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CIVILIDAD REVISTA CIVILIDAD, TERCERA ÉPOCA, AÑO XXVII, EDICIÓN Nº 30, SEPTIEMBRE 2011

El Régimen Municipal en Clave Federal


Introducción de la Fundación

Hanns Seidel

Hanns Seidel

Dra. Mariella Franz

Representante de la Fundación Hanns Seidel en la República Argentina

La Fundación Hanns Seidel (HSS), constituida en 1967 y cercana a la Unión Social Cristiana de Baviera/CSU, es una fundación política alemana con sede en Múnich que trabaja al servicio de la democracia, la paz y el desarrollo, a través de la formación política en el ámbito nacional e internacional. Sus objetivos se orientan directa y exclusivamente al Bien Común. Desde hace más de 30 años, la HSS se ha comprometido con la cooperación para el desarrollo y ejecuta actualmente cerca de 90 proyectos en más de 60 países en todo el mundo. El objetivo de su actividad internacional, cuyo fundamento son los ideales sociales y cristianos, es apoyar a la consecución de condiciones de vida dignas y prestar un aporte al desarrollo sustentable a partir del fortalecimiento de la paz, la democracia y la economía social de mercado. El ámbito principal de sus actividades en la República Argentina desde 1996, ha sido la capacitación de los gobiernos locales en materia de fortalecimiento de su autonomía.

nos parece una contribución valiosa poder apoyar la Revista de la Fundación Civilidad, una organización afin y con un objetivo central común: que el federalismo argentino promueva la vida municipal, provincial y regional. Para ayudar a comprender los desafíos actuales a este objetivo, la HSS quiere contribuir con el desarrollo del debate más amplio sobre la importancia del municipio y su destino en la organización federal argentina. ¡Que disfruten, distinguidos lectores, de la lectura de este número de la Revista Civilidad!

A partir del año 2010, cuando la HSS abrió una oficina propia en Buenos Aires, sus actividades se ampliaron en dos áreas adicionales: la asesoría parlamentaria y la formación de jóvenes dirigentes políticos.

El objetivo de su actividad

El primer ámbito de “descentralización” está vinculado a un principio al que adhiere la HSS en su labor no solamente en Baviera, Alemania y la Unión Europea, sino también en varios países socios de cooperación en el mundo: el principio de subsidiariedad. El estar cerca de la gente e intentar resolver sus problemas y promover los cambios necesarios para una vida moderna y digna, en lo posible desde el nivel local, hace a la vigencia de un sistema federal como el del Estado federal argentino. El nivel local o municipal no tendrá viabilidad sustentable sin que funcione el sistema federal argentino.

sociales y cristianos, es

En la mira de los objetivos que nos unen,

internacional, cuyo fundamento son los ideales apoyar a la consecución de condiciones de vida dignas y prestar un aporte al desarrollo sustentable a partir del fortalecimiento de la paz, la democracia y la economía social de mercado.

“Las opiniones y conclusiones expresadas son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente el criterio de la Fundacion Hanns Seidel”.

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Sum Staff Dirección Editorial Garat, Pablo María Bulgheroni, Patricio

Sumario

Coordinación Editorial Lagalaye, Andrés Marinucci, Georgina

Colaboran en este número Ábalos, María Gabriela Braceli, María Silvana Espondaburu, Pedro Fernández Latour de Botas, Olga Garat, Pablo María Garda Ortiz, Ignacio Haro, Ricardo Hernández, Antonio María Lagalaye, Andrés Masserdotti, German Perahia, Raquel Randle, Patricio Rodríguez, Elba Rosatti, Horacio Vigliocco, Miguel Ángel.

Publicación de la Fundación Civilidad Fundación para la promoción de la vida municipal, provincial y regional Sede: Bouchard 468 5º “J” (C1106ABD), C.A.B.A Teléfono: (011) 4314-1517 República Argentina Correo electrónico info@fundacioncivilidad.org.ar Página web www.fundacioncivilidad.org.ar Diseño y diagramación

Publicación de Distribución Gratuita 2

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Primera página

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El fortalecimiento del régimen municipal y la recuperación del federalismo argentino Pablo María Garat

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El municipio en la provincia. Conflictos y armonías de dos autonomías Horacio Rosatti

Pedro J. Frías: encarnación del federalismo

La Dirección

Federalismo socioeconómico y política de población Ignacio Garda Ortiz El régimen municipal en nuestra organización constitucional Antonio María Hernández

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Algunas reflexiones sobre la autonomía real de los gobiernos locales y su vinculación con la estructura del Estado Federal María Silvana Braceli

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El Fondo Municipal de desarrollo industrial de Rauch Pedro Espondaburu

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El municipio en los regímenes de coparticipación provincial y federal María Gabriela Ábalos


mario 56 63

Sin política urbana no hay urbanismo Patricio Randle

Desarrollo territorial y “ciudad difusa” Miguel Ángel Vigliocco

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La región metropolitana y la opción de las urbanizaciones cerradas: problemas vinculados a la circulación publica y la accesibilidad vial Elba Rodríguez y Raquel Perahia

75

Federalismo y cultura tradicional Olga Fernández Latour de Botas

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Sentido recuerdo hacia Pedro José Frías de todos quienes tuvimos el privilegio de ser sus amigos Ricardo Haro

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“Gobernar para las familias” Germán Masserdotti

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Observatorio Planes de Gobierno 2011. Entrevistas en la Provincia de Buenos Aires Andrés Lagalaye Nuestra Fundación

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CIVILIDAD

Primera página

Pedro J. Frías

Pedro J. Frías: encarnación del Federalismo

El 2 de Abril murió Pedro J. Frías. En una fecha conmovedora para la Patria nos dejó con su recuerdo inagotable e imborrable aquel que sintiendo un profundo amor y arraigo por su Córdoba natal llegó a escribir desde su cátedra federal:

“Conocí el remoto sur Después de haber cabalgado el Paso de la Nubes y trasnochado a la intemperie en el “mallín chileno”. Lo vi primero desde el cerro más alto: más allá de los conos nevados se abría el misterio del frío y el viento. Y un día porque sí, porque Dios quiso hacer girar la rosa de los vientos, me dijo que mi Norte era el Sur; pensé, estudié y amé ese Sur, me mordió su frío, me desveló su día que acorrala a la noche en su confín. Conocí el Sur después de la Argentina de los llanos, de los grandes ríos y los lagos, de las estepas patagónicas. conocí el Sur como quien viene de lejos, conmovido de un reencuentro que el destino ha hecho necesario. Llegue en la tarde de mi vida Para que el Norte se uniera con el Sur.”1

Así sentía Pedro J. Frías su profunda pasión federal, generada en su constante itinerario por toda la geografía nacional, a través del cual aprendió para enseñar desde el país real. Peregrinar federal incansable que dejaba su huella imborrable en cada rincón de la Patria que recorrió de Norte a Sur y de Este a Oeste con el desvelo del académico por servir a la Patria desde la defensa irrestricta

de su régimen político tradicional. Huella de sencillez, generosidad y sabiduría. Para Frías el federalismo nunca fue solamente una técnica constitucional de distribución territorial del poder. Era mucho más. Así en Tierra del Fuego, como en Jujuy; en Mendoza como en Entre Ríos; de un extremo a otro de la Rosa de los Vientos que, como

1 FRÍAS, Pedro J., “El Proceso Federal Argentino II”, Córdoba, Ediciones del Copista, 1998, p. 72.

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dice su verso “Dios hizo girar” una y otra vez, nos conocimos, encontramos y reencontramos fatigando el cuerpo y fortaleciendo el espíritu en eso tan sencillo que el Maestro del Federalismo Argentino nos trasmitió a todos los que nos unimos en este amor especial por la Argentina real: la Argentina será federal o no será. No lo decía así porque no necesitaba de este estilo enfático, aunque cuando era necesario no dudaba en utilizarlo. Pero lo expresaba tan claramente en todos y cada uno de sus gestos sencillos e irrefutables que, frente a tal testimonio, nadie podía quedar indiferente. Frías obligaba a tomar partido, o no, por nuestra Argentina federal. Podría haber bastado el académico; el profesor; el jurista; el notable de provincia para todo ello. Pero además, y muy especialmente, como cristiano cabal al fin, entendió, enseño y vivió el federalismo como una pasión moderada por la inteligencia y al servicio del Bien Común. Dejó mucho escrito al respecto; pero como verdadero Maestro fue mucho más lo que enseñó con su palabra y su conducta pública. No había en él fisuras. No hizo concesiones en esto por razón de partido o amistad. En todo caso – como nos consta – se llamó a un prudente silencio cuando su voz pudiera haber provocado un mal mayor al bien que quería defender. Cuando Frías hablaba era escuchado y de esto tenía plena conciencia. Por ello también fue dueño de sus silencios que hablaban tanto o más que sus enseñanzas. Murió como un verdadero cristiano: en paz con Dios pero con el alma herida por el dolor de ver la Patria federal comprometida en su futuro por las conductas públicas que tan bien describió. En su obra del mismo nombre precisaba: “Como casi todos los constitucionalistas, he enseñado, 2

PRIMERA PÁGINA

Murió como un verdadero cristiano: en paz con Dios pero con el alma herida por el dolor de ver la Patria federal comprometida en su futuro por las conductas públicas que tan bien describió.

he asesorado, he elaborado proyectos constitucionales, he intervenido en los debates de sociedad y siempre, al describir las conductas públicas, he intentado corregirlas… he dicho otra vez, que los constitucionalistas somos respetados por la clase política, porque alcanzamos a ser un factor de legitimación o deslegitimación de la escena pública, pero debiéramos ser mas escuchados”.2 Hemos tenido el privilegio de aprender con Frías a amar la Patria en su alma generosa y federal y hemos sufrido con él – al menos sus amigos y discípulos en la dura tarea de enseñar y trasmitir con el ejemplo el constitucionalismo argentino – la durísima experiencia de ser oídos respetuosamente para no ser escuchados. Y no podemos olvidar en este momento que el 17 de Abril de 1991 la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba a través de su Instituto de Federalismo, otorgó a Civilidad- a propuesta del Dr. Frías - el Medallón Honorífico por la tarea desarrollada desde sus inicios. Veinte años después solo tenemos con Pedro J. Frías una inmensa deuda de gratitud por sus enseñanzas y apoyo constante, que sólo puede ser pagada en la fidelidad a su legado por la recuperación de nuestro federalismo. Por todo ello estamos convencidos de que un día, cuando nuestra Argentina resuelva definitivamente el desafío federal, la figura señera de Pedro J. Frías y su testimonio de vida se nos representará vívidamente. Y para ese momento quizá valga espigar algunas de sus enseñanzas.

Como verdadero Maestro fue mucho más lo que enseñó con su palabra y su conducta pública.

Conductas Públicas. Pedro J. Frías. Editorial Depalma. Buenos Aires, 1997. Prefacio, pag.9.

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CIVILIDAD

En primer lugar, siguiendo a Frías, sin dudarlo aprendimos que el federalismo es una aplicación concreta del principio de subsidiariedad antes que una mera técnica constitucional de distribución del poder con base territorial; y que nuestro federalismo, además, ha sido reconocido constitucionalmente como un federalismo de base municipal, a partir de la reforma de 1994. La segunda y extraordinaria enseñanza de Frías ha sido la de oponer al federalismo preceptivo o dual el federalismo de concertación. Lo ha escrito una y otra vez. Lo ha enseñado en todos los foros y auditorios a lo largo y a lo ancho del país y el mundo. Es el federalismo inevitable del siglo XXI que él vio con claridad meridiana y anticipatoria. Pero en esta enseñanza hay un matiz sustantivo que a veces no se comprende enteramente: el federalismo es fundamentalmente un sistema coordinado de libertades concretas. Libertades concretas para alcanzar sus fines inmediatos: formar una familia, educar sus hijos, acceder a la propiedad y al trabajo que le permitan su desarrollo y participar de la vida cívico-política desde el orden concreto y tangible de la autonomía municipal y provincial hacia el más amplio y necesario de la unidad federal. La tercer gran enseñanza de Frías ha sido - en su lucha inclaudicable por la recuperación del federalismo argentino - la de relacionar este logro con la gobernabilidad. Por esto, con anticipación de maestro del derecho público, advirtió también el peligro de dos utopías habituales en el discurso político que venimos escuchando desde finales del siglo XX, frente a la aparente fragilidad de nuestro federalismo; se trata de dos tentaciones impostoras: la de abandonar definitivamente nuestro federalismo y adoptar la forma de

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(…) siguiendo a Frías, sin dudarlo, aprendimos que el federalismo es una aplicación concreta del principio de subsidiariedad antes que una mera técnica constitucional de distribución del poder con base territorial; y que nuestro federalismo, además, ha sido reconocido constitucionalmente como un federalismo de base municipal (…) estado unitaria aunque descentralizada desde el centro, o bien “regionalizar” el país – en el peor de los sentidos para la identidad argentina – por la supresión de las provincias históricas por su fusión en “regiones” bajo la excusa de su aparente “inviabilidad”. Finalmente, Frías ha opuesto al federalismo como técnica (aún social como la denomina) el federalismo como sistema. En los albores del siglo XXI el Estado Federal Argentino depende más que nunca de la vigencia práctica del federalismo como principio de organización y relación política para continuar siendo la expresión soberana de nuestra unidad en la diversidad. O dejará, probablemente, de ser un Estado Federal. Será solo cuestión de tiempo. Afrontar este desafío es la misión de la generación que debe asumir la responsabilidad dirigencial entre los dos Bicentenarios de la Patria, tal y como Pedro J. Frías - encarnación evidente y ejemplar del federalismo argentino - lo exige con autoridad espiritual, moral y académica extraordinarias, desde la memoria de su cátedra itinerante e incansable por el país real. La Dirección


federalismo argentino

Municipal y la recuperación del Federalismo Argentino

TEMAS DE FEDERALISMO

El fortalecimento del Régimen

Pablo Garat 1

Antecedentes históricos. La Organización Constitucional de 1853/60 Decíamos en otra colaboración para “Civilidad” que: “A nuestro entender el federalismo argentino representa el modo natural e histórico de ordenar las relaciones y resolver conflictos entre las ciudadesprovincia fundacionales primero, y el conjunto de municipios y provincias que conforman la República Argentina, después.”2 La génesis de nuestra organización sociopolítica se encuentra en las ciudades fundacionales y en los cabildos como su expresión consumada de régimen político. La organización capitular, cuyas competencias de policía, hacienda, justicia y guerra abarcaban la totalidad de la vida en las ciudades del Virreynato, es la base histórico-institucional de las provincias y del federalismo argentino. En 1820, después de la batalla de Cepeda se produce la descomposición del incipiente “poder nacional” y comienza el ciclo de consolidación de las provincias. Éstas constituían en todos los casos una proyección territorial de las ciudades, y es comprensible que en el período que va de 1820 a 1853, de fuerte afirmación provincial y régimen pactista confederal, haya menguado el protagonismo institucional de las ciudades y los cabildos. Así, cuando Rivadavia en 1821 produce la supresión del Cabildo de Luján en realidad se aprovecha de una circunstancia histórica muy particular y de un debilitamiento lento, pero inexorable, de las instituciones locales a partir de la Real Ordenanza de Intendentes

que, desde 1782, asignó a los GobernadoresIntendentes las mismas funciones que constituían la competencia de los Cabildos. Pero desde el mismo momento en que se produce la convocatoria al Congreso Constituyente de 1853, la importancia de los municipios fue revalorada, lo que se expresa en el Decreto de Urquiza de 1852 para organizar el régimen municipal de la Ciudad de Buenos Aires o, por ejemplo, en el proyecto de Alberdi de Constitución para la provincia de Mendoza, reconociendo en él al “poder municipal” y restaurando la institución de los alcaldes y regidores electivos para la administración de la justicia local. Todo ello se refleja en la Constitución de 1853 cuando establece que: “se asegure el régimen municipal” (art. 5°) como condición para garantizar a las provincias el goce de sus instituciones. La cuestión aquí a considerar es si por “régimen municipal” debía entenderse régimen de autonomía municipal. Lo referido fue motivo de arduos debates doctrinarios y cambiante jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación. Justamente, el supremo tribunal entendió en un primer momento que los municipios no eran más que “delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptos a fines y límites administrativos que la legislación había previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su legislación” ( Fallos 114-282; 123-313; 15425 y 194- 111). Particularmente se considera el fallo “Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de Avellaneda” de 1911. Obviamente, si entendemos por autonomía, en un sentido estricto, la facultad de dictarse la “propia norma” fundamental y organizar a través de ella el “propio régimen municipal”,

1 Presidente honorario de la Fundación Civilidad. Especialista en Derecho Constitucional 2 GARAT, Pablo María, El federalismo argentino y la crisis de su Estado Federal, en: “Revista Civilidad”, Tercera Epoca, n° 29, Buenos Aires, Marzo de 2011.

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CIVILIDAD no es esto lo que la Corte entendía en este primer período como “asegurar el régimen municipal” ya que, para ella, bastaba que dicho régimen se organizara a través de la legislación provincial. Esto configuraba el régimen municipal de autarquía, caracterizado por el “gobierno propio” pero en base a normas que dicta un orden superior, en este caso el provincial. Así, la polémica en torno a la interpretación del artículo 5°, entendida por unos como autonomía municipal y por otros como autarquía municipal, fue el centro de la cuestión durante más de cien años. A partir de la década de 1960 y como consecuencia de una fuerte evolución doctrinaria en pro del reconocimiento del municipio como comunidad natural de base territorial y de su derecho a la autonomía, comenzó una lenta evolución jurisprudencial que culminaría con un fallo relevante, en 1989: “Rivademar, Angela Martínez Galván de c/ Municipalidad de la Ciudad de Rosario” (fallos 312-338), en el cual la Corte Suprema, respecto de un municipio de una provincia que no reconocía en su Constitución la autonomía institucional, estableció que el municipio “tiene base sociológica constituida por su población” y que la Constitución “asegura su presencia, lo que hace imposible su supresión”. Con ello los diferenciaba de los entes “autárquicos” y reconocía que son entes “de naturaleza política, dotados de autonomía”. Este fallo junto con el caso “Municipalidad de Rosario c/ Provincia de Santa Fé” de 1991 (fallos 314-495) y la evolución desde 1985 del derecho público provincial, que venía produciendo en todas las reformas de las constituciones provinciales3 el reconocimiento de la autonomía municipal, preparó el camino para su recepción en el orden constitucional federal con la reforma de 1994. 3 A excepción de la Constitución de Tucumán de 1991.

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El municipio y el régimen municipal a partir de la reforma constitucional de 1994 Al momento de reunirse la Convención Constituyente Reformadora de Santa Fé-Paraná en 1994, solo seis provincias no reconocían en sus Constituciones la autonomía plena al menos para algunos de sus municipios: Buenos Aires; Entre Ríos; La Pampa; Mendoza; Santa Fe y Tucumán. La ley 24.309 de “necesidad de la reforma” incluyó expresamente como punto a tratar el de la autonomía municipal “por reforma del artículo 106°”. Fue así como el nuevo artículo 123° (ex-106°) quedó redactado de la siguiente manera: “Cada provincia dicta su propia constitución conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.” En consecuencia, a partir de la reforma constitucional, el régimen municipal argentino debe organizarse sobre la base del reconocimiento de un mínimum de autonomía que, en lo institucional, puede llegar a abarcar la competencia de establecer sus propias normas de organización, además del autogobierno y la posibilidad de establecer impuestos. No obstante, el máximum de autonomía municipal supone la posibilidad de dictarse la propia Carta Orgánica Municipal. Esto sería -en el lenguaje de la Constitución-, la faz institucional de la autonomía ejercida en forma plena,


Por otro lado, en “Municipalidad de San Luis c/ Provincia de San Luis y otro” y “Ponce Carlos Alberto c/ San Luis, Provincia de” (fallos 3242315 y 328-175), la Corte Suprema confirma la jurisprudencia del principio de la autonomía municipal y agrega la consideración del nuevo art. 123 de la Constitución Nacional. Asimismo, la Corte se constituye como garante de la autonomía municipal y se la admite como cuestión federal.

El régimen municipal en las constituciones provinciales El régimen municipal presenta diversas recepciones en el derecho público provincial comparado. Teniendo en cuenta el concepto de municipio admitido, el sistema de jurisdicción territorial adoptado y el alcance de la autonomía institucional reconocida, las constituciones provinciales pueden ser divididas en tres grupos, a saber: i) Aquellas que no reconocen a sus municipios la autonomía institucional que incluya la posibilidad de dictarse su propia Carta Orgánica -aún admitiendo en algún caso su naturaleza de comunidad territorial-. Tal es el caso de las constituciones de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fé, que aún no han sido reformadas, no obstante el mandato establecido en el nuevo art. 123 de la CN. Tomemos como ejemplo a la constitución bonaerense. Su artículo 190° establece que: “La administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la provincia, estará a cargo de una municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo...”. De ello surge que: a) no se reconoce al municipio como comunidad natural de base territorial, sino en tanto que municipalidad como organización

político administrativa descentralizada; b) se adopta el sistema territorial de municipiopartido (que equivale al departamento en otras provincias); y c) el municipio-partido es una división político-administrativa que se gobierna autárquicamente sin derecho a la autonomía institucional plena, rigiéndose en el marco de la legislación provincial para la sanción de sus propias ordenanzas. Los municipios-partido se rigen por la Ley Orgánica de Municipalidades. Actualmente, rige el decreto-ley N° 6769/ 58 con sus modificatorias.

TEMAS DE FEDERALISMO

suponiendo el dictado de un marco general de normas propias para la organización políticoadministrativa y económico-financiera, sin más limitaciones que el orden de competencias provincial. Asimismo, el contenido de dicha autonomía, en todos sus aspectos, será “reglado” por las provincias a través de sus constituciones. La regla fundamental en esta materia es la que distribuye las competencias entre la provincia y sus municipios.

ii) Aquellas que reconocen al municipio como comunidad natural pero exigen ciertos requisitos para su reconocimiento, y por otro lado, limitan la autonomía institucional a ciertos municipios. Así, por ejemplo, la Constitución de Tierra del Fuego establece en su artículo 169°: “Esta Constitución reconoce al municipio como una comunidad socio política natural y esencial con vida propia sostenida en un desarrollo socio cultural y socio económico suficiente en la que, unidas por lazos de vecindad y arraigo, las familias concurren en la búsqueda del Bien Común…”. Asimismo, adopta el sistema territorial de éjido urbano-rural y reconoce la autonomía institucional plena a aquellos municipios que cuenten con una población de más de diez mil habitantes. iii) Aquellas que reconocen al municipio como comunidad natural del orden territorial y también a todos la autonomía institucional plena, es decir, la posibilidad de dictar su Carta Orgánica. Tal es el caso de las provincias de Río Negro Santa Cruz, La Rioja y Formosa. Respecto al sistema de distribución de competencias entre la provincia y sus municipios, en lo que hace al ejercicio de la autonomía, al menos en su grado mínimo (la elección de sus autoridades y la propia administración), las constituciones provinciales han establecido una enumeración taxativa (caso de Buenos Aires), una enumeración enunciativa o una regla general. A su vez, el grado de la autonomía como autogobierno es, en lo político, pleno o relativo según la posibilidad de: i) determinar la forma de gobierno y las atribuciones de sus órganos; ii) organizar la Justicia de Faltas; iii) establecer el régimen electoral; y iv) elegir sus propias autoridades. 9


CIVILIDAD

El federalismo, como nuestro modo propio de organización nacional, se expresa naturalmente en una descentralización de base municipal, reconocida ahora en el nuevo artículo 123 de la Constitución Nacional que recoge el principio de la autonomía municipal. En lo administrativo, es también pleno o relativo según la posibilidad de: i) ejercer la previsión, proyección, organización, dirección ejecutiva, coordinación y control de legalidad y legitimidad interno, de todos los actos de la administración pública municipal; ii) organizar la carrera administrativa municipal; y iii) nombrar y remover los funcionarios y el personal administrativo conforme a normas propias. Todos los municipios y comunas del país tienen reconocida esta última competencia, pero la ejercen conforme a normas provinciales o normas propias según el grado de autonomía administrativa que se les reconozca. Respecto de lo económico y financiero, este grado del autogobierno, caracterizado por la facultad de establecer, recaudar y administrar recursos tributarios propios, también puede ser reconocido en forma plena o relativa según la posibilidad de: i) tener reconocida la facultad de establecer, recaudar y administrar impuestos, además de tasas y contribuciones; ii) poder o no dictar su presupuesto conforme a normas propias; y iii) encontrarse o no sujeto a la intervención de organismos de contralor externos del orden provincial. La autonomía municipal se verifica en el aspecto económico financiero cuando a los municipios se les reconoce la competencia de establecer impuestos y no solamente tasas o contribuciones de mejoras. En todas las provincias en que ello ocurre, dicha competencia se encuentra subordinada, como corresponde por otra parte en el régimen federal coordinado, a dos limitaciones: a) ejercitar dicha competencia respecto de las personas, cosas y actividades radicadas o desarrolladas en jurisdicción del

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municipio; y b) los impuestos establecidos no deben ser análogos ni superponerse, por ende, con otros de similar naturaleza vigentes en el orden provincial o nacional. Por otra parte, el control externo de legalidad y legitimidad del manejo de las cuentas públicas constituye un indicador específico del grado de autonomía de los municipios más allá, aún, de lo económico-financiero.

La reforma del régimen municipal El federalismo, como nuestro modo propio de organización nacional, se expresa naturalmente en una descentralización de base municipal, reconocida ahora en el nuevo artículo 123 de la Constitución Nacional que recoge el principio de la autonomía municipal. Sin embargo, para una efectiva descentralización, es necesario el fortalecimiento del régimen municipal a partir del ejercicio efectivo de la autonomía municipal. Autonomía municipal que debe ser integrada en el concierto federal mediante la necesaria armonización con el orden provincial. Por otra parte, aquella armonización en el orden provincial supone, cuando fuere necesario, el reordenamiento de la distribución de competencias entre la provincia y sus municipios en el marco de lo preceptuado por la organización federal constitucional. Por ello, a los fines de lograr el fortalecimiento local, la reforma del régimen municipal constituye una imprescindible asignatura pendiente. El gobierno municipal debe ser un verdadero gobierno y no sólo una eficiente administración de servicios a la comunidad. Por otro lado, el federalismo no se plasma sino mediante la eficacia de los gobiernos locales como promotores del desarrollo social. Sin embargo, los municipios nunca podrán transformarse en verdaderos gobiernos o promotores del desarrollo social sin una real autonomía. Lo que requiere, en primer lugar, de una reforma municipal para su verdadera recepción. Existe una íntima relación entre autonomía y autosuficiencia local en tanto que ordenadas a la satisfacción de las necesidades de la familia arraigada en un ámbito territorial determinado.


Sin embargo, esta transformación local sólo podrá concretarse plenamente en el marco de una auténtica transformación provincial. Así, la reforma del gobierno y la administración municipal debe ser una reforma integrada de manera vertical y horizontal. Vertical, por su inserción en una estrategia provincial que relacione interjurisdiccionalmente las acciones para asegurar eficiencia y eficacia en el logro de los objetivos comunes. Horizontal, por la coordinación territorial de carácter intermunicipal y la coordinación sectorial de los objetivos político-institucionales, fiscales y socio-económicos. No se trata, por lo tanto, de fortalecer la gestión institucional, o de dotar de infraestructura o equipamiento al municipio -lo que ha caracterizado, en general, a los programas de reforma municipal-, sino de producir un reordenamiento integral del gobierno y la administración municipal asegurándole los medios necesarios para su orientación a la promoción del desarrollo local. Pensamos que es a partir de una estrategia que contemple criterios o pautas como los descriptos, que podrá ordenarse eficazmente la asignación de los recursos destinados al desarrollo social desde lo local, y aún al denominado gasto social con base municipal.

Escenario para el desarrollo de una estrategia de fortalecimiento del régimen municipal como base de la recuperación del Estado Federal Argentino Decíamos en la “Primera Pagina” del n° 29 de Civilidad: “El hombre necesita ejercer sus libertades concretas en los ámbitos propios: la familia, primera comunidad social  ; el m u n i c i p i o , c o m o f a m i l i a d e f a m i l i a s  ;

l a economía local como escenario natural para el desarrollo del trabajo humano. Por otra parte, las dirigencias que la sociedad requiere no surgen espontáneamente de las universidades prestigiosas. Son consecuencia de un largo proceso educativo y formativo de base familiar y social.

TEMAS DE FEDERALISMO

Por ello, una estrategia de transformación y fortalecimiento del municipio debiera, a su vez, consistir en una estrategia para el desarrollo local. Ello supone integrar los aspectos político, institucional, jurídico, administrativo, fiscal, económico, social y urbanístico.

Un verdadero dirigente es un hombre con raíces; sentido de pertenencia y compromiso con la vida cívica de la comunidad en la que se ha desarrollado. Entonces: la familia y el municipio constituyen el escenario para la recuperación del hombre como ser libre y trascendente y para la promoción de un auténtico orden social al servicio del Bien Común. La familia necesita salvar las raíces y fortalecerse a partir de ellas. Se trata también de entender el arraigo como un valor existencial absolutamente estratégico en la perspectiva política del siglo XXI, en el que la población arraigada constituye el primer requisito para la integridad territorial de una Nación. La familia requiere la vigencia de las libertades concretas en su ámbito propio: la vida local. Entonces producirá sus frutos como educadora y promotora del auténtico desarrollo. La familia necesita del municipio y este se sostiene en sus familias. Así, la familia arraigada es la familia con acceso a la propiedad, educadora, generadora del trabajo y la vida económica local, y formadora de dirigencias auténticas, desde cada municipio del país. Y esto aún en las grandes urbes, donde la vida municipal se encuentra latente y en proyección, en cada barrio de estas ciudades. ¿Cuál es entonces el deber de la hora actual? Promover, por vías prácticas, el fortalecimiento del municipio para el desarrollo local del hombre en plenitud. Para que éste pueda desde y con la familia, nacer , crecer, educarse, desarrollarse laboralmente, constituirse en propietario y sentirse partícipe de la vida social y política de la Nación, a partir del compromiso cívico en la comunidad local. Arraigarse plenamente, dicho sin más.

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CIVILIDAD

Apoyar a los gobiernos municipales a fin de promover en ellos las reformas que coadyuven a estos propósitos. Así, propiciamos promover al gobierno municipal como un verdadero gobierno y no solamente como una eficiente administración de servicios públicos. Por ello, le reconocemos además un rol principalísimo como promotor del desarrollo local, conforme al principio de subsidiariedad pero con un protagonismo muy activo en orden a tal finalidad. Al concepto “pensar en lo global y actuar en lo local” acuñado a fines de los 90 se agrega ahora el de fortalecer el municipio y promover el desarrollo local para reintegrar socialmente a los excluidos por los vientos de la globalización. Igualmente, la revalorización de la educación como supuesto indispensable del desarrollo; el nuevo paradigma ambientalista; el freno al crecimiento de las grandes urbes y la preservación del hombre y la familia de los riesgos crecientes derivados de la explosión de la “sociedad de la información”, no se encuentran por casualidad en el discurso de los organismos internacionales y toda la intelectualidad internacional a derecha e izquierda. En conclusión, por convicción en el destino trascendente del hombre como ser libre, social y político por naturaleza, o por necesidad frente a las consecuencias palpables de la sociedad de masas y la globalización, deben considerarse la familia, el municipio y el desarrollo local como los ejes de todo proyecto de recuperación y fortalecimiento de la sociedad. Frente a ello existen dos opciones prácticas: actuar sobre los efectos, tratando de paliar los mismos en un espacio concreto y respecto de una materia específica. Dicho de otro modo: la solución “asistencialista” a ultranza. O bien promover y fortalecer una conciencia y una acción cívica – común a todas las fuerzas políticas y sociales- que, a su vez, promueva y apoye una transformación integral de los municipios y sus gobiernos locales, operando sobre las causas y generando, por lo tanto, una modificación permanente, ejemplar y difusiva sobre los efectos negativos descriptos, en todo el cuerpo social” 12

Al concepto “pensar en lo global y actuar en lo local” acuñado a fines de los 90 se agrega ahora el de fortalecer el municipio y promover el desarrollo local para reintegrar socialmente a los excluidos por los vientos de la globalización. Desde esta perspectiva queremos ahora analizar los distintos aspectos que hacen, en nuestra opinión, a una estrategia de fortalecimiento del régimen municipal como fundamento para la recuperación del Estado Federal Argentino sobre la base del federalismo como principio rector y su vigencia plena.

El marco jurídico Desde 1994 la preceptiva del artículo 123 de la Constitución Nacional condiciona y encuadra cualquier estrategia de transformación de los gobiernos municipales. El reconocimiento y garantía de la autonomía municipal determina que todo plan y programa de transformación debe formularse teniendo en cuenta el nuevo derecho local. Allí donde no se han ajustado aún los marcos constitucionales provinciales a la manda de la Constitución Nacional (como es el caso de Buenos Aires, Santa Fe, Mendoza y La Pampa -en este caso por la falta absoluta de autonomía institucional-) existe la posibilidad de estar promoviendo reformas que deben desarrollarse en el corto y mediano plazo con un marco jurídico que se puede modificar en medio de las transformaciones propuestas. Por otra parte, en los casos en que se ha ejercido el poder constituyente local, las Cartas Orgánicas Municipales establecen muchas veces preceptivas particulares que deben ser consideradas en el ajuste local de la estrategia. El cumplimiento de muchas de las disposiciones organizacionales e institucionales de las Cartas se encuentra pendiente en numerosos casos, y debería constituir un componente sustantivo de toda propuesta de reforma.


El diverso origen partidario de los gobiernos provinciales y municipales, por una parte, y de los órganos de gobierno municipales, por la otra, condiciona absolutamente el éxito de cualquier reforma que pretenda concretarse sin un consenso previo sobre la misma entre todos los actores involucrados. En tal sentido, deberá determinarse hasta dónde una estrategia con objetivos como los planteados puede desarrollarse sin un acuerdo entre las provincias, y dentro de cada una de ellas con sus municipios, para determinar los criterios y pautas de la transformación que se promueve y la metodología para su diseño y ejecución. Esta es una tarea principalísima para el Gobierno Federal: estimular dichos acuerdos y consensos.

En tal sentido hemos reiterado que el gobierno municipal tiene un rol destacado como promotor de tal desarrollo. Al respecto, cada vez resulta más natural vincular el futuro de las empresas agrícolas familiares, las cooperativas de producción y servicios y las pequeñas y medianas empresas, en el contexto de una estrategia de desarrollo nacional, con la función que deben cumplir los gobiernos locales en orden a ello. Pareciera natural, entonces, que una estrategia de transformación del sector público municipal contemple, al mismo tiempo, como componentes de su diseño, tanto la transformación del gobierno y la administración como la promoción del desarrollo local.

