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69/2012

“Guardar al defensor de la Constitución” Sobre la independencia de la jurisdicción constitucional: evaluación de alternativas institucionales Pablo José Castillo Ortiz


Pablo José Castillo Ortiz Contratado JAE-Predoc en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos (IPP) del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y candidato al doctorado en la Universidad Autónoma de Madrid. Licenciado en Derecho por la Universidad de Almería y máster en Ciencia Política “Democracia y Gobierno” por la Universidad Autónoma de Madrid, realiza una investigación interdisciplinar en Derecho y Ciencia Política, y cuenta con diferentes publicaciones nacionales e internacionales sobre las temáticas de la política judicial, política constitucional, integración europea y memoria histórica.

Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser repro­du­cida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier pro­ce­di­miento, ya sea electrónico, mecánico, reprográfico, magnético o cual­quier otro, sin autorización previa y por escrito de la Fundación Al­ternativas. © Fundación Alternativas © Pablo José Castillo Ortiz ISBN: 978-84-92957-89-7 Depósito Legal: M-xxxxx-2012


Índice

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Abstract

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Resumen ejecutivo

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1. Presentación

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2. Introducción: unos apuntes sobre la importancia jurídica y política de la jurisdicción constitucional

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3. La situación actual de la jurisdicción constitucional en España

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4 La jurisdicción constitucional: diseños comparados en Europa 4.1 Duración del mandato y posibilidad de reelección 4.2 Procedimiento y causas de cese 4.3 Trayectoria profesional 4.4 Mecanismo de toma de decisiones: la posibilidad de emitir votos particulares 4.5 Procedimiento de selección de magistrados 4.6 Diseños institucionales comparados: algunas conclusiones preeliminares

18 18 22 24

5 Consideraciones finales y propuestas

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6 Conclusión

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Bibliografía

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Referencias de prensa

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Abstract

Constitutional jurisdiction is nowadays considered as one of the central aspects of the democratic constitutional systems. In countries which, like Spain, have adopted a model of centralized constitutional jurisdiction, the independent functioning of the Constitutional Court constitutes one of the very foundations of the confidence of the citizenry upon the democratic model of livingtogether: the constitutional jurisdiction is not only the ultimate guarantee of the Fundamental Rights of citizens, but also the guarantee of the ultimate source of legitimacy of the entire political system: the constitutional pact. In our country, however, the Constitutional Court has known a process of delegitimation, in which the independent functioning of the institution has been questioned. In this study we adopt a comparative approach in order to assess institutional alternatives to that of the Spanish Constitutional Court. The Spanish Constitutional Court resists the comparison regarding formal guarantees of independence; possibilities of reform mainly consist in a longer mandate of the Justices, restriction of the Justices to members of the regular judiciary, or the elevation of the quorum required in order to agree a decision within the Court. However, we warn against partial reforms of only some aspects of the institution, and in addition we recommend the achievement of a high political consensus within the political class before carrying out a reform of the Court.

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Resumen ejecutivo

La jurisdicción constitucional se considera hoy en día una de las piezas clave de los sistemas constitucionales democráticos. En los países que, como España, han apostado por un modelo de jurisdicción constitucional centralizada, el funcionamiento independiente del Tribunal Constitucional constituye uno de los pilares sobre los que se asienta la confianza de los ciudadanos en el modelo democrático de convivencia: la jurisdicción constitucional se revela no solamente como la garantía última de los derechos fundamentales de los ciudadanos, sino también de la fuente última de legitimidad de todo el sistema, el pacto constituyente. En nuestro país, sin embargo, el Tribunal Constitucional ha sufrido un proceso de desgaste, que ha puesto en entredicho el funcionamiento independiente de la institución. Nuestro análisis, en el que cumple un papel fundamental la comparación de nuestro Tribunal Constitucional con otras instituciones similares de nuestro entorno, pone de relieve que: • Nuestro Tribunal Constitucional es uno de los mejor equipados con garantías formales de independencia respecto a los restantes actores políticos, en comparación con otras instituciones análogas de la Unión Europea. No obstante, algunas de las disimilitudes con respecto a las demás instituciones ponen de relieve la existencia de un cierto margen de maniobra para realizar reformas. • El procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional español es uno de los más complejos de entre las instituciones estudiadas. Sin embargo, es incapaz, por sí mismo, de evitar dinámicas de politización del Tribunal. • La instauración de un mandato vitalicio para los magistrados –presente en otros tribunales constitucionales europeos– y la elevación del quórum requerido para adoptar decisiones dentro del tribunal pueden ser contempladas como opciones

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susceptibles de dotar de un funcionamiento menos politizado a la institución, aunque no exentas de posibles consecuencias negativas, particularmente si se llevan a cabo de manera aislada. En particular, debe tenerse muy presente, en un contexto de politización de la institución, que el nombramiento vitalicio de los magistrados puede no tener más virtualidad que la de alargar en el tiempo una situación indeseable. • La restricción de su composición a jueces de carrera es una opción plausible, aunque no necesariamente ha de llevar emparejada una mayor independencia de la institución. • La exclusión de los votos particulares supone una opción arriesgada. En particular, aunque puede contribuir a alimentar una dinámica de legitimación y mejora de la percepción pública del Tribunal, puede constituir el inicio de un proceso de invisibilización de las disfunciones de la institución que acabe por enquistarlas aún más en su quehacer cotidiano. • La reforma de la institución, en caso de acometerse, debe ser global y no quedar ceñida a aspectos concretos o parciales. En el segundo caso, reformas formalmente optimizadoras de la independencia de la institución pueden devenir en la práctica disfuncionales. • La mayor parte de los aspectos estudiados del diseño institucional del Tribunal Constitucional se encuentran constitucionalizados. Se deduce de ello un mandato constitucional para que cualquier reforma de la institución se haga con el mayor consenso posible, opción que resulta, por lo demás, enormemente recomendable desde un punto de vista político. • Cualquier reforma del Tribunal Constitucional quedará incompleta, y probablemente reducida a la ineficacia, si no viene acompañada de una más amplia reforma de la Justicia en nuestro país que tenga presente el papel de las asociaciones profesionales.

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1 Presentación

La jurisdicción constitucional se ha constituido a partir de la Segunda Guerra Mundial en uno de los elementos centrales de los modernos sistemas democráticos. En nuestro Estado, el Tribunal Constitucional cumple la fundamental misión de ser garante de la constitucionalidad de las normas con rango de ley, de los derechos fundamentales o libertades públicas de los ciudadanos ante cualquier vulneración de los mismos por parte de los poderes públicos, o de la correcta distribución de competencias entre las distintas Administraciones mediante la resolución de conflictos acerca de las mismas en el seno de nuestro Estado descentralizado. El presente Estudio de Progreso, gentilmente financiado por la Fundación Alternativas, pretende ser una contribución al estudio de una de las cuestiones más relevantes de cuantas rodean a la institución: el problema de su independencia en relación con la situación del Tribunal Constitucional español. La independencia de una institución judicial se ha definido como “autonomía respecto a otros actores. En la medida en que un tribunal es capaz de tomar decisiones libre de la influencia de otros actores políticos, y de perseguir sus objetivos sin tener que preocuparse por las consecuencias respecto de otras instituciones, podemos decir que es independiente” (Ferejohn, Rosenblugh y Shipan, 2004:3). Esto es, aunque la independencia judicial no es condición suficiente para que un Tribunal Constitucional lleve a cabo correctamente su función de garantía de la norma fundamental y los derechos y libertades consagrados por ella, es condición necesaria para ello, y, por tanto, un bien jurídico-político cuya maximización es razonable exigir. El objeto de las líneas que siguen es escrutar la configuración del supremo intérprete español para tratar de detectar sus posibles debilidades y ofrecer alternativas a su actual diseño; como se verá en lo que sigue, el núcleo de este estudio consistirá en su comparación con otras instituciones análogas de nuestro entorno (Gráfico 1).

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Guardar al defensor de la Constitución

Gráfico 1. Instituciones incluidas en el análisis comparado

España; Estados miembros de la Unión Europea cuya jurisdicción constitucional es incluida en el estudio; Restantes Estados miembros de la Unión Europea; Estados candidatos. Fuente: Elaboración propia

Como puede verse en el Gráfico 1, para este estudio se han escogido las jurisdicciones constitucionales de diez Estados miembros de la Unión Europea, incluyendo a España. Dichas instituciones han sido seleccionadas al efecto de tratar de maximizar la diversidad de diseños institucionales, seleccionando Estados de las diferentes “regiones” geográficas del continente, países con jurisdicciones constitucionales de tipo kelseniano –como es el caso de España– junto con otros de jurisdicción constitucional descentralizada, como Irlanda, así como Francia, cuyo Consejo Constitucional constituye un caso sui generis. Debe tenerse en cuenta, a este respecto, que las recientes modificaciones del estatuto regulador del Consejo han acercado mucho su funcionamiento al de los tribunales constitucionales de tipo continental1; nosotros estudiaremos aquí dicha institución tal como era con anterioridad a la reforma, por un doble motivo: de una parte, porque no disponemos aún de información empírica suficiente acerca de cómo desempeña el nuevo Consejo su papel tras la reforma y, de otra, porque es preferible favorecer la diversidad de características institucionales, dado que el objeto del presente estudio no es otro que poner el trabajo comparado al servicio del análisis del Tribunal Constitucional español.

1 En particular, tras la reforma constitucional de 23 de julio de 2008, que amplía la jurisdicción del Consejo con la cuestión prejudicial de constitucionalidad, que permite al Consejo el control a posteriori de la constitucionalidad de las leyes en defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos (Bon, 2008:194).

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Nuestra perspectiva teórica seguirá a los modernos estudios en Judicial Politics. Consideraremos a nuestro Tribunal Constitucional no solamente como una institución jurídica, sino también política, a la manera en que la han entendido Martin Shapiro y Alec Stone Sweet (2002). Reproduciendo una vez más la cita de Robert Dahl (1957) respecto al Tribunal Supremo norteamericano, “To consider the Supreme Court of the United States strictly as a legal institution is to understimate its significance in the American political system”2. Esto es, lo que nos interesa del Tribunal Constitucional español, y del resto de tribunales analizados, no es solamente su configuración jurídica, sino, sobre todo, cómo su configuración jurídica tiene importancia en términos de su relación política con otros actores también políticos, y cómo las variaciones en aquella afectan a esta última. Este estudio se estructura como sigue. Tras esta presentación (apartado 1), se tratará de poner de relieve cuál es la importancia, en sentido jurídico y político, de la jurisdicción constitucional dentro del más amplio marco de los sistemas democráticos (apartado 2). En el apartado 3 se hará una breve evaluación de cuál es en la actualidad y cómo se ha venido presentando en los últimos años la situación del Tribunal Constitucional español a ojos de la ciudadanía. El apartado central del estudio (apartado 4) ofrece, partiendo de lo anterior, un análisis comparado de nuestro propio Tribunal y el resto de instituciones europeas antes citadas, a efectos de evaluar su diseño actual y escrutar posibles alternativas institucionales. El apartado 5 hace una breve exploración de la institución Tribunal Constitucional en contexto, en el entramado de instituciones políticas y jurídicas que lo rodean y a la luz de la moderna literatura sobre cartel parties. Finalmente, el último apartado de este estudio (6) viene, como es habitual en esta colección, dedicado a ofrecer unas conclusiones finales.

2 “Considerar al Tribunal Supremo de los Estados Unidos como una institución exclusivamente jurídica es infravalorar su importancia en el sistema político norteamericano”.

