  atto  adempiere  ai  compiti  di  interesse  pubblico  ad  essa  incombenti  mediante  propri  strumenti.  In  effetti,  nel  caso  della  conclusione  di  un  contratto  tra  un  ente  su  cui  più  amministrazioni  esercitano  un  controllo  congiunto  e  un  altro  ente  controllato  (in  via  esclusiva  o  congiuntamente  con  altre  amministrazioni)  da  una  delle  amministrazioni che esercitano il controllo sul primo ente, reputo difficile poter considerare  l’atto come espressione di una volontà univoca” (paragrafi 42‐44) 

Se  ne  deduce  quindi  che  l’eccezione  all’applicazione  delle  norme  europee  agli  affidamenti  interni orizzontali possa essere legittimamente riconosciuta solo qualora l’ente che esercita il  controllo analogo sui due soggetti (l’amministrazione aggiudicatrice e il soggetto affidatario)  non solo sia lo stesso ma eserciti altresì un controllo analogo in via esclusiva su ali soggetti. 

Dunque,  l’approdo  giurisprudenziale  in  commento  conferma  da  un  lato  l’eccezionalità  dell’istituto  dell’in  house  alle  sole  ipotesi  riconosciute  dalla  Corte,  proprio  nell’intento  di  garantire al massimo la concorrenza nel mercato, e dall’altro, precisa altresì le condizioni del  controllo  analogo  in  caso  di  affidamenti  di  tipo  orizzontale,  esercitato  da  una  stessa  amministrazione  su  due  enti,  che  per  legittimare  una  eccezione  alle  regole  in  materia  degli  appalti pubblici, deve essere esercitato in maniera esclusiva dallo stesso soggetto pubblico su  entrambi i soggetti contraenti, amministrazione aggiudicatrice e soggetto affidatario. Solo in  tal  caso  infatti,  fermo  restando  il  requisito  ulteriore  dell’esercizio  dell’attività  in  via  prevalente  nei  confronti  del  soggetto  che  esercita  il  controllo,  il  contratto  può  essere 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

119


N o t e a  sentenza 

ricondotto  nell’alveo  dell’in  house  e  dunque  è  ammissibile  la  sua  non  assoggettabilità  alle  norme europee in materia di appalti. 

 

 

Corte di giustizia, Sez. V, 8 maggio 2014, causa C‐161/13 (sulla decorrenza decorrenza del  termine per lʹimpugnazione degli atti della procedura ad evidenza pubblica) 

Nella  sentenza  in  epigrafe  la  Corte,  adita  in  via  pregiudiziale  sull’interpretazione  degli  articoli  1,  2  bis,  2  quater  e  2  septies  della  direttiva  92/13/CEE  del  Consiglio,  del  25  febbraio  1992,  che  coordina  le  disposizioni  legislative,  regolamentari  e  amministrative  relative  all’applicazione  delle  norme  comunitarie  in  materia  di  procedure  di  appalto  degli  enti  erogatori di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli  enti  che  operano  nel  settore  delle  telecomunicazioni,  come  modificata  dalla  direttiva  2007/66/CE  del  Parlamento  europeo  e  del  Consiglio,  dell’11  dicembre  2007,  enuncia  degli  interessanti  principi  interpretativi  con  riferimento  a  (i)  le  decisioni  assunte  nel  corso  della  procedura di gara idonee ad incidere sulla legittimità dell’aggiudicazione e (ii) sul dies a quo  dal quale inizia a decorrere il termine per contestare l’aggiudicazione stessa. 

La  controversia  sottoposta  al  giudice  remittente,  riguardante  una  procedura  aperta  indetta  dall’Acquedotto  Pugliese  SpA  per  l’affidamento  di  un  servizio  di  manutenzione  e  implementazione delle reti fognarie, veniva introdotta dalla società terza classificata che, ben  oltre il termine di trenta giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione definitiva disposta  in  favore  del  R.T.I.  controinteressato,  contestava  la  decisione  con  cui  la  stazione  appaltante  aveva consentito una modificazione della compagine del raggruppamento risultato vincitore  nonchè  la  mancata  esclusione  della  società  seconda  classificata  per  difetto  del  requisito  generale di moralità professionale di cui all’art. 38 d.lgs 163 del 2006.  

Il  TAR  che,  secondo  le  regole  del  diritto  interno,  avrebbe  dovuto  dichiarare  il  ricorso  irricevibile  in  quanto  proposto  fuori  termine,  interrogandosi  sulla  compatibilità  della  normativa interna che impone la proposizione di un ricorso avverso l’aggiudicazione entro  un  termine  decadenziale  decorrente  dalla  sua  comunicazione  –    salva  la  possibilità  di  dedurre  motivi  aggiunti  fondati  su  atti  e  fatti  sopravvenuti  ovvero  successivamente  conosciuti  –,  con  il  diritto  dell’Unione,  e  in  particolare  con  il  principio  di  effettività  della  tutela,  formulava  i  seguenti  quesiti    interpretativi:“1)  Se  gli  artt.  1,  2‐bis,  2‐quater  e  2‐septies 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

120


N o t e a  sentenza 

della direttiva [92/13] vadano interpretati nel senso che il termine per proporre un ricorso, diretto a far  accertare la violazione della normativa in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, decorra dalla  data  in  cui  il  ricorrente  ha  conosciuto,  o  avrebbe  dovuto  conoscere  secondo  l’ordinaria  diligenza,  l’esistenza  della  violazione  stessa;  2)  se  gli  artt.  1,  2‐bis,  2‐quater  e  2‐septies  della  direttiva  [92/13]  ostano a disposizioni processuali nazionali ovvero a prassi interpretative, quali quelle enunciate nella  causa principale, che consentono al giudice di dichiarare irricevibile un ricorso diretto a far accertare la  violazione  della  normativa  in  materia  di  aggiudicazione  di  appalti  pubblici,  quando  il  ricorrente  è  venuto a conoscenza della violazione dopo la formale comunicazione degli estremi del provvedimento  di aggiudicazione definitiva, per la condotta tenuta dall’Amministrazione aggiudicatrice”. 

La Corte si sofferma in primo luogo sulla ricevibilità dei quesiti stessi e sulla sussistenza del  particolare  presupposto  della  rilevanza  della  questione  sottoposta.  Sul  punto  l’amministrazione  aggiudicatrice  e  il  R.T.I.  primo  classificato  rilevavano  che  la  censura  oggetto del ricorso principale fosse diretta contro l’atto di autorizzazione alla modifica della  composizione  del  raggruppamento  aggiudicatario  senza  toccare  l’aggiudicazione  definitiva  dell’appalto,  di  talchè  l’eventuale  annullamento  dell’atto  impugnato  avrebbe  comportato  soltanto  il  venir  meno  del  contratto  stipulato  con  il  raggruppamento  aggiudicatario  in  composizione  ristretta,  senza  pregiudicarne  la  qualità  di  aggiudicatario.  L’eccezione  viene  respinta  sulla  base  del  principio  di  presunzione  di  rilevanza  costantemente  affermato  dalla  giurisprudenza della Corte, secondo cui “solo qualora risulti manifestamente che l’interpretazione  del  diritto  dell’Unione  richiesta  non  ha  alcuna  relazione  con  la  realtà  effettiva  o  con  l’oggetto  della  controversia  principale,  qualora  il  problema  sia  di  natura  ipotetica  oppure  qualora  la  Corte  non  disponga  degli  elementi  di  fatto  o  di  diritto  necessari  per  rispondere  utilmente  alle  questioni  che  le  vengono  sottoposte”.  Nella  specie  la  questione  non  risulta  manifestamente  irrilevante  in  quanto,  nella  ricostruzione  della  Corte,  da  un  lato,  l’accoglimento  nell’ambito  del  giudizio  principale della doglianza relativa alla composizione del R.T.I. aggiudicatario, consentirebbe  l’annullamento  del  contratto  medio  tempore  stipulato,  mentre  l’accoglimento  della  seconda  censura,  relativa  alla  mancata  esclusione  del  secondo  classificato,  determinerebbe  un  significativo aumento delle probabilità per la ricorrente di vedersi attribuire l’appalto. 

Nel  merito,  la  Corte  procede  a  verificare  la  compatibilità  con  il  diritto  dell’Unione  della  disposizione 

di 

diritto 

interno 

che 

àncora 

rigidamente 

alla 

comunicazione 

dell’aggiudicazione la decorrenza del termine per contestarne la legittimità, con riferimento a  due  ordini  di  fattispecie  (I)  la  situazione  in  cui  l’amministrazione  aggiudicatrice  “abbia  adottato, dopo la scadenza del termine di ricorso, una decisione che possa incidere sulla legittimità di  tale  decisione  di  aggiudicazione”  e  (II)  la  situazione  in  cui  l’aggiudicazione  sia  inficiata  da  “circostanze  precedenti  la  medesima  decisione  di  aggiudicazione”  ma  conosciute  in  un  momento  successivo. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

121


N o t e a  sentenza 

In  relazione  alla  fattispecie  sub  (I)  la  Corte  muove  dalla  constatazione  che  decisioni  successive  all’aggiudicazione  possano  inficiarne  la  legittimità  ove  realizzino  mutamenti  sostanziali  rispetto  alla  decisione  stessa,  alterando  “elementi  essenziali  che  [ne]  hanno  determinato l’adozione”.  

Ciò posto la sentenza si avvale della nota giurisprudenza Uniplex per affermare che “ricorsi  efficaci  contro  le  violazioni  delle  disposizioni  applicabili  in  materia  di  aggiudicazione  di  appalti  pubblici  possono  essere  garantiti  soltanto  se  i  termini  imposti  per  proporre  tali  ricorsi  comincino  a  decorrere  solo  dalla  data  in  cui  il  ricorrente  è  venuto  a  conoscenza  o  avrebbe  dovuto  essere  a  conoscenza  della  pretesa  violazione  di  dette  disposizioni  [v.,  in  tal  senso,  sentenza  Uniplex  (UK),  EU:C:2010:45, punto 32 e giurisprudenza ivi citata]” e che, per l’effetto, il termine per contestare  l’aggiudicazione debba ricominciare a decorrere dal momento in cui il soggetto partecipante  venga  a  conoscenza  della  nuova  decisione  afferente  un  elemento  essenziale  dell’aggiudicazione precedentemente intervenuta. Nemmeno il rimedio dei motivi aggiunti  predisposto dal diritto italiano, prosegue la Corte, consente di aderire ad un’interpretazione  diversa  in  quanto  per  poter  operare  presuppone  (e  impone)  l’impugnazione  immediata  dell’aggiudicazione  anche  quando,  come  nel  caso  di  specie,  al  momento  della  sua  comunicazione la decisione ritenuta lesiva non sia ancora venuta in essere. 

Con riferimento alla censura relativa alla falsa dichiarazione del rappresentante legale della  società seconda classificata sul possesso di un requisito di partecipazione, ascrivibile sub (II),  i giudici di Lussemburgo addivengono ad una diversa interpretazione sul presupposto che la  riferita irregolarità si era necessariamente verificata prima della decisione di aggiudicazione  dell’appalto. La riferita circostanza è analizzata alla luce del combinato disposto degli artt. 49  direttiva  2004/17  e  2  bis  direttiva  92/13,  (come  modificato  dalla  direttiva  2007/66)  che,  nelle  parole della Corte “hanno ampiamente contribuito a che un offerente al quale non è stato affidato un  appalto sia informato del risultato della procedura di aggiudicazione di tale appalto e dei motivi che ne  sono alla base”, consentendogli anche di chiedere “che gli siano fornite informazioni dettagliate”,  contribuendo così a realizzare un apparato informativo sufficiente a consentire all’offerente  che dia prova di un’ordinaria diligenza, di proporre ricorso entro il termine ordinariamente  decorrente dalla comunicazione dell’aggiudicazione stessa. La Corte afferma, dunque che “in  applicazione  del  principio  della  certezza  del  diritto,  in  caso  di  irregolarità  asseritamente  commesse  prima della decisione di aggiudicazione dell’appalto, un offerente è legittimato a proporre un ricorso di  annullamento  contro  la  decisione  di  aggiudicazione  soltanto  entro  il  termine  specifico  previsto  a  tal  fine dal diritto nazionale”. 

Su  tale  ultimo  profilo,  merita  precisare  che  nell’ambito  della  normativa  sovra  nazionale  il  sistema meno garantista di cui all’art. 49, co. 1e 2 della direttiva 2004/17 (che imponeva agli 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

122


N o t e a  sentenza 

enti  aggiudicatori  esclusivamente  di  informare,  quanto  prima  possibile,  i  soggetti  partecipanti  delle  decisioni  prese  con  riferimento  alla  procedura  di  gara  senza  imporre  un  “contenuto minimo” della motivazione che veniva resa “su richiesta della parte interessata”), è  stato  superato  dall’art.  2‐quater  della  direttiva  2007/66  (di  “modifica  le  direttive  89/665/CEE  e  92/13/CEE del Consiglio per quanto riguarda il miglioramento dell’efficacia delle procedure di ricorso  in  materia  d’aggiudicazione  degli  appalti  pubblici”)  a  norma  del  quale  “La  comunicazione  della  decisione  dell’amministrazione  aggiudicatrice  ad  ogni  offerente  o  candidato  è  accompagnata  da  una  relazione sintetica dei motivi pertinenti”. 