El marco social

No sólo se encuentra en mora el acuerdo sobre el nuevo régimen de coordinación financiera federal (que naturalmente debe incluir de alguna manera al nivel municipal), sino que además ni siquiera se encuentra planteada una estrategia concertada para el ajuste y/o reforma del sistema de coordinación financiero provincial, que regula tales relaciones entre la provincia y sus municipios.

De la mano de la cuestión del desarrollo viene la problemática social con sus crecientes índices de pobreza y marginación a lo que se ha respondido en general con la disputa asistencialismo vs. desarrollo actuando mientras, en orden al primero, con una asignación del gasto social altamente ineficiente e improductiva. Esto ha llevado también, sin distinguir lo urgente de lo importante, a orientar las pocas transformaciones encaradas en el sector público municipal al equipamiento urbano con finalidad social sin ninguna estrategia integral al respecto.

Por otra parte es creciente el consenso en cuanto a que, previa a ambas cuestiones, se encuentra la de la reforma tributaria que, a esta altura, resulta inevitable plantear incluyendo el nivel municipal (piénsese solamente en la importancia del impuesto a la propiedad inmueble o los modernos criterios de eficiencia en lo referente a desarrollar la administración tributaria acercando la gestión de la misma al contribuyente).

Existe un caso típico y estructuralmente patológico con el gasto de ingentes recursos en la construcción de “núcleos húmedos”, por parte de los municipios, con fondos provenientes del crédito internacional o de los programas federales, sin observar que ello tiende a arraigar población en lugares que ningún plan urbanístico ha determinado previamente como el más adecuado.

El marco financiero

El marco económico Hemos anticipado que la cuestión de la autonomía municipal debería ser asociada permanentemente con la de la autosuficiencia socio-económica, lo que conduce a la temática del desarrollo local.

TEMAS DE FEDERALISMO

El marco político-institucional

Esta ausencia de política urbana (y por lo tanto de urbanismo), a la cual se subordine el planeamiento físico y las acciones edilicias, revela la ausencia de una verdadera gestión de gobierno, apareciendo sólo una mera y defectuosa administración, lo que debería constituir la primera cuestión a ser considerada por un plan maestro para la transformación del sector público municipal. 13


CIVILIDAD

El marco urbanístico Hacíamos referencia recién a la necesidad de una política urbana. Esto es decisivo en una estrategia de transformación y fortalecimiento municipal. El hábitat es el medio en que la transformación tiene lugar. Por ello el componente urbanístico resulta sustantivo en toda estrategia para el nivel municipal. Esto lleva también a la cuestión de las escalas. Lo municipal se encuentra presente tanto en los barrios y distritos de los grandes aglomerados urbanos, como en los municipios y comunas del interior provincial que aún mantienen la escala humana.Los criterios y pautas de la transformación deben ser los mismos y ajustarse a los distintos niveles al mismo tiempo para evitar, por ejemplo, efectos secundarios negativos, como los que podrían derivarse de no tener en cuenta que un mejoramiento en la calidad de vida en la ciudades grandes y medianas aumentaría la actual migración interna si de modo simultáneo no se produce un efecto similar en las pequeñas comunidades que arraigue en ellas la población. Es que, una vez más, resulta obvio afirmar que es por el fortalecimiento y el desarrollo local que debe comenzar una estrategia de arraigo poblacional. Los gobiernos provinciales deberían a su vez involucrarse en esta estrategia mediante la armonización de los programas propios tendientes a apoyarla y a aprovecharla, integrándola con las acciones definidas para la transformación encarada o por encararse en el nivel provincial. Debe insistirse en la necesidad de vincular e integrar vertical y horizontalmente los programas de transformación y reforma provincial y municipal, más allá del debido ajuste particular en cada provincia o municipio. Esto conviene subrayarlo especialmente en los campos jurídico (distribución de competencias), financiero (necesidad de coordinación tributaria) y socio-económico (integración para el desarrollo local en el contexto regional). Frente al dilema planteado en torno a aplicar los fondos y esfuerzos disponibles para la transformación de los gobiernos municipales en proyectos de fortalecimiento institucional, en equipamiento o en el mejoramiento de la gestión para el desarrollo social, cabe afirmar que todos son componentes de una misma estrategia, la que por lo tanto debe integrarlos ordenada y eficazmente. Esto resulta particularmente necesario cuando el financiamiento de 14

estas transformaciones se realiza con deuda pública que debe constituir una clara inversión para el desarrollo. Teniendo en cuenta lo expuesto hasta aquí, el propósito general en esta colaboración apunta a proponer los ejes fundamentales de una reforma municipal posible, aunque (lo sabemos) pueda aparecer ambiciosa. A nuestro entender ella debería contemplar: I- La reforma constitucional en las provincias sin régimen municipal de autonomía. Esto para cumplir así el mandato del artículo 123 de la Constitución Nacional, pero también de la realidad. II- El ordenamiento territorial que constituya, a la vez que expresión de una política urbana y de un auténtico urbanismo, el soporte imprescindible para la gestión de gobierno municipal eficaz y el desarrollo local. III- La reforma político-administrativa. El planeamiento de gobierno. IV- La promoción de nuevas formas de participación de la comunidad en la gestión y el desarrollo municipal, de modo activo y permanente. V- La reforma tributaria y, en particular, la participación de los gobiernos municipales en un nuevo sistema de administración tributaria federal y la adopción -como hemos visto en otra parte de este trabajo -, de nuevos sistemas de coordinación financiera entre cada provincia y sus municipios. VI- La reforma presupuestaria a partir de la aceptación del presupuesto como la expresión financiera del plan estratégico de gobierno y su eje rector de ejecución. La adopción de metodologías concertadas entre cada provincia y sus municipios para la evaluación de las políticas públicas y la coordinación en la distribución de competencias para el ejercicio de las respectivas gestiones. VII- La descentralización como presupuesto de la mejor administración de los recursos destinados a la satisfacción de las demandas sociales (gasto social). Como también lo afirmáramos en la “Primera Pagina” de la edición Número 29 de “Civilidad” estamos convencidos de que “sobre el municipio fortalecido podrá pensarse seriamente en la recuperación y fortalecimiento de las provincias como “bisagras” del federalismo; de las regiones naturales como ámbito de equilibrio del todo nacional y, en definitiva, del federalismo argentino como expresión auténtica de la unidad en la diversidad.”


Conflictos y armonías de dos autonomías

la provincia

Horacio Rosatti 1

El art. 123 de la Constitución Nacional

Los contenidos de la autonomía

Como es sabido, la Constitución Nacional consagra en su artículo 123 el status autonómico de los municipios argentinos, difiriendo al derecho público provincial la delimitación de los alcances y contenidos de dicha autonomía en sus aspectos institucional, político, administrativo, económico y financiero.

Procurando especificar el mandato del art. 123 de la C.N. entendemos por ‘contenidos’ integrantes de la autonomía a la autonormatividad constituyente, la autocefalía, la autarquía, la materia propia y la autodeterminación política.

Al decir “autonomía”, la Constitución Nacional reconoce que existe “algo en común” en todos los municipios del país y, al derivar a las provincias la delimitación del alcance de la autonomía, admite que las realidades locales no son idénticas, que tienen matices, diferencias o asimetrías, siendo cada provincia la escala válida para ponderarlas2.

Al decir “autonomía”, la Constitución Nacional reconoce que existe “algo en común” en todos los municipios del país y, al derivar a las provincias la delimitación del alcance de la autonomía, admite que las realidades locales no son idénticas, que tienen matices, diferencias o asimetrías, siendo cada provincia la escala válida para ponderarlas.

TEMAS DE FEDERALISMO

E l Municipio en la Provincia Municipio en

Por autonormatividad constituyente se entiende la capacidad del municipio de dictarse u aprobar su propia norma regulatoria fundamental (normalmente denominada Carta Orgánica o Estatuto) en el marco del derecho no originario; por autocefalía se interpreta la capacidad del municipio de elegir y destituir a sus propias autoridades; por autarquía, la capacidad de obtener y disponer de los recursos necesarios para cumplir con sus cometidos; por materia propia, la potestad de planeamiento, regulación, prestación, gerenciamiento y control sobre las actividades ciudadanas; y por autodeterminación política o garantías de funcionamiento la inmunidad frente a presiones externas que restrinjan o impidan el ejercicio de las potestades propias, la posibilidad de resolver sus conflictos internos dentro de su jurisdicción y los conflictos con otros órganos de poder a través de tribunales judiciales imparciales.

Los alcances de los contenidos Cada uno de los ‘contenidos’ descriptos de la autonomía puede ser integrado con más o menos facultades (‘alcances’ en el idioma

1 Ex Intendente municipal de la ciudad de Santa Fe (1995-1999). Ex convencional constituyente en la reforma constitucional nacional de 1994. Ex Procurador del Tesoro de la Nación (2003-2004). Ex Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nación (2004-2005). Conjuez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 2 Un listado de variables socioeconómicas a considerar para la creación legislativa y la jerarquización de los municipios en la Argentina en ROSATTI, Horacio, “Tratado de Derecho Municipal”, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2006, t. I, Capítulo I, Anexo II.

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CIVILIDAD constitucional), de modo que en el primer caso se acercará al standard de autonomía “plena” y en el segundo a una autonomía “semiplena” o menguada. a) Grados de autonormatividad constituyente Entre el no-reconocimiento de la facultad de autonormatividad constituyente y el reconocimiento pleno e irrestricto de dicha atribución existen –cuanto menos– las siguientes alternativas, ordenadas “de menor a mayor”: Sistema de Carta hetero-redactada de vigencia plebiscitada: una instancia de decisión superior (en el sentido de perteneciente a una escala institucional más abarcativa [vgr: Legislatura provincial]) redacta la Carta Orgánica para los municipios, pero su entrada en vigencia depende de la decisión plebiscitada de los propios vecinos de dichos municipios; Sistema de Cartas hetero-redactadas de carácter opcional: una instancia de decisión superior (vgr: Legislatura provincial) ofrece a los municipios distintas Cartas alternativas, debiendo los vecinos elegir una entre ellas; Sistema de Carta-marco hetero-redactada: una instancia de decisión superior (vgr: Legislatura provincial) establece las pautas generales dentro de las cuales los municipios pueden redactar sus Cartas Orgánicas por medio de sus propios vecinos (o sus representantes); Sistema de Carta auto-redactada con vigencia condicionada: los vecinos del municipio redactan (por sí mismos o por medio de sus representantes) la norma constituyente local, pero su entrada en vigencia depende de la aprobación de una instancia de decisión superior (vgr: Legislatura o Poder Ejecutivo Provincial). Este requisito puede ser requerido expresamente o bien –con una pauta de mayor laxitud– entendérselo cumplido fictamente, por el mero transcurso del tiempo y el silencio del órgano que debe expedirse. b) Grados de autocefalía En un sentido amplio, la autocefalía debe ser entendida no solamente como la potestad de un 16

municipio para elegir a sus propias autoridades y de destituirlas (de modo directo por el electorado [revocatoria del mandato] o de modo indirecto por el órgano deliberante [juicio político]), sino también como la atribución de optar entre distintos sistemas de gobierno y/o entre diferentes sistemas electorales, y aun como la posibilidad de participar en el proceso de designación de autoridades gubernamentales no municipales pero estrechamente vinculadas a la vida local. En efecto: en un primer nivel, la amplitud de la autocefalía se relaciona con la potestad del municipio de optar entre los diferentes regímenes de gobierno: alcalde-concejo o “ejecutivista” (afín al presidencialismo), manager o gerente (análogo a cierto tipo de parlamentarismo) o colegiado (similar, en su escala, al directorialismo); en un segundo nivel, la amplitud de la autocefalía se vincula con el reconocimiento de un sistema electoral propio, con la alternativa de diferenciar las fechas y modalidades comiciales municipales con relación a las provinciales y/o nacionales o la de decidir respecto de la representatividad territorial asignada a los concejales (todo el ejido municipal o tan sólo una circunscripción limitada o un barrio de la ciudad); y, en un tercer nivel, la autocefalía local se potencia cuando el municipio es llamado a participar –con carácter consultivo– en la

El planeamiento se expresa en el pensar. Pensar la ciudad a mediano y largo plazo (planeamiento estratégico); pensar el despliegue demográfico y de las actividades ciudadanas en el espacio (planeamiento territorial); pensar en la autosuficiencia material (planeamiento económico); etc.


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designación de ciertos funcionarios no municipales responsables de servicios estrechamente vinculados a la vida local (directores de escuelas, directores de hospitales, jefes de salud, comisarios, jefes de bomberos, autoridades portuarias, etc.). c) Grados de autarquía A partir del fallo recaído en “Rivademar, Ángela Martínez Galván de c/Municipalidad de Rosario” (Fallos: 312:326), la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido ininterrumpidamente que la provincia no puede desnaturalizar las atribuciones municipales al punto de “causar su ruina económica” o “poner en riesgo su subsistencia” (consids. 9 y 11). La sentencia constituyó un valioso antecedente histórico de la cláusula constitucional que introduce la autonomía municipal “en el orden económico y financiero”. Pero también significa (ahora en tiempo presente) una advertencia para la delimitación provincial de los alcances de la autarquía local. El reconocimiento provincial de ‘grados’ de autarquía municipal se vincula: con el nivel de participación asignado al municipio en la determinación de los sistemas de distribución primaria (relación provincia-municipios) y secundaria (relación de los distintos municipios entre sí) de los recursos coparticipables; con la garantía de mecanismos transparentes y automáticos de transferencia de dichos fondos; y con la modalidad del ‘reparto inverso’ en materia de coparticipación (recauda el municipio y coparticipa [en el sentido en que reenvía los fondos que le correspondan] a la provincia). d) Grados de materia propia La llamada materia propia municipal, cualquie-

ra sea el criterio que se adopte para definirla, está sujeta a vaivenes (que se traducen en crecimientos o decrecimientos de competencia) generados por el doble juego de relación entre lo público y lo privado (con su ámbito de transferencias horizontales) y lo nacional, provincial y municipal (con su ámbito de transferencias verticales). Más allá de los ‘contenidos’ (entendidos como ‘temas’) reconocidos o asignados, es claro que sus ‘alcances’ remiten al reconocimiento (o desconocimiento) de las distintas etapas en que tales contenidos pueden ejercerse; etapas que discurren cronológicamente por el planeamiento, la gestión, el gerenciamiento y el control. El planeamiento se expresa en el pensar. Pensar la ciudad a mediano y largo plazo (planeamiento estratégico); pensar el despliegue demográfico y de las actividades ciudadanas en el espacio (planeamiento territorial); pensar en la autosuficiencia material (planeamiento económico); etc. La gestión se expresa en el hacer. Los municipios hacen por sí mismos lo que otros sujetos no deben, no pueden o no quieren hacer. el primer subgrupo de actividades comprende aquellas que hasta la concepción más liberal o anti-estatista consideraría “no privatizables” (vgr.: ejercicio de la función legislativa, reglamentaria, jurisdiccional); el segundo y tercer subgrupo de tareas engloban a las actividades “no lucrativas” 17


(planes de asistencia, prestación de servicios no rentables) o aquellas que siendo lucrativas son consideradas “estratégicas” por la gestión de gobierno (vgr.: prestación de determinados servicios públicos, realización de obras de infraestructura). El gerenciamiento se expresa en múltiples acciones, tales como las de alentar, desalentar, permitir, prohibir y –fundamentalmente- coordinar. Se despliega hacia las actividades ciudadanas y hacia el interior de la organización municipal. en el primer caso, el municipio se vale de normas generales (tales como planes reguladores del crecimiento ciudadano, reglamentos de zonificación, de edificación, de programación vial, de tránsito, etc.); en el segundo caso, la tarea de gerenciamiento se traduce en la intención de optimizar el aparato administrativo, asumido como herramienta para el gobierno de la ciudad. Contemporáneamente el objetivo

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de la administración municipal se proyecta a modificar el esquema clásico de “gestión por rutinas” hacia la modalidad de “gestión por resultados”, para lo cual se plantean estrategias macro-administrativas tales como la obtención de una relación razonable entre el número de habitantes de la ciudad gobernada, los servicios que se prestan y el número de empleados con que se cuenta; el logro de una relación óptima entre personal de conducción, supervisión y ejecución de tareas (pirámide jerárquica), y la determinación de una relación razonable entre las erogaciones generadas por gastos en personal y los gastos generales de la administración municipal. La función de control se exterioriza en la inspección y se concreta con la posibilidad de sancionar. Se controlan tanto las actividades particulares susceptibles de interferir o comprometer la tranquilidad, la salubridad o la moralidad públicas cuanto aquellas actividades (obras o servicios públicos en sentido amplio) permisionadas, concesionadas o privatizadas por el municipio.


ALCANCE DE LOS CONTENIDOS

TEMAS DE FEDERALISMO

e) Grados de autodeterminación política Las garantías reconocidas al municipio para hacer frente a las presiones o la discriminación política practicadas desde otras instancias de poder pueden ser de diverso tipo. Refuerzan la autodeterminación: la falta de control político por parte de las Legislaturas provinciales de las Cartas Orgánicas locales (cuando se les reconoce a los municipios la atribución de dictarlas); la posibilidad inicial de resolver los conflictos institucionales sin salir de los límites del municipio (juicio político, revocatoria de mandato, etc.); la posibilidad de participar en la elaboración de los índices de coparticipación impositiva y la automaticidad de la remisión de los fondos correspondientes; el acceso a la información de todo aquello que se vincula con la vida municipal (niveles de recaudación, políticas nacionales y provinciales de vivienda, de empleo, de promoción industrial, de promoción social, etc.); y, la consagración constitucional de la prevalencia de la legislación municipal en materia específicamente local por sobre la normativa provincial inferior a la Constitución en caso de superposición o contradicción (vgr.: Const. Prov. Río Negro de 1988, art. 225). Desde el punto de vista estrictamente político, la autodeterminación presupone: la garantía de que los conflictos institucionales entre dos o más municipios o entre ellos y otras instancias de poder sean resueltos por un tribunal de justicia imparcial (Corte Suprema o Superior Tribunal provincial y, eventualmente, Corte Suprema de Justicia de la Nación) y, que en caso de intervención institucional por extraña jurisdicción, sus consecuencias no se expresen sobre la autonomía local o

Grados de autonormatividad constituyente

Grados de autocefalía

Grados de autarquía

Grados de materia propia

Grados de autodeterminación política

que la interpretación de sus alcances sea restrictiva (vgr.: la intervención nacional a una provincia no significa la intervención automática a sus municipios, salvo que por ellos se hayan generado los motivos que suscitaron el remedio federal; la intervención provincial debe concretarse por ley formal –en algunas provincias argentinas se exige una mayoría especial–, limitarse en el tiempo y en la materia, evitando extenderse sobre todos los órganos de poder si alcanzando a alguno de ellos el conflicto puede resolverse; el interventor debe cumplir las normas locales porque su objetivo es restablecer y no alterar el orden jurídico, etc.).

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CIVILIDAD

Los modos de resolver la negación autonómica de los municipios por parte de las provincias El reconocimiento del status autonómico de los municipios -en función del nuevo trato que plantea el art. 123 de la Constitución Nacionaldebe ser encarado por los representantes elegidos por el pueblo de las provincias para tal fin, de acuerdo al mecanismo de reforma que plantean las Constituciones locales. No participamos del criterio que propone ‘judicializar’ (en el sentido de asignar a un órgano carente de representación política directa, aunque ese órgano sea la Corte Suprema de Justicia de la Nación) la delimitación genérica de los contenidos y alcances de la autonomía municipal en la hipótesis en que una provincia cuestión no lo haga. Puede entenderse que, frente a un caso concreto, exista una descalificación jurídica

Hemos dicho en otra ocasión -y ahora lo reiteramos- que lo peor que podría ocurrir sería que reemplacemos a los políticos por los jueces, porque en ese caso dejaríamos de tener a unos y a otros.

La implementación provincial del art. 123 de la Constitución Nacional no es una cuestión técnica (sino una cuestión de alta política. Y debemos tener confianza en que finalmente los políticos habrán de dedicarse a la alta política. puntual en sede judicial (ello hace a la esencia del control de constitucionalidad3), pero de ningún modo que sea un órgano judicial quien plantee o proponga genéricamente cual deba ser el contenido y alcances concretos de la autonomía municipal en una provincia, subrogando a los representantes del pueblo encargados de hacerlo. La implementación provincial del art. 123 de la Constitución Nacional no es una cuestión técnica (porque si así fuera el constituyente de 1994 habría establecido en forma clara y

contundente los mismos alcances y contenidos de la autonomía para todos los municipios del país, de modo que la descalificación en caso de incumplimiento provincial fuese automática) sino una cuestión de alta política. Y debemos tener confianza en que finalmente los políticos habrán de dedicarse a la alta política. Hemos dicho en otra ocasión -y ahora lo reiteramos- que lo peor que podría ocurrir sería que reemplacemos a los políticos por los jueces, porque en ese caso dejaríamos de tener a unos y a otros4.

3 Vgr: CSJN 328:175 in re “Ponce, Carlos Alberto c/ San Luis, Provincia de s/acción declarativa de certeza”, del 24/2/05. 4 ROSATTI, Horacio, El régimen municipal de la Provincia de Santa Fe, en “Revista de Derecho Público”, Ed. Rubinzal-Culzoni, n° 2003-1, p. 349 y ss.

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y politica de población

la provincia

Ignacio Garda Ortiz 1

POBLACIÓN Y TERRITORIO

FMunicipio ederalismo socioeconómico en La disciplina que ordena los conocimientos para formular y ejecutar una Política de Población y Territorio es la Dinámica de Población. Ella tiene en cuenta tres tipos de hechos demográficos: el tamaño, la estructura y la distribución de la población.

En lo que refiere al tamaño de la población, el elemento a tener en cuenta es la relación con la extensión del territorio que esa población habita. En el caso argentino, basta una observación de superficie para notar que la cantidad de habitantes es pequeña o que la extensión territorial es grande y que, por lo tanto, conviene establecer políticas de fomento del crecimiento poblacional si se pretende seguir reclamando soberanía sobre espacios que en la actualidad se encuentran despoblados o muy poco habitados. La estructura de la población se conoce a partir del establecimiento de franjas de edad y sexo, y busca determinar si existe un equilibrio o proporción interna. Los desequilibrios que atentan contra estas proporciones tornan poco sustentables los mecanismos de redistribución económica y esto es particularmente visible en aquellos lugares que presentan pirámides envejecidas, que hacen colapsar los sistemas previsionales. En este sentido, se deben considerar dos datos fundamentales: a. la

dificultad de que la población económicamente activa (PEA) sea mayor que el 40% de la totalidad y de que se encuentre plenamente empleada; b. el comienzo del proceso de envejecimiento demográfico cuando la franja superior a 65 años supera el 7% de la población total. En la Argentina, entonces, no sólo se debe prestar suma atención a los problemas de desocupación estructural en la PEA sino también al hecho de que la franja población mayor de 65 años supera el 10% del total e incrementa notablemente la tasa de dependencia demográfica (TDD). Al análisis de estos datos se debe sumar la consideración de las profundas diversidades regionales. No se puede realizar un promedio general sin tener en cuenta que en el AMBA existe una estructura envejecida de aproximadamente 3,4 activos por cada pasivo (proporción que se achica a 2,2 en la CABA), y que en el NOA existe una estructura joven que llega a 6 pobladores activos por cada pasivo.

1 Médico. Especialista en Políticas Sociales.

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CIVILIDAD

No se puede realizar un promedio general sin tener en cuenta que en el AMBA existe una estructura envejecida de aproximadamente 3,4 activos por cada pasivo (proporción que se achica a 2,2 en la CABA), y que en el NOA existe una estructura joven que llega a 6 pobladores activos por cada pasivo. En cuanto a la distribución de la población, en la Argentina existe un profundo desequilibrio que determina el amontonamiento del 70% de la totalidad en una superficie inferior al 5% del territorio, en las conurbaciones del eje Buenos Aires-Rosario-Córdoba, el hacinamiento de aproximadamente 14 millones de habitantes en el continuo AMBA-CABA que representa el 0,1% del territorio nacional, y la contracara de un espacio territorial despoblado superior al 60% del total, con menos de un habitante por km2. Es evidente que la causa de los desequilibrios descriptos se encuentra en la práctica de un centralismo político que se sustenta en un proceso histórico de concentración económica verificado especialmente en las zonas portuarias, y en las deficiencias de un federalismo solamente declamado. Por lo tanto, las propuestas tendientes a lograr un desarrollo armónico de la comunidad política, deben apuntar al establecimiento de diversos mecanismos de distribución que fortalezcan a los sectores más vulnerables de la población y a los territorios históricamente postergados y que busquen un crecimiento armónico de los distintos sectores de la economía. Sin embargo, las políticas a implementar deben estar sustentadas en una idea acertada acerca de la significación del federalismo y esto implica un reconocimiento de la dinámica propia de la constitución de la comunidad política, porque de dicho reconocimiento y del fomento de tal dinámica depende, en buena medida, el crecimiento armónico que se busca. 22

Es verdad que una comunidad política supone la existencia de un determinado territorio y de una población que se encuentra arraigada en el mismo. Sin embargo, para que en ella exista armonía debe darse una cierta organización de la forma de arraigo en el territorio mediante un proceso federativo abierto. Éste es como una floración dirigida. La vitalidad surge de abajo, de las familias y asociaciones primarias, de sus propiedades, de sus oficios, y de sus organizaciones de producción y consumo. Pero esa capacidad de crecimiento requiere regulaciones y arbitrajes, requiere de instituciones legalmente reconocidas y de diferentes niveles de articulación, de la pluralidad diversa con la unidad, primero a nivel local, luego provincial y por fin nacional. Este proceso federativo abierto no es otra cosa que una interacción virtuosa entre autoridad, libertades y propiedades, que van haciendo crecer las instituciones, hasta su articulación con el gobierno, para la realización de la plenitud posible. El mercado que produce un crecimiento, la política económica que lo distribuye en forma proporcional, y las políticas sociales, que promueven el trabajo, el ahorro y la inversión, (educación, salud, previsión, vivienda, etc.) mediante la institucionalización de las asociaciones intermedias, que permiten ejercer las libertades y competencias concretas y poseer propiedades patrimoniales. Una vez reconocido el dinamismo propio de este proceso federativo abierto que hace a la


constitución real de la comunidad política, se deben establecer los mecanismos ordenadores que, desde el gobierno, contribuyan a su fortalecimiento. En este sentido, y de acuerdo al diagnóstico realizado, se debe fomentar el crecimiento y la distribución armónica de la población en el territorio. Desde la política económica se puede contribuir con este proceso generando herramientas de distribución que tiendan a lograr un crecimiento proporcional de los cuatro sectores de la economía y que, por lo tanto, permitan llegar de manera paulatina a un desarrollo armónico. Si la dinámica de crecimiento del mercado muestra que en cada ciclo tienden a crecer los sectores comercial y financiero en desmedro de los sectores productivos que generan una rentabilidad menor, conviene establecer una distribución que evite esta asimetría que determinaría la acumulación del ahorro en los sectores de mayor rentabilidad. Del mismo modo que se equilibra el crecimiento de los distintos sectores de la economía en orden a su sustentabilidad y al bien del todo, se deben implementar las políticas que propicien el surgimiento de microrregiones económicas distribuidas a lo largo de la totalidad del territorio y con la capacidad de completar su propio ciclo económico, esto es, de capturar su propio ahorro en orden a su inversión para un posterior ciclo de crecimiento. Dichas microrregiones deberían ser ordenadas internamente a partir de un municipio intermedio como centro y

con niveles de complejidad escalonados tanto en las actividades como en los servicios. Un rol fundamental a desempeñar por estos enclaves territoriales, pero con el apoyo del gobierno federal, es el de la absorción del desempleo estructural mediante programas de autoproducción y consumo, realizados con el objeto de evitar la marginalidad y proteger a los sectores vulnerables y prepararlos, mediante hábitos de aprendizaje, trabajo y organización, para desempeñarse en la economía formal.

Es verdad que una comunidad política supone la existencia de un determinado territorio y de una población que se encuentra arraigada en el mismo. Sin embargo, para que en ella exista armonía debe darse una cierta organización de la forma de arraigo en el territorio mediante un proceso federativo abierto. 23


A las políticas económicas tendientes a un ordenamiento de índole territorial se les deben sumar las políticas sociales que reconozcan los intereses de los diversos sectores organizados. A las políticas económicas tendientes a un ordenamiento de índole territorial se les deben sumar las políticas sociales que reconozcan los intereses de los diversos sectores organizados y busquen armonizarlos entre sí para el bien del todo. En este sentido, debe propiciarse la formación e institucionalización de los diversos ramos de producción, el establecimiento de mecanismos internos de redistribución, la constitución de patrimonios afectados a un fin social y, en definitiva, la participación de los pequeños productores y los trabajadores asalariados en las utilidades de los eslabones más rentables de las cadenas.

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Del mismo modo, y en referencia a la cuestión previsional que hubiera sido esbozada previamente, urge la implementación de herramientas que permitan terminar con las transferencias ocultas inherentes a un sistema que no reconoce la diversidad en la estructura poblacional y que, mediante la realización de promedios generales, obliga a que las familias numerosas del NOA, por ejemplo, financien con sus aportes las jubilaciones de las poblaciones envejecidas de las grandes ciudades.


organización constitucional

municipal 1

RÉGIMEN MUNICIPAL

E l régimen municipal en nuestra régimen Antonio María Hernández 2

Primer período: desde 1853 hasta 19863 Esta fue la etapa de mayor debate sobre la naturaleza del municipio, no pudiendo detenernos en la cuestión por razones de brevedad4, pero en la que sostenemos que esta autonomía municipal es de dos tipos: plena y semiplena. La primera corresponde a los municipios que tienen los cuatro aspectos o fases de la autonomía: institucional, política, administrativa y financiera, y que es el caso de siete provincias argentinas, que admitían el dictado de la propia Carta Orgánica municipal –a excepción de una– sólo para los municipios de primera categoría. La segunda es la perteneciente al resto de los municipios, que sólo tienen tres aspectos o fases de la autonomía municipal: política, administrativa y financiera. Llegamos a esta conclusión a pesar de advertir la distancia que separa a los textos constitucionales de algunas provincias, en este trascendente tema. De todas maneras, pensamos que aun en estos viejos textos no encontramos el término “autarquía” para caracterizar la naturaleza jurídica del municipio, y que en definitiva ésta es siempre más que autarquía, correspondiendo entonces esta designación más precisa en la lengua española y en la tradición jurídica iberoamericana y europea, de autonomía.

Por eso en nuestro concepto se debe hablar de autonomía municipal, distinguiéndose posteriormente entre la plena y la semiplena. Éstas son razones para fundamentar la opinión consignada: a) El art. 5 de la Constitución Nacional, que además de otorgar jerarquía constitucional al municipio, ha reconocido su origen natural, su organización democrática, su competencia

1 Para un análisis más profundo de las cuestiones consideradas en este artículo, véanse nuestras obras “Derecho Municipal”, Buenos Aires, Depalma, 1997, caps. III, VI y IX y “Derecho Municipal-Parte General”, Méjico, Universidad Nacional Autónoma de Méjico, 2003. 2 Profesor Titular de Derecho Constitucional y Derecho Público Provincial y Municipal en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba, Director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Presidente Honorario de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Vicepresidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Local y Miembro del Comité de Directores de la Asociación Internacional de Centros de Estudios Federales. 3 Establecemos este período por las siguientes razones: 1853 es el año de sanción de la Constitución Nacional y 1986 el año en que comienza otro ciclo de reforma de las Constituciones Provinciales. 4 Véase nuestra obra “Derecho Municipal”, Buenos Aires, Depalma, 1997, tomo I, donde desarrollamos detenidamente este debate.

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CIVILIDAD tributaria y su carácter de gobierno local, siendo en consecuencia correspondiente a ello su carácter autónomo. Dicha norma encierra la fundamentación jurídica suprema de su naturaleza jurídica y política. b) La mayoría de las Constituciones Provinciales argentinas que caracterizan al municipio como autónomo, utilizan otros términos como “independiente en el ejercicio de sus funciones” o “gobierno”, que repelen la significación de la voz “autarquía”. Este último vocablo no ha sido consignado por ninguna Constitución, y en cualquier caso siempre –salvo el caso del municipio de la Capital Federal, que requeriría un especial análisis– el municipio prevalece sobre la autarquía. c) El carácter electivo de las autoridades municipales, que sustenta la autonomía política y otorga base democrática al gobierno local. Ello por imposición del propio art. 5 de la Constitución Nacional que, en acertada interpretación de Korn Villafañe, estatuye la obligación de la vigencia de la república representativa municipal. En efecto, una revista de las formas de gobierno locales nos lleva a la conclusión de que indefectiblemente hay elección directa de los miembros de los concejos deliberantes y de la mayoría de los departamentos ejecutivos, en el tradicional sistema de los dos departamentos, que es el más utilizado en la Argentina. d) La naturaleza jurídica de las ordenanzas, que son verdaderas leyes locales y traducen el ejercicio de un poder político. Para ello nos remitimos a lo antes expresado, si bien aquí queremos agregar claros pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de la provincia de Córdoba. En el caso “Frigorífico Carnevali S.A. c. Municipalidad de Córdoba” dijo: “Cuando los municipios dictan normas en asuntos de su competencia y las mismas reúnen los ingredientes de generalidad y obligatoriedad constituyen verdaderas manifestaciones de un poder político y legislativo y son propiamente leyes de carácter local”. “Las ordenanzas dictadas por las municipalidades dentro de la órbita de las funciones no configuran actos administrativos, sino actos legislativos de carácter comunal, ajenos a la materia contencioso-administrativa en cuanto escapan al alcance de esta jurisdicción”.

