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“Los países que han sido exitosos implementando reformas hacendarias, son aquéllos que empezaron con un manejo del presupuesto de egresos muy sólido o empezaron su esfuerzo mejorando el manejo de uno deficiente”. Barry H. Potter and Jack Diamond (FMI, 1999)


El gobierno gasta más de lo que los ciudadanos le damos “permiso” de gastar.

• •

Se gastaron en promedio 310 mil millones de pesos anuales en adición a lo originalmente aprobado por la Cámara, en el periodo de 2005 a 2012. El aumento total fue de 2.5 billones de pesos. A este ritmo, cada 10 años se ejercerá un presupuesto adicional a lo aprobado.

Gasto ejercido vs. aprobado, 2005 a 2014 (millones de pesos de 2012) 4,300,000 4,100,000 3,900,000 3,700,000 3,500,000 3,300,000 3,100,000

2,900,000 2,700,000

2,500,000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Gasto aprobado

Gasto ejercido

Fuente: Cálculos propios a partir de los Estados Presupuestarios del Gobierno Federal y de Entidades de Control Presupuestario Directo para los años correspondientes, Cuenta Pública Federal, SHCP.


…Y no gasta exactamente en lo que nos dice que va a gastar. Diferencias entre el presupuesto ejercido y el aprobado del Gobierno Federal (millones de pesos de 2012)

3000000 2500000 2000000

1500000 1000000 500000

0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

-500000 -1000000

-1500000

Ampliaciones

Reducciones

Modificación absoluta

Ampliación neta

Fuente: Cálculos propios a partir de los Estados Presupuestarios del Gobierno Federal y de Entidades de Control Presupuestario Directo para los años correspondientes, Cuenta Pública Federal, SHCP.


Casi la mitad del aumento se va a un cajón llamado Ramos Generales. Distribución de las ampliaciones por tipo Ramo, de 2005 a 2012 (%)

25% 45%

Entidades Ramos administrativos Ramos generales

29%

Fuente: Cálculos propios a partir de los Estados Presupuestarios del Gobierno Federal y de Entidades de Control Presupuestario Directo para los años correspondientes, Cuenta Pública Federal, SHCP.


Los Ramos Generales son los que más sobrejercen y subejercen... 1. Aportaciones a la Seguridad Social (Ramo 19) erogó recursos adicionales por 250 mil millones de pesos, entre 2005 y 2012. 2. El Ramo 25 erogó un presupuesto menor en 154 mil millones de pesos. Aportaciones a la seguridad social

Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos

(a precios de 2012)

(a precios de 2012)

450,000

250,000

400,000 200,000

350,000 300,000

150,000

250,000

200,000

100,000

150,000 100,000

50,000

50,000 0

0 2005

2006

2007

2008

Autorizado

2009

2010

2011

Ejercido

2012

2005

2006

2007

2008

Autorizado

2009

2010

2011

2012

Ejercido

Fuente: Cálculos propios a partir de los Estados Presupuestarios del Gobierno Federal y de Entidades de Control Presupuestario Directo para los años correspondientes, Cuenta Pública Federal, SHCP.


La “responsabilidad hacendaria” de los Ramos Generales no está clara… y gastan casi la mitad del presupuesto. “Ramos Generales” se menciona dos veces en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Para definirlos y para solicitar que se incluyan sus previsiones en la propuesta del PEF. Esta ley se dirige a Dependencias y Entidades, los Ramos Generales no caen en esa categoría. La ASF solicitó en 2007 y 2008 la inclusión de normas operativas para regular el manejo de estos fondos. Algunas se han incorporado en la Ley de Coordinación Fiscal y en el Decreto del Presupuesto pero… “Aún quedan pendientes de incorporarse muchos otros lineamientos para reducir las irregularidades (Ramo 33) que constantemente se observan en su ejercicio” (ASF, 2009)


De la ley se infiere que el cambio en el presupuesto de cada ejecutor puede ser “obviado” dentro de un rango +/- 5%. En la práctica se observó que la proporción de cambio fue mayor, entre 2005 y 2012. El aumento promedio de los presupuestos de los Ramos fue 60%. La reducción promedio de los presupuestos de los Ramos fue 16%. Los informes trimestrales contienen los datos sobre los aumentos y reducciones, pero no contienen un análisis de la situación; de los motivos y las consecuencias de estos movimientos.


