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Luiz Araújo e José Marcelino Pinto (ORGS.)

Público x Privado em tempos de golpe

1ª Edição

São Paulo 2017


FUNDAÇÃO LAURO CAMPOS Presidente

Juliano Medeiros

Diretor Financeiro

Lucas Van Ploeg

Diretor Técnico Produção Editorial Revisão Editoração Eletrônica

Gilberto Maringoni José Ibiapino Rodolfo Vianna Zaha Comunicação

Fineduca Presidente Vice-presidente

Lisete Arelaro Nalú Farenzena

Secretária

Rosana Evangelista Cruz

Tesoureiro

Thiago Alves

Editor da Revista Fineduca

Ãngelo Ricardo de Souza


Público x Privado em tempos de golpe Luiz Araújo e José Marcelino Pinto (ORGS.)


Copyright © by 2017 Fundação Lauro Campos 1ª edição 2017 (Fundação Lauro Campos)

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) P976 Público x Privado em tempos de Golpe / Luiz Araújo e José Marcelino (organizadores) - São Paulo : Fundação Lauro Campos, 2017. 180p.; 14 x 21cm ISBN 978-85-61475-04-8

Educação e Estado. 2. Educação – Aspectos sociais. 3. Educação – Privatização. 4. Parceria Público-Privada. 5. Educação Pública – Brasil. I. Araújo, Luiz; II. Marcelino, José; III. Associação Nacional de Pesquisadores em Financiamento da Educação – FINEDUCA. IV. Título CDD: 379.81 (22ª) Bibliotecária Responsável: Patrícia Oliveira CRB-8/9415


SUMÁRIO

1. Apresentação - Luiz Araújo

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2. A Privatização da Educação Básica no Brasil: considerações sobre a incidência de corporações na gestão da educação pública - Theresa Adrião

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3. Discussões sobre a Participação do Setor Privado na Educação Básica Pública no Brasil - Glecenir V. Teixeira e Marisa R. T. Duarte

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4. Estado da arte da relação público e privado na Educação Básica - Luiz Araújo

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5. As Creches Conveniadas em São Paulo – quais os reais motivos dessa opção política - Ana Paula Santiago do Nascimento e Cleber Nelson de Oliveira Silva

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6. O Público e o Privado na Definição da Meta 20 do PNE 2014-2024 Juliana Marques da Silva e Cristina Helena Almeida de Carvalho 120 7. Programas de Bolsa Creche e Pro-creche: dois casos de subvenção pública à iniciativa privada - Jaqueline dos Santos Oliveira e Beatriz Aparecida Costa e Raquel Fontes Borghi 140 8. A Aprovação da PEC 241 Significa Estrangular a Educação Pública Brasileira e Tornar Letra Morta o Plano Nacional de Educação 2014-2024 – Nota Conjunta da Campanha Nacional pelo Direito à Educação e Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (FINEDUCA) 166


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Apresentação

Luiz Araújo

Um livro justifica a sua existência pelas ideias que se propõe a apresentar e divulgar ou, no caso de textos oriundos de pesquisas acadêmicas, pela relevância dos problemas analisados. A presente coletânea de textos procura ser útil pelos dois motivos. Por isso, faz-se necessário contextualizar o momento econômico e político em que o mesmo é lançado. Desde a última década do século passado se vivencia a hegemonia da tese de diminuição do Estado (do espaço público) e de redefinição de sua relação com o espaço privado. Esta redefinição é fruto das alternativas majoritárias dentro do capitalismo sobre como superar a crise estrutural do sistema. A reconfiguração do papel do Estado no desenvolvimento capitalista, especialmente acerca do quanto de direitos sociais serão tolerados pelos detentores do capital é uma questão crucial. Recuperar a capacidade de auferir taxas de lucro mais altas, mesmo que para isso se reduza a cobertura alcançada pelo Estado de Bem-Estar Social ou por experiências próximas deste se tornou objetivo perseguido por sucessivos governos e induzida por organismos internacionais. Neste contexto, direitos universais passam a ser questionados, abrindo uma disputa sobre o sentido que a so8


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ciedade aceita para bens essenciais para a socialização humana, como a educação, cultura e saúde. Assim, o papel do Estado na prestação das políticas sociais sofre profunda transformação. Pelo menos duas tendências se firmam neste cenário. Na primeira, o Estado “se retira da execução, mas permanece com financiador e avaliador das políticas sociais estas agora ofertadas por distintos agentes privados, configurando o tem sido identificado como a propriedade pública não-estatal” (ADRIÃO e PERONI, 2009, p 109). Na segunda tendência, mesmo que a prestação de serviços continue sendo feita pelo Estado, acontece uma mudança da lógica, sendo introduzidos conceitos e procedimentos oriundos do ethos privado, ou seja, ganha força a lógica de mercado, processo identificado como a criação de uma esfera de “quase-mercado” (OLIVEIRA e SOUZA, 2003). Para que a chamada “propriedade pública não-estatal”, conceito difundido por Bresser Pereira quando do debate da reforma do Estado Brasileiro, se materialize é realizada uma reconfiguração da natureza da propriedade antes estatal que passa a ser privada de direito público. Este processo, segundo Adrião e Peroni (2009, p. 110) acontece a partir de dois movimentos: através da alteração do status jurídico de uma instituição estatal logo pública, que passa a ser de direito privado (como exemplos, citamos os casos das organizações sociais, fundações, conselhos escolares que se transformam em Unidades Executoras etc.); b) ou por meio da instituição de parcerias entre o Estado e instituições privadas sem fins lucrativos, genericamente identificadas como integrantes do Terceiro Setor para a execução das políticas sociais.

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O momento atual é de profundo ataque ao caráter público das políticas sociais em nosso país. Tem ocorrido, nas últimas décadas tanto o desfazimento das fronteiras entre o público e privado (Dourado e Bueno, 2001; Vieira, 2008), como uma simbiose entre os dois setores de que nos fala Adrião e Peroni (2009), via a hegemonia de um discurso reiterado durante duas décadas de que o setor privado é mais eficaz e eficiente que o estatal. Em vários momentos de nossa história a batalha entre uso público ou privado do fundo público esteve presente. Não é possível registrar estes importantes momentos sem recordar a contribuição do sociólogo e educador Florestan Fernandes. Sua presença foi marcante na Campanha em Defesa da Escola Pública (1958-1966) e, após o processo de redemocratização do Brasil, ele teve participação efetiva na pressão popular quando da Constituinte de 1988, processo que conseguiu inscrever a educação como direito universal e garantir fonte segura e vinculada de recursos para a sua efetivação. A Constituição de 1988, no que tange o direito à educação, consignou avanços e contradições, espelhando a configuração dos embates travados no processo constituinte. Se de um lado, a regra consagrada no texto é de que os recursos públicos seriam direcionados para efetivar a cobertura escolar descrita no seu artigo 208, por outro lado, fruto da força dos setores privatistas, o seu artigo 213 abriu uma brecha para a utilização de recursos públicos no setor privado, restringindo tal uso em entidades privadas sem fins lucrativos, de caráter filantrópico, confessional e comunitário. Uma análise da evolução da cobertura escolar em nosso país nesses 28 anos de vigência da Carta mostra um crescimento significativo das matrículas públicas, especialmente no ensino fundamental, praticamente univer10


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salizado. Neste caso a presença privada ficou circunscrita ao chamado “direito de escolha” por uma escola privada. Porém, nas etapas e modalidades cuja presença da oferta pública teve evolução mais tímida, a fatia pertencente ao setor privado é mais significativa, vide o atendimento em creche (zero a três anos), ensino profissionalizante e ensino superior. A brecha presente no artigo 213 da Carta, aliada a conquista de uma hegemonia política defensora do desfazimento das fronteiras entre público e privado, criaram as condições para o surgimento de novas e “criativas” formas de repasse de recursos públicos para o setor privado educacional. Se no início a brecha contemplava o formato de conveniamento do poder público com entidades sem fins lucrativos, especialmente no atendimento de creche, pré-escola e educação especial, as décadas seguintes assistiram ao surgimento de programas governamentais baseados em isenções fiscais, incentivos e concessão de bolsas para oferta privada educacional. São exemplares deste processo os programas federais Prouni, Pronatec, Ciências Sem Fronteiras e o turbinamento do subsídio ao financiamento estudantil. A primeira década do novo século indica o crescimento de novas formas de relacionamento do setor público com o setor privado, inclusive na educação básica. Fazem parte deste novo cenário o repasse de escolas públicas para Organizações Sociais, estabelecimento de voucher escolar e compra de pacotes pedagógicos de empresas privadas. Em 2014, com a aprovação do Plano Nacional de Educação (2014-2024), novo capítulo da disputa entre público e privado foi travada. A aprovação de um PNE de claro caráter expansionista dos direitos educacionais ensejou um debate sobre o formato a ser efetivado para garantir crescimento da oferta escolar desde o atendi11


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mento de creche até a pós-graduação. Seja na redação das metas e estratégias, seja na definição do percentual do Produto Interno Bruto a ser alcançado durante a vigência da lei, esteve presente diferentes concepções e formatos da oferta escolar. De um lado, os segmentos sociais publicistas, defensores de um crescimento da oferta ancorado no setor público e defensores do uso das verbas públicas exclusivamente na rede pública. De outro, o governo federal e o setor privado, defensores de um crescimento compartilhado da oferta, sob vários formatos. O resultado foi um PNE mitigado entre as duas concepções, oferecendo uma lei que em alguns momentos reforça que os recursos públicos serão usados prioritariamente na escola pública (redação da Meta 20, por exemplo) e, em outros, permitindo e incentivando o repasse de recursos públicos de forma mais vigorosa para o setor privado (redação do parágrafo 4º do artigo 5º, por exemplo). O lançamento deste livro acontece no momento em que as condições desta disputa sofreram significativa alteração. O processo de impeachment da presidenta Dilma e a posse de seu vice, Michel Temer, representou uma mudança na correlação de forças no país e afeta diretamente a disputa entre o público e privado. A aprovação da Emenda Constitucional nº 95 representa a mais profunda revisão dos pressupostos inscritos na Constituição de 1988 durante toda a sua vigência. Ao estabelecer o congelamento dos gastos públicos durante vinte anos, permitindo apenas a reposição das perdas inflacionárias, ao texto suspende a efetividade da vinculação constitucional de recursos para educação e saúde, projetando uma contínua diminuição da participação destas áreas no conjunto dos recursos do fundo público. Além da evidente consequência de perda de recursos 12


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(CAMPANHA, 2016; AMARAL, 2016), ao impedir a ampliação da oferta educacional, a Emenda 95 impede, na prática, o cumprimento das metas e estratégias previstas no Plano Nacional de Educação. Com isso, todo o seu caráter expansionista, ficou comprometido, especialmente nas metas diretamente de responsabilidade da União, mas também na participação deste ente no constitucional auxilio aos demais. A afirmação de que a mudança afeta a disputa entre público e privado se baseia em algumas evidências e possibilidades que se abrem neste novo cenário. A composição atual do governo, sem nenhuma porosidade e escuta para com as demandas dos movimentos defensores da escola pública e a progressiva ocupação de espaço na estrutura do MEC de representantes do setor privado, por si só, anuncia maiores dificuldades de se implementar e monitorar medidas de crescimento da oferta pública. Mas, o mais relevante é que o caminho para responder a contínua pressão social por ampliação da oferta escolar (inclusive para garantir o estabelecido pela Emenda Constitucional 59) encontrará pela frente a impossibilidade de crescimento do gasto com a área educacional. A saída, já presente em várias cidades e estados, será buscar formas mais baratas de oferecer os serviços educacionais, sendo o repasse de recursos para o setor privado, nos vários formatos descritos nos artigos deste livro, terá grande possiblidade de se tornar alternativa amplamente majoritária e não apenas exceção. Portanto, este livro, ao reunir reflexões atuais sobre a relação entre o público e privado no Brasil, é um instrumento de alerta para a mudança de patamar desta disputa. Seus artigos pretendem lançar luz aos novos processos de repasse de recursos públicos para o setor privado, analisando suas consequências para a efetivação do direito 13


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e, com isso, oferecer elementos para todos os que pesquisam, vivem e defendem um a escola pública de qualidade em nosso país e a plena e universal oferta da educação.

Referência ADRIÃO, Theresa e PERONI, Vera. A educação pública e sua relação com o setor privado Implicações para a democracia educacional. Revista Retratos da Escola, Brasília, v. 3, n. 4, p. 107-116, jan./jun. 2009. Disponível em: <http//www.esforce.org.br>. BRASIL. Constituição Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 05 out. 1988. p. 01 (Anexo). ______. Lei nº 13.005, de 25 junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação - PNE e dá outras providências. Disponível em: wwww.planalto.gov.br/legislação. Acesso em 10 de janeiro de 2015. _______. Emenda Constitucional nº 95, 15 de dezembro d 2016, que altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal, e dá outras providências. Disponível em: http://migre.me/ vKiSo. Acesso em 16 de dezembro d 2016. DOURADO, Luiz e BUENO, Maria. O público e o privado na educação. In: Políticas e gestão da educação (1991-1997) / Realização: Associação Nacional de Políticas e Administração da Educação. – Brasília : MEC/Inep/ Comped, 2001 OLIVEIRA, R e SOUSA, S. Políticas de avaliação da educação e quase mercado no Brasil. Educ. Soc., Campinas, vol. 24, n. 84, p. 873-895, setembro 2003. Disponível em <http://www.cedes.unicamp.br>. 14


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PERONI, Vera. A democratização da educação em tempos de parcerias entre o público e o privado. Cuiabá. Revista de Educação Pública (UFMT), v. 19, n. 40, mai/ago 2010. p.215-227. 2010. ______. Privatização do público versus democratização da gestão da educação. In: GOUVEIA, A; PINTO, J; CORBUCCI, P. Federalismo e políticas educacionais na efetivação do direito à educação no Brasil. Brasília: Ipea, 2011. VIEIRA, S. O público e o privado na educação: cenários pós LDB. In: BRZEZINSKI (org). LDB dez anos depois: reinterpretação sob diversos olhares. São Paulo: Cortez, 2008.

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A privatização da educação básica no Brasil: considerações sobre a incidência de corporações na gestão da educação pública.1

Theresa Adrião2

A qualidade e a extensão das consequências para a natureza pública da educação brasileira da presença do setor privado na definição e implementação de políticas educacionais variam em função da maneira pela qual o setor privado se faz presente neste campo e também em função do perfil das entidades privadas envolvidas. Por essa razão, esta reflexão, de início, informa que não procederá à análise do que tradicionalmente se verificou como “presença privada” em nossa educação, dado se fenômeno que remonta à própria ideia de educação difundida entre nós pela Igreja católica tema objeto de trabalhos muito mais relevantes. (Cunha, 1981; Cury 1992, 1 Texto resultante de Projeto Fapesp por mim coordenado “Privatização da oferta da educação básica obrigatória: análise de três programas governamentais de subsídio público ao setor privado” de Tese Livre Docência (Adrião, 2015) 2 Professora da Faculdade de Educação da Unicamp, pesquisadora Coordenadora do Grupo de Estudos e Pesquisas em Política Educacional (GREPPE).

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Pinheiro, 2001) De modo que, acalmando os espíritos de leitores mais ansiosos, tentarei ater-me a refletir sobre formas pelas a privatização da educação básica se manifesta e subordina a financeirização econômica (Adrião 2015; Adrião et al, 2014 e 2106). Essa subordinação, que hora se generaliza, por força de uma conjuntura global desfavorável à afirmação dos direitos sociais (Hobsbawn 1997, Wood, 2003), tem sido objeto de pesquisas desenvolvidas no âmbito do Grupo de Estudos e Pesquisas Educacionais (Greppe)3. Tais investigações acomodam, para as condições objetivas vigentes no Brasil, movimento analisado por Bonal (2002) relativo à privatização e à consequente ampliação da desigualdade encontrada em outros sistemas de ensino. Em se tratando da privatização da educação pública, aquela que desde 1988 (ou seja, há bem pouco tempo) é entendida como a mantida e gerida diretamente pelo Estado, indica-se como condição sine qua non, ainda que não suficiente, as alterações na maneira pela qual o Estado brasileiro se organiza para o cumprimento de seu dever frente à garantia do direito à educação básica. Tais alterações, decorrentes de orientações inspiradas na Nova Gestão Pública (Abrucio, 2007), foram deflagradas a partir do previsto no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995 (Peroni, 2003) e operacionalizadas, para o tema deste trabalho, pela Emenda Constitucional n. 19 de 1998 e legislação decorrente (Adrião, 2014; Adrião et al. 2009). Destas últimas, destacam-se as estratégias que vigoram, neste começo de século, e que passam a compor programas de governos de diversos estados e municípios brasileiros, cujo objetivo é a transferência da gestão da educação 3 Para mais informações ver https://greppe.wordpress.com/

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pública para o setor privado, seja por meio de parecerias público-privado, como anunciado para Belo Horizonte4, seja por meio do estabelecimento de contratos de gestão ou outras formas de conveniamento como as propostas pelo governo do Estado de Goiás, seja ainda por meio da adoção, por redes públicas, dos “sistemas privados de ensino”, estes incidindo também sobre os currículos escolares. (Adrião , 2014; Adrião 2015; Adrião et al. 2016) Este trabalho baseia-se em pesquisas anteriores e em mapeamento da produção bibliográfica sobre a privatização da educação obrigatória, disponível em quatro bases (WEB of Science; Scielo; Banco de Tese da Capes e repositório de teses e dissertações dos Programas de pós graduação em educação das universidades e Universidade Federal do Pernambuco (UFPE), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade Federal do Pará (UFPA), Universidade de São Paulo (USP), Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Universidade Estadual Paulista(Unesp) e Universidade de Brasília (UNB). ( Adrião, 2015) A análise dos resumos, do conjunto de artigos e produções discentes disponíveis no período de 1990 a 2014, permitiu seu “enquadramento” em três dimensões sobre as quais as formas de privatização operam nos diferentes contextos: Privatização da oferta educacional e Privatização do Currículo e Privatização da gestão da educação, no caso desta 4 Se até recentemente as parcerias Público-privadas, como previstas na Lei Federal nº 11.079 de 30/12/04, não se faziam presente na esfera da educação, o município de Belo Horizonte inaugurou o modelo. (Adrião, Bezerra, 2013,p.11)

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última dimensão, objeto de interesse neste artigo, “sua vigência pode ser percebida em duas esferas: no âmbito dos sistemas públicos de ensino ou das redes públicas de ensino, assumindo um caráter sistêmico na medida em que se refere a políticas educacionais de caráter geral. A esta dimensão denominamos privatização da gestão educacional. A segunda esfera, na qual as políticas e programas de privatização relacionados à gestão podem incidir, se refere às unidades escolares, trata-se da privatização da gestão escolar. Claro está que, em muitos casos, sistemas de ensino e unidades escolares podem estar concomitante submetidos à gestão privada, mas nem sempre é assim. (Adrião, 2015, p. 49)

A figura 1 representa esquematicamente, a formas de privatização da gestão da educação identificadas. Figura 1 - Dimensões e Formas de Privatização da Gestão da Educação Básica Delegação para Organizações com Fins de Lucro

Privatização da Gestão Escolar

Privatização da Gestão da Educação

Delegação para Organizações sem Fins de Lucros

Privatização da Gestão Educacional

Fonte. Adrião (2015)

Delegação para Organizações sem Fins de Lucro

Delegação para Corporações

Instalação de PPP

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Segundo Sallum Jr. (1999), o aparato legal-institucional, construído com o fim da Ditadura Militar e representado pela Constituição Federal de 1988, buscou manter formas de articulação entre Estado e mercado que tendo em vista a transnacionalização da economia e o fim dos “socialismos de estado”, na perspectiva hegemônica, já não mais se sustentam,. Por essa razão, assiste-se, a partir de 1990, a constantes alterações no texto constitucional e nos ditames que orientam a organização e o funcionamento da gestão pública, no sentido de minimizar as políticas e medidas mais estruturais de proteção social e de regulação do mercado. Esse processo de redefinição da organização e do funcionamento do Estado brasileiro tem sido longo e inclui alterações marco regulatório dos diferentes níveis governamentais ocorridos com ritmos e qualidades distintas. Exemplifica-se com o verificado no Estado de São Paulo, quando o governo estadual antecipa-se às revisões implementadas em âmbito federal a partir de 1998 e cria, em já em 1996, mecanismos competitivos no interior da administração e incorpora agentes privados como “parceiros” na condução de políticas públicas. (Adrião, 2006) No que se refere à relação entre essas alterações e a gestão educacional, algumas mudanças se destacam, dado o papel que comprem na indução à privatização desta última. Este é o caso da Emenda Constitucional (EC)- 19 de 1998, a partir da qual instituições do terceiro setor passam a ser “parceiras” da gestão governamental. Tal possibilidade resultou da introdução de dois mecanismos: o contrato de gestão5 e 5 As Organizações Sociais (OS) foram disciplinadas pela Lei Federal 9.637 de 1998, pela qual o contrato de gestão com tais entida-

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o termo de parceria. (Adrião, 2009 e 2014; Adrião e Bezerra, 2013) O contrato de gestão é um dispositivo jurídico que inaugura a possibilidade de compromisso institucional entre o Estado e uma entidade pública estatal (agências executivas) ou uma entidade pública não-estatal (organizações sociais). (Adrião e Bezerra, 2013). Para alguns estudiosos, como Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007) os contratos de gestão são uma forma do Estado se eximir de suas responsabilidades, por meio da transferência de suas responsabilidades às Organizações Sociais, através da cessão de bens públicos e funcionários, sem, entretanto, estarem submetidas às exigências administrativas da administração pública. (Adrião e Bezerra, 2013, p.4)

No entanto, em julgamento de 2015, sobre uma ação a respeito da inconstitucionalidade das OS, o ministro Luis Fux, do Supremo Tribunal Federal (STF), afirmou que a atuação dessas entidades não afrontaria a Constituição Federal. Além disso, segundo posição do STF, opções deste tipo podem dispensar licitação, pois se configuram como convênios, ainda que devam observar critérios objetivos e impessoais e de prestação de contas no processo de seleção. Já o termo de parceria, regido pela lei nº 9.790/996, des se constitui em um instrumento de fomento para incentivar a iniciativa privada, e não uma forma de descentralização da Administração Pública. (Pietro, 2007) 6 Vulgo Lei do Terceiro Setor, pela qual se estabeleceu nova dis-

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assemelha-se ao contrato de gestão, mas se refere aos acordos entre as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)7 e Poder Público. Esta medida passa a regular a contratação e remuneração pelo Estado, de entidades do Terceiro Setor para a realização de atividades relacionadas às políticas sociais, como a educação. Trata-se de outro mecanismos pelo qual o Estado pode formalizar a transferência da responsabilidade sobre a gestão da educação para o setor privado, neste caso, sem fins de lucro. (Peroni e Adrião, 2005; Adrião e Bezerra, 2013). Pretende-se contribuir com o este texto para o entendimento a respeito das relações entre os segmentos privados que se destacam neste contexto de financeirização econômica e as formas mais preeminentes de atuação desses mesmos segmentos no campo educacional. Privatização da gestão da educação e a delegação da educação pública para organizações privadas “não lucrativas”. Vários são os trabalhos que analisam programas, por vezes se transformados em políticas, implantados e manejados por filantropos junto a diferentes níveis de governo. Como exemplo, cita-se que dados coletados no site do Instituto Ayrton Senna inciplina jurídica às entidades sem fins lucrativos, viabilizando sua qualificação, pelo Poder Público, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e a possibilidade de firmar, acordos de cooperação com quaisquer esferas de governos. (Pulhez Jr, 2010; Adrião e Bezerra, 2013;) 7 Definidas pela Lei Federal 9.790 de 1999 e regulamentadas pelo Decreto Federal 3.100/99 se referem às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos.