L’ordinamento italiano ha recepito la descritta disciplina all’art. 79 del d.lgs. 163/2006 che, a  seguito della riforma operata dal d.lgs. 20 marzo 2010, n. 53, contiene, ai commi 5 e ss., un  sistema  informativo  più  completo  che  impone,  già  all’atto  della  comunicazione  della  decisione, la trasmissione del provvedimento e della relativa motivazione contenente almeno  gli  elementi  di  cui  al  co.  2  lett.  c)  (le  caratteristiche  e  i  vantaggi  dell’offerta  selezionata  e  il  nome  dell’offerente  cui  è  stato  aggiudicato  il  contratto),  salve  le  ragioni  ostative  alla  diffusione di informazioni riservate e salva la possibilità di assolvere all’onere motivazionale  tramite  la  trasmissione  dei  verbali  di  gara  o  il  richiamo  all’aggiudicazione  definitiva  già  comunicata ove l’oggetto della informativa sia la data dell’avvenuta stipula del contratto (art.  79,  co.  5‐bis).  A  tale  apparato  comunicativo  viene  affiancato,  al  comma  5‐quater,  un  meccanismo di accesso “automatico” e facilitato agli atti del procedimento, che deve essere  garantito dall’ente aggiudicatore noi dieci giorni successivi la singola comunicazione. 

La giurisprudenza interna, in linea con il principio enunciato dalla Corte con riferimento alla  fattispecie  relativa  ai  requisiti  di  partecipazione,  è  concorde  sulla  idoneità  della  comunicazione  di  cui  all’art.  79  del  d.lgs.  163/2006  a  far  decorrere  il  termine  per  la  contestazione dell’aggiudicazione. E’ stato affermato che “la comunicazione dell’aggiudicazione  prevista dall’art. 79, comma quinto, del d.lgs. n. 163 del 2006 rappresenta la condizione sufficiente per  realizzare  la  piena  conoscenza  del  provvedimento  lesivo  ed  è  idonea  a  far  decorrere  il  termine  decadenziale, a nulla rilevando che l’impresa concorrente ignori in tutto o in parte i documenti interni  del  procedimento,  configurandosi  a  suo  carico  un  onere  di  immediata  impugnazione  dell’esito  della  gara  entro  trenta  giorni,  salva  la  proposizione  di  motivi  aggiunti  in  relazione  ad  eventuali  vizi  di  legittimità divenuti conoscibili in un momento posteriore” (cfr., in questo senso, Cons. Stato, sez.  III, 24 aprile 2012 n. 2407; Id., sez. V, 1 settembre 2011 n. 4895). Talune pronunce valorizzano  talmente l’istituto del c.d. accesso obbligatorio di cui al comma 5‐quater dell’art. 79 citato, fino  al  punto  di  ancorare  alla  comunicazione  prevista  dallo  stesso  art.  79  la  decorrenza  del  termine di impugnazione dell’aggiudicazione, addirittura a prescindere dalla completezza o  meno  della  comunicazione  stessa,  per  scongiurare  il  rischio  che  istanze  di  accesso  dilatorie  possano  essere  utilizzate  strumentalmente  per  procrastinare  sine  die  il  termine  di 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

123


N o t e a  sentenza 

impungazione  (TAR  Sicilia,  Catania,  Sez.  III,  7  novembre  2013,  n.  2682,  in  Foro  amm.  TAR  2013, 11, 3575). In termini più garantisti Cons. Stato, Sez. III, 14 marzo 2012, n. 1428, in Foro  amm. CdS 2012, 3, 569 in cui, sul presupposto che gli elementi di cui allʹarticolo 79, comma 2,  lettera c), rappresentano, ai sensi dellʹart. 120 del c.p.a. i “requisiti minimi  della motivazione del  provvedimento  di  aggiudicazione”,  si  afferma  che  affinché  lʹimpresa  non  aggiudicataria  acquisisca  piena  conoscenza  dellʹèsito  sfavorevole  della  gara  e,  quindi,  dellʹeffetto  pregiudizievole connesso a tale provvedimento, è necessario che la comunicazione stessa sia  completa. 

In 

tema, 

M. 

Agostino, 

Atti 

di 

gara, 

offerte, 

garanzie 

modalità 

di 

valutazione, in Manuale di diritto amministrativo. IV. I Contratti pubblici, a cura di F. Caringella,  M. Giustiniani,  Dike  Giuridica  Editrice, Roma,  2014,  897 e ss.; D. Senzani, Commento allʹart.  11, in Commentario breve alla legislazione sugli appalti pubblici e privati, a cura di A. Carullo, G.  Iudica, Padova, Cedam, 2012, 290. In dottrina, sul tema generale delle comunicazioni si v. R.  De Nictolis, Comunicazioni, verbali, informazioni,  spese degli  atti di gara, in Trattato sui  contratti  pubblici, a cura di M.A. Sandulli, Milano, Giuffrè, 2008; V. D. Sciancalepore, Commento allʹart.  79, in Codice degli appalti pubblici, a cura di R. Garofoli, G. Ferrari, Roma, Nel Diritto Editore,  2011; G. Fraccastoro,Commento allʹart. 79, in Codice dellʹAppalto Pubblico, a cura di S. Baccarini,  G. Chinè, R. Proietti, Giuffrè, 2011. 

 

 

Giurisprudenza amministrativa 

Consiglio di Stato, Sez. III, 27 marzo 2014, n. 1486 (sul ricorso alle convenzioni CONSIP da  parte  degli  enti  del  servizio  sanitario  nazionale  e  sulla  compatibilità  con  il  diritto  comunitario della proroga delle medesime convenzioni, prevista dall’art. 1 del d.l. 6 luglio  2012, n. 95). 

La  pronuncia  merita  segnalazione  per  aver  ritenuto  contrastante  con  il  diritto  comunitario  l’art. 1 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in l. 7 agosto 2012, n. 135 – nella parte in cui, ai  commi  15  e  16,  ha  previsto  proroghe  delle  Convenzioni  CONSIP  –  concludendo  per  la  disapplicazione  della  disciplina  interna  “secondo  l’insegnamento  della  Corte  di  Giustizia  e  della  Corte costituzionale”. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

124


N o t e a  sentenza 

Il  Collegio  ha  preliminarmente  osservato  che  la  proroga  delle  Convenzioni  costituisce  “il  tipico effetto legale dell’applicazione della disciplina legislativa”, contenuta nell’art. 1, commi 15 e  16, del citato decreto legge e che, pertanto, detto effetto non è intermediato da alcun potere  amministrativo  della  CONSIP,  la  cui  nota  intervenuta  in  materia,  priva  di  effetti  provvedimentali ed avente natura meramente ricognitiva della disciplina vigente e delle sue  conseguenze applicative, non doveva essere oggetto di impugnazione. Neppure la CONSIP  doveva essere coinvolta nel giudizio “atteso che ad essa la legislazione richiamata attribuisce ruolo  di parte contrattuale necessaria di un accordo i cui termini sono direttamente previsti dalla legge”. 

Prima di affrontare la questione della compatibilità con il diritto comunitario della proroga  delle convenzioni CONSIP prevista dal d.l. n. 95/2012, la decisione si è soffermata sul profilo  della  legittimità  del  ricorso  alle  convenzioni  CONSIP  da  parte  della  ASL  coinvolta  nel  giudizio  –  che  se  ne  era  avvalsa  per  l’affidamento  di  servizi  integrati  per  la  gestione  di  apparecchiature  elettromedicali  –  ed  ha  affermato  che  ciò  sia  imposto  dalla  normativa  nazionale, discendendo tale obbligo dall’art. 15, comma 13, lett. d), del citato d.l. n. 95/2012  secondo  il  quale  “gli  enti  del  servizio  sanitario  nazionale,  ovvero,  per  essi,  le  regioni  e  le  province  autonome  di  Trento  e  Bolzano,  utilizzano,  per  l’acquisto  di  beni  e  servizi  relativi  alle  categorie  merceologiche presenti nella piattaforma CONSIP, gli strumenti di acquisto e negoziazione telematici  messi  a  disposizione  dalla  stessa  CONSIP,  ovvero,  se  disponibili,  dalle  centrali  di  committenza  regionali di riferimento costituite ai sensi dell’articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n.  296.  I  contratti  stipulati  in  violazione  di  quanto  disposto  dalla  presente  lettera  sono  nulli,  costituiscono  illecito  disciplinare  e  sono  causa  di  responsabilità  amministrativa”.  La  pronuncia  evidenzia,  infatti,  che  tale  disposizione  “individua  un  vero  e  proprio  obbligo  per  il  servizio  sanitario  nazionale  di  utilizzare  gli  strumenti  di  acquisto  e  negoziazione  telematici  messi  a  disposizione dalla CONSIP” e la sua applicazione non può essere esclusa dall’art. 1, comma 23,  del medesimo decreto legge che, nel prevedere che “agli enti del servizio sanitario nazionale non  si  applicano  le  disposizioni  di  cui  al  presente  articolo”,  ha  la  mera  finalità  di  escludere  l’applicazione dell’art. 1 a tali enti, la disciplina dei quali è rinvenibile nell’art. 15. Sul punto,  è significativo ricordare che Cons. Stato, sez. III, 26 settembre 2013, n. 4803, in Foro amm. CdS,  2013,  9,  2381,  pronunciandosi  in  ordine  ai  Policlinici  universitari  ha  chiarito  che  essi  “non  sono  equiparabili  alle  aziende  ospedaliere  e  alle  unità  sanitarie  locali,  in  quanto,  mentre  queste  sono  dotate di personalità giuridica pubblica, il policlinico universitario, di cui all’articolo 4, comma 5, del  D.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, è azienda dell’università, parte integrante della stessa, sia pure dotata  di  autonomia  organizzativa,  gestionale,  patrimoniale  e  contabile  secondo  le  modalità  fissate  dallo  statuto dell’università di appartenenza (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, 17/10/2000, n. 5544); per  cui  i  policlinici  universitari,  in  quanto  “pubbliche  amministrazioni”  sono  destinatari  della  specifica  norma  di  cui  all’art.  1,  comma  1,  del  D.L.  n.  95/2012,  convertito  in  l.  n.  135/2012,  che  impone  la  valutazione di convenienza quale presupposto per l’adesione  alle  convenzioni  Consip, nelle categorie  merceologiche presenti nella relativa piattaforma”. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

125


N o t e a  sentenza 

Risolto,  pertanto,  il  problema  preliminare  relativo�� all’ammissibilità  del  ricorso  alle  Convenzioni  CONSIP  da  parte  di  un  ente  del  servizio  sanitario  nazionale,  la  decisione  in  commento  ha  escluso,  però,  la  compatibilità  con  il  diritto  comunitario  delle  proroghe  previste  dall’art.  1  del  d.l.  n.  95/2012,  nella  parte  in  cui  dispone  che  “le  quantità  ovvero  gli  importi  massimi  complessivi”  previsti  dalle  convenzioni  CONSIP  “sono  incrementati  in  misura  pari  alla  quantità  ovvero  all’importo  originario,  a  decorrere  dalla  data  di  esaurimento  della  convenzione stessa, ove questa intervenga prima del 31 dicembre 2012” (comma 15) e che “la durata  delle convenzioni di cui al precedente comma 15 è prorogata fino al 30 giugno 2013, a decorrere dalla  data di esaurimento della convenzione originaria” (comma 16). 

Nel  motivare  la  necessità  di  procedere  alla  disapplicazione  della  richiamata  disciplina  nazionale  (cfr.  C.  cost.  8  giugno  1984,  n.  170,  in  Giur.  cost.,  1984,  I,  1098),  confermando  le  conclusioni  tratte dalla pronuncia di primo grado (TAR Sardegna, sez. I, 8 maggio 2013, n.  361, in Foro amm. TAR, 2013, 5, 1800), viene posto in evidenza dalla decisione in commento  che  le  proroghe  ivi  previste  violano  “gli  artt.  28  e  31,  Dir  2004/18  CE,  che  precludono  la  possibilità  di  affidare  contratti  pubblici  di  servizi  e  forniture  senza  procedure  di  gara  a  evidenza  pubblica”. Riprendendo quanto affermato da Corte di Giustizia UE, sez. III, 10 dicembre 2009,  causa C‐299/08, viene osservato che la lettura combinata delle citate disposizioni comunitarie  impone agli Stati membri di aggiudicare gli appalti pubblici facendo ricorso alla procedura  aperta o ristretta, nelle circostanze espressamente previste all’art. 29 della direttiva 2004/18 al  dialogo competitivo, e, nei casi elencati dagli artt. 30 e 31 della medesima direttiva, ad una  procedura negoziata, non essendo autorizzato l’utilizzo di altre modalità. 