El gobierno tiene suerte: gana más de lo que planea. Cada año se obtuvo un ingreso adicional por 249 mil millones de pesos. El ingreso excedente total que el gobierno obtuvo ascendió a 2 billones de pesos, entre 2005 y 2012. Evolución del ingresos estimado vs. ingreso efectivo del Sector Público Presupuestario (millones de pesos de 2012) 3,700,000 3,500,000 3,300,000 3,100,000 2,900,000 2,700,000 2,500,000 2005

2006

2007

2008

Ingresos efectivos

2009

2010

2011

2012

2013

Ingresos aprobados

Fuente: Elaboración propia a partir de la Cuenta Pública Federal, SHCP.

2014


El gobierno tiene suerte: gana más de lo que planea. No hay una proyección confiable de los ingresos por derechos de las secretarías. Secretaría Turismo

2009

2010

2011

2012

253,875 % 11,525% 3,157% 2,940% 3,708% 6,060% 4,229% 1,679% 1,706% 702% 605%

143,742% 342,540% 188,420%

Promedio de la variación 232,144%

Función Pública Salud Gobernación Hacienda y Crédito Público Energía

4,787% 9,830% 5,585% 1,700% 332%

34,994% 6,145% 5,418% 918% 2,749%

Provisiones Salariales y Económicas / Secretaría del Trabajo y Previsión Social

711%

1,186%

-

-

949%

Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

857%

1,025%

1,077%

413%

843%

Defensa Nacional Comunicaciones y Transportes Economía

100% 38%

100% 97%

100% 99% 63%

100% 93%

100% 99% 73%

Medio Ambiente y Recursos Naturales

56%

56%

53%

75%

60%

Educación Pública Relaciones exteriores

23% 43%

8% 3%

42% 10%

50% 32%

31% 22%

Fuente: Elaboración propia a partir de la Cuenta Pública Federal, SHCP.

13,616% 5,656% 5,323% 1,501% 1,097%


Los ingresos por derechos, productos y aprovechamientos cada vez tienen un peso mayor en los ingresos excedentes... Evoluci贸n del ingresos estimado vs. ingreso obtenido del Sector P煤blico Presupuestario (millones de pesos de 2012)

Los ingresos por derechos, productos y aprovechamientos (no petroleros no tributarios) tienen un peso importante en los ingresos excedentes totales.

500,000 377,467

400,000 300,000

69,760

110,890 141,952

200,000

92,560

136,441

2011

2012

63,954 100,000

En 2012, representaron 80% de los ingresos excedentes totales del Gobierno Federal.

0 2006

2007

2008

2009

2010

-100,000 -200,000 -300,000 -400,000 No tributarios

Tributarios

Fuente: Elaboraci贸n propia con datos de los informes del 4to trimestre, para los a帽os correspondientes.

Petroleros


Pero no es transparente el origen de todos los ingresos.…

En la LIF no se desagregan los ingresos que la Federación obtiene por aprovechamientos. Aprox. 77% de éstos se etiquetan como “otros”.

Ingresos no tributarios, no petroleros, 2005-2012 90% 80% 70% 60%

No se desglosan los productos y los aprovechamientos por institución.

50% 40% 30%

Cuenta Pública 2012: “La mayor recaudación por Derechos, Productos y Aprovechamientos, particularmente de fuentes no recurrentes”.

20% 10% 0%

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Derechos (sin hidrocarburos)

Productos

Aprovechamientos

Otros, aprovechamientos

Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Ingresos de la Federación para los años correspondientes.


El gobierno no explica con claridad a qué programas y proyectos se “asignan” los excedentes y con qué criterios los elige. Reporte de ingresos excedentes 2007-2012 (millones de pesos de 2012)

Conceptos Total Artículo 10 LIF Artículo 12 LIF Artículo 19 LIF Fracción I Fracción II Fracción III Ingresos propios de entidades

2007 315,074.4 109,128.1 205,946.3 93,829.3 51,577.8

2008 2009 2010 373,577.3 27,956.1 180,593.6 60,624.5 50,865.6 843.1 25,071.3 192,272.9 39,004.1 287,881.5 -215,183.6 140,746.3 149,190.4 -148,939.5 17,491.1 80,852.7 2,415.5 37,288.6

2011 223,541.2 45,572.1 20,093.5 157,875.6 21,625.9 59,832.0

2012 207,445.1 88,232.3 16,876.5 102,336.2 -32,499.7 66,226.1

60,539.1

57,838.3

76,417.7

68,609.9

-68,659.7

85,966.8

Fuente: Elaboración propia a partir de los anexos del informe del 4to trimestre de los años correspondientes.