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dicavam que em 2010 as parcerias com governos municipais e estaduais se aumentaram nas regiões mais pobres: norte e nordeste. (Adrião, Peroni et all., 2013) A Fundação Pitágoras, braço social do grupo empresarial e transnacional Kroton Educacional, declara que desde há 10 anos oferece a municípios brasileiros alternativas para a gestão educacional (SILVA, 2008). Outro exemplo de parceiro privado aos governos é a Fundação Lemann, cuja presença nos eventos da União Nacional de Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) e como formadora de gestores municipais é muito grande. (Adrião, 2014, p.268)

Complementarmente, e para alem da tradicional presença desses segmentos em ocupando cargos no executivo e junto ao legislativo, por meio de seus representes e de “advocacy”, acentua-se desde o final do século passado a presença direta do setor privado em instancias de governo, em alguns casos, criadas para este fim. Este o caso do Estado de São Paulo, que a exemplo de outros governos, conta desde 2011 com o projeto educacional “Programa Educação - Compromisso de São Paulo”, cujo objetivo é propor a política educacional para o estado. O “Compromisso” é integrado por 16 entidades privadas: Instituto Natura, Fundação Victor Civita; Fundação Lemann; Instituto Unibanco; Comunidade Educativa, Cedac; Instituto Hedging-Griffo; Fundação Itaú Social; Instituto Tellus; Parceiros da Educação; Fundação Educar D’Paschoal; Fundação Bradesco; Centro de Estudos e Pesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitária; Instituto 23


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Península; Fundação Arymax; Consultoria Internacional Mckinnsey & Company, Instituto Itaú Social, o Instituto C& A, entre outros. (ADRIÃO e GARCIA, 2014, p.3). Shiroma (2011) apresenta, para o Brasil, um ilustrativo mapeamento das redes de relações constituída por parte dessas instituições com vistas a intervir na definição das reformas educacionais A presença de setores privados vinculados a grandes corporações atuando no campo educacional foi também identificada por censo organizado pela Rede Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE) para o período de 2011-2012. Pelo levantamento, confirma-se tendência anterior, segundo a qual a Educação era o principal tema da Rede GIFE, “não apenas se mantém em primeiro lugar desde o primeiro Censo, como também apresenta crescimento de 2% em relação a 2009 (GIFE, 2013, P.39)”. Ainda segundo o censo, As ações executadas ou financiadas pelos associados GIFE em educação envolvem, na maioria dos casos, a capacitação de professores. 65% das empresas, associações e fundações que responderam a este detalhamento desenvolvem tal atividade, provavelmente com vistas a contribuir para a melhoria na qualidade da rede pública de ensino. A doação de livros e materiais didáticos está igualmente associada a esta intenção, e é realizada por 43% dos associados. A oferta de atividades de reforço escolar também se revela significativa dentre os respondentes, com 46% de organizações atuando nesta frente. Investi-

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mentos em construção, reforma ou manutenção de escolas são feitos por apenas 17% das organizações (p.39, grifos nossos).

No caso das entidades sem fins lucrativos, mas que atuam em função do investimento social de suas marcas, o Próprio GIFE alerta Os dados do Censo também reforçam uma característica do investimento social corporativo, de alinhamento entre o investimento social e o negócio. Mais da metade dos respondentes afirma que todo ou parte do seu investimento social está vinculado ao ramo de atividades da empresa ou da mantenedora. O alinhamento ao negócio pode ajudar na integração do investimento social às demais áreas da empresa, a qual passa a perceber mais valor nele. Mas empresas, fundações e institutos não podem esquecer que o investimento social tem um fim público. Isso quer dizer que, mesmo alinhado ao negócio e trazendo benefícios para a empresa em termos de imagem, reputação e licença para operar, o objetivo de transformação social deve estar evidente e transparente (Gife, 2013, p.41, grifos nossos).

O alerta da rede que congrega o maior número de investidores privados em investimento social do Brasil nos remete à segunda forma pela qual a operacionalização da privatização da gestão educacional pode ocorrer: a transferência da gestão de redes ou sistemas de ensino para organizações privadas com FINS de lucro. ( Adrião, 2015) 25


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Para Milani Filho (2008, p.29) Investimento Social Privado (ISP) é um conceito polissêmico “caracterizado, basicamente, pela transferência voluntária de recursos de empresas privadas para projetos sociais, ambientais e culturais de interesse público.” Já para o Gife, o ISP, difere da filantropia ou da responsabilidade social corporativa, pois pressupõe o acompanhamento dos recursos investidos com vistas a algum tipo de retorno por parte dos grupos privados. Esse movimento, que articula braços sociais de grupos empresariais a retornos financeiros para estes mesmos grupos, não é restrito ao Brasil. Segundo o documento VENTURE PHILANTHROPY IN DEVELOPMENT de 2014, desde 2012 a OCDE instituiu uma rede global, vinculada ao Centro de Desenvolvimento da própria OCDE, constituída por um pequeno grupo de fundações que integram duas frentes de trabalho. A primeira frente relacionada à filantropia empresarial, a segunda a inovações desenvolvidas por filantropos. Para a OCDE, o quadro de recessivo dos países da zona do Euro e a consequente diminuição dos fundos públicos para a promoção do desenvolvimento em países pobres, exigiria a participação mais direta desses grupos privados e de sua “expertise” e recursos. A rede (netFWD) teria como objetivos-chave: otimizar e acelerar o impacto da filantropia para o desenvolvimento através da partilha de experiências e lições, influência política e o desenvolvimento de parcerias inovadoras (OCDE, 2014, p29, tradução da autora).

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O crescimento da presença deste tipo de investimento privado em áreas relacionadas a políticas sociais, por exemplo, segundo a própria OCDE está também relacionada ao aumento da concentração da riqueza em mãos privadas e ao crescimento de empresas multinacionais, da filantropia empresarial somados á crescente visibilidade dos perfis desses filantrópicos. O documento informa que o papel de cada vez mais importante de financiamento do setor privado e a alavancagem potencial que cooperação intersectorial poderia alcançar. A relação entre o capital da Fundação e o mercado de investimento de impacto mais amplo, portanto, é digna de atenção. (OCDE, 2014, p.30, tradução livre da autora)8

Em resumo, trata-se de uma nova e impactante modalidade de investimento que se tem devolvido na última década, denominada Venture philantropy ou Filantropia de risco (Robertson e Verger, 2012), ainda que outros cognatos têm sido adotados para ilustrar este segmento como o cunhado por Bishop e Green (2008) “filantrocapitalismo”, cuja liderança caberia a Bill Gates e Warren Buffet, a Fundação da Emirates, Lundin Foundation, Fundação Rockefeller e Shell Foundation A figura 2, tradução livre do esquema elaborado por Emerson et al. (2007), auxilia na percepção sobre o comportamento” dos filocapitalistas. A matriz busca 8 “ [...]role of private sector finance and the potential leverage that cross-sector co-operation could achieve. The relationship between foundation capital and the broader impact investment market is thus worthy of attention.”

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ilustrar a relação entre o envolvimento dos setores na direção de maior lucratividade e o tipo de atividade exercida, de modo que nos permite perceber que os filantropos de risco (venture philanthropy) atuam no espaço entre a caridade/filantropia e o alto investimento financeiro ou de gestão. (OCDE, 2014) Figura 2 - Matriz de Envolvimento e Lucratividade Alto Envolvimento

Filantropia de Risco

Capital de Risco Comércio

Caridade Investimentos Tradicionais

Empréstimos Bancários

Baixo Envolvimento

Fonte: a autora com base em O CDE 2014, p.36 (tradução livre)

No Brasil, é evidente o crescimento deste segmento no campo educacional conforme se observa na figura 3, na qual se destaca a articulação entre os filantropos “modernos” e grupos financeiros. A figura, construída com base nas indicações pelas próprias instituições, de seus mais fortes ou constantes aliados, ilustra relações estabelecidas entre os principais expoentes desses segmentos.

28


Fonte: Adrião, 2015, p. 199

Shopping Iguatemi JK

Fernando Albuquerque Alexandre Doria Machado

29 Fundação Bradesco

Fundação Bradesco

Itaú BBA

Klabin

BASF

Undime SP

Fundação Bradesco

Fundação Bradesco

Fundação Bradesco

Safra ProAC

CENPEC

Armínio Fraga

Canal Futura

UNICEF

Edsurge

ICE

WISE

Innovation Unit

CBVE

Prêmio Escola Voluntária

GIFE

Compromisso Todos pela Educação Cidade Escola Aprendiz

PORVIR

Centro Ruth Cardoso

Unesco

OCDE

CERI

Buriti Fimes

CAPES

Secretaria da Educação/RJ

FutureBrand

Instituto Votorantim

Fundação Odebrecht

Ministério da Educação (MEC)

Unilever

Instituto Ayrton Senna

Instituto Braudel

Worldfund

Votorantim Metais

Fundação Itaú Social

O Estado de S. Paulo

Instituto Natura

Fundação Bradesco Fundação Bradesco

Fundação Lemann

Fundação Bradesco

Flávia Regina de Souza Oliveira

Fundação Iochpe

Leão Alimentos e Bebidas

Fundação Lúcia &№ Pelerson Penido

Penísula Participações

Instituto Estáter

Shopping Market Place

Tecnisa

Viação Princesa do Norte

Viação Piracicabana de Santos

Comunitas

Instituto Cyrela

Instituto Eurofarma

Grupo de Apoio à Educação

Fundação Bradesco

Fundação Bradesco

Fundação Bradesco

Fundação Bradesco

Fundação Bradesco

Ecopav

Jair№ RIbeiro

DICICO

Moinho№ Paulista

Instituto Qualidade de Ensino

Instituto Península

Stanford CID

Riot

Gera Venue de Capital

Siroco№ Participações

Parceiros da Educação

Walter№ Schalka

Viação Piracicaba Praia Grande

Instituto HSBC de Solidariedade

Instituto V5 - Roberto Sallout

Usina№ Diana

Aurora Importadora

Tozzini№ Freire

Fundação Bradesco

Itaú Unibanco

Instituto Gol

Comgas

Cury Counstrutora

Angela Freitas

Carlos Jereissati Filho

Auriluce Falleiros

Instituto Hedging

Sertarding

Shopping Iguatemi Alphaville

Fundação Salvador Arena

Expresso Maringá

Sérgio Spinelli

Razac Trading

Associação Sustentare

Fernão Bracher

Manoel Cintra - BI&P

Moise Politi

Associação Crescer Sempre / Porto Seguro

Figura 3 - Parceiros privados e educação: Relações Institucionais

EM TEMPOS DE GOLPE


PÚBLICO X PRIVADO

São esses segmentos, articulados a grupos que integram governos em todos os níveis os defensores as introdução de alterações na gestão da educação e da escola públicas por meio de transferência para o setor privado. Assistimos a atuação de fundações, institutos e similares protagonizarem o “socorro” às redes públicas, para o que consideram um “despreparo” de origem dos sistemas públicos, incrementando seus negócios, ao disporem para esse “mercado” constituído pelas redes públicas seus produtos e serviços. Transformar as redes públicas em campo para seus negócios (Hill, 2004) torna-se estratégico. É nesse diapasão que se encaixa a defesa da ampliação do conveniamento com o setor privado para a gestão de escolas públicas. O modelo, apresentado por seus proponentes (Instituto Unibanco, Fundação Braudel, entre outros) como “charter school”, na medida em que não se ancora, sequer ideologicamente, na premissa liberal da escolha da escola e na medida em que não temos no Brasil a matrícula obrigatória por georeferenciamento9, entre nós, a proposta nada mais é que a ampliação para outras etapas de escolaridade do precário atendimento por convênios existente na educação infantil. (Adrião, 2015) Transferir a gestão de escolas e sistemas de ensino para o setor privado como forma de ampliar o mercado educacional é o objetivo das mudanças sugeridas. Na mesma direção, concluímos este item indicando a recente criação pelo MEC de um Grupo de trabalho para revisão da lista de compromissos do Brasil junto à Organização Mundial do Comércio (OMC), com vistas a analisar a lista. 9 Formato de matrícula que relaciona a escola a ser frequentada ao endereço de residência do estudante, impedindo que a família possa “optar” por outra escola pública.

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EM TEMPOS DE GOLPE

Segundo a lista consolidada de compromissos do Brasil na OMC, que restringe a liberação para negociação no âmbito da OMC de qualquer serviço, em qualquer setor, prestado no exercício da autoridade governamental, ou seja que não sejam prestados em bases comerciais, nem em competição com um ou mais prestadores de serviços, como já ocorre com a educação a distancia e a superior e cujo grau de privatização e subordinação ao capital financeira e ou internacional tem sido objeto de vários estudos (Oliveira, 2009, Sguissardi, 2013, Jacob, 2015) Alerta-se para que o pode estar reservado para a educação básica.

Alinhavando este diálogo Se no Brasil, as proposições e experiências indicadas acima ainda não subordinam diretamente a educação pública aos interesses corporativos ou de negócios, na medida em que as relações entre o poder público e o mercado são mediadas por fundações ou institutos, estas em geral tem se apresentado cada vez mais como braços sociais de corporações. (Silva; Souza, 2009) A presença do setor privado na gestão das políticas educacionais não se faz como se verifica tradicionalmente, por meio da ação direta de entidades de representação patronal ou como ação caritativa. O que se observa, neste começo de século, é a generalização da prática do filocapitalismo, forma pela qual, segundo a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2014), a filantropia se alinha, sem pudor, ao mundo dos negócios e se apresenta como possibilidade de ampliação dos lucros para investidores privados (Adrião, 2015). Essas novas formas pelas quais o capital subverte a conquista recente do direito à educação pública no Brasil ancora-se em uma renovação do processo de acumulação 31


PÚBLICO X PRIVADO

do capitalismo. Para autores como Foster (2012), o capitalismo sob a supremacia do “capital monopolista-financeiro” assiste a um “processo de progressivo deslocamento da centralidade da produção em direção às finanças que tem caracterizado a economia ao longo das últimas quatro décadas.” Tal deslocamento permite a subordinação da gestão educacional aos interesses do capital, na medida em que este, na forma de capital financeiro, controle as empresas e corporações que assumem a gestão de escolas e sistema. Não é, pois, ao acaso, que na medida em que o setor privado de base empresarial é alçado a protagonista da melhoria da educação nacional, assiste-se à integração na agenda educativa de uma pauta de mudanças centrada na transferência da gestão da escola pública para o setor privado, seja, por meio de parecerias público privada (PPP) para a oferta educativa, seja por meio da transferência da gestão da escola pública para setores privados, ou ainda pela adoção de sistemas privados de ensino por redes públicas (Adrião, 2014). Não é, pois, de surpreender a ampliação de contratos, convênios ou mecanismos equivalentes entre esferas governamentais e instituições privadas, com ou sem fins lucrativos, para oferta de etapas da educação básica nas quais o provedor já era o Estado, com evidente impacto sobre a organização e o funcionamento do aparato administrativo das redes públicas de ensino10 (Adrião et al, 2009, 2012). Situação que confirma a indução observada 10 Os contratos podem dar-se via um “contrato de gestão” que envolve o Poder Público e as Organizações Sociais ou por meio da adoção de termos de parceria, envolvendo o poder público e instituições do chamado terceiro setor, ambos os formatos derivam das alterações promovidas na Constituição Federal, a partir da EC. 19 de 1998 (DI Pietro, 2007).

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EM TEMPOS DE GOLPE

por Kless et al. (2010) ao analisar a agenda de reformas educacionais proposta pela Agenda 2020 do Banco Mundial cujo foco é a destituição da natureza estatal dos sistemas públicos educativos, com vistas a ampliar o campo para os negócios educacionais ( Hill, 2003).

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Discussões sobre a participação do setor privado na educação básica pública no Brasil

Glecenir V. Teixeira1 Marisa R. T. Duarte2

Introdução Este artigo é um desdobramento do estudo desenvolvido no Grupo de Pesquisa Política e Administração de Sistemas Educacionais – PASE que analisou o “Investimento privado na educação básica pública e seus discursos políticos” 3. As investigações conduzidas, no âmbito do grupo, abordam a implementação local de programas nacionais de educação e as lógicas que orientam ações dos atores locais, públicos e/ou privados.Este artigo desenvolveu algumas questões suscitadas pelos estudos, como por exemplo, qual a relação entre as reformas administrativas do Estado e a participação do setor privado na execução de 1 Universidade federal de Minas Gerais (UFMG) – glecenir@ hotmail.com 2 Universidade federal de Minas Gerais (UFMG) – mmduarte@ ufmg.br 3 Essa pesquisa contou com o apoio financeiro da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais - FAPEMIG e bolsa CAPES de pós-doutoramento.

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serviços públicos? E, qual a relação entre o financiamento da educação básica pública e a participação do setor privado neste nível da educação brasileira? Para refletir sobre essas questões propõe-se abordar as reformas administrativas do Estado associadas ao New Public Management e, mais especificamente, as implicações dessas mudanças nas políticas educacionais em especial na inclusão na agenda pública educacional da participação das entidades privadas. E por fim, apresentamos aspectos do Plano Nacional de Educação 2014-2024 (PNE – 2014-2024) (BRASIL, 2014) que reconhecem ou legitimam a participação do setor privado no financiamento da educação básica pública.

O Financiamento da Educação Básica no Brasil e as relações entre o setor público e o privado: uma revisão da literatura Os estudos sobre o financiamento da educação no Brasil têm sua origem na década de 1950 em um contexto de mudanças sociais e na forma de organização do país. Anísio Teixeira (1953; 1961) em suas reflexões sobre o financiamento da educação demonstra a insuficiência dos recursos públicos aplicados na efetivação do direito à educação. Esse educador e pioneiro, da Educação Nova no Brasil considerava que o montante e o cálculo realizado para definir os percentuais de recursos vinculados, quando da formulação da LDB (BRASIL, 1961), não atendiam as demandas educacionais, ou seja, o financiamento público era insuficiente para garantir uma educação de qualidade à população brasileira. Vinte e três anos após a publicação dos estudos de Anísio Teixeira, a insuficiência de recursos aplicados na educação é reiterada por Melchior (2011, em artigo originalmente 39


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publicado em 1985). Esse estudo, elaborado no período de redemocratização do país (década de 1980) e de redação da nova Constituição Federal, traz novamente à pauta política o tema da insuficiência dos recursos financeiros estatais para a educação. Acrescenta, ainda, Melchior (2011) a respeito da responsabilidade das empresas em contribuir financeiramente com a educação, que: (...) o sistema econômico brasileiro é um sistema misto em que coexistem estatização e iniciativa privada. Portanto, é justo que se envolva a iniciativa privada no sistema de dever em relação à educação, porque, seguramente, ela será uma das beneficiárias, em termos de absorção de uma mão de obra mais qualificada (...) (MELCHIOR, 2011, p.3, grifo nosso).

Nessa obra Melchior (2011) defende a participação do setor privado no financiamento da educação profissional, visto os benefícios advindos para este setor com a qualificação da mãe de obra, ou seja, para este autor, trata-se de investimento do setor privado em educação pública, pois, esses recursos contribuiriam para o crescimento de uma riqueza imaterial e sua apropriação privada, segundo este autor. Na década de 1980, a mobilização em torno da redemocratização do país e, especialmente, os debates constituintes em 1986-87 impulsionaram reflexões sobre o financiamento da educação básica e culminou com a garantia constitucional de recursos públicos para a educação, tal como expresso no art. 212, 213 e no art. 60 do ADCT da Constituição (BRASIL, 1988). As discussões sobre a insuficiência de recursos públicos para escolas públicas presentes nas obras de SAVIANI (1999, 1998), CURY 40


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(1998), ARELARO (1999) refletem os debates levantados no período da constituinte de 1986-87. Essa mobilização influenciou tanto o aumento no percentual de recurso vinculado à manutenção e desenvolvimento do ensino (BRASIL, CF 1998, art. 212,213), quanto à redação que veda a destinação de recurso pública a escolas públicas lucrativas (BRASIL, art. 213, 1988). Fora isso outros temas de debates no período constituinte, com referência ao financiamento da educação básica, também foram travados. A defesa da ampliação de recursos públicos para educação e a discussão sobre a transferência de recursos públicos para o setor privado estavam também presentes desde a elaboração constitucional até a Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1996 (Ldben). (BRASIL, 1996). Com a aprovação da Ldben 9394/96 (BRASIL, 1996), os estudos passaram a focar também as mudanças no financiamento da educação e seus efeitos, a partir do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef ) e, posteriormente, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) que foram incorporados ao debate sobre o financiamento da educação básica no Brasil. Davies (1998 e 2001), Monlevade (1997), Pinto (2000 e 2002). Duarte (2005) e Oliveira (2008) analisaram essas mudanças. Pinto (2012) afirma que, as mudanças ocorridas no financiamento da educação por intermédio da política de fundos alteraram não somente o processo de financiamento, mas também o perfil das responsabilidades educacionais dos entes federados. Duarte (2005), por sua vez, afirma que o Fundef introduz um mecanismo redistributivo e de regulação por resultados nas relações intergovernamentais. Nos debates mais atuais sobre o financiamento da 41


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educação autores como Cara (2012), Castro e Carvalho (2013) reiteram a defesa de maiores recursos para a educação pública. Araújo (2012), por sua vez, advoga pela ampliação de recursos direcionados para a implementação das políticas públicas educacionais. Araújo (2012) e Cara (2012) no contexto de formulação do Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024, BRASIL, 2014) defendem a meta de aplicação na educação pública de valores próximo a 10% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional. Castro e Carvalho (2013), afirmam que além do aumento de percentuais do PIB, aplicado às políticas de educação, também é preciso que se busquem outras possibilidades de financiamento para a educação (CASTRO e CARVALHO, 2013). Na mesma direção, Davies (2014) afirma que, mesmo com a aplicação integral de 10% do PIB no financiamento público para a educação básica pública, ao final da vigência do Plano, essa conquista é ainda muito frágil. De acordo com o autor essa fragilidade decorre do cálculo do PIB e na forma como o aumento e aplicação do PIB está redigido na meta 20 (vinte) do PNE 2014-20244 (DAVIES, 2014, p. 198). Este pesquisador aponta, ainda, como questão central ás análises sobre o financiamento, sobre a aplicação dos recursos e sobre o controle institucional da aplicação dos recursos. Resumidamente a defesa da ampliação de fontes de recursos para o financiamento da educação básica esteve presente na literatura de política educacional brasileira. 4 Meta 20: ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB do País no 5o (quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio (BRASIL, 2014). Não é estipulado percentual para os anos que estão no intervalo do 5o  e 10o ano.

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Na pauta de discussão sobre financiamento da educação brasileira, também estiveram presentes temáticas de insuficiência de recursos, as necessidades de se criar outras fontes para obter mais recursos para educação, às políticas de vinculação de recursos para educação, às políticas de fundos e os efeitos dessas políticas para educação “participação do setor privado na educação pública”.

O contexto de mudança: emergência das parcerias público-privada O movimento de reforma na administração pública, impulsionado pela crise do Estado, na década de 1970, ocorreu em três dimensões: econômica, social e a administrativa, segundo Abrucio (1998). Esta crise “afetou diretamente a organização das burocracias públicas” (ABRUCIO, 1998 p. 176), permitindo aos reformadores da época – década de 80 – elementos discursivos para a defesa das reformas na administração pública, que aconteceram em momentos e contextos distintos em cada país, A partir das reformas da administração pública, iniciadas no Brasil na década de 1990, introduziu-se e disseminou-se dois elementos discursivos centrais ao new public management5 (NPM). O primeiro refere-se à ineficiência e ineficácia da gestão estatal democrática, o segundo refere-se à participação de entidades, organizações e movimentos sociais como necessária para a democratização do Esta5 Tradução: Nova gestão pública. Barzelay (2000, p. 229) o apresenta como: I define NPM abstractly as a field of professional and policy discussion— conducted internationally—about subjects concerning public management, including public management policy, executive leadership, design of programmatic organizations, and government operations.