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2 Introducción: unos apuntes sobre la importancia jurídica y política de la jurisdicción constitucional

Los años treinta del siglo pasado, los duros años de entreguerras y del ascenso del fascismo en Europa, han legado a nuestro siglo una polémica que muy bien puede ilustrar la importancia teórica del fenómeno de la jurisdicción constitucional. En ella, Carl Schmitt, que durante un largo periodo fuera jurista de cabecera del régimen nazi (Zarka, 2008), y Hans Kelsen, padre del moderno positivismo aún hoy hegemónico en la teoría jurídica continental, mantienen un debate acerca de constitucionalismo, el debate acerca de quién habría de ser el defensor de la Constitución. Frente a Schmitt, empecinado en atribuir la defensa de la Constitución al presidente del Reich (Schmitt, 2009[1931]:239 y ss.), Kelsen no dudará en preferir en dicho papel a aquello que Schmitt enfrenta, “la institución, promovida de distinta manera y realizada en algunos Estados, de una jurisdicción constitucional, por la cual la función de garantía de la Constitución sea transferida a un tribunal independiente (Kelsen, 2009[1931]:302). El devenir histórico se encargó de que, pasado ya casi un siglo desde aquel célebre debate, la mayoría de los Estados europeos se hayan dotado de un tribunal constitucional. El creciente relieve de las jurisdicciones constitucionales ha llevado a que, desde la Ciencia Política, se proponga la clasificación de su modelo de relaciones con el sistema político en general (Lijphart, 2008; Hönnige, 2009a). Mirada la cuestión con cierta perspectiva, hoy en día podría decirse que, a muy grandes rasgos, existen cuatro diferentes modelos de hacer respetar los mandatos de las normas constitucionales. El primero de ellos es el de las jurisdicciones constitucionales de tipo kelseniano: sistemas político-constitucionales en los que la jurisdicción constitucional se encuentra centralizada en un tribunal especializado. Aunque este modelo es el que con más éxito se ha extendido en nuestro continente (Garlicki, 2007:44) –y hasta cierto punto es la referencia en materia de justicia constitucional–, un segundo modelo coexiste con él y, como recuerda Shapiro (2002:149), le preexiste: se trata del modelo de jurisdicción constitucional difusa, incardinada en la jurisdicción ordinaria, del cual el sistema norteamericano –brillantemente analizado por el clásico de Lambert (2010[1921])– es el exponente más conocido. En un tercer modelo,

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el control de constitucionalidad no viene llevado a cabo por un órgano jurisdiccional, sino por órganos de tipo político –a menudo parlamentario–, como ocurre en los casos de Suecia y Finlandia (Closa y Castillo, 2012). Un cuarto modelo, por último, es el de los Estados en donde la ausencia de respeto a los derechos fundamentales excluye o, como mucho, convierte en mera formalidad la existencia misma de constituciones, y convierte a los órganos de enjuiciamiento constitucional, en donde los hay, en poco más que instrumentos de legitimación de poderes ilegítimos; un buen ejemplo de ello puede ser el del Tribunal Constitucional polaco –del que nos encargaremos más adelante– desde su creación en 1985 hasta la transición a la democracia en este país (Sarduski, 1991:1; Bond, 2007:10). Hay en esta taxonomía, empero, una objeción que debe ser tenida en cuenta, y que, aunque pudiera parecer menor, resulta ser, en realidad, una de las cuestiones centrales de cuantas recorrerán las páginas que siguen: en la práctica, las distinciones entre las diferentes categorías no son tan tajantes como podría sugerir una clasificación no matizada, por cuanto los casos que podrían incluirse dentro de una misma categoría guardan entre sí importantes diferencias, que, al tiempo, pueden acercarlos a los casos incluidos en otros tipos. Y ello no tan solo entre los tribunales que forman parte de los tres primeros tipos entre sí, sino también respecto del cuarto tipo, el de los tribunales inexistentes o ilegítimos. Pues esta es, al fin y al cabo, la preocupación central de cualquier sistema de libertades al respecto de su jurisdicción constitucional: que siga tratándose de una jurisdicción constitucional independiente, al servicio de la defensa de las libertades de los ciudadanos; en definitiva, que se trate de una jurisdicción constitucional legítima, siempre reteniendo que, si bien una jurisdicción constitucional ilegítima se detecta casi a simple vista, una jurisdicción constitucional legítima admite diferentes evaluaciones, y que la legitimidad en cuanto tal responde a las diferentes definiciones que se hagan de dicho concepto, y de un análisis de diferentes aspectos de la institución que huye necesariamente de las dicotomías y las sobresimplificaciones. Así, es preciso, primero, definir la importancia de la jurisdicción constitucional y, en particular, de las jurisdicciones constitucionales del primer tipo, al que pertenece el Tribunal Constitucional español. Aunque el primer tribunal constitucional de tipo centralizado es el austriaco –que data de 1921–, y aunque en España conocemos un precedente inmediato del actual Tribunal Constitucional, como es el Tribunal de Garantías Constitucionales de la Segunda República, no es hasta después de la Segunda Guerra Mundial cuando las instituciones de este tipo se generalizan. Cada oleada de democratización que se vivió en el continente europeo fue seguida de oleadas de constitucionalización, que, de manera casi indefectible, pasaban por la incorporación de jurisdicciones constitucionales a los sistemas políticos (Hönnige, 2009a:3). Los tribunales constitucionales, hoy en día, son vistos como un freno “contramayoritario”, como la garantía de la defensa de las libertades ciudadanas –la “autonomía ciudadana”, en términos de Held (2004:167)– y, por tanto, como necesarios para la instauración de regímenes democráticos, en contraposición a las recién vencidas autocracias; como afirma Arendt Lijphart (2008:208), “de no existir un organismo independiente que decida sobre la conformidad de las leyes con la constitución, incluso una constitución escrita y rígida no resulta lo suficientemente restrictiva respecto de las mayorías parlamentarias”. Y la revisión constitucional de legislación, a su vez, se entiende como la garantía del pacto fundacional de la polis, expresado en una constitución

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que es democrática no solo en su contenido, sino también en su elaboración: en las etapas de política ordinaria, el pacto constitucional que constituye el fundamento mismo del quehacer de los poderes constituidos no ha de verse amenazado ni quebrado de facto. Así, aunque desde una perspectiva jurídica la revisión de legislación por parte de los tribunales constitucionales consiste exclusivamente en asegurar la compatibilidad de normas de rango inferior con aquellas que ostentan el mayor rango del entramado normativo, desde una perspectiva política su importancia es notablemente mayor. La fundamental imbricación entre constitucionalismo y jurisdicción constitucional ha dado lugar a una extensa literatura sobre “neoconstitucionalismo”, que queda conceptuado como un nuevo modelo de relación entre derecho y política en el marco de las sociedades democráticas. A juicio de Stone Sweet (2007:74-75), el neoconstitucionalismo se podría definir por cinco rasgos fundamentales: la autoridad de los órganos estatales deriva de una Constitución; la Constitución atribuye el poder al pueblo mediante la celebración de elecciones; el ejercicio del poder público solo es legítimo en la medida en que se adapta a lo establecido en la Constitución; la Constitución prevé un catálogo de derechos y un sistema de justicia constitucional para defenderlos; y los tribunales constitucionales tienen el poder y la obligación de hacer respetar este sistema de justicia. Esta definición pone de relieve la importante relación entre tribunales constitucionales y neoconstitucionalismo3, que ha sido también agudamente expuesta por Aragón (2007:36), cuando afirma que “El constitucionalismo requiere, en primer lugar, la existencia de unos instrumentos jurídicos que garanticen la aplicación de la Constitución; y estos no son otros que los propios del control judicial, bien mediante la aplicación de las normas constitucionales por los tribunales ordinarios o bien, también, mediante la creación de unos tribunales específicos: los tribunales constitucionales”. Esta definición resulta fundamental, pues en ella se pone de manifiesto el aspecto de capital importancia de los tribunales constitucionales: que puede existir constitucionalismo sin ellos, pero que, una vez que el constitucionalismo decide servirse de ellos, el buen funcionamiento del modelo concreto de constitucionalismo pasa a depender indiscutiblemente del buen funcionamiento de la institución. Por ello, asegurar la independencia de la jurisdicción constitucional deviene una cuestión prioritaria en todo sistema democrático. El propio artículo 1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, reguladora de nuestro Tribunal Constitucional, define al órgano como intérprete supremo de la Constitución e independiente de los demás órganos constitucionales. Sin embargo, dicha independencia, en el caso de nuestro país, y en los últimos tiempos, ha sido notablemente cuestionada, tal como veremos justo a continuación.

3 Quizá, a mi juicio, exageradamente, por cuanto restringe la definición de neoconstitucionalismo a estados dotados de “tribunales constitucionales” en sentido estricto, excluyendo así a otros con otros tipos de jurisdicción constitucional no centralizada.

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3 La situación actual de la jurisdicción constitucional en España

Tras la transición a la democracia en España, la institución del Tribunal Constitucional conocía una amplia aceptación que, con los años, y particularmente en la última década, ha sufrido una más que notable erosión. Si bien en sus inicios el supremo intérprete era considerado garantía de las libertades y contrapunto al régimen dictatorial del general Franco, las últimas décadas han supuesto la visibilización frente a la opinión pública de un tribunal extraordinariamente politizado, fragmentado en función de líneas de interés político de tipo partidista y con una independencia claramente disminuida. En la última década, por ceñirnos al periodo más reciente, diversos episodios han merecido la atención y juicio crítico de la opinión pública, de los cuales, muy probablemente, el caso del Estatuto de autonomía de Cataluña –que ha dado lugar a comentarios sobre la politización del tribunal incluso por parte de la literatura internacional (v. Garoupa y Ginsburg, 2001:28)4– y el conectado del proceso de renovación de los miembros del tribunal, sean los exponentes principales; creemos que hacer un breve repaso a cuál fue el framing en prensa de la actuación del tribunal en este caso puede servirnos para acercarnos a cuál es la situación actual, en términos de su imagen pública, del órgano. Para ello, se ofrece una breve síntesis de una más extensa recopilación de noticias aparecidas en prensa, sobre todo, en los últimos 18 meses. Con una resolución demorada de manera injustificable en el tiempo, el iter seguido por el caso del Estatut mostró a las claras un Tribunal Constitucional cuyos miembros parecían quedar claramente alejados de la exigencia constitucional de independencia que legitima su función, mientras las maniobras políticas en torno a su composición y funcionamiento –y, en definitiva, a su control– se articulaban con sorprendente nitidez a ojos de la ciudadanía. Durante meses, los medios de comunicación hablaron con naturalidad de “bloques” en el constitucional (Público, 29/06/2010), mostraban gráficos 4 En concreto “… la incapacidad del Tribunal Constitucional para decidir sobre la constitucionalidad del Estatuto de Cataluña debido a su polarización interna ha contribuido a un serio déficit de reputación”.

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ilustrando la composición política del alto tribunal que adelantaban, presuntamente, el que sería el resultado de la votación, haciendo explícita la relación directa entre los actores políticos y la actuación judicial: iconos representando sillones coloreados de rojo o azul, o en diferentes tonalidades de grises, agotaban toda la complejidad de un proceso de toma de decisiones que ha de estar solo basado en la ponderación de principios y artículos constitucionales por magistrados todos ellos independientes en el ejercicio de su función. Las críticas a lo acontecido durante estos meses no escatimaron en calificativos. Un periódico nacional adjetivaba el proceso de “encarnizada batalla política” (El País, 16/04/2011); a su resolución, el Tribunal Constitucional fue duramente criticado por algunos actores, como Joan Puigcercós (ERC) que afirmó que tenía “las cartas marcadas” (El País, 16/04/2010). Si el proceso decisional sobre el Estatuto de Cataluña fue, al mismo tiempo, un proceso de desgaste acelerado del Tribunal, el subsiguiente bloqueo en el nombramiento de sus magistrados no hizo más que culminar dicho proceso, empezando por los propios actores políticos, muchos de los cuales no mostraron reparos en mostrar su descontento y poner palabras a la imagen que transmitía el Constitucional. El retraso a la hora de nombrar magistrados fue uno de los episodios más destacados y sobresalientes, que fue definido como de “las pequeñas grandes maniobras” (Público, 27/06/2011). Los titulares no ocultaban la excepcionalidad de la situación; por ejemplo: “Tres meses después de la fecha de caducidad. El PP fuerza un nuevo retraso en la elección de cuatro magistrados del Constitucional” (El País, 19/07/2010) y, en un editorial de este mismo día, se habla de “la irresponsabilidad institucional con que se conducen, con escasa diferencia, el PP y el PSOE”, o de una renovación que “se produce, además, en un momento en que el prestigio del Tribunal Constitucional se encuentra en el nivel más bajo de su historia” (El País, 19/07/2010). Casi un año más tarde, el mismo diario aún titulaba “Un tribunal de todos… para unos pocos. Los partidos mediatizan el Constitucional gracias a la prórroga de sus jueces y a las cuotas en su renovación” (El País, 19/06/2011a), mientras sus articulistas afirmaban que “El Tribunal Constitucional muestra, una vez más, su debilidad y vulnerabilidad en manos de los grupos políticos” (El País, 19/06/2011b). A estas alturas, la imagen de la institución ya se encontraba, pues, claramente deteriorada, y la cuestión de su politización formaba parte del debate público. En general, no se dejaba de afirmar que la situación de la institución era, en gran medida, responsabilidad de los grandes partidos políticos; así, se decía, en referencia al Tribunal Constitucional, que “El normal funcionamiento de los seis órganos constitucionales y reguladores tropieza con el desencuentro entre PP y PSOE” (Público, 26/06/2011). Por otro lado, tampoco estos, los actores políticos, en su propio testimonio transcrito, han ocultado en público cuál era su parecer respecto a la actuación del tribunal. Ramón Jáuregui, ministro de la Presidencia durante el episodio estudiado, afirmaba que el partido de la oposición pensaba respecto a la renovación “ya llegaré yo cuando gane las elecciones y lo renovaré a mi gusto” (El Mundo, 14/06/2011), mientras que el alcalde de Barcelona, de CiU, afirmaba que “La justicia de este país se mueve por influencias” y que “sabemos cómo está constituido el Tribunal Constitucional. Hay dos bloques. Unos de un lado, otros del otro, y los del medio, a palmar” (El País, 16/07/2011). Cuando los mensajes eran algo más positivos, tampoco ocultaban el deterioro del Tribunal; así, María Dolores de Cospedal, presidenta de Castilla-La Mancha (Partido Popular), afirmaba que “Vamos