Es que el hombre se resiste a perder su identidad, y acorde con su naturaleza, aspira a un alto destino trascendente, que sólo se logra con la vigencia de la libertad y la participación responsable en los problemas políticos, sociales y culturales. Este fallo confirmó otros precedentes sobre el particular, que uniforman la jurisprudencia del alto cuerpo, a saber: “Remonda, Clemente, c. Municipalidad de Río Tercero”, del 19/6/64, “Tillard, Ricardo Mario c. Municipalidad de Córdoba”, del 13/10/64, “Mariconde, Pablo, y otra c. Municipalidad de Córdoba”, del 26/9/68, etc., como expresamente se dice en la resolución trascrita5. e) Por la ontología del municipio, ya que se trata de una institución de origen natural, basada en las relaciones de vecindad, con indudable substratum político. Uno de sus elementos es el poder, que se exterioriza mediante el gobierno, que en el orden local tiene todos los atributos de tal y comprende siempre más que lo administrativo. En consecuencia, si estamos en el campo del gobierno y de la política, necesariamente no se puede aplicar el concepto de autarquía, que está ceñido a lo meramente administrativo. f) Por las profundas diferencias existentes entre un municipio y una persona autárquica por su creación; mutación o desaparición; por los fines; por las resoluciones; por la personalidad; por el alcance de las resoluciones; por la creación de otras entidades autárquicas; por la elección de sus autoridades y por la integración a la administración central. g) Porque al ser más que autarquía, corresponde como designación semántica pertinente en la lengua española, el término “autonomía municipal”, que además cuenta con tradición en Iberoamérica y en Europa.

5 Voto del Dr. Juan Manuel Aparicio, que recibió adhesión de los otros vocales en “Frigorífico Carnevali S.A. c. Municipalidad de Córdoba”, 30/10/1972, “J.A.”, Serie Contemporánea, 18, abril-junio de 1973, pp. 620-624.

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Esto explica la necesidad de revitalizar la vida local y propender a ciudades que sean esclarecidos ámbitos donde el hombre puede desarrollar la plenitud de sus potencialidades.

RÉGIMEN MUNICIPAL

Dijimos finalmente en relación a este período: Que quede en claro: el municipio existe en todo Estado, del signo que sea; pero el que ostenta neta jerarquía autonómica vive en los que practican la democracia. En la importancia cardinal de la descentralización y de la autonomía local para la democracia, han coincidido autores de la jerarquía de Harold Laski6, Jacques Maritain7 y Hans Kelsen8. Y como una paradoja notable de la historia, aunque a fines del siglo XX hablemos de Estados, de bloques continentales, de tecnoestructuras que uniforman y gobiernan el mundo, de proyectos políticos de tal magnitud, de la influencia innegable de los medios de comunicación masivos y de otros fenómenos correlativos, también ésta es la era de los “particularismos”, de los “regionalismos” y de los “localismos”. Es que el hombre se resiste a perder su identidad, y acorde con su naturaleza, aspira a un alto destino trascendente, que sólo se logra con la vigencia de la libertad y la participación responsable en los problemas políticos, sociales y culturales. Así, el municipio autónomo se constituye en escuela social de la democracia, de la participación, de la formación de ciudadanos y de nuevos dirigentes.

Insistimos que ahora es menester hacer realidad este principio consagrado en la Constitución Nacional de la autonomía municipal, lo que obligará a una vigilia permanente y a la continuidad de la lucha por este alto ideal, base de nuestra descentralización política, del federalismo y de la democracia.

Designio más difícil de lograr en las grandes metrópolis, donde se deben superar las sensaciones de soledad (Paulo VI), reificación (Merton) y ajeneidad (Morell Ocaña) que sienten sus habitantes. Habrá, pues, que recurrir a las soluciones que brinda el derecho municipal comparado. Ya Frías advirtió que “una civilización de ciudades mediocres tendrá el estigma de una nueva barbarie”9, y compartiendo su convocatoria a construir ciudades verdaderamente humanas, estimamos primordial la difusión de la importancia del municipio por medio de una educación cívica que vaya perfilando los ciudadanos que requiere la República. Esta convencida defensa del municipio, también efectuada en otros países10, es pertinente respuesta a quienes no creyeron o no creen en el gobierno local. En su vigoroso y garantizado funcionamiento, se juega una parte importante del destino del género humano.

6 LASKI, Harold, “El Estado moderno. Sus instituciones políticas y económicas”, Barcelona, Bosch, 1932, tomo II, pp. 149 y ss. 7 MARITAIN, Jacques, “Personas y bien común”, Buenos Aires, Club de Lectores, 1981. 8 KELSEN, Hans, “Teoría general del derecho y del Estado”, Méjico, UNAM, 1958, p. 374. 9 FRÍAS, Pedro José, Algo por hacer: la ciudad argentina, en: “Revista de la Universidad Nacional de Córdoba”, nº 3-4, julio-octubre de 1963, p. 352. 10 Ver, v. gr., de SAVIGNY, Jean, “¿El Estado contra los Municipios?”, España, Instituto de Estudios de Administración Local, 1978, que es un categórico alegato por el fortalecimiento del municipio en Francia.

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CIVILIDAD

Segundo período: desde 1986 hasta 199411 Para el análisis de la cuestión en este período, debemos observar las reformas constitucionales provinciales efectuadas. De dicho estudio surge, como indudable tendencia de nuestro derecho público, la afirmación de la autonomía municipal, como la naturaleza jurídica propia del Estado local. El reconocimiento de dicha autonomía en casi todas las leyes supremas provinciales reformadas, -con la única excepción de las provincias de Buenos Aires y de Tucumánimportó los cuatro aspectos de ella, según la categorización establecida. O sea, autonomía municipal plena o semiplena, pero siempre autonomía municipal, tal como lo veníamos sosteniendo junto a importante doctrina.

alto tribunal la admitió en forma explícita, además de hacer referencia a su distinción entre plena y semiplena, y de explicitar –con argumentos que veníamos exponiendo– las agudas diferencias entre un municipio y una persona autárquica.

Reiteramos también aquí que en las provincias que no reformaron sus Constituciones Provinciales (Entre Ríos, Mendoza y Santa Fe) y en las que no consagraron la autonomía institucional (Buenos Aires y Tucumán), los municipios eran autónomos, aunque se tratare de semiplena autonomía, en este período. Y continúan siéndolo, con mayor razón, después de la reforma constitucional de 1994. Como consecuencia del advenimiento del Estado de derecho, de las reformas constitucionales provinciales producidas y de la influencia de la doctrina, se produjo en este período un cambio sustancial en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre la materia. En efecto, el más alto tribunal abandonó aquella tesis que servía de fundamento a quienes abogaban por la “autarquía” y al contrario admitió la “autonomía municipal”, en el caso “Rivademar, Ángela D.B. Martínez Galván de, c. Municipalidad de Rosario”, fallado el 21 de marzo de 1989, por el presidente de la Corte Dr. José Severo Caballero y los ministros Dres. Augusto C. Belluscio, Carlos S. Fayt, Enrique S. Petracchi y Jorge A. Bacqué12. Este fallo es un hito fundamental en la lucha por la autonomía municipal, porque el más

La resolución significó el reconocimiento incuestionable del rumbo autonomista adoptado por el constitucionalismo provincial y la doctrina municipalista.

Tercer período: la reforma de la Constitución Nacional de 1994. El tercer período, correspondiente a la reforma de la ley suprema por la Convención Constituyente de Santa Fe y Paraná de 1994, es el de la consagración definitiva de la

11 Este período comprende desde el año 1986, en que comenzó otro ciclo de reformas constitucionales provinciales, hasta 1994, cuando se reformó la Constitución Nacional. 12 Ver “La Ley”, 1989, C, pp. 47 y ss., donde se trascribe el fallo junto al comentario de Alberto B. Bianchi: “La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades”. También existe un análisis de esta trascendente resolución en: USLENGHI Alejandro J. La naturaleza jurídica del municipio según la Corte Suprema, en “Revista de Derecho Administrativo”, año 2, nº 3, enero-abril de 1990, pp. 121 y ss.

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En primer lugar expresamos que al no poder modificarse el art. 5 de la Constitución Nacional, por cuanto la ley declarativa de la necesidad de la reforma 24.309 impedía la reforma de los primeros treinta y cinco artículos, se dispuso con acertado criterio en la inclusión de la autonomía municipal mediante el cambio del art. 106. Dicha norma, con la actual numeración 123, complementa al art. 5, y, en consecuencia, se ha prescrito que para el ejercicio de poder constituyente por las provincias uno de los requisitos establecidos es el de asegurar un “régimen municipal autonómico”. Ya dijimos, al recordar el debate en la Convención Constituyente, que el término “asegurando” hace referencia a lo que está, que existe e importa el reconocimiento del municipio como institución natural y necesaria, basada en las relaciones de vecindad. Esa era, por otra parte, la interpretación que también habíamos efectuado de la palabra “asegure” en el art. 5. En este trabajo hemos descrito detalladamente los fundamentos doctrinarios de la tesis autonomista sobre la base de este último artículo. También nuestra convicción sobre la existencia de tres órdenes gubernamentales, según el texto constitucional de 1853-1860. Asimismo observamos que estos criterios se impusieron indiscutiblemente en el derecho público provincial y por último fueron aceptados por la nueva jurisprudencia de la Corte Suprema. Es cierto que la Convención fijó con claridad –alejando toda posibilidad de dudas– la obligación que deben cumplir las provincias de asegurar sus regímenes municipales en forma autonómica. No existe, en consecuencia, ninguna posibilidad de instauración de una autarquía, como naturaleza jurídica de los

Estados locales. Es más, las Constituciones Provinciales no pueden asegurar ningún otro régimen municipal que no sea el autonómico. Ello en virtud de la supremacía de la Constitución Nacional, reformada con legalidad y legitimidad por la Convención de Santa Fe y Paraná de 1994.

RÉGIMEN MUNICIPAL

autonomía municipal en el art.123, y, en consecuencia, la clausura del profundo debate sobre la naturaleza jurídica del Estado local. Dicha norma establece: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.

Con respecto al significado de la “autonomía municipal”, consagrada en el artículo que comentamos, nos remitimos a lo que venimos exponiendo en este mismo trabajo, destinado precisamente a la explicación de este concepto, y en particular a la definición de Salvador Dana Montaño. Tal como lo sostuvimos con Horacio Rosatti en el propio seno de la Convención Constituyente, si las provincias no aseguran el régimen municipal autonómico pueden llegar a ser intervenidas federalmente en virtud de los arts. 5, 6 y 123 de la ley suprema. De todas maneras, tal como lo expresamos en la Convención Constituyente, con respeto por las autonomías provinciales y porque la variedad y asimetría constituyen la base de un buen régimen municipal, se indicó en el art. 123 que las Constituciones Provinciales deben reglar el “alcance y contenido” de la autonomía local. Siempre se interpretó –y ahora también, aunque con el carácter reconocido en el art. 123– que el régimen municipal debía ser legislado por las provincias en ejercicio de sus autonomías, y que, en consecuencia, no podía existir un régimen local uniforme en nuestro país.

Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. 29


CIVILIDAD

Ya veremos que el alcance y contenido de la autonomía se debe vincular con sus órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero, como lo indica el artículo que estamos comentando. De ello resulta que la autonomía de las provincias tiene, con esta reforma, un intergiversable condicionamiento que respetar y que consiste en asegurar la autonomía municipal en dichos órdenes. En consecuencia, las leyes supremas provinciales deben obligatoriamente adecuarse al art. 123 de la Constitución Nacional y en el actual régimen municipal argentino, hay que reformar las Constituciones de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe (ya que lo han efectuado las Provincias de Entre Ríos y Tucumán en este período), porque ya hemos visto que no aseguran la autonomía local de dicha manera, especialmente en el orden institucional. Y si alguna provincia no cumple con el mandato constitucional, además de la posibilidad de intervención federal, compartimos el criterio de Quiroga Lavié de que al existir una inconstitucionalidad por omisión, tanto los tribunales provinciales como federales deben tutelar ese derecho que tienen los municipios13�. Respecto del significado de los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero, expresamos lo siguiente: El orden institucional supone la posibilidad del dictado por parte del municipio de su propia Carta Orgánica. El orden político entraña la base popular, electiva y democrática de la organización y gobierno comunal. El orden administrativo importa la posibilidad de la prestación de los servicios públicos y demás actos de administración local, sin interferencia alguna de autoridad de otro orden de gobierno. El orden económico significa que los gobiernos

locales deben ser promotores del desarrollo económico y social junto a los otros órdenes de gobierno y que deben participar en los procesos de regionalización tanto provinciales, como nacional e internacional. El orden financiero comprende la libre creación, recaudación e inversión de las rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio y satisfacer sus fines, que no son otros que el bien común de la sociedad local. Esto significa para nosotros, que luego de la reforma, los gobiernos locales tienen poderes impositivos originarios o inherentes. En definitiva, la autonomía municipal puede ser de dos tipos: plena, cuando comprende los cinco órdenes que integran la autonomía y que examinaremos (institucional, político, administrativo y económico-financiero), y semiplena o relativa (cuando alcanza a los aspectos político, administrativo y económico- financiero y sólo falta el orden institucional). Las provincias, en virtud de su autonomía, la primera determinación que han efectuado o deben efectuar –según los casos– es si el alcance y contenido de los órdenes citados comprende o no a todos los municipios. Si ocurre esta última hipótesis –que es la más difundida en el actual régimen municipal argentino–, estamos ante la distinción entre autonomía municipal plena y semiplena, a la cual nos referimos en la Convención Constituyente, y que hemos caracterizado en el punto a que precedentemente remitimos. Corresponde seguidamente el análisis sobre el significado del “alcance y contenido” de la autonomía en cada uno de sus órdenes. Con relación al orden o aspecto institucional de la autonomía municipal, las provincias

13 QUIROGA LAVIÉ, Humberto, “Constitución de la Nación Argentina comentada”, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni Año 1996 p. 704. Incluso el autor sostiene que “si se ha consagrado su autonomía, ello quiere decir que los municipios tienen derecho a autoorganizarse por imperio de la Constitución Nacional, porque autonomía significa darse sus propias normas”. Para nosotros esta sería la última hipótesis posible, pues importaría un conflicto de poderes provinciales y municipales, cuando alguna provincia no asegurase integralmente la autonomía, y algún municipio sancionase las normas pertinentes en aplicación directa del art. 123 de la Constitución Nacional. Por ello resulta conveniente realizar a la brevedad posible las mencionadas reformas constitucionales provinciales. También podríamos preguntarnos si, sin llegar a la reforma constitucional, se pueden reformar las leyes orgánicas municipales en dichas provincias y en el sentido que analizamos. Preferimos, con la misma prudencia que hemos manifestado, que para evitar complejos conflictos de poderes y problemas normativos, se elija siempre la vía de la reforma constitucional provincial.

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RÉGIMEN MUNICIPAL

podrán o no categorizar sus municipios, para que tengan autonomía municipal plena o autonomía municipal semiplena, reiterando nuestra opinión afirmativa sobre esta cuestión. Hemos sostenido que un buen régimen municipal debe tener presente las distintas infraestructuras sociológicas sobre las que se asientan los municipios, y, en consecuencia, es difícil que los más pequeños puedan afrontar la sanción de su propia Carta Orgánica. Pero además de ello, destacamos que en relación al elemento poblacional del Estado local, las provincias presentan distintas bases al respecto y, en consecuencia, son diferentes los criterios y las cifras para el reconocimiento de la institución municipal. Esto es propio de nuestra organización federal y de la realidad disímil de las provincias. Incluso, en el reconocimiento del aspecto institucional, las Constituciones difieren o pueden diferir en el alcance y contenido de las Cartas Orgánicas, por cuanto: a) pueden o no estar sujetas a la revisión del Poder Legislativo provincial, y, si lo están, con la posibilidad de amplia revisión, o, en otros casos, con la posibilidad de que la legislatura sólo apruebe o rechace la Carta, y b) los requisitos que se establecen a las Cartas por las constituciones provinciales varían notablemente, lo que también se relaciona con el grado de “autonomía” de cada convención municipal. En este sentido, somos partidarios de que la constitucionalidad de la Carta sólo pueda ser revisada por el Tribunal Superior de cada provincia, y en ningún caso por el Poder Legislativo, y que los requisitos exigidos sean los imprescindibles, para acrecentar las decisiones a tomar en cuanto al régimen local por el pueblo y representantes de cada municipio. Sobre el orden o aspecto político de la autonomía municipal, luego de asegurar los principios republicanos, las provincias pueden establecer un muy amplio alcance y contenido en esta materia. Brevemente señalamos que pueden existir diferentes formas de gobierno local, sistemas de opción para que cada municipio resuelva al respecto, distintos sistemas electorales, mayor o menor participación ciudadana, etc. Respecto del orden o aspecto administrativo de la autonomía municipal, también es extensa la

potestad provincial sobre alcance y contenido por cuanto la materia comprende cuestiones tales como servicios públicos, obras públicas, poder de policía, organización administrativa, etc. Conviene recordar aquí el fallo de la Corte Suprema en el caso “Rivademar” cuando sentenció que las provincias no pueden privar a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido, “entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal, designarlo y removerlo”. En este aspecto de la autonomía administrativa, también es muy profunda la tarea de rescate de competencias que deben efectuar los gobiernos locales, aunque ella se verá facilitada por el proceso de descentralización en marcha. Con referencia al orden o aspecto económico y financiero de la autonomía local, se presenta asimismo una notoria amplitud sobre el alcance y contenido que las provincias puedan ordenar, por las materias relacionadas: tributos, gasto público, promoción del desarrollo económico, regionalización, etc. No parece reiterativo hacer resaltar que, más allá de ello, resulta importante asegurar estos aspectos de la autonomía local. En este sentido, creemos que el art.123 consolida nuestra interpretación sobre el carácter “originario” de los poderes tributarios municipales, por cuanto estamos ahora indiscutiblemente ante un orden de gobierno autónomo que surge de la ley suprema, y que no podría tener asegurado dicho carácter si dependiese de una delegación efectuada por la provincia. Dicho poder tributario municipal comprende la clásica tripartición de “impuestos”, “tasas” y “contribuciones” y que está ampliamente adoptada en las Constituciones Provinciales al legislar sobre regímenes municipales.

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CIVILIDAD

Los problemas tributarios, de evidente complejidad, requieren una adecuada coordinación interjurisdiccional, a los fines de evitar las dobles o triples imposiciones (cuya constitucionalidad ha sido admitida desde hace largo tiempo por la Corte Suprema) y la alta presión tributaria. Además se impone una modernización de las administraciones locales, y, en particular, de los sistemas catastrales y de recaudación tributaria. También debe recordarse la doctrina de la Corte Suprema en el caso “Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe”: “La necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5 de la Constitución Nacional, determina que las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. Si tales entes se encontrasen sujetos en estos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña –aunque se tratare de la provincial– ésta podría llegar a impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organización funcional”14. Además, para terminar la dependencia que sistemáticamente han sufrido la mayoría de los municipios argentinos, deberá reconocérseles –como lo prescriben algunas Constituciones Provinciales– una justa proporción de la coparticipación impositiva, tanto provincial como federal. Insistimos en que para esto también resulta necesario el cumplimiento de los mandatos de la ley suprema sobre la ley-convenio de coparticipación impositiva. La función económica de los municipios tiene múltiples consecuencias, por lo que sostenemos la necesidad de que los gobiernos locales sean socios y promotores del desarrollo económico, social e integral humano junto a los otros órdenes estatales.

El problema es mucho más grave en las grandes ciudades, por los fenómenos de la desocupación, pobreza, marginalidad, exclusión social y violencia. Debe además fortalecerse la autonomía económica local, por dos tendencias que se afirman como hemos visto: la integración, incluso supranacional y la descentralización. Insistimos que ahora es menester hacer realidad este principio consagrado en la Constitución Nacional de la autonomía municipal, lo que obligará a una vigilia permanente y a la continuidad de la lucha por este alto ideal, base de nuestra descentralización política, del federalismo y de la democracia. En este aspecto y sin poder detenernos en ello, señalamos que a más de 15 años de dicha reforma, se observan violaciones a dicho principio, lo que está vinculado a nuestra falta de cumplimiento de las normas y a nuestra deficiente cultura política democrática. Finalmente interpretamos que el art. 123 ha ratificado la opinión doctrinaria y jurisprudencial sobre la existencia de una trilogía institucional de gobiernos federal, provinciales y municipales, sostenida antes de la reforma de 1994. Decimos antes de la reforma, ya que después de ella y según lo dispuesto por el art. 129, consideramos que actualmente hay cuatro órdenes estatales y de gobierno, pues a los tres mencionados se suma el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con un status especial15. Por razones de brevedad, no podemos analizar otras cuestiones de importancia en esta materia, relacionadasconlaimperiosanecesidaddecontinuar la lucha por la vigencia plena de la autonomía municipal, -consagrada ya constitucionalmente en el orden federal, provincial y en Cartas Orgánicas-, atento el proceso observado en varias provincias de desconocimiento de este gran principio16.

14 “La Ley”, 1992, A, p. 396. Más recientemente, la Corte Suprema de Justicia ha reiterado sus criterios en defensa de la autonomía municipal, en los fallos “Municipalidad de San Luis c. Provincia de San Luis” y “Ponce Carlos Alberto c. San Luis, Provincia de”. Véase al respecto nuestro comentario La Corte Suprema y la reafirmación de la autonomía municipal, en: “La Ley. Suplemento Extraordinario Constitucional. 75 Aniversario”, agosto de 2010, pp. 68 y ss. 15 Véase nuestra obra “Federalismo y Constitucionalismo Provincial”, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2009, donde analizamos en profundidad estas cuestiones. 16 Como otra expresión más de la anomia que nos caracteriza, según hemos estudiado en: Hernández, Zovatto y Mora y Araujo, “Encuesta de cultura constitucional-Argentina: una sociedad anómica”, Méjico, Universidad Nacional Autónoma de Méjico, Asociación Argentina de Derecho Constitucional e IDEA Internacional, 2005. Nos referimos a las violaciones a la autonomía que se observan en las provincias que: a) todavía no permiten la sanción de Cartas Orgánicas municipales, como Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza; b) no han comenzado el proceso de sanción de dichas Cartas, pese a que las Constituciones lo permiten, como La Pampa, Formosa y Tucumán; c) Carecen de Cartas orgánicas, no obstante que las tuvieron, como La Rioja; d) los gobiernos provinciales avanzan sobre las autonomía locales, como v. gr. en las Provincias de La Rioja, Tucumán, Buenos Aires y Córdoba, entre otras, que simplemente mencionamos, ya que no podemos analizar dichos casos.

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autonomía real de los gobiernos locales y su vinculacion con la estructura del Estado Federal

autonomía real de los gobiernos

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

Algunas reflexiones sobre la

María Silvana Braceli 1

En alusión a la edición n° 29 de la Revista Civilidad, titulada en su portada “la crisis del Estado Federal”, el presente buscar hacer algunas reflexiones vinculadas a uno de sus principales atributos primarios: la autonomía. Ésta constituye una característica propia del Federalismo, forma de organización política que se basa en la descentralización de las decisiones, en contraposición con la organización política que se caracteriza por la concentración de las decisiones, los gobiernos de tipo unitarios. La Constitución Nacional Argentina determina en su art. 1° la forma de gobierno representativa/ republicana/federal, en su art. 5 determina que las provincias deben asegurar el funcionamiento del Régimen Municipal y en su art. 123° determina la autonomía de los gobiernos municipales.

Art. 123º Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el Art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo y financiero.

Las Constituciones Provinciales, en el marco del Sistema Federal de Gobierno, han reglado el alcance de los distintos tipos de autonomías con diferentes variantes en cada uno de sus gobiernos subnacionales, dando más o menos grados de libertad. Al respecto, cabe preguntarse: ¿cuál de las distintas categorías

1 Licenciada en Economía, Magister en Administración, Prof. Titular Teoría Económica UDA.

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CIVILIDAD

(…) no todos los tipos de autonomía tienen la misma jerarquía; existe un tipo de autonomía que es determinante de todas las demás: la autonomía financiera. Sin este tipo de autonomía, la autonomía política (…) no es posible de alcanzar o se encuentra muy condicionada. Este componente potencia el resto de los componentes autonómicos y su ausencia lleva indefectiblemente a la dependencia de quien maneja los recursos. autonómicas determina el mayor grado de autonomía global? o si ¿el que tiene mayor cantidad de atributos autonómicos, es el más autónomo efectivamente? En opinión del autor, no todos los tipos de autonomía tienen la misma jerarquía; existe un tipo de autonomía que es determinante de todas las demás: la autonomía financiera. Sin este tipo de autonomía, la autonomía política, entendida como la capacidad para decidir libremente el propio Programa de Gobierno y los recursos de cómo se financia sin injerencia externa, en el marco o con los límites que establezca la Constitución Nacional, no es posible de alcanzar o se encuentra muy condicionada. Este componente potencia el resto de los componentes autonómicos y su ausencia lleva indefectiblemente a la dependencia de quien maneja los recursos. Si bien pueden darse todo el resto de los atributos autonómicos, estos

se potencian cuando existe la posibilidad de decidir plenamente qué hacer y la potencialidad de establecer los medios para cumplirlo. Al observar el conjunto de Sectores Públicos Municipales, se observa cómo a lo largo del tiempo han ido incrementando gradualmente sus funciones. En el Cuadro n° 1 se tipifica a los municipios de acuerdo a la evolución que han tenido y al nivel de desarrollo en que se encuentran actualmente. De este modo se pueden visualizar dos tipos de análisis simultáneamente: Análisis cronológico: para estudiar cómo han ido evolucionando tentativamente las funciones de los municipios a lo largo del tiempo. Análisis transversal: para tipificar a los municipios en un momento en el tiempo, según las funciones que cumplen en la actualidad.

Cuadro nº 1: Tipificación de los municipios según su nivel de desarrollo actual y su evolución en el tiempo

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1º Etapa

El municipio en su concepción primaria • Desarrollo y mantenimiento de la Infraestructura urbana local. • Reparación y mantenimiento de paseos, espacios públicos y vías de comunicación. • Alumbrado, barrido y limpieza; recolección de residuos. •…

2º Etapa

El municipio en una concepción intermedia A las funciones anteriores, se les agregan: • Servicios sociales: vivienda, salud, cultura, asistencia social. • Seguridad y Justicia vial, Tribunales de Contravencionales y Justicia de Faltas. •…

3º Etapa

El municipio en una concepción plena A las responsabilidades de las dos etapas anteriores, se agregan: • Promotores de desarrollo económico • Medio ambiente (incursionan en nuevas formas de cuidado del medio ambiente)

Municipios de 1º nivel de desarrollo

Municipios de 2º nivel desarrollo

Municipios de 3º nivel desarrollo


Este incremento de las responsabilidades asumidas se ha producido debido a circunstancias de distinta naturaleza; como por ejemplo: los procesos de descentralización y el crecimiento cuantitativo y cualitativo de las demandas sociales, empujando a los propios municipios a asumir nuevas funciones. Al respecto surgen algunos interrogantes: ¿por qué algunos municipios han podido asumir nuevas responsabilidades y otros siguen funcionando como municipios tradicionales o el municipio en su concepción primaria?; ¿el desarrollo de los municipios ha sido independiente del nivel de autonomía política, administrativa y económica – financiera?, ¿los niveles de autonomía alcanzados, impulsaron el desarrollo municipal actual? La respuesta a estas preguntas encuentra sus orígenes en factores de diversa índole, tanto exógenos como endógenos. El presente artículo busca identificar algunos de esos factores, destacando las limitantes que pueden estar incidiendo en el ejercicio de una autonomía real y efectiva, entendida esta última, como la capacidad para decidir el propio Programa de Gobierno y generar sus propios recursos, en el marco de la Constitución Nacional y Constituciones Provinciales.

Al observar los distintos Sectores Públicos Municipales de cada provincia, se observa que una de las principales características es su heterogeneidad.

La heterogeneidad, del Sector Público Municipal Argentino Al observar los distintos Sectores Públicos Municipales de cada provincia, se observa que una de las principales características es su heterogeneidad; existe una gran disparidad entre los diferentes municipios como consecuencia de que poseen realidades demográficas, geográficas, históricas, políticas, económicas, culturales, sociales, etc., disímiles. Entre los aspectos más salientes que ayudan a explicar estas diferencias, se pueden mencionar:

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

En la actualidad, al analizar el mapa de los sectores públicos municipales, se observa que coexisten municipios que se mantienen ejerciendo exclusivamente las tradicionales actividades vinculadas al mantenimiento de la infraestructura en el ámbito local y servicios generales urbanos (municipios de primer nivel de desarrollo), otros que han avanzado hacia servicios sociales para la comunidad, seguridad vial, justicia (municipios de segundo nivel de desarrollo o de desarrollo intermedio) y un tercer grupo, que además de las funciones anteriores, ha incursionado a prestaciones vinculadas con el desarrollo económico, el cuidado del medio ambiente, tanto en la prevención como en la recuperación en materia ambiental. (municipios de tercer nivel de desarrollo o de desarrollo avanzado).

Las distintas modalidades o criterios que han adoptado las Constituciones Provinciales para la definición de los municipios en cada jurisdicción, principalmente marcada por aspectos históricos y culturales. A continuación se reseñan los criterios fundamentales: • Población: Consideran un municipio a un centro poblado que supere determinado número de habitantes. Este es el caso de las siguientes provincias: Corrientes, Salta, Formosa, Santa Cruz, San Luis, Córdoba, Río Negro, Tierra del Fuego, Jujuy, Misiones, Santa Fe. • Población y Superficie: Es el caso de las provincias de Entre Ríos, Neuquén y Santiago del Estero. • Otros Criterios: Chubut (500 electores), Chaco (800 habitantes y 100 electores), Tucumán: (5000 habitantes en 250ha. y más de 300 propietarios privados), La Pampa (500 habitantes o una población menos que cuente con posibilidades económico-financieras para subsistir) y Catamarca (más de 500 habitantes que puedan sostenerse con sus recursos, funciones y servicios esenciales). • Departamento o Partido: Este criterio hace coincidir el ámbito donde desarrolla el accionar el municipio (unidad política) con la unidad territorial (departamento o partido). Adoptan este criterio las provincias: Buenos Aires, Mendoza, La Rioja, San Juan. Como consecuencia de lo anterior, existe una profunda divergencia en la cantidad y 35


CIVILIDAD

tipos de administraciones locales que existen entre las distintas jurisdicciones provinciales.

o más habitantes por km2 y en el otro extremo municipios con 1 o menos habitantes por km2.

• Existen algunas provincias en donde se determinan distintas categorías de administraciones locales inducidas por la mayor o menor complejidad de la unidad política y en otras, en donde no existe ningún tipo de categorización.

La disparidad en materia económica, medida por ejemplo, a partir de la capacidad contributiva, que puede evidenciarse al analizar la dispersión que existe en el ingreso por habitante de las 24 jurisdicciones provinciales (provincias con ingresos de más de 40.000 pesos por habitante y otras en que apenas alcanzan a un 10 % de dicha cifra o menos, pasando por innumerables situaciones intermedias). La brecha en capacidad económica trasladada entre las distintas administraciones locales permite identificar asimetrías sustancialmente mayores.

• Existen provincias con más de cuatrocientas administraciones locales (Córdoba) y otras con dieciocho municipios (Mendoza, Santa Cruz y La Rioja) o Tierra del Fuego con solo tres. Otros componentes fundamentales que explican las divergencias entre los distintos sectores públicos municipales son: la población, la superficie, la densidad poblacional y los aspectos geográficos. Existen municipios de un millón de habitantes o más y otros que no llegan a mil habitantes; esta situación, conjuntamente con el resto de las variables mencionadas constituyen determinantes del tipo de prestaciones que debe realizar cada municipio y del costo de las mismas. Las economías de escala juegan un papel relevante en esta situación, que también se puede hacer extensivo al caso de densidad poblacional; por ejemplo, municipios con 4.000

En relación a la situación fiscal de cada uno de los sectores públicos municipales, esta se ve afectada por diversos aspectos como por ejemplo los distintos niveles de capacidad contributiva, la calidad institucional, los diferentes grados y concepciones desarrollo de sus sistemas de gestión, etc. Cuando se realiza un análisis de los sectores públicos municipales consolidados de las 24 jurisdicciones provinciales, se observan importantes brechas en casi todas las variables relevantes, en el siguiente cuadro se ilustran algunas de ellas:

Cuadro n° 2: Análisis comparado de algunas variables fiscales de los sectores públicos municipales interprovinciales – Año 2.002 Variable

Máximo

Mínimo

Promedio

Gasto por habitante ($/hab.)

801,2 (Tierra del Fuego)

89,3 (Misiones)

117,3

Inversión real directa ($/hab.)

78,2 (Neuquén)

1,7 (Catamarca )

17,4

Erogaciones en personal ($/hab.)

557,0 (Tierra del Fuego)

52,3 (Misiones)

116,8

Recursos de origen municipal ($/hab.)

390,0 (Neuquén)

20,0 (Formosa)

105 ,0

Correspondencia Fiscal (Ingresos Propios/ Gastos Totales)

85,72% (Chubut)

5,12% (La Rioja)

51.73%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las provincias (último dato que se dispuso).

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Esta diversidad de realidades municipales es una de las razones que explican o justifican que no todos los municipios hayan alcanzado en mismo grado de desarrollo, que en algunos casos podrán superar y en otros no. Por ejemplo, las posibilidades y potencial de desarrollo de un municipio de 1.000.000 de habitantes son totalmente diferentes a las de un municipio de 5.000, 2.000 u 800 habitantes.

La autonomía financiera de los sectores públicos municipales Si se mide la Correspondencia Fiscal como el porcentaje del total de erogaciones que se financia con recursos propios (recursos tributarios y no tributarios), cuanto más alta es la correspondencia fiscal, más aumenta la autonomía efectiva o real. Existen más de 15 Sectores Públicos Municipales Provinciales que en promedio tienen una correspondencia fiscal inferior al 50%, encontrándose casos con una correspondencia fiscal inferior al 10%. Muchas de éstas provincias han trasferido inclusive impuestos como el inmobiliario, automotor y en menor medida ingresos brutos. Esta situación que constituye un promedio provincial, se ve agravada cuando se analizan internamente cada uno de los Sectores Públicos Municipales Provinciales. Esta divergencia se encuentra explicada por distintas causas, como por ejemplo: diversa capacidad contributiva, voluntad de política cobro, capacidad gerencial y además distintas posibilidades de cobrar impuestos. Existen Constituciones Provinciales que autorizan a sus municipios al cobro de impuestos y otras que no lo permiten.

Una baja correspondencia fiscal, limita la autonomía política, entendida por capacidad para decidir el propio Plan de Gobierno (tamaño y composición), quedando sujeto al nivel de gobierno que concentra mayoritariamente los recursos.

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

Las modalidades de vinculación o coordinación financiera entre el gobierno provincial y los gobiernos locales, también marcan un crisol de situaciones; desde sistemas abiertos, sin ningún tipo de instrumentos inductores, otros que incorporan mecanismos inductores o hábitos que promocionan o están dirigidos a alcanzar diferentes objetivos; hasta el caso de aquellos sistemas municipales, con normas “paternalistas”, que cercenan las autonomías reales o efectivas, al interferir en la definición de los Programas de Gobierno.