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do. BRESSER (1998), KETTL (1998) e MOTTA (2013) difundem esse ideário, o ressignificando como reforma gerencial do Estado. Nessa perspectiva, o pressuposto central, conforme relata Mota (2013), considera que a administração pública seria capaz de fazer mais com menos e desse modo obter mais e melhores resultados. Autores como Maroy (2008, 2011) e Barroso (2005) observam, para esse mesmo período e em relação à realidade europeia, a emergência e disseminação de modos pós-burocráticos de regulação dos sistemas educacionais. De acordo com Maroy, (2011, p. 689) a “descentralização, desconcentração, contratualização, avaliação, parcerias (público/privado) ” são práticas e procedimentos construídos para cobrir déficits da administração burocrática. Carvalho (2008) considera estar presente no new public management estratégias de reelaboração das políticas públicas no sentido da ampliação da participação do setor privado na gestão estatal. Ou seja, para a autora trata-se da introdução de outras formas de redistribuição de poder, entre o âmbito nacional e o local, bem como, de valorização de parcerias, de flexibilização, autonomia e descentralização, que fomentariam a participação das organizações sociais civis, redefinindo as fronteiras entre o setor público e privado. A crítica à administração burocrática centrava na desfuncionaldidade da gestão normativa e/ou procedimental, por engessar a atuação do Estado no atendimento de demandas sociais e/ou econômicas. Por essa razão, o setor público deveria adotar ferramentas de gestão do setor privado e, em alguns casos, transferir para a gestão privada a execução de serviços estatais não exclusivos como educação, saúde e assistência social, almejando ganhos de eficiência e eficácia. Esse ideário considera, também, que a concorrência entre a oferta privada e estatal de serviços 44


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traz ganhos de oportunidade aos cidadãos consumidores (BRESSER 1998). As reformas educacionais, iniciadas nos anos 1990, tiveram como referência importante a Conferência Mundial sobre Educação Para Todos (Conferência de Jomtien)6 e os compromissos nela firmados. De acordo Krawczyk (2012) a “reforma educacional dos anos 1990 instaurou, sem dúvida, um novo modelo de organização e gestão da educação pública, tanto do sistema quanto de suas instituições” no Brasil (KRAWCZYK, 2012, p. 348). Para Krawczyk (2009, p. 24) observa-se no período uma “nova” proposta de gestão pública, onde, de fato o setor privado “está ocupando o espaço da construção de um projeto político educacional para o país, inclusive sendo reconhecido como o ator imprescindível nesse processo”. Segundo Carvalho (2008) a organização e a gestão das políticas educacionais advogam “aumento de produtividade, redução de custos, tomada de decisões mais rápidas e mais adequadas as exigências de uma sociedade cada vez mais dinâmica e heterogênea” (Carvalho, 2008, p. 251). Segundo a autora estas diretrizes são disseminadas internacionalmente e nacionalmente pelo movimento conhecido como NPM. Robertson e Verger (2012) afirmam que essa mudança de paradigma na gestão educacional traz consigo a efervescência de novos termos e conceitos, ainda pouco analisados como: Investimento Social Privado, Responsabilidade Social e Parcerias Público-Privadas, neste trabalho buscamos argumentar sobre a relação das parcerias públicos pri6 Nesta conferência explicitou - se os objetivos da política educacional, tendo como referência os indivíduos, ou seja, os objetivos educacionais voltando-se para o desempenho individual em termos de padrões mundiais.

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vadas no financiamento da educação básica. São os estudos a respeito do financiamento da educação profissional no Brasil os primeiros a apontar medidas sobre a participação do setor privado na educação. Castro et al (1977, p.43) ao analisarem as formas de financiamento da educação profissional na América Latina destacam a participação compulsória da empresa por meio de uma taxa sobre a folha de pagamento do pessoal e se debruçam no estudo do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial7. (SENAI). Castro et al (1977) analisam essa instituição, bem como a forma jurídica em que o SENAI se constituiu, e aponta para o financiamento do ensino técnico (atualmente ensino profissional). De acordo com Castro et al (1997), na América Latina, cerca de 90% dos recursos a serem investidos no ensino técnico eram provenientes do setor privado, contra apenas 9,5% do setor público, na década de 1970. Bomeny (1998) expõe a participação do setor privado na educação básica regular, por meio do programa Raízes e Asas8, analisando-o sobre dois denominadores. A crítica à noção de filantropia, que se construía na década de 1990 no meio empresarial e os debates em torno da apreensão dessas atividades como de apoio ou investimento no desenvolvimento social. A autora ao analisar experiências de atuação do setor privado na área social revela que o termo cunhado, na década de 1990, para expressar essas experi7 Atualmente o SENAI é mantido pela contribuição social das empresas industriais e agroindústrias, recolhendo 1% do montante total da folha de pagamento dos empregados dessas empresas (SENAI, 2014). 8 O estudo aborda o programa Raízes e Asas, desenvolvido pelo Centro de Estudos e Pesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitária (CENPEC).

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ências era “investimento empresarial em educação”. Este enunciado buscava superar o que os discursos reconheciam como ações e filantrópica ou assistencialista. De acordo com Bomeny (1998, p. 1) a tática de inserção do empresariado na educação se dá ao “estabelecer a equação entre investimento e custo/benefício social”. Para a autora: (...) a década dos anos 90 reintroduz o tema da reforma em outras bases. Cresce hoje o discurso sobre a urgência no estabelecimento de políticas necessárias à melhoria da educação básica no Brasil (...). É nessa atmosfera que assistimos no Brasil o envolvimento de empresas em projetos assistencialistas de cunho social e educacional, muitos deles, diretamente orientados para melhoria do sistema público de educação (BOMENY, 1988, p. 3).

Em matéria jornalística, que trata sobre o programa federal “Acorda Brasil” Rainho (1998) informa que este programa foi o “caminho escolhido pelo Ministério da Educação (MEC) para incentivar políticas, beneméritas de entidades, empresas e cidadãos em prol do ensino” (RAINHO 1998 p. 18). O programa “Acorda Brasil”, de acordo com Gonçalves (2004), decorreria de iniciativa da Presidência da República, que solicitou publicamente ajuda das empresas do país para o fortalecimento da educação pública. Neste período, assistia-se a campanha governamental, conduzida pelo executivo federal, para promover o reconhecimento dessa atuação na área da educação básica, como ação subsidiaria ao poder público. Esses estudos, ainda revelam a mudança paradigmática no discurso do setor privado e do setor público sobre a atuação da inciativa privada na educação, já diagnosticada por Bomeny (1998), como forma de reconfigurar essa atu47


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ação tratando-a como apoio ou investimento na melhoria da educação básica pública, e não mais como ação filantrópica. Essa mudança discursiva sinaliza uma abertura do poder público para a atuação do setor privado em assuntos relativos à prestação de serviços sociais, conforme foi sintetizado, no período, no Plano Diretor da Reforma do Estado (BRASIL, 1995).

A participação do setor privado na área social: mapeamentos. Pesquisas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2009 e 2011) dimensionaram a participação do setor privado na área social em municípios brasileiros e os dados aqui analisados se referem à área educacional. Tabela 1 – Participação de Atores Privados na Educação, de Acordo com o Tamanho dos Municípios Classe de Municípios por População

Mediante Convênios e Parcerias

Mediante Apoio do Setor Privado e de Comunidade

2009

2011

2009

2011

Brasil

802

712

556

440

Até 5.000

67

77

52

61

De 5.001 a 10 mil

127

88

84

58

De 10.001 a 20 mil

162

135

102

74

De 20.001 a 50 mil

205

186

145

94

De 50.001 a 100 mil

94

89

67

65

De 100.001 a 500 mil

124

113

85

71

Mais de 500 mil

23

24

31

17

Fonte: Perfil dos Municípios Brasileiros - IBGE, 2009 e 2011

IBGE, (2009 e 2011) apresentam a participação do setor privado na área de educação em municípios brasileiros, sob duas variáveis: a) mediante convênios e parcerias 48


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e b) por meio de apoios do setor privado e comunidades9. Os dados coletados indicam que 1.358 municípios brasileiros (24.4% do total) realizaram algum tipo de convênio e/ou parceria com o setor privado ou receberam apoios desse setor incluindo de comunidades, em 2009. Na pesquisa realizada em 2011, o IBGE afirma que 1.152 municípios (21%) informaram a participação de atores privados na área de educação (Tabela 1). Em 2011, 53% dos municípios de pequeno porte (até 10.000 hab.) firmaram algum tipo de relação com atores privados (IBGE, 2011, N/C). Verificou-se, ainda, pequeno decréscimo dessa participação no intervalo de dois anos, sem que possamos estabelecer tendências, conforme apresentado na tabela 1. IPEA (2006, p. 4) apresenta resultados da coleta de dados realizada entre 2002 e 2004, sobre a participação do setor privado em ações sociais nas áreas de educação, saúde e assistência social. Estes estudos contêm um “mapeamento da participação do setor empresarial em atividades sociais, voltadas para as comunidades mais pobres” (IPEA, 2006, p. 5). Os resultados da pesquisa publicados em 2006 afirmam que a realização de atividades sociais no conjunto das empresas pesquisadas aumentou 10 pontos percentuais em apenas quatro anos, de 2000 para 2004, em todo o país (IPEA, 2006, p. 11). IBGE (2010) ao aferir a “dinâmica da organização da 9 Convênio de parceria com o setor privado: acordo firmado entre a prefeitura e o setor privado, em que as partes assumem e dividem responsabilidades de projetos e/ou serviços. Geralmente envolve divisão de trabalho e contrapartida financeira, não se incluindo, neste caso, as contratações de serviços terceirizados. Apoio do setor privado ou de comunidades: Ações que contribuem para a realização de algum projeto ou manutenção de serviços em que não seja obrigatória a contrapartida da prefeitura. (IBGE, 2009).

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sociedade civil na história recente”, demonstra que 44,2% das entidades sem fins lucrativos localiza-se na região sudeste do país. Destas localizadas na região sudeste 57,4% são entidades confessionais. Já na Região Nordeste, que ocupa o segundo lugar no número de entidades (22% do total) no país, 37,7 % são entidades voltadas para a defesa de direitos e interesses dos cidadãos. IBGE (2010, p, n/c) demonstra, ainda, que apenas 6,1% do total de entidades sem fins lucrativos, ou seja, 17.664 entidades atuam na educação básica e suas modalidades, sendo que a maior participação desse setor se dá no ensino fundamental (25,3%), enquanto em outras formas de educação/ensino a participação das entidades sem fins lucrativos é de 27,8%. Essas pesquisas (IBGE, 2009, 2010 e 2011; IPEA, 2006) aferiram a presença do setor privado de formas diversas na área educacional, porém com elevado grau de imprecisão quanto as características dessa atuação. Entretanto, o mapeamento dessa presença, revela a distribuição regional dessa atuação. Esses estudos auxiliaram na descoberta e reflexão sobre a diversidade e ambiguidade de termos, para a caracterização das entidades presentes nesse setor, o que reafirmou para a pesquisa a definição dos atores cujo discurso seria analisado. A respeito de uma maior participação do setor privado na educação, Gohn (2004) afirma que a participação da sociedade civil – entre essas as instituições de direito privado – na educação básica pública se fez em um contexto político democrático, de ampliação da participação de diversas entidades, organizações e movimentos sociais, por meio de ações coletivas. Ou seja, uma possível ampliação da atuação do setor privado envolveria dinâmicas de democratização. Analisando os estudos de BRESSER (1998), KETTL (1998) os autores advogam o ideário do 50


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new public management demonstrando a importância atribuída à participação de atores privados na gestão pública.

A difusão das parcerias público-privada A normatização das Parcerias Público-Privada (PPP) redigida na lei 11.079 de 2004 institucionalizou as parcerias e impôs regras e formas sobre como devem ser firmadas (BRASIL, LEI 11.079, 2004). A regulamentação definiu dentre outros aspectos a duração máxima desses acordos, as exigências de contrapartida do parceiro privado, a necessidade de critérios de avaliação de desempenho, entre outros e também as diferenciou conceitualmente das práticas de “concessão comum” dos serviços públicos. As PPPs “são formas contratuais inovadoras que completam a realização de investimentos e a prestação de serviços de interesse da administração diretamente aos usuários ou à própria administração” (Althuon e Landi, 2015 p. 642). Os entes federados são atraídos por esse mecanismo de execução de serviços alterando em alguns casos a própria legislação, com o intuito de respaldar suas relações com o setor privado. As formas de parceria de parcerias diversas, analisadas por: Gonçalves Junior (2004), Andrade (2011), Adrião et al (2012), Camillo e Morgenstern (2012), Peroni (2012) e Azevedo e Gonzalez (2013), revelam a amplitude de tipos de PPPs possíveis, na área de educação. Embora as PPPs já estejam regulamentadas (BRASIL, lei 11. 079, 2014), este estudo considera importante uma distinção entre concessão e PPP. Uma vez que, a PPP também é uma forma de concessão do poder público ao privado, porém diferenciada da concessão comum, conforme disposto na lei: “Não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida a concessão de ser51


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viços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado” (BRASIL, art. 2, § 3°. LEI nº 11. 079/2014). As concessões presentes nas PPPs são caracterizadas como: Concessão patrocinada e Concessão administrativa10 e segundo Di Pietro o que as diferencia (Concessão comum e PPP) não é somente o conceito, mas também o regime jurídico que as constitui. Esse regime jurídico traz para as relações administrativos estabelecidas nas PPPs o compartilhamento, entre o setor público e privado, dos riscos e ganhos econômicos advindos da redução de gastos presentes nessas relações de PPP, a garantia de execução do serviço, que será prestado por PPPs, também é compartilhada entre o setor público e privado, no caso das parcerias público privado. Recentemente, as parcerias entre o setor público e privado foram reconhecidas no atual PNE 2014-2024 (BRASIL, 2014). Ao analisar o conteúdo do texto do PNE 2014-2024, constata-se que o termo parceria é recorrente no documento, mas o mesmo se configura em três formas. A primeira se caracteriza como colaboração horizontal – entre os entes federados e entre as áreas das políticas públicas como saúde e assistência social. Uma segunda forma de parceria é realizada pelos convênios, en10 “Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado” (BRASIL, art. 2, § 1°. Lei lei 11. 079/2014). Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens (BRASIL, art. 2, § 2°. Lei lei 11. 079/2014)

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tre o poder público e instituições educacionais comunitárias, confessionais e filantrópicas. E a terceira se constitui com as chamadas públicas à participação de organizações da sociedade civil. Essas modalidades de parcerias estão presentes na oferta da educação infantil (Meta 1/1.7), na educação em tempo integral (Meta 6/6.5); na erradicar o analfabetismo (Meta: 9/9.5); na educação profissional (Meta 8/8.4; 10/10.8;11) e na oferta da educação especial (Meta 4/4.17 á 4.19)11. A análise de conteúdo dos dispositivos constantes nos anexos do PNE observou que a expansão e aprimoramento dos serviços educacionais referentes à educação básica, no ritmo proposto pelo PNE deveram: a) para atingir a expansão da educação infantil a articulação na “oferta de matrículas gratuitas em creches certificadas como entidades beneficentes de assistência social na área de educação com a expansão da oferta na rede escolar pública” (BRASIL. LEI 13.005, 2014, estratégia: 1.7); b) para alcançar a expansão da educação escolar em tempo integral à pessoa deficiente, promover parcerias com instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos, conveniadas com o poder público, cujos termos abrangem a ampliação das condições de apoio ao atendimento escolar, a oferta de formação continuada; a produção de material didático, os serviços de acessibilidade (BRASIL. LEI 13.005, 2014, estratégia: 4.17; 4.18; 4.19); c) para atingir os percentuais de atendimento na educação em tempo integral “estimular oferta de atividades voltadas à ampliação da jornada escolar de alunos (as) matriculados nas escolas da rede pública de educação básica 11 Essas parcerias também estão presentes nas metas 11, 12 e 14 que tratam sobre a expansão do ensino superior (BRASIL, 2014).

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por parte das entidades privadas de serviço social vinculadas ao sistema sindical, de forma concomitante e em articulação com a rede pública de ensino” (BRASIL. LEI 13.005, 2014, estratégia: 6.5); d) para elevar a escolaridade da população de 18 a 24 anos a estratégia de atuação propugnada no texto do PNE envolve expandir a oferta gratuita de educação profissional técnica por parte das entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical (BRASIL. LEI 13.005, 2014, estratégia 8.4); e) para elevar a taxa de alfabetização da população com/ ou mais de 15 anos e erradicar o analfabetismo segundo o PNE 2014-2024 será necessário “realizar chamadas públicas regulares para educação de jovens e adultos, promovendo-se busca ativa em regime de colaboração entre entes federados e em parceria com organizações da sociedade civil” (BRASIL. LEI 13.005, 2014, estratégia: 9.5); f ) para expandir e integrar a educação de jovens e adultos à educação profissional a estratégia constante no PNE prevê o apoio de entidades privadas de formação profissional vinculadas ao sistema sindical e de entidades sem fins lucrativos de atendimento à pessoa com deficiência. (BRASIL. LEI 13.005, 2014, estratégia: 10.8); g) Ainda, na busca de melhorar a oferta da educação profissional a estratégia estabelecida no PNE 20144-2024 é “ampliar a oferta de matrículas gratuitas de educação profissional técnica de nível médio pelas entidades privadas de formação profissional vinculadas ao sistema sindical e entidades sem fins lucrativos de atendimento à pessoa com deficiência, com atuação exclusiva na modalidade; 11.6, bem como expandir a oferta de financiamento estudantil à educação profissional técnica de nível médio oferecida em instituições privadas de educação superior (BRASIL. LEI 13.005, 2014, estratégia: 11.7). 54


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Outra parceria que pode ou não ser estabelecida entre o setor público e privado constante no PNE, foi normatizada, pelo art.7 § 7o da Lei 13.005/2014. Este artigo trata sobre o regime de colaboração, caracterizado como colaboração horizontal e diz que o fortalecimento do regime de colaboração se dará “mediante a adoção de arranjos de desenvolvimento da educação” (ADEs) (BRASIL. Lei 13.005, 2014, art. 7, § 7o). O texto normativo do PNE 2014-2024, menciona apenas as colaborações, possíveis entre os entes federados, mas quando analisamos os documentos jurídicos que tratam sobre os ADEs12 constatamos que a relações entre o setor público e privado poderá ser estabelecida13. Segundo o parecer do CNE 9/2011 os ADEs, “não obstante a forte característica intermunicipal, devem agregar a participação do Estado e União, incluindo ou não a participação de instituições privadas e não governamentais, tais como empresas e organizações diversas, que assumem o objetivo (...)”, ou seja, os ADEs podem ou não ser estabelecidas com o setor privado (BRASIL, 2011). Essa concepção de participação do setor privado nos ADEs é reiterada na resolução nº 1 de 23 de Janeiro 2012, “Essa forma de colaboração poderá ser aberta à participação de instituições privadas e não-governamentais, mediante convênios ou termos de cooperação, sem que isso represente a transferência de recursos públicos para estas instituições e organizações” (BRASIL, 2012, art.2, §1, p.2). 12 Parecer CNE/CEB Nº 9/2011. Conselho Nacional de Educação/Câmara de Educação Básica e a Resolução Nº 1, De 23 De Janeiro 2012 - Ministério Da Educação/ Conselho. 13 A origem dos arranjos de desenvolvimento da educação, está em ações desenvolvidas pelo setor privado em colaboração com determinados municípios, ver Parecer CNE/CEB Nº 9/2011.

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Essas estratégias presentes no PNE 2014-2024 reconhecem que a ampliação de serviços educacionais, os mais diversos, envolverá ações da iniciativa privada, o que significa a possibilidade de transferência de recursos públicos para este setor, mediante parcerias. Dessa forma o cumprimento do dispositivo constitucional que vincula o investimento público ao percentual do PIB, poderá ser cumprido com transferências financeiras para o setor privado, seja lucrativo ou não, uma vez que, o financiamento dessas possíveis parcerias é contemplado no parágrafo 4ºdo art.5 da Lei 13.005/2014: O investimento público em educação a que se referem o inciso VI do art. 214 da Constituição Federal e a meta 20 do Anexo desta Lei engloba os recursos aplicados na forma do art. 212 da Constituição Federal e do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, bem como os recursos aplicados nos programas de expansão da educação profissional e superior, inclusive na forma de incentivo e isenção fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exterior, os subsídios concedidos em programas de financiamento estudantil e o financiamento de creches, pré-escolas e de educação especial na forma do art. 213 da Constituição Federal (BRASIL,2014).

O art. 5º do parágrafo 4º da Lei 13.005/2014 (BRASIL, 2014) ao incluir a expansão de recursos a serem aplicados na educação profissional, integral e especial, bem como o financiamento da educação infantil, conforme o art. 213 da Constituição Federal/1988 (CRFB/1988) legitimam, por meio das metas e estratégias acima citadas o financiamento de serviços prestados por instituições 56


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privadas ao setor público na área educacional lucrativas ou não. Pinto (2016) comenta que “esses recursos devem ser considerados como gastos públicos em educação para efeito do cumprimento da Meta 20 do PNE” e que esse repasse de recursos para instituições lucrativas “fere frontalmente o art. 213 da CF” (PINTO,2016, p.139). O estabelecimento de parcerias e o uso de recursos públicos para financiamento de projetos e programas, instituídos pelas PPPs, se apresentam como uma tendência de atuação do Estado, que merece aprofundamentos teóricos e práticos. Entretanto, apresentamos a seguir algumas experiências de parcerias identificadas no decorrer da pesquisa, para exemplificar, que já estão sendo estudadas. Gonçalves Junior (2004), analisou o Programa Moto Perpétuo desenvolvido pela empresa Fiat Automóveis no âmbito do Programa Federal Acorda Brasil14. De acordo com Gonçalves Junior a concepção do programa Moto Perpétuo originou-se na Itália, na década de 1990, e constituía na distribuição de kits de material paradidático para várias escolas em diversas regiões do país. Gonçalves Junior (2004) informa que os formuladores do programa denominação essas ações de parceria entre o setor público e privado. Esse autor demonstra as características top down do programa e sua duração, no Brasil no período de difusão do NPM. Peroni (2012 p.19) ao abordar o tema da “gestão democrática da educação em tempos de parceria entre o setor público e o privado”, demonstra os efeitos perversos da introdução de uma lógica privada nas escolas públicas 14 O programa “Acorda Brasil” Foi lançado em 1995 e tinha como objetivo estabelecer parcerias entre Estado e Sociedade Civil (Rocha, 2002, p. 4). Já a parceria firmada com o a empresa Fiat durou cinco anos de 1997-2001 (Gonçalves Junior, 2004).

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e suas consequências. A autora ao analisar a atuação do Instituto Ayrton Senna (IAS) em municípios brasileiros revela uma atuação top down, pois o IAS desenha e executa programas, pré-definidos, a serem desenvolvidos nos municípios, sem considerar as especificidades locais. Andrade (2011), Camillo e Morgenstern (2012), Azevedo e Gonzalez (2013), também analisaram programas formulados e implementados pela inciativa privada na educação básica pública, a partir da segunda metade da década de 1990, demonstrando, também, ação como top down. Andrade (2011) reflete sobre as relações de parceria do Programa Nacional de Educação Reforma Agrária (PRONERA), com a sociedade civil15. Andrade (2011, p.6) ao estudar as relações entre PRONERA e as diversas entidade da sociedade civil a reconhece como parcerias entre o setor público e privado. A autora retoma a discussão realizada por Munarin, (2005) entendo parceria como estratégia do neoliberalismo e como estratégia de democratização essas seriam apenas algumas das várias formas de se instituir uma parceria. Por essa razão Andrade (2011, p. 9) afirma que é preciso ter cautela ao generalizar as parcerias, pois no caso do PRONERA, mesmo com suas fragilidades obteve sucesso e se efetivou como estratégia de democratização política. Mediante esse entendimento podemos inferir com Andrade (2011) que a parceria entre o poder público e a sociedade civil como estratégia de democratização decorre de mobilizações sociais para o reconhecimento. Enquanto que como estratégia neoliberais as parcerias podem ser vistas como redução ou substituição 15 O PRONERA é um programa do governo federal destinado a população do campo, em especial, aos assentados da reforma agrária. (ANDRADE, 2011).