Considerato che il ricorso ad una procedura negoziata, con o senza pubblicazione del bando  di gare, è ammesso nei limiti indicati dagli artt. 30 e 31 della direttiva 2004/18/CE e che l’art.  31, comma 1, n. 4, lett. b, della citata direttiva “consente il rinnovo dell’affidamento ricorrendo alla  procedura negoziata solo quando ricorrono le condizioni ivi indicate tra le quali rileva che la possibilità  del  rinnovo  sia  indicato  “sin  dall’avvio  del  confronto  competitivo”  e  l’importo  totale  previsto  per  la  prosecuzione  sia  individuato  nel  bando”  il  Collegio  ha  conclusivamente  evidenziato  che  il  rinnovo  delle  convenzioni  CONSIP  disposto  dal  d.l.  n.  95/2012  non  si  pone  in  linea  con  i  presupposti  previsti  dalla  normativa  comunitaria.  La  disciplina  censurata  ripropone,  pertanto,  la  violazione  del  diritto  comunitario  già  prodotta  dall’art.  6,  comma  2,  ultimo  periodo, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 “che, ammettendo il rinnovo tacito dei contratti per  la fornitura di beni e servizi della pubblica amministrazione”, comportò “l’apertura di una procedura  di  infrazione  nei  confronti  del  nostro  Paese,  recata  dal  parere  motivato  della  Commissione  europea  n.2003/2110 del 16 dicembre 2003, chiusasi a seguito dell’abrogazione della norma in parola ad opera  dell’art.  23  della  legge  18  aprile  2005”.  Sul  punto  si  vedano  TAR  Sicilia,  Catania,  sez.  II,  22 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

126


N o t e a  sentenza 

giugno 2007, n. 1086, in Comuni Italia, 2007, 12, II, 4; Cons. Stato, sez. IV, 31 ottobre 2006, n.  6458, ivi, 2008, 7‐8, II, 7. 

La  pronuncia  ha  evidenziato,  infine,  che  neppure  “la  natura  transitoria  della  norma  né  tanto  meno  la  finalità  di  risparmio  per  le  finanze  pubbliche  in  periodo  di  necessaria  “spending  review”  consentono  la  violazione  della  normativa  comunitaria  e  la  connessa  distorsione  delle  regole  concorrenziali”. 

In senso conforme ai principi espressi dalla decisione in commento si sono pronunciati TAR  Trentino Alto Adige, Trento, sez. I, 3 aprile 2013, n. 114, in Foro amm. TAR, 2013, 4, 1119; TAR  Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 15 gennaio 2013, n. 55, ivi, 2013, 1, 177; TAR Sicilia, Catania, sez. III,  19 dicembre 2012, n. 2968, ivi, 2012, 12, 4050; TAR Puglia, Bari, sez. I, 20 agosto 2012, n. 1579,  ivi, 2012, 7‐8, 2500; TAR Sardegna, sez. I, 6 marzo 2012, n. 242, ivi, 2012, 3, 1027; Cons. Stato,  sez. VI, 16 febbraio 2010, n. 850, in Publica, 2010; TAR Sicilia, Catania, sez. III, 14 novembre  2007, n. 1862, in Foro amm. TAR, 2007, 11, 3620. 

In  dottrina,  sugli  argomenti  trattati,  si  segnalano,  tra  i  contributi  più  recenti,  M.R.  FAMIGLIETTI,  Gli  appalti  sotto  soglia.  Procedure  e  aspetti  speciali,  in  Manuale  di  diritto  amministrativo.  IV.  I  Contratti  pubblici,  a  cura  di  F.  CARINGELLA,  M.  GIUSTINIANI,  Dike  Giuridica  Editrice,  Roma,  2014,  825 ss.; P.  AMOVILLI,  Obbligatorietà  delle  convenzioni  Consip  e  nullità del contratto, in Urb. e app., 2014, 3, 269 ss. 

 

 

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 5 maggio 2014, n. 13 (sul rapporto tra il potere di  autotutela e la fase esecutiva del contratto) 

La pronuncia in rassegna affronta un tema particolarmente importante, quale il rapporto tra  il potere pubblicistico ed autoritativo di autotutela e la fase esecutiva del contratto. 

Nel  corso  del  2005,  la  Regione  Piemonte  svolgeva  una  gara  informale  tra  diversi  istituti  bancari al fine di selezionarne uno cui attribuire l’incarico di “arranger” per l’organizzazione  di  un  programma  di  “Euro  Medium  Term  Notes  (EMTN)”  e  per  il  collocamento  sul  mercato  della prima emissione obbligazionaria da effettuarsi nell’ambito di tale programma. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

127


N o t e a  sentenza 

All’esito 

della 

procedura 

comparativa, 

veniva 

selezionata 

l’offerta 

presentata 

congiuntamente  da  alcuni  Istituti  bancari  ai  quali,  quindi,  veniva  affidato  l’incarico  congiunto. 

In  data  12.06.2006,  le  banche  incaricate  presentavano  il  progetto  di  un’emissione  obbligazionaria  c.d.  “bullet”,  cioè  con  rimborso  del  capitale  in  un’unica  soluzione  alla  scadenza.  Il  progetto  veniva  valutato  favorevolmente  dall’Ente  che,  con  delibera  di  Giunta  del  2  agosto  2006,  decideva  di  approvare  un’emissione  obbligazionaria  articolata  in  due  tranches,  stabilendone  le  condizioni  e  gli  importi  massimi,  individuando,  altresì,  per  eventuali successive operazioni in derivati, i medesimi istituti bancari. 

Successivamente, la Regione e gli istituti bancari in tal modo selezionati per l’organizzazione  ed  il  collocamento  sul  mercato  della  prima  emissione  obbligazionaria,  concordavano  di  affiancare  ai  due  prestiti  la  stipula  di  contratti  derivati  al  fine  sia  di  consentire  l’accantonamento periodico delle somme necessarie al rimborso alla scadenza, sia di disporre  delle risorse necessarie a pagare le cedole, proteggendo così, per un verso, l’emittente dalle  fluttuazioni  dei  tassi  di  interesse  e,  per  altro,  gli  istituti  bancari  dal  rischio  di  default  dello  Stato. 

Nel corso del 2011, l’Ente locale aveva maturato la convinzione dell’illegittimità dei contratti  derivati  posti  in  essere,  per  violazione  sotto  diversi  profili  della  normativa  vigente,  per  l’inidoneità  a  realizzare  un  contenimento  del  costo  dell’indebitamento  e  quindi  a  coprire  il  rischio, per l’esistenza di costi impliciti e la violazione da parte delle banche degli obblighi di  corretta e completa informazione, con pregiudizio dell’interesse pubblico ad evitare ulteriori  esborsi  fortemente  lesivi  dell’equilibrio  finanziario  regionale,  prevalente  sul  sacrificio  imposto alle banche. 

Su dette basi, l’Ente procedeva ad annullare d’ufficio la citata deliberazione di Giunta del 2  agosto 2006. 

In primo grado, il TAR aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione ritenendo che “con  i  provvedimenti  impugnati  nel  presente  giudizio  la  Regione  Piemonte  abbia  rivestito  di  forma  pubblicistica  e  autoritativa  atti  che,  nella  sostanza,  esprimono  nulla  più  che  la  volontà  dall’amministrazione  di  sciogliersi  unilateralmente  da  un  vincolo  contrattuale  ritenuto  invalido  e  squilibrato  fonte  di  prestazioni  reciproche  squilibrate.  Si  tratta,  quindi,  di  un  negozio  giuridico  unilaterale  sulla  cui  validità  e  sulla  cui  idoneità  ad  incidere  sulla  sorte  del  contratto  stipulato  deve 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

128


N o t e a  sentenza 

necessariamente  pronunciarsi  il  giudice  civile  (nel  caso  di  specie,  il  giudice  inglese,  per  espressa  pattuizione delle parti)” (TAR Piemonte, Sez. I, 21.12.2012, n. 1390). 

Nell’esaminare  l’appello,  la  Quinta  Sezione  del  Consiglio  di  Stato,  valutata  la  possibilità  di  contrasti  giurisprudenziali  e  la  rilevanza  anche  economica  della  questione  di  giurisdizione,  ne  ha  rimesso  l’esame  all’Adunanza  Plenaria  ai  sensi  dell’art.  99,  comma  1,  c.p.a.  con  ordinanza n. 4998 del 14.10.2013. 

Il nucleo fondamentale della controversia attiene alla ammissibilità dell’esercizio del potere  di  autotutela  in  corso  di  esecuzione  del  contratto  e  sulle  conseguenze  in  punto  di  giurisdizione. Più nello specifico, si tratta di chiarire se, nella fase di esecuzione del rapporto,  la  pubblica  amministrazione  conservi  il  potere  di  incidere  in  modo  autoritativo  sugli  atti  della  procedura  ad  evidenza  pubblica,  rimuovendoli,  o  se,  invece,  una  volta  concluso  il  contratto, lo scioglimento del rapporto debba essere necessariamente disposto attraverso gli  istituti tipici, di matrice privatistica, del recesso e risoluzione. 

Il Supremo  Consesso ha premesso di condividere i principi  precedentemente espressi nella  pronuncia  n.  10/2011,  secondo  cui  gli  “atti  prodromici  vanno,  sul  piano  logico,  cronologico  e  giuridico, tenuti nettamente distinti dai successivi atti negoziali, sempre imputabili all’ente pubblico,  con cui l’ente, spendendo la sua capacità di diritto privato, pone in essere un contratto societario. Gli  atti  prodromici  attengono  al  processo  decisionale,  che  da  ultimo  si  esterna  nel  compimento  di  un  negozio  giuridico  societario.  Mentre  per  un  soggetto  privato  il  processo  decisionale  resta  ordinariamente  relegato  nella  sfera  interna  del  soggetto,  e  ciò  che  rileva  è  solo  il  negozio  giuridico  finale, per un ente pubblico esso assume la veste del procedimento amministrativo”. 

Tuttavia, secondo il Collegio tale principio non può trovare applicazione nel caso di specie.  Ciò  in  quanto,  affinché  una  determinazione  amministrativa  possa  assumere  la  natura  dell’atto  prodromico,  nel  senso  tecnico  considerato  dalla  giurisprudenza,  occorre  che  sia  individuabile  nell’atto  stesso  il  compimento  di  un  processo  decisionale  ossia  la  formazione  della volontà di compiere un atto di diritto privato, di cui l’ente abbia valutato ed approvato  il  contenuto,  e  che  ciò  risulti  verificabile  in  base  al  procedimento  seguito.  Solo  in  tal  caso  l’atto assume dignità provvedimentale e può essere autonomamente valutato sul piano della  legittimità, e formare oggetto di impugnazione in sede giurisdizionale ovvero di autotutela.  In  tal  senso,  la  sentenza  in  rassegna  ha  richiamato  anche  il  precedente  delle  Sezioni  Unite  della  Corte  di  Cassazione  27  luglio  2013,  n.  17780,  in  cui  è  stata  riconosciuta  la  sussistenza  della  giurisdizione  amministrativa  in  ordine  a  un  determinato  atto  perché  da  considerarsi 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

129


N o t e a  sentenza 

prodromico  in  quanto  assunto  a  conclusione  di  un  procedimento  amministrativo  e  indirizzato a sintetizzare le valutazioni discrezionali dell’amministrazione. 

Nel caso di specie, invece, il Collegio non ha ravvisato nelle determinazioni cui si vorrebbe  attribuire la natura di atti prodromici (in particolare la citata delibera di Giunta del 2 agosto  2006),  né  alcuna  veste  procedimentale  e  neppure  la  precisa  volontà  di  procedere  ad  una  stipula  di  derivati,  salva  la  generica  possibilità  di  farvi  ricorso,  ove  se  ne  ravvisasse  l’opportunità, e salvo il rinvio alle future negoziazioni che ne stabilissero i concreti contenuti. 

Da tali circostanze consegue – secondo l’Adunanza Plenaria – “lo scopo dell’annullamento dei  contratti  in  questione,  a  carico  dei  quali  la  Regione  aveva  ravvisato,  secondo  gli  esiti  di  apposita  consulenza,  molteplici  cause  di  illegittimità,  doveva  essere  perseguito  tenendo  conto  della  natura  privatistica  degli  atti  di  cui  assume  l’invalidità  e  della  conseguente  posizione  paritaria  rivestita  dall’ente pubblico che si sia vincolato contrattualmente al soggetto privato (art. 1, comma 1‐bis l. n.  241 del 1990)”. 

Ancora  più  nello  specifico,  l’Adunanza  Plenaria  ha  affermato  che  “l’atto  di  annullamento  impugnato reca, bensì, l’imputazione dei vizi dei contratti alla deliberazione del 2006, ma si tratta di  un  mero  artificio  che  non  impedisce  di  riconoscere  che  la  materia  del  contendere  nella  presente  controversia  è  costituita,  non  dal  sindacato  sulla  legittimità  di  un  atto  di  imperio,  ma  dal  giudizio  sulla fondatezza dei vizi addebitati ai contratti, che, secondo il fondamentale principio affermato dalla  Corte costituzionale con la sent. n. 204 del 2004, esula dalla giurisdizione amministrativa”. 

Tuttavia,  unitamente  a  tali  condivisibili  principi,  la  sentenza  in  rassegna  ha  svolto  alcune  considerazioni che potrebbero sollecitare qualche rilievo di carattere critico. 

Si è affermato, infatti, che, nel caso di specie, “la Regione, invece, ha ritenuto di poter perseguire  lo stesso scopo annullando –in parte qua ‐ la deliberazione n. 135‐3655 del 2006, puntando sull’effetto  caducante  (o  viziante)  che  può  prodursi  a  carico  del  contratto  per  effetto  dell’annullamento  dell’atto  presupposto. Ma affinché tale scelta risultasse praticabile occorreva che l’atto presupposto assumesse il  carattere  dell’atto  realmente  prodromico  rispetto  alla  successiva  contrattazione,  ossia  si  configurasse  come determinazione autoritativa procedimentalizzata e riferita ai contenuti essenziali dell’operazione  da porre in essere (Sez. V. sent. n. 5032 del 2001, § citato)”. 