Una baja correspondencia fiscal, limita la autonomía política, entendida por capacidad para decidir el propio Plan de Gobierno (tamaño y composición), quedando sujeto al nivel de gobierno que concentra mayoritariamente los recursos. En tipo de situaciones, los gobiernos locales concluyen cautivos de los recursos que reciben de otros niveles de gobierno, y por lo tanto, están propensos a enfrentar situaciones de inestabilidad permanente. Existen municipios en las distintas jurisdicciones provinciales, con 5, 10, 15, 20, 30 %, de autonomía fiscal, esta situación se da en al menos el 60% de los mismos e indica que los gobiernos locales se encuentran condicionados por el nivel de gobierno superior. Un aspecto que también incide en esta situación es el propio diseño del sistema de distribución de recursos entre niveles de gobierno en el caso Argentino. La doctrina determina cinco grandes modalidades o criterios de coordinación financiera entre niveles de gobierno: Separación de fuentes, Concurrencia de fuentes, Cuota suplementaria, Participación y Sistemas de afectación. En Argentina tienen reconocimiento constitucional, en forma permanente cuatro de los cinco sistemas, que básicamente se encuentra explicitados en el art. 75, inc. l, 2 y 3 de la CN. El nivel de autonomía, siguiendo el ordenamiento precedente, va de mayor a menor; el mayor nivel de autonomía es generado por los dos primeros sistemas, en particular el de Separación de fuentes; a medida que se transita hacia la concurrencia de los otros sistemas, Participación y Sistema

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CIVILIDAD

de Afectaciones, los niveles de autonomía, entendida como la capacidad para decidir el Programa de Gobierno y disponer los recursos creados por sí, disminuyen. La Constitución Argentina le ha dado un papel protagónico a los sistemas de participación o coparticipación; sistema que tienden a limitar la autonomía de los gobiernos locales a diferencia de los sistemas de concurrencia de fuentes o separación de fuentes. Un paliativo para resguardar o potenciar la autonomía financiera (incrementar la proporción de recursos propios) supone avanzar en diferentes frentes o direcciones: a) mejorar la asignación de recursos a partir de atender las necesidades más prioritarias socialmente y garantizando adecuadas relaciones de insumo/producto, estos aspectos requieren de una determinada calidad institucional y de instrumentos gestión idóneos que ayuden a éste objetivo; b) aumentar la eficiencia de la propia administración tributaria, potenciando la prestación de “recaudar para” a partir de transparentar la gestión en todos los órdenes. Esta última vía, es la más difícil, por su baja viabilidad política, especialmente cuando el vecino o usuario no percibe las prestaciones públicas ni sus beneficios.

Fuerte incidencia de las relaciones fiscales interjurisdiccionales entre Nación-provincias Al analizar la evolución y la situación que enfrenta en la actualidad, el Estado argentino en esta materia; puede concluirse que éste es otro de los factores condicionantes de las autonomías locales. Con relación a los recursos, la autonomía va a ser endeble en tanto no se regularice la situación Nación/provincias; en donde existe una fuerte concentración de los recursos en el nivel central. A través de la afectación de la autonomía financiera se condiciona la capacidad de decidir el propio Programa de Gobierno, primero de los gobiernos provinciales y consecuentemente de los gobiernos municipales. El nivel de gobierno que primero compromete el financiamiento, condiciona el de los restantes niveles de gobierno, tanto en el tamaño como en la composición del Programa de Gobierno.

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El sistema de coparticipación nacional (Ley 23.548), se encuentra virtualmente colapsado, como consecuencia de que se han invertido las participaciones reales de la masa a distribuir (no la distribución legal). Ha existido, en particular desde 1991, un proceso de achicamiento de la masa a distribuir o sucesivas cesiones de los gobiernos provinciales al gobierno central, originadas en la instalación de un proceso de precoparticipación “por tiempo determinado”. Este proceso, originado desde hace ya 20 años, ha determinado que el gobierno central pasara de disponer aproximadamente algo más del 42% de los recursos establecidos en el año 1988, a disponer de un porcentaje que puede oscilar entre el 70 al 80%, de la masa coparticipable. Dependiendo de las característica que adopte el diseño de la política tributaria vinculada al comercio exterior, fundamentalmente desarrollada por el gobierno central, el alto grado de concentración de los recursos en el primer nivel de gobierno aumenta el manejo discrecional y somete el de los gobiernos provinciales. Esta situación se reitera entre los gobiernos provinciales y los gobiernos municipales, con el agravante de que disminuye la factibilidad política de crear nuevos formas de recursos cuanto el nivel de gobierno es más bajo, más allá de que exista la factibilidad jurídica y esta sea plena. En el caso de los gobiernos municipales, muchas veces se da esta última situación. Por otro lado, se han observado diversas normas que de alguna manera significaron una intervención del nivel de gobierno superior, afectando o condicionando los mecanismos decisorios de los niveles de gobierno provinciales y municipales. Por ejemplo, es el caso de la Ley 25.917 (Ley de Responsabilidad Fiscal) que limita la posibilidad de definir el tamaño del presupuesto, los niveles de endeudamiento, etc. Otro caso son los mecanismos de precoparticipación como es el avance del sistema de asignaciones reconocido por el art. 75, inc. 3 de la CN, que limita los recursos de libre disponibilidad de los gobiernos provinciales, afectando además la composición del Programa de Gobierno. Esta situación genera un efecto derrame hacia los gobiernos locales, al limitar la masa de recursos coparticipables como consecuencia de la reducción de los recursos de libre disponibilidad. Con este último argumento, no se abre juicio


El Pacto Fiscal II de agosto de l993 y la autonomía financiera de los municipios Primero 1. derogar en sus jurisdicciones el IMPUESTO DE SELLOS. ... La presente derogación no alcanza a tasas retributivas de servicios administrativos efectivamente prestados y que guarden relación con el costo del servicio... 2. (...) Asismismo se promoverá la derogación de las Tasas Municipales que afecten los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales detallados en los párrafos anteriores, sea a través de la remisión del respectivo proyecto de ley a la Legislatura Provincial o a través de la recomendación a los Municipios que cuenten con competencia para la creación y derogación de tales gravámenes. Igual actitud se seguirá respecto de las Tasas Municipales en general, en los casos que no constituyan la retribución de un servicio efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo que derive de su presentación.

En el apartado primero del mencionado Pacto se explicita: De este artículo se deduce que los municipios solo podrían cobrar tasas municipales que respondan al costo de las prestaciones públicas. En otros términos, éste artículo que implica un avance a las autonomías locales, estaría exigiendo que el cobro de las tasas municipales fuese realizado basándose en el Método del Beneficio. Esta norma estaría imponiendo una determinada concepción impositiva a los gobiernos locales.

Si se observa la naturaleza y metodología para determinar las llamadas “tasas municipales”, en la mayoría de los sectores públicos municipales; se advierte que tienen la naturaleza de “impuestos”, es decir, tributos inspirados en el método de la capacidad de pago. No tienen diferencia sustancial con, por ejemplo, el impuesto inmobiliario. Ambos se inspiran en el método de la capacidad contributiva. Esta conclusión implicaría que, en principio, si la norma está vigente, no se estaría cumpliendo la letra y el espíritu de la misma.

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

sobre el destino de los recursos que se afectan, que pueden ser muy meritorios. Esta práctica puede generar profunda inestabilidad o incertidumbre en los gobiernos locales en la confección de su Programa de Gobierno, dado que necesariamente se reducen los recursos de coparticipación de los cuales tienen una alta dependencia. En otros términos, es otro gran limitante del ejercicio de una autonomía real o efectiva.

De todas maneras, es importante advertir que existen fuertes limitaciones técnicas para poder aplicar esta norma. En general, las estructuras presupuestarias de los sectores públicos municipales no posibilitan la aplicación del método del beneficio. Aun cuando en muchos municipios se han producido algunos logros en materia presupuestaria, en particular la aplicación de diferentes variantes presupuestarias, con mayor o menor profundidad: dichos avances no son suficientes para poder aplicar este método, al no identificar los siguientes aspectos: a) necesidad/prestación pública homogénea y su vinculación con el territorio y b) los procesos productivos de las distintas prestaciones, necesarios para poder conocer sus costos. Estas últimas constituyen condiciones básicas para poder transferir el costo de la prestación a los beneficiarios directos de cada una de las prestaciones públicas, base de la concepción impositiva basada en el Método del Beneficio. Trabajar con agregados financieros impide seguir esta concepción, al no poder conocer los costos de las diferentes prestaciones públicas, tanto en el momento de la programación como de su ejecución.

La capacidad gerencial y calidad institucional de los gobiernos locales A pesar de existir una gran cantidad de aspectos que marcan heterogeneidad, surgen un conjunto de situaciones que se repiten y se encuentran mayormente generalizadas en casi todo el Sistema Municipal Argentino en mayor o menor medida, y que constituyen también limitantes para el ejercicio de una autonomía efectiva. A continuación

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CIVILIDAD

se mencionan algunas de ellas, sin que signifique que éstas sean las únicas: Aun perdura la concepción de “Hacienda Erogativa” en lugar de “Hacienda Productiva”. La primera concepción esconde lo que hace el Estado, dónde lo hace, el costo de lo que hace, los beneficios de las prestaciones públicas, los excluidos de las prestaciones y por lo tanto no exige la definición de un Programa de Gobierno. Precaria metodología de formulación del Presupuesto que impide la definición del Programa de Gobierno que guíe el proceso presupuestario, basadas en la concepción de Hacienda Erogativa.

Ausencia de procesos de capacitación permanente del personal en todos los estamentos. La concepción muy generalizada de que la innovación del Estado pasa por la informatización, olvidando al actor principal del accionar público: el funcionario político y el servidor público estable. El colapso o desprestigio de los órganos legislativos (en este caso los Concejos Deliberantes), circunscribiendo su análisis a lo que se dio en llamar el “gasto político” en los últimos tiempos.

Precariedad de las estructuras presupuestarias; aun cuando se han observado avances en esta materia, a partir de la aplicación de diferentes variantes basadas en la concepción de programas, que procura empezar a poner énfasis en lo que hace o produce el municipio. Ausencia de contabilidad de insumos físicos; de productos finales e intermedios, requisito para la determinación de los costos de las prestaciones; contabilidad de uso de los insumos. Escasa participación en todos los ámbitos y por otro lado, la irrupción del llamado “Presupuesto Participativo”, sin siquiera disponer de instrumentos teóricos básicos y sin que existan canales y hábitos de participación histórica dentro de la organización y menos aun la participación directa de la ciudadanía. Ausencia de seguimiento y evaluación final de las políticas públicas (prestaciones públicas). Ausencia de articulación entre el Sistema de coordinación financiera y los Presupuestos Provinciales y Municipales. La desarticulación entre las políticas provinciales y locales, lleva a gobernar por estancos, cuando las necesidades no son nacionales, provinciales o municipales. Carencia, prácticamente generalizada, de sistemas de información integrados, sectorial y territorialmente, desconociendo el eje del objeto primario del accionar público: las necesidades o carencias públicas de la población en el territorio. Esta situación se agrava al encontrarse desvinculados de los sistemas de información provinciales.

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Algunas consideraciones finales En el presente artículo se mencionan algunos aspectos que pueden estar incidiendo en el ejercicio efectivo o real de las autonomías de los gobiernos locales y en la posibilidad de avanzar en los niveles de desarrollo de los sectores públicos municipales. Se destacan algunos aspectos para culminar: La autonomía financiera es condicionante del ejercicio de una autonomía efectiva o real, entendida como la capacidad para decidir el propio Programa de Gobierno. No necesariamente el sector público municipal que más atributos autonómicos tiene es efectivamente el más autónomo. La heterogeneidad que caracteriza al Sector Público Municipal Argentino, determina que no todos los municipios estén en igualdad de condiciones para asumir nuevas funciones.


Los problemas vinculados a la capacidad gerencial y calidad institucional se convierten en una limitante si no se profundizan las acciones vinculadas a la innovación de los gobiernos locales, basada en la concepción de Hacienda Productiva. Conocer las diferencias entre los distintos Sectores Públicos Municipales es fundamental para garantizar un desarrollo local equilibrado e igualdad de oportunidades al momento de propulsar, por ejemplo, la asunción de nuevas funciones y niveles de autonomía. Los procesos de descentralización o el aumento de funciones impuestas, no constituyen un indicador de autonomía. Estos procesos deben tender a ser graduales y deben evitar propulsar soluciones estándares, abiertas, teniendo en cuenta las particularidades de cada gobierno local. En muchos casos pueden darse las condiciones pero no existe voluntad política por parte de los gobiernos locales para avanzar en los procesos de descentralización. En otros casos, por el contrario, aparece la voluntad política por parte del gobierno local, pero se está lejos de alcanzar las condiciones para asumir nuevas funciones, lo que termina favoreciendo procesos dominados por el voluntarismo. En materia de recursos, la situación no será sustentable, hasta tanto no se solucionen las relaciones fiscales interjurisdiccionales entre la Nación y las provincias. En un modelo federal, el equilibrio se logra cuando todos los niveles de gobierno se encuentran en armonía. El nivel

de gobierno que primero compromete el financiamiento, condiciona el de los restantes niveles de gobierno. Quién naturalmente condiciona el financiamiento es el gobierno central.

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

No necesariamente el sector público municipal que más atributos autonómicos tiene es efectivamente el más autónomo.

Es imprescindible que los gobiernos locales procuren maximizar su autonomía financiera; para ello debieran mejorar los procesos de asignación de recursos y la eficiencia de su propia administración tributaria. Los gobiernos municipales deben procurar incorporar nuevos instrumentos de gestión, que posibiliten lograr los objetivos planteados, además de aumentar la transparencia, la participación y la eficiencia en la gestión municipal. Se debe procurar avanzar hacia la compatibilización de los instrumentos de asignación de recursos entre niveles de gobierno, siempre sobre la base del consenso, esto generará múltiples beneficios que redundarán en una mejora del proceso de asignación de recursos integral, a partir de: articular las prestaciones/necesidades públicas entre niveles de gobierno, maximizar la complementariedad de los bienes públicos, potenciar el territorio como unidad de programación, fomentar la participación y la transparencia del accionar público. Estas son sólo algunas recomendaciones, no son las únicas; también válidas para los gobiernos provinciales. El presente estudio ha procurado mostrar que el sistema municipal no constituye una unidad independiente, sino que interactúa con los otros niveles de gobierno, aun cuando haya alcanzado los máximos niveles de autonomía.

Referencias bibliográficas ASENSIO, Miguel Ángel, Federalismo y finanzas federativas en el horizonte argentino del siglo XXI, en: “Revista de Derecho Comparado. Federalismo Fiscal II”, Buenos Aires, Rubinzal–Culzoni, 2010, vol. 17. BRACELI, Orlando, BRACELI, María Silvana y JAN CASAÑO, Rosana, Análisis comparado del sistema municipal argentino, en: “Anales de 35 Jornadas Nacionales e Interamericanas de Finanzas Públicas”, Córdoba, UNC-FCE, Septiembre 2002. BRACELI, Orlando Andrés y otros, Proyecto Bianual 2002-2004, “Estudio del Sistema Municipal Argentino con énfasis en los Municipios de la Provincia de Mendoza” auspiciado por la Secretaría de Ciencia y Técnica y Posgrado de la Universidad Nacional de Cuyo, 2004. BRACELI, Orlando Andrés, El sistema presupuestario y los sistemas de coordinación financiera en la Argentina. El caso de un país federal, en: “Anales de XXIV Simposio Nacional de Profesores Universitarios de Contabilidad Pública”, SPCP, Septiembre 2007. BRACELI, Orlando Andrés y BRACELI María Silvana, Impacto de las políticas del Gobierno Nacional que han incidido en la estructura federal de gobierno en la Argentina, en “Revista de Derecho Comparado” Edición especial sobre federalismo fiscal Tomo II, Buenos Aires, Rubinzal–Culzoni, 2010. BRACELI, Orlando Andrés, BRACELI, María Silvana y otros, Proyecto Bianual 2010-2011, “Evolución de la política fiscal en Argentina. Nacional, Provincial y Municipal”, auspiciado por la Secretaría de Ciencia y Técnica y Posgrado de la Universidad Nacional de Cuyo, 2011. GARAT, Pablo María, “Los municipios en la organización federal Argentina. Análisis institucional, jurídico, político, administrativo y financiero”, Consejo Federal de Inversiones, Enero de 1999. GARAT, Pablo, “El federalismo argentino y la crisis de su Estado Federal”, en Revista Civilidad, 3º época, Año XXVII, nº 29, Marzo 2011.

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CIVILIDAD

El Fondo Municipal de

fondo municipal

Desarrollo Industrial de Rauch

Pedro Espondaburu 1

Cuando se interpretan las Constituciones locales atendiendo a los principios que rigen todo el sistema jurídico, los municipios poseen muchas facultades.

La siguiente fundamentación ha sido la base de la respuesta ofrecida a objeciones formales que suelen realizarse en la provincia de Buenos Aires a programas como el del Fondo Municipal de Desarrollo Industrial de Rauch. En esas observaciones, se expresa que la actividad municipal a través de las operatorias referidas, es considerada “como no inherente a la función propia que debe ejercer el municipio, conforme a las normas legales vigentes”. 2 Al respecto, creemos que para determinar exactamente cuáles son las normas legales vigentes que regulan la actividad de los municipios, debemos remitirnos inexorablemente a considerar los alcances del principio de Supremacía Constitucional, que atraviesa verticalmente a toda la estructura normativa argentina. En ese sentido, compartimos que “el principio de supremacía constitucional exige que todo el ordenamiento jurídico conforme un conjunto homogéneo de disposiciones sometidas o ajustadas a la Constitución (se refiere a la Nacional) como ley suprema.”3 En la Argentina en 1994, se produjo un proceso político-institucional que culminó con la reforma de nuestra Constitución Nacional. La misma significó la incorporación de un nuevo artículo 123 que se encuentra vigente y establece lo siguiente: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme lo dispuesto en el artículo 5, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en

el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” Como vemos, aparece un nuevo gobierno con autonomía plena reconocida por nuestra norma fundamental, que es el gobierno municipal. Vemos también que, conforme lo exige la Constitución Nacional, cada provincia al dictar su propia Constitución, debe asegurar la autonomía municipal. Por ello es propicio destacar aquí, que cuando se produjo la reforma de la Constitución de la provincia de Buenos Aires, con posterioridad a la reforma nacional, por motivos que no viene al caso examinar, no se modificó ninguna disposición vinculada al Régimen Municipal, manteniéndose completo el texto del año 1934. Y es en ese Capítulo Unico de la Sección Séptima de la Constitución bonaerense de 1934, donde se encuentra el artículo 192 que establece cuáles son las “facultades inherentes” a los municipios, y en el que se fundan las observaciones referidas. Esta situación, implica por lo menos dos consecuencias altamente disvaliosas para la evolución institucional argentina: 1) El estado provincial más importante de la Argentina, en notoria oposición a la Constitución Nacional, pretende mantener al gobierno municipal en el status de mera desconcentración administrativa por autarquía respecto al gobierno central, mientras la Carta

1 Secretario de Desarrollo Local de la Municipalidad de Tandil. Ex Director de Promoción y Desarrollo de la Municipalidad de Rauch. 2 Artículo 192 de la Constitución Provincial y Apartados I “Competencias, Atribuciones y Deberes” de los Capítulos II: “Honorable Concejo Deliberante” y IV: “Departamento Ejecutivo” de la Ley Orgánica Municipal. 3 SAGÜES, Néstor P., “Elementos de Derecho Constitucional”, Buenos Aires, Astrea, 1993, t. 1, p. 217.

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Magna le reconoce autonomía y exige que se regule ésta en su dimensión institucional, política, administrativa, económica y financiera. 2) Se ha perdido una magnífica oportunidad de modernizar uno de los capítulos constitucionales sobre regímenes municipales más obsoletos de la Argentina y de adecuar la normativa provincial a los principios rectores de la Constitución Nacional, que bien custodia el principio de supremacía. Si retomamos el análisis del funcionamiento del principio de supremacía constitucional argentino (arts. 31 y 75 inc. 22), observamos como bien dice Scotti “que la supremacía del orden federal adquiere especial significación respecto a las cláusulas constitucionales locales (de las provincias) por las que se estatuyen o regulan declaraciones, derechos y garantías que se superponen o coinciden con similares contenidos de la Constitución Nacional”4.

DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL

El estado provincial más importante de la Argentina, en notoria oposición a la Constitución Nacional, pretende mantener al gobierno municipal en el status de mera desconcentración administrativa por autarquía respecto al gobierno central, mientras la Carta Magna le reconoce autonomía y exige que se regule ésta en su dimensión institucional, política, administrativa, económica y financiera.

En el mismo sentido, José Manuel Estrada creía que “los habitantes del territorio de la república pertenecen, pues, a dos corporaciones: a la corporación nacional y a la corporación provincial; y no se puede concebir que obedezcan simultánea y conjuntamente a dos reglas que estuvieran en contradicción. Y como de esta contradicción no podría resultar otra cosa (caso de que por alguna eventualidad se realizara) sino la anarquía y el desorden, es menester proveer a los medios de que las provincias, en ningún caso, estatuyan en contra de la Constitución Nacional”5. Respecto a situaciones como la que nos ocupa, en las que conviven encontradas disposiciones constitucionales de distinto rango, Scotti enuncia con singular claridad las reglas aplicables para dilucidar eventuales conflictos: 1) Prevalece el ordenamiento federal, que salvo excepciones, será operativo sin necesidad de

4 SCOTTI, Edgardo, “Comentarios a la reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires”, Buenos Aires, Scotti, 1995, p. 38. 5 ESTRADA, José M., “Curso de derecho Constitucional”, Buenos Aires, Compañía Sudamericana de Billetes de Banco, 1901-1902, t. 3 p. 98.

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CIVILIDAD reglamentación nacional o provincial; 2) Las normas contenidas en la Constitución provincial no pueden limitar o condicionar la aplicación de los preceptos federales prevalentes; 3) Las disposiciones contenidas en la carta local pueden ampliar, extender o complementar los derechos y garantías contenidos en la carta nacional, siempre que no desnaturalicen el texto y el espíritu del constituyente federal6. Sirva también como primer corolario, la opinión insoslayable de Germán Bidart Campos cuando refiere que “el constitucionalismo provincial nunca puede disminuir derechos que surgen de la constitución federal, ni reducir el núcleo o contenido esencial de los mismos”. Sin perjuicio de nuestra profunda convicción respecto a la prevalencia contundente del Principio de Supremacía Constitucional en relación al status del municipio, también acordamos con Losa cuando afirma que “el municipio es en definitiva lo que el Poder Judicial determina que es”7. Y en ese sentido la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa “Rivademar, Angela c. Municipalidad de Rosario” tiene fijada posición concordante con la actual Constitución

Nacional, al señalar que “Mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas frente al de las resoluciones administrativas emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios frente al carácter contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus resoluciones que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas.” Agregando que “Las Municipalidades son organismos de gobierno de carácter esencial que tienen un ámbito propio a administrar”8. Asimismo, y en relación directa con la situación específica del Fondo Municipal de Desarrollo Industrial, es preciso señalar que, en consecuencia con lo hasta aquí expuesto, la operatoria fue creada por la Ordenanza Municipal N 332/96, y reglamentada por el Decreto N 178/97, toda legislación local, de la cual se desprenden una serie de requisitos expresos para acceder a dichas operatorias. Por ello es procedente señalar aquí, que también la Corte Nacional se ha expedido sobre la naturaleza de las Ordenanzas Municipales en el Fallo “Promenade S.R L. c./ Municipalidad de San Isidro” considerando que “…emanan de

6 SCOTTI, Edgardo, op. cit. p. 39. 7 LOSA, Néstor O., “Derecho Municipal, Público Provincial y Contravencional”, Mendoza, Ediciones Jurídicas de Cuyo, 2006, p. 103. 8 R.953, LXXI de fecha 21-3-1989.

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un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular; es como la ley, una expresión soberana de la voluntad popular...” (el resaltado es nuestro). Es decir, el Fondo no funciona bajo la exclusiva y/o arbitraria decisión del Departamento Ejecutivo Municipal, sino conforme a la regulación legítima de una norma con fuerza de ley local, emanada del Honorable Concejo Deliberante. No obstante, de analizarse la cuestión desde la hipótesis extrema, y para nosotros inconstitucional, de considerar a los municipios como meras desconcentraciones administrativas por autarquía en la provincia de Buenos Aires, no vemos obstáculo razonable para encuadrar a la Ordenanza N 332/96 y su correspondiente Decreto Reglamentario, dentro del concepto de “fomento” al que deben responder las Ordenanzas, según surge del artículo 25 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, hoy vigente. Mucho menos, cuando podemos encontrar usualmente como sinónimos de la palabra “fomento” términos como: ayuda, protección, promoción o desarrollo. Del mismo modo, estimamos como una herramienta de sólida razonabilidad, aquella que se proponga fomentar la actividad empresaria industrial y su radicación en el Sector Industrial Planificado de un municipio, cuya provisión de infraestructura le ha demandado al Gobierno Provincial fuertes inversiones desde 1995 hasta la fecha, y

una explícita política de promoción de los referidos sectores. Tampoco parece ser un objetivo alejado del bienestar general, (que debe ser la preocupación central de cualquier gobierno, además de un enunciado constitucional de nuestro Preámbulo) la decisión de propiciar la generación de nueva riqueza y por ende nuevos empleos, en un momento en el que la desocupación y la subocupación sumadas, superan el 30 % de la Población Económicamente Activa en la Argentina.

DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL

Tampoco parece ser un objetivo alejado del bienestar general, (…) la decisión de propiciar la generación de nueva riqueza y por ende nuevos empleos, en un momento en el que la desocupación y la subocupación sumadas, superan el 30 % de la Población Económicamente Activa en la Argentina.

Es pertinente consignar también, que como faculta la operatoria, el municipio ha requerido el servicio de terceros para garantizar la formulación, evaluación y viabilidad de los proyectos que tramiten por la operatoria del Fondo Municipal de Desarrollo Industrial. Al respecto, el municipio cuenta con la asistencia técnica profesional del grupo Finanzas de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional del Centro de la provincia de Buenos Aires, que ha desarrollado una serie de instrumentos destinados a sistematizar todo el proceso, lo que incluye diversos formularios de presentación de proyectos como también un ranking técnico con asignación de puntajes a los efectos de la calificación final por la Universidad. Nótese además que en los casos en que la Universidad determina por dictamen la inviabilidad técnica y/o financiera del proyecto, el municipio no tiene en su intervención posterior, la posibilidad de asignar el puntaje suficiente para doblegar el dictamen universitario. Finalmente, recurriendo al viejo apotegma jurídico vinculado a dilucidar cuestiones de facultades, y que aplica una deducción muy atendible: “quien puede lo más, puede lo menos”, parece razonable interpretar, que cualquiera sea el status adjudicado a los gobiernos municipales de la provincia de Buenos Aires, si se les permite en la actualidad entregar subsidios de carácter no reintegrable, con la correspondiente rendición a posteriori, ¿por qué resultaría imposible legislar en los municipios (bajo pautas de notoria razonabilidad) el fomento de la actividad empresaria industrial, ofreciendo recursos en concepto de subsidios reintegrables, y asegurando su devolución por medio de garantías reales? 45


CIVILIDAD

coparticipación E l Municipio en los regímenes de

nacional y provinvial

coparticipación provincial y federal

María Gabriela Abalos 1

Introducción En el federalismo argentino el poder tributario de los entes de gobierno está determinado por la Constitución Nacional. Conforme con el art. 121, el gobierno federal ostenta potestades limitadas, pues sólo posee las que las provincias le confiaron al sancionar la Carta Fundamental, mientras que éstas tienen poderes tributarios amplios, con la sola excepción de los que fueron entregados al gobierno federal, o sea los llamados “poderes delegados”. En cuanto a los municipios, su potestad tributaria no está mencionada expresamente en la Constitución Nacional pero resulta de su condición de elemento esencial del sistema de gobierno adoptado (art. 5) y de su autonomía (art. 123). Por su parte la Ciudad

de Buenos Aires, con su régimen de gobierno autónomo reconocido en el art. 129 también posee facultades impositivas en el marco que le brinda el texto constitucional nacional. La consagración de la autonomía municipal en el art. 123, no transforma a los municipios en protagonistas directos de nuestro federalismo, sino que viene a reforzar la presencia de éstos en la relación federal, pero necesariamente a través de las provincias que conforman. Por ello los municipios no aparecen en la distribución de competencias tributarias que encontramos en la Carta Nacional, sin perjuicio de lo cual, las provincias en el ejercicio de sus competencias no podrán dejar de tener presente a las comunidades locales, asegurándoles un mínimo de autonomía en el ámbito económico – financiero, indispensable para hacer realidad los demás ámbitos.

1 Doctora en Ciencias Sociales y Jurídicas (UM). Profesora de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal.

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FEDERALISMO FISCAL

Nos detendremos en este trabajo en el análisis del municipio en relación con las provincias y la Nación en torno al ejercicio de potestades tributarias, haciendo hincapié en la importancia de la coordinación vertical y horizontal pero con una visión crítica de los regímenes actuales en tanto que restringen las potestades municipales a su mínima expresión, poniendo en peligro su efectiva autonomía.

El municipio y la distribución de competencias tributarias en el federalismo argentino A. La Constitución Nacional contiene la distribución de las competencias tributarias entre los sujetos del federalismo como son las provincias y el Estado nacional. Por su parte, el nuevo status autónomo de la Ciudad de Buenos Aires fruto de la reforma de 1994, le confiere un papel activo como sujeto con participación directa en la relación federal y en materia tributaria la coloca en un pie de igualdad con las provincias a la hora de repartir los fondos de la coparticipación impositiva y de integrar el organismo fiscal federal (art. 75 inc. 2). En cambio, la consagración de la autonomía municipal en el art. 123, no transforma a los municipios en protagonistas directos de nuestro federalismo, sino que viene a reforzar en cierta medida la presencia de éstos en la relación federal, pero necesariamente a través de las provincias que conforman2. De acuerdo con la distribución de competencias tributarias que encontramos en la Constitución Nacional luego de la reforma de 1994, corresponde al Gobierno Nacional establecer: 1. Exclusivamente y de manera permanente derechos de importación y exportación y tasas postales (arts. 4, 9, 75 incs. 1, 14 y 126 de la C.N.). 2. En concurrencia con las provincias y en

forma permanente, impuestos indirectos (arts. 4, 17, 75 inc. 2 y 121 de la C.N.). 3. Por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan, impuestos directos (arts. 4, 17, 75 inc. 2 de la C.N.). 4. En la Ciudad de Buenos Aires en cuanto siga siendo Capital Federal, en cuanto ataña intereses de la Nación, tributos de carácter local respetando los poderes de policía e imposición de las provincias y municipios (art. 75 inc. 30 de la C.N.). Existe, pues, concurrencia plena en el ejercicio del poder tributario entre la Nación y las provincias en materia de impuestos indirectos, con excepción de los tributos aduaneros, reservados con exclusividad a la Nación. A su vez, en materia de impuestos directos las facultades de la Nación se hallan limitadas por la prescripción del art. 75 inc. 2° C.N., aunque la práctica constitucional ha desvirtuado totalmente la aludida restricción, soslayándola mediante un simulado acatamiento a sus disposiciones, mediante el arbitrio de sucesivas prórrogas de los tributos directos, como el impuesto a las rentas, que la Nación ha establecido sin solución de continuidad desde 19323.

2 Doctora en Ciencias Sociales y Jurídicas (UM). Profesora de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal. 3 PÉREZ GHILOU, Dardo, Recursos financieros de la Nación, en: Pérez Guilhou, Dardo y otros; “Atribuciones del Congreso”, Buenos Aires, Depalma, 1986, p. 89. También puede verse: García Vizcaino, Catalina, “Los tributos frente al federalismo”, Buenos Aires, Depalma, 1975, p. 94 y de la misma autora “Derecho Tributario”, Buenos Aires, Depalma, 1996, tomo I, pp. 237 y ss.; SPISSO, Rodolfo R., “Derecho Constitucional Tributario”; Buenos Aires, Lexis Nexis, 2007, p. 80. Del mismo autor, ver: El poder tributario y su distribución, en: García Belsunce, Horacio A. (dir.), “Tratado de Tributación”, tomo I, “Derecho Tributario”, Buenos Aires, Astrea, 2003, vol. 2, pp. 1 y ss., entre otros. 4 Ver: ABALOS, María Gabriela, Consideraciones sobre los establecimientos de utilidad nacional en la Constitución Nacional, en: PÉREZ GUILHOU, Dardo y otros, “Derecho Constitucional de la Reforma de 1994”, Mendoza, Martín Fierro-Depalma, 1995, tomo II, y también, Las facultades municipales en los establecimientos de utilidad nacional, en: “Revista de Derecho Público” Derecho Municipal (segunda parte), Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, junio 2005, pp. 313-336; MANILI, Pablo Luis, “Establecimientos de utilidad nacional”, Buenos Aires, Universidad, 2004, entre otros.