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da ação estatal. Camillo e Morgenstern (2012) analisam as práticas de governamento desenvolvidas, por meio do programa Acelera Brasil. 16Camillo e Morgenstern (2012) afirmam que há no Programa Acelera Brasil formas e estratégias de produção de sujeitos: O programa Acelera Brasil, enuncia formas específicas de governamento que se afirmam com a lógica da produção de sujeitos empreendedores de si, procuramos atentar ao modo pelo qual as tecnologias de subjetivação têm se refinado colocando em funcionamento práticas de governamento que operam na constituição de sujeitos desejados pela economia política atual (CAMILLO E MORGENSTERN, 2012, p.3).

Souza (2012) ao investiga “a atuação do setor privado na implementação de uma política pública educacional” desenvolvida no município de Salto (SP) acerca da experiência de adoção do sistema privado de ensino”. Como resultado parcial, a autora, elenca três formas de PPPs, entre o setor privado e público no município de Salto, que são: a oferta de matrículas em creches, a contratação de assessoria para a gestão educacional e o fornecimento de materiais apostilados (SOUZA, 2012, P. 135). Santos (2012) estudou as parcerias público-privada na educação básica e suas implicações na gestão da escola pública e no trabalho docente. O autor apresenta evidencias 16 Este programa foi implementado pela Fundação Carlos Chagas, mas que teve a sua gênese no Instituto Ayrton Senna em parceria com instituições do governo federal como Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

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impactos e consequências dessas parcerias para a gestão pública educacional. Quanto ao trabalho docente, o autor, afirma que este passa a ser diretamente afetado por uma lógica tecnicista e gerencialista presente na parceria, que incentiva a competitividade. Ainda pontua que: a insatisfação de alguns professores, o aumento da comunicação entre a escola e a comunidade escolar, a valorização do diretor como efeitos dessas parcerias (SANTOS, 2012). Adrião et al (2012) apresentou resultados de pesquisa realizada em municípios do Estado de São Paulo que mantinham parcerias com o setor privado na oferta da educação infantil e no ensino fundamental. Neste estudo as autoras, com fundamento em Bezerra (2008) conceitua o termo parceria: A expressão parceria púbico-privada (...) implica também a capacidade de intervenção que o setor privado passa a dispor junto à administração pública, por meio da assunção total ou parcial de responsabilidades até então atribuídas ao poder público em sua totalidade” (BEZERRA 2008, P. 6263apud ADRIÃO et al 2012 p. 535/536).

Nessa mesma perspectiva, Martins (2012) analisou a interferência do setor privado na educação básica pública com foco na atuação da entidade “Movimento Todos pela Educação” e seu projeto para a educação brasileira. A autora demonstrou como o setor privado interfere na agenda de educação em âmbito nacional, de forma sistemática e legitimado por uma organização social de direito privado ligada as grandes empresas do país, e tem como princípio pactuar com o setor público um “único projeto para a educação básica no Brasil do século XXI” (MARTINS, 2012, p. 85). 60


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Já Azevedo e Gonzalez (2013) analisam a relação público-privado existente entre o Instituto Oi Futuro e a Secretária de Educação do Rio de Janeiro (SERJ). Esta parceria tem como objetivo a implementação do projeto “Núcleo Avançado em Educação” (NAVE) nas escolas do estado voltado para educação escolar em tempo integral do ensino médio. Azevedo e Gonzalez (2013 p. 4) identificaram algumas características para delinear a relação de parceria público-privada estabelecida com o projeto NAVE como a possibilidade de oferta de recurso do setor privado para o setor público como a criação de espaço, dentro ou fora da escola para o desenvolvimento de atividades no contra turno. De acordo com os autores, o projeto NAVE está caracterizado como uma “parceria sistêmica” que almeja mudanças permanentes da realidade e uma “parceria e alternativa” que auxilia na oferta de recursos, atuando onde a escola tem dificuldades, visando o alinhamento de investimentos públicos aos investimentos privados. Braga e Santos (2013) analisaram a parceria firmada entre a Fundação Itaú Social e escolas públicas, com a implantação do programa Excelência em gestão Educacional. De acordo essas autoras, o objetivo do programa é “aplicar na educação brasileira as medidas adotadas pela reforma educacional de Nova York (EUA), que tem como base central o modelo das Escolas Charter” (BRAGA E SANTOS, 2013, p.3). Nesse estudo demonstram que a “forma como esse modelo tem sido utilizado no Brasil, deixa claro que as escolas públicas brasileiras não caminharão em direção a uma gestão democrática” (BRAGA E SANTOS, 2013, p.15). Prado (2013), por outro lado, analisou a formação 61


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continuada de professores nas redes públicas que adquiriram material didáticos de instituições educacionais privadas, a partir do ponto de vista, de gestores e professores da rede municipal de educação, que tiveram acesso a esse tipo de formação. O estudo caracteriza a parceria/PPP como sendo uma forma de privatização da educação e conclui que essa ação leva o poder público a investir menos na educação pública, deixando o poder público refém do setor privado (PRADO, 2013, p. 73). Ao nosso ver os estudos analisados entendem as parcerias público/privado (PPP) como concessões de serviços do poder público ao setor privado. Nessa perspectiva, as PPPs são consideradas por esses autores como estratégias de privatização e terceirização dos serviços públicos e representam a diminuição da participação do Estado na oferta da educação pública. As análises desses estudos demonstram a amplitude de possíveis parcerias que podem ser firmadas entre o setor público e privado, na educação. No entanto esses estudos não informam a respeito de aportes financeiros do setor privado para a educação básica pública e embora apresentem um uso recorrente do termo “Parceria” entendo-o como “Parceria Público Privada” (PPP), o faz no sentido da transferência de recursos públicos para o setor privado que interfere diretamente no financiamento da educação básica pública.

Considerações finais A relação entre o poder público e privado, no âmbito das políticas educacionais, estreitada pelas reformas da administração pública, iniciadas na década de 90, consolidou-se em diversas formas de parcerias. 62


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Apesar dos avanços nas legislações brasileiras tanto no esfera administrativo quanto na educacional, as parcerias entre público e privado no âmbito educacional ainda são confusas, em alguns casos encontramos organizações da sociedade civil propondo projetos e intervenção, que, segundo os proponentes almejam a qualidade dos serviços educacionais e em outros casos é possível verificar a chamada do governo para que organizações da sociedade civil executem serviços até então executados pelo setor público, essas várias formas de parcerias entre o setor público e privado carecem de mais reflexão e críticas. No caso da educação essas parcerias são legitimadas pelo Estado em suas normatizações e estarão presentes durante o período de vigência do PNE 2014-2024, com vista à expansão, conforme metas um, quatro, oito e dez e suas estratégias de execução. No que tange o financiamento da educação básica pública, a relação entre o setor público e o privado suscitam outras questões, em especial, a mudança nos modos operantes do poder público em atender a demanda da sociedade, nos serviços que giram em torno das políticas educacionais. Essa relação apresenta características de modos pós-burocráticos de regulação segundo Maroy (2011). O repasse de recursos públicos para instituições de direito privado seja por meio das instituições confeccionais filantrópicas e comunitárias (art.213 CF/1988 e art.77 da Ldbn/1996) ou por meio de programas de expansão do ensino, instituídos por parcerias entre o setor público e privado, conforme disposto no texto do PNE 2014-2024, necessidade de estudo que nos auxiliam a mensurar o impacto dessas parcerias no financiamento da educação básica brasileira e as alterações advindas deste. 63


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Estado da Arte da Relação Público e Privado na Educação Básica

Luiz Araújo

Introdução Um dos debates mais antigos nas políticas públicas educacionais é, sem sombra de dúvida, a participação do setor privado no atendimento educacional. E um dos aspectos mais relevantes desta polêmica é a destinação (ou proibição) de recursos públicos para escolas privadas. Parto da concordância de que a destinação de cada vez mais recursos públicos para o setor privado é uma faceta da redefinição do papel do Estado. Este processo, como sistematizado por Peroni (2010), acontece por meio de um duplo movimento: (...) a primeira é a alteração da propriedade, na qual há a passagem do estatal para o público não-estatal ou privado; já na segunda, permanece a propriedade estatal, mas passa a haver a lógica de mercado, reorganizando os processos principalmente de gestão, o que alguns autores têm

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chamado de quasemercado (PERONI, 2010, p. 216).

A análise dos termos constitucionais e dos seus desdobramentos comprovam que os dois movimentos não são excludentes, pelo contrário, existem de forma combinada. E que o caráter privatista, que se tornou hegemônico, é resultante do alargamento das funções do ethos privado ainda que subvencionadas pelo poder público. Processa-se, nessa perspectiva, uma falsa publicização do privado, que se apropria cada vez mais do espaço público no que concerne ao carreamento de recursos e à exploração de serviços, ao mesmo tempo em que aprofunda suas características mercadológicas, alinhadas ao processo de modernização e reforma do Estado, configurado como sua minimização no tocante às políticas públicas (DOURADO e BUENO, 2001, p. 54).

Durante o último processo constituinte este embate apareceu de forma intensa. De um lado, os defensores da destinação exclusiva de recursos públicos para a escola pública e, de outro, os defensores de que a participação privada não somente fosse permitida, mas que em determinadas situações pudesse receber recursos públicos. Nestes vinte e oito anos de vigência da Carta Magna, vinte anos de aprovação da Lei de Diretrizes e Bases e ao completar um ano de vigência do novo Plano Nacional de Educação, faz-se necessário não somente atualizar o balanço deste embate sobre a destinação do fundo público, mas também anunciar os próximos terrenos em que o debate será travado na década coberta pelo PNE. 73


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Interessa investigar, em primeiro lugar, se o número de matrículas privadas é compatível com o previsto na Constituição Federal. A Carta Magna estabeleceu, no seu artigo 205, que a educação é um direito de todos e dever do Estado, detalhando este princípio nos demais artigos. Portanto, no seu primeiro artigo, o constituinte ressaltou a obrigação estatal de prestação do serviço educacional, mecanismo necessário para a efetivação do direito. No seu artigo 206 já começam a ficar expressas as contradições oriundas dos embates ocorridos na elaboração da Carta, motivados pelos interesses conflitantes entre defensores da primazia da oferta pública versus setores representativos das escolas privadas, sejam laicas ou religiosas. No seu inciso I é realçado o princípio da “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola”, o qual obrigou a existir o inciso IV, o qual estabeleceu a “gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais”. Porém, no rol de princípios ficou consignado o “pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino”. Assim, se por um lado a primazia da oferta estatal gratuita está bem clara, por outro, o processo constituinte afastou o fantasma da estatização das escolas particulares, garantindo sua existência, associada na redação do inciso III a democrática pluralidade existente no país. Cury (1992) identificou uma inovação importante na Constituição de 1988. Afirma que a Carta estabeleceu dois gêneros de escolas (públicas e privadas) e, pela primeira vez, subdividiu as escolas privadas em duas espécies (lucrativas e não-lucrativas). As não-lucrativas foram, por sua vez, subdivididas em confessionais, filantrópicas e comunitárias. Para o autor, até na década 74


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anterior (anos 70) havia duas modalidades de discurso: “aquele que repõe o argumento da família como célula-mater das relações societárias (daí o direito de escolha) e aquele que põe o argumento da relação custo/benefício” (CURY, 1992, p. 35). A nova Carta representaria uma vitória da segunda visão. Em dois artigos a relação do Estado com o setor privado educacional está presente. No primeiro deles (artigo 209) são estabelecidos os condicionantes para a coexistência: cumprimento das normas gerais da educação nacional e autorização e avaliação de qualidade pelo poder público. Entretanto, no artigo 213 foi aberta a exceção para que recursos públicos pudessem ser direcionados a instituições privadas, ultrapassando os limites do conceito de coexistência e abrindo uma poderosa brecha para o rompimento de fronteiras claras entre público e privado. A possibilidade de financiamento público para o setor privado foi alargada na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9394 de 1996). Concordo com Vieira (2008) de que a redação desta lei e por demais maleável e ambígua, permitindo que no decorrer de sua vigência as instituições privadas fossem se adaptando a suas regras com o intuito de se habilitar a receber recursos públicos. Mais recentemente, quando da regulamentação da Emenda Constitucional nº 53 de 2006, que criou o Fundeb, nova concessão ao setor privado foi institucionada. No artigo 8º da Lei nº 11.494 de 2007 foi garantida a contabilização dos alunos matriculados em creche, pré-escola e educação especial em entidades comunitárias, confessionais e filantrópicas, desde que conveniadas com o Poder Público. O texto original já sofreu seguidas alterações, todas 75


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direcionadas a ampliar prazos e escopo de cobertura. Assim, a formato atual é o seguinte: 1. Durante toda a vigência do Fundeb, ou seja, até 2020, todas as matrículas da educação infantil oferecida em creches para crianças de até 3 (três) anos e também as matrículas na educação do campo oferecida em instituições credenciadas que tenham como proposta pedagógica a formação por alternância1. 2. As matrículas conveniadas na pré-escola, que originalmente seriam remuneradas durante apenas quatro anos (até 2011), continuará sendo financiada até 31 de dezembro de 2016, momento em que por força de dispositivo constitucional (Emenda nº 59 de 2009) todas as crianças de quatro e cinco anos deverão estar na escola2. 3. Também com validade até o final da vigência do Fundeb, as matrículas de educação especial (atendimento exclusivo) serão remuneradas.

As garantias que devem ser apresentadas pelas entidades conveniadas estão circunscritas a lógica da LDB, ou seja, basta que as instituições ofereçam “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola e atendimento educacional gratuito a todos os seus alunos”, comprovem “finalidade não lucrativa” e assegurem que em caso de fechamento, seu patrimônio será destinado a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional com atuação em uma das etapas ou modalidades financiadas pela Lei. 1 Este formato é produto da aprovação da Lei nº 12.695, de 2012. 2 Redação dada pela Lei nº 12.837, de 2013.

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A única novidade legal, inscrita no parágrafo quinto do artigo 8º, onde é dito que “”eventuais diferenças do valor anual por aluno entre as instituições públicas da etapa e da modalidade referidas neste artigo e as instituições a que se refere o § 1o deste artigo serão aplicadas na criação de infraestrutura da rede escolar pública” é de difícil fiscalização e não há conhecimento de que as prestações de contas comprovem tal procedimento para os Tribunais de Contas ou para o respectivo legislativo.

Explorando os dados do Censo Escolar de 20143 Utilizando os microdados do Censo Escolar da Educação Básica mais recente (2014) foi possível construir um estado da arte da relação entre setor público e setor privado. Para efeito de identificação das redes de ensino, as matrículas foram separadas em pública e privada. A rede pública foi subdividida em rede federal, estadual e municipal. E para os da rede privada foi adotada a seguinte classificação: 1. Escolas sem fins lucrativos (comunitárias, filantrópicas e confessionais) conveniadas com o poder público estadual e/ou municipal; 2. Escolas sem fins lucrativos não conveniadas com o poder público; 3. Escolas privadas cujo mantenedor é uma empresa, grupo empresarial ou pessoa física e que possui fins lucrativos. 3 Registro agradecimento especial ao professor Thiago Alves (FACE/UFG) pelo trabalho com os microdados. Sem esta valorosa contribuição o presente trabalho não teria sido possível.

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Esta classificação é necessária devido ao disposto no artigo 213 da Constituição Federal, que permite destinação de recursos públicos para escolas sem fins lucrativos, as quais são tipificadas em comunitárias, filantrópicas, confessionais. Tal possibilidade está condicionada a que as referidas escolas “comprovem finalidade não lucrativa”. A Educação Básica em 2014 registrou 49.696.119 alunos matriculados. Deste total, 18,3% são oferecidas pelo setor privado. Gráfico 01 - Brasil 2014: Percentual de Matrículas na Educação Básica por Dependência Administrativa

Fonte: Elaborado a partir dos microdados do Censo Escolar 2014

O gráfico acima também apresenta uma primazia de matrículas mantidas pela esfera municipal (46,5%), em grande parte produto do intenso processo de municipalização do ensino ocorrida na década de vigência do Fundef e que não sofreu alteração nos oito anos de vigência do Fundeb (Araújo, 2013). A participação federal é residual, posto que a mesma mantinha em 2014 apenas 296.714 alunos (0,6% do total). A percentual de participação privada se mostra relevan78


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te e um olhar mais detido nos dados aponta para a existência de uma rede financiada com recursos públicos. O gráfico 02 apresenta as matrículas privadas de acordo com a classificação de suas instituições mantenedoras. Gráfico 02 – Brasil 2014: Matrículas Privadas na Educação Básica 6.537.298

1.217.267

1.329.829

Federal

Estadual

Municipal

Fonte: Elaborado a partir dos microdados do Censo Escolar 2014

Existe uma participação significativa de matrículas mantidas por instituições que se declaram sem fins lucrativos, sendo que praticamente a metade delas declara possuir convênios com alguma esfera do Poder Público, ou seja, a manutenção das mesmas é financiada com recursos públicos. As entidades conveniadas com o Poder Público representam 2,4% do total de matrículas da Educação Básica e 13,4% do total de matrículas privadas. A desigualdade territorial existente entre os municípios brasileiros (ver ARAUJO, 2013) indicaria que a ausência da prestação direta pelo poder público deveria acontecer nas cidades com menor potencial de provimento dos referidos serviços. Contudo, a tabela 01 contraria esta expectativa. Analisando o comportamento das matrículas nas capitais, as quais são responsáveis por 22,2% das matrículas da educação básica, a presença pri79


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vada se apresenta acima da média nacional e com forte peso do subsídio público para entidades permitidas pela brecha constitucional. Tabela 01 – Brasil 2014: Matrículas privadas na Educação Básica nas Capitais das Unidades Federadas Município

Total Privadas

Privadas Conveniadas

Privadas Não Conveniadas

Empresas

RECIFE

47,7

1,2

3,8

42,6

FORTALEZA

43,6

1,0

3,6

39,0

ARACAJU

41,3

1,6

7,0

32,8

SÃO LUIS

40,7

17,7

4,5

18,5

GOIÂNIA

39,9

6,0

6,8

27,1

MACEIÓ

38,8

0,6

4,0

34,1

NATAL

38,7

0,7

4,7

33,3

RIO DE JANEIRO

36,8

2,7

5,4

28,7

FLORIANÓPOLIS

36,3

8,9

3,9

23,5

PORTO ALEGRE

35,7

11,0

8,8

15,9

JOÃO PESSOA

34,8

1,9

1,3

31,6

BELO HORIZONTE

34,7

5,9

6,9

21,9

BRASÍLIA

31,0

2,6

5,6

22,8

SÃO PAULO

30,8

6,9

2,5

21,5

CURITIBA

30,7

3,0

11,8

15,8

SALVADOR

30,0

3,2

4,7

22,2

TERESINA

30,0

2,9

4,3

22,8

CUIABA

29,4

4,1

3,3

22,0

VITÓRIA

27,6

0,2

5,7

21,8

BELÉM

27,2

0,7

5,6

21,0

CAMPO GRANDE

22,7

3,0

3,5

16,1

PALMAS

20,3

0,5

5,8

14,0

MANAUS

18,1

1,0

4,1

13,0

BOA VISTA

17,8

2,2

1,4

14,1

MACAPÁ

16,4

1,9

3,9

10,6

PORTO VELHO

15,3

0,4

5,1

9,7

RIO BRANCO

12,5

2,0

2,0

8,6

Fonte: Elaborado a partir dos microdados do Censo Escolar 2014

80


EM TEMPOS DE GOLPE

Apenas cinco capitais (Rio Branco, Porto Velho, Macapá, Boa Vista e Manaus) possuem participação privada abaixo da média nacional. A situação mais grave foi encontrada em quatro capitais (Recife, Fortaleza, Aracaju e São Luís) onde a participação privada ultrapassa a casa dos 40%. A presença do conveniamento de matrículas com entidades comunitárias, filantrópicas e confessionais está muito acima da média nas cidades de São Luís (17,7%), Porto Alegre (11%), Florianópolis (8,9%), São Paulo (6,9%) e Belo Horizonte (5,9%). Com exceção da primeira cidade, as demais não se enquadram numa localização com perfil de baixa capacidade de arrecadação ou de disponibilidade de recursos orçamentários. Pelo contrário, é justamente nas capitais, com mais destaque para cidades das regiões Sul e Sudeste, que encontramos as melhores condições para a garantia da oferta dos serviços educacionais, tornando os dados ainda mais preocupantes. Da mesma forma, temos capitais que a ausência de prestação direta do serviço educacional abriu espaço para participação privada empresarial também muito acima da média nacional. Este é o caso de Recife (42,6%), Fortaleza (39%), Maceió (34,1%), Natal (33,3%), Aracaju (32,8%) e João Pessoa (31,6%). Neste caso, todas as capitais acima de 30% se encontram no Nordeste, com per capita de receita corrente menores do que as demais capitais analisadas. Mesmo que não conclusivos, os dados podem indicar uma lógica vinculada a duas condutas: no primeiro caso, havendo recursos, mas não suficientes, opta-se por conveniar com a iniciativa privada e, no segundo caso, na 81


PÚBLICO X PRIVADO

falta de recursos simplesmente a opção é a não prestação dos serviços educacionais. Sendo obrigatório, o ensino fundamental é a etapa mais próxima do conceito previsto na Constituição, ou seja, de que a oferta é pública, obrigatória para os pais e para o Estado, mas permitida a existência de matrículas privadas na lógica do direito de escolha. Tabela 02 – Brasil, 2014: Distribuição das Matrículas no Ensino Fundamental por Dependência Administrativa e por Localização Rede Pública Etapas

Rede Privada

Localização Federal

Municipal

Estadual

Conveniada

Não Conveniadas

Empresas

EF Anos Iniciais

Urbano

0,1

16,5

63,0

1,3

2,8

16,3

Rural

0,0

7,2

91,5

0,2

0,2

0,9

EF Anos Finais

Urbano

0,1

48,1

35,8

1,1

2,5

12,3

Rural

0,0

18,8

80,2

0,3

0,2

0,5

Fonte: Elaborado a partir dos microdados do Censo Escolar 2014

Em 2014, com a frequência quase que universalizada, a presença pública é amplamente majoritária, coexistindo com setor privado comercial e registrando pouca presença de subsidio público via compra de vagas em instituições privadas. Inexiste um critério sociológico para definir que segmento social utilizaria o direito de escolha para não matricular seus filhos na rede pública. Caso o corte fosse feito pelos mais 10% mais ricos, os dados mostram que parte da classe média também estaria mantendo seus filhos em instituições privadas4. 4 Não há um consenso sobre como definir quem pertence à classe média e seu tamanho. Nem mesmo os programas governamentais

82


EM TEMPOS DE GOLPE

De qualquer forma, como o Ensino Fundamental é a etapa com maior cobertura escolar líquida, pode ser utilizada como parâmetro de comparação com as demais etapas. Quanto maior a distância entre o percentual de matriculas do setor privado da etapa versus o encontrado no Ensino Fundamental, maior a distorção e, por conseguinte, distância da efetivação do princípio constitucional. Note-se que a presença privada é maior na área urbana, justamente onde a população possui maior renda familiar e, portanto, maior capacidade de compra da educação no mercado privado. Além disso, a utilização do expediente de conveniamento nesta etapa de ensino é pequena, variando de 0,2% (anos iniciais rural) até 1,3% (anos iniciais urbano). O quadro do atendimento na Educação Infantil é exemplar. A oferta privada em creche é muito superior ao encontrado no Ensino Fundamental, chegando a 38,8% na área urbana e 6,9% na área rural. O expediente de conveniamento é usado em 16,2% das matrículas da etapa na área urbana e 5,1% na área rural. Caso sejam separados os dados apenas das matrículas em escolas privadas comerciais, ou seja, locais onde a educação precisa da contrapartida financeira do cidadão para ser acessada, os percentuais não estão tão distantes, sendo que a distância entre creche e séries iniciais urbanas seria de 20,4% para 16,3%. Ou seja, a forte presença privada é impulsionada pela oferta subsidiada de vagas possuem uma definição única. Em 2012, a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República produziu relatório sobre o tema, buscando homogeneizar o tratamento do tema. Ver SAE, 2012.