Pare  essere  confermato,  dunque,  l’orientamento  che  ritiene  ammissibile  l’intervento  di  autotutela dell’amministrazione sui provvedimenti prodromici alla conclusione del contratto  anche dopo la stipula (fra le altre, Cons. Stato, sez. VI, 14.1.2013, n. 156; Id., Sez. V, 7.9.2011, 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

130


N o t e a  sentenza 

n. 5032; Id., Sez. V, 10.9.2009, n. 5427; Id., sez. IV, 31.10.2006, n. 6456; Cass., SS. UU., 1.3.2006,  n. 4508; Id., 21.6.2005, n. 13296; Id., 12.3.2004, n. 5179). 

In  questa  sede,  però,  è  soltanto  il  caso  di  osservare  che  in  materia  si  è  formato  anche  un  opposto orientamento interpretativo, secondo cui, successivamente alla stipula del contratto,  la  scelta  di  sciogliere  il  rapporto  non  può  essere  esercitata  nelle  forme  dell’autotutela  ma  deve essere disposta necessariamente attraverso gli strumenti privatistici del recesso o, ove  ne ricorrano i presupposti, della risoluzione (in questi termini, Cons. Stato, sez. III, 13.4.2011,  n. 2291; Id., Sez. V, 18.9.2008, n. 4455; Cass., SS.UU., 11.1.2011, n. 391; Id., 13.3.2009, n. 6068;  Id.,  17.12.2008,  n.  29425;  Id.,  30.7.2008,  n.  20596;  Id.,  18.7.2008,  n.  19805;  Id.,  28.12.2007,  n.  27169; Id., 26.4.2003, n. 10160). 

L’occasione  per  fare  chiarezza  sulla  questione  potrebbe  essere  rappresentata  dalla  recente  ulteriore rimessione all’Adunanza Plenaria operata dalla Quinta Sezione con la sentenza non  definitiva 5.12.2013, n. 5786, in cui si è affermato che “al termine di questa ricognizione del dato  normativo e dello stato dell’arte presso la giurisprudenza della Corte di Cassazione e del Consiglio di  Stato,  la  Sezione  deve  prendere  atto  che  vi  sono  elementi  che  potrebbero  indurre  a  riconsiderare  l’indirizzo allo stato prevalente presso la giurisprudenza amministrativa”. 

In dottrina si segnalano, fra gli altri:  G.  PASSARELLI DI  NAPOLI, Il potere di autotutela della p.a.,  la risoluzione dei contratti in strumenti finanziari derivati e la giurisdizione, giustamm.it, 4/2014; A.  BENEDETTI,  La  giurisprudenza  sui  contratti  derivati  degli  enti  locali,  in  Gior.  Dir.  amm.,  11/2013,  1116  ss.;  M.  GOLA,  L’applicazione  delle  norme  di  diritto  privato,  in  Codice  dell’azione  amministrativa, a cura di M.A. SANDULLI, Milano, Giuffrè, 2011, 163 ss.; R. PROIETTI, Riparto di  giurisdizione  e  di  competenze  legislative  in  tema  di  appalti:  stipula  del  contratto  e  revoca  dellʹaggiudicazione,  in  Urb.  e  app.,  4/2011,  420  ss.;  A.  MASSERA,  I  principi  generali  dell’azione  amministrativa tra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario, in Dir. amm., 2005, 707 ss. G.  NAPOLITANO, L’attività amministrativa e il diritto privato, in Giorn. Dir. amm., 2005, 481 ss.; V.  CERULLI  IRELLI,  Note  critiche  in  tema  di  attività  amministrativa  secondo  moduli  negoziali,  in  Dir  amm., 2/2003, 252 ss.; M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1993, 410. 

 

 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

131


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

 

               

  RASSEGNA DELLE MASSIME DELL’AUTORITA’                     

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

 

132


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

Rassegna delle massime dell’Autorità  in tema di “criteri di selezione delle offerte e verifica delle offerte anormalmente basse”  Anno 2013    di Nicoletta Torchio    Sommario: 1. Premessa – 2.Criteri per la scelta dell’offerta migliore (art. 81): 2.1 Prezzo più  basso  (art.  82)  –  2.2.  Offerta  economicamente  più  vantaggiosa  (art.  83,  84)  –  3.  Offerte  anomale e verifica dell’anomalia (artt. 86,87,88).    

1.Premessa  Nel corso del 2013, soprattutto in ambito di precontenzioso, numerose sono state le  questioni  sottoposte  all’attenzione  dell’Autorità  concernenti  contestazioni  circa  l’operato  della  stazione  appaltante  in  sede  di  gara,  in  relazione    a  un  utilizzo  improprio  del  criterio  dell’offerta  economicamente  più  vantaggiosa,  in  particolare  per  quanto  attiene  alla  corretta  definizione  dei  criteri  di  valutazione  dell’offerta  tecnica,  all’eventuale  commistione  fra  criteri  soggettivi  e  criteri  oggettivi  e  all’attribuzione dei relativi punteggi. Ulteriori aspetti critici sono stati riscontrati con  riferimento  alla  mancata  indicazione  degli  oneri  per  la  sicurezza  per  le  loro  implicazioni nella valutazione dell’eventuale anomalia delle offerte.  2.  Criteri per la scelta dell’offerta migliore (art. 81)  I  criteri  di  selezione  delle  offerte  rispondono  alla  finalità  di  individuare  il  miglior  operatore economico, in possesso degli adeguati requisiti, in grado di assicurare alla  stazione appaltante il miglior risultato possibile, nel rispetto di una leale ed effettiva  competizione concorrenziale.  Il  principio  alla  base  dellʹart.  81,  comma  1,  del  D.  Lgs.  n.  163/2006,  è  quello  della  scelta  del  criterio  di  aggiudicazione  da  parte  della  stazione  appaltante  in  modo  indipendente  dal  tipo  di  procedura  adottata  e  dal  valore  dell’affidamento  e  tenuto  conto della maggiore adeguatezza rispetto allʹoggetto del singolo contratto. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

133


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

Le  stazioni  appaltanti,  pertanto,  sono  vincolate,  nella  scelta  del  criterio  di  aggiudicazione,  a  valutarne  lʹadeguatezza  rispetto  alle  caratteristiche  oggettive  e  specifiche  del  singolo  contratto  (Parere  di  Precontenzioso  n.  31  del  13/03/2013  e  Parere  di  Precontenzioso  n.  119  del  17/07/2013).  In  particolare,  con  Parere  di  Precontenzioso  n.  219  del  18/12/2013,  l’Autorità  ha  chiarito  che  “il  progetto  di  contratto”  attiene  alla  sfera  discrezionale  della  stazione  appaltante  che  ne  risponde  unicamente sul piano dell’intrinseca logicità, congruenza e ragionevolezza dovendo,  la  stessa,  all’atto  di  decidere  quale  criterio  utilizzare,  fondare  la  propria  scelta  sulla  base  di  due  presupposti,  costituiti  dalle  caratteristiche  dell’oggetto  e  dalla  valutazione  delle  offerte  in  condizioni  di  effettiva  concorrenza.  I  due  criteri  sono  astrattamente  equiordinati,  tenendo  presente  l’unicità  e  l’automatismo  del  criterio  del  prezzo  più  basso  rispetto  alla  pluralità  e  variabilità  dei  criteri  dell’offerta  economicamente più vantaggiosa.   Inoltre, La scelta del criterio più idoneo per l’aggiudicazione di un appalto (tra quello  dell’offerta  economicamente  più  vantaggiosa  e  quello  del  prezzo  più  basso),  e  la  scelta dei criteri più adeguati (tra quelli esemplificativamente indicati dall’art. 83 del  D.  Lgs.  12  aprile  2006  n.  163)  per  l’individuazione  dell’offerta  economicamente  più  vantaggiosa,  costituiscono  espressione  tipica  della  discrezionalità  della  stazione  appaltante  e  sono  sottratte  al  sindacato  di  legittimità  del  giudice  amministrativo,  tranne  nel  caso  in  cui,  in  relazione  alla  natura,  all’oggetto  ed  alle  caratteristiche  del  contratto, non siano manifestamente illogiche, arbitrarie ovvero macroscopicamente  viziate da travisamento di fatto (Parere di Precontenzioso n. 9 del 13/02/2013).  Ai sensi dell’art. 81, comma 3, del Codice, le stazioni appaltanti possono decidere di  non  procedere  all’aggiudicazione  se  nessuna  offerta  risulti  conveniente  o  idonea  in  relazione all’oggetto  dell’appalto.  Al  riguardo il Parere di Precontenzioso n. 79 del  9/05/2013,  ha  chiarito  che  l’eventuale  decisione  di  non  aggiudicare  la  gara  prevista  dall’art. 81 comma 3, non è riconducibile all’esercizio del potere di autotutela (artt. 2  comma  3,  11  comma  9  e  243‐bis  comma  4),  bensì  configura  un  potere  fondato  su  ragioni di pubblico interesse (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 25 novembre 2009 n. 1986; Sez.  IV, 31 maggio 2007 n. 2838). Ne consegue  che si tratta di una decisione che compete  alla stazione appaltante in  relazione alle specifiche esigenze di approvvigionamento  dell’Ente,  come   prefissate  nell’oggetto  del  contratto  in  gara,  avuto  riguardo  all’interesse  pubblico alla eventuale e sopravvenuta opportunità di non aggiudicare  la  gara   per  ragioni  di  ridotta  convenienza  (ad  esempio  quando  nello  svolgimento  della  procedura selettiva interviene una significativa variazione a ribasso dei  prezzi 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

134


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

di  mercato  della  prestazione)  o  di  inidoneità  dell’offerta.  La  decisione  di  non  aggiudicare la gara, tuttavia, non può  essere arbitraria,  né priva di motivazioni che  diano  conto  della  “non  convenienza”  o  della  “inidoneità”  dell’offerta  in  relazione  all’oggetto  del  contratto,  con  la  conseguenza  che  questa  necessita  di  idonea  motivazione.  2.1.Prezzo più basso (art. 82)  Qualora la stazione appaltante decida di aggiudicare una gara secondo il criterio del  prezzo  più  basso,  la  discrezionalità  di  cui  essa  gode  nella  scelta  del  contraente  si  dirige  esclusivamente  verso  l’elemento  economico,  senza  particolare  attenzione  alla  affidabilità  complessiva  del  servizio  (cfr.  T.A.R.  Puglia  Lecce,  Sez.  I,  15/01/2009,  n.  64). Ciò in quanto l’obiettivo perseguito dall’amministrazione è quello di acquisire la  prestazione  richiesta,  con  il  minor  onere  economico,  secondo  principi  di  proporzionalità.  Ferma  restando  tale  discrezionalità,  il  ricorso  al  criterio  del  prezzo  più basso può essere ammesso nelle ipotesi in cui la lex specialis non lascia margini di  definizione dei contenuti dell’appalto in capo all’iniziativa dell’impresa, predefinisce  e descrive puntualmente tutti gli elementi progettuali, si svolge mediante operazioni  in  larga  misura  standardizzate  ed  individua  in  modo  preciso  il  complesso  delle  prestazioni  e  la  concreta  organizzazione  del  lavoro,  sicché  l’unica  variabile  è  costituita  dal  prezzo, rimesso, appunto,  all’offerta di ciascun  concorrente  (Parere di  Precontenzioso n. 119 del 17/07/2013, citato).  Sulla  base  di  quanto  sopra  riportato,  nell’appalto  integrato  complesso,  ai  sensi  dell’art. 53, comma 2, lett. c), del Codice non può trovare spazio il criterio del prezzo  più basso:  infatti, l’oggetto del contratto è costituito dalla progettazione esecutiva e  dall’esecuzione  dei  lavori  ma,  a  differenza  dell’appalto  integrato  c.d.  puro  (art.  53,  comma 2, lett. b, del D. Lgs. n. 163/2006), la progettazione definitiva viene redatta dal  concorrente  che  partecipa  alla  gara  e  presentata  in  sede  di  offerta,  residuando  al  committente  il  compito  di  redigere  la  progettazione  preliminare  che  viene  posta  a  base  di  gara  unitamente  ad  un  capitolato  prestazionale  (corredato  dall’indicazione  delle  prescrizioni,  delle  condizioni  e  dei  requisiti  tecnici  inderogabili).  Pertanto,  la  valutazione  dellʹofferta  dovrà  avvenire  anche  sulla  base  delle  soluzioni  progettuali  proposte  dai  concorrenti,  e,  a  tal  fine,  non  può  trovare  spazio  il  criterio  del  prezzo  più basso, dato che soltanto quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa è in  grado di consentire la valutazione di tipo qualitativo (Parere di Precontenzioso n. 69  del 9/05/2013). 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