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La consagración de la El poder tributario autonomía municipal en el municipal y sus límites art. 123, no transforma a los Especial referencia al derecho municipios en protagonistas intrafederal. directos de nuestro Los municipios concebidos como un Estado con los mismos elementos y caracteres del nacional federalismo, sino que viene a y de los provinciales ostentan poder tributario de su ámbito de actuación propio, y reforzar la presencia de éstos dentro deben sujetarse a los límites impuestos, por en la relación federal, pero un lado, por las disposiciones contenidas en la Carta Nacional, en las constituciones necesariamente a través de las provinciales respectivas, en los acuerdos entre la Nación y las provincias en provincias que conforman. suscriptos materia tributaria, y por otro lado, en relación B. Especial mención merece la facultad de imposición reconocida a los municipios en el art. 75 inc. 30 de la C. N.4. La ley 24.309 de necesidad de reforma nacional, en su art. 3, A, inc. c, habilitó expresamente la modificación del art. 67 inc. 27, que se materializó en el inc. 30 del art. 75, donde se incorpora la tesis concurrente sobre la base de un criterio finalista. De esta forma, se establece que el ejercicio por el Congreso Nacional de una legislación ex­clusiva sobre los establecimientos de utilidad nacional que estén ubicados en el territorio de las provincias, se limitará a las medidas necesarias que motivaron dicha ca­­­­­­­lificación, subsistiendo la autoridad provincial y muni­­­­­­­­­­­­­­­­­cipal, en materia de policía e imposición, siempre que no interfiera con los fines que mo­tiva­ron la utilidad nacional. En relación con los municipios, se advierte una clara coincidencia con el nuevo art.123 que se pronuncia por la autonomía municipal, ya que en la cláusula en análisis se indica que la concurrencia no sólo existe entre Nación y provincia sino también en relación con los municipios. De esta forma, se reconocen expresamente los poderes de imposición de los gobiernos locales, lo que supone, ratificar o reafirmar la autonomía económico financiera que las provincias deben asegurar a sus municipios.

a los sujetos destinatarios del ejercicio del poder tributario, deberán respetar el plexo de derechos, principios y garantías derivados del entramado constitucional vigente5. Especial referencia merece en el marco de este trabajo, el análisis del derecho denominado intrafederal que surge como una forma de evitar la superposición de tributos en un país federal, buscando coordinar adecuadamente las facultades tributarias entre Nación, provincias y municipios6. Se trata de normas suscriptas por las provincias y la Nación, tales como la ley de Coparticipación Federal – nro. 23.548-, el Pacto Fiscal Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993 y el Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977. Los dos primeros pretenden evitar la superposición vertical (entre Nación, provincias y municipios), mientras que el último, trata de mitigar la superposición horizontal (provincia con provincias, y municipios con municipios) A. La ley de Coparticipación Federal Nº 23.5488, se enmarca dentro de las denominadas “leyes convenio” porque es sancionada por el H. Congreso de la Nación a la cual adhieren las legislaturas provinciales por leyes locales, y supone un ejemplo de coordinación tributaria vertical. Según la Corte Suprema es una

5 Cfr. ABALOS, María Gabriela, “Federalismo fiscal y la potestad tributaria municipal”, en: “La Ley Gran Cuyo”, Buenos Aires, diciembre de 2009. 6 Cfr. BULIT GOÑI, Enrique G., Sistemas de coordinación de potestades tributarias a distintos niveles de gobierno en el régimen federal argentino, en: GARCÍA BELSUNCE, Horacio A. (dir.), “Tratado de Tributación”, tomo I, “Derecho Tributario”, Buenos Aires, Astrea, 2003, vol. 2, p. 27. 7 Cfr. GARAT, Pablo M., La distribución de la renta tributaria federal y el sistema de coparticipación en la organización constitucional argentina, en: HERNÁNDEZ, Antonio M. (dir.) y otros; “Aspectos fiscales y económicos del federalismo argentino”, Córdoba, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Instituto de Federalismo, 2008, p. 67; también: El sistema de coparticipación federal en la organización constitucional argentina, en: “Revista de Derecho Público” Derecho Tributario, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2008, tomo I p. 43, y Coparticipación y federalismo. ¿Son compatibles?, en: “Revista Civilidad”, tercera época, año XXVII, nro.29, marzo de 2011.

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Desde la Constitución formal reformada en 1994 se impone el dictado de una nueva ley convenio de coparticipación conforme a las pautas contenidas a partir del segundo párrafo del inc. 2 del art. 75, fijándose un plazo temporal para su dictado de acuerdo a la Cláusula Transitoria Sexta que no se ha cumplido. De ahí que continúe rigiendo la ley 23.548. En relación con los tributos municipales, el art. 9, inc. b, de la Ley de Coparticipación actualmente vigente-, establece limitaciones con relación al alcance de su potestad tributaria. Expresa textualmente: “Art. 9: La adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que disponga: a. que acepta el régimen de esta ley sin limitaciones ni reservas; b. que se obliga a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por esta ley. En cumplimiento de esta obligación no se gravarán por vía de impuestos, tasas, contribuciones u otros tributos, cualquiera fuere su característica o denominación, las materias imponibles sujetas a impuestos nacionales distribuidos, ni las materias primas utilizadas en la elaboración de productos sujetos a los tributos a que se refiere esta ley. Esta obligación no alcanza a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados...” Como derivación literal del texto transcripto las potestades tributarias de los municipios nunca podrán gravar, cualquiera sea la denominación o naturaleza del tributo, las materias imponibles sujetas a impuestos nacionales coparticipados –prohibición de aplicar tributos análogos-; y en razón que las materias imponibles sujetas a gravámenes nacionales gravan prácticamente todas las manifestaciones de la capacidad

(…) la Corte ha considerado que estas manifestaciones del federalismo de concertación configuran el derecho intrafederal y son parte del derecho local, dado que reconoce la existencia de una trama de coordinación entre los distintos niveles de gobierno que se proyecta sobre la validez de los tributos.

FEDERALISMO FISCAL

creación legal del federalismo de concertación, la cual configura el derecho intrafederal y se incorpora, una vez ratificada por la legislatura, al derecho público interno de cada Estado provincial, aunque con la diversa jerarquía que le otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: Nación y provincias8.

contributiva existentes, sólo podrán aplicar a las actividades desarrolladas dentro de su jurisdicción “tasas retributivas de servicios efectivamente prestados”, en concordancia con la última parte del artículo transcripto. B. Por su parte, el Pacto Fiscal Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento se firmó el 12 de agosto de 1993 entre la Nación y dieciséis provincias, al cual adhirieron con posterioridad el resto de jurisdicciones provinciales. En relación con el ámbito municipal, las provincias se comprometieron a promover la derogación de las tasas municipales que afectasen la transferencia de combustible, gas, energía eléctrica, incluso los que recaen sobre el auto generada, y servicios sanitarios, excepto que se trate de transferencias destinadas al uso doméstico. Además, debían instar a sus municipios a derogar –en forma inmediata- los tributos que gravaran directa o indirectamente, a través de controles, la circulación interjurisdiccional de bienes o el uso para servicios del espacio físico, incluido el aéreo; también las tasas municipales que no constituyeran la retribución de un servicio efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo que derive de su prestación.

8 Fallos 178:9; 321:362; 321:358; 326:2164, entre otros.

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Este Pacto, al igual que la Ley de Coparticipación antes vista, para regir en una provincia determinada debió ser ratificado por su legislatura respectiva; una vez ratificado se incorpora al derecho público interno del Estado provincial; y no podía ser modificado unilateralmente por ninguna de las partes firmantes. Se destaca que en materia de tasas, este Pacto no hace más que reafirmar los presupuestos que legitiman la aplicación de toda tasa, es decir, la efectiva prestación de un servicio y la necesaria adecuación del monto de este tributo al costo de dicho servicio, aspectos que hacen a la naturaleza de este tipo de gabelas. La recepción de estos principios en la citada norma de derecho intrafederal no hace más que reflejar la realidad de la problemática dada por la implementación por parte de los municipios de verdaderos impuestos con ropaje de tasa, lo que requiere una pronta solución que, de común acuerdo, atienda los distintos intereses en juego y los elevados principios de jerarquía constitucional indiscutibles (por ejemplo: el progreso y bienestar de la población en su conjunto, no entorpecimiento del libre comercio, etc.)9. C. Por último, el Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977 es un instrumento de coordinación de las facultades tributarias a nivel horizontal, que ha sido acordado entre los Fiscos provinciales a los fines de evitar la doble o múltiple imposición que se origina en la aplicación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos a contribuyentes que desarrollen actividades interjurisdiccionales. En relación con los municipios el art. 35 del mencionado convenio, dispone que le es aplicable a los que establezcan cualquier tipo de tributos sobre los comercios, industrias o actividades ejercidas en el respectivo ámbito jurisdiccional, y que tome como base de imposición a los ingresos obtenidos por los entes económicos en el desarrollo de su actividad. Por su parte la Comisión Arbitral, órgano encargado de la aplicación y

control del Convenio Multilateral, ratificados luego por la Comisión Plenaria –encargada de resolver las apelaciones a las decisiones dictadas por aquélla-, ha dispuesto la obligatoriedad de las disposiciones del mencionado convenio para los municipios. D. En reiterados pronunciamientos la Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha referido a estas normas y ha afirmado que los pactos fiscales tanto como la ley de coparticipación, comportan por sus alcances y contenido una manifestación positiva del llamado federalismo de concertación tendiente a establecer mediante la participación concurrente del Estado nacional y las provincias, un programa destinado a adoptar una política uniforme que armonice y posibilite el crecimiento de la economía nacional y de reactivación de las economía regionales10. En este sentido, la Corte ha considerado que estas manifestaciones del federalismo de concertación configuran el derecho intrafederal y son parte del derecho local11, dado que reconoce la existencia de una trama de coordinación entre los distintos niveles de gobierno que se proyecta sobre la validez de los tributos. En cuanto al rango de estas normas, ha reiterado que el régimen de coparticipación federal y el Convenio Multilateral en sus respectivas ratificaciones locales por medio de las legislaturas provincialeshacen parte, aunque con diversa jerarquía, del derecho público provincial12. Sobre las tasas municipales en un reciente caso la Corte Suprema ha reafirmado la distinción entre impuestos y tasas en relación con la existencia o no -en sus respectivos presupuestos de hecho- del desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado, indicándose que esta distinción desempeña un rol esencial en la coordinación de potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno, a poco que se advierta que el art. 9, inc. b, de la ley 23.548 excluye a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados de la prohibición de aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos13.

9 Ver, entre otros: ALMADA, Lorena; MATICH, Cecilia, “Las tasas municipales en el ámbito tributario (doctrina y jurisprudencia)”, Buenos Aires, La Ley, 2009. 10 Fallos 178:9; 321:362; 321:358; 326:2164. 11 Fallos 314:862 “Trasportes Automotores Chevallier SA. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa”. 20/08/1991. También en la causa “Hidroeléctrica El Chocón S.A. Fallos 307:613, “Asociación Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA) contra Provincia de Buenos Aires s/acc. Declarativa”, en Fallos 322:1781, etc. 12 C.S.J.N.; in re “Papel Misionero S.A.I.F.C. c/Misiones, Provincia s/Acción declarativa”; 05/05/2009; publicado en el Boletín de La Ley del 12 de junio de 2009, con nota de Rodolfo R. Spisso “Coparticipación tributaria y competencia originaria”; ver también el fallo “Pan American Fueguina S.R.L. c/Tierra del Fuego, Provincia de s/repetición”; del 05/05/2009. 13 “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Laboratorios Raffo S.A. c/ Municipalidad de Córdoba”, 23/06/2009, y se cita el precedente “Mexicana de Aviación S.A. de CV c/Estado Nacional”, 26/08/2008.

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En relación al Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento y las potestades municipales se ha resuelto que el compromiso asumido respecto de las potestades tributarias municipales no implicó una derogación o supresión inmediata, sino una obligación de medios tendiente a instar a las jurisdicciones municipales a derogar las tasas que no se vincularan con una efectiva contraprestación por su parte 14. A modo de conclusión, las normas vistas tienen un objetivo fundamental en todo estado federal: armonizar y compatibilizar el ejercicio del poder tributario de los distintos órdenes de gobierno. En ese contexto los municipios están llamados a acatar los lineamientos que posibiliten el crecimiento de las economías nacionales y regionales. Sin embargo, una mirada crítica arroja que el llamado derecho intrafederal en general, no nació como fruto de la concertación ni de la participación concurrente del Estado nacional y las provincias, ya que fue el primero, el que lo impuso a las segundas, quienes a su vez se obligaron por sus municipios. Para los gobiernos locales estas normas suponen una gran restricción a sus

Las normas vistas tienen un objetivo fundamental en todo estado federal: armonizar y compatibilizar el ejercicio del poder tributario de los distintos órdenes de gobierno. En ese contexto los municipios están llamados a acatar los lineamientos que posibiliten el crecimiento de las economías nacionales y regionales.

potestades tributarias, las que resultan acotadas, principalmente, a la creación de tasas por servicios pero los municipios que lo han aceptando implícita o expresamente al recibir los beneficios de la coparticipación, luego no pueden pretender desligarse de las obligaciones emergentes de dichos regímenes. Se impone un serio replanteo del tema que busque concretar el federalismo de concertación ya sea frente a la aplicación de las normas vigentes como de cara a la futura ley convenio de coparticipación que exige la Constitución, teniendo en cuenta en los dos supuestos, que las autonomías municipales no pueden verse en los hechos desconocidas por las provincias y la Nación.

14 Fallos 326: 2653. “Gas Natural Ban S.A. c/ Municipalidad de Campana s/acc. meramente declarativa”; del 12/08/2003.

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Sin política urbana

no hay urbanismo

no hay urbanismo

Patricio Randle 1

A los mandatarios, los representantes, los funcionarios municipales a veces les parece que sólo hay política a nivel nacional y a lo sumo también a nivel provincial pero, en lo municipal, se supone que la política no va más allá de las elecciones o del funcionamiento de las instituciones o poderes.

Política urbana para la ciudad concreta

Nada más falso. La política, en tanto que saber práctico se define en función de fines. Por eso está tan presente, al menos en potencia, a nivel nacional como municipal. Es más, hoy día hasta las grandes empresas instrumentan conciente o inconcientemente, responsable Si se acepta que a nivel municipal es posible o irresponsablemente, “políticas” bien hacer política (de la buena, de la genuina) entonces es preciso hacer algunas distinciones. tangibles que afectan al común. Si el gobierno comunal tiene su jurisdicción La idea difundida de que lo que deben propia, entonces la política adecuada e hacer las municipalidades es barrer las calles, instrumentable ha de ser aquella que se ocupe recoger la basura, y prestar otros servicios2 de difundir las metas dentro de su propio alimenta el equívoco de que a nivel local espectro de fines posibles. Si examinamos no hay política sino administración3. Esto bien esto último comprenderemos que, contra suele confundir doblemente en tanto y en lo que se suele pensar en los círculos áulicos, cuanto se entiende a la política como cosa de es dentro de la esfera de la ciudad tangible, caudillos, de intrigas, de pujas de influencias. de ladrillo y cemento, que el municipio tiene Si pensáramos que eso es la política no con mayor exclusividad su competencia. Es a estaríamos gastando tiempo escribiendo partir de lo edilicio, del control de volúmenes, este artículo. Insistimos: político es todo de la determinación del uso del terreno, a curso de acción libremente elegido para través de la zonificación, las ordenanzas y un lograr un objetivo de bien común. Política, código urbanístico que el poder municipal en consecuencia, es la suma de saberes y ejerce su responsabilidad sobre la ciudad real decisiones de tipo general que se dirigen a la condicionando el ámbito físico, las funciones consecución del bien común per se. urbanas y sus interacciones.

Control de volúmenes

Salud pública

Educación

ACCIÓN INDIRECTA

MUNICIPALIDAD

ACCIÓN DIRECTA

Zonificación Ordenanzas

Obras públicas

Código urbanístico

1 Arquitecto. Especialista en Urbanismo (CONICET). 2 El ex- Alcalde de New York —famoso por su pintoresca mala fama— dijo una vez que no había una manera republicana y otra democrática de barrer las calles. Tenía razón, por un lado, en que la buena administración no tiene color político, pero sembraba confusión reduciendo tácitamente la gestión municipal a la de una mera administración. 3 La misma expresión “administración local” es culpable del equívoco.

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En todos los demás respectos, salud pública, educación, obras públicas, el municipio es una réplica reducida de los poderes provinciales y nacional. En lo urbanístico ejerce una acción directa y, en buena medida exclusiva, original. Esa exclusividad es la que exige al municipio definiciones. En todo lo demás es poco el margen de libertad que le dejan los poderes superiores; de allí esa confusión entre política y administración, ya que en líneas generales es esta última actividad la que parece prevalecer sobre aquella otra. Y esas definiciones son las que configurarán una política urbana. Se dirá que —mal que nos pese— en la mayoría de los casos hay carencia de política urbana en los municipios. Es lo mismo que decir que se puede ser coherente en el comportamiento personal sin seguir un lineamiento moral y filosófico; a lo que se ha respondido que quienes abominan de la filosofía son los que siguen, implícitamente, las peores escuelas filosóficas. De igual manera muchos municipios bajo las apariencias de una carencia de fines explícitos, de una falta de política urbana, sea por inercia, sea por la ley del menor esfuerzo, sea por influencias ajenas aunque poderosas, siguen en algunos respectos los peores cursos de acción, los que no sólo no solucionan sus problemas sino que los agravan por encerrarlos en un contexto cada vez más negativo. En estos casos, una de las fallas de nuestra práctica institucional suele —con todo— convertirse en un elemento positivo: la discontinuidad de las gestiones que, al menos en estos casos, impide la persistencia en el error. Pero dejando de lado esta excepcional ventaja hay que destacar que esa misma discontinuidad es uno de los males que más agrava la ausencia

PLANEAMIENTO Y URBANISMO

Es a partir de lo edilicio, del control de volúmenes, de la determinación del uso del terreno, a través de la zonificación, las ordenanzas y un código urbanístico que el poder municipal ejerce su responsabilidad sobre la ciudad real condicionando el ámbito físico, las funciones urbanas y sus interacciones. de una política cabal en el nivel municipal igual que en todos los otros. Sin embargo, en esto no cabe ser fatalista. Cuando se define una política urbana con claridad orgánica es casi seguro que, cualquiera que sean los avatares futuros, siempre quede algo. Una pauta de base, una imagen coherente, un programa que concite consenso — no sobre bases ideológicas sino sobre realidades palpables a los vecinos— por mucho que se lo omita, o que se la desnaturalice en sucesivas gestiones, retendrá siempre su carácter de hito orientador y a él se volverá hasta para contradecirlo. Es algo.

La coyuntura y las obras públicas Porque el drama de la gestión municipal corriente es que se desarrolla sin rumbo, acosada por los afanes de cada día, atendiendo sólo a lo coyuntural, mirando los problemas por el ojo de la cerradura del interés inmediato. Y así no hay salida. La única compensación — psicológica pero no válida— de los funcionarios, parece cifrarse en la realización de obras. Obras y más obras, para acallar la voz de la conciencia que les debería decir: ¿No estarás obrando sin ton ni son? ¿Has medido bien las prioridades que deberían justificar una obra antes que otra? ¿Esta nueva obra no se volverá contra tus buenas intenciones a causa de que aislada —fuera de un contexto— son más los problemas que genera que los bienes que produce? ¿No hubiera sido mejor invertir ese dinero en un estudio de base que permita conocer la ciudad tal cual es, metro por metro, habitante por habitante, problema por problema, de modo que todas las obras futuras se inserten operativamente como en un organismo vivo en vez de como prótesis que tarde o temprano pueden producir rechazo? 57


CIVILIDAD

El valor de una gestión constructora — tentación de los intendentes cuando disponen de fondos— radica no en el mérito volumétrico, en la cantidad de obras realizadas, cuanto en la inserción adecuada a un conjunto de realizaciones. Las acciones aisladas sin esa articulación funcional pierden valor; y proporcionalmente son menos valiosas cuanto más numerosas. La obra pública tiene sentido si está ordenada al conjunto. Aislada pierde sentido... aunque pueda ganarse en el terreno demagógico. Esto debe entenderse bien porque si no se lo comprende, entonces se confunde lo que es un medio con lo que es un fin, la técnica con lo que es una meta, la herramienta con lo que es un objetivo. Aquí no hablamos de medios, de técnicas o herramientas sino todo lo contrario. Nos proponemos plantear la cuestión de los fines como premisa inexorable para que la acción —en este caso municipal— se ordene a ellos y no ande a tientas y a locas. Aunque nuestro cometido debe centrarse en el papel del urbanismo en la gestión municipal hemos creído necesario hacer hincapié en la necesidad de una política urbana general para que el trabajo de los urbanistas sea más genuino y duradero. Veamos por qué. Un urbanista no es un político. Tampoco es un técnico en estado puro porque no puede completar su trabajo sin la colaboración, el apoyo y la autoridad del poder público. En estricto sentido, no puede hacer propuestas si no cuenta con los lineamientos generales que encuadran la gestión municipal. Porque si estas faltan, de algún modo va a terminar por sustituirlos a su leal saber y entender. Esto puede ser lo acertado pero no es lo correcto y menos aún lo perdurable. Para que una herramienta (el urbanismo) sea bien utilizada, es menester que el que la requiera (el municipio) tenga un requerimiento preciso. Yo pido un martillo si tengo que colocar un clavo; si pido el martillo sin un requerimiento concreto, la herramienta podrá ser todo lo buena que se quiera pero no sirve. Esto es lo que sucede cuando los

Aunque parezcan demasiado vagas, las primeras opciones deben hacerse sobre cuestiones muy generales. La gran falla de las ordenanzas municipales —y de toda la legislación positiva— suele ser el ‘reglamentarismo’ que obliga a entrar en la trampa de los detalles por carecer de principios orientadores bien claros. Es que cuanto más carecen de un espíritu que vivifica, más se restringen las normas a la letra que mata. municipios encargan un plan regulador y luego duerme en los cajones de las oficinas. O bien, lo que ha ocurrido, es que las metas finales a las que —implícita o explícitamente— se ordena el plan, no concuerdan con las que sustentan las gestiones comunales. No se puede negar que hay urbanistas que consideran que en materia de fines no hay discusión posible, que están sobreentendidos, que no vale la pena volver sobre ellos. Y así obran en consecuencia dando todo por supuesto y generando a la larga un formidable malentendido. Por el otro extremo, hay funcionarios municipales que creen que el urbanismo es una mercadería que se compra y que se vende4 o una técnica comparable a la del tendido de una red de cloacas5 o sencillamente un adminículo que se va a poner a-críticamente al servicio del gobierno de la ciudad. No se entiende que el urbanismo, por los temas que toca y las susceptibilidades

4 Un intendente municipal que no entendía qué es el urbanismo, para aclarar la cuestión ante un profesional que le hablaba de las ventajas de un plan regulador, le dijo: “Mire Ud. ¿porqué no me explica de una buena vez qué me vende y qué le compro?”. Evidentemente existe el malentendido que confunde un plan con una obra pública más, cuando en realidad se trata de una “carta de ruta” para el ordenamiento físico de la ciudad. 5 Como lo demuestra Gabriel DUPUY, Director del Instituto de Urbanismo de la Universidad de París, en su libro “Urbanismo y Técnica”, Buenos Aires, OIKOS, 1984, ni el trazado de una red cloacal es tan puramente técnica que no haya opciones políticas en juego.

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Las opciones más básicas Más adelante veremos concretamente en qué debe basarse una política urbana sin la cual el urbanismo es, como en el ejemplo del martillo, un instrumento que no está plenamente al servicio de las verdaderas necesidades de la ciudad. Una política urbana es un repertorio de opciones de base que deben tomarse en cada una de las instancias que contribuyen al bien común y son del interés general de la población. Desde luego estas opciones implican un cierto compromiso pero también son prueba de un espíritu responsable del que gobierna. No definir una política concreta como la urbana puede dar más espacio para la maniobra “política” en el mal sentido de la palabra. Pero de esto ni siquiera queremos hablar porque si se acepta esa premisa todo lo serio, lo sincero, lo valioso, no tiene sentido. Aunque parezcan demasiado vagas, las primeras opciones deben hacerse sobre cuestiones muy generales. La gran falla de las ordenanzas municipales —y de toda la legislación positiva— suele ser el “reglamentarismo” que obliga a entrar en la trampa de los detalles por carecer de principios orientadores bien claros. Es que cuanto más carecen de un espíritu que vivifica, más se restringen las normas a la letra que mata. Hay ciertos conceptos claves que deben ser esclarecidos antes aun de ponerse a definir una política urbana. Uno de ellos es el de progreso. Porque puede suceder que lo que es progreso para unos no lo sea para otros y sea preciso, cuando menos, aclarar que no se asumirá la creencia vulgar por la cual se consideran progreso per se las altas densidades, las altas cifras de población, los edificios de altura, las autopistas urbanas, los metros cúbicos de hormigón, etc.

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Una política urbana es un repertorio de opciones de base que deben tomarse en cada una de las instancias que contribuyen al bien común y son del interés general de la población. Aunque estas tendencias de la ciudad contemporánea puedan ser admisibles en ciertos y determinados casos, es importante quitarles el aura que les rodea pues, de lo contrario, la política de hecho —si no de derecho— se ordenará a ellas como a ídolos. Igualmente conviene reflexionar acerca del valor que se le debe dar a la naturaleza ya que, si no, se puede caer en posiciones extremas como la de los ecologistas irracionales, o la de quienes revelan no tener ninguna sensibilidad para la vegetación, el sol y el aire puro. Al respecto, entonces, es preciso decidir en qué casos debe sacrificarse algo de lo natural —como sucede con el mismo suelo agrícola cuando se lo urbaniza— y en cuáles debe preservarse como un santuario. Sobre esto conviene tener ideas claras, no sea cosa que se piense en el tema por primera vez frente a una decisión perentoria. Otro tanto habrá que discutir acerca de la escala para la vida urbana. Recapacitar si es deseable poner un tope a la misma para mantenerla dentro de ciertas proporciones de vida comunitaria o, por el contrario, se acepta tender hacia modelos cosmopolitanos sin límite, como si se sostuviese la tesis de que cuanto más grande una ciudad, mejor. Y finalmente, en tren de mencionar sólo temas genéricos, importa mucho conocer la estima que se dará a lo grande, a lo gigantesco, a lo impresionante. Porque, sin una reflexión madura a priori, es posible que se planteen opciones conflictivas frente a propuestas rodeadas de un hálito seductor, para la opinión no preparada, que ocasionará problemas a los funcionarios enfrentados a opciones en que esto está en juego.

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que despierta, necesita estar consustanciado con unas metas generales que si el municipio no tiene definidas estará obligado a hacer más explícitas.


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Política urbana y urbanismo A la vez, nuestra insistencia se basa en que cuando un municipio no tiene definida su política, el urbanista “lo apurará” —pues un plan es siempre una opción de fines— y no saldrá nada bueno de la improvisación. Esto ocurre a menudo cuando se cae en el enamoramiento con los modelos, las vistas aéreas o las maquetas. Si el urbanista vuela con su imaginación le “venderá” al municipio “la ciudad del futuro”, perfectamente ordenada. En contraste con la ciudad real este modelo inducirá a imaginar una ciudad “feliz”. Es la utopía. Es el engaño de creer: 1°) que porque está dibujado se va a concretar algún día, 2°) que porque rezuma armonía formalista, los contenidos serán tan armoniosos como las formas, 3°) que materializando el modelo, todos los problemas de hoy desaparecerán

por arte de magia y, por tanto, no vale la pena perder tiempo en ellos sino emplearse a fondo en la transformación total. Hemos puesto un ejemplo algo exagerado. Felizmente entre los urbanistas quedan pocos utopistas, vendedores de ilusiones. Sin embargo aún el plan más sensato y realista no debe anticiparse a la fijación de ciertos lineamientos políticos de base. En vez de pautas formalistas es preciso ponerse de acuerdo en el establecimiento modelado de una jerarquía de valores, de preferencias, de prioridades, supuesto que, previamente, exista acuerdo acerca de qué es lo intrínsecamente bueno y malo para la ciudad. Si se parte de la duda, si se demoran las opciones, el resultado

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será una política que más que impulsar la acción la detiene generando contradicciones. No faltará quien, al leer esto, piense que son propósitos teóricos y no errará. La discrepancia surgirá si sostiene que se puede ir a la práctica sin ningún pensamiento detrás, mientras que nosotros estamos convencidos de que si no se piensa a su debida hora luego es inútil recapacitar. O sea que cuando se reordena una ciudad no se puede estar improvisando o cambiando diametralmente de parecer según las circunstancias. Es preciso haber madurado una orientación, un curso a seguir, una meta. Tampoco hay que confundir esto con un Plan de Gobierno porque estos nunca son la política a seguir sino un listado de rubros dentro de los que se proyecta hacer determinadas obras; o sea, se trata generalmente de una serie de realizaciones posibles —no siempre probables—. La diferencia entre un plan de esta clase y una verdadera política estriba en que la segunda implica la previsión, no sólo de actos positivos, sino también el impedimento de hechos negativos. Ciertas cosas no deben tener lugar. De donde un gran “hacedor” de obras no es un funcionario municipal completo; hay algo —importante— que le hace falta: la visión de conjunto que supone la suma de las obras positivas y de los comportamientos negativos sobre los cuales hay que tener posiciones tomadas para gobernar.

Ítems de una política urbana El lector, naturalmente, querrá que le brindemos ejemplos concretos o que, al menos, le demos una pauta de cuáles son los ítems principales frente a los que se define una política urbana. Comenzaremos, como se dice, “bien de atrás” y sin pretensiones de hacer un paradigma sino más bien por vía del ejemplo: 1) Crecimiento: Este es un tema capital. No se puede fijar ninguna política si previamente no se establece un criterio de crecimiento (y supuesto que lo acordado no sea mantenerse en un equilibrio demográfico) así como el modo


Porque no sólo son menester buenas estadísticas, estados contables, informes varios, sino que es preciso volcar a planos todos los datos de la realidad urbana que se pueda.

2) Fuentes de trabajo: Después de la población considerada en su aspecto global corresponden definiciones respecto de las fuentes de trabajo que se pueden desear y preveer para una ciudad. La gente vive donde trabaja. Es inútil perderse en consideraciones que no tienen en cuenta este principio. Por el contrario, si se lo toma como uno de los pilares del desarrollo futuro será posible contar con un indicador firme para hacer previsiones.

4) Espacios libres y densidades: En este tema es fundamental fijar criterios. Aunque se acuerde que conviene que la ciudad posea distintas densidades de ocupación, inclusive la densidad cero (espacios libres), es importante optar por ciertas proporciones deseables de unas y otras de acuerdo al carácter que tradicionalmente tenga la planta urbana o del que se le quiere imprimir a las áreas de expansión. Respecto de los espacios libres es preciso también fijar una proporción de modo que, a medida que aumentan las zonas urbanizadas, no se desnaturalice el patrón elegido. Asimismo, corresponde ponerse de acuerdo sobre qué porcentaje de los espacios libres deben ser dedicados a espacios verdes o para recreación. Allí se verá cuánto es el aprecio de los funcionarios por la naturaleza y la ecología.

Hay ciudades a las que se les puede ofrecer la multiplicación de empleos pero en base a la radicación de una gran industria, pongamos por caso, que no resulta deseable. Hay industrias que, por el contrario, son deseables en tanto generan la prosperidad de otras menores en la fabricación de insumos. Todo este tema vasto y complejo merece un análisis en el caso concreto para tomar rumbos de base y no improvisar a cada momento. Además, una estimación de los puestos de trabajo —preferiblemente con su localización aproximada— es un dato fundamental para preveer el desenvolvimiento de una aglomeración urbana. 3) Especialización funcional: Todas las ciudades cumplen un repertorio mínimo de funciones (servicios, industria, institucionales, de seguridad, de transporte) pero algunas de ellas pueden prevalecer en función del rol regional que desempeña cada ciudad. A veces, esta especialización está claramente acusada y es casi irreversible, pero otras puede dar lugar a un cambio de rumbo. Es imprescindible para el buen gobierno de la ciudad el tomar decisiones de fondo a este respecto. Tampoco puede haber un plan urbanístico si tamaña cuestión es dejada al azar, al juego de las circunstancias, sin siquiera haber pensado en el impacto decisivo que puede tener el desarrollo unilateral de una función sobre el destino de la ciudad.

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y ritmo deseado. En cuanto al modo, pudiera considerarse sólo un crecimiento vegetativo o, por el contrario, aumentar la población en base a inmigración; y ésta a su vez proveniente de la región o de otros lugares del país o hasta del extranjero. Todo esto exige definiciones. Sin ellas no hay urbanismo posible, no hay planes, ni plazos previsibles.

5) Transporte: En este tema es necesario definirse entre dos extremos (salvo que consciente, pública y deliberadamente se opte por uno de ellos) a saber: el transporte público casi totalmente colectivo o casi totalmente privado. Verdad es que entre nosotros estos extremos no se dan pero, a veces, se pone más énfasis en uno u otro. Las obras viales suelen privilegiar el automotor y, en consecuencia, favorecen también el automóvil privado. Las inversiones en sistemas mecánicos de transporte colectivo suelen restar fondos a aquellas. Conviene estar en claro en cómo armonizar estos dos medios, de modo que cuando se presenten opciones ya estén analizadas las consecuencias tangibles. De cualquier manera un esquema vial es inexorable. Al respecto habrá que hacer opciones muy básicas con relación a si se debe hacer un esquema estructural primero y ordenar a él el resto de la red o si no conviene atarse a este criterio.

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Los ítems siguientes son variados y numerosos en materia de Equipamiento (en Salud Pública, en Educación y Cultura, etc.) como de servicios (cuáles, y cuáles con preferencia, por ej. ¿más gas o más electricidad? etc.) No entraremos en ellos en honor a la brevedad y ya que estas menciones lo son, como ya dijimos, por vía de ejemplo.

Conclusión Lo importante a retener es que se trata de opciones al máximo nivel teórico, y esto, deliberadamente. ¿Por qué? Pues porque, evidentemente para hacer las opciones definitivas son precisos los datos de la realidad concreta. Sin embargo es necesario este primer nivel general, acaso como un “test”, como un ejercicio, como un primer deslinde del cual surjan los principios teóricos a los que debe ordenarse la praxis. De lo contrario, ésta se impondrá sobre el pensamiento y no podrá haber ni política, ni urbanismo. Sabido es que la virtud principal del político es la prudencia —aunque no entendida en el sentido vulgar que la ha reducido erróneamente a cauteloso, meticuloso, timorato— en el correcto sentido de actuar con sabiduría, es decir, con la sabiduría necesaria para poder aplicar en cada caso particular el saber general. En consecuencia el gobernante prudente necesita hacer este ejercicio de lo general y luego, en posesión de los elementos del caso, aplicar los principios a la realidad concreta. Y para esto también necesita del urbanista. Sólo él podrá completarle, mediante sus métodos de análisis, el conocimiento exhaustivo de la ciudad. Porque no sólo son menester buenas estadísticas, estados contables, informes varios, sino que es preciso volcar a planos todos los datos de la realidad urbana que se pueda. Porque cada uno de ellos tiene un valor diverso según dónde se localice.

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En posesión de todos estos elementos, la autoridad — habida cuenta de una saludable pero orgánica participación vecinal— debe emprender una segunda rueda para determinar con más detalle no ya su política general sino su política urbanística particular. Y sólo una vez definida ésta (con el asesoramiento del urbanista) es posible ponerse a trabajar en el plan de la ciudad. Porque a cada propuesta urbanística, para ser discutida, debe exigírsele como mínimo concordar con los principios de la política decidida. De lo contrario la elaboración de un plan se convierte en un ir y venir interminable, cuando no se suscitan inusitados conflictos. Lo que no es conveniente ni para el gobernante, ni para el político. Por todo lo cual parece aconsejable que en el nivel municipal, antes de requerir un plan regulador, se obre ya en estas dos direcciones preparatorias: 1) Análisis y discusión de los grandes fines o metas que constituyen la base de una política urbana. 2) Recopilación y procesamiento de toda la información escrita y gráfica que permita tener un conocimiento acabado de la realidad urbana. Superadas estas dos etapas es posible entrar en la de las opciones de detalle, en las que el político o gobernante se compromete con el técnico o urbanista. Pero esta fase podrá ser motivo de otro trabajo.