83


PÚBLICO X PRIVADO

para os mais pobres, formato que permite ao Poder Público expandir a oferta educacional com padrões inferiores de investimentos e, por conseguinte, de padrões de oferta de insumos educacionais. Tabela 03 – Brasil, 2014: Distribuição das Matrículas na Educação Infantil por Dependência Administrativa e por Localização Etapas

Creche

PréEscola

Localização

Rede Pública

Rede Privada

Federal

Estadual

Municipal

Conveniada

Não Conveniadas

Empresas

Urbano

0,0

0,2

61,0

16,2

2,3

20,4

Rural

-

0,5

92,6

5,1

0,2

1,7

Urbano

0,0

1,0

69,6

4,3

2,9

22,2

Rural

-

1,3

96,1

1,2

0,3

1,2

Fonte: Elaborado a partir dos microdados do Censo Escolar 2014

Por outro lado, a oferta de pré-escola, etapa ainda não universalizada, mas com cobertura superior a 80% da faixa etária, apresenta indicadores mais próximos do registrado no Ensino Fundamental, indicando que mais do que direito de escolha por matrículas privadas, o fenômeno de alta taxa percentual de matrículas privadas melhor pode ser explicado pela ausência total (inexistência de oferta pública) ou parcial (oferta subsidiada de vagas privadas) de prestação de serviço por parte do Estado. Assim, mesmo crescendo um pouco a presença comercial (22% na área urbana), a utilização de conveniamento cai para 4,3% na área urbana e apenas 1,2% na área rural. Os dados do Ensino Médio mostram que o fenômeno é mais grave nas demais etapas. A participação do setor 84


EM TEMPOS DE GOLPE

privado era menor do que a encontrada no Ensino Fundamental (13,3% na área urbana e no total), sendo o conveniamento muito pequeno (0,9% na área urbana e 2,3% na área rural). Selecionando três modalidades que possuem quantitativo de matrículas mais significativo (Educação de Jovens e Adultos, Educação Profissional e Educação Especial), também se identifica forte presença de oferta privada, sendo mais grave a presença nas duas últimas. Tabela 04 – Brasil, 2014: Distribuição das Matrículas na Educação de Jovens e Adultos, Educação Profissional e Educação Especial por Dependência Administrativa e por Localização Rede Pública Modalidades

Localização

EJA

Rede Privada

Federal

Estadual

Municipal

Conveniada

Não Conveniadas

Empresas

Urbano

0,3

56,5

38,1

0,3

1,9

2,8

Rural

0,5

13,7

85,5

0,2

0,0

0,0

Ed. Profissional

Urbano

7,3

22,6

1,4

4,3

18,1

46,4

Rural

42,5

46,9

1,6

3,6

1,7

3,6

Ed. Especial

Urbano

0,4

9,8

17,2

69,8

1,0

1,9

Rural

-

6,9

25,1

68,0

-

-

Fonte: Elaborado a partir dos microdados do Censo Escolar 2014

A presença privada na Educação de Jovens e Adultos é a mais baixa de todas as etapas e modalidades analisadas, estando em 5% no total. Na área rural é primazia municipal e na área urbana há uma divisão de responsabilidades com predominância estadual. A Educação Profissional é a única modalidade em que o setor privado comercial é majoritário, ou seja, onde o Estado não é o principal prestador do serviço educa85


PÚBLICO X PRIVADO

cional (46,4% nas matrículas urbanas). Merece destaque para forte presença (18,1% na área urbana) de matrículas em instituições privadas não conveniadas (e não lucrativas). Na Educação Especial, em que pese os esforços inclusivos realizados na última década, a presença do atendimento subvencionado pelo Poder Público é majoritária (69,8% na área urbana e 68% na área rural). As duas modalidades acima analisadas confirmam a dinâmica de que, omisso o Poder público no cumprimento da tarefa de prestação direta do serviço educacional, o espaço é ocupado por um dos formatos permitidos pela Constituição. Na área urbana, onde reside os ricos e a classe média, o setor privado comercial se estabelece e consegue abarcar parte relevante das matrículas. Onde a renda familiar não permite sustentabilidade para este formato de empreendimento entra em cena a figura do subsídio público na forma de conveniamento com instituições não lucrativas, conforme brecha prevista no artigo 213 da Carta Magna. Além de identificar uma presença privada que vai além de parâmetros associados ao direito de escolha dos ricos e parte da classe média, é necessário verificar também se há estabilidade neste quadro ou qual a tendência presente nas últimas décadas. Um recorte escolhido foi analisar a situação da oferta privada ao final dos últimos cinco mandatos presidenciais. Tal escolha se deve por representar o longo período recente de estabilidade política institucional.

86


EM TEMPOS DE GOLPE

Tabela 05 – Participação percentual da oferta privada na educação no final de mandatos presidenciais (2002 a 2014) Creche

Pré-escola

Anos Iniciais

Anos Finais

Ensino Médio

Educação Profissional

FHC 1

32,3%

24%

8%

11%

18%

-

FHC 2

37,8%

26%

9%

10%

13%

51%

LULA 1

35,7%

26%

10%

10%

12%

55%

LULA 2

34,4%

24%

13%

12%

12%

56%

DILMA 1

36,3%

25%

17%

15%

14%

65%

Fonte: INEP/Sinopses Estatísticas da Educação Básica 2002 a 2014.

A presença privada nas matrículas de creche alcançou o seu maior patamar no final do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (2006), chegando a 37,8%, mas o comportamento durante dois mandatos de Lula e o primeiro mandato de Dilma não representaram mudanças substanciais, caindo apenas para 36,3%, taxa muito acima dos 18% de média da Educação Básica e acima do registrado no final do primeiro mandato de FHC. Uma das explicações possíveis seria a baixa cobertura escolar, o que valorizaria em demasia a matrícula da classe média nas escolas. Os dados de 2013 mostram que tínhamos 23,2% de cobertura entre zero e três anos. Porém, o forte subsídio das redes municipais ao setor privado pode ser arrolado como uma explicação adicional (ou mesmo agravante). A matrícula privada na pré-escola se manteve estável e em patamar elevado durante todo período analisado. É um comportamento não esperado, pois era razoável supor que quanto mais próxima da universalização (e a consequente incorporação dos segmentos mais pobres na escolarização) menor seria a presença privada. A co87


PÚBLICO X PRIVADO

bertura escolar nesta etapa chegou a 81,4% em 2013 (dado mais recente disponível), mas isto não afetou positivamente a redução da presença privada. Uma das surpresas que a tabela nos apresenta é o crescimento da matrícula privada no Ensino Fundamental. No último ano de FHC o percentual privado nos anos iniciais estava em 8% e no último ano do primeiro mandato de Dilma chegou a 17%, ou seja, mais que dobrou no período estudado. Nos anos finais o crescimento foi mais tímido, passando de 11% para 15%. No caso do Ensino Fundamental, com 98,4% de cobertura e com matrículas declinantes, o crescimento privado merece uma investigação específica, o que infelizmente não será possível realizar neste artigo. Somente o Ensino Médio teve resultados esperados. Em 2002 o patamar de presença privada era de 18% e teve sucessivas quedas no decorrer do segundo mandato de FHC e nos dois de Lula, voltando a ter um crescimento no primeiro mandato de Dilma (14%), mas ainda abaixo da série aqui analisada. As matrículas privadas no ensino profissional representavam 51% da oferta no final do segundo mandato de FHC, período marcado por congelamento no crescimento da rede federal, comportamento que ajuda a explicar o fraco desempenho do segmento público. Entretanto, em que pese as reformas realizadas na legislação da área durante os mandatos de Lula e a volta do crescimento da rede federal, a participação privada deu um salto considerável no período entre 2006 e 2014, alcançando 65% das matrículas. Neste caso, pelo menos no que tange o segundo mandato de Dilma, período em que a presença privada cresceu 9%, a explicação pode 88


EM TEMPOS DE GOLPE

estar diretamente relacionada com a implementação do Pronatec. Em 2011 foi aprovada a Lei nº 12.513, que institui o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec). Mesmo que nas suas ações (artigo 4º) conste a “ampliação de vagas e expansão da rede federal de educação profissional e tecnológica” e o “fomento à ampliação de vagas e à expansão das redes estaduais de educação profissional”, toda a sua lógica tem sido direcionada ao “incentivo à ampliação de vagas e à expansão da rede física de atendimento dos serviços nacionais de aprendizagem” e demais setores privados, inclusive lucrativos, indo além do escopo permitido pelo artigo 213 da Constituição Federal. Próximas batalhas A aprovação da Lei nº 13005, em 24 de junho de 2014, abriu novos terrenos para o embate entre público e privado na educação. Planejando o desenvolvimento educacional para a próxima década, o Plano Nacional de Educação é, antes de tudo, uma escolha de direção feita pelo país. O teor do novo PNE circunscreve os contornos da polêmica entre público e privado. A primeira característica é a clarificação da batalha pelos recursos do fundo público, mantendo no âmbito do setor privado o duplo movimento identificado por Vera Peroni. De um lado, as instituições privadas lucrativas, que disputam a continuidade e aprofundamento de programas governamentais que viabilizam subsidio aos alunos (FIES é o melhor exemplo), isenções fiscais (PROUNI) 89


PÚBLICO X PRIVADO

ou repasse via concessão de bolsas de estudos (PRONATEC). Não somente defendem a ampliação do volume de recursos nestes programas, como tentam ampliar as áreas educacionais contempladas, de olho no ensino à distância e na pós-graduação. De outro lado, ocorre uma pressão para que a ampliação de matrículas na educação básica, prevista em várias metas do PNE, por se tratar de ampliação para extratos sociais que não possuem condições de comprar a educação no seu formato mercadológico, possa ser realizada via aumento de subsídios públicos. As dificuldades de expansão da oferta em creche é a mais simbólica desta disputa. Crescem as experiências de parceria público-privado, de entrega de unidades educacionais para o terceiro setor ou o conveniamento direto com entidades cobertas pelo artigo 213. A introdução do parágrafo 4º do artigo 5º foi a maior vitória deste duplo movimento. Depois de perder a batalha sobre qual percentual do PIB deveria ser inscrito no Plano, o governo federal conseguiu inserir dispositivo que permite contabilizar todas as formas de subsídio do Poder Público para o setor privado, inclusive itens que não são cobertos pela exceção do artigo 213 da Constituição, causando dúvidas fundadas sobre a constitucionalidade do texto aprovado. A segunda característica, muito articulada com a primeira, é um conjunto contraditório de sinalizações que a lei oferece sobre este embate. Duas metas são sintomáticas deste caráter hibrido presente no Plano. Na Meta 11, que trata da ampliação da oferta de ensino profissional, a pressão dos setores publicistas conseguiu inscrever que 50% das novas matrículas sejam públicas. Porém, 90


EM TEMPOS DE GOLPE

se na Meta a indicação é de parcial reversão do quadro desfavorável de oferta educacional pública nesta modalidade, nas estratégias foi tornada política de Estado o incentivo à geração de vagas pelo setor privado, com destaque para o Sistema S e ampliação do FIES para o ensino profissional. Da mesma fora, foi possível garantir que 40% das novas vagas a serem criadas durante a década no ensino superior devam ser públicas (Meta 12), mas não foi possível barrar a permanência da lógica de incentivo ao crescimento da dotação orçamentária para PROUNI e FIES. Conclusões Aproveitando as brechas abertas com a redação da Constituição Federal de 1988, o setor privado aprofundou sua presença na prestação de serviço na educação básica. Os dados censitários mostram que é forte a presença do setor, com destaque para uma parcela de instituições que sobrevivem às custas de repasse de recursos públicos para a manutenção das vagas por elas oferecidas. Ao contrário do que era esperado, é nas capitais que encontramos as situações que mais contrariam a conquista da educação enquanto direito de todos e dever do Estado. Sendo os municípios com maior potencial de arrecadação e contabilizando 22% das matrículas da educação básica, foi nestes territórios que foi encontrado 38,1% de todas as matrículas conveniadas com o Poder Público. Em algumas cidades, a participação privada chega perto da metade das vagas ofertadas. A situação é mais precária na oferta de creche, mas no ensino profissional tem crescido a participação priva91


PÚBLICO X PRIVADO

da no decorrer dos últimos cinco governos. A dinâmica, guardadas algumas diferenças, tem se mantido, ou seja, mesmo com uma leve retomada da oferta pública, o setor privado vem ocupando progressivamente mais espaço na oferta da educação básica em nosso país. A consolidação de programas federais (seguidos por congêneres estaduais e municipais) e mudanças na legislação são fortes sinalizações de que parcelas maiores da oferta educacional poderão ser ocupados pelo setor privado na próxima década. Neste sentido, as sinalizações do novo PNE são, no mínimo, contraditórias. Se é possível encontrar salvaguardas para a oferta pública e no seu todo está presente a lógica da ampliação do direito à educação básica, por outro lado, é nítida a presença da lógica de parceria com o setor privado na prestação dos serviços e na busca de aumento da oferta, caracterizando uma dissolução das fronteiras entre os dois conceitos, fenômeno que as pesquisas na área de financiamento já vinham detectando desde a metade da década de 90 (ver Dourado e Bueno, 2001; Vieira, 2008 e Peroni, 2010). Sem que haja mudanças bruscas de sinalizações e ações, a próxima década poderá consolidar um novo modelo, muito mais compartilhado, de prestação de serviço, tornando ainda mais frágil a principal conquista constitucional, ou seja, relativizando o conceito de educação como direito. Referências ARAUJO, L. Limites e possibilidades da redução das desigualdades territoriais por meio do financiamento da educação básica. 416f. Tese (Doutorado em Educação). 92


EM TEMPOS DE GOLPE

Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, 2013. BRASIL. Constituição Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 05 out. 1988. p. 01 (Anexo). ______. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006. Dá nova redação aos arts. 7º, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e ao art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Diário Oficial da União, Brasília, 20 dez. 2006. ______. Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 jun. 2007. _______. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro de 2009. Diário Oficial da União, Brasília, 12 nov. 2009. ______. Lei nº 12.513, de 26 de outubro de 2011. Institui o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec). Disponível em: http://migre.me/ qunKb. Acesso em 15 de janeiro de 2015. ______. Lei nº 12.695, de 25 de julho de 2012. Altera a Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, para contemplar com recursos do Fundeb as instituições comunitárias que atuam na educação do campo. Disponível em: http://migre.me/qvEpB. Acesso em 25 de junho de 2015. ______. Lei nº 12.837, de 9 de julho de 2013. Dispõe sobre o cômputo no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Pro93


PÚBLICO X PRIVADO

fissionais da Educação - Fundeb das matrículas em pré-escolas conveniadas com o poder público. Disponível em: http://migre.me/qvEAM. Acesso em 25 de junho de 2015. ______. Lei nº 13.005, de 25 junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação - PNE e dá outras providências. Disponível em: wwww.planalto.gov.br/legislação. Acesso em 10 de janeiro de 2015. CURY, Carlos. O público e o privado na educação brasileira contemporânea: posições e tendências. Cadernos de Pesquisa, São Paulo, n. 81, p. 33-44, maio 1992. DOURADO, Luiz e BUENO, Maria. O público e o privado na educação. In: Políticas e gestão da educação (1991-1997) / Realização: Associação Nacional de Políticas e Administração da Educação. – Brasília: MEC/ Inep/Comped, 2001. INEP. Microdados do Censo Escolar da Educação Básica de 2014. PERONI, Vera. A democratização da educação em tempos de parcerias entre o público e o privado. Cuiabá. Revista de Educação Pública (UFMT), v. 19, n. 40, mai/ ago 2010. p.215-227. 2010. ______. Privatização do público versus democratização da gestão da educação. In: GOUVEIA, A; PINTO, J; CORBUCCI, P. Federalismo e políticas educacionais na efetivação do direito à educação no Brasil. Brasília: Ipea, 2011. SAE. Comissão para definição da classe média no Brasil. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Brasília, 2012. VIEIRA, S. O público e o privado na educação: cenários pós LDB. In: BRZEZINSKI (org). LDB dez anos 94


EM TEMPOS DE GOLPE

depois: reinterpretação sob diversos olhares. São Paulo: Cortez, 2008. (Footnotes) 1 A Sinopse Estatística da Educação Básica de 2002 não coletou a informação sobre ensino profissional. Consultado o INEP, obtivemos a resposta que o dado inexiste também nos microdados daquele ano.

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PÚBLICO X PRIVADO

As creches conveniadas em São Paulo – Quais os reais motivos dessa opção política

Ana Paula Santiago do Nascimento1 Cleber Nelson de Oliveira Silva2

Introdução A trajetória da história da educação infantil no Brasil ao longo da consolidação de nosso país em um Estado Nacional, se funde ao percurso percorrido pelos grupos organizados na busca pela garantia de direitos sociais, tais como o movimento de mães trabalhadoras, datados da década de 1930 com o início do processo de industrialização dos grandes centros urbanos do país, assim como os grupos de mulheres feministas e o “Criança Pró-Constituinte” vistos durante os anos de 1980 e 1990 (ROSEMBERG, 2003). Antes de assistirmos a consolidação do direito sub-

1 Doutoranda na Faculdade de Educação da USP. Coordenadora Pedagógica da Rede Municipal de Ensino de São Paulo. E-mail: anpaula@usp.br 2 Mestrando na Faculdade de Educação da USP. Diretor de Escola da Rede Municipal de Ensino de São Paulo. E-mail: cleber. nelson.silva@usp.br

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EM TEMPOS DE GOLPE

jetivo à educação3 garantido pela Constituição Federal de 1988 (CF/88) e, posteriormente, regulamentado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 (LDB/96), o Estado Brasileiro4 enquanto agente fomentador de políticas públicas efetivadoras da inserção social de todos os brasileiros delegava a entidades de cunho filantrópico a educação e os cuidados para com as crianças pequenas, valendo-se da prerrogativa de compensar carências e limitações inerentes aos filhos legados das famílias mais pobres. Esta ausência estatal na educação das crianças pequenas, considerada hoje uma política pública fundamental para efetivação de uma educação pautada em princípios qualitativos, marcou substancialmente o modo como os governos que se sucederam no comando do país trataram e continuam a tratar a educação infantil no que tange sua efetivação enquanto etapa inicial da educação básica. Partindo do princípio constitucional, regulamentado pela LDB/96, de que a educação infantil tem como objetivo educar e cuidar das crianças com idade entre 0 a 5 anos, em um ambiente que seja diferente do escolar – enquanto lócus privilegiado do processo de alfabetização –, do familiar, do hospitalar e que contemple as necessidades básicas características desta faixa etária, com flexibilidade de horários, currículo diferenciado e organização espacial específica, a educação infantil deveria ter sido desde então encarada pelos entes fe3 Entenda-se direito subjetivo a educação, àquele que vem contemplar desde a criança pequena, público-alvo da educação infantil, aos jovens e adultos que não tiveram acesso à educação básica na idade correta. 4 Queremos remeter o termo “Estado Brasileiro”, ao conjunto do pacto federativo, ou seja, a figura da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

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PÚBLICO X PRIVADO

derados como etapa preponderante na construção de um sistema de ensino cujo objetivo final fosse oferecer aos brasileiros uma educação de qualidade. Todavia, as marcas da omissão do Estado Brasileiro, já citadas anteriormente, para com esta etapa da educação básica, se fez presente até o início do século XXI, onde somente no ano de 2007 a educação infantil passou a ter financiamento federal vinculado diretamente a um fundo de natureza contábil, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006. Antes da criação do Fundeb, a educação nacional já havia contado com vinculação5 de recursos previstos na constituição de 1934, sendo “suprimido pelas ditaduras (1937 e 1967) que tivemos ao longo do século e foi restabelecido durante os períodos democráticos” (OLIVEIRA 2001, p. 98). Em 1997 o governo neoliberal de Fernando Henrique Cardoso (FHC) cria o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef ), em cumprimento a CF/88, todavia, assim como as demais vinculações de alíquotas observadas em outras constituições, a educação infantil, assim como o ensino médio, e as modalidades da educação especial e educação de jovens e adultos (EJA), tornaram-se o “gargalo” da educação brasileira, por ficarem de fora de tal fundo. Ao priorizar o ensino fundamental (EF), FHC estimula prefeitos e governadores a atentarem-se somente 5 Vinculação é a destinação de parte dos impostos arrecadados pelos entes federados a determinada área de uma política pública; no caso específico se refere a vinculação constitucional destinada a manutenção e desenvolvimento do ensino.

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a esta etapa da educação, “justificada” pela quantia de recursos recebidos do governo federal relativo ao número de matrículas no EF (CHOI, 2004), o que fez com que o país elevasse substancialmente o número de crianças matriculadas da 1ª à 8ª séries, com critérios de qualidade – ou nenhum critério – suscetíveis a todas as formas de questionamentos, mas que suprimisse ainda mais o compromisso estatal para com as crianças pequenas. No município de São Paulo, objeto de análise deste artigo, a trajetória da educação infantil não se difere da direção destinada pelo país a esta etapa da educação básica. Franco (2009) traça de forma clara a linha histórica da educação de crianças pequenas na cidade, nos mostrando que as primeiras instituições de acolhimento e instrução de crianças pequenas se deram por iniciativa privada ainda no início do século XX. A criação da primeira creche na cidade de São Paulo, que se dá em 1913, é dedicada a professora Anália Franco, que conjuntamente com um grupo de senhoras da sociedade paulista, através da “sociedade destinada ao amparo da mulher e da criança” (FRANCO, 2009, p. 30) fundam a creche Baronesa de Limeira, que destinava seu atendimento aos filhos das empregadas domésticas e das operárias que trabalhavam para a então burguesia paulistana, que se configurava pelos barões do café e pelos primeiros industriais que se instalavam na capital do estado. Esta primeira iniciativa de caráter privado se estendeu pelas mãos dos novos barões de São Paulo, os donos de fábricas, que para contrair mão de obra feminina, construíam creches. Desta forma fica clara a origem do atendimento ofertado as crianças pequenas da cidade, que se estenderia por todo século XX, per99


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durando até os dias atuais, ou seja, o caráter privado dado à educação infantil para crianças de 0 a 3 anos, reafirmando a omissão do Estado Brasileiro para com esta etapa da educação. Para ilustrar ainda mais este cenário na cidade de São Paulo, Franco (2009) nos mostra que é somente na década de 1950, com o início da até hoje predominante política de conveniamento de entidades, que o município mostra-se representar na tomada, ao menos da organização do atendimento de crianças de 0 a 3 anos de idade, através da firmação dos primeiros convênios com entidades beneficentes. Até então os primeiros registros de ações, cujo objetivo era uma tentativa de organização por parte da municipalidade para educação na cidade, datavam de 1930, com a publicação do Ato nº 767/1935 onde criou-se o Serviço Municipal de Jogos e Recreio cujo objetivo era atender crianças de 3 a 12 anos de idade. Ainda em 1935, Mario de Andrade organiza o Departamento de Cultura e com ele nascem os primeiros Parques Infantis (PIs), espaço destinado aos cuidados com a saúde, educação e alimentação de “pré-escolares” e de “escolares” no contra turno das aulas regulares. (SILVA, 2015, p. 05)

Todavia esta política era destinada às crianças com mais de 3 anos de idade, deixando fora os bebês de 0 à 2 anos e 11 meses, público prioritário das creches. A política de conveniamento de entidades de caráter privado/filantrópico na cidade de São Paulo continua perdurando exclusivamente até o ano de 1969, onde segundo Franco (2009) se registra a primeira ocorrên100


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cia de uma creche direta6 no município, decorrente de um desentendimento entre a Secretaria de Bem-Estar Social, responsável pela organização dos convênios, e uma entidade mantenedora de uma creche. Desta forma, a cidade passa a ter a seguinte configuração em sua organização no serviço de atendimento à primeira infância que se mantém até os dias atuais: Centros de Educação Infantil da Rede Pública Direta (CEI direto): são as instituições próprias da rede. Nessas unidades os docentes, a gestão e a equipe de apoio (inspetoria e secretaria) são funcionários da rede municipal concursados e efetivos (com alguns casos excepcionais de funcionários contratados por tempo determinado); Centros de Educação Infantil/Creches Particulares Conveniadas: são instituições que estão sob responsabilidade das instituições conveniadas e funcionam em prédios da própria entidade, a ela cedido ou locado pela própria entidade e que recebe recursos financeiros da SME para custear as despesas com as instalações; Creches particulares: escolas de educação infantil de gerenciamento privado. Essas escolas não recebem nenhum tipo de recurso financeiro da prefeitura.