135


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

Le offerte devono essere formulate in termini di ribasso rispetto all’importo posto  a  base  di  gara:  il  divieto  di  formulare  offerte  in  aumento  trova  fondamento  nel  precipuo  fine  di  impedire  lievitazioni  della  spesa  pubblica  rispetto   alla  preventiva  programmazione e detto divieto deve  ritenersi sussistente qualunque sia il criterio di  aggiudicazione della gara (Deliberazione n. 12 del 10/04/2013).    Tuttavia  ‐  Parere  di  Precontenzioso  n.  165  del  23/10/2013‐  nel  caso  in  cui  venga  presentata una offerta inferiore alla tariffa minima di riferimento, richiamata dalla lex  specialis  di  un  appalto  di  autotrasporto,  è  legittima  l’esclusione  dell’operatore  economico. In tale fattispecie, infatti, la previsione di un ribasso inferiore al minimo  di  cui  alla  tariffa  di  riferimento,  predisposta  dall’Osservatorio  sulle  attività  di  autotrasporto  di  cui  all’art.  83  bis  c.1  e  2,  4  e  4  bis  della  L.  n.  133/2008,  non  garantirebbe  la  tutela  della  sicurezza  stradale  e  la  regolarità  del  mercato  dell’autotrasporto di merci per conto di terzi, il cui contratto di riferimento prevede  che l’importo a favore del vettore debba essere tale da consentire almeno la copertura  dei costi minimi di esercizio, al fine di garantire, comunque, il rispetto dei parametri  di  sicurezza  normativamente  previsti.  Pertanto,  la  SA  ha  legittimamente  escluso  le  offerte  inferiori  ai  predetti  limiti  prefissati,  prevedendo  correttamente  la  rivalutazione  annuale  del  corrispettivo,  ai  sensi  dell’art.  115  del  D.  Lgs.  n.  163/2006  (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, n. 4362 del 19.07.2011 e n. 504 del 1.02.2012).  Una  delle  modalità  per  determinare  il  prezzo  più  basso  è mediante  offerta  a  prezzi  unitari.  In  caso  di  discordanza  tra  prezzo  complessivo  offerto  e  ribasso  unico  percentuale, prevale il ribasso percentuale indicato in lettere. Ciò in quanto, ai sensi  del comma 2 dell’art. 119 del d. P.R. n. 207/2010 (che riproduce il previgente art. 90,  comma 2, del d. P.R. n. 554/99), “il prezzo complessivo offerto, rappresentato dalla somma  di    tali  prodotti,  è  indicato  dal  concorrente  in  calce  al  modulo  stesso  unitamente  al  conseguente ribasso percentuale rispetto al prezzo complessivo posto a base di gara. Il prezzo  complessivo ed il ribasso sono indicati in cifre ed in lettere. In caso di discordanza prevale il  ribasso  percentuale  indicato  in  lettere”.  La  lettura  della  norma  porta  a  concludere  che  con essa si è stabilito un criterio di chiusura, volto a dare prevalenza, in tutti i casi di  discordanza  fra  i  dati  indicati  in  calce  al  modulo  di  offerta  (riferiti  sia  al  prezzo  sia  alla percentuale di ribasso), al ribasso percentuale indicato in lettere in modo tale da  precludere  alla  commissione  di  gara  ogni  intervento  correttivo  sull’offerta,  ai  fini  dell’aggiudicazione  (Cons.  Stato,  sez.  VI,  11  luglio  2003  n.  4145)  (Parere  di  Precontenzioso n. 3 del 6/02/2013). 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

136


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

Con riferimento all’ammissibilità  di meccanismi di arrotondamento dei valori offerti  dai concorrenti in assenza  di specifiche disposizioni del bando, è illegittimo e lesivo  della  par  condicio  dei  concorrenti,  pubblicità,  ragionevolezza  e  affidamento,  procedere,  in  sede  di  valutazione  delle  offerte  economiche,  ad  arrotondamenti  e  confronti  non  previsti,  al  fine  di  ovviare  a  carenze  della  lex  specialis  in  merito  alla  disciplina  delle  cifre  decimali  e  delle  modalità  di  arrotondamento.  In   assenza  di  puntuali  indicazioni  del  bando  sui  decimali  e  sulle  modalità  di   arrotondamento,  pertanto, devono essere ammesse tutte le offerte che ricadono  nella soglia di valore  ammessa  dal  bando.  La  mancanza   di  una  espressa  disciplina    comporta  il  rischio  che, ricorrendo ad  arrotondamenti, si possa incidere, a seconda del criterio di calcolo  seguito,  sull’esito   della  gara,  laddove  la  scelta  del  criterio  del  “prezzo  più  basso”  dovrebbe   comportare  un  risultato  oggettivo  e  vincolato,  senza  margini   di  discrezionalità in capo alla stazione  appaltante (Parere di Precontenzioso n. 79 del  9/05/2013, citato).   2.2. Offerta economicamente più vantaggiosa (art. 83, 84)  Salvo  alcune  aperture  derogatorie  introdotte  dalla  giurisprudenza,    nelle  procedure  di  gara  da  aggiudicarsi  con  il  criterio  dell’offerta  economicamente  più  vantaggiosa,  vige il principio della netta distinzione tra criteri soggettivi di qualificazione e criteri  oggettivi  di  aggiudicazione,  con  la  conseguente  separatezza  fra  i  requisiti  di  natura  soggettiva richiesti per la partecipazione alle gare e i criteri oggettivi applicati per la  valutazione e la selezione della migliore offerta. L’offerta tecnica deve essere valutata  in base a criteri che abbiano una diretta connessione con l’oggetto dell’appalto e che  siano  idonei  a  misurarne  il  valore.  Numerosa  è  la  casistica  delle  pronunce  dell’Autorità  sul  tema:  è  stato  ritenuto  contrario  al  principio  in  parola  attribuire  un  punteggio  al  possesso  di  certificazioni  in  materia  ambientale,  etica  e  di  sicurezza  alimentare,  in  quanto  elementi  che  esulano  dal  merito  tecnico  e  attengono,  invece,  all’esperienza  professionale  acquisita  dal  concorrente  (Parere  di  Precontenzioso  n.  163  del  9/10/2013);  così  come  per  le  certificazioni  del  sistema  di  qualità  aziendale  (Parere  di  Precontenzioso  n.  4  del  6/02/2013);  ancora,  gli  aspetti  organizzativi  dell’impresa  concorrente  (sede  dell’impresa      e      localizzazione  di   depositi  e  siti  produttivi)  non  possono  essere  considerati  in  quanto  tali,  ma  tutt’al  più  possono  rilevare  come  elemento  incidente  sulle  modalità  esecutive  dello  specifico  appalto,  e  come  parametro  attinente  alle  caratteristiche  oggettive  dell’offerta.  L’Autorità  ha  ripetutamente censurato la prassi di inserire nei bandi di gara clausole non conformi  ai  principi  sanciti  dal  Trattato  UE  e  richiamati  dall’art.  2,  del  D.  Lgs.  n.  163/2006, 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

137


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

incluse  le  clausole  tese  a  preferire  imprese  operanti  nel  territorio  in  cui  si  dovrà  svolgere  l’appalto,  circostanza  che  costituisce  un  privilegio  ingiustificato  per  le  imprese  locali  (Parere  di  Precontenzioso  n.  15  del  20/02/2013);  ciò  vale  anche  in  relazione all’attribuzione di un punteggio per il “numero risorse professionali dedicate”,  per il “numero di aziende clienti” e il volume dei “premi assicurativi gestiti” (Parere di  Precontenzioso n. 172 del 23/10/2013).  E’  illegittima  l’attribuzione  di  un  punteggio,  nell’ambito  dell’offerta  tecnica  e  qualitativa,  alla  “percentuale  di  importo  contrattuale  che  il  concorrente  intende  garantire  con le modalità previste dall’art. 75 co. 2 del codice o con fidejussione bancaria, oltre a quella  dovuta  per  legge”.  Tale  elemento  di  valutazione  nulla  ha  a  che  vedere  con  la  qualità  dell’offerta  tecnica,  intesa  come  proposta  di  soluzioni  progettuali  migliorative,  rispetto a quelle contenute nel progetto a base di gara (Parere di Precontenzioso n.  156 del 25/09/2013).   Il  medesimo  parere  ha  altresì,  chiarito  che  attiene  alla  sfera  soggettiva  (organizzazione d’impresa) la richiesta, pena la decurtazione del punteggio attribuito  all’offerta  tecnica,  di  “nominare  un  professionista  cui  affidare  la   direzione  del  cantiere  di  comprovata esperienza in merito in grado di  dimostrare di aver progettato e diretto almeno  un lavoro della stessa natura di  quello posto a base di gara (realizzazione di paramassi, reti,  tiranti etc.)  per un importo minimo di lavori non inferiore al 40% dell’importo a base di  gara  e con certificato di ultimazione dei lavori emesso entro cinque anni data  del presente bando ed  inoltre già collaudato”. Non sempre è agevole tenere separati i due  criteri considerati  (quello oggettivo di valutazione dellʹofferta e quello  soggettivo relativo alla capacità  tecnica e professionale del concorrente),  poiché i profili di organizzazione soggettiva  possono anche essere idonei a  riflettersi sullʹaffidabilità e sullʹefficienza dellʹofferta e,  quindi,  della   prestazione.  Ne  deriva  che  quando  gli  aspetti  organizzativi  non  sono  apprezzati   in  modo  autonomo,  avulso  dal  contesto  dellʹofferta,  ma  quale  elemento  idoneo  ad   incidere  sulle  modalità  esecutive  del  servizio  specifico  e,  quindi,  quale  parametro afferente alle caratteristiche oggettive dellʹofferta, il principio  non  risulta violato.  Il  divieto  di  commistione  opera  anche  in  riferimento  ai  contratti  cd.  esclusi,  di  cui  all’allegato IIB del Codice: come previsto dall’articolo 27, del Codice, anche in queste  gare  di  appalto  l’affidamento  deve  comunque  avvenire  nel  rispetto  dei  principi  di  economicità, 

efficacia, 

imparzialità, 

parità 

di 

trattamento, 

trasparenza, 

proporzionalità.  È  pertanto  illegittimo  sottoporre  a  valutazione  qualitativa  la 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

138


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

quantità  di  pasti  distribuiti  dalle  imprese  partecipanti  nel  triennio,  nell’ambito  di  servizi  di  refezione  scolastica,  fissando  un  tetto  massimo  di  5.000.000  pasti  e  assegnando  via  via  un  punteggio  inferiore  alle  imprese  con  un  numero  di  pasti  dichiarato  inferiore  al  predetto  tetto  massimo  (Parere  di  Precontenzioso  n.  192  del  20/11/2013). Tale criterio attiene alla capacità tecnico organizzativa e non può essere  assunto a parametro di valutazione dell’offerta tecnica.  Un ulteriore divieto attiene alla commistione fra offerta tecnica e offerta economica,  nel  senso  che  costituisce  violazione  della  segretezza  dell’offerta  economica,  inserire  nell’offerta  tecnica  elementi  relativi  all’offerta  economica.  Copiosa  giurisprudenza  ritiene vietata la commistione tra offerta tecnica ed economica, al fine di prevenire il  pericolo  che  gli  elementi  economici  influiscano  sulla  previa  valutazione  dell’offerta  tecnica,  in  violazione  del  principio  sotteso  alle  norme    di  segretezza  dell’offerta  economica fino al completamento della valutazione delle offerte tecniche. Con Parere  di Precontenzioso n. 171 del 23/10/2013, l’Autorità ha innanzi tutto considerato che  difetta  una  norma  primaria  o  regolamentare  che  espressamente  vieti  in  modo  assoluto  l’indicazione  di  elementi  economici  nell’offerta  tecnica  e,  pertanto,  la  commissione  di  gara  deve  operare  tenendo  conto  che  nell’offerta  tecnica  possono  essere  inclusi  singoli  elementi  economici  che  siano  resi  strettamente  necessari  dagli  elementi qualitativi da fornire, purché siano elementi economici che non fanno parte  dell’offerta economica, quali i prezzi a base di gara, i prezzi di listini ufficiali, i costi e  le  analisi  dei  prezzi  di  mercato,  ovvero  siano  elementi  isolati  e  del  tutto  marginali  dell’offerta  economica  che  non  consentano  in  alcun  modo  di  ricostruire  la  complessiva offerta economica.   La  corretta  applicazione  del  criterio  di  selezione  dell’offerta  economicamente  più  vantaggiosa  presuppone  la  presentazione  di  offerte  economiche  con  ribassi  sul  prezzo posto a base di gara. L’art. 283, comma 3, del d. P. R. 207/2010, nel delineare la  procedura  in  caso  di  aggiudicazione  di  servizi  e  forniture  con  il  criterio  dellʹofferta  economicamente  più  vantaggiosa,  contiene  un  esplicito  riferimento  alla  lettura  dei  “ribassi  espressi  in  lettere”  e  delle  riduzioni  delle  offerte  economiche”  (cfr.  AVCP,  determinazione  n.  4  del  10.10.2012;  parere  sulla  normativa  del  12.2.2009).  Tale  interpretazione è  avallata non solo dal dato letterale  degli artt. 82, comma  1, del  D.  Lgs. n. 163/2006 e 283, comma 3, del d. P.R. 207/2010, ma anche dalla considerazione  che  un’eventuale  aggiudicazione  a  favore  di  un’offerta  in  aumento  potrebbe  non  trovare la necessaria copertura finanziaria nelle disponibilità delle somme in bilancio  della  stazione  appaltante.  Offerte  economiche  che  rechino  un  prezzo  superiore, 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