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a trabajar porque se garantice la auténtica independencia e imparcialidad de los órganos judiciales, constitucionales y de los organismos reguladores, más allá de si uno coloca a uno o a otro” (La Razón, 22/0872011), admitiendo públicamente, siquiera de modo tácito, una situación de dependencia y parcialidad. Los propios magistrados y actores del ámbito judicial parecieron ser, en todo caso, los más preocupados por la situación, moviéndose entre la defensa corporativa de la independencia del tribunal y la manifestación de una gran preocupación por el devenir de la institución. El malestar entre los miembros de la magistratura quedó patente en el discurso pronunciado en el acto para la novena renovación parcial del Tribunal Constitucional, que coincidía con la despedida de la institución de la entonces presidenta María Emilia Casas; en el discurso, Casas hablaba de una “celebración [de la renovación de magistrados que] no es completa” y recordaba que “la búsqueda del consenso no permite, empero, retrasar sin límite las renovaciones impuestas por la Constitución” (Casas, 2011). Titulares como “El CGPJ exige a los responsables políticos el máximo respeto a la función de los jueces” (EuropaPress, 08/03/2011), “El vicepresidente del Tribunal Constitucional dice en su renuncia que el tribunal está ‘secuestrado’” (El Mundo, 13/06/2011), o reproduciendo las palabras del nuevo presidente de la institución “Sala: ‘He pedido hasta la saciedad la renovación del Constitucional’” (El País, 9/07/2011), sin embargo, no hacían más que profundizar en la idea, que ya había debido calar en la opinión pública, de que el tribunal se encontraba en un estado inaceptable. El balance global era, pues, de reconocimiento público de un deficiente funcionamiento de la institución en términos de su independencia, en la que el tribunal aparecía penetrado de la influencia de los partidos políticos; a su vez, estos, lejos de ocultar lo que era ya un hecho evidente, no hacían sino tratar de enmarcar el problema dentro de su propio discurso de partido, atribuyendo, en cada caso, la responsabilidad a otro u otros grupos políticos. Entre tanto, los magistrados se movían entre la necesidad de defender corporativamente la imagen del tribunal, minimizando el problema, y la de denunciar la situación cuando se llegaba a extremos de deterioro de su imagen difícilmente asumibles. Ante la opinión pública, este es el cuadro resultante, que, sin duda, en poco contribuye a fortalecer la necesaria confianza ciudadana en la institución. Esta situación, en definitiva, tiene una doble implicación para la vida de nuestro Tribunal Constitucional, que puede ser explicada mediante el binomio legitimación/ legitimidad; aquí, entenderemos legitimación desde el punto de vista externo, como la valoración que el tribunal recibe del resto de los actores políticos, incluyéndose la ciudadanía, y la opinión que a esta merece la existencia y funcionamiento del tribunal, mientras legitimidad se entiende desde un punto de vista interno, como el respeto por el tribunal en su funcionamiento y resultados del conjunto de normas ético-políticas y deontológicas que justifican su existencia, tal como fueron descritas en el apartado 2, y con independencia de la percepción que a tal respecto se tenga por parte de otros actores relevantes; es preciso retener que, como afirman Shapiro y Stone Sweet (2002:3), “Judges, however, claim legitimacy by asserting that they are non-political, independent, neutral servants of

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‘the law’”5. Pues bien, lo acontecido en los últimos tiempos con el Tribunal Constitucional parece estar en relación directa con ambos términos del binomio; por una parte, el Tribunal Constitucional vive una fuerte crisis de legitimidad, porque su funcionamiento de facto se ha alejado del modelo que formalmente justifica su existencia: una institución independiente y despolitizada; por otra, porque dicha crisis de legitimidad ha transcendido a la opinión pública y ha quedado reflejada en los medios de comunicación, menguando la aceptabilidad social, si no de la institución en tanto que tal, sí al menos de su actual funcionamiento. Es en este contexto en el que aparece la necesidad y la posibilidad de escrutar su diseño institucional y, con la ayuda del análisis comparado, evaluar sus diferentes aspectos a la búsqueda de posibles alternativas institucionales.

5 “Los magistrados, sin embargo, aspiran a legitimarse afirmando que son servidores de la ley apolíticos, independientes y neutrales.”

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4 La jurisdicción constitucional: diseños comparados en Europa

La comparación de nuestro Tribunal Constitucional con instituciones equivalentes de nuestro entorno puede permitirnos hacernos una idea de qué elementos de nuestro propio tribunal son susceptibles de modificación, a efectos de dotarlo de una mayor independencia institucional y de un proceso de toma de decisiones más limpio y sujeto tan solo a las exigencias propias de la administración de justicia –en este caso, constitucional–. Para ello, tomaremos como referencia nueve órganos de nuestro entorno, que utilizaremos como término de comparación del Tribunal Constitucional español –el décimo de ellos–, analizando seis diferentes ítems: la duración del mandato de los magistrados y la posibilidad de renovación en el ejercicio de su cargo, las fórmulas de cese de los magistrados, el tipo de trayectoria profesional y otros requisitos que les son exigidos a los magistrados, el procedimiento de toma de decisiones en el seno del tribunal, y el procedimiento de selección de magistrados y número y tipo de actores participantes en él (Tabla 1).

4.1 Duración del mandato y posibilidad de reelección La extensión del mandato suele estar vinculada a las garantías formales de independencia judicial. En general, se considera que los mandatos largos favorecen una mayor independencia en la actuación de los magistrados, habiéndose considerado un indicador efectivo en su relación con la duración del mandato de otros órganos constitucionales (Ishiyama e Ishiyama, 2002) –así, por ejemplo, la extensión del mandato judicial en comparación con la duración de las legislaturas parlamentarias o del mandato de los jefes de Estado o Gobierno–; por supuesto, desde aquella particular perspectiva podría decirse que los magistrados con mandato vitalicio serán aquellos que gozarán de una mayor independencia en el desempeño de sus funciones, pues ello habrá de permitirles un suficiente distanciamiento cronológico con respecto a su nombramiento, siendo

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Tabla 1. Diseños institucionales comparados (continía) Duración RenoReno- Separación Separación Duración del manvabidelcargo cargo del manvabidel dato lidad dato lidad

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Procedimiento de de Procedimiento selección selección

Carrera PosibiCarrera Posibijurílidad de jurílidad de dica votos dica votos exigida particuexigida particulares lares

Tribunal Constitucional Federal de Alemania

12 años

No

Decisión del tribunal

Elegidos por mitades por ambas cámaras legislativas, por mayorías de dos tercios

Consejo Constitucional francés

9 años

Miembros electos: no Expresidentes de la República: vitalicios

Decisión del tribunal

Tres tercios elegidos discrecionalmente por los presidentes de la República, la Asamblea Nacional y el Senado. Se reconoce a los expresidentes de la República derecho como miembros natos de la institución

No

No

Tribunal Constitucional austriaco Tribunal Constitucional belga

Vitaliciio

No

Decisión del tribunal

Nombrados por el presidente federal a propuesta del Gobierno, Nationalrat y Bundesrat

No

Vitalicio

Vitalicio

Decisión del tribunal

Nombrados por el rey de una lista presentada por cada cámara legislativa, aprobada por mayorías de dos tercios

No

Mixta

Tribunal Constitucional checo Tribunal Constitucional eslovaco

10 años

Decisión del tribunal

Elegidos por el presidente de la República, confirmados por el Senado

12 años

No

Decisión del tribunal

10 jueces elegidos por el presidente de la República, de una lista de 20 propuesta por el Parlamento

Tribunal Constitucional letón

10 años

No

Decisión del tribunal

7 magistrados elegidos por el Parlamento con mayoría absoluta, 3 de ellos a propuesta de, al menos, 10 diputados, 2 a propuesta del Consejo de Ministros y 2 a propuesta del Pleno del Tribunal Supremo

Tribunal Supremo irlandés

Vitalicio

Vitalicio

Intervención del legislativo

Nombrados por el presidente, elegidos de facto por el Gobierno


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Tabla 1. Diseños institucionales comparados Separación del cargo

Procedimiento de selección

Posibilidad de votos particulares

Carrera jurídica exigida

Duración del mandato

Renovabilidad

Tribunal Constitucional esloveno

9 años

No

Intervención del legislativo

Elegidos por el presidente de la República a propuesta del Parlamento con mayoría simple

No

Tribunal Constitucional polaco

9 años

No

Decisión del tribunal

Propuesto por 50 diputados o el presidente del Parlamento; nombrados por mayoría absoluta del Parlamento

Tribunal Constitucional español

9 años

No

Decisión del tribunal

2 magistrados elegidos por el Gobierno, 2 por el CGPJ, 4 por el Congreso y 4 por el Senado, con mayorías de tres quintos

Fuente: normativa constitucional y legal

capaces de “sobrevivir” a los actores que los designaron, y afianzándose en su puesto a lo largo de los años, sin la perspectiva de una posterior continuación de su carrera. De particular relevancia, a su vez, dentro de este capítulo, es la posibilidad de renovación de los miembros del tribunal: dicha posibilidad parece crear de manera automática un sistema de incentivos a favor de un comportamiento políticamente dócil de los magistrados que no aparece –al menos no de manera tan abierta– en los sistemas en donde dicha posibilidad está vetada. De lo anterior, podemos distinguir tres grupos, de mayores a menores garantías de independencia: tribunales en los que sus magistrados disfrutan de mandato vitalicio; tribunales en que los magistrados ejercen sus funciones durante un espacio de tiempo limitado y no renovable –dentro de los cuales la concreta duración del mandato resultará, a su vez, relevante–; y tribunales cuyos magistrados disfrutan de mandatos limitados y renovables. • Mandato vitalicio. Tres de las instituciones analizadas –de manera notable, muy distintas en cuanto a sus características– garantizan a sus magistrados mandato vitalicio: el Tribunal Constitucional austriaco y el Tribunal Constitucional belga6, de un lado, y el Tribunal Supremo irlandés, de otro. Si bien en el caso del Tribunal Supremo irlandés no resulta particular, pues es habitual encontrar diseños de este tipo

6 Artículo 32 de la ley reguladora del tribunal.

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en los países del common law con sistemas de revisión constitucional descentralizada, el caso del Tribunal Constitucional austriaco es más llamativo. Por lo general, los sistemas de tipo kelseniano configuran mandatos limitados y, sin embargo, no solo el Tribunal Constitucional belga, sino también el austriaco –el primero de ellos en cuya creación el propio Hans Kelsen tuviera un papel central– incluye el mandato vitalicio entre las garantías de independencia de sus magistrados. • Mandato limitado y no renovable. El segundo grupo es el de los tribunales con mandato limitado y no renovable, categoría en la que se incluye la mayor parte de las instituciones estudiadas. Así, es de nueve años no renovables el mandato de los magistrados del Tribunal Constitucional polaco7 y del Tribunal Constitucional esloveno, en donde la propia Constitución, en su artículo 165, excluye expresamente la renovabilidad de los magistrados. En el caso del Tribunal Constitucional letón, el mandato es de 10 años (Epstein y Knight, 2003:199) “desde el día en que él o ella (...) comenzara con el cumplimiento de sus deberes profesionales como juez del Tribunal Constitucional”8. En el caso del Tribunal Constitucional alemán, tal como establece el artículo 4 de su ley reguladora, el mandato es ligeramente mayor, de 12 años. Para el del Tribunal Constitucional eslovaco, el mandato es también de 12 años, e igualmente no renovable9. Por último, el Consejo Constitucional francés constituye un caso excepcional, pues ha estado compuesto de nueve miembros cuyo mandato es de 9 años, y que son renovados por tercios cada tres años, pero también por unos miembros vitalicios: antiguos presidentes de la República que son miembros natos de la institución. • Mandato limitado y renovable. En un caso, por último, se admite la renovación de los magistrados. Es el caso del Tribunal Constitucional checo, donde, tras un primer mandato de 10 años10, se admite la renovación. En este caso, como hemos sugerido anteriormente, existe una fuerte presunción teórica a favor de la creación de un sistema de incentivos que tienda a desarmar a los magistrados frente a presiones políticas, cuestión que parece haber encontrado una cierta evidencia empírica (Sarduski, 2005:14). A la vista de esta taxonomía, es posible evaluar ahora el diseño de nuestro propio tribunal, el Tribunal Constitucional español. Como es bien sabido, es el propio texto constitucional el que establece en su artículo 159.3 la duración de nueve años del mandato de los magistrados. De igual modo, nuestro ordenamiento jurídico veta la reelección para el puesto de un magistrado del Tribunal Constitucional. Así pues, cabría incluir a nuestro tribunal dentro del segundo tipo, el de tribunales cuyos magistrados gozan de un mandato limitado y no renovable.