Surgindo mais tarde também a figura dos Centros de Educação Infantil Indiretos: 6 Entenda-se creche direta, aquela onde o município assume todas as responsabilidades por seu funcionamento, desde a contratação de pessoal e gestão da unidade, até o fornecimento de insumos, merenda e manutenção do equipamento.

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Centros de Educação Infantil da Rede Pública Indireta (CEI indireto): são as instituições que funcionam em prédios públicos ou locados pela SME com o gerenciamento por entidades privadas. Essas entidades recebem recursos financeiros da Secretaria para oferecer o “serviço”. Nessas instituições tanto a gestão como os docentes e equipe de apoio são funcionários da entidade conveniada.

Desta forma, diante de uma nova organização do atendimento de crianças de 0 a 3 anos de idade na cidade de São Paulo, podemos concordar com a constatação que Silva (2015) nos apresenta através dos números de matrículas, ou seja, um vigoroso aumento da oferta de vagas, todavia, ainda muito aquém da demanda apresentada no município. Até então as creches, já nomeadas Centros de Educação Infantil (CEI), ainda estavam sob a responsabilidade da Secretaria de Bem-Estar Social, que conduzia a construção de CEIs diretos e a ampliação e gerenciamento dos convênios com entidades privadas, cenário este que se alterou no ano de 2003, quando a então prefeita Marta Suplicy, passou a responsabilidade de todos os CEIs diretos, indiretos e convênios para a SME. Com a transposição das creches para a SME, esperava-se que a política de conveniamento de entidades para a criação de novas vagas fosse diminuindo e que proporcionalmente a rede direta fosse ampliada, em especial por conta do processo de formação docente que se deu na ocasião da transposição destes equipamentos para educação, que passou a exigir dos profissionais que atuavam no atendimento direto às crianças a for102


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mação mínima no magistério em nível médio, e com o enquadramento destes como docentes na carreira do magistério municipal. Todavia, como poderá ser observado mais a frente, esta política não se alterou, nos fazendo concordar com o que nos diz Cruz (2006), ou seja, no Brasil os indícios de que a persistência da ideia de que quanto menos idade tem uma criança, menor é a energia empenhada pelos governantes na consolidação de um atendimento educacional de qualidade, assim como esta preocupação é igualmente despendida quando o assunto é a formação docente e o prestígio do profissional que atuará com estas crianças. A oferta de vagas nas creches na rede do município de São Paulo O município de São Paulo incorporou a rede de creches na educação municipal no início dos anos 2000 e vem desde de então expandido o atendimento. Atualmente o município atende mais de 240 mil crianças em turno integral – 10 horas diárias – em instituições diretas ou convênios. Para esse atendimento na rede direta e indireta a prefeitura conta com mais de 18 mil docentes com exigência de formação pelo menos em nível médio. Segundo o Censo Escolar o número de docentes na rede direta e nos convênios são praticamente o mesmo – 9 mil em cada – mesmo sendo o número de matrículas na rede conveniada bem superior a rede direta. Esses valores são explicados pelo fato dos docentes da rede direta trabalharem 5 (cinco) horas diárias com as crianças e os profissionais da rede conveniada trabalhar 8 horas diárias com as crianças, necessitando dessa forma de um número menor de docentes por 103


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crianças. Vale destacar que a proporção adulto/criança na rede municipal – tanto direta como convênios – é regulamentada pela Portaria nº 6.572/14, artigo 13 no qual regulamenta: Quadro 01 - Número de Crianças por Professor em Cada Agrupamento – Jan/2015 Número de Crianças por Professor Berçário I CEIs

7

Berçário II

9

Mini Grupo I

12

Mini Grupo II

25

Fonte: Construído pelos autores com dados da Portaria nº 6.572/14 artigo 13.

Cada agrupamento atende uma faixa etária das crianças em idade de creche, sendo: Berçário I crianças de 0 a 10 meses de idade; Berçário II crianças de 11 meses a 1 ano e 10 meses de idade; Mini-Grupo I atendendo as crianças de 1 ano e 11 meses a 2 anos e 10 meses de idade; e Mini-Grupo II crianças de 2 anos e 11 meses a 3 anos e 10 meses. O município contava em junho de 2015 com o atendimento das crianças em creches distribuídas em 1.766 instituições. Essas instituições estavam divididas em 361 CEIs Diretos e 1 CEMEI7, 360 CEIs Indiretos e 1.044 CEIs Conveniados, essas unidades juntas atendiam 242.427 crianças de 0 a 3 anos de idade, sendo que essas crianças estavam divididas nos quatro agrupamentos da seguinte forma: 7 O CEMEI é um Centro Municipal de Educação Infantil que atende as crianças de 0 a 5 anos de idade. Essa é uma proposta recente na rede municipal para melhor integração das duas etapas da educação infantil.

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Tabela 01 - Dados de Matrículas por Agrupamento na Rede Municipal de São Paulo – creches diretas, indiretas e convênios em Junho de 2015 Agrupamento que pertence

Número de Alunos

Berçário I

24.976

Berçário II

51.598

Mini-Grupo I

75.899

Mini-Grupo II

89.954

Total de crianças em Creches

242.427

Fonte: Construído pelos autores com base nos dados da SME disponibilizados no site: www.portal.sme.prefeitura.sp.gov.br. Acesso em: 10/07/2015 e Portaria nº 6.572/14 artigo 12.

Tanto as instituições diretas como as conveniadas atendem todos os agrupamentos descritos acima. Não se pode afirmar que as instituições atendem de forma equitativa todos os agrupamentos, esta questão necessitaria de um estudo mais detalhado para se definir se existe alguma divisão entre as instituições – diretas ou indiretas – e os agrupamentos da rede. Analisando os dados de matrículas em uma série histórica – 2007 a 2014 – pode-se observar o comportamento das redes nesse período e verificar se o atendimento está se expandindo e de que forma essa expansão se configura na cidade. O gráfico 01 demonstra as matrículas nas redes: municipal (CEIs diretos), Convênios (CEIs Indiretos e Creches Conveniadas) e rede privada sem convênio. O gráfico traz ainda uma linha com os totais das redes municipal e convênios juntas e da rede privada com as escolas com e sem convênios. Esse gráfico permite algumas análises sobre o comportamento da rede e a política adotada para sua expansão.

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Gráfico 01 - Matrículas nas Creches do Município de São Paulo (2007 – 2014)

300000 250000 200000

Municipal Convênios Municipal + Convênios

150000

Particular (sem convênio) Privada

100000

Total (Municipal + Privadas)

50000 0 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: Construído pelos autores com dados dos Microdados do Censo Escolar dos anos de 2007 a 2014.

Com a análise dos dados disposto no gráfico 01 pode-se afirmar que a cidade de São Paulo adotou a política de oferta de educação infantil na etapa creche através de convênios com instituições privadas já a algum tempo. Enquanto as matrículas na rede própria passou de 33.770 em 2007 para 57.367 em 2014 – um aumento de 69,9% - a rede conveniada passou no mesmo período de 50.035 atendimentos para 163.777 – um aumento de mais de 227,3%. A rede se expandiu, somando as matrículas na rede direta e indireta e convênios, em 163,9% de 2007 a 2014. Vale destacar que a política de convênios é vista como uma opção transitória na qual se deslumbraria o seu fim a medida que a rede fosse se reorganizando e construindo as suas próprias unidades escolares. No caso do município essa situação está posta como permanente se agravando quando pensamos na política de expansão dos CEIs Indiretos onde a proprietária do prédio é a própria prefeitura, eliminando assim o argumento de falta de espaços físicos 106


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para a implementação da unidade educacional. Partindo dessa reflexão inicial sobre as causas que levaram os governos paulistanos a optarem pelo atendimento conveniado, levanta-se a hipótese do custo desse atendimento para os cofres públicos, além da agilidade que esse tipo de política traz, visto que o atual governo de Fernando Haddad (Partido dos Trabalhadores) – gestão 2013-2016 – prometeu em sua campanha eleitoral e colocou como meta de governo zerar o número de crianças na lista de demanda da SME. Na época esse número era de cerca de 150 mil inscritos, atualmente (junho/2015) essa lista conta com 124.741 crianças8, o que nos leva a acreditar que essa meta não será cumprida dentro de seu atual mandato. Mas afinal, quanto custa o atendimento conveniado em comparação ao atendimento direto? Para contribuir com a discussão posta decidiu-se nesse artigo realizar um exercício com os valores de investimentos da prefeitura de São Paulo ao oferecer o atendimento as crianças de 0 a 3 anos de idade em instituições diretas e indiretas. Para esse exercício pensou-se em levantar o custo de uma escola direta da rede a fim de compará-lo com os repasses destinados a um convênio que atendesse o mesmo número de crianças. Desta forma, teríamos, mesmo que inicialmente, uma ideia de custo de ambas as “opções” de atendimento público. Para essa análise levantou-se o custo dos salários brutos pagos aos funcionários – docentes e não docentes – da 8 Dado retirado do site: http://portal.sme.prefeitura.sp.gov.br/ Main/Noticia/Visualizar/PortalSMESP/Demanda-2015. Acesso em 10/07/2015.

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unidade educacional através da folha de pagamento tendo como mês de referência o de outubro9 de 2014. Esse valor foi multiplicado por 13,3 referindo-se aos doze meses do ano mais o décimo terceiro salário e um terço de férias10. Os valores obtidos com os salários foi acrescido de 15%11 referentes aos outros insumos e contratos de terceirizados para realizar serviços como limpeza e preparo da alimentação; destacamos que não foram computados os valores de implementação da unidade escolar como aquisição do terreno, construção do prédio e aquisição de mobiliário. Com os valores de investimento mensal e anual dessa unidade escolar dividiu-se tal valor pelo número de alunos atendidos pela escola, encontrando assim o valor per capita mensal e anual. Para determinar os gastos dispendidos pela prefeitura para atender as crianças através de convênios se utilizou os valores de repasses oficiais (publicados em Portaria) para o mesmo mês de referência da coleta dos valores dos salários 9 Esse mês foi escolhido para que se garantisse um valor sem acréscimo de outras vantagens como décimo terceiro, férias, gratificações anuais entre outras visto que é um mês onde essas não ocorrem. 10 Essa é a metodologia utilizada por diferentes estudos de custo-aluno como o caso descrito no estudo: FARENZENA, Nalú (Org.). Custos e Condições de qualidade da Educação em Escolas Públicas: Aportes de Estudos Regionais. Brasília: INEP/MEC, 2005. 11 Esse percentual segue a metodologia proposta no estudo de CAMARGO, Rubens Barbosa de e NASCIMENTO, Ana Paula Santiago do. Levantamento do Custo/aluno/ano em escolas da educação básica de São Paulo que oferecem condições para a oferta de um ensino de qualidade. In.: FARENZENA, Nalú (Org.). Custos e Condições de qualidade da Educação em Escolas Públicas: Aportes de Estudos Regionais. Brasília: INEP/MEC, 2005 constante na tabela 3 na p. 197.

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brutos – outubro de 2014. Segue tabela de repasses aos convênios. Tabela 02 – Valores dos Repasses às Instituições Conveniadas a Rede Municipal de Educação de São Paulo em Outubro de 2014 Faixa de Atendimento

Valor per Capita Da 1º a 60º criança

Da 61º a 90º criança

Da 91° a 120° criança

Até 60 crianças

R$ 545,00

De 61 a 90 crianças

R$ 545,00

R$ 424,00

De 91 a 120 crianças

R$ 545,00

R$ 424,00

R$ 389,00

Acima de 120 crianças

R$ 545,00

R$ 424,00

R$ 389,00

A partir da 121º criança

Valor Adicional Berçário R$ 175,00 R$ 175,00 R$ 175,00

R$ 360,00

R$ 175,00

Fonte: Portaria nº 6.053, de 15 de outubro de 2014.

A unidade educacional escolhida atende 167 crianças e possui todos os agrupamentos da etapa – Berçário I e II e Mini Grupo I e II. Vale ressaltar que os números de crianças por agrupamentos segue a média de atendimento disponibilizado no site da SME. Esses agrupamentos estão divididos da seguinte forma: Quadro 02 - Agrupamentos do CEI Direto Utilizado para o Exercício Agrupamento

Quantidade de Turmas

Número de Crianças por Turma

Média de Atendimento por Turma

Berçário I

2

14

7

Berçário II

5

45

9

Mini-Grupo I

6

66

11

Mini-Grupo II

2

42

21

Total

15

167

-

Fonte: Construído pelos autores com base nos dados da SME/SP.

Essa unidade escolar possui 30 (trinta) docentes – dois para cada turma – mais 4 (quatro) módulos docen109


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tes12, 7 (sete) funcionários de apoio – inspetoria, secretaria, lavanderia e vigilância – e 3 (três) gestores – Diretor, Assistente de Direção e Coordenador Pedagógico. Segue tabela com a média das remunerações brutas dos docentes, gestão e quadro de apoio, assim como a média do tempo de exercício13 na rede municipal. Tabela 03 - Dados de Remuneração Bruta dos Funcionários de um CEI Direto da Rede Municipal de São Paulo Quant.

Remuneração Bruta per Capita

Remuneração Bruta Total

Média do Tempo de Serviço

Docentes

34

3.699,80

125.793,20

6,5 anos

Gestão

3

5.443,12

16.329,36

9,5 anos

Apoio

7

2.242,57

15.697,99

8 anos

Fonte: Construído pelos autores com base nos dados da folha de pagamento/SME.

Para análise de quanto custaria atender essas mesmas 167 crianças na rede conveniada, realizaram-se dois exercícios – atendimento dessas crianças em uma única instituição e o atendimento em três instituições menores. Foram realizados dois exercícios visto que segundo a Portaria nº 6.053/2014 as 60 primeiras crianças matriculadas possuem um valor mais alto em relação as demais crianças atendidas a partir dessa quantidade (conforme apresentado na tabela 02). Dessa forma, a instituição receberia mais recursos por crianças caso atendesse até 60 delas por convênio. Assim o custo aluno no exercício onde o aten12 Na rede municipal as escolas, além dos docentes com turmas atribuídas, existe a função do docente de módulo. Esta docente tem como atribuição substituir os professores regentes de turmas em sua ausência. 13 Esse dado é importante para esclarecer que essa é uma unidade escolar que possui um quadro de servidores que estão a menos de 10 anos na carreira, o que impacta nos valores de seus salários brutos.

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dimento é dividido entre as três instituição será um pouco maior (como será observado na tabela a seguir). Após esses dois levantamentos foi possível comparar os valores dispensados para manter o CEI direto e o que seria gasto caso o atendimento fosse realizado por instituições conveniadas a prefeitura. Em síntese apresenta-se a tabela 04 abaixo: Tabela 04 - Investimento da Prefeitura de São Paulo em Cada um dos Casos: CEI Direto, Creche Conveniada com 167 Crianças e Três Creches Conveniadas com 60 Crianças Número de Crianças

CEI Direto

Creche Conveniada

Investimento Total Mensal

Total Anual

Per Capita Mensal

Per Capita Anual

167

181.493,63

2.383.090,31

1.086,79

14.270,00

167 em uma única instituição

84.335,00

1.012.020,00

505,00

6.060,00

101.340,00

1.216.080,00

606,83

7.281,92

167 em três instituições com atendimento de até 60 crianças

Fonte: Construído pelos autores com base nos dados obtidos na folha de pagamento/SME.

Na tabela é possível concluir que para o atendimento do mesmo número de crianças nas diferentes instituições – CEI Direto e Creche Conveniada – a prefeitura de São Paulo dispende de recursos de forma díspares, sendo o dobro do valor do atendimento na rede direta de ensino. Quando analisado o valor mensal por crianças, enquanto a rede direta dispende de R$ 1.086,79, na rede conveniada o custo é de no máximo R$ 606,83. Esses valores trazem mais informações para o debate que se trava na rede de ensino sobre a política de convênios, em especial no que se refere a estrutura dos prédios, a formação e jornada de trabalho dos docentes e a qualidade do atendimento ofertado. 111


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O que pode explicar essa diferença? Após análise dos números levantados, podemos concluir que a principal política de expansão da rede municipal de educação infantil nas creches de São Paulo se deu e continua assim se efetivando, através da celebração de convênios com instituições de caráter privado sem fins lucrativos e econômicos. Desta forma, a política permanece assim como Arelaro (2008, p. 64) indicava que “a tendência é que elas permaneçam enquanto não se substituírem as prioridades para atuação do Estado estabelecidas nos últimos 15 anos no país, enquanto o estado mínimo for considerado tradução de competência política e gerencial.” O custo desses dois tipos de atendimento é, como discutido, o ponto principal dessa “opção” política, não deixando de considerar lobbies que são postos na relação estabelecida entre os mantenedores e agentes políticos. Ainda dentro desta questão, no que se refere ao financiamento desse atendimento, as diferenças de investimento nas duas instituições se relacionam com os valores pagos aos profissionais que atendem as crianças, visto que, como já destacado em pesquisas sobre custo-aluno, um dos insumos que mais incidem nos valores finais de investimentos é a remuneração desses. Sobre esse ponto, destacamos que os docentes integrantes da rede municipal de ensino direta, em outubro de 2014, tinham um piso salarial de R$ 3.000,0014 para trabalharem 30 horas semanais, enquanto os docentes 14 Valor retirado da Lei nº 16.008 de 05/06/2014. Disponível em: http://www.sinpeem.com.br/lermais_materias.php?cd_materias=7959&friurl=_-Lei-no-16008-DOC-de-06062014-pagina-01-_#.U5-RQShLlE

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que trabalhavam nas creches conveniadas a rede municipal tinha como piso salarial o valor de R$ 1.846,07 15 para trabalharem 40 horas semanais. Uma diferença de R$ 1.153,93 no piso. Lembrando que os docentes na rede municipal trabalham 6 horas diárias, o que equivale a R$ 25,00 a hora de trabalho, e os docentes da rede conveniada trabalham 8 horas diárias – R$ 11,54 a hora de trabalho – o que aumenta mais essa diferença salarial entre esses trabalhadores. Ressaltamos ainda que quando falamos de valorização profissional, os docentes da rede direta trabalham 25 horas semanais com crianças e 5 horas em formação, possuem ainda quatro dias no ano destinados a reuniões pedagógicas de 6 horas cada e um Estatuto do Magistério que permite, entre outras garantias, progressão na carreira; já os docentes da rede conveniada trabalham as 40 horas semanais com as crianças, tendo somente um dia por mês para tratar de sua formação e organização da escola, sem garantias dadas em um Plano de Carreira. Esses dados nos fazem refletir sobre alguns questionamentos levantados por Arelaro (2008) e aqui reproduzidos, no intuito de repensar as políticas no município de São Paulo para a expansão do atendimento com qualidade a demanda reprimida por vagas em creches no município: Não seriam as creches conveniadas opção permanente de política para a educação infantil? […]. 15 Segundo Acordo Coletivo firmado pelo sindicato dos trabalhadores das creches conveniadas com o sindicato patronal. Sindicato dos Trabalhadores em Entidades de Assistência e Educação à Criança, ao Adolescente e a Família do Estado de São Paulo – SITRAEMFA. Convenção Coletiva de Trabalho 2014/2015. Disponível em: http://www.sitraemfa.org.br/convencoes-coletivas/ rede-conveniada.html. Acesso em 20/02/2015.

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Não se constituiriam as creches diretas, sob responsabilidade do Poder Público, uma excrescência a ser gradativamente extirpada, pelo seu alto custo e mal exemplo, pois geram permanentes mobilizações sócias? (ARELARO, 2008, p.65)

Cabe ainda destacar que se faz necessária um debate sobre quais condições se dão o atendimento dessas crianças nas instituições conveniadas a prefeitura, sendo que aqui a discussão desenvolvida se limitou a explicitar se essa é uma política que se encerra a médio e longo prazo ou se faz permanente no município.

Referências ARELARO, Lisete Gomes. A não-trnsparência nas relações público-privadas: o caso das creches conveniadas. In.: ADRIÃO, Theresa e PERONI, Vera (Orgs). Público e Privado na educação: novos elementos para o debate. São Paulo: Xamã, 2008. p. 53 – 66. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Brasília, 1988. BRASIL. Lei nº 9.424 de dezembro de 1996. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista no art. 60, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências. Brasília, 1996 BRASIL. Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Brasília, 1996. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/leis/L9394.htm. Acesso em 11/07/2015. BRASIL. Emenda Constitucional nº 53 de 19 de dezem114


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bro de 2006. Dá nova redação aos arts. 7º, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e ao art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Brasília, 2007. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm. Acesso em 20/02/2015. CAMARGO, Rubens Barbosa de e NASCIMENTO, Ana Paula Santiago do. Levantamento do Custo/aluno/ ano em escolas da educação básica de São Paulo que oferecem condições para a oferta de um ensino de qualidade. In.: FARENZENA, Nalú (Org.). Custos e Condições de qualidade da Educação em Escolas Públicas: Aportes de Estudos Regionais. Brasília: INEP/MEC, 2005. p. 183 – 202. CHOI, S-H. Financiamento da educação infantil: perspectiva internacional. In: COELHO, R. C.; BARRETO, A. R. (Org.). Financiamento da educação infantil: perspectivas em debate. Brasília: Unesco Brasil, 2004. p. 1930. CRUZ, S. As conquistas legais e os desafios da prática. In: 1º SIMPÓSIO NACIONAL DE EDUCAÇÃO BÁSICA, 2006, Brasília. Anais do 1º simpósio nacional de educação básica Brasília. Brasília, 2006. FARENZENA, Nalú. Introdução – Estudo do custo aluno/ano em escolas de educação básica: itinerários de pesquisa. In.: FARENZENA, Nalú (Org.). Custos e Condições de qualidade da Educação em Escolas Públicas: Aportes de Estudos Regionais. Brasília: INEP/MEC, 2005. p. 11 – 27 FRANCO, D. de S. Gestão de creches para além da assistência social: transição e percurso na Prefeitura de São Paulo de 2001 a 2004. 2009. Dissertação (Mestrado em Educação) - Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2009. Disponível em: <http://www. 115


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O público e o privado na definição da meta 20 do PNE 2014-2024

Juliana Marques da Silva1 Cristina Helena Almeida de Carvalho2

Introdução O presente trabalho tem por objetivo investigar a relação entre o público e o privado na definição da meta 20 (que trata exclusivamente do financiamento da educação no Brasil) no decorrer da deliberação do Projeto de Lei nº 8.035/2010, posteriormente transformado no Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024. A reflexão apoia-se no entendimento de que essa relação, no que diz respeito à deliberação em torno do escopo da meta 20, assume uma 1 Mestra em Educação pela Universidade de Brasília – UnB. Pesquisadora-Tecnologista em Informações e Avaliações Educacionais – INEP. E-mail: ju.msilva@gmail.com. 2 Doutora em Ciências Econômicas pela Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP. Professora Adjunta II do Departamento de Planejamento e Administração da Educação (PAD) da Faculdade de Educação da Universidade de Brasília - UnB. Membro da Rede Universitas/BR e do Projeto OBEDUC sobre Políticas da Expansão da Educação Superior no Brasil. Líder do grupo de pesquisa do diretório do CNPq intitulado Financiamento da educação: avanços e desafios. E-mail: cristinahelenaa@yahoo.com. br.