139


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

rispetto  a  quello  posto  a  base  di  gara,  non  risulterebbero  idonee  a  consentire  l’aggiudicazione,  e  l’eventuale  aggiudicazione  in  favore  dell’una  o  dell’altra  avverrebbe  in  palese  violazione  del  succitato  art.  283,  comma  3  (Parere  di  Precontenzioso n. 101 del 5/06/2013).   Un  aspetto  particolarmente  delicato  attiene  alla  individuazione  dei  criteri  di  valutazione dell’offerta e dei relativi parametri di ponderazione.   Con Parere di Precontenzioso n. 16 del 20/02/2013, l’Autorità, chiamata a valutare la  legittimità di un bando di gara per i profili di interesse in questa sede, ha richiamato  le  linee  guida  per  l’applicazione  dell’offerta  economicamente  più  vantaggiosa  nell’ambito dei contratti di servizi e forniture di cui alla determinazione 24 novembre  2011  n.  7,  ove  statuiscono  che  la  ponderazione  relativa  dei  criteri  di  valutazione,  ovvero  il  loro  ordine  decrescente  di  importanza,  devono  figurare  già  nel  bando  di  gara,  nel  capitolato  d’oneri  o  nel  documento  descrittivo,  atteso  il  carattere  necessariamente  oggettivo  dei  criteri,  direttamente  correlati  alla  prestazione  contrattuale.  Deve,  inoltre,  verificarsi  la  congruità  dei  criteri  rispetto  ai  principi  generali di ragionevolezza e non discriminazione. La scelta del legislatore nazionale,  conformemente alle direttive comunitarie attualmente vigenti, si è orientata nel senso  di  attribuire  carattere  meramente  indicativo  ed  esemplificativo  all’elenco  di  criteri  normativamente  fissati  dall’art.  83  del  D.  Lgs.  n.  163/2006,  ferma  restando  la  loro  necessaria  pertinenza  alla  natura,  all’oggetto  ed  alle  caratteristiche  dell’appalto  messo a gara.   Occorre, quindi,  rilevare che i criteri di valutazione dell’offerta, così come i requisiti  di  partecipazione  alla  gara,  i  quali  privilegiano  direttamente  o  indirettamente  le  imprese  locali,  si  pongono  in  violazione  dei  principi  comunitari  in  tema  di  concorrenza, parità di trattamento e libera circolazione, salvo il limite della logicità e  della  ragionevolezza,  ossia  della  loro  pertinenza  e  congruità  a  fronte  dello  scopo  perseguito  (cfr.  AVCP  parere  n.  116  del  22.10.2009,e  n.  251  del  10.12.2008).  Come  rilevato  con  il  Parere  di  Precontenzioso  n.  156  del  25/09/2013,  citato,  l’attribuzione  all’offerta  tecnica  e  qualitativa,  di  punti  8   su  60  per  “l’assunzione  di  manodopera  residente  nel  territorio  comunale”,      non  risponde  ad  una  particolare  esigenza  sociale,  nei termini concessi dal comma 2 dell’articolo 2, del codice,  secondo cui “Il  principio  di economicità può essere subordinato, entro i limiti in cui sia  espressamente consentito dalle  norme vigenti e dal presente codice, ai criteri,  previsti dal bando, ispirati a esigenze sociali,  nonché alla tutela della  salute e dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile”. 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

140


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

Infatti,  una  crisi  occupazionale  non  può  di  certo  essere  considerata  una  emergenza  sociale propria solo di un solo ed unico territorio.  Le  difficoltà  della  corretta  applicazione  della  clausola sociale  sono  state  evidenziate  dal  Parere  di  Precontenzioso  n.  131  del  24/07/2013,  che  ha  ritenuto  illegittima  la  previsione  di  un  sub‐punteggio  collegato  al  ribasso  percentuale  massimo  che  l’impresa  concorrente  si  impegna  a  praticare  nei  confronti  delle  imprese  subappaltatrici. In tal caso, la clausola sociale (dichiaratamente volta a perseguire la  tutela  dei  lavoratori  alle  dipendenze  delle  imprese  coinvolte  nel  subappalto,  in  attuazione  di  un  protocollo  d’intesa      stipulato  dalla    S.A.  con  gli  enti  locali,  le  organizzazioni  sindacali  e  gli  enti  previdenziali)  assurge  a  criterio  di  valutazione  dell’offerta tecnica. Ebbene, anche tenendo conto che l’art. 120, comma 1, del D.P.R.  n. 207 del 2010 dispone che, al fine di attuare i principi di cui agli artt. 2, comma 2, e  69  del  Codice,  le  stazioni  appaltanti  possono  perseguire  le  esigenze  sociali  concludendo  protocolli  d’intesa  con  enti  pubblici  ed  organizzazioni  sindacali  ed  imprenditoriali,  anche  per  la  determinazione  dei  criteri  di  selezione  delle  offerte,  l’offerta  tecnica  deve  in  ogni  caso  essere  valutata  sulla  base  del  proprio  contenuto  qualitativo,  direttamente  attinente  all’oggetto  dell’appalto.  Nella  determinazione  n.  7/2011,  l’Autorità  ha  affermato  che  i  criteri  prescelti  nei  bandi  possono  attribuire  rilievo  ad  elementi  oggettivi  legati  a  particolari  obiettivi  di  valenza  non  economica,  purché inerenti a vario titolo alle prestazioni contrattuali, quali i criteri ambientali e  sociali,  e  purché  collegati  all’oggetto  dell’appalto  secondo  quanto  previsto  nelle  specifiche  tecniche.  Non  è  necessario  che  ogni  singolo  criterio  di  aggiudicazione  fornisca un vantaggio economico all’Amministrazione, ma i criteri di valutazione nel  loro  insieme  (cioè  i  criteri  economici  ed  i  criteri  sociali  ed  ambientali)  devono  consentire  alla  stazione  appaltante  di  identificare  l’offerta  che  offra  il  miglior  rapporto  qualità/prezzo.  L’interesse  perseguito  dalla  S.A.    avrebbe  dovuto  al  più  trovare  attuazione  secondo  il  diverso  schema  delineato  dall’art.  69  del  Codice,  secondo  cui  le  stazioni  appaltanti  possono  esigere  “condizioni  particolari  per  l’esecuzione del contratto” anche attinenti ad esigenze sociali, purché compatibili con  il diritto comunitario.  Per quanto attiene alla scelta dei criteri in base ai quali valutare le offerte, la stazione  appaltante, in relazione ai molteplici interessi pubblici, dispone di un ampio margine  di 

discrezionalità 

tecnica 

 

tuttavia 

questa 

ampia 

libertà 

di 

scelta 

dell’amministrazione,  deve  trovare  un  bilanciamento  nella  coerenza  logica  degli  stessi criteri in rapporto alla natura, allʹoggetto e alle  caratteristiche del contratto sul 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

141


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

piano tecnico e funzionale, al fine di garantire, in ogni caso, il rispetto dei principi di  trasparenza,  non  discriminazione  e  parità  di  trattamento  e  scongiurare  il  rischio  di  abusi (Parere di Precontenzioso n. 11 del 13/02/2013). Il caso di specie esaminato da  quest’ultimo  Parere,  atteneva  alla  legittimità  del  criterio  di  valutazione  dell’offerta  “offerta  al  rialzo   sull’importo  posto  a  base  d’asta  da  riconoscere  alla  stazione  appaltante  per  l’attuazione delle azioni di co‐marketing” nell’ambito di un appalto per l’esecuzione  di  lavori  di  riqualificazione  urbana.  Dalle  articolazioni  della  lex  specialis  non  si  è  evinta alcuna  specifica attinenza tra detto criterio e le caratteristiche dell’appalto,  in  quanto  volto  ad  assicurare  all’Ente  appaltante  un  servizio   pubblicitario  in  loco,  mediante   l’esposizione  di  apposite  strutture  o  impianti,  che  nulla  ha  a  che  vedere  con   l’oggetto  dell’appalto.  L’Autorità  ha  rilevato  che  la  semplice    ricorrenza  del   profilo  di  interesse    pubblico,  espressamente  riconnesso  al  valore  “culturale”  degli  spazi  interessati  dai  lavori,  non  è  tale  da    giustificare  ex  se  l’inserimento  di  detto  criterio  di  valutazione  dell’offerta  appunto  perché  non  attinente    alla  natura,  all’oggetto e alle caratteristiche dell’appalto, siccome volto  alla mera riqualificazione  dell’area attraverso l’esecuzione di un complessivo  intervento di trasformazione, al  fine  di  migliorarne  la  fruibilità,  che  non    comprende  anche  la  sua  valorizzazione  pubblicitaria e commerciale.  Con  riferimento  alla  scelta  relativa  al  peso  da  attribuire  a  ciascun  criterio,  la  discrezionalità  della  stazione  appaltante,  secondo  la  giurisprudenza,  trova  l’unico  limite  della  “manifesta  irrazionalità”  della  distribuzione  dei  punteggi  rispetto  allo  scopo  dell’intervento.  Tali  ipotesi,  che  incidono  sulla  legittimità  del  bando,  si  rinvengono  laddove,  ad  esempio,  il  valore  attribuito  ad  un  criterio  sia  tale  da  precostituire, nei confronti dei concorrenti, illegittime posizioni di vantaggio, oppure  nei  casi  in  cui,  pur  essendosi  adottato  il  criterio  dell’offerta  economicamente  più  vantaggiosa,  venga  assegnato  ad  uno  dei  criteri  di  valutazione  un  peso  talmente  elevato da rendere praticamente superflui tutti gli altri. Rientra nella discrezionalità  della  stazione  appaltante  la  determinazione  dell’  incidenza  del  prezzo  nella  valutazione  dellʹofferta,  senza  che  esista  un  peso  minimo  (o  massimo)  predeterminato  per  tale  criterio,  a  condizione  che  la  natura  propria  del  criterio,  invocando la ricerca di un equilibrio tra prezzo e qualità correlato alla specificità di  ciascun  affidamento,  non  venga  tradita,  riconoscendosi  al  criterio  prezzo  un  peso  ponderale sproporzionato rispetto a quello attribuito agli altri criteri da considerare  nella scelta dell’offerta migliore, invece di combinare il prezzo con tali altri criteri per  assicurare, da un lato, il risultato migliore e più conveniente alla stazione appaltante 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

142


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

e,  dall’altro,  consentire  ai  partecipanti  di  contare  su  una  uniforme  valutazione  dell’offerta.  L’impostazione  corretta  tra  il  peso  dei  criteri  qualitativi  e  quello  dei  criteri  quantitativi,  in  particolare  del  prezzo,  deve  essere,  nei  riguardi  del  peso  complessivo,  in  rapporto  di  prevalenza  a  favore  dei  criteri  qualitativi  rispetto  ai  criteri quantitativi, al fine di non frustrare la ratio stessa dell’offerta economicamente  più  vantaggiosa,  che  richiede  l’ottimale  ponderazione  del  rapporto  qualità/prezzo  (Parere di Precontenzioso n. 122 del 17/07/2013; ib. Parere di Precontenzioso n. 149  del 25/09/2013).   Con  specifico  riferimento  alle  gare  per  l’appalto  del  servizio  di  brokeraggio  assicurativo, l’Autorità con la Determinazione  n. 2 del 13 marzo 2013, ha sottoposto  a rilievi critici la prassi seguita da numerose stazioni appaltanti che, nell’utilizzo del  criterio  dell’offerta  economicamente  più  vantaggiosa,  tendono  a  valutare  l’offerta  economica  sulla  base  di  formule  a  punteggio  assoluto,  prefissando  una  soglia  percentuale richiesta dalla commissione: di regola, infatti, si è constatata la tendenza  degli operatori economici concorrenti ad offrire percentuali di provvigione allineate  sui valori sufficienti ad ottenere il punteggio massimo, con la conseguenza di svilire  la componente del prezzo nell’ambito dell’offerta economicamente più vantaggiosa,  a  discapito  dell’interesse  delle  stazioni  appaltanti  che  potrebbero  diversamente  ottenere  sconti  maggiori  rispetto  a  quelli  prefissati  nel  bando  di  gara.  Pertanto,  costituisce  violazione  dell’articolo  83,  del  d.  Lgs.  n.  163/2006,  la  formula  aritmetica  costruita sul valore economico assoluto delle offerte anziché sulla misura dei ribassi  percentuali,  secondo  un  criterio  di  proporzionalità  non  lineare  che  finisce  per  comprimere irragionevolmente il range valutativo dell’offerta economica, assegnando  preponderanza  decisiva  a  quella  tecnica  in  contrasto  con  il  rapporto  potenziale  prescelto dalla stessa  stazione  appaltante  in  sede  di  redazione del bando  (Parere di  Precontenzioso n. 172 del 23/10/2013).  Si deve, inoltre, rilevare che, a norma dell’art. 83 del D. Lgs. n. 163/2006,  è precluso  alla commissione di gara predeterminare, in luogo del bando, non solo i criteri ed i  sub‐criteri  di  valutazione,  ma  anche  i  sub‐punteggi  nell’ambito  di  un  sub‐criterio,  essendo  ad  essa  demandata  unicamente  la  elaborazione  di  “criteri  motivazionali”,  destinati a precisare le ragioni in base alle quali la stessa commissione commisurerà  concretamente il punteggio da assegnare a ciascun criterio di ogni offerta nell’ambito  del raggio indicato dal bando. È, pertanto, illegittimo l’operato della commissione di  gara  che,  pur  avendo  rilevato  la  contraddittorietà  tra  il  Disciplinare  e  la  “Tabella  punteggi  elementi  di  valutazione  dell’offerta”  in  ordine  al  punteggio  massimo 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