7 Artículo 194.1 de su Constitución. 8 Sección 7 de la ley reguladora del Tribunal, que, en su apartado tercero, establece que “una misma persona no puede mantener la posición de juez del tribunal por más de diez años consecutivos”, excepto por las causas legalmente tasadas, excluyendo con ello la renovación de los magistrados. 9 Artículo 134 de la Constitución eslovaca. 10 Artículo 83 de la Constitución checa.

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Cabe, así, plantearse la eventual conveniencia de incluir mandatos vitalicios. Los mandatos vitalicios, en efecto, reducen los incentivos a la docilidad judicial, pues desaparece del horizonte la idea de una recompensa posterior a la carrera para magistrados alineados con una determinada posición partidista. En sentido contrario, la abundante evidencia empírica sugiere que aquellos tribunales en que los jueces gozan de un mandato vitalicio –como es el caso del Tribunal Supremo norteamericano– no han conseguido, aun así, evitar la politización en el seno de la institución, si bien ello puede deberse a factores diferentes. Discutiremos esta cuestión, con mayor detenimiento, en el epígrafe 4.6, aunque, de momento, debe adelantarse una precisión: que el nombramiento vitalicio de magistrados en el Tribunal Constitucional, si no viene acompañado de reformas globales y en profundidad para frenar la politización de la institución, puede tener un efecto perverso: en lugar de minimizar la vinculación política de los magistrados a los partidos políticos que los nombraron, puede, simplemente, limitarse a extenderla durante periodos más largos de nueve años.

4.2 Procedimiento y causas de cese Por lo que se refiere a las causas de cese, parece haber poca variación entre unos y otros tribunales: en todos los casos, se configura un sistema institucional tendente a la protección de los magistrados frente a la arbitrariedad de otros actores políticos a efectos de su separación del cargo11. Aun así, merece la pena hacer un breve recorrido por todos ellos, a fin de observar sus diferentes peculiaridades, entre las cuales destaca una fundamental: la mayor o menor capacidad de órganos o actores exteriores a la propia jurisdicción para remover a magistrados del ejercicio de su cargo; así: • Un primer grupo de tribunales estaría formado por aquellos en que la apreciación de las causas de separación queda esencialmente al juicio de la propia institución. En el caso del Tribunal Constitucional checo, el Título IV de su ley reguladora prevé las infracciones disciplinarias –al margen queda la justiciabilidad de los magistrados por vía penal, que exige consentimiento del legislativo–, entendidas como “cualquier conducta del juez que erosiona el prestigio y dignidad de su cargo o tiende a disminuir la confianza en la independencia e imparcialidad de las decisiones del tribunal, así como cualquier otra vulneración culposa por un magistrado de sus funciones”, y encomienda al propio tribunal su apreciación. En el Tribunal Constitucional eslovaco, por el contrario, la justiciabilidad penal de los magistrados sí exige el consentimiento del propio tribunal, así como el cese de cualquiera de sus magistrados por motivos disciplinarios –artículos 14 a 17 de su ley reguladora–. En el Consejo Constitucional francés, su revocación o cese solo la puede efectuar el propio Consejo en circunstancias excepcionales (Fernández Rodríguez, 2002:36 a 49). En el Tribunal Constitucional alemán, solo el pleno del propio tribunal puede destituir a sus miembros en el supuesto de 11 El lector debe tener en cuenta que la remoción de un magistrado de su cargo es un instituto bien distinto al de la abstención/recusación, regulada en nuestro ordenamiento jurídico en la Ley Orgánica del Poder Judicial, y mediante la cual un magistrado o juez se inhibe de oficio o a instancia de parte para un asunto concreto, sin que ello signifique en modo alguno la separación definitiva del juez o magistrado de su cargo.

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falta grave o actos que supongan la condena a pena privativa de libertad de más de seis meses (Fernández Rodríguez, 2002:48 y ss.). En el Tribunal Constitucional austriaco, según el artículo 10 de la ley reguladora del tribunal, solamente el propio tribunal puede separar a alguno de sus magistrados por las causas legalmente tasadas –incompatibilidad, ausencia injustificada de las deliberaciones, conducta inapropiada, vulneración grave de la obligación de no revelación de información confidencial, o incapacidad física o mental–; en todos los casos, además, se exige una mayoría de dos tercios de sus miembros. En el caso del Tribunal Constitucional de Letonia, aunque cabe que no agoten su mandato por llegar a la edad máxima legal –setenta años– o por incurrir en alguna de las causas tasadas en la ley –salud, condena criminal o negligencia en el cumplimiento de los deberes derivados de su cargo–, no existen vías políticas para removerlos del ejercicio de sus funciones12. En el caso del constitucional polaco, los artículos 7 a 11 de su ley reguladora resultan relevantes por cuanto determinan las causas de cese –en su caso, también, los requisitos para que un magistrado pueda ser juzgado por la vía penal–, así como el requisito de que la concurrencia de uno de estos motivos sea apreciada por el propio tribunal. En el caso del Tribunal Constitucional belga, por último, los artículos 49 y 50 de su ley reguladora regulan las causas de cese por “faltar a la dignidad de sus funciones o los deberes de su cargo”, por sentencia dictada por el propio tribunal. • El segundo grupo, mucho más restringido, está formado por aquellos tribunales en que otros órganos, y en particular el legislativo, tienen una intervención determinante en la apreciación de causas de separación de los jueces o magistrados; son dos: el Tribunal Supremo irlandés y el Tribunal Constitucional esloveno. Respecto al Tribunal Supremo irlandés, el legislativo tiene un peso decididamente relevante a la hora de remover a los jueces; el artículo 35.4.1º de su Constitución establece que ningún juez del Tribunal Supremo o del High Court será removido de su cargo salvo por falta de comportamiento constatada o incapacidad, y “solo en base a resoluciones aprobadas por el Dáil Éireann o el Seanad Eireann13 solicitando su remoción”, si bien es común la celebración de un posterior proceso judicial. En el caso esloveno, por su parte, según el artículo 19 de su ley reguladora, es la asamblea legislativa, a propuesta del presidente de la República, la que tiene capacidad para decidir la remoción de su cargo de un magistrado antes del fin de su mandato. A la vista de esta enumeración, cabe valorar como positiva la situación del Tribunal Constitucional español. Según el artículo 23 de su Ley Orgánica, los magistrados del Tribunal Constitucional cesan por alguna de las causas siguientes –además de por renuncia, fallecimiento, o expiración del plazo del nombramiento–, por incompatibilidad sobrevenida; por “dejar de atender con diligencia los deberes de su cargo”, por “violar la reserva propia de su función”, o por “haber sido declarado responsable civilmente por dolo o condenado por delito doloso o por culpa grave”. Pues bien, es el propio tribunal el que tiene potestad para apreciar la concurrencia de cada uno de estos casos, por mayoría

12 Secciones 9 y 10 de la ley reguladora del tribunal. 13 Las cámaras legislativas.

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simple de su pleno en los dos primeros casos, por mayoría de las tres cuartas partes de sus miembros en los demás casos. La particular elevación del quórum y la autonomía concedida a la institución a la hora de apreciar el comportamiento de sus miembros hacen del Tribunal Constitucional una institución bien equipada de garantías formales de independencia, al menos a este respecto.

4.3 Trayectoria profesional La trayectoria profesional de los magistrados suele ser también una cuestión relevante. En general, podemos distinguir tres grupos: aquellos tribunales en que se exige que los magistrados provengan del ámbito legal, aquellos otros en los que no existe tal exigencia –en cuyo caso es dudoso que pueda hablarse de “magistrados” en sentido propio– y, por último, los casos excepcionales en los que la configuración es mixta. Un argumento esgrimido a favor de la inclusión de miembros ajenos al mundo del Derecho dentro de las jurisdicciones constitucionales tiene que ver con su carácter de “legislador negativo”: si los tribunales han de participar en el proceso legislativo siquiera de una manera negativa, y a los miembros del legislativo no se les exige una particular cualificación jurídica, tampoco habría por qué limitar la pluralidad de su composición interna en el caso de los propios tribunales (Sarduski,1999:24). Sin embargo, a priori podría decirse que los diseños que maximizan la independencia judicial son aquellos en los que los magistrados provienen del ámbito legal; en primer lugar, en estos casos una fuerte “socialización jurídica” ha debido prevenirles de la importancia de la aplicación del ordenamiento jurídico de manera imparcial; además, en segundo lugar, en los casos en los que los miembros del tribunal no proceden de ámbitos jurídicos, suele ocurrir que provengan de ámbitos políticos, con lo cual un cierto sesgo a la hora de tomar decisiones viene casi supuesto. • Con origen legal, encontramos la gran mayoría de los tribunales. En Irlanda, por supuesto, y dado que la máxima autoridad jurídica en materia constitucional es el Tribunal Supremo –incardinado en la jurisdicción ordinaria como cúspide de ella–, sus miembros no solo deben ser juristas, sino, además, jueces de carrera. En la República Checa, el artículo 84 de la Constitución exige el título universitario de jurista y ejercicio de la profesión durante al menos diez años14. En Eslovaquia, según el artículo 134.3, se exige, además, cuarenta años de edad y la capacidad para ser miembro de la cámara legislativa, un título universitario de jurista y ejercicio de la profesión durante al menos 15 años. En el caso austriaco, la limitación es sutilmente distinta, pues se circunscribe a licenciados “en Derecho y Ciencia Política”15. En Alemania, el artículo 3.2 de la ley reguladora del tribunal establece que los magistrados deberán estar “cualificados para ser jueces de acuerdo con la Ley de Jueces”16. En el caso del Tribunal Constitucional checo, se exige que los

14 Además de tener capacidad para ser miembro del Senado y una buena reputación personal. 15 Artículo 147(3) de la Constitución austriaca: el presidente, el vicepresidente, y los otros miembros y miembros sustitutos deben haber completado sus estudios en Derecho y Ciencia Política, y durante al menos diez años haber ejercido en alguna profesión que exige la realización de aquellos estudios. 16 Además, el artículo 3.1 establece otros requisitos: la edad de al menos 40 años, la capacidad de ser elegidos miembros de Bundestag, y un escrito expresando su deseo de ser miembros del tribunal.

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magistrados se elijan de entre licenciados en derecho que hayan ejercido como juristas durante al menos diez años. También el Tribunal Constitucional polaco17 exige a sus miembros una trayectoria jurídica, así como el Tribunal Constitucional letón18 y el esloveno19. • En segundo lugar, el Tribunal Constitucional belga se configura según una composición mixta: la mitad de sus miembros ha de proceder del ámbito jurídico, mientras que la otra mitad han de ser antiguos miembros de cualquiera de las cámaras legislativas del país20. Así, la naturaleza compuesta del Estado tiene también una oportunidad de aparecer reflejada en el Tribunal Constitucional, siquiera en la mitad de sus miembros, al tiempo que aparece transversalmente de una segunda manera: al reflejar la diversidad lingüística –ahora afectando a todos sus miembros–, de manera que la mitad de ellos han de ser de habla flamenca y la otra mitad de habla francesa, exigiéndose que al menos uno de ellos hable también alemán. • Por último, sin la exigencia de proceder de ámbitos legales se ha venido situando el Consejo Constitucional francés (Hönnige, 2009b:965). El Consejo Constitucional francés se compone de miembros de dos tipos: de una parte, expresidentes de la República, que son miembros natos de la institución; de otra parte, miembros ordinarios seleccionados discrecionalmente por actores políticos, sin exigencia de haber pertenecido a la carrera judicial ni al ámbito jurídico, si bien no es extraño que tal sea su procedencia21. Dominique Schnapper, socióloga que fuera miembro del Consejo, aunque afirma que, de una parte, muchos miembros del Consejo encuentran en él una libertad de la que no disponían al desempeñar cargos políticos anteriores, reconoce también que “Les conseillers, étant donné leur âte et les caractéristiques objectives de l’institution, continuent à s’identifier avant tout à la carrière professionnelle que, avant leur nomination, a donné un sens à leur vie22” (Schnapper, 2010:18), y especifica cómo a los consejeros procedentes de ámbitos políticos les cuesta aceptar la idea de que han de resolver los casos planteados según criterios de constitucionalidad, y no de oportunidad política. Nuestro Tribunal Constitucional entraría dentro del primer grupo de esta taxonomía. El artículo 159.2 de nuestra Constitución prevé que puedan ser miembros del Constitucional “magistrados y fiscales, profesores de universidad, funcionarios públicos y abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional”. En este sentido, de nuevo, nuestro tribunal parece bien equipado: la restricción a profesionales del Derecho garantiza una buena socialización jurídica y una mayor identificación con los

17 El artículo 194.1 de su Constitución habla de “personas distinguidas por su conocimiento del Derecho”. 18 Según la sección 4.2 de su ley reguladora, en concreto, se exige la ciudadanía letona, una reputación impecable, cuarenta años de edad, educación superior en ámbitos jurídicos y diez años de ejercicio como jurista. 19 Artículo 9 de la ley reguladora del tribunal, que solamente menciona a este respecto que sea un “experto en Derecho”, además del habitual requisito de ser mayor de cuarenta años. 20 Artículo 31 de la ley reguladora del tribunal. 21 “A lo largo del periodo de entre 1962 a 1989, el número de políticos era de 2,11 [de cada 3]; a lo largo del periodo de entre 1989 a 2007, de 1,13” (Schnapper, 2010:124). 22 “Los consejeros, dadas su prisa y las características objetivas de la institución, siguen identificándose, sobre todo, con la carrera profesional que, con anterioridad a su nominación, ha dado sentido a sus vidas.”