El ejemplo del FEIP El Artículo 19 de la LFPRH dicta que parte de los ingresos excedentes se destinen al FEIP.

Este fondo de creó en 2001, con la misión de administrar una reserva para compensar caídas en el ingreso petrolero y no ser usado como ingreso excedente. A lo largo de los años se perdió la identidad del FEIP, dejó de ser un fondo de ahorro para convertirse en uno de gasto. Desde la LIF se dictó que se destinarían recursos del FEIP para programas y proyectos de inversión del PEF. También se modificó la cantidad de aportaciones que recibe el FEIP de la recaudación del derecho de hidrocarburos (Artículo 256 LIF). Se desconoce el criterio con el que ahora se determinan las nuevas cantidades que recibe el FEIP y las que recibe SHCP del FEIP para asignarlas a los programas y proyectos de inversión del PEF.


El ejemplo del FEIP

89,282 79,948

94,756 84,755

79,762 79,699

9,334

9,661

10,000 13,620

20,000

8,393

19,027

27,669

33,559

40,000

25,489

60,000

46,813

67,319

76,064

71,137

80,000

70,721

100,000

79,253 79,253

91,608

120,000

99,675 90,013

Evoluci贸n de la reserva, aportaciones y gasto del FEIP 2008-2011 (en millones de pesos de 2012)

0 2007

2008

2009

Derechos hidrocarburos

2010 Gasto

2011

2012 Recursos FEIP

2013

2014 (iniciativa) Reserva

Fuente: Elaboraci贸n propia con informaci贸n de la Ley de Ingresos de la Federaci贸n, e Informe IV trimestre de la SHCP.


Una parte de los ingresos excedentes se gastan en programas y proyectos de inversión… pero Con respecto al gasto total, se ejerció menos presupuesto en “Proyectos de Inversión” (K) que lo que originalmente se había aprobado, entre 2008 y 2011. Además, en términos absolutos disminuyó la cantidad ejercida en estos proyectos en 2011. Gasto ejercido y aprobado para Pps de Proyectos de Inversión (K), 2008-2011 (en millones de pesos de 2012 y %) 500,000

12.00%

450,000 10.00%

400,000 350,000

8.00%

300,000 250,000

6.00%

200,000 4.00%

150,000 100,000

2.00%

50,000 0

0.00% 2008

2009

% Gasto aprobado del total Gasto aprobado

2010

2011 % Gasto ejercido del total Gasto ejercido

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados.


Una parte de los ingresos excedentes se gastan en programas y proyectos de inversión… pero En el cuerpo de los informes trimestrales no se rinde un informe que explique los principales aspectos de la evolución del gasto en la Cartera de Inversión completa, ni los criterios de asignación de los ingresos excedentes a distintos programas y proyectos de inversión de esta Cartera.

Se adjunta un anexo con la lista del registro de proyectos inscritos en la Cartera. La manera en la que se presenta esta información es poco útil para entender de manera práctica y accesible como evolucionó/comportó la Cartera de inversión durante el trimestre. ¿Que porcentaje de proyectos de la Cartera evoluciona según lo programado?


Los ciudadanos no tenemos la información para saber exactamente en qué se gasta ese presupuesto adicional. •

La información es transparente cuando es accesible, oportuna, completa, veraz y útil.

La información sobre las adecuaciones al presupuesto aprobado no es oportuna, se incluye un informe (mejorable) en la Cuenta Pública. Pero en los trimestrales falta incluir un informe cualitativo y detallado para entender las adecuaciones al presupuesto aprobado que se hacen durante el ejercicio.

Es indispensable estar mejor informados durante el ejercicio del gasto, saber qué pasó, por qué pasó y qué resultados debemos esperar.


Además el marco normativo es muy laxo y no promueve una buena rendición de cuentas… 1. El Poder Legislativo no tiene facultades para votar las adecuaciones o uso del presupuesto adicional. No hay suficiente contrapeso durante el ejercicio del gasto. 1. 55% de países miembros y no miembros de la OCDE (encuesta) no pueden aumentar el gasto sin aprobación de la Cámara. Revisar caso Brasil.