1

Miguel Ángel Vigliocco 2

La preocupación sobre como organizar el territorio y el hábitat humano ha tenido desde siempre diferentes y hasta absurdas propuestas.

Para centrarnos en los casos extremos, dos han sido los modelos más promocionados, a saber: la “Ciudad radiante” de Le Corbusier y “Broadacre City” de F. L. Wrigth. La primera, expresada en la ciudad “progresista” de tres millones de habitantes, que era una cifra altamente provocativa para la época si se tiene en cuenta que su opuesto, el modelo culturalista, preconizaba ciudades centrales de sesenta mil habitantes y otras satélites de no más de cuarenta mil, ponía el énfasis casi exclusivo en la edificación en

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Desarrollo territorial desarrollo y “ciudad difusa” territorial

altura, torres de cuarenta o más pisos que concentraban en su volumen, además de viviendas, los principales equipamientos de una ciudad, unidos a grandes autopistas ya que el modelo suprimía las veredas consideradas rémora de un pasado reaccionario y algo detestable, porque al facilitar la localización de centros de amenidades fomentaba el ocio y la pérdida de tiempo que debía ser dedicado al trabajo industrial en nombre de una eficiencia antinatural3. Este planteo de 1922 no ha pasado a la historia. Hoy día (2011) un profesor emérito

1 El presente documento es una síntesis y un comentario crítico a: PRECEDO LEDO, Andrés, “Nuevas realidades territoriales para el siglo XXI. Desarrollo local, identidad territorial y ciudad difusa”, Madrid, Síntesis, s/f. Su objeto es hacer conocer el libro cuya lectura se recomienda. 2 Arquitecto. Especialista en Urbanismo. 3 LE CORBUSIER, “La ville Raieuse”, Boulogne, Colection de L’ Equipement de la civilization machiniste”, 1934. Se aplicó en Brasilia y en el proyecto de renovación urbana de la “Defense” en Paris.

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CIVILIDAD de la Universidad Nacional de Buenos Aires, cabeza de uno de los estudios más importantes de arquitectura de la Ciudad Autónoma, en una conferencia dada en La Plata, propuso ocupar todas las actuales áreas menos densas de la capital –sus bordes limítrofes con el conurbanocon una continuidad de torres de sesenta pisos de altura, con el objeto de duplicar la población actual, y el argumento de que de esa manera se minimizaría el número de automotores circulando por las calles de la ciudad, a la vez que construir en altura liberaría terreno para su transformación en parques y otros espacios verdes. Sin embargo, la realidad se ha encargado de desmentir ese ideologismo seudo ecológico como se evidencia, por ejemplo con la sistemática disminución de los espacios verdes proyectados originalmente en Catalinas norte y en Puerto Madero, con una manifestación edilicia desbordante, resultado de un mercado inmobiliario voraz e incontrolado. En el otro extremo, la propuesta de F. L. Wrigth, con la adjudicación de un acre (0,4 ha.) por persona, como parcela mínima, señala la desaparición de la ciudad, reemplazada por un seudo ruralismo híbrido e individualista que disuelve los valores positivos de la sociedad urbana4. Intermedia a ambas, la ciudad culturalista, tal como lo expresara el millonario socialista Ebenezer Howard (1898) propugna ciudades pequeñas y medianas con límites demográficos precisos que una vez superados, en lugar de crecer por extensión, darían lugar a la creación de nuevas ciudades independientes, generando una urbanización subsidiaria en regiones urbanas: “Una ciudad jardín no puede extenderse en el espacio. Debe desdoblarse como células vivas, rodeadas de áreas verdes”5. Esta propuesta padeció enormes críticas negativas del seudo progresismo racionalista: “es el camino de los asnos” llegó a decir Le Corbusier6 No obstante esta idea se concretó en algunas ciudades nuevas alrededor de Londres después de la Segunda Guerra Mundial y tuvo su referencia argentina en la otrora excelente Ciudad Evita, hoy día deliberadamente desvirtuada por la ceguera

En plena época de la globalización, deliberadamente provocada y apoyada por las nuevas tecnologías de comunicación, se ha producido un mecanismo de modificación de las relaciones espaciales común tanto a los países desarrollados como a los no desarrollados y que se pone de manifiesto en un red de flujos y relaciones globales, pero limitadas a un grupo pequeño, en el contexto mundial de metrópolis “globales” ideológica iconoclasta, y más modernamente en la Ciudad de La Punta en San Luis. Tuvo también repercusiones importantes a medida de que los cambios tecnológicos viabilizaron sus posibilidades de realización. Mumford en 1945 escribió: “El plan de Howard de canalizar el flujo de población trasladándolo de los centros existentes a nuevos centros, su plan de descentralizar la industria y establecer tanto la ciudad como la industria dentro de un molde rural con todo el planeamiento a escala humana, es tecnológicamente más viable hoy que hace cuarenta años”7. Más de setenta años después, estas ideas mantienen su vigencia y su capacidad de motivar iniciativas. En plena época de la globalización, deliberadamente provocada y apoyada por las nuevas tecnologías de comunicación, se ha producido un mecanismo de modificación de las relaciones espaciales común tanto a los países desarrollados como a los no desarrollados y que se pone de manifiesto en un red de flujos y relaciones globales, pero limitadas a un grupo

4 WRIGTH, Frank Lloyd, “The Disappering City”, Nueva York, 1932. 5 HOWARD, Ebenezer, “Garden Cities of Tomorrow”, Londres, Faber and Faber, 1945. 6 LE CORBUSIER, “Urbanisme”, Paris, G. Grès, 1924. 7 MUMFORD, Lewis: “The culture of cities” Nueva York, Harcourt Brace and Co., 1938.

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Sin embargo, en ese “resto” se mantiene aún, aunque muchas veces deprimido, un espacio local en el cual se manifiesta la unidad de vida cívico-doméstica, se mantiene la densidad cultural que no es polémica sino riqueza de vida. Como dice Castells: “Este espacio local es la escala desde donde la reafirmación de la identidad territorial, personal y colectiva de la diversidad cultural puede –y debecompensar los problemas de la globalización asociados al aumento de las desigualdades, a un proceso antihistórico y centicultural respecto a las culturas heredadas y frente a la homogeneización de la cultura y del estilo de vida, la globalización resalta las cualidades locales, la diferenciación territorial”8. Basado en estos antecedentes y otros también importantes, que son citados por el autor, el trabajo que comentamos fundamenta su teoría de la “Ciudad regional difusa” que esencialmente consiste en oponer al crecimiento por conurbación de las grandes áreas metropolitanas, una red de ciudades regionales según la cual los espacios territoriales se articulan mediante un conjunto jerarquizado de centros urbanos de distinto tamaño, tanto funcionalmente como espacialmente diferenciados, los que a través de un sistema de modernas comunicaciones, conforman una red urbana que “organiza todo el espacio, la totalidad, del sistema de asentamientos en una unidad regional integrada”9. De hecho, en un mundo concentrado y centralizado, es la aplicación sistemática y planeada de un geografía voluntaria que recrea la forma natural de relación urbanorural, hoy desquiciada, y tal y como fue planteada en la teoría de los “Lugares centrales” de Walter Christaller, en sus estudios de la región de Baviera10.

“(...) Los espacios rurales fueron cada vez más relegados a la condición de territorios marginales al servicio de la economía y la población urbanas.”

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pequeño, en el contexto mundial de metrópolis “globales” de donde parten las directivas mundiales y hacia donde convergen los flujos de capitales de las riquezas generadas en el resto del mundo, junto a los movimientos de información estratégica, incrementando de este modo su predominio a expensas del resto.

Como señala Precedo Ledo: “Los años ’70 aportaron a la teoría del crecimiento la teoría neoclásica y el darwinismo social. De este modo surgió un modelo de concepción del crecimiento metropolitano como el sistema más eficiente para el desarrollo regional ya que, aunque en la primera fase del proceso de concentración vaciase el territorio periférico –el espacio ruraluna vez alcanzado cierto umbral crítico, una segunda fase pondría en marcha un proceso que difundiría crecimiento, innovación y desarrollo a todo el espacio, que así quedaría inserto en el proceso general de urbanización….La teoría parecía bien formulada pero pronto asomaron sus debilidades, de modo que la polarización fue continua y al no producirse el proceso de difusión, los desequilibrios se acentuaron… después el modelo de planificación estratégica llevó a la teoría y práctica urbanas los principios de competitividad y eficiencia empresarial, dando lugar a la concepción de un espacio urbano centrado en las áreas metropolitanas y en los procesos de competencia entre ciudades, más adelante sustituidos por las alianzas estratégicas, con modelos de gestión inspirados en las técnicas de mercado. Sin entrar ahora en las utilidades que la planificación estratégica como metodología aportó, lo cierto es que la teoría urbana, al centrarse en el sistema de ciudades, se ha alejado, cada vez más, del territorio real, moviéndose en una teoría espacial abstracta y desarraigada de las culturas territoriales locales. Los espacios rurales fueron cada vez más relegados a la condición de territorios marginales al servicio de la economía y la población urbanas”11. Como oposición a este panorama vuelve a reconsiderarse ahora, como lo hiciera Mumford, y potenciada por las nuevas tecnologías, la teoría de la ciudad regional y la ciudad jardín

8 CASTELLS, Manuel, “La era de la información”, Madrid, Alianza, 1996. 9 PRECEDO LEDO, Andrés, op. cit. en 1. 10 CHRISTALLER, Walter, “Die Zentralen Orte en Süddeutchland”, Jana, 1935. Una explicación de la teoría en el libro de mi autoría: “Ciudad y región en el análisis territorial”, Buenos Aires, Espacios Cepa, 1969. 11 PRECEDO LEDO, Andrés, op. cit. en 1.

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Se trata, como dice el autor de un área regional constituida sobre una red urbana existente, formada por un centro mediano (tales como Tandil, Azul, Necochea; Olavarría, San Nicolás, Pergamino, Junín, 9 de Julio y similares) y un número variable de pequeñas ciudades o pueblos que constituirán, a su vez, los núcleos de comunidades territoriales y funcionales, como centros equilibradores a fin de constituir tramas urbanas regionales. de Howard, lo que el autor que comentamos llama “un sistema de ciudades policéntricas de urbanización difusa y un hábitat rural en el que una enraizada cultura local refuerza su identidad territorial”12. Modelo que en si mismo no es nuevo como ya se ha referido al mencionar las citas del mismo Howard y de Mumford. Al respecto, es de justicia agregar a estos antecedentes que Gastón Bardet en los años ’40 del siglo anterior ya había propuesto una idea semejante partiendo de sus estudios de los “escalones comunitarios” dentro de las grandes aglomeraciones, a partir de lo que denominara “escala doméstica” hasta arribar, por agregación subsidiaria, a una progresiva urbanización regional concebida según su expresión, como “una federación de comunidades de distinto tamaño”13. El equipo de planeamiento que dirigí en la Secretaría de Planeamiento y Desarrollo de la provincia de Buenos Aires, propuso, basado en esta propuesta, adaptada al tiempo y a la realidad espacial bonaerense, la partición del territorio

en dos tipos de áreas: una mayor con centro en las ciudades de nivel regional del interior provincial en las cuales desde el gobierno central hacia abajo producía, por aplicación del principio de subsidiariedad, el reconocimiento de la capacidad de esos centros urbanos para cumplir funciones regionales y la consiguiente devolución de roles absorbidos por el creciente centralismo. El Estado provincial retenía para si las políticas y funciones indelegables e inherentes a su cometido. Como contraparte, una serie de zonas menores completaba la propuesta en una acción convergente con la anterior, pero desde abajo hacia arriba. Se trataba de la generación espontánea de comarcas constituidas mediante el mecanismo de la libre asociación federativa intercomunal, generando espacios donde la solidaridad territorial alcanzaba a los centros medianos y pequeños y a la vez se potenciara por asociación sus posibilidades de crecimiento mediante la difusión de los efectos benévolos de la urbanización14. Estos hechos en modo alguno empequeñecen la propuesta del autor que comentamos, sino que al contrario, la ennoblecen al hacerla partícipe de una corriente histórica del pensamiento territorial que aún alimentada por diferentes orientaciones de pensamiento, coinciden en un respeto del orden natural, aplicado en este caso al territorio y al desarrollo regional equitativo. Seguidamente resumimos los componentes territoriales principales del modelo analizado. Se trata, como dice el autor de un área regional constituida sobre una red urbana existente, formada por un centro mediano (tales como Tandil, Azul, Necochea; Olavarría, San Nicolás, Pergamino, Junín, 9 de Julio y similares) y un número variable de pequeñas ciudades o pueblos que constituirán, a su vez, los núcleos de comunidades territoriales y funcionales, como centros equilibradores a fin de constituir tramas urbanas regionales. Asimismo, el modelo resulta aplicable tanto a regiones rurales en vía de desarrollo (deprimidas, sin eufemismos) como a núcleos metropolitanos.

12 Idem. 13 BARDET, Gastón, “Les echelons communautaires”, Informe presentado y publicado en el nº 8 de la Revista “Economie et Humanisme”, cuaderno colectivo, después recogido en “Pierre sur Pierre”, Paris, Editions L.C.B., 1945. El mismo Mumford, posicionado en un campo ideológico distinto a Bardet, lo cual hace más valiosa su apreciación, destaca a estas propuestas como “estudios sensatos, vivaces y humanitarios sobre urbanismo”. Cfr., MUMFORD, Lewis, “La ciudad en la Historia”, Madrid, Infinito, 1999. 14 Secretaría de Planeamiento y Desarrollo de la provincia de Buenos Aires, “Caracterización y desarrollo regional bonaerense”, SPD 41-VIII/78, La Plata, 1978.

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La ciudad regional: está conformada por el conjunto de las anteriores y son cabecera de áreas territoriales de descentralización política y administrativa de escalas superiores.

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la vez comprensivo no sólo de lo económico sino fundamentalmente de lo territorial y lo demográfico.

Se completa el diseño territorial con la estructuración de una red de canales de comunicación de distintos niveles acordes a cada categoría de comunidad contribuyendo al funcionamiento integrado y armónico del sistema y sin los cuales la dispersión e integración de los elementos componentes y enunciados sería imposible. En este último caso, genera un proceso de descentralización y desconcentración, capaz de sostener un desarrollo territorial más equilibrado, devolviendo a las pequeñas o medianas ciudades absorbidas por el proceso de concentración, un nuevo dinamismo y una identidad propia dentro de la masa urbana. En estos supuestos, los elemento estructurantes de la ciudad difusa, como los describe el autor, conforman una organización territorial de diversos centros, formada por cuatro unidades jerárquicamente asociadas que al vincularse entre sí confieren al territorio su articulación y dinamismo. De menor a mayor esas unidades son:

Asimismo se agregan una serie de usos del suelo específicos, como centros universitarios, áreas de recreación, zonas turísticas y deportivas, centros comerciales complementarios, áreas de trabajo, etc. Aunque a escala reducida y aún en una etapa de construcción un ejemplo de este tipo de hábitat puede verse en la ciudad de La Punta en San Luis (una pequeña ciudad-región) cuya planta se acompaña.

Unidades locales: son equivalentes por su dimensión demográfica a barrios de una ciudad, lo que Bardet llamó “escala parroquial”. Conforma a los municipios como organización primaria del territorio que están a su vez formados por aldeas urbanas o unidades vecinales. Comunidades territoriales: son espacios formados por agrupación de las unidades anteriores conformando áreas supra municipales dotadas de una identidad territorial propia y diferenciada basada en la geografía o la historia, enraizada a una cultura local. Su centro es una ciudad preexistente o de nueva creación y su principal función es constituir el sitio estratégico para la coordinación, la cooperación, el desarrollo local y la cohesión social. Constituye el ámbito propio del planeamiento estratégico que, de esta manera, se sustrae de centralismo y la concentración metropolitanas, haciéndolo a

Termina el autor destacando: “Son estas en definitiva, algunas ideas entresacadas tanto de la experiencia como de la imaginación, pero más que la propuesta concreta en si misma lo que interesa recalcar es que la nueva tecnología comunicacional es la que hace posible pensar en un nuevo modelo de ciudad, en una Ciudad Regional Difusa, como un espacio abierto para

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maximizar su accesibilidad, como un espacio participativo para maximizar la cooperación, la coordinación y la implicación”15. Se trata, en síntesis, de incorporar las ventajas de la urbanización minimizando las desventajas que su exageración provoca y que sufrimos los habitantes metropolitanos, es decir, preservando y potenciando la calidad territorial y los valores y propios de cada comunidad, enraizados en la historia y en la vida en común, puestos en peligro por las tensiones socioeconómicas de un mundo global, cada vez más concentrado y centralizado con su secuela de subdesarrollo y dependencia. Este modelo de organización territorial mediante una red jerárquica de ciudades, fue aprobado por la Conferencia Permanente de los Poderes Regionales de la Comunidad Europea, a través de la Resolución nº 257 del año 1994, como modelo alternativo y corrector de las consecuencias negativas de la aplicación de planes estratégicos a las ciudades los que, como señala uno de sus principales difundidores: “la mayor parte de los planes estratégicos elaborados hasta la fecha (se refiere al año 1997) han puesto un énfasis, quizás excesivo, en los aspectos de competitividad económica”16. Al privilegiar la competencia entre ciudades, con mínima referencia a la ciudad como espacio de convivencia cívicodoméstico, con seres humanos unidos en familias y reunidos en una amplia y variada gama de cuerpos intermedios y dejando de lado “que la ciudad fue tan importante en la historia por sus aportes a la cultura como por su eficiencia en el sistema productivo, que el modelo económico neo-liberal olvidó que tras el “éxito” de determinados sectores sociales –y también espaciales- quedan inmensas mayorías afectadas por un proceso creciente de las desigualdades, lo cual se manifiesta con especial fuerza y tangibilidad en la ciudad. y en el espacio urbano”17.

El autor de la propuesta espacial que hemos comentado es un importante catedrático del primer mundo por lo cual debe enfrentar, desde una actitud crítica, a una cultura compleja y encuadrada en el dominio central del “pensamiento único”. Es por eso que consciente de las dificultades que su modelo presenta en ese contexto, diga, humildemente –y creo yo, con un dejo de ironía- que su modelo constituye “una utopía que sólo aspira a ser sugerente”18. Su comentador, entretanto, humilde profesor del mundo subdesarrollado puede expresarse en otros términos, tal vez más crudos, pero exactos: no se trata de una utopía, como la experiencia gallega de su aplicación lo ha puesto de manifiesto19, sino más bien un proyecto –o modelo como lo llama su autor“políticamente incorrecto” para el gran capital financiero y la especulación, en modo alguno filosófica, sino inmobiliaria, cuyo interés es meramente crematístico sin considerar las consecuencias sociales y culturales de sus acciones. Como señalé el comienzo, el libro comentado debería ser tema de análisis y reflexión para estudiantes, profesionales, políticos y en general, interesados en el desarrollo regional y el planeamiento territorial.

15 PRECEDO LEDO, Andrés, op. cit en 1. 16 FERNÁNDEZ GÜELL, José Miguel, “Planificación estratégica de ciudades”, Barcelona, G. Gilí, 1997. 17 PRECEDO LEDO, Andrés, “Ciudad y desarrollo urbano”, Madrid, Síntesis, 1998. 18 PRECEDO LEDO, Andrés, op. cit. en 1. 19 El modelo fue aplicado en Galicia en acuerdo de la “Xunta de Galicia” en el año 1991 con el nombre de “Plan Comarcal de Galicia”. Esta comunidad española es poseedora de una importante población rural habitando en aldeas, pueblos y pequeñas ciudades que conservan una rica raigambre tradicional en su relación cívico-doméstica de vida y es una política de Estado consciente el mantenimiento de la misma, más allá de los vaivenes partidocráticos que se suceden en la conducción gubernamental, a la vez que aportar a sus habitantes los adelantos positivos de la vida urbana, sin mella de esa entrañable y rica cultura tradicional.

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de las urbanizaciones cerradas: problemas vinculados a la circulación pública y la accesibilidad vial

urbanizaciones cerradas

planeamiento y URBANISMO

La región metropolitana y la opción Elba Rodríguez 1 y Raquel Perahia 2

El Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) tiene una superficie estimada de 3.880 Km2 formada por la Ciudad de Buenos Aires (CABA) y 24 partidos de la provincia de Buenos Aires. Un conjunto de hechos sociopolíticos y económicos ha ampliado su área de influencia transformándose en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) integrada ahora por CABA y 40 partidos, con una superficie estimada de 13.900 Km2. que casi triplica la anterior.

La conurbación del AMBA, que había crecido como mancha de aceite con continuidad física alrededor de la red ferroviaria y los recorridos del transporte público de colectivos, hoy crece con nuevas urbanizaciones privadas como archipiélagos, vinculados funcionalmente por redes de autopistas y flujos de automotores privados.

1 Arquitecta. Planificadora Urbano Regional. 2 Arquitecta. Planificadora Urbano Regional.

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CIVILIDAD Si bien a principios del siglo pasado ya existían algunos countries o clubes de campo (ej. Tortuguitas, Highland Park, etc.); en una segunda etapa, este tipo de emprendimiento cobró mayor impulso con la sanción de la Ley 8912/77 de la provincia de Buenos Aires, que reglamentó detalladamente las características que debían tener estas realizaciones. En efecto, en su artículo 64º se establece, entre otros puntos, que estos clubes de campo debían: “(…) a. estar localizados en área no urbana; b. que una parte de la misma esté equipada con actividades deportivas, sociales o culturales, en contacto con la naturaleza; c. la parte restante se encuentre acondicionada para la construcción de viviendas de uso transitorio (…)” Actualmente, la configuración territorial metropolitana ya descripta, es producto del notable incremento de la construcción que comienza a partir de la década del ‘90 con un fuerte crecimiento de estas urbanizaciones cerradas: clubes de campo, ciudades pueblo, barrios cerrados, chacras, marinas, etc. Ello genera una profunda crisis asociada a la modificación progresiva del sistema natural comprometido por la expansión descontrolada de las áreas urbanizadas que avanzó inclusive sobre las áreas inundables. Aun cuando las condiciones económicas se han modificado, en estas últimas dos décadas la expansión suburbana continúa debido a que la misma se vincula con los problemas metropolitanos tales como la pobreza, la contaminación, la inequidad en el acceso a bienes y servicios, la congestión del tránsito, la contaminación auditiva, la inseguridad, la violencia y  la marginalidad. Estos factores, entre otros, impulsaron los desplazamientos hacia los suburbios de los sectores socioeconómicos medios y medio altos de la población en busca de seguridad, una mejor calidad de vida y una relación más armónica con el medio ambiente. Estos crecimientos, asociados especialmente al transporte vial de alta velocidad y al creciente parque automotriz adoptaron formas cerradas, que difieren de las tradicionales, agudizando el fenómeno de fragmentación física, cultural, ambiental y social incrementado por la falta de una planificación urbano territorial adecuada y por la presión ejercida por agentes del mercado inmobiliario cuyas reglas son similares a las de otros períodos de crecimiento metropolitano: maximizar las 70

Aun cuando las condiciones económicas se han modificado, en estas últimas dos décadas la expansión suburbana continúa

ganancias aunque esto implique minimizar la gestión y regulación del sector público. Para los municipios estas formas del hábitat presentaron la ventaja de incorporar al partido una población económicamente próspera y que solucionaba sus propios problemas de infraestructura, sin intervención del Estado. La ausencia de estrategias concertadas de crecimiento suburbano favoreció el avance de propuestas inmobiliarias de alta rentabilidad que produjeron fuertes impactos en el suelo, la infraestructura y el ordenamiento territorial. La escasa influencia de las normas urbanísticas y la decisión de atraer las inversiones inmobiliarias y con ellas el supuesto progreso y crecimiento de empleos para la jurisdicción municipal, permitió el avance de propuestas inmobiliarias de alta rentabilidad que incidieron a través de su gestión en el desarrollo suburbano. A esto se suman la ausencia de políticas de control urbano, los permanentes cambios en los códigos de planeamiento y los permisos especiales, que se manejaron bajo la figura de la excepción. En este proceso de crecimiento suburbano confluyen distintos agentes urbanos, actores de diversos orígenes que actúan según una diversidad de intereses y diferentes lógicas, en particular los privados comparten el objetivo común de producir beneficios económicos. El mercado inmobiliario privilegia sus inversiones en áreas de buena accesibilidad vial, accesibilidad impulsada desde el Estado por la adjudicación de autopistas por peaje de acceso a la Ciudad de Buenos Aires. Este sistema de desplazamiento, ayudado por el uso creciente del automóvil particular como


modo de movilidad individual y vinculado a nuevas formas residenciales exclusivas, produce fuertes modificaciones en la configuración territorial. Estas nuevas formas de urbanización ya mencionadas surgen como una opción frente a estos problemas, ante el deterioro de la ciudad, pues ofrecen infraestructura completa, seguridad, tranquilidad, estatus, con una administración de los recursos más controlable, con canales visibles de participación. Este crecimiento suburbano plantea una temática compleja, con diversidad de aspectos: ambientales, sociales, económicos, legales, de gobernabilidad y otros. Un aspecto es el vinculado con la escasa integración de estas urbanizaciones al desarrollo local, su falta de subordinación a las propuestas territoriales del municipio que, preciso es reconocerlo, muchas veces se manifiesta de manera tibia o casi nula, lo que produce en consecuencia una desarticulación de la trama urbana existente respecto de las expansiones. Sabemos que la configuración del espacio urbano es una de las cualidades del hábitat que incide, favorablemente o no, en las comunicaciones sociales. Si bien las nuevas tecnologías facilitan las relaciones a través de mecanismos inalámbricos o satelitales, no favorecen en cambio, el contacto y la cercanía física entre las personas, lo que de alguna manera deshumaniza esas relaciones.

planeamiento y URBANISMO

Este crecimiento suburbano plantea una temática compleja, con diversidad de aspectos: ambientales, sociales, económicos, legales, de gobernabilidad y otros. Un aspecto es el vinculado con la escasa integración de estas urbanizaciones al desarrollo local, su falta de subordinación a las propuestas territoriales del municipio que, preciso es reconocerlo, muchas veces se manifiesta de manera tibia o casi nula, lo que produce en consecuencia una desarticulación de la trama urbana existente respecto de las expansiones. “La fragmentación (de las ciudades) no es nueva. La diferencia ahora es que se han formado especies de islas, compartimentos estancos de grupos sociales o raciales que no quieren saber lo que sucede en otras partes de la ciudad. Y con esto no sólo se pierden los lazos entre los habitantes sino además la posibilidad de que la ciudad sea un punto de integración y de reunión de gente y de clases”3. Sería necesario –y muy conveniente- abordar estos temas a través de un enfoque interdisciplinario que considere los impactos de estas nuevas formas de urbanización. Otro aspecto importante es el relativo a la escasa integración de las nuevas urbanizaciones con el sistema vial de circulación pública. Al respecto, y con relación a este sistema vial y su incidencia de carácter estructural en la organización y configuración espacial del territorio se plantea la siguiente situación:

La circulación pública: problemas vinculados con el sistema vial La expansión de la infraestructura vial por rutas y/o autopistas urbanas construidas por concesión de obra pública, configura en territorio municipal4 un sistema vial

3 David Harvey, Dr. en Geografía de la Universidad John Hopkins, EE.UU. en un reportaje al diario Página 12, en su visita a Buenos Aires para participar en el Sexto Encuentro Latinoamericano de Geógrafos. 4 Especialmente en provincia de Buenos Aires, donde existe el “municipio-partido”: territorio con una cabecera y varias localidades, sobre tierras rurales sin definición.

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suprapartido. Su objetivo es la comunicación macroestructural; busca generar óptimas condiciones de vinculación de las localidades más importantes con el aglomerado metropolitano y el país pero con poca conexión a nivel intrapartido, que no llega a conformar una verdadera red de centros. En estos casos las vinculaciones entre la cabecera y los centros menores quedan truncas o mal articuladas, con los consiguientes perjuicios para la población en general; especialmente en lo que se refiere a su conexión con los centros de salud (hipótesis de máxima) educativos, de compras y trabajo, etc. (hipótesis de mínima). Esta situación no siempre ha sido entendida y atendida a tiempo por los municipios que planifican y ejecutan la trama vial secundaria en conjunto con las nuevas urbanizaciones. Por su parte, el modelo de barrio privado/ cerrado sustenta su accesibilidad en el automóvil, casi como único medio de transporte a través del cual se llega a él. Al ser el automóvil el soporte del barrio cerrado hace que el sistema de autopistas y rutas rápidas sea el esqueleto troncal común a todo el sistema de accesibilidad de esos barrios y conforme una estructura territorial con buena accesibilidad hacia y desde la autopista. Esta trama debería extenderse y comunicar adecuadamente todos los sectores urbanos con un sistema vial continuo, jerarquizado y racional. El modelo de ocupación de “enclave” o “parche” que consiste en el desarrollo urbano de un sector particular del territorio comunicado de la manera más rápida y directa con alguna de las grandes rutas, fragmenta cada vez más la trama circulatoria. Las calles surgen como intentos independientes y aislados que permiten comunicar pequeñas porciones del territorio, cada una preocupada por su particular problema de conexión pero sin una visión totalizadora. La conexión entre las diversas localidades del partido es dificultosa, debiéndose dar enormes rodeos para ir de un centro a otro cercano de 72

Por su parte, el modelo de barrio privado/cerrado sustenta su accesibilidad en el automóvil, casi como único medio de transporte a través del cual se llega a él. Al ser el automóvil el soporte del barrio cerrado hace que el sistema de autopistas y rutas rápidas sea el esqueleto troncal común a todo el sistema de accesibilidad de esos barrios y conforme una estructura territorial con buena accesibilidad hacia y desde la autopista. modo tal que recorrer el territorio suburbano por alguna otra vía que no sean las rutas, resulta prácticamente imposible. Esta única opción recarga las rutas principales, que son sobreutilizadas por tránsito que recurre a ellas por no existir otras opciones de distribución dentro de la red secundaria. También el transporte público ve restringidas las posibilidades de cobertura del servicio, y aumentados los costos, por las características del sistema circulatorio que no conforma una red sino que configura un peine; un eje de ingreso-egreso al sector urbanizado desde el eje vial regional. Ante esta situación, cabe preguntarse si no es aconsejable que tanto el municipio como la provincia planteen una estructura vial primaria que asegure una comunicación permanente entre centros poblados, incluidas las urbanizaciones cerradas, con posibilidades de extensión del transporte público de pasajeros (ómnibus y trenes) ya que estos medios permiten mayor grado de libertad de desplazamiento a los sectores de menores recursos de la sociedad, al mismo tiempo que


En general, el sistema vial está incorporado a la propuesta urbano territorial. Sin embargo, en algunos casos ha sido necesario elaborar normativas viales analizando la viabilidad de su materialización por sectores y/o áreas de programación y ejecución a fin de promover su efectiva consolidación en el partido.

planeamiento y URBANISMO

reducen los problemas derivados de la contaminación ambiental, el alto consumo de energía y de recursos no renovables.

PARTIDO DE TIGRE

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CIVILIDAD

Esta normativa (por Ordenanzas Municipales) deberían incluir los siguientes elementos:

I - Fundamentacion propuesta Algunos aspectos fundamentación:

a

considerar

en

esta

a) La importancia del sistema vial como una condicionante central del desarrollo urbano del partido y de su evolución futura. b) La importancia de la vinculación a nivel interno del partido a fin de facilitar la accesibilidad, la reducción de los tiempos de viaje, la reducción de accidentes viales, el ahorro energético, y evitar la congestión de arterias regionales, etc. c) Los requerimientos que surgen del cambio de actividades rurales o semirurales que no requieren de un sistema vial jerarquizado y continuo, a un área urbanizada -sea pública y/o privadaimpulsando este crecimiento con una visión integradora, a aplicarse en conjunto con las normas de subdivisión de la tierra. d) La posibilidad de pensar en un esquema vial integrado, un estudio detallado y su realización en diferentes etapas de ejecución.

II - Esquema integral propuesto Proponer un Esquema Integral para la estructura vial del partido fijando los criterios de su estructuración: 74

a) Un Esquema de la estructura vial propuesta para todo el partido y las vinculaciones con su entorno inmediato, cuyos planos detallados deberán formar parte de un anexo de la Ordenanza. b) Ese Esquema deberá responder a un criterio de red con precintos definidos por vías principales que encierran calles residenciales de distribución. Esas vías principales son las que vinculan las distintas localidades del partido entre sí además de las vinculaciones con el exterior. c) El Esquema define a priori: la jerarquización de las vías, anchos promedio de calles y avenidas, intersecciones con rutas nacionales y provinciales que deben resolverse con participación de los organismos respectivos de Vialidad. d) Por el carácter y el desarrollo en el tiempo de los proyectos a emprender, el trazado y perfiles definitivos surgirán de un estudio detallado que deberá incorporar al trazado final, aquellos aspectos ligados a las características de borde: uso y ocupación del suelo, ingresos y egresos de los sectores con gran afluencia de público, estacionamiento, características de las aceras, forestación, iluminación, etc. e) Se acompañará esta propuesta con la información gráfica referida a las características del diseño y la síntesis de la distribución del sistema vial en el territorio. Finalmente, debemos señalar que estos conceptos son orientadores y no excluyentes. En cada caso se deberá realizar la propuesta del sistema circulatorio más conveniente e integrada al Plan de Desarrollo Urbano y/o Estratégico Municipal.


y cultura

Olga Fernández Latour de Botas 1

Las Ciencias del Hombre no han tenido buena prensa, inicialmente, en cuanto a los objetivos de sus vertientes aplicadas. Hablar de Antropología Aplicada2, a mediados del siglo XX, tanto en Europa como en América y otras partes del mundo, evocaba con frecuencia actitudes colonialistas de siglos anteriores relativas al cambio cultural dirigido. Hasta se prestaba para introducir, en el ceñudo campo de la investigación, anécdotas risueñas como las referidas, por ejemplo, a antropólogos que, creyendo que era una muestra de ignorancia el no colocar chimeneas en las cabañas de ciertos pueblos africanos cuyos habitantes experimentaban algunas molestias en los ojos a causa del humo, se apresuraron a implantarlas como obsequio de los beneficios de la civilización. El resultado fue que las termitas, antes rechazadas por el humo, devoraron en poco tiempo la paja con que estaban construidas las tradicionales viviendas.