143


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

previsto (risultato invertito nei due documenti), rispettivamente, per l’offerta tempo  e  per  quella  economica,  e  si  è  attenuta  comunque  a  quanto  stabilito  nella  Tabella,  richiamando  arbitrariamente  il  “fine  di  attribuire  maggior  rilevanza  al  profilo  temporale  piuttosto che a quello puramente economico”. L’Autorità ha ritenuto che la commissione  non poteva arbitrariamente ritenere prevalente la Tabella, in spregio alla previsione  del Disciplinare e al principio di certezza giuridica che deve connotare la disciplina  di gara (Parere di Precontenzioso n. 166 del 23/10/2013).  Né  la  commissione  di  gara  può  attribuirsi  una  discrezionalità  in  ordine  alla  definizione  di  ulteriori  sub‐criteri  atti  ad  informare  l’attività  valutativa  della  medesima,  in  quanto  con  l’intervenuta  parziale  abrogazione  del  comma  4,  dell’articolo 84 del Codice, la commissione, dopo la presentazione delle offerte, non  può immettere alcun elemento di specificazione dei criteri generali stabiliti dalla lex  specialis, nemmeno attraverso una astratta simulazione del percorso valutativo. È da  ritenersi  comunque  illegittimo  l’operato  della  commissione  giudicatrice  che  prima  dell’apertura  delle  buste  faccia  in  qualsiasi  modo  rimando,  sia  pur  nell’intento  di  rendere più trasparente il giudizio valutativo demandatole, ai criteri motivazionali ai  quali intenda ancorare il giudizio medesimo, se ed in quanto ad essi, sconosciuti alle  ditte  partecipanti,  non  è  possibile  fare  riferimento  al  momento  della  formulazione  delle offerte (Parere di Precontenzioso n. 214 del 18 dicembre 2013).  Per quanto attiene, infine, alla nomina della commissione  giudicatrice, con Parere di  Precontenzioso  n.  47  del  10/4/2013,  l’Autorità  ha  evidenziato  che    la  nomina  della  stessa, avvenuta prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte,  è radicalmente viziata per violazione dell’art. 84, comma 10, del D. Lgs. n. 163/2006,  che  è  norma  tassativa  e  inderogabile  rispondente  sia  ad  esigenze  di  buona  amministrazione  e  imparzialità  dellʹattività  della  P.A.,  sia  al  rispetto  della  parità  di  condizioni tra i concorrenti, e diretta ad assicurare l’imparzialità dei commissari e la  loro  terzietà  ed  estraneità  rispetto  agli  offerenti  (cfr.  parere  di  precontenzioso  n.126/2009). La lesione della norma citata travolge tutta l’attività posta in essere dalla  commissione di gara in tal modo nominata (cfr. ex multis TAR Lazio 13 febbraio 2008  n. 1268; TAR Umbria 28 ottobre 2011 n. 338).       

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

144


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

3.Offerte anomale e verifica dell’anomalia (artt. 86,87,88)  Per quanto riguarda la verifica di congruità, nel caso di aggiudicazione con il criterio  del  prezzo  più  basso,  in  un  appalto  di  importo  pari  o  inferiore  alla  soglia  di  cui  all’articolo 122, comma 9, del D. Lgs. n. 163/2006, ha carattere facoltativo la verifica di  congruità dell’offerta ai sensi dell’art. 86, commi 1 e 3. Nessun appunto può pertanto  muoversi  all’operato  di  una  stazione  appaltante  che,  tramite  un  giudizio  tecnico‐ discrezionale sul sospetto di anomalia dell’offerta “in base ad elementi specifici”, non  ritenga  di  dover  ricorrere  al  potere  di  controllo  dell’offerta  più  bassa,  tenuto  anche  conto  del  metodo  di  aggiudicazione  prescelto;  ciò  a  meno  che  non  si  manifestino  circostanze particolari che evidenzino come affetta da illogicità manifesta la mancata  verifica (Parere di Precontenzioso n. 94 del 5/06/2013).  Occorre  poi  rilevare  che  ai   sensi  dell’art.  253  comma  20‐bis  del  Codice,  le  stazioni  appaltanti  possono  applicare  il  meccanismo  dell’esclusione  automatica  in  caso  di  presentazione di un numero di  offerte valide superiore a dieci con riferimento a tutti  gli  appalti  di  importo  contenuto  nelle  soglie   indicate  dallʹart.  28,   in  deroga  alle  soglie  più  ristrette  previste,  per  i  lavori,  dall’art.  122,  comma   9  del  Codice  e,  per  i  servizi e forniture, dall’art. 124, comma 8 del medesimo. Tuttavia nel caso in cui solo  il  disciplinare  di  gara  abbia  previsto  detta  facoltà  e  nel  bando  non  si  rinvenga,  contrariamente  a  quanto  disposto  dall’art.  122  comma  9  del  Codice,  alcun  espresso  richiamo  all’applicabilità  del  meccanismo  dell’esclusione  automatica,    il  bando  prevale sul disciplinare. Infatti, in caso di conflitto tra le previsioni del bando e quelle  del  disciplinare  di  gara,      le  prime  devono  prevalere   su  quelle  difformi  di  lex  specialis,  e pertanto, laddove il bando non abbia previsto espressamente la facoltà di  ricorrere  all’esclusione  automatica  delle  offerte  anomale,  trova  applicazione  la  disciplina di verifica della congruità prevista agli artt. 87 e  88 del Codice (Parere di  Precontenzioso n. 57  del 23/04/2013).�� Sul  carattere  opzionale  del  procedimento  di  esclusione  automatica  delle  offerte  anomale,  il  Parere  di  Precontenzioso  n.  127  del  17/07/2013,  ha  ribadito  che  la  formulazione dell’art. 122, comma 9, del D. Lgs. n. 163/2006, non lascia alcun margine  di dubbio che la previsione dellʹesclusione automatica sia una mera opzione lasciata  alla facoltà delle SS. AA., che possono prevederla o meno nel bando di gara o lettera  invito:  “Ai  sensi  dellʹart.  122,  del  D.  Lgs.  n.  163/2006,  ove  la  stazione  appaltante  intenda avvalersi dellʹesclusione automatica delle offerte in un gara per lʹaffidamento  di  un  appalto  di  opere  pubbliche,  deve  rendere  noto  espressamente  detto 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

145


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

intendimento  nel  relativo  bando”  (cfr.  T.A.R.  Brescia  Lombardia  sez.  II,  11  gennaio  2010,  n.  16,  T.A.R.  Palermo  Sicilia  sez.  III,  20  luglio  2011,  n.  1419;  T.A.R.  Catania  Sicilia sez. I, 02 aprile 2007, n. 594). La regola posta dall’art. 87, comma 1, del D. Lgs.  n.  163/2006,  secondo  cui  all’esclusione  può  provvedersi  solo  all’esito  dell’ulteriore  verifica,  in  contraddittorio  con  il  concorrente,  trova  l’eccezione  dell’esclusione  automatica  che  può  essere  prevista  nel  bando  nel  caso  in  cui  il  criterio  di  aggiudicazione sia quello del prezzo più basso, le offerte presentino una percentuale  di ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia individuata ai sensi dell’ art. 86, e  siano  rispettati  i  limiti  di  importo  del  contratto  stabiliti,  per  i  lavori,  dall’art.  122,  comma 9 (importo inferiore o pari a 1 milione di euro) e, per i servizi e le forniture,  dall’art.  124,  comma  8  (importo  inferiore  o  pari  a  100.000  euro)”(cfr.  AVCP  determinazione n. 4/2012).   È,  pertanto,  legittimo  l’operato  della  S.A.  che,  in  autotutela,  ha  disposto  l’annullamento dell’aggiudicazione provvisoria e la riapertura  della procedura, sulla  scorta che non si potesse procedere all’esclusione automatica delle offerte anomale ex  art. 122, comma 9, del D. Lgs. n. 163/2006, in quanto detta opzione non era prevista  dalla  lettera  di  invito.  Con  il  medesimo  Parere,  è  stato,  inoltre,  precisato  che  non  si  può ritenere che la rivalutazione dell’anomalia da parte della commissione di gara e  la  riapertura   della  procedura  ad  offerte  ormai  note,  possa  incidere  sulla  segretezza  delle  offerte e sulla  par condicio dei  concorrenti,  posto  che detta  operazione,  avendo  carattere puramente matematico, non consente alla commissione di gara di esprimere  alcuna discrezionalità sulla scelta dell’aggiudicatario.  Con  riguardo  alla  modalità  del  calcolo  aritmetico  dell’anomalia,  è  illegittimo  l’utilizzo,   da  parte  della  commissione  di  gara,  di  sei  cifre  decimali  delle  offerte   economiche  anziché  di  quattro,  come  espressamente  prescritto  nel  bando  (“Non  si  tiene  conto   delle  cifre  decimali  successive  alla  quarta”).  Infatti,  l’apposita  previsione  nella  lex  specialis  consente  l’applicazione  del  metodo  di  calcolo    previsto  per la formulazione dei ribassi percentuali delle offerte anche al calcolo della soglia  di anomalia. (Parere di Precontenzioso n. 137 del 30/07/2013).  Ai  fini  della  individuazione  della  soglia  di  anomalia  quando  il  criterio  di  aggiudicazione è costituito dal prezzo più basso, la corretta  interpretazione dell’art.  86, comma 1, del D. Lgs. n. 163/2006, ai sensi del disposto attuativo di cui all’art. 121,  1° comma, secondo periodo, del d. P.R. n. 207 del 5 ottobre del 2010, comporta, con  riferimento  alle  offerte  da  accantonare,  che  le  offerte  di  eguale  valore  (senza 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

146


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

distinzione tra ribassi a cavallo o all’interno delle ali) debbano essere accantonate “ai  fini del successivo calcolo della soglia di anomalia”: ciò significa che, in ogni caso, le  offerte  identiche  devono  essere  considerate,  ai  suddetti  fini,  come  un’offerta  unica,  essendo  di  carattere  generale  la  finalità  di  evitare  che  identici  ribassi  (a  cavallo  o  all’interno  delle  ali)  limitino l’utilità  dell’accantonamento  e amplino  eccessivamente  la  base  di  calcolo  della  media  aritmetica  e  dello  scarto  medio  aritmetico,  rendendo  inaffidabili i risultati (Parere di Precontenzioso n. 133 del 24/07/2013).  Gli  artt.  86  comma  3‐bis  e  87  comma  4,  del  Codice  dei  contratti  stabiliscono,  rispettivamente,  che:  “Nella  predisposizione  delle  gare  di  appalto  e  nella  valutazione  dell’anomalia  delle  offerte  nelle  procedure  di  affidamento  di  appalti  di  lavori  pubblici,  di  servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia  adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve  essere  specificamente  indicato  e  risultare  congruo  rispetto  all’entità  e  alle  caratteristiche  dei  lavori,  dei  servizi  o  delle  forniture”  e  che:  “Nella  valutazione  dell’anomalia  la  stazione  appaltante  tiene  conto  dei  costi  relativi  alla  sicurezza,  che  devono  essere  specificamente  indicati  nell’offerta  e  risultare  congrui  rispetto  allʹentità  e  alle  caratteristiche  dei  servizi  o  delle  forniture”  .  In  ordine  agli  effetti  derivanti  dall’omessa  indicazione  dei  costi  di  sicurezza  nell’offerta,  l’Autorità  è  stata  chiamata  ad  esprimersi  con  riferimento  a  numerose procedure di gara, in relazione alle quali ha evidenziato che il combinato  disposto  delle  norme  sopra  richiamate  impone  ai  concorrenti  di  segnalare  gli  oneri  economici  che  intendono  sopportare  per  l’adempimento  degli  obblighi  di  sicurezza  sul lavoro (cd. costi di sicurezza aziendale) distinti dagli oneri, non soggetti a ribasso,  finalizzati  allʹeliminazione  dei  rischi  da  interferenze,  al  fine  di  porre  la  stazione  appaltante nella condizione di verificare il rispetto di norme inderogabili a tutela di  fondamentali  interessi  dei  lavoratori,  e  di  consentire  alla  stessa  la  valutazione  della  congruità  dell’importo  destinato  ai  costi  per  la  sicurezza.  La  mancata  indicazione  preventiva  dei  costi  per  la  sicurezza  rende  l’offerta  incompleta  sotto  un  profilo  particolarmente  pregnante,  alla  luce  della  natura  costituzionalmente  sensibile  degli  interessi  protetti,  impedendo  alla  p.a.  un  adeguato  controllo  sulla  affidabilità  della  stessa:  in  altri  termini,  l’offerta  economica  manca  di  un  elemento  essenziale  e  costitutivo,  con  conseguente  applicazione  della  sanzione  dell’esclusione  dalla  gara  anche in assenza di una specifica previsione in seno alla lex specialis, attesa la natura  immediatamente  precettiva  della  disciplina  contenuta  nelle  norme  citate,  idonea  ad  eterointegrare le regole procedurali (Parere di Precontenzioso n. 169 del 23/10/2013;  Parere di Precontenzioso n. 147 del 25/09/2013; Parere di Precontenzioso n. 118 del 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