2. La actuación de la ASF está sujeta al principio de posteridad, no tiene facultades para intervenir durante el ejercicio del gasto. 1. 92% de países miembros y no miembros de la OCDE disponen de una cuenta pública auditada antes que México. 2. El estándar es 6 meses después del fin del año fiscal. En México el tiempo es 14 meses.

3. Los informes trimestrales no contienen un informe cualitativo y comprensivo sobre las adecuaciones prespupuestarias, la evolución de los programas y proyectos de inversión y la aplicación de los inbgresos excedentes. Urge balancear la flexibilidad para gastar recursos adicionales con mejores medidas de rendición de cuentas.


El gobierno se permite espacios para la opacidad y la discrecionalidad, sobre todo durante el ejercicio del gasto. En la práctica se ejercen dos presupuestos. Es indispensable fortalecer la rendición de cuentas sobre las decisiones del gasto que se toman fuera del proceso de aprobación en el Poder Legislativo y que además tardan mucho en ser auditadas. Falta mucho para alcanzar estándares de “buen gobierno” en el manejo de este presupuesto adicional. – – – – – –

No fundamenta la necesidad de su existencia ¿Es legítimo?. No hay reglas para definir su tamaño y su operación. No se audita por despachos independientes. No se promueve la representatividad de los intereses ciudadanos. No hay garantía de filtros de influencia política. No hay garantía de que el desempeño sea un parámetro importante en la toma de decisiones.


El manejo de este gasto se complica aún más sin un PbR que sea útil… 1. El PbR no guía la asignación del gasto (ASF, 2011). 2. Tiene problemas de rendición de cuentas. Hay incumplimiento por parte de los Pp, algunos programas no tienen MIR cuando están obligados a tenerla (7%). 23% de Pp no reportan el avance de sus indicadores. En ambos casos hay programas que ni siquiera informan los motivos de su incumplimiento (ASF, 2013).

3. El Modelo Sintético del Desempeño (MSD) premia a programas sin información y sin evaluación. Todo dinero público del gasto programable se usa para un objetivo, todo objetivo puede ser comunicado y es evaluable. 4. URGE mejorar el PbR para que sea más útil para rendir cuentas sobre las decisiones de asigación de gasto.


RECOMENDACIONES


Programar un presupuesto más realista. Someter los estimados de SHCP a opinión externa de un cuerpo independiente de expertos en la materia. 50% de los países mencionados someten sus estimados a opinión un cuerpo externo. Publicar las metodologías de estimación. 53% de los países mencionados hacen pública su metodología Actualizar sistemáticamente los estimados al menos dos veces al año. 80% de los países mencionados hacen pública su metodología Utilizar la información de los presupuestos ejercidos anteriores para programar los nuevos presupuestos.


Mejorar la transparencia presupuestaria. Generar una base de datos con toda la información del presupuesto, Incluyendo ingresos y gastos, con la información de cada fase del ciclo presupuestario y definido a partir de todas las clasificaciones de gasto vigentes.

Desagregar los ingresos no petroleros y no tributarios en las tablas reportadas en distintos informes y en la Ley de Ingresos, para conocer el detalle del origen de estos ingresos y la institución que los recibe. Indicar en las tablas de los ingresos federales la entrada de recursos por fondos y fideicomisos de tamaño considerable, como el FEIP y otros. Publicar la lista de programas y proyectos que se financian con ingresos excedentes o provenientes de los ingresos excedentes y FEIP, con las métricas de sus análisis CB y la justificación de la decisión de asignar recursos a esos proyectos.


Mejorar la transparencia presupuestaria. Elaborar un informe especial en el trimestral en donde se incluya un análisis más detallado de los Ramos, y sus programas presupuestarios, cuyas adecuaciones sean mayores a 25% de su presupuesto aprobado. Incluir en el Informe Trimestral y Cuenta Pública un análisis de la evolución del estatus del gasto en los programas y proyectos de inversión registrados en la Cartera, identificar aquellos que provengan de los recursos de los fondos, FEIP, FEIEF y los fondos inherentes del Ramo 23. Hacer auditoría financiera de los fondos FEIP, FEIEF y Fondo Soberano por despachos profesionales e independientes. Publicar una nota metodológica que explique los cálculos del origen y aplicación de los ingresos excedentes con base en las disposiciones fiscales vigentes.