Pese a estos y otros tropiezos, la necesidad espiritual del antropólogo en el sentido de devolver a las comunidades con las que trabaja algo de lo mucho que éstas le transmiten, ha llevado a nobles realizaciones y, en la Argentina, el insigne folklorista doctor Augusto Raúl Cortazar, en su libro póstumo titulado “Ciencia folklórica aplicada”3 deja lineamientos claros y múltiples para la acción tendiente a alentar programas de Folklore Aplicado, como ciencia teórica de la práctica en programas de salud, de trabajo, de vivienda, de artesanías, de educación, entre otros. Por nuestra parte, el Programa que tenemos en marcha desde 1978 bajo el título de “Atlas

POLITICAS PARA LA FAMILIA

F ederalismo y cultura tradicional federalismo

de la cultura tradicional argentina” (ACTA) incluye un subprograma “Atlas histórico de la cultura tradicional argentina” (AHCTA) y otro, titulado “Atlas de la cultura tradicional argentina para la escuela” (ACTAE)4, propuesta de Folklore Aplicado, como ciencia antropológica coadyuvante al mejoramiento pedagógico, que ha sido el primero en su género en nuestro país. Quien esto escribe y sus dos distinguidos equipos de investigadores, bibliotecarios y cartógrafos5, hemos trabajado sobre la regionalización del territorio argentino a partir de un ingente banco de datos culturales y, siguiendo lineamientos influidos por los trabajos de Clark Wissler sobre área cultural y área cronológica4, hemos llegado a una regionalización sostenida rigurosamente por los bienes patrimoniales realmente emergentes de la cultura tradicional de las distintas áreas de nuestro país6. No obstante los halagüeños resultados obtenidos por esta obra en permanente actualización -apoyo de la UNESCO, premio del Fondo Nacional de las Artes ediciones realizadas pro el Ministerio de Educación y por el Honorable Senado de la Nación-, la realidad nacional de nuestros días nos obliga a intentar otros avances en el sentido de apoyar los desarrollos de un país donde el federalismo surja como respuesta émica7, nacida de cada comunidad, aunada en sus principios fundamentales en el contexto de cada área y vinculada incluso con las características de la región en el sentido más amplio, en que los límites nacionales son marcas de soberanía política pero no barreras que impidan la integración cultural de sus pueblos.

1 Doctora en Letras. Profesora de la UCA. Miembro de número de la Academia Nacional de la Historia y de la Academia Argentina de Letras. 2 Véanse, entre otras obras: FOSTER, George M., “Antropología aplicada”, México, Fondo de Cultura Económica, 1974 (1ª ed. en inglés: 1969); BASTIDE, Roger, “Antropología aplicada”, Buenos Aires, Amorrortu, 1971. 3 CORTAZAR, Augusto Raúl, “Ciencia folklórica aplicada. Reseña teórica y experiencia argentina”, Buenos Aires, Fondo Nacional de las Artes, 1976. 4 Ediciones del ACTAE: 1986 (ed. Ministerio de Educación); 1988 y 1994 (ed. Honorable Senado de la Nación). 5 Alicia Quereilhac de Kussrow, Teresa Beatriz Barreto, Graciela Campins, Rita Castro, Matilde Quereilhac y Pablo Maestrojuan (AHCTA, 1984): Alicia Quereilhac de Kussrow, Marta S.C. Ruiz, Susana Coluccio y Luis Paniagua (ACTAE, 1986; 1988; 1994). 6 A.L. Kroeber entiende que el área de cultura tiene por centro “un locus de superior productividad”. Véase: KROEBER, A. L., The Culture. Area and Age-Area. Concepts of Clark Wissler en: “Methods in Social Science”, Chicago, University of Chicago Press, 1931, cit. en: BEALS, Ralph L.; HOIJER, Harry, “Introducción a la Antropología”, Madrid, Aguilar, 1968 (1ª ed. En inglés, 1958). 7 Las áreas de cultura folklórica del territorio argentino resultantes son las del Noroeste, del Nordeste, de Cuyo, de la Pampa y de la Patagonia, con subáreas características y con fluctuantes espacios que hemos denominado “áreas de hibridación”. La ciudad autónoma de Buenos Aires, como tal, no constituye un área de cultura folklórica. Geográficamente, se encuentra integrada al área de la Pampa; históricamente fue capital del Virreinato del Río de la Plata, (1776), capital de la Provincia de Buenos Aires (desde 1810) y Capital Federal de la República a partir de 1880.

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CIVILIDAD Por eso hemos elaborado algunos proyectos de acción que, tras la lectura de los magistrales artículos publicados por distintos especialistas en esta misma Revista “Civilidad” nos parecen ahora, por una parte, menos revolucionarios y, por otra, no tan imposibles de materializar. El primer trabajo que escribimos se titula “Y yo… ¿qué sé?” y es un llamado a la reflexión dirigido a los pueblos del interior del país cuyos habitantes creen que no poseen en su patrimonio respuestas culturales válidas para ser aplicadas a la vida moderna, y entonces desprecian la sabiduría ancestral de aborígenes, colonizadores y criollos, en lugar de buscar desarrollos tecnológicos y comerciales que la pongan en valor. El tema de las artesanías, que incluye el cultivo y la preservación de los recursos naturales necesarios para su realización, es uno de los más claros ejemplos. Y estamos hablando aquí de recursos materiales, ¡qué habría que decir de los reservorios de espiritualidad que, por idéntico concepto, se están perdiendo o ya se han perdido! 76

El segundo trabajo fue motivado por las situaciones de profunda crisis en materia de alimentación que pudimos observar en distintos lugares de la Argentina, agravadas por la pérdida de la costumbre doméstica de elaborar la comida diaria de acuerdo con las costumbres generacionalmente aprendidas. Es un programa que consta de varias etapas para su realización y está basado en un proceso de reeducación en la autoestima por las costumbres lugareñas que constituye la base práctica de un auténtico federalismo. Se titula “Recuperación de las respuestas alimentarias tradicionales” y vale no sólo para los poblados del interior. ¿Cuántas veces oímos decir, en medios urbanos, a las mujeres jóvenes que ellas, en su casa, no cocinan? ¿Cuántos jóvenes casados, antes de volver a su hogar, preguntan qué comida tienen que comprar? Y no es un tema directamente derivado del hecho de que las mujeres con frecuencia trabajamos fuera de casa, sino del cambio cultural involucionante por el que se ha perdido la conciencia de que la acción de comer en familia, el ritual que conlleva, aún en las más modestas de sus manifestaciones, tiene un valor


El tercer trabajo se refiere a las características de la instalación humana que nuestro país federal debería apoyar, utilizando recursos existentes, como la revalorización y adecuación de los “pueblos fantasmas” que quedaron a la vera de estaciones desactivadas del ferrocarril, y de nuevos recursos cuya asignación sería encarada como política de Estado. Soy consciente de que muchas personas e instituciones están bregando por alcanzar similares objetivos pero me permito, a continuación, fundamentar los míos.

Pueblos con plaza Gobernar es poblar fue el axioma de Juan Bautista Alberdi que resumió una visión sociopolítica propia de la Argentina del siglo XIX. Pero ¿qué es poblar hoy? ¿Qué es poblar hoy en una Nación con escaso analfabetismo pero con inmensas carencias referidas a mala salud, desnutrición, desorganización familiar, falta de contención social y tantas otras lacras que la mera alfabetización no pudo erradicar? La célula social básica ha sido y es la familia y por ello poblar no es construir barrios de ocupación circunstancial cercanos a establecimientos industriales, o fomentar la instalación precaria de villas de emergencia, o disimular la mendicidad de personas “sin techo” bajo la apariencia de actividades superfluas y nocivas. Poblar es crear instalaciones humanas con voluntad y posibilidad de permanencia, fundar aldeas orgullosas de su identidad, inventar nuevos “pagos” o “querencias” para la gente que ha perdido los de sus ancestros y que tiene derecho a recuperar una vida plena.

Poblar es crear instalaciones humanas con voluntad y posibilidad de permanencia, fundar aldeas orgullosas de

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profundo para afianzar la identidad, distinguir los valores, proyectar nuestro presente en un futuro a vivirse con la mirada alta y con los pies en la tierra del pago, del barrio, de la ciudad, de la provincia, de la Patria. Un federalismo virtuoso que, lejos de nutrir enfrentamientos, construya perspectivas halagüeñas para la comunicación y hasta para el turismo, pues bien puede fomentarse el interés por rutas gastronómicas diseñadas a partir de tradiciones domésticas, con conciencia de valores de excelencia productiva emanada directamente de la calidad humana de cada comunidad, que debe ser impulsada desde la escuela, desde los poderes públicos y privados, religiosos y laicos.

su identidad, inventar nuevos “pagos” o “querencias” para la gente que ha perdido los de sus ancestros y que tiene derecho a recuperar una vida plena. Los pueblos generados por esta acción han de volver a una estructura virtuosa, cuyo centro, espacio potenciado por valores sacrales y simbólicos, será la plaza. El diseño del poblado ideal, del “pago” que necesitamos como célula activa para la reunión de las familias hoy desconcertadas que desean volver a fundar la república federal, no es una agrupación de viviendas precarias en las que parece que no vale la pena pensar como algo cimentado con esfuerzo y levantado para la posteridad; no es, lo repetimos, un asentamiento de personas que han elegido como modelo de existencia la de los que pasan por el viaducto o la autopista y que, sin proponérselo -y aunque lo haga cada uno de ellos con su cruz a cuestas-, siempre ha de parecer que llevan consigo las claves de una felicidad de imagen mediática, alimentando en sus espectadores un cúmulo creciente de deseos insatisfechos, generadores de violencia. El pueblo – el poblado- que necesitamos es aquel que se construya mirando hacia su mismo centro, orientado hacia su propia plaza entendida como el espacio aceptado para la sociabilidad, para la solidaridad endógena, para la comunicación, para la fiesta y para el duelo compartidos por quienes se sientan integrantes legítimos de una verdadera comunidad. Poblar no es ya, evidentemente, el pensar en traer rubias familias europeas necesitadas de apoyo: bastantes de nuestros nativos están mostrando diariamente que no se benefician con los derechos ni pueden cumplir con los deberes de auténticos pobladores de la Argentina. En 1879, poblar era lograr el acceso 77


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figuras del deporte y la televisión, entre otros paraísos artificiales forjados por lo que Umberto Eco llamó “la estrategia de la ilusión”.

de cada familia a cierto supuesto mínimo de planificación social, lo que se resumía, según José Hernández le hizo decir a su protagonista, Martín Fierro (Canto XXXIII de “La Vuelta...”), en que: “debe el gaucho tener casa, /escuela, iglesia y derechos”. Hoy, como entonces, debe el hombre tener básicamente eso y para tenerlo debe vivir –poner su casa- bajo el amparo de un diseño poblacional que reúna aquellas entidades indispensables: la que proporciona la educación, la que conforta el espíritu por la fe y la que administra la justicia. Convengamos en que, en la sociedad del siglo XXI los derechos de las personas incluyen también el contar con centros de salud bien equipados, servicios básicos, buenas rutas de acceso y medios de comunicación: el esfuerzo mancomunado de los pobladores y el apoyo de los gobernantes van a poder proporcionarlos si se actúa con firmeza y honestidad sin claudicaciones. Una instalación humana del tipo “barrio obrero”, ubicada de modo que mire a una autopista, como la mayor parte de las de moderna construcción, configura un espacio inestable. Se presenta como una alternativa circunstancial para la vida, como un lugar de tránsito, de aceptación temporal para quienes, en definitiva, han de querer salir de ella para sumarse a los “felices” que, encerrados en cápsulas automotrices y con la vista fija en un utópico “más allá”, se encaminan hacia la meca urbana donde están los clubes de fútbol, las 78

Para quien deba unir por carretera puntos distantes de cualquier provincia argentina, a poco andar, el desierto vuelve a aparecérsele como fantasma de sus miserias. Se trata ahora de desiertos alambrados, es cierto, pero son desiertos al fin porque lo que no hay en ellos son personas que expresen manifestaciones de vida en comunidad. Que cada tanto se vean grandes silos supuestamente pletóricos de frutos del esfuerzo agrícola, o que en leguas y leguas de trayecto algunas veces aparezcan como inmensos insectos metálicos maquinarias rurales conducidas por algún solitario trabajador, no cambia nada. Cultivos extensivos cuyos precios internacionales no permiten dar valor a la creatividad de las personas son la base de los programas macroeconómicos del país, y eso está bien... pero nos estamos perdiendo lo mejor. Nos estamos perdiendo lo que muchas otras naciones tecnológicamente avanzadas han fomentado para asegurar el equilibrio existencial de su población. Me refiero a las actividades propias de cada comunidad, a las procedentes de una tradición pre-existente o a las que fundan nuevas tradiciones para el porvenir. Me refiero también a micro emprendimientos orientados hacia el cultivo de vegetales delicados o a la cría de animales costosos, a la elaboración de conservas especiales, de productos lácteos de alta calidad, de subproductos de la gran producción agropecuaria que caractericen por lo auténtico de sus técnicas a cada pueblo o a cada área poblada del país y merezca así ser garantizado con algún sello de autenticidad que aumentará su valor de venta. Las artesanías tradicionales hallarán mercado para sus ancestrales maravillas. En todos los casos pensamos en productos con un alto valor agregado por su manufactura y también por su presentación en envases lindos, prácticos y característicos. Para llegar a ello estará de por medio una secuencia de auténticos compromisos contraídos entre personas responsables del buen funcionamiento de cada eslabón en la cadena de logros que cerrará con buen éxito las distintas etapas de realización.


Los nuevos bicentenarios patrios que estamos transitando cada día imponen como sujetos para la reflexión

POLITICAS PARA LA FAMILIA

Por otra parte, un plan de poblamiento productivo como el que aquí se bosqueja deberá estar sustentado por acciones concretas del Estado, entendido este último como la delegación regional del Estado-nación. La regionalización auténtica - no voluntarista sino basada en datos concretos que incluirán desde el sentido histórico y simbólico de pertenencia de los pobladores hasta el equilibrio entre las posibilidades de mayor o menor desarrollo productivo del ambiente naturalserá condición necesaria para poder llevar a cabo un plan como el propuesto cuya fórmula es Marginalidad 0 = multiplicación de los centros.

los relacionados con el espacio y con el tiempo en que ocurrieron los hechos fundadores.

Federalismo y cultura tradicional Los nuevos bicentenarios patrios que estamos transitando cada día imponen como sujetos para la reflexión los relacionados con el espacio y con el tiempo en que ocurrieron los hechos fundadores. Por eso, una disciplina aparentemente de corto vuelo, como la que estudia ese “pasado presente localizado” que llamamos folklore o cultura popular tradicional, puede contribuir con datos ciertos, con métodos y procedimientos de probada eficiencia, a la construcción de una Argentina que no de la espalda a la historia y cuyo crecimiento proceda, sobre todo, de desarrollos generados por la creatividad de sus comunidades regionales sobre la base de sus propios recursos. Cada una de esas comunidades deberá sentir el apoyo fraterno de las demás, como parte de una única Nación, la Argentina, y más allá de la diversidad de orígenes que sus habitantes actuales reconozcan y ostenten. Todas actuarán en el marco de una misma Constitución. Pero las aspiraciones de su ser colectivo han de poder plasmarse en arreglo a lo que dicten los impulsos de su particular identidad. 79


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Sentido recuerdo hacia Pedro José

recuerdo hacia Pedro José Frías

Frías de todos quienes tuvimos el privilegio de ser sus amigos

Ricardo Haro 1

A título de proemio deseamos manifestar que dada la múltiple y amplia proyección que tuvo la personalidad de Pedro José Frías, las presentes líneas sólo pretenden ser una visión reseñada y panorámica de sus perfiles más sobresalientes. Pedro José Frías, nació en Córdoba el 24 de Mayo 1919. Cursó sus estudios secundarios en el Colegio Nacional de Monserrat, del que egresó obteniendo el máximo galardón del Premio “Duartes Quirós”. Sus estudios de abogacía en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, fueron coronados con el premio “Universidad Nacional de Córdoba”, para luego obtener el título de Doctor en Derecho y Ciencias Sociales con su tesis “El ordenamiento legal de los Partidos Políticos”. Estas circunstancias ponen de relieve que ya desde muy joven, Pedro José Frías se manifestó con una personalidad rica en talentos que lo harían sobresalir cualquiera fuere el ámbito en que actuara. Así, en el ejercicio de una activa vida profesional que desarrolló aproximadamente durante tres décadas en el renombrado estudio de su señor padre. Pero su vocación definitoria lo convocó a vivir en los ámbitos universitarios y académicos. Fue así como siguiendo una innato llamado hacia la educación, ingresó a la docencia e investigación universitaria, llegando a ser Profesor de Derecho Constitucional en las Facultades de Derecho y Ciencias Sociales de las Universidades Nacional y Católica de Córdoba, asumiendo posteriormente en la primera y por concurso, la titularidad de la Cátedra de Derecho Público Provincial y Municipal y la Dirección del Instituto correspondiente a esa asignatura en dicha Facultad. Años después, crea ya en el nivel de la Universidad Nacional, el Centro Interdisciplinario de Federalismo, desde

Estas circunstancias ponen de relieve que ya desde muy joven, Pedro José Frías se manifestó con una personalidad rica en talentos que lo harían sobresalir cualquiera fuere el ámbito en que actuara. el cual comenzó su ardua y sabia lucha en defensa de un auténtico y renovado federalismo. Por su solvente competencia en Derecho Público Provincial, se desempeñó como Asesor ad-honorem de varias Convenciones Constituyentes Provinciales a partir de la década de 1980, como igualmente de diversos organismos provinciales y nacionales en la materia. Fue promotor y organizador tanto de las Jornadas de Federalismo, como de las Jornadas Nacionales de Regionalización, que se reiteraron en diversas oportunidades como verdaderos cenáculos de investigación, debate y conclusiones. Es por ello que entre tantos perfiles sobresalientes de su personalidad, no podemos dejar de poner de resalto que Pedro José Frías fue el más eximio especialista de las últimas décadas en temas que hacen a la organización federal de Estado. Junto con otras que hemos mencionado, debemos destacar su

1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Profesor Emérito (UNC). Miembro correspondiente de la Academia Nacional Ciencias Morales.

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¿Cómo no recordar sus múltiples libros? ¿Cómo no recordar que ante un federalismo dual de enfrentamiento y confrontación entre el gobierno nacional y los provinciales, deteriorado a menudo por los comportamientos falaces del gobierno central y la desidia de los provinciales, el fue el creador de una instancia totalmente superadora en su concepción doctrinaria y fáctica de lo que dio en llamar el Federalismo de Concertación, en el que ambos niveles de gobierno, en noble diálogo institucional buscaran afanosamente las mejores soluciones para el bienestar del pueblo? Este federalismo de concertación se debía manifestar en las relaciones de participación, coordinación y subordinación, entre los gobiernos federal y locales, con verdadero espíritu de buena fe, equidad y solidaria cooperación. ¿Cómo no recordar que fue el autor de la ya unánimemente reconocida Cláusula o Regla Federal, que fuera incorporada al texto de varias Constituciones provinciales, en la que a manera de síntesis medular, proclamaba en no más de diez proposiciones, los deberes u obligaciones que las provincias debía asumir para la defensa y vigencia de un auténtico y actualizado federalismo? Su pasión universitaria lo llevó a desempeñarse como Miembro del Honorable Consejo Directivo, siendo elegido más tarde Vicedecano de la Facultad. Al cumplir la edad reglamentaria renuncia a la Cátedra y el Honorable Consejo Superior de la Universidad Nacional le designa Profesor Emérito. Fue laureado Doctor Honoris Causa y Profesor Extraordinario en diversas Universidades. Su reconocida entidad como jurista, lo llevó a tener relevante actuación académica, siendo designado Miembro de Número de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba desde 1964, en la que fundó el Instituto de Federalismo, ejerció la Vicepresidencia desde 1971, la Presidencia de 1986 a 1994, fecha a partir de la cual es designado Presidente Honorario. La trascendencia de su brillante trayectoria, fue la razón por la cual se le designó asimismo, Miembro de Número de las Academias

Otra faceta sobresaliente de su personalidad fue la de publicista que lo muestra con una producción de libros, estudios, artículos, etc. de una calidad y cantidad realmente excepcional.

HOMENAJES

pasión por la amplia y compleja problemática del federalismo, tema primordial de sus investigaciones, docencia y asesoramientos.

Nacionales de Ciencias Morales y Políticas y de Educación de Buenos Aires, y Miembro Correspondiente de las Academias Nacional de Derecho de Buenos Aires, de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas de Madrid y de la Academia Internacional de Derecho Comparado. Invistió igualmente la calidad de Miembro Honorario de la Academia de Ciencias Sociales, Morales y Políticas de Chile. Desde otra perspectiva, tampoco le fueron ajenos a Pedro J. Frías los ámbitos de la justicia y la diplomacia. En efecto, se desempeñó varios años como Juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y como Embajador de la República ante el Gobierno de Bélgica y ante la Santa Sede. De suma importancia fueron sus valiosas intervenciones tanto en la firma del Concordato con la Santa Sede, como asimismo, en su labor de Consultor de la Delegación Argentina en la mediación papal por el conflicto con Chile, que arribó al Tratado de Paz y Amistad en 1984. Otra faceta sobresaliente de su personalidad fue la de publicista que lo muestra con una producción de libros, estudios, artículos, etc. de una calidad y cantidad realmente excepcional. Publicó una veintena de libros personales y coordinó otros cuatro, algunos con varias ediciones. De los personales y entre otros, destacamos: “La Defensa Política argentina” (1951); “El Comportamiento Federal Argentino” (1970); “Introducción al Derecho Público Provincial” (1980); “Sobre Poder y Sociedad” (1983); “Aproximaciones” (1989); “La Vida Pública y sus Protagonistas” (1995); “Tiempo Pasado” (1996); ”Conductas Públicas” (1997); “El Proceso Federal Argentino” (1998); “Cuestiones de Estado” (1998); “Protagonistas del siglo que paso” (2001); “Política y Sociedad, 1980-2002” (2003); “Una experiencia diplomática – a 30 años de la Mediación Papal” (1999 y 2008). Los libros colectivos en los que coordinó la labor de sus 81


CIVILIDAD

discípulos, fueron: “Derecho Público Provincial” (1985); “La Nueva Constitución de Córdoba” (1988); “Las Nuevas Constituciones Provinciales” (1989); “La Constitución de Córdoba Comentada” (2000). Publicó alrededor de dos mil artículos sobre temas jurídicos y políticos en los más importantes diarios nacionales y los de numerosas provincias, e integró el Consejo de Redacción de numerosas revistas especializadas nacionales y extranjeras. La docencia no sólo la ejerció desde la cátedra universitaria, sino además como conferencista, panelista o expositor en más de doscientos eventos científicos ya sean Congresos, Encuentros, Cursos, Seminarios, etc. Pedro J. Frías cumplió una proficua labor en el campo institucional, tanto en la creación y promoción de numerosas e importantes instituciones. Entre muchas otras, fue fundador, Presidente y luego Presidente Honorario de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, y Fundador y Miembro del Comité Ejecutivo del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional. Desde joven, fue un activo dirigente de la Acción Católica Argentina y posteriormente, del Partido Demócrata Cristiano, por el cual fue candidato a convencional constituyente, senador nacional y gobernador de Córdoba. La vida diplomática y académica le permitió no sólo ser galardonado con numerosas distinciones institucionales y condecoraciones de diversos gobiernos, sino también el afecto y diálogo con notables personalidades del mundo político, religioso y cultural; entre muchos otros, podemos mencionar los siguientes: Rey Balduino y la Reina Fabiola; SS. SS. Pablo VI y Juan Pablo II; Cardenales Samoré y Casaroli; Joseph Folliet, Giulio Andreotti, Manuel Fraga Iribarne, Jean Guitton, Jorge Luis Borges, Heryk Szering. Luego de esta reseñada información biográfica, bueno es que realicemos algunas reflexiones en torno a las facetas más distintivas de su paradigmática figura. En primer lugar y a modo de medular síntesis que resuma su prominente personalidad, 82

podemos afirmar que bien le corresponde como al que más, aquella tan decidora expresión de haber sido Maestro de la Vida y el Derecho, y como todo Maestro primero daba testimonio de sus ideas y sus valores. Los relevantes talentos intelectuales que poseía Pedro José Frías, lo mostraron ya desde su adolescencia secundaria, con una excepcional y lúcida inteligencia, que le permitió siempre desempeñarse en las prominentes funciones que, en cada etapa de su vida, le requirieron los más diversos contornos de su existencia. Era un agudo observador, reflexivo y crítico de las cambiantes circunstancias sociales en que desarrolló su vida, y a las que siempre supo dar respuestas agudas, profundas e invariablemente orientadas hacia el bien de las instituciones y el bienestar del pueblo. Pero su vida, ya sea tanto personal, académica, política, judicial, diplomática y en sus convicciones religiosas, no se quedó en el mero campo de las disertaciones y debates, sino que muy por el contrario, asumió siempre un compromiso vital y concreto con el hacer y con el servir. Hizo del servicio una norma de vida, por eso a menudo apreciaba recordar fervorosamente los versos de Tagore cuando nos dice: “Soñé que la vida era alegría. Desperté y vi que la vida era servicio. Serví y vi que el servicio era alegría”.  Por ello sirvió, con su pensar y su obrar y con admirable pasión, a la Constitución, a la República, al federalismo y a los eminentes fines que para el logro del bienestar general que proclama nuestro Preámbulo. Frecuentemente nos decía con esperanzada convicción: “Lo que

Desde joven, fue un activo dirigente de la Acción Católica Argentina y posteriormente, del Partido Demócrata Cristiano, por el cual fue candidato a convencional constituyente, senador nacional y gobernador de Córdoba.


Ejerció una docencia que al ser una vocación tan plenaria en él, se constituyó en su estilo de vida, porque en cada palabra y en cada gesto, transmitía creencias, ideas, valores y sentimientos. Era connatural en Frías su brillante lucidez, su solidaria generosidad, su pedagógica transmisión de conocimientos e inquietudes, siempre con un alegría y un gozo existencial, que contagiaba a su interlocutor, con una cordialidad sincera tan lejos de los formalismos. Sus agudos y enjundiosos aportes al Derecho Público, fueron profundos y realistas, porque siempre estuvo en la “trinchera” por la lucha de los valores y fines constitucionales, a menudo tan impúdicamente violados en nuestra anómica historia argentina. Esa lucha persuasiva pero con firme convicción, la libró ya sea recorriendo la latitud y longitud del país interior, enseñando e inculcando las ventajas de un verdadero y prospectivo “comportamiento federal y republicano” a la altura de los tiempos que vivía; la libró asesorando convenciones constituyentes; la libró enseñando desde la Cátedra universitaria, en los Encuentros de la AADC, en las Academias a las que perteneció tan merecidamente; en los Seminarios, Congresos, Encuentros, Cursos y, finalmente, la libró a través de sus numerosas obras dirigidas fundamentalmente tanto a

Sus agudos y enjundiosos aportes al Derecho Público, fueron profundos y realistas, porque siempre estuvo en la “trinchera” por la lucha de los valores y fines constitucionales, a menudo tan impúdicamente violados en nuestra anómica historia argentina.

Era realmente un hombre

HOMENAJES

hoy parece utópico, sólo requiere un poco más de tiempo”.

culto, que tenía una cosmovisión sublime de la vida y a quien ‘nada de lo humano le era extraño’.

la problemática del federalismo, como a la salud republicana de los comportamientos sociales, gubernamentales e institucionales. Esta notable mentalidad del hombrejurista, no se acotaba en el derecho, sino que lograba plenitud en la vasta formación cultural de Pedro José Frías, que se nutría de la historia, la sociología, la filosofía y, asimismo, de la literatura, la arquitectura, la música, la poesía, la pintura, y cualquier otra manifestación artística. Era realmente un hombre culto, que tenía una cosmovisión sublime de la vida y a quien “nada de lo humano le era extraño” (Terencio). Tenía una grandeza de alma que lo llevó a compartir sus reflexiones institucionales, con coincidentes y disidentes. Su sencilla pero verdadera humildad, favorecía que se hiciese todo a todos, integrando sin unificar, respetando la opinión propia de la dignidad humana, siempre en diálogos fecundos y cordiales, dando autenticidad a la expresión de Lacordaire cuando señala: “El orgullo divide a los hombres y la humildad les une”. ¡Cuánta calidez y amor transmitía con el testimonio de su vida y de su palabra! ¡Cuánta apertura de espíritu, que lo alejaba de  estructurados dogmatismos! ¡Cuánta sobriedad y modestia en el decir y en el vivir, tan lejos de la soberbia y la frivolidad! Por tan eminentes calidades morales e intelectuales que tanto nos enriquecieron, bien la caben a Pedro José Frías las palabras evangélicas: “Felices los pacientes, los que tiene hambre y sed de justicia, los de corazón limpio, los que trabajan por la paz, porque de ellos es el Reino de los Cielos.”

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CIVILIDAD

“G obernar paragobernar las Familias” 1

para las familias

Germán Masserdotti

El presente libro, Gobernar para las familias, nos auxilia para darnos cuenta o recordar que “(…) es indispensable superar la tendencia a encarar la «cuestión social» con una perspectiva que privilegia el asistencialismo y desconoce la necesidad de Políticas sociales tendientes a revertir en sus causas la crisis que nos afecta”2. El propósito del autor es “(…) profundizar en el dominio de un área temática, que constituye un campo de aplicación común a todas las disciplinas y profesiones que deban participar en la formulación de proyectos de desarrollo local, ampliando la capacidad de diagnóstico, ejecución y evaluación con un criterio multidisciplinario e integrador”3. Y más adelante agrega que “(…) el presente trabajo constituirá un elemento valioso para ir recuperando el dato empírico, tan necesario para el ajuste de las teorías, y cubrir la brecha que generan las consideraciones teóricas alejadas de la materia sobre la cual operan”4. En el Capítulo 1 de la obra, que trata sobre el Bien Común Político, nos encontramos con la tesis todavía vigente de la práctica de la subsidiariedad en la vida política: “Las familias, las sociedades intermedias, los municipios, las asociaciones de municipios, las provincias, las regiones interprovinciales, las naciones territoriales y las asociaciones regionales de naciones, son agregaciones que siempre deben respetar las unidades menores sobre las que se apoyan”5. El autor sostiene: “El paso de un nivel de agregación a otro distinto, para arriba o para abajo, es un paso natural, por federación o separatismo, que lleva su tiempo y generalmente supone conflictos. Cuando estos intentos no respetan a las naciones históricas, sus culturas, su religión, etnias y territorios, no llegan a madurar como comunidades políticas

Las familias, las sociedades intermedias, los municipios, las asociaciones de municipios, las provincias, las regiones interprovinciales, las naciones territoriales y las asociaciones regionales de naciones, son agregaciones que siempre deben respetar las unidades menores sobre las que se apoyan. perfectas”6. Existe también un bien económico de la comunidad política que no surge del mercado. Este bien económico de la comunidad política “(…) se logra mediante instrumentos de distribución que aseguran que el crecimiento sea sostenido y repartido en todos los sectores sociales”7. Reparemos en el carácter sustentable y participativo del crecimiento económico para que el mismo se vuelva auténtico desarrollo económico y también en la utilización del término sectores sociales y como reemplazo del determinista marco de estudio de la sociedad por clases. A partir de lo dicho, se concibe y puede practicarse una sana política económica. En el Capítulo 2: Demografía y Política, el Dr. Garda Ortiz destaca que “(…) cuando se estudia la demografía, no interesan tanto las piezas sueltas… sino que nos interesa el fin para el que ha sido construida la casa, es decir, para

1 GARDA ORTIZ, Ignacio, “Gobernar para las familias”, Buenos Aires, Ediciones de la Fundación Civilidad, 2002. Salvo indicación en contrario, las negritas o las itálicas son propias del autor. 2 Idem, p. 13. Las itálicas son nuestras. 3 Idem, p. 13 4 Idem, p. 15. Las itálicas son nuestras. 5 Idem, p. 18. 6 Idem, p. 18. Las itálicas son nuestras. 7 Idem, p. 19.

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En el Capítulo 3, el autor desarrolla los comportamientos de las familias en el marco de las estrategias familiares de vida (e.f.v.) en la elaboración de las políticas sociales. Dado que la pieza fundamental y primaria del orden social es la familia, por esto, el autor sostiene: “Gobernar para las familias es totalmente distinto y opuesto que gobernar para los individuos”12. Y agrega a continuación agudamente: “(…) Quizá debamos buscar en este error básico los motivos tan evidentes de la crisis de participación y representación que golpean a nuestra sociedad”13. El autor destaca a la inserción socioeconómica del grupo familiar como “(…) una de las más importantes y atraviesa, por así decirlo, todas las demás”14. Frente al individualismo “(…) una política social con base familiar, debería brindar a todas las mujeres las condiciones básicas de una elección

En una economía saludable, la capacidad de consumir se equilibra con la capacidad de producir.

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que en ella more una familia”8. En este sentido, mejor que de demografía, resulta preferible hablar de Políticas de Población. Dado que “(…) actuar sobre los efectos sin neutralizar las causas hace que las mismas se consoliden y sean cada vez más fuertes”9, si las familias –no los simples individuos, el hombre aislado- sufren de un ataque político, “(…) la respuesta no puede consistir en solamente conocer e informar, sino que se debe articular una defensa, pero también una propuesta propia y positiva en cuanto a políticas de población”10. El autor, bajo el significado de Población, no se refiere meramente a los individuos, sino a las familias. “Nosotros, cuando decimos Población, estamos diciendo familias, arraigadas en un territorio, que establecen relaciones de vecindad, de oficio, de trabajo, que tienen afinidades sociales y culturales, que participan activamente en las cuestiones que tienen que ver con el Bien Común Local y que pretenden estar bien representadas”. Y agrega inmediatamente: “La representación, debe ser una forma muy directa en las cuestiones locales. Las familias y las sociedades intermedias, deben tener acceso al gobierno local”11.

libre, dejando que cada una de ellas elija sin coacciones materiales, ni culturales, si prefiere quedarse en su casa o salir a trabajar”15. Deben removerse los obstáculos limitantes de la libertad de la mujer “(…) mediante una buena Política Social, que invierta en proteger a la mujer que quiera tener hijos”16. Por lo que certeramente afirma: “Si la enorme cantidad de dinero que se invierte en difusión de la anticoncepción, se invirtiera en proteger a la maternidad, se pondría de manifiesto rápidamente que la decisión libre de las mujeres, sin presiones de ninguna clase, se inclina más por la maternidad que por la anticoncepción”17. Nadie puede discutir que “(…) es la caída de la fecundidad la que inicia el proceso de envejecimiento”. Por esto, en sentido contrario: “El gobierno debería promover la vida, protegiendo a los grupos familiares antes que promover el «derecho individual al suicidio colectivo»”18. En el Capítulo 4, Garda Ortiz aborda el tema del envejecimiento demográfico y desempleo. En una economía saludable, la capacidad de consumir se equilibra con la capacidad de producir. Si muchos jóvenes se incorporan a la población económicamente activa (PEA), “(…) aumenta al mismo tiempo la capacidad de producir y la de consumir y, por lo tanto, no genera de sí misma, ni inflación ni desempleo”. Pero, “(…) cuando las camadas de jóvenes que ingresan a la PEA son pequeñas, en relación con las camadas de la PEA que ingresan en el sector de los mayores de 65 años, aumentan las Tasas de dependencia para la manutención de un pasivo. TDD = 20%”19. De esta manera, como consecuencia económica, se produce el llamado déficit de demanda, suben los índices

8 Idem, pp. 21-22. 9 Idem, p. 23 10 Idem, p. 23. Las itálicas son nuestras. 11 Idem, pp. 23-24. Las itálicas son nuestras. 12 Idem, p. 35. 13 Idem, pp. 35-36. 14 Idem, p. 38. 15 Idem, p. 40. 16 Idem, p. 41. 17 Idem, p. 41. Las itálicas son nuestras. 18 Idem, p. 43. 19 Idem, p. 46.