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principios del cargo para el que han sido elegidos. Queda, no obstante, aún la posibilidad de restringir sus miembros a jueces de carrera, opción contemplada en jurisdicciones de otro tipo y que probablemente acercaría –tal vez demasiado– a nuestro tribunal a otros como el Tribunal Supremo irlandés o el propio Tribunal Supremo norteamericano, o también el propio Tribunal Constitucional alemán, en donde se exige incluso que la mitad de los magistrados se elijan de entre jueces de los principales tribunales del país (Volcansek, 2007:337). Esta cuestión será discutida más adelante.

4.4 Mecanismo de toma de decisiones: la posibilidad de emitir votos particulares Igualmente relevante es el procedimiento de toma de decisiones dentro del tribunal, que incluye diferentes aspectos, desde la composición del pleno y salas del tribunal –donde los hay–, hasta el quórum necesario para dictar una determinada decisión, y en donde desempeña un papel particularmente relevante la posibilidad de emitir votos particulares, cuestión en la que nos centraremos en las siguientes líneas. Esta última cuestión afecta de diferentes maneras al proceso global de toma de decisiones: de una parte, la exclusión de los votos particulares hace aparecer las decisiones del tribunal como unívocas, limitando enormemente la erosión que la institución puede sufrir en caso de aparecer con excesiva regularidad las sentencias fragmentadas en bloques de tipo político o partidista; Schnapper (2010:323) ha señalado cómo la exclusión de las opiniones disidentes en el Consejo Constitucional francés ha permitido a la institución aparecer como un único actor, manteniendo la ficción de un órgano coherente que se limita a pronunciar las palabras de la ley constitucional; además, la ausencia de votos particulares puede también permitir a los magistrados emanciparse de los grupos o intereses políticos que en su momento los nombraron, en la medida en que el tribunal se haga verdaderamente impermeable a estos. De otra parte, esta misma exclusión de votos particulares puede aumentar aún más el riesgo de politización del tribunal, en la medida en que permita una soterrada e invisibilizada, pero precisamente por ello más enquistada, politización de la institución. Los votos particulares cumplen una importante función para el correcto funcionamiento de un tribunal constitucional y, como apunta García Roca (2007:85): “El voto disidente es una ‘jurisprudencia alternativa’, una expresión de la minoría de hoy que puede ser la mayoría de mañana. Las sentencias constitucionales se legitiman, amén de por la fuerza argumentativa de la motivación de la mayoría, por la capacidad persuasiva de esos votos que evidencian el esfuerzo de razonamiento interno y de contradicción de todo el colegio que adopta la decisión. Por contradictorio que pueda parecer, la opinión disidente tiene un efecto pacificador, manifiesta el respeto y la participación en la decisión mayoritaria de la parte derrotada.” Existen, en todo caso, dos modelos a este respecto.

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• De una parte, el de aquellos tribunales en que el voto particular está permitido. Es el caso de Irlanda o de Polonia, en donde el artículo 68 de la ley reguladora del tribunal permite los votos particulares referidos tanto al fondo como al razonamiento jurídico de una sentencia. Similar es el caso Eslovaquia, en donde el artículo 32 de su ley reguladora prevé expresamente que “un juez en desacuerdo con la decisión del pleno o un senado tiene el derecho a que su voto particular sea mencionado en las actas de la votación. El voto particular será emitido y publicado junto con otras partes de la decisión”. En el caso del Tribunal Constitucional letón, hay una particularidad, por cuanto “un juez que ha votado contra la opinión expresada en una sentencia, expresará por escrito su voto particular, que deberá ser anexado al asunto, pero no declarado en la sesión del tribunal” –sección 30 de la ley reguladora del Tribunal–. En Alemania, los votos particulares están ahora permitidos23; sin embargo, hasta los años setenta estuvieron, en todo caso, excluidos del funcionamiento del Tribunal (Sontheimer, 1972:167), pues eran vistos como inapropiados en un sistema “basado en la ortodoxia iuscivilista de una sola solución jurídica a las disputas”, que, además, podía hacer aparecer al tribunal como más político que el resto de los tribunales del país, por lo que muchos magistrados se negaron –aun cuando ya formalmente se permitía– a emitir votos particulares (Garoupa y Ginsbourg, 2011:22). También están permitidos los votos particulares, por último, en el caso del Tribunal Constitucional checo (Fernández Rodriguez, 2002:60). • De otro lado, encontramos aquellas instituciones en las que dicha posibilidad queda excluida; es el caso del Tribunal Constitucional austriaco, en donde la conveniencia de los votos particulares se ha planteado en alguna ocasión “cuando en ambientes políticos existía insatisfacción con las decisiones del tribunal”, como afirma Brigitte Bierlein (2011:9), vicepresidenta del tribunal, o como decíamos anteriormente, del Consejo Constitucional francés, ocurriendo, además, que en la mayor parte de los casos en que los votos particulares quedan excluidos, la regulación jurídica no excluye expresamente esta opción, sino que simplemente la omite. En el caso del Tribunal Constitucional español, la posibilidad de los votos particulares –discrepantes y concurrentes– aparece expresamente regulada en la propia Constitución –artículo 164.1– y en la LOTC –en su artículo 90.2–, que prevén que se incorporen a la resolución y aparezcan, cuando corresponda, junto a ella publicados en el BOE.

4.5 Procedimiento de selección de magistrados Por último, el procedimiento de selección de magistrados es probablemente una de las cuestiones centrales de cuantas han ocupado a la técnica constitucional y la doctrina jurídica, así como a la Ciencia Política, al respecto de la cuestión de la independencia judicial. Como afirma Mary Volcansek (2007:367), “la selección de jueces claramente marca el punto en donde política y tribunales interactúan de manera más visible”. No es extraño, pues, que,

23 Artículo 30 de la ley reguladora del tribunal.

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en general, la evolución de la institución haya conducido a procedimientos de selección de jueces de abigarrada complejidad, llenos de juegos de equilibrios y contrapesos. Al mismo tiempo, la diversidad de modelos a este respecto es aún mayor que la existente en el resto de los supuestos, por lo que, en lugar de construir una taxonomía, procederemos explicando ordenadamente los diferentes procedimientos, partiendo de aquellos en los que participa un mayor número de actores, y pasando posteriormente a aquellos en que el número de actores cuya participación o aprobación es requerida es menor. El Tribunal Constitucional Federal de Alemania se compone ahora de 16 miembros –de los cuales al menos seis deben ser jueces federales–, elegidos aún por mitades por el Bundestag –la cámara baja alemana 9 y el Bundesrat24 –la cámara de representación territorial– (Favoreu, 1994:63 y ss.), requiriéndose mayorías de dos tercios en ambas cámaras25 (Hönnige, 2009b). Por lo que se refiere a su nivel de politización, sin embargo, Favoreu (1994:65) ya advertía de que, “pese a todas estas precauciones, destinadas a limitar la influencia de los partidos, el reparto de plazas se efectúa, en realidad, tras un acuerdo entre los dos grandes partidos, y los jueces tienen una filiación política marcada, hasta el punto de que muchos poseen incluso el carné del CDU o del SPD”. La literatura ha puesto de relieve cómo el Segundo Senado, que normalmente conoce de asuntos de alta política, ha estado dominado por los dos grandes partidos, CDU/CSU y SPD, de manera que los partidos minoritarios han podido nombrar magistrados, en su caso, para el Primer Senado (Hönnige, 2009b:972); se habla, así, de un “sistema de cuotas de facto” (Garoupa y Ginsburg, 2011:22) La Constitución austriaca establece en su artículo 147(2) que su Tribunal Constitucional está formado por quince miembros nombrados por el presidente federal a recomendación del Gobierno federal, el Nationalrat –cámara baja– y el Bundesrat –cámara alta–, con preeminencia, sin embargo, del Gobierno26. En el caso del Tribunal Constitucional letón, su composición es de siete jueces elegidos por la Saeima –la cámara legislativa– por mayoría absoluta de sus miembros; de los siete magistrados, tres son propuestos por al menos diez miembros de la Saeima, dos son propuestos por el Consejo de Ministros, y los dos restantes por el Pleno del Tribunal Supremo del país27. El Tribunal Constitucional belga, de acuerdo con el artículo 32 de su ley reguladora, se compone de los magistrados nombrados por el rey a partir de las listas elaboradas por cada una de las cámaras y aprobadas cada cual por mayorías de dos tercios. En el sistema belga, sin embargo, la libertad en la selección de los magistrados se reduce notablemente

24 Artículo 94 de la Constitución alemana, que, además, establece un supuesto de incompatibilidad: los magistrados no podrán ser miembros del gobierno o las cámaras legislativas estatales o federales. 25 El artículo 6 de la ley reguladora del tribunal especifica el procedimiento para los elegidos por el Bundestag, mediante mayoría de dos tercios de un comité de doce hombres, y el artículo 7 el procedimiento para los elegidos por el Bundesrat, por mayoría de dos tercios de la cámara. 26 Artículo 147(1): el Tribunal Constitucional consta de un presidente, un vicepresidente, seis miembros adicionales y tres miembros sustitutos elegidos por el presidente federal, a recomendación del Gobierno federal; estos miembros deberán ser elegidos de entre jueces, cuadros de la Administración y profesores de derecho. Los restantes seis miembros y tres miembros sustitutos son nombrados por el presidente federal sobre la base de las propuestas emitidas por la Nationalrat para tres miembros y dos sustitutos y el Bundesrat para tres miembros y un miembro sustituto. 27 Sección 4.1 de la ley reguladora del tribunal.

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en comparación con otros modelos, de forma que el procedimiento está regulado por un escrupuloso sistema de cuotas, según se explicó en el anterior apartado 4.3. La Constitución checa establece en sus artículos 83 y ss. que el Tribunal Constitucional debe estar formado por quince magistrados elegidos por un periodo de 10 años, nombrados por el presidente de la República y confirmados por el Senado, de entre licenciados en Derecho que hayan ejercido como juristas durante al menos diez años. El Tribunal Constitucional eslovaco, ligeramente similar al de la República Checa, está formado por 13 miembros, correspondiendo su nombramiento únicamente al presidente de la República de entre los 20 propuestos por el Parlamento (Fernández Rodríguez, 2002:37 a 40). En el caso del Tribunal Constitucional esloveno, el procedimiento seguido es el de propuesta por el presidente y selección por la cámara legislativa, en este caso por mayorías simples28. En el Consejo Constitucional francés, dichos componentes han venido siendo elegidos por tercios, discrecionalmente, por el presidente de la República –de entre este primer tercio, el propio presidente del Consejo–, de la Asamblea Nacional y del Senado, siendo el nombramiento, también en estos dos últimos casos, una decisión discrecional del presidente de las cámaras respectivas, no sujeta a requisitos de aprobación por las mismas. Además de estos nueve miembros, todos los expresidentes de la República son miembros por derecho propio, aunque hasta 2004 esta norma no desempeñó papel alguno (Hönnige, 2009b:966), debido al desinterés o imposibilidad de los expresidentes por ejercer el cargo. En su estudio sobre el Consejo –que abarca hasta los años noventa–, Alec Stone Sweet (1992:50) afirma que “In practice, the single most important criterion for appointment to the Council is political affiliation, and the Council has been dominated by profesional politicians”29. La Constitución polaca establece en su artículo 194.1 que el Tribunal Constitucional estará formado por quince magistrados elegidos individualmente por el Sejm (la cámara legislativa del país), a lo que el artículo 5 de su ley reguladora establece que deberán ser nominados por al menos cincuenta diputados, y que el nombramiento se aprobará por mayoría absoluta –debe subrayarse que la exigencia de consenso es ya menor de la habitual– de votos en presencia de al menos la mitad del número total de diputados. Como apuntan Ferejohn, Rosenbluth y Shipan (2004:14), la selección por mayoría absoluta y nueve años implica que “probablemente el tribunal represente en ocasiones a la coalición en el poder y en otras ocasiones la coalición del gobierno anterior. Esto sugeriría un patrón ondulante en el activismo judicial del tribunal”, lo cual parece sugerir que la politización del tribunal se da, en todo caso, por supuesta. El Tribunal Supremo irlandés se compone del Chief Justice de Irlanda, que ocupa el lugar de presidente, más siete magistrados, de entre los cuales uno es el presidente de la High Court. Aunque los jueces son formalmente nombrados por el presidente30, su

28 Artículo 14.1 de su ley reguladora. 29 “En la práctica, el único y más importante criterio para el nombramiento al Consejo es la afinidad política, y el Consejo ha estado dominado por políticos profesionales.” 30 Artículo 35 de la Constitución de Irlanda.