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postura de continuidade em relação a utilização de dispositivos legais que, embora voltados para o cumprimento de seus deveres com a educação pública, abrem espaço para a utilização dos recursos públicos no âmbito privado. O artigo divide-se em duas partes, além da introdução e das considerações finais. O ponto de partida da pesquisa é a contextualização da peculiar relação público-privado no que diz respeito ao tema do financiamento da educação brasileira a partir de 1988. Nesse sentido, tomam-se como documentos de referência a Constituição Federal de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/96) para o embasamento da análise sob a perspectiva do modelo de federalismo nacional. Em seguida, é feita a análise documental do conteúdo legislativo atinente ao processo de deliberação sobre o escopo da meta 20 para o PNE 2014-2024. Foram verificados os registros de tramitação das emendas relativas ao Projeto de Lei nº 8.035/2010 propostas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, as apresentações de especialistas nas audiências públicas promovidas por ambas as casas legislativas e o próprio PNE (Lei Ordinária nº 13.005/2014).3

O público e o privado no financiamento da educação brasileira pós-1988 Ao longo da história da educação no Brasil, tem sido constante o debate sobre presença e influência do setor privado em relação à atuação do Estado no cumprimento dos 3 Esta etapa da pesquisa faz parte do trabalho de dissertação de Mestrado de Juliana Marques da Silva, (em processo de elaboração) pela Faculdade de Educação da Universidade de Brasília UnB, orientada pela Professora Dra. Cristina Helena de Almeida Carvalho, ambas coautoras do presente artigo.

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seus deveres para com a população. Para Bonamino (2003, p.2), nos últimos trinta anos, algumas mudanças não somente de cunho socioeconômico e político nacional, mas também educacional trouxeram à tona o debate sobre a relação público-privado sob novas perspectivas. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu o modelo de Federalismo Cooperativo que deveria ser sedimentado por meio do regime de colaboração recíproca, descentralizado, com funções compartilhadas entre entes federativos. A Carta Magna determinou o sistema de repartição de competências e de atribuições legislativas entre seus integrantes dentro de limites expressos. A novidade do texto constitucional foi atribuir a cada município brasileiro o papel de ente federado. O federalismo administrativo conferiu a gestão autônoma das políticas públicas nos níveis da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios. Em matéria educacional, a União passou a ser responsável pela formulação e implementação da política educacional nacional e a elaboração do Plano Nacional de Educação (PNE), bem como pela articulação dos diferentes níveis e sistemas, exercendo funções normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais. Por sua vez, os 26 Estados ficaram responsáveis pela formulação e implementação de políticas e planos educacionais, desde que em consonância às diretrizes e planos nacionais de educação, de modo a integrar e coordenar suas ações com as dos seus municípios. Mais de 5.500 Municípios passaram a se integrar às políticas e planos da União e dos Estados, e, ao mesmo tempo, exercer função redistributiva em relação às suas escolas. No caso peculiar do Distrito Federal, são aplicadas as competências de Estado e de Município. O federalismo educacional possibilitou a existência de múltiplos sistemas educacionais. O Sistema Federal ficou 120


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responsável pela educação superior e pelo ensino técnico federais. Atualmente, fazem parte deste sistema mais de 2.000 instituições de educação superior privadas, cuja atribuição da União é de regulação do Ministério da Educação (MEC) e do Conselho Nacional de Educação (CNE). Os Sistemas Estaduais começaram a ofertar ensino fundamental e, de forma prioritária, o ensino médio, sendo que não há qualquer restrição à oferta de educação infantil e de educação superior. Fazem parte de cada um deles as instituições de educação superior municipais e as escolas de ensino fundamental e médio privadas, cuja regulação é realizada no nível estadual pelas Secretarias Estaduais de Educação e pelos Conselhos Estaduais de Educação. Por fim, os Sistemas Municipais se responsabilizaram por oferecer educação infantil e com prioridade o ensino fundamental. Foi permitida a atuação no ensino médio e na educação superior desde que atendidas as necessidades de sua área de competência e com recursos acima daqueles vinculados pela CF/88 à manutenção e desenvolvimento do ensino. Fazem parte de cada sistema municipal as escolas de educação infantil privadas, cuja regulação é realizada no nível municipal pelas Secretarias Municipais de Educação e pelos Conselhos Municipais de Educação. O Distrito Federal passou a ter o dever de ofertar educação básica pública e a poder oferecer educação superior, cabendo a ele a regulação de toda a rede privada de educação básica. A LDB/96 definiu quais são recursos públicos destinados aos sistemas educacionais. São eles: a) receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; b) receita de transferências constitucionais e outras transferências; c) receita do salário-educação e de outras contribuições sociais;4 d) receita de incentivos fiscais; 4 Para compreensão sobre as funções redistributiva e supletiva da

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e) outros recursos previstos em lei. Para compreender os limites e desafios do financiamento da educação, é relevante mapear os dois primeiros, cuja sistematização encontra-se no quadro 1 abaixo. Quadro 1: Estrutura de Impostos e Transferências por ente Federado Arrecadação Própria

Transferências

União

União a Estados

- Impostos sobre a Importação (II)

- FPE 21,5% do IPI e o IR

- Imposto sobre a Exportação (IE)

- 10% do IPI de produtos exportados pelos Estados

- Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)

- 100% do IRPF na fonte dos funcionários públicos estaduais

- Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)

- 30% do IOF para os estados de origem do ourofinanceiro

- Imposto sobre Pérações de Crédito (IOF)

- Compensação financeira desoneração do ICMS - Lei Kandir

- Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IRPJ/IRPF)

União a Municípios

- Imposto sobre Grandes Fortunas (aguardando Lei Complementar)

- FPM 23,5% do IPI e o IR

Estados

- 100% do IRPF na fonte dos funcionários públicos municipais

- Impostos sobre Circulação de Mercadorias e Serviçoes (ICMS)

- 70% do IOF para os municípios de origem do ouro-financeiro

- Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)

- Compensação financeira desoneração ICMS - Lei Kandir

- Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação ITCMD)

- 50% do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)

Municípios

Estados a Municípios

- Impostos sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS)

- 25% do ICMS

- Impostos sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)

- 50% do IPVA

Fontes: Carvalho (2013, p.7).

Como é o ente federado que mais arrecada, e, com o intuito de reduzir as desigualdades regionais, por meio União no uso dos recursos do salário-educação, remete-se a Cruz (2011) e a Carvalho (2014).

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da equalização da capacidade de arrecadação vis a vis às responsabilidades na prestação de serviços, cabe à União transferir parte de sua arrecadação ao Fundo de Participação dos Estados (FPE) e ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM)5 além de outras transferências aos Estados e ao Distrito Federal6 Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF), Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros (IOF), Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) – aos Municípios por meio do IRPF, IOF e Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)7 e ambos recebem compensação financeira da desoneração do ICMS (Lei Kandir).8 Esse quadro de distribuição dos impostos e transferências é importante, pois a vinculação de recursos públicos específicos à educação foi determinada pela Constituição Federal de 1934. Excetuando-se os períodos autoritários, esse mecanismo permaneceu nos textos constitucionais de modo a reduzir o poder discricionário dos governantes de gasto público educacional, na medida em que garante o atrelamento do orçamento público à atividade econômica, e à arrecadação fiscal. É importante destacar que a educação é a única política social brasileira com vinculação constitucional de impostos há quase 80 anos. 5 Ver: Ministério da Fazenda (2011). 6 O Distrito Federal arrecada os impostos estaduais e municipais e recebe transferências da União a estados e municípios. 7 O município tem direito a 100% do ITR, desde que assuma a responsabilidade por fiscalização e cobrança e desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal. 8 A renúncia fiscal do ICMS nas operações que envolvem a exportação de mercadorias com o intuito de favorecer o saldo da balança comercial implica em queda na arrecadação o que passou a ser ressarcida pela União na forma de transferência.

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Com relação ao financiamento público da educação, é possível identificar algumas disposições legais constantes na CF/88 que, ao retratarem os deveres do Estado, acabam abrindo espaço para que o setor privado seja contemplado, se favorecendo de direitos ou se isentando de responsabilidades. No artigo 205, por exemplo, a Carta Magna divide o dever do Estado em ofertar educação para todos, ao permitir que ela seja “promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (Brasil, 1988). Nesse sentido, dá prosseguimento a esse compartilhamento de função, ao prever, na sequência, nos artigos 206, inciso III, e 209 a possibilidade de coexistência entre instituições de ensino públicas e privadas, desde que estas cumpram com “as normas gerais da educação nacional” e sejam autorizadas e avaliadas no tocante à qualidade pelo Poder Público. É possível também verificar essa situação de interação entre o público e o privado na CF/88 no artigo 208. Citando Bonamino, este artigo [...] abre possibilidades para que o Estado garanta a gratuidade do ensino básico nas escolas privadas, ao dispor que o dever do Estado com a educação se efetivará mediante garantia de ensino fundamental gratuito, agora sem que se “prescreva” uma faixa etária específica, incluindo, no inciso III, a progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio. (2003, p.5).

Outro dispositivo constitucional muito debatido é o 124


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artigo 213, que trata da destinação dos recursos para as escolas públicas. Desde 1988, o financiamento público da educação brasileira baseia-se nas vinculações mínimas de 18% da arrecadação de impostos, deduzidas as transferências, da União e de 25% dos impostos e transferências recebidas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE).9 Todavia, parte dos recursos públicos pode ser direcionada a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas para bolsas de estudo no ensino fundamental e médio quando faltarem vagas na rede pública próximas à residência do educando. Esses estabelecimentos beneficiam-se também da imunidade fiscal que é a não incidência de impostos nas instituições não-lucrativas10 sobre a renda, os serviços e o patrimônio.11 Outrossim, prevê-se a isenção tributária a qualquer estabelecimento privado de nível superior, quando adere ao Programa Universidade para Todos 9 São gastos com remuneração e aperfeiçoamento do pessoal ativo da educação básica e educação superior; gastos com custeio da máquina pública, como uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino, realização de atividades meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; e investimento na aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino e em material didático-escolar (Carvalho, 2014). 10 Os estabelecimentos educacionais são classificados em sem fins lucrativos, desde que comprovem finalidade não-lucrativa, apliquem seus excedentes financeiros em educação e assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades (Carvalho, 2014). 11 A renúncia fiscal às instituições educacionais passou a constar, pela primeira vez, nos moldes da Carta Magna de 1988 na Constituição Federal de 1946.

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(Prouni).12 Há, inclusive, legislação específica que concede a isenção da cota patronal do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) para instituições filantrópicas. A imunidade e a isenção fiscais são formas de financiamento indireto à iniciativa privada, pois a renúncia fiscal reduz os custos operacionais desses estabelecimentos. Este instrumento tem sido essencial ao crescimento intensivo das escolas e instituições de educação superior na prosperidade econômica e, garantindo a continuidade da atividade no período de crise, por meio da redução nos custos inerentes à prestação de serviços (Carvalho, 2014). A renúncia fiscal à iniciativa privada tornou-se mecanismo de estímulo ao crescimento intensivo e extensivo, sobretudo, no nível superior. Como há disputa por recursos do fundo público, o instrumento reduz a arrecadação do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ), cujo impacto transcende a educação federal, uma vez que a arrecadação deste imposto compõe o FPE e o FPM, destinados ao financiamento da educação básica pública nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios. A imunidade do Imposto sobre Serviços de qualquer natureza (ISS) e do Importo Predial e Territorial Urbano (IPTU) compromete a arrecadação dos municípios brasileiros, pois fazem parte da base de recursos à educação infantil e ao ensino fundamental (Carvalho, 2014).

12 O Prouni consiste no preenchimento de vagas ociosas por meio de bolsas de estudos parciais e integrais em troca da renúncia fiscal. A adesão ao Prouni torna a instituição isenta do IRPJ, e de três contribuições: Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS). Ver a respeito: Carvalho (2006) e Carvalho e Lopreato (2005).

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O público e o privado na definição da meta 20 do PNE 2014-2024 O foco da seção é a análise da arena decisória na definição do escopo da meta 2013, que trata do financiamento no PNE 2014-2024. O objetivo é investigar como se deu a relação entre o público e o privado nesse processo e verificar de que forma essa interação estabelece continuidade frente ao seu histórico no financiamento da educação, quando visto sob a perspectiva constitucional. O financiamento, trouxe consigo uma bagagem de debates e questões remanescentes do plano anterior, uma vez que o PNE 2001-2010 foi aprovado com nove vetos presidenciais relacionados aos recursos necessários para o cumprimento das metas propostas. Para a aprovação do que veio a ser o segundo PNE, então, a questão de como seria tratado e definido o financiamento já criou expectativas, tanto para o governo quanto para a sociedade civil. Encaminhado pelo governo em 15 de dezembro de 2010 para o Congresso Nacional, o projeto de lei 8.035/2010 dispunha sobre o PNE e dava outras providências. Constituído inicialmente de 12 artigos e 20 metas, o PL era uma resposta às manifestações advindas de várias partes envolvidas com a educação, como o Conselho Nacional de Educação (CNE), a Conferência Nacional de Educação (CONAE) e a “Campanha Nacional pelo Direito à Educação” (CNDE). O projeto trouxe consigo 10 diretrizes para a condu13 É necessário ressaltar que, embora existam outros trechos no PL nº 8.035/2010 que mencionem as expressões “educação” e “educação pública” ao longo do processo de construção do PNE, preferiu-se delimitar a investigação somente da redação do caput da meta 20.

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ção do PNE, dentre elas o inciso VIII do artigo 2º, que estabelecia uma meta de aplicação dos recursos públicos em educação como proporção do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, de forma que conseguisse “atender às necessidades financeiras do cumprimento das demais metas do PNE” (BRASIL, 2010). Além desse inciso, o PL dispôs também sobre o monitoramento dessa meta de financiamento. No artigo 5º, então, definiu que a meta de aumento do investimento público em educação deveria passar por avaliação no quarto ano de vigência do plano, podendo ser ampliada, caso fosse necessária a sua adequação para o cumprimento das outras metas. Esses foram alguns dos pontos já pacificados no debate acerca do financiamento no projeto. No que dizia respeito à meta em si e suas estratégias, o processo de definição não ocorreu de modo tão simples e pacífico. Dois aspectos da meta se destacaram, nesse sentido: a definição do percentual que deveria ser investido pelo Poder Público na educação em relação ao PIB para o cumprimento das demais metas e o escopo desse investimento, ou seja, se os recursos contemplariam apenas a educação pública ou a educação como um todo, incluindo o ensino privado. A redação final do projeto de lei, transformado em Lei Ordinária nº 13.005/2014, conhecida como o Plano Nacional de Educação, com 14 artigos e vigência para o período 2014-2024 ficou com a seguinte redação final em sua meta 20, que dispõe sobre o financiamento, [...] ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de sete por cento do Produto Interno Bruto (PIB) do país no quinto ano de vigência desta lei e, no mínimo, o equivalente a dez por cento do PIB ao final do decênio.

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O texto final, da forma como se apresenta, não revela o intenso debate ocorrido até que a redação final (extensamente debatida e modificada) fosse aprovada e publicada. Nesse sentido, a investigação da arena decisória14 no que se refere à definição do escopo da meta 20 apresenta uma interessante perspectiva sobre a relação entre o público e o privado, que merece ser verificada. A questão da definição do escopo da meta já começou a delinear os atores, seus recursos de poder e interesses desde o momento de envio do projeto de lei pelo Ministério da Educação para o início da tramitação na Câmara dos Deputados. No PL original, foi previsto o dever do Estado, por meio do PNE de “[...] ampliar progressivamente o investimento público em educação até atingir, no mínimo, o patamar de sete por cento do produto interno bruto do País”. Tal encaminhamento posiciona o Ministério da Educação, em nome do Poder Executivo, como um ator cujo interesse era de ampliar a abrangência do dispositivo legal para as entidades de ensino privado, o que legitimaria e estenderia o uso de recursos públicos para também para programas federais que se utilizam de parcerias privadas, como o Programa Universidade para Todos (ProUni), o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) e o Programa Ciências Sem Fronteiras. Nesse sentido, seria considerar para a meta o chamado investimento público total em educação15. 14 Reconhece-se que a deliberação da meta 20, bem como de todo o PNE 2014-2024 (texto, metas e estratégias), contou com a participação de variados atores. No entanto, para fins de pragmatismo, o presente artigo deteve-se à escolha dos atores de atuação mais expressiva no processo. 15 O investimento público total “compreende como Investimen-

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Quando da tramitação do PL no Poder Legislativo, a Câmara dos Deputados, na posição de Casa Iniciadora do processo, ao encaminhar a segunda versão do projeto de lei para deliberação do Senado, modificou a redação da meta, de forma a estabelecer que o investimento público em educação pública devesse ser ampliado para que alcançasse, no mínimo, 7% do PIB no quinto ano de vigência do Plano e 10% ao final do decênio. A definição do escopo voltado para a educação pública foi ao encontro do posicionamento apresentado pela CNDE, representante de boa parte de movimentos sociais e organizações da sociedade civil que entendiam que os esforços para com a oferta de uma educação de qualidade deveriam concentrar-se na educação pública, direito de todos e dever constitucional do Estado. No entanto, também houve representações da sociedade civil (principalmente as que consideravam os interesses do empresariado das instituições de ensino privadas) contrárias sobre o parecer da Câmara dos Deputados. O movimento “Todos Pela Educação” foi um dos principais nomes entre essas representações e defendia que a meta 20 to Público Total em Educação os valores despendidos nas seguintes Naturezas de Despesas: Pessoal Ativo e seus Encargos Sociais, Ajuda Financeira aos Estudantes (bolsas de estudos e financiamento estudantil), Despesas com Pesquisa e Desenvolvimento, Transferências ao Setor Privado, outras Despesas Correntes e de Capital, e a estimativa para o complemento da aposentadoria futura do pessoal que está na ativa (Essa estimativa foi calculada em 20% dos gastos com o Pessoal Ativo)”. Já no investimento público direto, “não constam os valores despendidos pelos entes federados com Aposentadorias e Pensões, Investimentos com bolsas de estudo, financiamento estudantil e despesas com juros, amortizações e encargos da dívida da área educacional” (INEP, 2014). Disponível em: http://portal.inep.gov.br/indicadoresfinanceiros-educacionais. Acesso em: 15 nov. 2014.

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englobasse o investimento público na educação como um todo, não somente a pública. Ao passar pelo Senado Federal, o projeto de lei também teve amplo debate nas comissões por onde passou, sofrendo modificações ao longo do percurso. Lá recebeu a denominação de Projeto de Lei da Câmara (PLC) nº 103/2012 e passou pela deliberação das Comissões Permanentes de Assuntos Econômicos (CAE), Constituição, Cidadania e Justiça (CCJ) e de Educação, Cultura e Esporte (CE). Segundo informa o documento de referência do PNE 2014-2024 (Brasil, 2014), o substitutivo aprovado pelo Senado Federal, que o deliberou enquanto Casa Revisora no processo, retirou da sua redação a expressão “pública”, voltando a corroborar com a posição do governo e de algumas representações da sociedade civil, de contemplar a educação brasileira em geral (pública e privada) com o investimento público. Além disso, o substitutivo acrescentou remissão ao §4º do artigo 5º, que estabelecia que O investimento público em educação a que se refere o art. 214, inciso VI, da Constituição Federal, e a Meta 20 do anexo desta lei, engloba os recursos aplicados na forma do art. 212 da Constituição Federal e do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, bem como os recursos aplicados nos programas de expansão da educação profissional e superior, inclusive na forma de incentivo e isenção fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exterior, os subsídios concedidos em programas de financiamento estudantil e o financiamento de creches, pré-escolas e de educação especial na forma do art. 213 da Constituição Federal (p.20).

Tendo em vista as informações apresentadas acima, 131


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pode-se resumir a análise do processo de definição do escopo da meta 20 no quadro a seguir: Quadro 2: Trajetória do Escopo da Meta 20 no PNE 2014-2024 PL № 8.035/2010 Ampliar progressivamente o investimento público em educação até atingir, no mínimo, o patamar de sete por cento do Produto Interno Bruto do País.

PLC № 103/2012

Parecer CAE

Ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto – PIB do País no 5º (quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio.

Ampliar o investimento público em educação de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto – PIB do País no quinto ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio.

Parecer CCJ

Parecer CE

Lei Ordinária № 13.005/2014

Ampliar o investimento público em educação de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto – PIB do País no quinto ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio.

Ampliar progressivamente investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto – PIB do País no quinto ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio, observado o disposto nos §§4º e 5º do artigo 5º desta Lei e assegurados os mecanismos de gestão e critérios de repartição que visem a combater a ineficiência e as desigualdades educacionais.

Ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de sete por cento do Produto Interno Bruto (PIB) do país no quinto ano de vigência desta lei e, no mínimo, o equivalente a dez por cento do PIB ao final do decênio.

Fonte: Carvalho (2014, p.12). Com atualizações.

As informações consolidadas no quadro acima demonstram que a discussão para a definição do escopo da meta 20 desde o projeto de lei inicial até a redação final, transformada no PNE 2014-2024 obedece a uma trajetória dinâmica de debate entre os atores, influenciada por seus interesses, mas, ao final, determinada a partir do peso dos recursos de poder16 de cada um. De um lado, organi16 Para Mello e Paulillo (2005, p.17) “os recursos de poder são as variáveis relevantes para a análise dos processos de concorrência, de políticas públicas e de tomada de decisões estratégicas em

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zações representativas da sociedade civil como a CNDE e o movimento Todos Pela Educação, ao defenderem suas perspectivas sobre o papel do público e do privado, demonstraram o peso de seu poder político-ideológico junto ao debate. De outro, o Ministério da Educação, apresentando seus não somente recursos político-ideológicos, mas também institucionais e financeiros. Ao final, a Lei Ordinária nº 13.005/2014 acabou por definir um escopo que abrangeu apenas a educação pública no caput da meta 20, porém com o acréscimo do §4º do artigo 5º proposto pelo substitutivo do Senado Federal. Desse modo, foi formalizada a possibilidade de contabilizar os recursos diretos e indiretos que financiam programas federais como os mencionados anteriormente (ProUni, FIES, Pronatec, etc).

Considerações Finais O processo de definição do escopo da meta 20 do PNE 2014-2024 teve na relação público-privado um importante elemento de influência para a sua dinâmica. Como pôde ser observado ao longo deste artigo, é possível observar que historicamente essa interação entre o público e o privado esteve incluída nos dispositivos legais responsáveis pela condução da educação brasileira e de seu financiamento. De fato, a forma como se apresentam alguns dispositivos constitucionais em relação à educação e à forma como ela deve ser financiada evidencia a uma relação de coexistência entre o público e o privado, em que o Estado comum entorno produtivo ou não-produtivo”. Para Silva (apud CASTRO, 2001), os recursos de poder podem ser de cunho: institucional, político-ideológico, gerencial, financeiro ou tecnológico.