147


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

17/07/2013; Parere di Precontenzioso n. 77 del 9/05/2013; Parere di Precontenzioso n.  73 del 9/05/2013; Parere di Precontenzioso n. 54 del 23/04/2013; deliberazione n. 40  del 19/12/2013).   Ancora,  è  legittima  l’esclusione  dell’impresa  che  si  sia  limitata  a  trascrivere,  all’interno  della  propria  offerta  economica,  gli  importi  a  base  d’asta  indicati  dalla  stazione  appaltante  nella  lettera  d’invito,  senza  dichiarare  in  calce  all’offerta  che  la  stessa tiene conto degli obblighi  relativi alle disposizioni in materia di sicurezza, di condizioni  di  lavoro  e   di  previdenza  ed  assistenza  in  vigore  nel  luogo  dove  devono  essere  eseguiti  i   lavori,  nonché  delle  prescrizioni  contenute  nel  D.  Lgs.  9  aprile  2008  n.  81  e   s.m.i.,  così  come  richiesto  dalla  lettera  di  invito:  tale  comportamento  integra  la  violazione  dell’obbligatoria  indicazione   nell’offerta  economica  di  tutti  i costi  relativi  alla  sicurezza,  che,  a   pena  d’esclusione,  devono  essere  quantificati  dai  concorrenti  specificamente e  separatamente dall’importo a base d’asta (Parere di Precontenzioso  n. 72 del 9/05/2013).  Con particolare riguardo ad un appalto indetto sotto la vigenza degli artt. 81, comma  3‐bis  e  87  del  D.Lgs.  163/2006,  così  come  modificati  dal  D.L.  13  maggio  2011  n.  70,  convertito  dalla  legge  106/2011,  è  stato  chiesto  all’Autorità  un  parere  (Parere  di  Precontenzioso n. 134 del 24/07/2013) in merito alla possibilità, per i concorrenti, di  utilizzare  una  parte  dell’importo,  indicato  dalla  stazione  appaltante  quale  costo  del  personale,  a  copertura  di  altre  voci  di  costo  e  ciò  sulla  base  di  asseriti  benefici  che  consentirebbero una riduzione della spesa per il costo del personale rispetto a quella  calcolata  dalla  stazione  appaltante.  Si  chiedeva  in  buona  sostanza  se  il  meccanismo  giustificativo  costituito  dallʹuso  di  una  parte  del  costo  del  lavoro  a  copertura  degli  altri costi del servizio fosse in sé ammissibile, dal momento che il bando di gara, in  modo  conforme  alla  normativa  vigente  ratione  temporis,   come  recepita  nel  bando  dalla  stazione  appaltante,  prescriveva  espressamente  che  il  costo  del  personale,  predeterminato dalla stazione appaltante, non era soggetto ribasso.  Sebbene la disciplina successiva al bando di gara sia stata sensibilmente modificata,   l’Autorità ha ritenuto che si dovesse fare esclusivo riferimento agli atti fondamentali  che hanno definito le regole della competizione e che non sono modificabili, pena la  violazione  del superiore  principio della tutela della par condicio. Ne  deriva  che nel  caso di specie deve trovare applicazione il dato normativo di riferimento vigente al  tempo  di  indizione  della  gara,  nonché  la  disciplina  della  lex  specialis  che  imponeva  alla  S.A.  di  scorporare  dalla  base  d’asta  il  costo  del  lavoro,  precludendo  quindi  la 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

148


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

possibilità  di  fornire  giustificazioni  di  prezzo  su  tale  componente  di  costo  dell’appalto  e  precludendo,  quindi,  la  possibilità  di  valutare,  in  sede  di  verifica  dell’anomalia, giustificazioni di prezzo sul costo del lavoro.    La prescrizione di cui all’articolo 87, comma 4, comunque, non può estendersi sic et  simpliciter  alle  procedure  economali  di  cottimo  fiduciario  di  tipo  informatico.  Pertanto,  l’obbligo  discendente  dalla  suddetta  previsione  normativa  può  eccezionalmente applicarsi a tali affidamenti quando, in considerazione di particolari  e specifiche esigenze, la lettera di invito contempli espressamente un richiamo in tal  senso  (Parere  di  Precontenzioso  n.  135  del  30/07/2013).  Il  medesimo  Parere  ha,  altresì, rappresentato che è da reputarsi ammissibile l’offerta che si discosti dai dati  numerici  delle  tabelle  ministeriali,  che  individuano  periodicamente  il  costo  del  lavoro sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva e delle  norme in materia previdenziale ed assistenziale, purché il divario non sia eccessivo e  vengano  salvaguardate  le  retribuzioni  dei  lavoratori,  così  come  stabilito  in  sede  di  contrattazione  collettiva.  Per  ciò,  i  dati  risultanti  dalle  tabelle,  non  costituiscono  indici  assoluti  ed  inderogabili,  ma  suscettibili  di  scostamento  in  relazione  a  valutazioni  statistiche  ed  analisi  aziendali  svolte  dall’offerente  che  ‐  evidenziando  una  particolare  organizzazione  imprenditoriale  ‐  rimettono  alla  stazione  appaltante  ogni valutazione tecnico‐discrezionale di congruità.  Si  deve,  inoltre,  rilevare  che  la  sanzione  dell’esclusione  dalla  gara  in  caso  di  mancata  indicazione nell’offerta economica degli oneri per la sicurezza trova un limite nel caso in cui  Stazione Appaltante abbia allegato al bando un modello di offerta economica che non  prevedeva l’indicazione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso, dovendosi  prendere atto della capacità dello stesso di indurre in errore coloro che se ne fossero  avvalsi (Parere di Precontenzioso n.   169 del 23/10/2013 cit.).  Con riferimento agli appalti di servizi di cui all’allegato IIB al Codice, con Parere di  Precontenzioso n. 33 del 13/03/2013, l’Autorità ha ritenuto che trovino  applicazione,  ai sensi degli artt. 20 e 27 del Codice dei Contratti,   unicamente le disposizioni ed i  principi  in  questi  richiamati  nonché  le  espresse  previsioni  della  disciplina  di  gara.   Nella fattispecie in esame, la    lettera di invito stabiliva che “Sarà cura della stessa ditta  individuare come necessari costi  aggiuntivi (apprestamenti di sicurezza od altro) per attuare  le misure di prevenzione    e protezione atte ad eliminare e/o ridurre i rischi di interferenza,  pertanto   i  costi  di  sicurezza  sono  da  quantificare  a  cura  dell’appaltatore  ed   attualmente 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

149


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

vengono  stimati  da  questo  Comune  pari  ad  euro  0,00”.  Pertanto,  la  lex  specialis  di  gara  aveva  specificamente  indicato  il  costo  per   la  sicurezza  che  era  stato  stimato  pari  a  zero,  rendendo  così  noto  che  la   valutazione  da  interferenze  era  stata  comunque  svolta  dalla  stazione  appaltante,  anche  se  soltanto  per  escluderne  l’esistenza  e  rimettendo al  concorrente l’obbligo di indicare un diverso costo, solo ove, e nel caso  in   cui,  avesse  ritenuto  sussistente  un  onere  per  la  sicurezza.  Conseguentemente,  se  ne  deve    dedurre  che  le  ditte  partecipanti  che  non  hanno  indicato  il  costo  per  la    sicurezza hanno��ritenuto di condividere la valutazione della stazione  appaltante  stimando il costo per la sicurezza pari a zero. In altre parole,  hanno reso noto che la  valutazione  da  interferenze  è  stata  svolta  ed  esclusa.  Ne  deriva  che  la  stazione   appaltante  non  avrebbe  potuto  legittimamente  disporre  l’esclusione  delle  ditte che  non avevano indicato i costi di sicurezza.  Per  quanto  attiene  al  procedimento  di  verifica  dell’anomalia,  con  il  Parere  di  Precontenzioso  n.  98  del  5/06/2013,  è  stato  chiarito  che  compete  alla  stazione  appaltante  il  giudizio  tecnico  sulla  congruità,  serietà  e  realizzabilità  dell’offerta   pertanto  non  è  ammissibile  chiedere  all’Autorità  di  esprimere  un  parere  sulla  sostenibilità  economica  dell’offerta  presentata  da  un  operatore  economico    in  relazione  alla  congruità  delle  giustificazioni  da  quest’ultimo  fornite  a  sostegno  dell’offerta medesima.  Inoltre,  lo  stesso  deve  essere  effettuato  sulla  base  di  giustificazioni  che  investono  l’offerta  nella  sua  globalità  e  nella  considerazione  cumulativa  di  tutte  le  sue  componenti  unitariamente  considerate.  Con  Parere  di  Precontenzioso  n.  215  del  18/12/2013, è stata ritenuta rientrante tra le situazioni imprenditoriali favorevoli, che  consentono  di  offrire  un  ribasso  superiore  a  quelle  degli  altri  concorrenti,  anche  la  collocazione  all’estero  della  principale  sede  aziendale  ovvero  della  struttura  operativa mediante la quale la prestazione sarà eseguita. In tal caso, il concorrente è  onerato    di  dimostrare  il  rispetto  dei  trattamenti  salariali  minimi  obbligatori,  per  lo  stato  europeo  nel  quale  si  svolgerà  l’attività,  cosicché  la  verifica  di  congruità  dell’offerta  economica  da  parte  della  stazione  appaltante  non  può  che  riguardare  i  costi della manodopera propri del luogo di svolgimento dell’attività.    ******** 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

150


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

Elenco degli atti citati 

‐ Parere di Precontenzioso n.  3 del   6/02/2013 ‐  rif. PREC 194/12/L  ‐ Parere di Precontenzioso n.  4 del   6/02/2013 ‐  rif. PREC 238/12/L  ‐ Parere di Precontenzioso n.  9 del 13/02/2013 ‐  rif. PREC 246/12/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 11 del 13/02/2013 ‐ rif. PREC 222/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 15 del 20/02/2013 ‐ rif. PREC 241/12/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 16 del 20/02/2013 ‐ rif. PREC 235/12/F  ‐ Parere di Precontenzioso n. 31 del 13/03/2013 ‐ rif. PREC 263/12/L‐F  ‐ Parere di Precontenzioso n. 33 del 13/03/2013 ‐ rif. PREC 276/12/S    ‐ Determinazione  n. 2 del 13 marzo 2013  ‐ Deliberazione n. 12 del 10/04/2013 – rif. Fascicolo 2784/2012    ‐ Parere di Precontenzioso n.  47  del 10/04/2013 ‐  rif. PREC  28/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n.  54  del 23/04/2013 ‐  rif PREC   1/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n.  57  del 23/04/2013 ‐  rif. PREC  24/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n.  69  del  9/05/2013 ‐   rif. PREC  12/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n.  72  del  9/05/2013 ‐  rif. PREC  31/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n.  73  del  9/05/2013 ‐ rif. PREC  33/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n.  77  del  9/05/2013 – rif PREC  55/13/S.O.L.  ‐ Parere di Precontenzioso n.  79  del  9/05/2013 ‐ rif. PREC 259/12/S  ‐ Parere di Precontenzioso n.  94  del  5/06/2013 – rif. PREC   3/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n.  98  del  5/06/2013 – rif. PREC  75/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 101 del 5/06/2013 – rif. PREC  81/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 118 del 17/07/2013 – rif. PREC 100/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 119 del 17/07/2013 ‐ rif. PREC  96/13/S   ‐ Parere di Precontenzioso n. 122 del 17/07/2013 – rif. PREC  20/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 127 del 17/07/2013 – rif. PREC 133/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 131 del 24/07/2013 – rif. PREC  82/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 133 del 24/07/2013 – rif. PREC 134/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 134 del 24/07/2013 – rif. PREC 198/12/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 135 del 30/07/2013 – rif. PREC 234/12/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 137 del 30/07/2013 – rif. PREC 110/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 147 del 25/09/2013 – rif. PREC  89/13/L 

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

151


R a s s e g n a  d e l l e m as s i m e  d el l ’ A u t o r i t à 

‐ Parere di Precontenzioso n. 149 del 25/09/2013 – rif. PREC 118/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 156 del 25/09/2013 ‐ rif. PREC 256/12/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 163 del 9/10/2013 ‐ rif. PREC 169/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 165 del 23/10/2013 ‐ rif. PREC 41/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 166 del 23/10/2013 – rif. PREC 47/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 169 del 23/10/2013 – rif. PREC 106/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 171 del 23/10/2013 – rif. PREC 131/13/L  ‐ Parere di Precontenzioso n. 172 del 23/10/2013 ‐ rif. PREC 148/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 192 del 20/11/2013 – rif. PREC 223/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 214 del 18 dicembre 2013 – rif. PREC  186/13/S.O.L.  ‐ Parere di Precontenzioso n. 215 del 18/12/2013 – rif. PREC 193/13/S  ‐ Parere di Precontenzioso n. 219 del 18/12/2013 – rif. PREC 265/13/F    ‐ Deliberazione n. 40 del 19/12/2013 – rif. Fascicolo n. 2891/2012 e n.  875/2013   

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

152


mtg 

     

Linee@vcp n.3 ‐ 2014 

153



Linee@vcp - Rivista nr. 3/2014