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elección efectiva la hace el Gobierno. No es raro encontrar en la propia literatura jurídica referencias explícitas al componente de “politización” que este sistema de designación implica: “con ocasionales excepciones, los Gobiernos tienden a favorecer a sus propios afines [supporters]” (Casey, 1987:239). Nuestro Tribunal Constitucional, a este respecto, es aquel que probablemente incorpora un mecanismo más complejo y en el que interviene un mayor número de actores, que, además, queda constitucionalizado; el artículo 159 de la Constitución prevé el nombramiento por el rey de los magistrados, correspondiendo la nominación de cuatro de ellos al Congreso por mayoría de tres quintos, de otros cuatro al Senado por igual mayoría, de dos de ellos al Gobierno y de los dos últimos al CGPJ. Por tanto, nuestro tribunal sale bien parado de la comparación. Sin embargo, no parece que los resultados de la experiencia constitucional den motivos para el optimismo, ya que la politización de la institución ha sido asociada, de manera frecuente y razonable, al mecanismo de selección de magistrados; no por otra cosa, el propio Favoreu afirmaba tiempo ha, igual que hiciera con el Tribunal Constitucional alemán, que en el caso español, “pese a las precauciones tomadas, las designaciones de los jueces han dado lugar a tratos entre las formaciones políticas y, singularmente, entro los dos grandes partidos, PSOE y UCD”; años más tarde, una llamativa “Nota de la revisión” de la misma obra añade en un discreto pie de página “A partir de 1982, estos acuerdos se han producido entre PSOE y PP (antes AP), además de la reciente incorporación de CiU, tras la última renovación llevada a cabo en julio de 1992”. (Favoreu, 1994:115). Debe tenerse en cuenta, a estos efectos, que algo que resulta obvio pasa a veces desapercibido: que el consenso que requiere la Constitución no es entre todos los actores citados en su artículo 159, sino mucho más limitado, pues cada grupo de magistrados es elegido tan solo por algunos o alguno de ellos, estando todos, además, tal como se verá en el apartado 5, controlados por los mismos actores: los grandes partidos políticos.

4.6 Diseños institucionales preeliminares

comparados:

algunas

conclusiones

a) Márgenes de reforma Como se ha visto en las líneas anteriores, el Tribunal Constitucional español es una de las instituciones mejor dotadas de garantías formales de independencia, y desde este punto de vista supera holgadamente la comparación con la mayoría de instituciones equivalentes o similares de su entorno. En particular, resulta llamativo que no existan en nuestro entorno alternativas atractivas a uno de los aspectos de más dudosa eficacia de nuestro tribunal: su procedimiento de selección de magistrados. Por ello, son escasas las posibilidades de reforma institucional en sentido optimizador, aunque entre las diferentes opciones a tomar en consideración caben las siguientes: • Nombramiento vitalicio de los magistrados. El nombramiento vitalicio de los magistrados podría constituir una garantía añadida de independencia judicial; la perspectiva de los magistrados del Constitucional de terminar su carrera profesional

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como miembros de la institución podría eliminar cualquier riesgo derivado del incentivo a la docilidad que supone la continuidad de su vida profesional con posterioridad al paso por la institución, posiblemente también dependiente de nombramientos con implicaciones partidistas. Este modelo es seguido en nuestro entorno por instituciones prestigiosas como el Tribunal Supremo irlandés –o, por citar un ejemplo más remoto, el Tribunal Supremo norteamericano– o los Tribunales Constitucionales belga o austriaco, directamente emparentados con el nuestro. Sin embargo, esta medida es muy poco aconsejable tomada individualmente. Si no viene acompañada de una reforma de mayor alcance de la institución, en lugar de redundar en la obtención de magistrados políticamente independientes, puede contribuir a enquistar aún más el aludido fenómeno, simplemente extendiendo las afinidades políticas durante periodos de más de –los actuales– nueve años. • Selección de todos los magistrados de entre la carrera judicial. Dadas las características de nuestro tribunal, y desde la perspectiva de la trayectoria profesional de los magistrados, este elemento poco puede añadir a la independencia de la institución. Su único efecto sería el de limitar el modelo clásico de juristas de reconocida competencia al de un grupo de ellos, jueces de carrera, en un país en el que la carrera judicial no está menos politizada (Ibañez, 2003; Nieto, 2003) que la institución “Tribunal Constitucional” –véase apartado 4–. Además, una reforma de este tipo podría redundar en una menor riqueza en cuanto a diferentes experiencias y ámbitos de saber jurídico que un tribunal de composición extendido a todo tipo de juristas puede atesorar y, aunado a la propuesta de reforma anterior, convertir a nuestro Constitucional en un nuevo Supremo especializado en asuntos constitucionales. En sentido contrario, podría argüirse que un tribunal restringido a jueces de carrera con mandato vitalicio constituiría un nuevo modelo, a medio camino entre las jurisdicciones del common law y las del modelo kelseniano, con magistrados socializados en la labor jurisdiccional tras años de carrera judicial en la que el paso al constitucional constituiría la culminación de su trayectoria profesional, pero que aún conservaría los rasgos de centralización y monopolio interpretativo que definen a los tribunales constitucionales continentales. • Exclusión de los votos particulares o elevación del quórum. Probablemente se trata de la reforma que en mayor profundidad puede afectar a la institución, y, por tanto, la más arriesgada de todas, por cuanto afecta de manera directa a su quehacer cotidiano y a los resultados tangibles de su actividad. La exclusión de los votos particulares, como fue antes apuntado, podría facilitar una mayor independencia de los magistrados a la hora de tomar decisiones, pues la posición de cada magistrado no habría, en principio, de visibilizarse ni tan siquiera ante la mirada del grupo político del que dependió su nombramiento. En sentido contrario, cabe aún la posibilidad de que dicha reforma no impidiera el control partidista por cauces informales, pero que repercutiera en una mayor opacidad de la institución frente a la ciudadanía (legitimación), creando una ilusión de independencia que salvaguardaría el prestigio de la institución, pero redundaría en una politización sostenida e impune de la misma (legitimidad). La exclusión de votos particulares debe, pues, evaluarse desde la prudencia, y considerarla en todo caso como una

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reforma capaz de apuntalar la independencia de un tribunal constitucional ya independiente, pero incapaz de generar de por sí la independencia deseada; en general, es altamente recomendable que sea descartada. Así, una reforma de menor alcance, pero también menos arriesgada en lo que se refiere al procedimiento de toma de decisiones, sería la de aumentar para el mayor número de casos posible el quórum requerido de toma de decisiones, sin exigir unanimidades que podrían conducir a una mayor ralentización del trabajo del constitucional –que ya, con el mecanismo actual, ha conocido dificultades a este respecto–, pero exigiendo mayorías reforzadas que obligaran a magistrados de “signo político” opuesto a adoptar decisiones consensuadas, generando dinámicas cooperativas y una mayor transversalidad dentro de la institución. Pese a todo, por lo que se refiere a sus garantías formales de independencia, nuestro Tribunal Constitucional está, como apuntábamos más arriba, entre los mejor equipados de nuestro entorno. ¿Cómo es entonces posible que se haya llegado a situaciones de erosión de su imagen pública como las que se han producido en los últimos tiempos? La respuesta está, probablemente, en que el Tribunal Constitucional no se encuentra aislado, sino incardinado en un más amplio entramado políticojudicial, que inevitablemente afecta a su desarrollo institucional. Nos encargaremos de esta cuestión en el apartado 5; pero antes, nos detendremos sobre los cauces de reforma existentes en nuestro Estado en la eventualidad de que esta fuera vista como conveniente. b) Cauces de reforma Como ya hemos comentado, gran parte de los aspectos centrales del diseño de nuestro Tribunal Constitucional se encuentran regulados por la propia Constitución, lo que hace la reforma particularmente rígida y dificultosa. Así, nuestro Tribunal Constitucional aparece regulado en el Título IX de la Constitución, y, por tanto, sujeto al procedimiento ordinario de reforma, por el cual cualquier modificación normativa exige una mayoría de tres quintos de Congreso y Senado, más la consulta a la ciudadanía en referéndum en caso de requerirlo una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras31. Dados estos requisitos, resulta obvio que existe una pretensión constitucional de que cualquier reforma de la institución se haga concurriendo el mayor consenso político posible, de forma que podría decirse incluso que subyace una lógica principialista que va más allá del juego aritmético de las mayorías requeridas. Así, los aspectos del Tribunal –de cuantos nos interesan– regulados por la Constitución quedan afectados, sobre todo, por el artículo 159, que merece la pena reproducir:

31 Como es sabido, el procedimiento es ligeramente más complejo, dado su iter parlamentario: en caso de no haber acuerdo entre las cámaras, el propio artículo 167 exige la formación de una Comisión paritaria de ambas para presentar un nuevo texto; y de no lograrse aun así la aprobación del nuevo texto, los requisitos de aprobación son reducidos a mayoría absoluta del Senado y dos tercios del Congreso. Este procedimiento, por supuesto, es solo subsidiario, de aplicación en caso de fallar el arriba referido.

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1. El Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros nombrados por el rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso por mayoría de tres quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica mayoría; dos a propuesta del Gobierno y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. 2. Los miembros del Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entre magistrados y fiscales, profesores de universidad, funcionarios públicos y abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional. 3. Los miembros del Tribunal Constitucional serán designados por un periodo de nueve años y se renovarán por terceras partes cada tres. 4. La condición de miembro del Tribunal Constitucional es incompatible: con todo mandato representativo; con los cargos políticos o administrativos; con el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal; y con cualquier actividad profesional o mercantil. En lo demás, los miembros del Tribunal Constitucional tendrán las incompatibilidades propias de los miembros del Poder Judicial. 5. Los miembros del Tribunal Constitucional serán independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato.” Se observa que la mayor parte de las posibles reformas se refieren a aspectos previstos en el texto constitucional. En particular, con respecto a aquellas cuestiones a que hacíamos referencia en el punto anterior –cargo vitalicio de los magistrados y posible judicialización de la institución–, los apartados 2º y 3º del artículo 159 parecen vetar cualquier posibilidad de reforma que no se produzca a través del procedimiento de reforma constitucional: la enunciación de las diferentes profesiones jurídicas es taxativa, y no parece aceptable su reducción por ningún procedimiento legislativo; y lo mismo ocurre con el periodo de nueve años de cargo de magistrado, en caso de que se considerarse conveniente extender aún más el mandato o hacerlo vitalicio. Igualmente constitucionalizada parece estar la posibilidad de emitir votos particulares, por cuanto la propia Constitución afirma en su artículo 164.1 que: “Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el Boletín Oficial del Estado con los votos particulares, si los hubiere...”32 32 Podría discutirse si la Constitución establece que los votos particulares existirán, o si tan solo contempla la posibilidad de que el legislador orgánico así pueda preferirlo, estableciendo el procedimiento de su publicación en el BOE para

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El resto de aspectos de la institución vienen remitidos por el artículo 165 a su regulación mediante Ley Orgánica, con exigencia de mayorías absolutas en el legislativo. Esta regulación orgánica, de una rigidez notablemente menor y que facilita la puesta en marcha de las reformas, alcanza a aspectos tales como el mecanismo de votación dentro del Tribunal, y en concreto la posibilidad modificar el quórum necesario para dictar sentencia. Por supuesto, aun así, es recomendable huir de nuevo de aritméticas ajustadas a la hora de reformar una institución de rango constitucional como es el tribunal, cuya legitimidad depende –como no dejaremos de insistir– en que pueda ser razonablemente aceptado como órgano apartidista, por lo que de nuevo la búsqueda de consensos lo más amplios posible es también fundamental a estos otros respectos. Del mismo modo, cabe recordar que reformas aisladas y parciales del Tribunal Constitucional –en este caso, de su procedimiento de toma de decisiones–, aun cuando pudieran ser positivas, pueden resultar ineficaces si no van acompañadas de una reforma más amplia y en profundidad de la institución y su entorno. Discutiremos, a continuación, esta última cuestión.

estos casos. Sin embargo, a la vista del cariz que tomaron los trabajos preparatorios de la Constitución (Cámara Villar, 2003:272), parece ser correcta la primera opción.