Hacer públicos los estados de cuenta de los Fondos y Fideicomisos, como mínimo del FEIP, FEIEF, Fondos del Ramo 23 y Fondo Soberano.


Mejorar la regulación sobre el manejo del presupuesto suplementario. Fundamentar la necesidad de su existencia. ¿Por qué es legítimo evitar el proceso de aprobación en la Cámara?

Definir los criterios para establecer su tamaño, deberá tener un límite. Redactar las fracciones del Artículo 19 de la LFPRH con más claridad y publicar la metodología de cálculo y lista de programas y proyectos finalmente apoyados. Intensificar medidas de ‘buen gobierno’ (FMI). -Crear y fortalecer comités de decisión -Hacer auditorías sistemáticas por despachos independientes -Obligación de presentar un informe especial sobre el uso del presupuesto adicional, que rinda cuentas sobre criterios de asignación de gasto. -Además hacer extensivas las medidas de “buen gobierno” a los fondos FEIP, FEIEF, Soberano y los del Ramo 23.

Blindaje en Ley al Fondo Soberano. Establecer en ley sus normas operativas.


Fortalecer el papel del Poder Legislativo. Reconsiderar la participación de la Cámara de Diputados en ciertas adecuaciones, evitando entorpecer la toma de decisiones. 55% de los países mencionados no pueden aumentar su presupuesto sin autorización del Poder Legislativo. En Brasil es posible usar un presupuesto suplementario pero tiene un límite y después es necesario solicitar aprobación a la Cámara. Fortalecer el papel de la ASF. Eliminar el principio de posteridad y auditar la cuenta pública con mayor oportunidad. 92% de los países mencionados tienen una cuenta pública auditada en menor tiempo que México.


PbR ‘versión 2.0’ Mejorar el diseño de evaluación del Modelo Sintético del Desempeño (MSD) para que incentive que los programas generen información sobre su diseño, operación y resultados. Actualmente el MSD premia a programas que no cuentan con información y evaluación. Todos los Pp del gasto programable deberán contar con una MIR y con información pública sobre su diseño, operación y resultados. Elevar el costo del incumplimiento a los programas que están obligados a contar con una MIR y no cuentan con ella. Así como a los programas que no informan los motivos de su incumplimiento. Premiar a los programas cumplidos, que cuentan con toda su información disponible y además cuentan con MIRs e indicadores de buena calidad.


FIN


ANEXOS


Descifrando la caja negra

¿QUÉ SUCEDE EN OTROS PAÍSES? La OCDE documentó prácticas y procedimientos presupuestarios en 38 países miembros y no miembros durante 2007 y 2008 mediante una encuesta. Países participantes: Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica, República Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Gran Bretaña, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Perú, Polonia, Portugal, República Eslovaca, Eslovenia, Corea del Sur, España, Suecia, Suiza, Turquía, Estados Unidos, Venezuela.


Descifrando la caja negra

La encuesta contiene información útil para analizar y contrastar las prácticas del proceso presupuestario entre países (miembros y no miembros). Se identificó que México no cumple con ciertas prácticas que pueden promover un mejor funcionamiento del proceso presupuesto en México, y por ende del manejo de los recursos públicos.


De los países encuestados…

50%

Somete sus estimados a revisiones externas.

México No.

53% 81%

Hace pública su metodología. México No. Revisa sus estimados de manera sistemática.

En México no hay obligación, es a criterio de SHCP.

55%

No permite aumentos antes de que el legislativo apruebe un presupuesto suplementario. En México no existe el presupuesto suplementario oficial.


También …

74%

Incluye una reserva en el presupuesto para gastos no programados; nuevas iniciativas de política, gastos inesperados y errores de estimación. En México No hay reserva oficial.

70%

Publica información mensual sobre ingresos y gastos

ejercidos. En México se publica pero no indica la evolución del programa de gasto.

55%

Publica los hallazgos del órgano auditor superior.

En México hasta que finaliza su informe.

92%

publica los hallazgos del órgano auditor superior entre 2 y 12 meses después de terminado el año fiscal. En México 14 meses después.

65%

Utiliza los reportes de desempeño en las negociaciones entre la autoridad central del presupuesto y las secretarías. En México no existe esta práctica.

Ppt caja negra final 051113  
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