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CIVILIDAD de desempleo, a lo cual suele sumarse la automatización creciente, la globalización de los mercados y varios otros elementos. Tres de ellos son principales: 1. Falta de natalidad y déficit del mercado interno (causa demográfica); 2. Introducción de tecnología (causa tecnológica) y 3. Globalización de la economía (causa económica y política). La falta de natalidad, concurrentemente con la mayor incorporación de personas al sector pasivo, repercute en el funcionamiento de los sistemas previsionales. Como afirma el autor: “Una sociedad con pocos ancianos y muchos nacimientos refuerza sus posibilidades de tener sistemas jubilatorios saneados. Una sociedad con muchos ancianos y pocos nacimientos mantendrá en forma crónica y progresiva su sistema previsional deficitario”20. En el Capítulo 5, titulado Más Nacimientos, más Consumo, más Trabajo, el autor demuestra “(…) que el proceso de envejecimiento de la población, provocado por la restricción de los nacimientos, disminuye el poder adquisitivo de los mercados internos y acarrea serios

20 Idem, p. 50. Las itálicas son nuestras. 21 Idem, p. 51. 22 Idem, p. 52. Las negritas son nuestras . 23 Idem, p. 57. 24 Idem, p. 39. Las itálicas son nuestras.

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problemas de recesión y de desempleo”21. E inmediatamente agrega: “(…).Toda la economía vira en contra del mercado interno y a favor de los productos de tecnología compleja, que pueden o no ser producidos en el país, pero que son capital y tecnológicamente intensivos y que por lo tanto requieren poca mano de obra en su producción”22. El Capítulo 6 trata acerca de importancia política de las familias numerosas y se titula Promover la fecundidad. A propósito sostiene: “La fecundidad de una sociedad es un bien complejo de cuyo delicado equilibrio depende que esa sociedad se mantenga en el tiempo o tienda a extinguirse”23. La cantidad de nacimientos por año es una especie de resumen de las otras dos dimensiones. En la misma línea argumentativa sostiene: “Lamentablemente, las políticas de población se han basado hasta el presente en el control de la natalidad, que es un epifenómeno, y no en el estudio de la fecundidad en sí mismo” 24. En respuesta a la tendencia predominante, afirma nuestro autor:


En el Capítulo 7 se plantea un grave problema a resolver. Es el de la cobertura de la inactividad laboral. En nuestra sociedad, “(…) el trabajo independiente del grupo familiar, se va convirtiendo en empleo asalariado individual. Esto hace que la fuente de ingreso de las familias sufra una disgregación, por el sistema de empleo individual, que obliga a una recomposición de parte del ingreso. (…). El Estado queda interpuesto en el sistema de transferencias generacionales tanto descendentes (asignaciones familiares, educación, etc.) como ascendentes (sistema

previsional) o transferencias horizontales intra-generacionales como las pensiones por desempleo, recursos destinados a la asistencia, etc.”26. A propósito, se intercalan dos problemas: 1. La inactividad de los retirados (sistema de jubilaciones) y 2. La inactividad de los que no consiguen trabajo (sistema de pensiones por desempleo). “Los dos sistemas se superponen de tal forma que el mejoramiento de uno supone el empeoramiento del otro”27. De este modo, resulta imposible “(…) mantener sistemas de cobertura a la inactividad laboral en economías recesivas que aumentan la puja entre los desocupados, los jubilados y la competitividad de las empresas”28. Por esto afirma Garda Ortiz: “(…) Aumentar los ingresos y disminuir los gastos de la crianza, parece haber sido la consigna tácita de las estrategias de las familias en la sociedad de consumo”. “(…) Más salarios y menos niños, constituyó la ecuación perfecta de la sociedad de consumo”29. A nivel económico, estos comportamientos producen el ya mencionado déficit de demanda y se genera una tendencia recesiva. Teniendo en cuenta que uno de los principales objetivos de la política económica debe ser dar trabajo a todos los ciudadanos, en las sociedades reguladas por el salario la cobertura social depende de la inserción laboral amplia de la población. No poder insertarse en el sistema laboral significa quedar fuera de la sociedad, y en consecuencia, se vuelve necesario subsidiar a los excluidos del proceso de producción de riquezas para que puedan seguir consumiendo.Selosasistecon el consiguiente aumento del gasto público y presión contributiva sobre los otros actores económicos. Por esto se vuelve necesario considerar en el diseño de un sistema de transferencias, qué es lo que podemos

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“Rápidamente se deben implementar políticas de protección y de promoción de la fecundidad. En todas las sociedades existen familias numerosas cuyas pautas culturales se ordenan a producir muchos nacimientos. Se debería garantizar que lo hagan efectivamente mediante medidas públicas de protección y estímulo. (…). Las familias numerosas deberían ser consideradas como entidades de bien público y de interés nacional, y ser protegidas en consecuencia porque de ella depende el porvenir de toda la sociedad25.

25 Idem, p. 61. 26 Idem, p. 64. 27 Idem. 28 Idem, pp. 64-65. 29 Idem, p. 65.

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CIVILIDAD

El crecimiento del PBN, sin distribución, sin empleo, sin arraigo, sin participación y sin preservación del medio ambiente y naturaleza, es lo que ha precipitado la Crisis del Desarrollo y la Desintegración Social. transferir, a quién pretendemos dar cobertura, durante cuanto tiempo, etc.30. El envejecimiento demográfico termina siendo, de este modo, resultado de una financiación de base salarial, tasas de dependencia demográfica en aumento –más ancianos y menos PEA- y la falta de fecundidad. En cuanto a los sistemas previsionales, se analiza especialmente el sistema de reparto de base individual-salarial, que genera una tendencia que favorece a las familias sin hijos o con pocos hijos. El carácter de este modelo, que puede señalarse como salarial31, termina produciendo una situación de injusticia social, ya que premia a las familias que no contribuyen a reponer la población laboral y castiga a las familias que con sus hijos, son el sustento financiero del sistema32. En cuanto al método de capitalización personal, al modo de las conocidas AFJP, sigue similares criterios no solidaristas a los del sistema de reparto de base individual salarial. Por esto, el sistema previsional más adecuado, en vistas a la regeneración de la vida económica y del entramado de los grupos sociales, es un sistema que puede denominarse mixto de base familiar, el cual supone que, normalmente, una persona forma parte de la población económicamente activa (PEA) durante cuarenta y cinco años, aproximadamente entre los 20 y los 65 años. En el mismo sentido, en el Capítulo 8 se trata, precisamente, de una de las mejores soluciones a la actual crisis del régimen económico. Allí se explican la implementación del salario maternal y de la jubilación familiar. A modo de ejemplo, 30 Cfr. Idem, p. 66. 31 Cfr. Idem, p. 68. 32 Cfr. Idem. 33 Idem, p. 74. 34 Idem, pp. 70-71. 35 Idem, p. 149. 36 Idem, p. 150.

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puede tenerse en cuenta la experiencia de Francia, en la que el salario maternal es puesto en práctica por los municipios, que tienen a su cargo todo el tema de minoridad y familia33. Por su parte, una jubilación de base familiar, de manera complementaria al salario materno, tendería a corregir los desequilibrios del sistema económico. Para el restablecimiento de necesario orden social justo, se debe llevar a cabo esta interacción básica necesaria: 1. Aumento de la natalidad: rejuvenecimiento demográfico; 2.Crecimiento económico con generación de puestos de trabajo y 3. Ahorro y capitalización distribuidos. Difusión de la propiedad mobiliaria. “El aumento de la natalidad, el crecimiento económico y la capitalización del ahorro y distribución de ese crecimiento, son aspectos interdependientes que no se pueden separar para la formulación de un sistema equilibrado de cobertura de la inactividad laboral. Los recursos del ahorro previsional deben ser puestos al servicio de la inversión productiva nacional. Esa inversión generará un crecimiento, del cual se deberán extraer los costos financieros en beneficio de los aportantes del capital, que son los trabajadores”34.

Frente a la actual desintegración social, que el autor trata en el Capítulo 17, y que consiste en lo que él caracteriza como la “enfermedad del desarrollo”35, la recomposición del tejido social debe ser paulatina, no apresurada. De esta manera, Garda Ortiz alude al Pentágono de la Desintegración social, que consiste en crecimiento: 1- sin desarrollo; 2- sin arraigo; 3sin empleo; 4- sin futuro y 5- sin participación. Observa el autor que “(…) no se trata «prima facie» de un problema estrictamente económico, sino más bien de la claudicación de los mecanismos de distribución, que son los que subordinan los intereses del mercado a los objetivos políticos y sociales (desmercantilización)”36. Reparemos, sin resultar exhaustivos, en los indicadores que se refieren a este proceso de


desintegración social señalados en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el año 1996: 1. Divorcios; 2. Uniones de hecho; 3. Hogares monoparentales; 4. Hijos extramatrimoniales; 5. Abortos; 6. Violencia familiar; 7. Violencia relacionada con drogas; 8. Suicidios; 9. Delincuencia juvenil; 10. Trabajo infantil. Ante la crisis del desarrollo que el Dr. Garda Ortiz plantea en el capítulo 16, se propone, en el capítulo 18, una redefinición del desarrollo. “El crecimiento del PBN, sin distribución, sin empleo, sin arraigo, sin participación y sin preservación del medio ambiente y naturaleza, es lo que ha precipitado la Crisis del Desarrollo y la Desintegración Social”, afirma categóricamente. De este modo, se trata de revertir un proceso de crecimiento acelerado pero desequilibrado mediante una concepción arquitectónica del desarrollo local37. Aquí es donde el municipio, como unidad territorial, comunitaria y política cobra real importancia para el restablecimiento de un orden social justo. En el municipio deben considerarse tres áreas principales, que no funcionan como compartimentos estancos sino que se interrelacionan: 1. La que corresponde al gobierno y administración o ÁREA POLÍTICA;

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Para lograr el objetivo de llevar la producción hacia las Familias (tema del que se trata en el Capítulo 13), el gran desafío de este nuevo tipo de sociedad “(…) será el de encontrar las formas menos traumáticas para volver a distribuir la población en el territorio, revalorizando la ruralidad como forma de vida, sin perder por ello la necesaria inserción en la economía moderna, con todas las ventajas que ofrezca la tecnología actual.” 2. la que tiene que ver con la producción de bienes y servicios o ÁREA ECONÓMICA y 3. la que surge de los mecanismos de distribución o ÁREA SOCIAL. El municipio, en el marco del desarrollo local, debe lograr esta síntesis virtuosa de las áreas mencionadas como principal servicio político. Por esto, “(…) no basta con generar mecanismos de asistencia, sino que se deben buscar formas de inserción de la población en el mercado local. También debe pensarse en cómo incluir socialmente, a quienes, de momento, no pueden ser incorporados por el mercado”38. En este sentido, el autor trata en el Capítulo 11 sobre la inserción de las Familias en el Desarrollo y responde al interrogante de cómo incorporar a las familias en un proceso de desarrollo. Vivimos en una sociedad post-industrial. De este modo, para lograr el objetivo de llevar la producción hacia las Familias (tema del que se trata en el Capítulo 13), el gran desafío de este nuevo tipo de sociedad “(…) será el de encontrar las formas menos traumáticas para volver a distribuir la población en el territorio, revalorizando la ruralidad como forma de vida, sin perder por ello la necesaria inserción en la economía moderna, con todas las ventajas que ofrezca la tecnología actual”39. Como Anexo, el Dr. Garda Ortiz nos ofrece Elementos Fundamentales para la Organización de Sistemas Locales Integrados de Salud. Para una segunda y merecida edición, sugerimos la conformación de un glosario de los términos principales utilizados en la publicación. Por último, conviene destacar el apoyo bibliográfico de la obra. 37 Idem, p. 153. 38 Idem, p. 155. Las negritas son nuestras. 39 Idem, pp. 118-119

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CIVILIDAD

O bservatorio Planes de Gobierno observatorio 2011. Entrevistas en la Provincia de Buenos Aires Andrés Lagalaye

planes de Gobierno

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La Fundación Civilidad, desde inicios de este año, desarrolla el Programa Planes de Gobierno 20112. Los dos objetivos fundamentales son conocer la realidad de los distintos distritos y las propuestas de gobierno de los referentes locales de las diversas fuerzas partidarias. La progresiva concreción de este proyecto ha implicado tanto la realización de giras periódicas como el diálogo enriquecedor con una enorme cantidad de hombres con vocación de gobierno.

La primera observación que surge de este trabajo es obvia en un país que declama ser federal y tiene una estructura de acusado centralismo: quienes tienen a su cargo el gobierno de la realidad local necesitan recursos que no pueden generar por sus propios medios y, por lo tanto, dependen de las decisiones de quienes gobiernan la provincia o la Nación. Una situación como la descripta nos obliga a poner atención en lo expresado en una de las entrevistas por el intendente de Bahía Blanca, Cristian Breitenstein, quien afirma que: “(…) desde un punto de vista realista la Argentina es un país unitario, y desde un punto de vista

formal es un país federal. Quien asume el poder en un sistema político débil, de baja calidad, lo hace casi usurpándolo, sin una legitimidad previa. En esta lógica tiene que construir poder y la manera de hacerlo es concentrándolo. La debilidad de origen no es de orden personal sino que es causada por el mismo sistema. Entonces, hay que pensar cómo sanar esta debilidad. En el mundo hay una cantidad de ejemplos sobre regionalización, y lo que se aprecia es que no hay ninguna colisión consecuente de municipios o regiones fuertes, sino una complementación. Para hacer esto no sólo hace falta tener voluntad sino también tener una inteligencia de las cosas.”

1 Director de la Escuela de Gobierno de la Fundación Civilidad. 2 Quienes deseen ver las entrevistas realizadas, pueden hacerlo buscando “Fundación Civilidad” en la red social Facebook o visitando el sitio www.fundacioncivilidad.org.ar

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La dificultad de las órbitas provinciales y nacional para resolver problemas eminentemente locales y, por lo tanto, enormemente variados, lleva a perpetuar situaciones negativas en el tiempo. Una paradoja, en este sentido, es la realidad de los distritos que se encuentran en zonas de una enorme riqueza productiva y no tienen los recursos suficientes para modificar las carencias locales. Es que al problema de la falta de autonomía política se le suma el de la inexistencia de una autarquía económica que

(…) muchos de los referentes consultados están de acuerdo en el pensamiento de que serviría de muy poco la reforma del régimen municipal de la Provincia de Buenos Aires si ella no fuese acompañada de una profunda discusión del reparto de los recursos.

ENTREVISTAS

En este sentido, no se puede dejar de ver el atraso que significa la realidad municipal de la Provincia de Buenos Aires, signada por un régimen político absolutamente perimido que, de acuerdo a su demarcación centralista, no reconoce la verdadera entidad de los municipios ni asume la autonomía que debiera asegurar en el sentido establecido por la reforma constitucional de 1994. De este modo, es preciso afirmar lo visto con sólo recorrer el territorio provincial: por un lado, son muchos los municipios que pugnan por ser reconocidos y que sufren la injusticia de una legislación única con la cual se pretende gobernar una realidad absolutamente diversa; por otro, la autonomía no se observa ni en la legislación ni en la práctica de las relación que mantienen los municipios, la provincia y la Nación, signadas ambas por un centralismo en proceso de radicalización. Un protagonista de gran relevancia en la pugna por el reconocimiento de la realidad municipal de Lezama, Julio Alfonsín, se refería de este modo al problema reseñado: “Yo considero, como dice toda la tradición doctrinaria, que Buenos Aires debe receptar la manda constitucional de 1994 en el sentido del reconocimiento de la autonomía de los municipios. La Constitución de nuestra provincia es la más antigua, no sólo de nuestro país sino de toda América Latina. La reforma municipal tendría que tener en cuenta los diversos niveles poblacionales, y legislar utilizando el método comparado, aprovechando la experiencia que brindan otras legislaciones. En este sentido, habría que distinguir entre comunas, municipios de segunda y municipios de primera. Y esto sobre la base del derecho a elegir la propia autoridad y a disponer de los propios recursos. Si hoy nosotros sacáramos una fotografía, veríamos que en la provincia hay ciudadanos de primera y ciudadanos de segunda, y esto porque existen 135 partidos con gobierno propio, pero alrededor de 310 localidades que no tienen ese privilegio y que, por lo tanto, viven en una situación de injusticia.”

le sirva de fundamento. De hecho, muchos de los referentes consultados están de acuerdo en el pensamiento de que serviría de muy poco la reforma del régimen municipal de la Provincia de Buenos Aires si ella no fuese acompañada de una profunda discusión del reparto de los recursos. En este sentido, decía Edgardo Burgos, ex intendente de Salto que: “La autonomía política sin la independencia económica sería parecida a darle a un hijo mayor de edad la libreta de conducir y las llaves de la casa, y largarlo seco, sin recursos económicos, a la calle. Es, por lo menos, una concepción de la libertad bastante particular. En una sociedad capitalista es impensable la idea de libertad sin recursos económicos que le den fundamento. No se puede pensar en una porción de poder, en decisiones libres, sin dinero. Las decisiones que se toman hoy en los municipios, en este sentido, no son libres porque dependen de la chequera discrecional del poder central y porque la coparticipación que reciben es mínima. Cuando uno plantea que tales o cuales fondos sean coparticipables, la gente piensa que se quiere sacar una ventaja estratégica, cuando lo que se quiere es buscar beneficios para los habitantes en general y lograr que los escalones que diferencias a unos argentinos de otros no sean tan grandes. Esas diferencias no son por merecimientos sino debidas a vínculos políticos.” Ahora bien, la dependencia cuasi determinante de los municipios con respecto a la provincia y a la Nación no es, para los distintos referentes, el sinónimo de una excusa para administrar ineficientemente los recursos escasos o para gobernar irresponsablemente la realidad local. Por el contrario, la idea general que se puede observar en los hombres que buscan actualizar 91


CIVILIDAD su vocación política en el ámbito local es que la relevancia que tiene ese mismo ámbito es incontestable. Y esto tanto por la vecindad con los problemas que deben ser resueltos como por la capacidad de detección y resolución de los mismos que otorga la cercanía. Estas cuestiones eran vistas por Gastón Guarracino, quien fuera senador provincial y candidato a intendente de Necochea, cuando decía: “Yo estoy cumpliendo mi segundo mandato como senador de la provincia de Buenos Aires, he tenido cargos provinciales (en el rango ministerial), nacionales y en el Consejo de la Magistratura, pero interpreto que el futuro de los dirigentes políticos está en el ejercicio del gobierno en los ámbitos locales. Por mi parte, siento un deber moral de volcar la experiencia adquirida en otros ámbitos, para el bien de mi comunidad. En este sentido, estoy dispuesto a dejar mi banca en el senado para venir a trabajar en mi comunidad, sabiendo también que ella tiene un enorme potencial.” Es que, a pesar de la crónica falta de recursos en las municipalidades de los distritos de la Provincia de Buenos Aires, los dirigentes ven cada vez más claro que las labores del gobierno local no pueden reducirse a la mera administración de bienes sino que ella está al servicio del gobierno de las familias en orden al bien común local. Como se ha dicho antes, independientemente de la perimida legislación bonaerense referida a la materia local, existe una suerte de consenso general acerca de la necesidad del traslado

Es que, a pesar de la crónica falta de recursos en las municipalidades de los distritos de la Provincia de Buenos Aires, los dirigentes ven cada vez más claro que las labores del gobierno local no pueden reducirse a la mera administración de bienes sino que ella está al servicio del gobierno de las familias en orden al bien común local. de responsabilidades desde la provincia hacia los municipios, que, hasta ahora, se ha venido verificando en determinadas materias en la práctica pero, muchas veces, sin el consecuente acompañamiento de los recursos necesarios para cumplir con las labores requeridas. Por ello, el concejal de Coronel Suárez Guillermo Sol afirma que: “Independientemente del desarrollo que pueda tener el distrito, encontramos una inequidad de fondo en la relación entre el municipio, la provincia y la Nación. Por un lado, la provincia de Buenos Aires no recibe lo que debiera en concepto de coparticipación. Por otro, desde el nivel provincial se delegan tareas a los gobiernos municipales, pero no los recursos para llevarlas adelante. En este sentido, me parece inconcebible que luego de la reforma constitucional de 1994 no haya cambiado el régimen municipal de nuestra provincia.” Sin embargo, ante la contradicción que genera una situación de cercanía absoluta con los problemas concretos de las familias, de responsabilidades crecientes en la detección y resolución de esos problemas y de carencia de recursos para llevar adelante estas acciones, muchos de los referentes se dan cuenta de que a los

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En cualquiera de estos casos se advierte que los gobiernos locales han empezado, hace un tiempo largo, a tener un rol fundamental en la creación de las condiciones necesarias para el desarrollo de inversiones productivas destinadas a la creación de trabajo. Desde la década de 1970, muchos de los países del mundo occidental se han dado cuenta de que el crecimiento económico no es necesariamente sinónimo de nuevos puestos

me parecería una utopía plantear que vamos a crecer como distrito sin un entorno que crezca.

ENTREVISTAS

gobiernos locales les es muy conveniente introducirse en dos caminos que pueden ayudar a su fortalecimiento: por un lado, el del estrechamiento de la relación con las instituciones intermedias como representación de una sociedad organizada; por otro, el del inicio o afianzamiento del vínculo con los gobiernos de los distritos vecinos, a pesar de las diferencias partidarias. En referencia a la primera vía, el candidato a intendente de Tornquist, Sergio Bordoni, afirma: “Yo creo que el gobierno local tiene que tener un diálogo permanente con las instituciones intermedias. Ellas son las que pueden ayudarlo a cubrir las necesidades de la población de manera ordenada y las que hacen que la gestión municipal pueda ser transparente. Hay que estar trabajando con ellas día a día y no sólo en los años de elecciones, sin prometer nada que no se pueda cumplir pero sabiendo qué es lo que necesitan y ayudando en lo que se pueda. En lo que respecta a la segunda, el precandidato a intendente de Saavedra Rodolfo Matassi, dice: “Yo creo fuertemente en el asociativismo y en la generación de escala. Me parece que es un gran paso que implica que quienes dirigen los distritos se despojen de la soberbia que los caracteriza y se sienten en una gran mesa a resolver los problemas de la región. Aquí funcionó un corredor productivo que correspondía a la sexta sección electoral, y el formato era muy bueno. Me parece que es el instrumento para generar un crecimiento conjunto. El general Perón decía que nadie crece en una comunidad que no se desarrolla, de modo que me parecería una utopía plantear que vamos a crecer como distrito sin un entorno que crezca. Sin duda, creo que el marco adecuado para esto es la ley para el desarrollo del Sudoeste bonaerense, que hace que se sienten una cantidad de actores. Lo que falta es la generación de programas para trabajar en conjunto. Aquí hay muchas ventajas comparativas pero hay que definir el perfil de crecimiento. Y creo que el asociativismo regional debe ser un paso siguiente al crecimiento de cada uno de los distritos a partir de un asociativismo de carácter local.”

laborales, equidad, desarrollo, sustentabilidad en el tiempo, etc., porque la aplicación creciente de tecnología en los procesos productivos tiende a eliminar la necesidad de contratar personal para el desarrollo de tareas referidas a la producción. Este contexto obliga a los distintos niveles y a las diversas áreas de gobierno a trabajar en forma mancomunada para producir aquello que el mercado ya no produce por sí mismo: el fortalecimiento del tejido social. Un ejemplo de esta visión lo encontramos en el intendente Ricardo Moccero de Coronel Suárez, quien asegura que: “Lo más importante que tiene Coronel Suárez, y que debe ser la aspiración de cualquier intendente, es el pleno empleo. Este es mi cuarto mandato, y el combate contra la desocupación lo logramos recién hace tres años. En el medio, dejó de funcionar la fábrica de Adidas que le daba empleo a muchas familias y eso nos obligó a desarrollar propuestas imaginativas para reflotar la fábrica junto con sus empleados y luego con un grupo empresario, y para realizar emprendimientos que le dieran trabajo a las familias, y que se hicieron con la ayuda de la municipalidad en un principio. De todos modos, hay que empezar a realizar una política de tipo regional en orden a la inversión productiva en otros distritos porque la sobreabundancia de puestos de trabajo hizo que el crecimiento de nuestro partido empiece a ser poco armónico.” Creemos que esta concepción es, en buena medida, el resultado de una percepción que se hace cada vez más común entre los ciudadanos y que está marcada por la idea de que el gobierno nacional y el provincial se encuentran muy lejos para resolver los problemas de orden cotidiano, hecho que trae como consecuencia la noción de que la puerta indicada para tocar es, muchas veces, la de la municipalidad. Pero, a pesar de que el consenso en este sentido es generalizado en el orden local, parece muy difícil que sea admitido en el corto plazo por las órbitas superiores de gobierno, y aquí se demuestra claramente que las decisiones políticas, muchas veces, son tomadas atendiendo más los juegos de poder que el objetivo fundamental del bien común político.

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CIVILIDAD

fundación F undación Civilidad civilidad

La Fundación Civilidad es la continuadora jurídica del Instituto del mismo nombre, creado con el objeto de promover el estudio y la investigación de las cuestiones políticas, administrativas, sociales, económicas, educativas y culturales; en los ámbitos territoriales del municipio, la provincia y la Región.

Sus objetivos fundacionales prioritarios son la docencia permanente y la investigación aplicada sobre tales cuestiones, como asimismo la prestación de servicios de cooperación y asistencia técnica a los gobiernos municipales, provinciales y organismos interjurisdiccionales o regionales que lo requieran.

provinciales o nacionales, así como también para dirigentes de entidades intermedias de carácter local, provincial o regional.

La Fundación Civilidad desarrolla sus actividades a partir del reconocimiento del municipio como la comunidad natural primaria del orden social y político, y del federalismo como la forma histórica y constitucional de la organización sociopolítica argentina.

Se optimizan las posibilidades respecto a la disponibilidad de especialistas de primer nivel para las actividades docentes.

En el mismo sentido reconoce y promueve los principios de subsidiariedad y solidaridad y el respeto por los derechos y libertades concretas de las familias y las entidades intermedias en la vida social. La Fundación Civilidad se halla organizada institucionalmente sobre la base de un Consejo de Administración y tres departamentos: Escuela de Gobierno. Cooperación y Asistencia Técnica. Ediciones y Publicaciones.

Escuela de Gobierno Promueve, organiza y coordina la actividad de capacitación de la Fundación a través de Cursos, Seminarios, Jornadas y Congresos, destinados a funcionarios de los gobiernos municipales, 94

En la Escuela se pretende alcanzar la excelencia en materia de formación y capacitación de la dirigencia local. Para ello:

Se facilita el conocimiento mutuo y el intercambio de experiencias entre representantes de los distintos municipios y provincias participantes. Se posibilita el acceso más directo y ágil a los recursos documentales y bibliográficos disponibles. Asimismo, la Escuela organiza Congresos o Seminarios de alcance nacional o regional. En ellos se exponen las diversas materias que hacen a la problemática del gobierno, la administración y el desarrollo socioeconómico y cultural, con una metodología que permite la más intensa participación de los asistentes y la posibilidad de concluir con propuestas que contribuyan al mejoramiento de la gestión y el desarrollo en municipios y provincias de todo el país. Además, se realizan convenios institucionales a pedido de los dirigentes políticos y sociales de los municipios, provincias o regiones, para el dictado de los diversos Seminarios en los lugares en donde fueran solicitados. Estos cursos son adaptados a las necesidades de quienes los requieran, tanto en las cuestiones temáticas como en su duración. En ellos se busca mantener el perfil de personalización que caracteriza a nuestra Escuela y se privilegian las experiencias de trabajo en equipo.


INSTITUCIONAL Los seminarios que ofrece la Fundación Civilidad son: “Participación ciudadana y sistemas electorales.” Javier Varani. “Teoría y práctica de la función del Concejal.” Luis Roldán / Javier Varani. “Técnica legislativa. Cómo hacer una ordenanza.” Luis Roldán / Javier Varani. “La Carta Orgánica y la Convención Municipal.” Luis Roldán / Javier Varani. “El municipio en los sistemas de coparticipación federal y provincial.” Pablo Garat. “El ciclo presupuestario municipal.” Orlando Braceli. “Los mecanismos de inclusión social en el proceso de Desarrollo local.” Ignacio Garda Ortiz. “La regulación del Desarrollo Local. El caso Regione-Véneto, Italia.” Pablo Checura / Manuel González. “Problemas ambientales en las áreas urbanas.” Elba Rodríguez. “Obras y servicios públicos en el orden local.” Ernesto Camps.

Cooperación y Asistencia Técnica La Fundación promueve el estudio, la investigación aplicada y el desarrollo de proyectos en las áreas Institucional, de Organización Político-Administrativa, Legislación, Planeamiento, Presupuesto y Hacienda, Urbanismo, Medio Ambiente, Sistema de Vivienda, Obras y Servicios Públicos,

Salud Pública, Vivienda, Educación, Cultura, Sistemas de Información e Informática. Respecto a todas estas cuestiones de gobierno y administración presta servicios de cooperación y asistencia técnica a los gobiernos municipales, provinciales y a los organismos regionales que los requieran, mediante la realización de diversos convenios tanto en el ámbito nacional como internacional. En éste último caso, coordina su actividad con instituciones similares existentes en los distintos países. Las tareas de este Departamento pueden resumirse así: Promover un enfoque diferente del gobierno, la administración y el desarrollo, desde el orden local, en línea con las distintas áreas temáticas. Promover y apoyar la ejecución integral de programas de transformación del gobierno y la administración particularmente en municipios y provincias. Promover una mejor utilización de los recursos informáticos existentes en el marco de dichos programas respecto de los municipios en sí mismos y en su relación con la provincia de la que forman parte. Fortalecer la imagen y presencia institucional de los participantes promotores de los proyectos. Toda su actividad se orienta sobre los siguientes fundamentos: Fortalecer el proceso para la toma de decisiones (reforma de la gestión de gobierno), que le asegure consistencia al sistema administrativo de mérito, eficiencia y alta productividad del gasto público (transformación administrativa); todo ello apoyado en el diseño de sistemas de información que utilicen a pleno la tecnología actual y aquella que pueda desarrollarse específicamente. Desarrollar nuevas soluciones que atiendan las necesidades del sector público local, mediante di95


CIVILIDAD

versos relevamientos de municipios y provincias que podrían constituir el ámbito adecuado para el desarrollo de experiencias “piloto” ejemplares. Apoyar y difundir el reconocimiento y efectivo ejercicio del rol del gobierno municipal como promotor del desarrollo local, especialmente como gestor del fortalecimiento de las PyMES para el sostenimiento del empleo y crecimiento local y regional.

Ediciones y Publicaciones A través de este departamento,s e e d i t a n y distribuyen diversos textos y publicaciones de carácter especializado. En particular se han concretado veintinueve ediciones de la revista “Civilidad”, publicación institucional de la Fundación, que se distribuye gratuitamente en la República Argentina y otros países del mundo. La Fundación cuenta con un sitio web (www. fundacioncivilidad.org.ar) donde se brinda toda la información referida a la institución, así como todas las actividades que se desarrollan y una constante actualización de material bibliográfico, de consulta de las diversas áreas temáticas por parte del cuerpo de docentes y miembros de los departamentos internos. Asimismo, se han editado hasta la fecha los siguientes títulos: Vigliocco, Miguel Ángel, Urbanización y Planeamiento, Buenos Aires, Ediciones de la Fundación Civilidad, 1988. Rodríguez, Elba L., Equipamiento Comunitario, estándares para áreas urbanas, Buenos Aires, Ediciones de la Fundación Civilidad, 1990. Vigliocco, Miguel Ángel y Meda, Raúl Horacio, Estructura Urbana y Uso del Suelo, Buenos Aires, Ediciones de la Fundación Civilidad, 1991. Garda Ortiz, Ignacio, Gobernar para las Familias, Buenos Aires, Ediciones de la Fundación Civilidad, 2002. Garda Ortiz, Ignacio, Economía para Gobernantes, Buenos Aires, Ediciones de la Fundación Civilidad, 2009. 96

Seminario:

“Municipio y régimen municipal en la organización federal argentina” 2 de Septiembre de 2011 • Auditorio Santa Cecilia • Universidad Católica Argentina

Programa de actividades 9.30 hs. Acreditaciones 10.00 hs. Apertura 10.30 hs. Conferencia: “El régimen de autonomía municipal en nuestra organización constitucional”, Dr. Antonio M. Hernández. 12.00 hs. Conferencia: “El Municipio en la Provincia: conflictos y armonía de dos autonomías”. Dr. Horacio Rosatti. 13.30 hs. Receso 16.00 hs.

Conferencia:

“El Municipio en los regímenes de coparticipación federal y provincial”. Dra. María Gabriela Abalos. 17.30 hs.

Receso

18.00 hs. Conferencia: “El fortalecimiento del régimen municipal y la recuperación del federalismo argentino”. Dr. Pablo M. Garat. 19.30 hs. Coctel de despedida


Fundación para la promoción de la vida municipal, provincial y regional.

Sede: Bouchard 468 5º “J” (C1106ABD), C.A.B.A, República Argentina • Teléfono (011) 4314-1517 www.fundacioncivilidad.org.ar


Revista CIVILIDAD n° 30