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5 El contexto. Unas breves notas sobre cartelización de la política democrática y la politización de la Justicia en España

Aun a riesgo de alejarnos ligeramente del objeto en sentido estricto de este estudio, creo imprescindible dedicar unas líneas finales a describir el contexto que rodea a nuestra jurisdicción constitucional y, tomando distancia de la misma, ser capaces de comprenderla mejor. Como decíamos al comienzo de estas páginas, y siguiendo la estela de los modernos estudios en Judicial Politics, los tribunales no son solo operadores jurídicos, sino también actores políticos que se incardinan en un contexto político y establecen relaciones con otros actores semejantes. La reciente literatura sobre partidos políticos ha puesto sobre la mesa la existencia de un nuevo modelo de partido: el cartel party. Si tras la clásica dicotomía entre partidos de cuadros y de masas, nuestra contemporaneidad estuvo acompañada de la creación de los “catch-all parties” –según el término acuñado por Kircheimer (1966)–, ahora la literatura reciente habla de los cartel parties y, por extensión, de la cartelización de la vida política y de la maquinaria del Estado. A juicio de Katz y Mair (2004), los partidos cártel pueden ser definidos desde el punto de vista de “una simbiosis cada vez más estrecha entre los partidos y el Estado”, en la que “el Estado, invadido por los partidos, con las reglas que lo rigen, determinadas por los partidos, deviene una fuente de recursos mediante la cual estos partidos no solo pueden asegurar su propia supervivencia, sino que también es un instrumento mediante el cual pueden reforzar su capacidad de resistencia”; un modelo en el que “los partidos siguen compitiendo, pero lo hacen a sabiendas de que comparten el interés común de la supervivencia organizativa colectiva, y en algunos casos, incluso el incentivo limitado asociado a la competición se ha visto reemplazado por un incentivo positivo ligado a la no competición”, citando “el reparto de escaño y la rotación de la presidencia del Consejo Federal suizo por parte de los cuatro partidos principales” o “el reparto de las alcaldías en Holanda”. Hasta cierto punto, parece haber en las tesis sobre cartel parties un eco de lo que ya estableciera Max Weber (2009[1959]:140) en su clásico La política como vocación, cuando afirmaba en relación con la elección presidencial que “ofrece como premio por la

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victoria un rico botín de prebendas y cargos”, si bien sujeta a la sofisticación que, medio siglo después, ha alcanzado la actividad política. Es posible, entonces, que el problema de la politización de la justicia, que ha afectado de manera evidente a nuestro país –pero no solo a nuestro país–, esté en relación con un cambio más general, sistémico, como el que proponen Katz y Mair al hablar de la cartelización de la vida política. Y en ese caso, un análisis del diseño institucional del Tribunal Constitucional quedaría incompleto por faltar un análisis de su entorno institucional, del cual su independencia es también tributaria. Por ello, tras hacer un análisis del diseño del tribunal individualmente considerado, es preciso ahora poner nuestras conclusiones en relación con el entramado político más amplio en el que el tribunal se inserta. Cómo afecta el fenómeno de la cartelización de la política al ámbito judicial es, pese a todo, un ámbito poco estudiado; aunque existen ya algunos comentarios que apuntan en esta dirección, y que sugieren que lo que comúnmente se denomina “politización de la justicia” –fenómeno en absoluto desconocido en los últimos siglos– se desarrolla hoy según unos patrones algo más sofisticados que apuntan a cambios a nivel estructural en los sistemas de partidos políticos. Von Arnim (2004) se ha atrevido a poner en relación ambos fenómenos y ha apuntado que “the politization of the courts, the civil service and other institutions (...) runs counter the imperatives of the democratic system (...) Such politization is the result that political identification frequently replaces professional competence”33. Sea el resultado de un nuevo fenómeno de cartelización política, o sea sencillamente la continuación de un fenómeno largamente conocido, lo cierto es que el estado de la cuestión en España no deja de dar motivos para la alarma. La politización en general de la justicia española ha sido brillantemente analizada por Nieto (2003, 2008) e Ibáñez (2003). Ibáñez, en concreto, ha hablado de cómo durante toda la historia de la reciente democracia española ha sido imposible alejarse del modelo de judicatura propio del Estado liberal: “... en el modelo de Estado de referencia la magistratura como institución estuvo siempre gobernada por el ejecutivo, merced a la integración en él por el cauce del ministerio de Justicia. Y los jueces, organizados como carrera, debieron ejercer su función en un contexto en que cada grado jurisdiccional llevaba íntimamente asociado un grado jerárquico. El resultado es que sus expectativas profesionales quedaban libradas a la discrecionalidad de los superiores, que lo eran al mismo tiempo en el orden procesal y en el administrativo.” Perfecto Andrés Ibáñez relata con detenimiento la evolución de la jurisdicción en España, pasando por las diferentes reformas e intentos de reforma. Muy significativamente, al respecto de la redacción de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1995, afirma que

33 “La politización de los tribunales, la función pública y otras instituciones (...) corre en contra de los imperativos del sistema democrático (...) dicha politización resulta de que la identificación partidista con frecuencia sustituye a la competencia profesional”.

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“dejó a la organización judicial anclada en el siglo xix, en aspectos fundamentales. Así, abrió al CGPJ sin restricciones al libre juego de las dinámicas partitocráticas” (Ibáñez, 2003:155), sin que los posteriores gobiernos se hayan decidido a solucionar esta situación –no han faltado en nuestra democracia reformas de la LOTC (García Roca, 2007:57 y ss.)–, mientras Nieto (2003: 388) habla abiertamente del “elevado grado de politización de su órgano de gobierno (el Consejo General del Poder Judicial) y de los titulares de los tribunales más importantes”. Un análisis similar puede comenzar a calar, si no lo ha hecho ya, en la opinión pública, que puede extender el habitual pronóstico de politización del Tribunal Constitucional al Poder Judicial. Así, en los últimos meses se ha hablado de bloques “progresistas” o “conservadores”, con mayor o menor fortuna, también para referirse a la Audiencia Nacional (El Mundo, 31/07/2011), o se ha puesto de relieve el desmedido peso de las asociaciones profesionales de jueces en los nombramientos judiciales –“Seis de cada diez nombramientos judiciales para la APM o JpD” (Ideal, 6/12/2011); o “Robles se jacta de colocar en 18 cargos judiciales a miembros de su asociación. Jueces de JpD lamentan que la vocal confirme el mercadeo de nombramientos” (El País, 13/02/2010)–. En este sentido, cabe advertir contra una reforma del Consejo que pretenda dotar de más independencia al Gobierno de los jueces sin tomar en consideración cómo mecanismos informales de poder, vinculados a las asociaciones de jueces, atraviesan aún la institución. Al mismo tiempo, algunos profesionales del ámbito jurídico (“Crean una plataforma contra la ‘politización’ de la Justicia”; El Mundo, 12/07/2011) han confirmado lo delicado de la cuestión, visibilizando el problema ante la opinión pública, la cual no ha dejado de poner de manifiesto el relieve social de, y la preocupación por, la cuestión a través de episodios como el del reciente movimiento 15-M (Taibo, 2001:41; García y Castillo, 2011). Este panorama explica las dificultades añadidas para conseguir un Tribunal Constitucional independiente, cualquiera que sea su diseño institucional. Inmerso en un contexto de fuerte politización, resulta difícil que las garantías formales de independencia den los resultados esperados, y no acaben convirtiéndose en una pantalla –traslúcida– tras la cual la vida del tribunal continúa funcionando en términos partidistas, de manera que se establezca un “sistema de contramedidas ocultas con el fin de bloquear el funcionamiento del sistema oficial aun respetando su letra” (Nieto, 2003:384). Así pues, un inaceptablemente alto grado de control por parte de los grandes partidos de los magistrados no resulta extraño dado un sistema de cuotas que va más allá de los ocho miembros elegidos por las cámaras legislativas (para los cuales, y dada la estructura de nuestro sistema de partidos, ni siquiera las mayorías cualificadas resultan un remedio eficaz), sino que alcanza a aquellos elegidos por el Consejo General del Poder Judicial, como hemos visto, también controlado en última instancia por aquellos, mediante mecanismos tanto formales como informales –a través de las asociaciones profesionales–, tal vez más temibles por cuanto menos visibles en el segundo caso. La cuestión es que en este escenario, probablemente, ni siquiera las reformas antes apuntadas, aun en el caso de que estas dieran los mejores resultados posibles, son susceptibles de modificar suficientemente la situación. El acercamiento de nuestro Tribunal Constitucional al modelo de los tribunales supremos, con la creación de un sistema híbrido en el que la institución estuviera formada por magistrados vitalicios

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procedentes de la carrera judicial, resultaría aún insuficiente, si la carrera judicial sigue en última instancia politizada. E incluso la elevación del quórum de toma de decisiones no es capaz de por sí de evitar decisiones politizadas, sino en todo caso de que esta politización resulte consensuada –aun cuando dicha modificación pudiera resultar recomendable–. En general, por tanto, es deseable que cualquier tipo de reforma del Tribunal Constitucional en España venga acompañada de una reforma general del sistema judicial, que lo actualice y acabe con sus abiertamente reconocidas debilidades. Solamente en un entorno saneado puede nuestro tribunal cumplir con la función constitucional que le ha sido encomendada de una manera óptima.

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6 Conclusiones

En las páginas precedentes hemos tratado de hacer un diagnóstico de la situación actual de nuestro Tribunal Constitucional, para lo cual nos hemos servido de su comparación con otras instituciones de nuestro entorno. Ahora, a la vista de todo ello, ofrecemos de manera sintética nuestras conclusiones. Nuestro Tribunal Constitucional está llamado a cumplir una fundamental función jurídico-política: ha de ser garante de nuestra norma constitucional, salvaguarda de los derechos fundamentales de los ciudadanos y los estándares democráticos. El Tribunal Constitucional español no es una pieza accesoria de nuestro sistema democrático, sino una pieza central, de manera que nuestra democracia no puede entenderse más que como “democracia constitucional”. Por ello, su correcto funcionamiento es una necesidad política de primer orden. Sin embargo, en los últimos tiempos, el tribunal ha conocido un notorio desgaste. El componente de politización partidista que muchos especialistas venían ya anunciando desde hacía tiempo ha aparecido con nitidez ante los ojos de la ciudadanía. Si el buen funcionamiento de la institución resulta fundamental para el buen funcionamiento general de nuestro sistema democrático, su prestigio resulta igualmente necesario para la confianza de la ciudadanía en nuestro modelo de convivencia. Una crisis de legitimidad del Tribunal Constitucional nunca afecta solo a la institución. La comparación con otras instituciones de nuestro entorno revela, a pesar de lo anterior, que nuestro Tribunal Constitucional está bien equipado con garantías formales de independencia, y supera holgadamente el test de su evaluación junto a sus contrapartes de otros países de la Unión Europea. Aun así, la experiencia en estos países puede aportar alternativas políticas para una mejora de su rendimiento y una reducción de su politización. Debe tenerse en cuenta, en todo caso, que ningún tipo de reforma es de por sí susceptible de acabar con los problemas de la institución, como tampoco lo es de no venir acompañada de riesgos y consecuencias no deseadas, que deben ser evaluadas y tenidas en cuenta por el legislador a la hora de decidirse por unas u otras.

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Precisamente dado lo garantista de los aspectos formales de su diseño, el margen de maniobra para las reformas es estrecho, a lo que debe sumarse el hecho de que cada una de las opciones contempladas, adoptadas de manera aislada, puede acabar por no hacer más que perpetuar o agravar la situación del tribunal. Una de las posibilidades que ha sido estudiada es el nombramiento vitalicio de los jueces. Esta solución no es desconocida en nuestro entorno. Y ello no solamente en países que no conocen jurisdicciones constitucionales centralizadas, como Irlanda o Estados Unidos, sino también en otros como Bélgica o Austria, país este último cuyo Tribunal Constitucional es el modelo originario de todas las jurisdicciones constitucionales europeas de tipo “kelseniano”, como la española. El nombramiento vitalicio de magistrados es susceptible de eliminar algunos incentivos a la obediencia por parte de los magistrados del constitucional, permitiendo una toma de decisiones más alejada de intereses partidistas. La larga duración del mandato no es un obstáculo, por cuanto existen ya en nuestro modelo medios suficientes y –como hemos visto– razonablemente garantistas de apartar a los magistrados de su cargo cuando concurren los supuestos adecuados. Sin embargo, tampoco es por sí misma una solución al problema de politización de la institución, y parece arriesgado en un escenario en el que el proceso de selección de magistrados presentara deficiencias. Una segunda medida que es susceptible de mejorar el funcionamiento del Tribunal es la elevación del quórum requerido para dictar sentencias. Esta medida obligaría a la búsqueda de consensos transversales dentro del tribunal, creando dinámicas apartidistas. En sentido negativo, podría tener como efecto pernicioso la ralentización del proceso de toma de decisiones dentro de la institución, por lo que la exigencia de unanimidades es, en todo caso, poco recomendable. Una posibilidad que también ha sido analizada es la exclusión de los votos particulares dentro de la institución. Sin embargo, dicha posibilidad es escasamente recomendable. Si bien otras instituciones de nuestro entorno trabajan con ella, resulta difícil prever si realmente es por sí sola susceptible de mejorar la independencia real del tribunal. De una parte, podría permitir a los magistrados la toma de posiciones y decisiones alejadas de los partidos de cuya voluntad dependió su nombramiento, siempre que la opacidad de la institución lo fuera también respecto a estos y no solo respecto a los ciudadanos. En sentido contrario, empero, dicha solución también podría condenar a nuestra democracia a un Tribunal Constitucional fuertemente partidista, pero de politización más difícilmente detectable y, por tanto, más difícilmente solucionable. En todo caso, esta medida no debe en ningún caso adoptarse aisladamente, sino en conjunto con otras, y a ser posible sobre la base de un Tribunal Constitucional ya suficientemente independiente. Cualquiera que sea la estrategia de reforma que se adopte, esta debe basarse en un consenso político amplio. Es preciso evitar una estrategia de reforma parcial, que pase solo por la vía de la reforma legislativa, por más que en esta sede la puesta en práctica de las reformas sea más factible. Y ello por dos motivos. De una parte, porque una institución como el Tribunal Constitucional, por su importancia jurídico-constitucional, debe estar construida sobre la base de un consenso político amplio, condición imprescindible para su aceptabilidad social. De otra parte, porque dada su delicada situación, cualquier reforma de la institución ha de ser completa y en profundidad, evitando reformas parciales que a medio plazo puedan derivar en nuevas y agravadas dinámicas de politización partidista.

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Por último, debe tenerse cuenta que la situación de nuestro Tribunal Constitucional no es un hecho aislado. Antes bien, corresponde a un concreto modelo de relaciones entre la maquinaria del Estado y los partidos políticos, y a una situación más general de la Justicia en nuestro país. Por ello, cualquier intento de reforma del Tribunal Constitucional debe, al menos, tener en cuenta sus relaciones con esta última, y a ser posible acometer la reforma de ambas de manera conjunta, a efectos de hacerlas a ambas suficientemente efectivas.

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Pablo José Castillo Ortiz

Sala, Pascual, He pedido hasta la saciedad la renovación del Constitucional, El País, 9 de julio de 2011. Vázquez, Ángeles, El constitucional amputa parte del Estatut, Público, 29 de junio de 2010. Velasco, F., El PP llevará a su programa un cambio en el modelo de elegir los miembros del TC y el CGPJ, La Razón, 22 de agosto de 2011. Yoldi, José, Robles se jacta de colocar en 18 cargos a miembros de su asociación. Jueces de JdP lamentan que la vocal confirme el mercadeo de nombramientos, El País, 13 de febrero de 2010.

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Trabajos publicados

EP 1/1999 Cuadernos con alternativas 1. Varios autores. EP 2/1999 Cuadernos con alternativas 2. Varios autores. EP 3/1999 Bases para una reforma de la política. Varios autores. EP 4/2000 La educación a debate. Victoria Camps. EP 5/2000 Un pacto de Estado para la justicia. Varios autores. EP 6/2000 Sistema Nacional de Salud. Javier Rey. EP 7/2001 La Universidad Europea del Trabajo. Varios autores. EP 8/2001 La judicialización en la Unión Europea. Quién gana y quién pierde. Antonio Estella. EP 8 bis/2001 La liberalización de los servicios de interés económico general. Un modelo progresista dentro y para Europa. Leonor Moral. EP 9/2002 La armonización del impuesto sobre la renta de las personas físicas en el marco del debate federalista. Posibilidades y límites. Violeta Ruiz. EP 10/2002 La participación de los españoles en elecciones y protestas. Belén Barreiro. EP 11/2002 La Constitución europea y la Carta de Derechos fundamentales. María Luisa Fernández. EP 11 bis/2003 El proceso constituyente europeo en sentido estricto. Relanzar la integración desde la ciudadanía. Rosa Velázquez. EP 12/2003 Las nuevas formas de participación en los gobiernos locales. Eloísa del Pino y César Colino. EP 13/2003 El proceso de globalización. Análisis de las propuestas alternativas al Consenso de Washington. Carlos Garcimarín y Santiago Díaz de Sarralde. EP 14/2004 El modelo social en la Constitución europea. José Vida. EP 15/2004 Los procesos migratorios. Alternativas al discurso dominante. Arantxa Zaguirre. EP 16/2005 La enseñanza de la religión católica en España. Margarita Lema. EP 17/2005 Ciudadanía y minorías sexuales. La regulación del matrimonio homosexual en España. Kerman Calvo. EP 18/2005 La financiación de las confesiones religiosas en España. Alejandro Torres. EP 19/2006 Propuestas para la reforma del sistema electoral español. Rubén Ruiz. EP 20/2006 Mujer y vivienda. Una aproximación al problema de la vivienda desde una perspectiva de género. Jordi Bosch. EP 21/2006 La restricción de derechos fundamentales en el marco de la lucha contra el terrorismo. M.ª Ángeles Catalina Benavente. EP 22/2006 Una propuesta para la enseñanza de la ciudad democrática en España. Irene Martín Cortes. EP 23/2006 Los símbolos y la memoria del Franquismo. Jesús de Andrés Sanz. EP 24/2007 Cambios en las relaciones de trabajo y derecho a la huelga. Xavier Solà Monells y Daniel Martínez Fons. EP 25/2007 Modelos familiares y empleo de la mujer en el Estado de bienestar español. Almudena Moreno Mínguez. EP 26/2007 La exclusión social: análisis y propuestas para su prevención. Anabel Moriña Díez. EP 27/2007 La reforma del Senado. Alberto Penadés e Ignacio Urquizu-Sancho.


EP 28/2007 Un nuevo enfoque de la solidaridad autonóma a través de los Fondos de Compensación Interterritorial. Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero. EP 29/2007 Derecho de asilo y mutilación genital femenina: mucho más que una cuestión de género. Yolanda García Ruiz. EP 30/2008 El desarrollo de políticas públicas locales como garantes de la satisfacción de los ciudadanos. Pablo Gutiérrez Rodríguez y Marta Jorge García-Inés. EP 31/2008 El turismo residencial y las políticas públicas europeas. Fernando J. Garrigós Simón y Daniel Palacios Marqués. EP 32/2008 La economía social y su participación en el desarrollo rural. Andrés Montero Aparicio. EP 33/2008 Prostitución y políticas públicas: entre la reglamentación, la legalización y la abolición. Pedro Brufao Curiel. EP 34/2008 La dimensión territorial de la pobreza y la privación en España. Jesús Pérez Mayo. EP 35/2008 “Ampliar para ganar”: las consecuencias electorales del crecimiento del Metro en Madrid, 1995-2007. Luis de la Calle Robles y Lluís Orriols i Galve. EP 36/2008 Las causas de la participación y sus consecuencias en el voto de centro y de izquierda en España. Sebastián Lavezzolo Pérez y Pedro Riera Segrera. EP 37/2008 El medio ambiente urbano en la Unión Europea. Susana Borràs Pentinat. EP 38/2008 Control político y participación en democracia: los presupuestos participativos. Ernesto Ganuza Fernández y Braulio Gómez Fortes. EP 39/2008 Cataluña después del primer “Tripartit”. Continuidad y cambio en patrones de comportamiento electoral. Laia Balcells Ventura y Elna Roig Madorran. EP 40/2009 La reducción de empleo y sus consecuencias en los resultados: un análisis de las empresas españolas. Fernando Muñoz Bullón y María José Sánchez Bueno. EP 41/2009 Flexicurity and Gender Equality: advancing flexicarity policies in Denmark and Spain. Óscar García Agustín y Lise Rolandsen Agustín. EP 42/2009 La cobertura de la situación de dependencia. Djamil Tony Kahale Carrillo. EP 43/2009 Políticas públicas y segregación residencial de la población extranjera en la Comunidad de Madrid. Alfonso Echazarra de Gregorio. EP 44/2009 Libre circulación de personas y ciudadanía social: ¿cabe imponer barreras al turismo social?. Borja Suárez Corujo y Tomás de la Quadra-Salcedo Janini. EP 45/2009 Nuevos desafíos democráticos: hacia una iniciativa legislativa popular efectiva. Carmela Mallaina García. EP 46/2009 La deconstrucción del servicio público de televisión: hacia una política de innovación en las nuevas plataformas digitales. Alberto González Pascual. EP 47/2010 Desigualdad de rentas y desigualdad de oportunidades en España. Christelle Sapata. EP 48/2010 Un análisis del efecto de la Ley de igualdad en la representación electoral, parlamentaria y en el comportamiento electoral de las mujeres en las elecciones generales de 2008. Álvaro Martínez Pérez y Kerman Calvo Borobia. EP 49/2010 ¿Querer es poder? Un análisis de la fecundidad de las mujeres españolas e inmigrantes. María José Hierro Hernández y Margarita Torre Fernández. EP 50/2010 Salud y acceso a los servicios sanitarios en España: la realidad de la inmigración. Cristina Hernández Quevedo y Dolores Jiménez Rubio. EP 51/2010 Las políticas de conciliación en España y sus efectos: un análisis de las desigualdades de género en el trabajo del hogar y el empleo. Pablo Gracia y Daniela Bellani. EP 52/2010 ¿Debe el agua de los ríos llegar al mar? Orientaciones para una gestión medioambiental del agua en España. Fernando Magdaleno Mas.


EP 53/2010

 he Internet Sector and Network Neutrality: where does the EU stand? T Hairong Mu y Carlo Reggiani. EP 54/2010 Políticas migratorias comparadas en el Sur de Europa: lecciones cruzadas entre España y Portugal. Belén Fernández Suárez. EP 55/2010 Los biocombustibles en la política energética europea: los retos de la estrategia energética europea para el año 2020. Raquel Montes Torralba. EP 56/2010 Blogging político y personalización de la democracia local en España y Portugal. Evidencias presentes y propuestas de futuro. J. Ignacio Criado y Guadalupe Martínez Fuentes. EP 57/2010 Democracia participativa, sociedad civil y espacio público en la Unión Europea. Luis Bouza García. EP 58/2011 La imposición sobre el patrimonio como instrumento para una distribución equitativa de la riquezai. EP 59/2011 Políticas migratorias comparadas en el Sur de Europa: lecciones cruzadas entre España y Portugal. Belén Fernández Suárez. EP 60/2011 Los biocombustibles en la política energética europea: los retos de la estrategia energética europea para el año 2020. Raquel Montes Torralba. EP 61/2011 Blogging político y personalización de la democracia local en España y Portugal. Evidencias presentes y propuestas de futuro. J. Ignacio Criado y Guadalupe Martínez Fuentes. EP 62/2001 Nuevas herramientas. Nuevas ideas. Utilización de campañas de base en España. Elecciones regionales y locales en 2011. Bernardo Navazo López. EP 63/2011 Un estudio en torno a la edad de jubilación. Sonia Fernández Sánchez. EP 64/2011 El derecho a una vivienda adecuada. Un derecho del siglo XXI. Vanessa Villalibre. EP 65/2011 Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial: incidencia de los actores locales. José Prada Trigo. EP 66/2011 Articulación entre las relaciones familiares y sociales y la discapacidad en Europa. Laura Lorenzo Carrascosa. EP 67/2011 Calidad y reforma de la Educación Secundaria Obligatoria en Españan. Flor Arias y Alessandro Gentile. EP 68/2011 Propuesta de reforma del sector hipotecario español: análisis de la oportunidad de ladación en pago. Tomás Gimeno.



EP69/2012 Guardar al defensor de la Constitución