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partilha o cumprimento de seus deveres e a distribuição dos recursos públicos. E esse formato se perpetuou desde 1988 em outros importantes instrumentos legais, como o PNE. Se no Plano 2001-2010, apesar do intenso debate, a questão do financiamento foi econômica e politicamente vetada, no segundo PNE a temática voltou com força e participação total no foco das deliberações. As discussões ao longo de sua construção contaram com uma forte atuação da sociedade civil apresentando suas demandas e percepções sobre o Plano, incluindo sobre o seu escopo. As divergências de posicionamento sobre até onde o investimento público deveria ir na área educacional deixou evidente que a questão do público-privado ainda persistia, principalmente no que diz respeito ao financiamento dos recursos. De um lado, atores como a CNDE e a Câmara dos Deputados defenderam que os recursos públicos deveriam ser direcionados somente para a educação pública. Do outro, a opinião de outros atores como o movimento Todos Pela Educação, Senado Federal e Ministério da Educação, compreendiam que para que a almejada educação de qualidade fosse alcançada, seria necessário que também o setor privado fizesse parte desse esforço, justificando que o investimento público deveria ser para a educação brasileira. No final das contas, na interação entre o público e o privado sobre o escopo da meta, ainda que tenha incorrido em um debate intenso e extenso, o que prevaleceu foi a manutenção do “comportamento” que dá continuidade a lacunas legais já existentes e legitimadas desde a Constituição Federal de 1988, em que se confirma e o posicionamento sobre o dever do Estado para com a sociedade, mas uma lacuna que beneficia também o setor privado em relação aos recursos públicos. 134


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Programas bolsa creche e pró-creche: dois casos de subvenção pública à iniciativa privada lucrativa

Jaqueline dos Santos Oliveira1 Beatriz Aparecida Costa2 Raquel Fontes Borghi3

Introdução O financiamento da educação infantil no Brasil é uma problemática que tem merecido atenção dos pesquisadores no campo da política educacional nos últimos anos. Segundo Cury (1998) antes da Constituição Federal de 1988 (CF/88) a questão da fase da vida infantil era tomada sob a figura do amparo e da assistência, desta forma as expressões que apareciam no corpo das legislações eram o silêncio ou, no caso da Constituição de 1946 a expressão utilizada era assistência. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1961 (Lei nº 4.024/61) faz referência muito discreta com relação à Educação Infantil, considerando-a 1 Mestra em Educação, Doutoranda em Educação PPGE UNESP Rio Claro - Pesquisa Financiada pela CAPES. 2 Mestra em Educação, Doutoranda em Educação PPGE UNESP Rio Claro - Pesquisa Financiada pela CAPES. 3 Doutora em Educação, Professora UNESP Rio Claro.

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dentro do Grau Primário (distinção Educação Pré-Escolar e Ensino Primário). Esta Lei previa também que as empresas que empregavam mães com filhos menores de sete anos deveriam organizar ou manter, diretamente ou em cooperação com os poderes públicos, educação pré-escolar. A Lei nº 5.692/71 mantém o que a nº 4.024/61 já determinava e reforça que as empresas organizassem e mantivessem toda essa ligação com as mães trabalhadoras que tivessem filhos menores de sete anos (CURY, 1998). A CF/88 altera este padrão, pois a educação infantil passa do campo do amparo para o direito. Para Cury (1998) a CF/88 incorporou a si algo que estava presente no movimento da sociedade e que advinha do esclarecimento e da importância que já se atribuía à Educação Infantil. Segundo Domiciano (2009, p.51): [...] o texto constitucional elevou também o status desta etapa da educação básica no que diz respeito ao seu financiamento, ao permitir que sua manutenção e desenvolvimento fossem incluídos nas receitas de impostos constitucionalmente vinculados para educação (Art.212).

No texto constitucional o financiamento da educação no Brasil é tratado, diretamente, apenas nos artigos 212, 213 e no Art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Na Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, o financiamento é tratado no Título VII, “Dos Recursos Financeiros”, compreendendo os artigos 68 a 77 (OLIVEIRA, 2007). A Emenda Constitucional nº 14 de setembro de 1996 (EC-14/96) modificou o Art. 60 do ADCT e redefiniu o papel da União e as responsabilidades dos demais en139


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tes federados, quanto à manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diferentes níveis e criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef ), que foi regulamentado pela Lei nº 9424 de 24 de dezembro de 1996. O Fundef representou uma subvinculação dos recursos vinculados à educação. Este fundo, de natureza contábil foi instituído no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal a partir de 1º de janeiro de 1998 até 31 de dezembro de 2006. O Fundo não significou um aumento de verbas para educação, mas a realocação de recursos de outros níveis de ensino para o ensino fundamental. (Borghi, 2002). Dessa forma, as normas e diretrizes legais que envolviam a educação infantil encontraram empecilhos financeiros para serem cumpridas plenamente, pois o ente federativo responsável por essa etapa educacional é aquele que recebe a menor quantidade de impostos e sem auxílio dos outros entes encontrava dificuldade para a implantação plena da educação infantil (CAMPOS, FÜLLGRAF, WIGGERS, 2006). O fundo provocou um desestímulo de investimentos, por parte dos poderes públicos na educação infantil, na educação de jovens e adultos e mesmo no ensino médio (ARELARO, 2008; BORGHI, 2002; PINTO, 2002), pois privilegiava o ensino fundamental regular, desconsiderando as outras etapas de ensino, sendo que estas continuariam a ser financiadas pelo restante dos recursos vinculados a educação. Na prática, uma das consequências mais danosas do Fundef foi à redução dos gastos com os outros níveis e modalidades de ensino, o que na educação infantil significou um grande prejuízo. Para Jesus (2008) não existiu investimento em educação infantil na perspectiva do Fundef. Guimarães e Pinto (2001, p.97) apontam que os recursos que eram “[...] aplicados na educação in140


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fantil, aparentemente, foram carreados, por municípios e Estados, para o ensino fundamental, levando ao quadro de estagnação de oferta de vagas”. Oliveira e Borghi (2013) apontam que no período de vigência do Fundef houve avanços em termos do número de municípios paulistas que passaram a subsidiar instituições privadas para a oferta da educação infantil: [...] desde o ano de 1998 houve um aumento considerável no número de parcerias entre o Poder Público Municipal e instituições privadas, sendo que a partir do ano de 2000 estes números aumentaram em maior escala. Este dado corrobora com a tese de influência do Fundef, que direcionou recursos para o Ensino Fundamental e, de certa forma, acabou contribuindo para um aumento de parcerias público-privadas na educação infantil. (OLIVEIRA e BORGHI, 2013, p. 48)

Com o término do Fundef (dezembro de 2006) por meio da Emenda Constitucional nº 53 (EC/53) foi criado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), regulamentado pela Lei nº 11.494 de 20 de junho de 2007. O Fundeb abrange toda educação básica: a educação infantil (creches e pré-escolas), o ensino fundamental, o ensino médio, em todas as modalidades inclusive a educação especial e a educação de jovens e adultos. Assim como o Fundef, o Fundeb é um fundo de natureza contábil, instituído em cada unidade da federação, com duração de 14 anos. No que diz respeito à educação infantil, Jesus (2008, p.291) aponta que “Para a educação infantil, a principal questão reside no fato de que foi incluída na política de 141


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financiamento da educação básica. Entretanto, os recursos destinados mostram-se insuficientes”. Para Arelaro (2008) um aspecto que [...] não pode ser desconsiderado é a autorização de financiamento do setor privado com recursos públicos que a regulamentação do Fundo permitiu em várias modalidades de ensino, admitindo a inclusão, no cômputo das matrículas efetivadas na educação infantil dos municípios, oferecidas em creches para crianças até 3 anos de idade, as realizadas pelas instituições comunitárias, confessionais e filantrópicas, desde que conveniadas com o Poder Público. (ARELARO, 2008).

É exatamente sobre a problemática da subvenção pública a instituições privadas, denominadas convênios ou parcerias4 público-privadas, que trataremos no próximo item. Convênios e parceiras na educação infantil A alocação de recursos públicos para a iniciativa privada no Brasil encontra respaldo na legislação. O capítulo sobre educação da Constituição Federal de 1988 faz refe4 O termo parceria aqui adotado designa os acordos formalmente firmados pelo poder público com setores da iniciativa privada, entendendo, como Bezerra (2008), que a expressão parceria público-privada: “[...] implica também na capacidade de intervenção que o setor privado passa a dispor junto à administração pública, por meio da assunção total ou parcial de responsabilidades até então atribuídas ao poder público em sua totalidade.” (BEZERRA, 2008, p. 62-3).

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rência a instituições públicas, entendidas como estatais, e instituições privadas, subdivididas em instituições com fins lucrativos e sem fins lucrativos, as últimas com direito de receber subsídios do poder público, conforme o artigo 213. No entanto, esta relação entre o poder público e instituições privadas é muito anterior, inclusive na educação infantil. Segundo Campos, Rosemberg e Ferreira (2001) o atendimento às crianças de 0 a 6 anos consolidou-se por meio de convênios entre os inúmeros órgão públicos responsáveis pelo repasse de recursos e estabelecimentos privados filantrópicos, comunitários e/ ou confessionais. Campos, Rosemberg e Ferreira (2001) explicitam que em 1989, o Ministério do Interior,reunia três órgãos que atuavam no atendimento às crianças pequenas: A Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA), a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), e a Secretaria Especial de Ação Comunitária (SEAC), que apesar de criados em momentos distintos a possuirem trajetórias diferentes tinham em comum o repasse direto de verbas para prefeituras e/ ou instituições privadas de caráter filantrópico e comunitário por meio de convênios. A LBA foi criada para prestar assistência à maternidade, à infância e à adolescência, a população pobre, sendo o Projeto Casulo, o principal programa implantado e finaciado por este órgão. Os recursos públicos e privados recebidos pela LBA eram repassados via convênios, às instituições privadas de caráter filantrópico e comunitário e também as prefeituras que mantivessem atendimento a educação infantil. As autoras apontam que o Programa de Creches da LBA, repassava um percapita insuficiente, obrigando muitas vezes, a que os estabelecimentos conveniados estabelecessem convênios com outras instituições 143


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(CAMPOS, ROSEMBERG, FERREIRA, 2001). Às mudanças ocorridas no sistema educacional brasileiro, a partir das reformulações legais da década de 1990, trouxeram maiores incumbências aos municípios, e estes adotaram diferentes estratégias para assegurar o cumprimento de suas responsabilidades legais, muitas vezes consolidando a política de convênios com instituições privadas, agora incluidas as instituições com fins lucrativos. Para Campos (1988) o repasse às entidades privadas consideradas sem fins lucrativos é justificado com argumentos ligados a maior eficiência e custos mais baixos do que os dos serviços prestados diretamente pelo Estado. Para Arelaro (2008, p.61) os custos com as creches diretas são mais altos do que com as privadas, particularmente os das filantrópicas e comunitárias.Assim pressupõe-se que os municípios busquem alternativas menos onerosas para dar conta da grande pressão de demanda desta etapa de ensino, “[...] é de supor que a busca pela manutenção e expansão das parcerias firmadas com o setor privado sejam consolidadas”. Neste sentido, tem sido considerável o papel do Fundef e do Fundeb para o aumento de parcerias entre as prefeituras e a iniciativa privada como mecanismo para assegurar o cumprimento de suas responsabilidades legais frente à educação infantil.Estudos tem evidenciado diferentes arranjos entre a esfera pública e instituições privadas tanto stricto sensu como do chamado terceiro setor (ADRIÃO et. al., 2009, BORGHI, et. al. 2014; DOMICIANO, 2009, OLIVEIRA, 2013, COSTA, 2014). Analisando as parcerias público-privadas, Adrião et. al. (2009) identificou novos arranjos institucionais entre o público e o privado para a oferta educacional. Como exemplo desses novos arranjos podemos citar o Programa Bolsa Creche – existente nos municípios de Piracicaba e 144


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Hortolândia – que consiste em um formato de financiamento adotado para ampliação da oferta de vagas à educação infantil. Este modelo inova em relação ao modelo tradicional, pois há uma subvenção de recursos públicos à iniciativa privada stricto sensu, que se dá a partir do repasse de recursos, considerando um valor per capita para cada aluno atendido gratuitamente pela instituição privada (DOMICIANO; ADRIÃO, 2005; DOMICIANO, 2009). Também Borghi et. al. (2014), em estudo acerca da política de conveniamento para a oferta da educação infantil, identifica sete municípios paulistas que subsidiam instituições privadas com finalidades lucrativas, dos quais dois o fazem a partir de termos de concessão. São os Programas destes dois últimos municípios que iremos aqui apresentar: o “Programa Bolsa Creche”, adotado no município de Limeira, e o “Programa Pró-Creche”, adotado no município de Araras.

Os programas “Bolsa Creche” e “Pró-Creche” Os Programas “Bolsa Creche” e “Pró-Creche” representam mais uma forma de alocação de recursos públicos para instituições privadas. São materializados em cidades vizinhas de grande porte5, no interior do estado de São Paulo, sendo elas Limeira e Araras consecutivamente. O Programa Pró-Creche, em sua formulação e implementação buscou inspiração no Programa Bolsa Creche, consequentemente os dois Programas apresentam muitas similaridades. 5 Consideramos, assim como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), cidade de grande porte, aquelas que apresentam de 100.000 a 500.000 habitantes.

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As parcerias no município paulista de Limeira são estabelecidas por meio do programa Bolsa Creche, que abarca instituições privadas stricto sensu, isto é, com fins lucrativos, e também instituições sem fins lucrativos. O Programa Bolsa Creche, foi criado pela lei municipal no 3.649, de 2003, e regulamentado pelo decreto municipal no 318, de 18 de outubro de 2007, consiste em subsidiar vagas em escolas de educação infantil da rede particular de ensino para alunos que não podem ser atendidos pela rede pública por falta de vagas e que estejam na lista de espera dos centros infantis (CIs) do município (OLIVEIRA, 2013). A lei no 3.649, de 2003 dispõe “sobre a prestação de assistência à educação de crianças com até cinco anos no Município de Limeira e dá outras providências” (LIMEIRA, 2003), sem fazer referência ao nome “Programa Bolsa Creche”, usado por toda a cidade, inclusive pela Secretaria (OLIVEIRA, 2013). A justificativa municipal para a adoção da parceria é a falta de vagas na rede municipal. Segundo o secretário municipal, na época da pesquisa, o programa constitui um projeto provisório de médio e longo prazo. Para um dos mantenedores de uma instituição concessionária, a concessão veio em um momento oportuno para a prefeitura, pois a demanda por educação infantil para a faixa etária de 0 a 3 anos era alta, e o programa tem permitido que boa parte das crianças fosse atendida pelas instituições particulares (OLIVEIRA, 2013). O Programa estabelece alguns critérios para atender as famílias que desejam participar, como ser residente no município, estar empregado, não possuir renda superior a 4 (quatro) salários mínimos, tal medida mesmo que seja para dar prioridade, contraria a legislação vigente (CF/88, ECA, LDB), pela qual a educação é um direito da criança 146


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e cabe ao Estado oferecê-la. No que diz respeito aos recursos financeiros, o programa Bolsa Creche é subsidiado pelos recursos próprios que o município tem de investir em educação. Na lei no 3.649, de 5 de novembro de 2003, o art. 1o determina que “[...] O Município de Limeira poderá destinar anualmente até 1% (um por cento) de seus recursos orçamentários para assistir a educação das crianças com idade de até 5 (cinco) anos” (LIMEIRA, 2003, p. 1), não podendo essa quantia ser inferior a 0,5% (meio por cento), de acordo com o parágrafo único da mesma lei. O artigo 2o prescreve que “a assistência a crianças a que se refere o artigo 1o terá como objetivo primordial garantir o direito à sua permanência em escolas infantis” (LIMEIRA, 2003, p. 1). No artigo 3o, lê-se: A ação do município a que se referem os artigos 1o e 2o, dar-se-á pela: concessão de bolsas ou benefícios mensais equivalentes, no caso de não haver vaga na rede pública, de 30% (trinta por cento) a 100% (cem por cento) do custo de cada criança/ mês nas unidades da Rede Pública Municipal de que trata o artigo 1o.fornecimento de material escolar ou de recursos para a sua aquisição (LIMEIRA, 2003, p.1).

Segundo o secretário municipal de educação, em conformidade com o decreto no 420/2010, o valor repassado as instituição privadas equivale a 100% do custo de cada criança/mês em período integral nas unidades da rede pública (OLIVEIRA, 2013). No que concerne ao valor pago a cada instituição e à verba destinada ao programa encontra-se decreto: “Art. 9o O valor a ser pago a cada 147


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instituição de ensino, por vaga disponibilizada e ocupada, será aquele baixado pelo Poder Executivo, a cada exercício, através de Decreto” (LIMEIRA, 2010, p. 5). De acordo com o termo de concessão, “[...] o repasse será efetuado no prazo de até 10 (dez) dias após o encerramento do mês, devendo a Secretaria Municipal da Educação, através dos Agentes de Desenvolvimento Educacional, atestar o Relatório Mensal das Atividades da concessionária” (LIMEIRA, 2011, p.4). Já a prestação de contas é tratada na cláusula oitava do termo de concessão, que impõe à concessionária a entrega de informações e documentos ao poder público, por meio da SME (OLIVEIRA, 2013). Após a criação do Programa Bolsa Creche em Limeira, o município de Araras, que também possuía uma demanda reprimida substancial por creche, teve conhecimento do mesmo e seis anos depois publicou lei municipal nº 4.269 de 30 de julho de 2009, que institui o programa de auxílio-creche às crianças não atendidas na rede municipal de ensino (creches) no município de Araras. A 4 de agosto de 2009, foi publicado, no diário oficial do município, o Decreto nº 5.678, que regulamenta o programa auxílio-creche. Uma diferença do Programa descrito anteriormente é o fato do Programa Pró-Creche instituir parcerias somente entre o poder público municipal e instituições de educação infantil lucrativas. Sendo que no município existe convênio com uma associação sem finalidade lucrativa, mas esta não foi incluída no Programa Pró-Creche. O recurso utilizado no Programa, para conceder bolsas de 100% a crianças de 0 a 3 anos em escolas particulares que não encontram vaga na rede pública de creche, segundo a lei que o institui, corre “por conta de dotações próprias consignadas no orçamento vigente, suplemen148


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tadas, se necessário” (ARARAS, 2012, s/p.) e é reajustado anualmente segundo o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Entretanto no ano de 2012 as escolas stricto senso concessionárias do poder público começaram a ser incluídas no censo escolar como instituições comunitárias conveniadas com o poder público e consequentemente essas vagas começaram a receber recursos do Fundeb (COSTA, 2014). Segundo o autor do Projeto de lei que instituiu o Programa Pró-Creche no município, o Programa “foi uma solução com custo beneficio muito grande para população”. Sendo que a prefeitura já havia firmado 2 vezes um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) junto com o Ministério Público, para solucionar o problema da demanda, mas ainda não havia realizado ações efetivas para tanto. Utilizando, assim, a desproporcionalidade de vagas em creche como justificativa promulgada para a implementação do Programa Pró-Creche, como uma alternativa emergencial (COSTA, 2014). De acordo com o mesmo entrevistado, a denominação Programa Pró-Creche foi inspirada no Programa Universidade para todos –ProUni (COSTA, 2014). Realizado pelo Governo Federal, o ProUni também se materializa como uma política que concede bolsas de até 100% para os alunos, voltadas àqueles que desejam frequentar instituições privadas de educação superior e que satisfaçam diversos requisitos. No Programa Pró-Creche, a família deve atender os seguintes critérios para a concessão da bolsa: I – estarem aguardando vagas na lista de espera de uma escola pública municipal; II- manterem residência no município de Araras; III- estarem empregados;

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IV – os pais desempregados também serão inserido no Programa de Auxílio-creche, desde que fique constatado pela Secretaria Municipal de Ação e Inclusão social que estão desprovidos de recursos para cuidar de seus filhos de zero a três anos Parágrafoúnico - A criança não poderá estar matriculada em escola pública ou privada durante o período de triagem ou matriculada, salvo os casos de transferência comprovada por mudança de endereço (ARARAS, 2009, art. 4º)

A evolução do Programa Pró-Creche foi representativa em cinco anos. Começando pela disponibilidade de recursos para o mesmo, observamos que em sua formulação a parceria poderia absorver até 3% dos recursos destinados à educação no município, o que foi modificado pela lei nº 4.530 de 18 de maio de 2012, que aumenta o percentual de 3% para 5% do recurso da SME. Sendo que em valores reais, a injeção de recursos públicos à iniciativa privada praticamente dobrou e o programa expandiu em 90%. Enquanto isso, a rede municipal de creche cresceu somente 23% em 5 anos. Sendo que a partir de 2011 o número de vagas disponibilizadas pelo poder público para a população em instituições privadas parcerias foi maior do que nas instituições públicas diretas. Aferiu-se que objetivo promulgado do PPC, no município, não foi alcançado, pois, mesmo com a expansão do PPC, a fila de espera por creche no município manteve-se crescente, de 2008 a 2012. Os entrevistados envolvidos no fenômeno declaram não acreditar na extinção do programa, mas pelo contrario, acreditam em sua ampliação. Assim como salientou o ex-secretário da educação municipal e autor do projeto de lei que institui o Programa Pró-Creche: “[...] Acredito que nunca vai ter uma paralisação deste pro150


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jeto [...] o programa foi criado para ser ‘uma política pública e não política eleitoreira’ [...] Estamos buscando a ampliação e consolidação do Programa Pró-Creche no município” (COSTA, 2014). Assim como no Programa Bolsa Creche, o município de Araras utiliza o termo de concessão para firmar tais parcerias na educação infantil. No termo de concessão é descrito as responsabilidades que as duas entidades envolvidas possuem. Basicamente o poder público se compromete a realizar o pagamento das bolsas, supervisionar e apoiar as instituições, ficando a cargo das escolas particulares todas as responsabilidades pelo o fornecimento de condições para o atendimento de alunos de 0 a 3 anos, sem realizar cobrança financeira das famílias, pois se entende que os recursos advindos do Poder Público inclui todo o serviço e material utilizados pelas instituições parcerias (ARARAS, 2009). Para melhor compreender o que significa tal instrumento normativo, utilizamos a definição de Di Pietro (2006, p. 294), que salienta que a concessão em sentido amplo é um contrato “[...] pelo qual a administração confere ao particular a execução remunerada de serviço público ou de obra pública, ou lhe cede o uso do bem público, para que explore pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais.” Bezerra (2008, p. 45) observa que “em uma análise mais detalhada, essa modalidade de parceria [concessão] pode ser entendida como uma forma de transferir funções administrativas do Estado para o setor privado, independente do fato de haver ou não cobrança de tarifa dos usuários”. A Concessão é regida pela Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui e regulamenta as parcerias público-privadas. Tal legislação destaca a existência de dois tipos de concessões: patrocinada e administrativa. No caso dos Programas Bolsa Creche e Pró-Creche, utiliza-se a Concessão administrativa, pois esse tipo de concessão facilita a re151


PÚBLICO X PRIVADO

alização de serviços públicos à instituição privada, mas não admite cobrança de tarifas dos usuários, sendo o poder público que o remunera pelos serviços prestados (DI PIETRO, 2011, p. 154), Bezerra (2008, p. 61), afirma que a Concessão administrativa é um dos instrumentos que: [...] resultam da introdução de estratégias voltadas para promover a flexibilização da administração pública, em referência às propostas da reforma do Estado empreendida nos governos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998; 19992002). Tais propostas, ideologicamente defendidas pelos proponentes da reforma como uma das condições para o aumento da eficácia e da eficiência dos serviços públicos, previam que o Estado transferisse para o setor privado as atividades que pudessem ser controladas pelo mercado.

A concessão se diferencia dos tradicionais convênios estabelecidos na educação infantil, pelo fato de que no convênio, as duas partes têm o mesmo objetivo; no caso, o atendimento educacional. Já, na Concessão, o interesse das duas partes é diverso: o objetivo do poder público é o atendimento educacional à população; para a instituição privada, o objetivo é a obtenção de lucro (BRASIL, 1993). Porém, Di Pietro (2011, p. 154) salienta que, tanto na parceria público-privada quanto no convênio, a lógica utilizada é a mesma: “delegar à entidade privada a execução de serviço público”, ou seja, privatizar o serviço público. Para sintetizar as similaridade e diferenças entre os dois Programas de subvenção municipal apresentados, elaboramos um quadro com suas principais características. 152


EM TEMPOS DE GOLPE

Quadro 1: Programas Bolsa Creche e Pró-Creche Bolsa Creche

Pró-Creche

Criação (Lei)

2003

2009

Normatização

Termo de Concessão

Ampliação de oferta de vagas para crianças de 0a 3 anos

Recursos disponíveis

1% do recurso da educação municipal

5% do recurso da educação municipal

Tipo de instituição

Privadas com e sem finalidade lucrativa

Privadas com finalidade lucrativa

Critérios de ingresso de alunos

-Ser residente no município; -Pais estarem empregados; -Não possuir renda superior a 4 (quatro) salários mínimos

- Ser residente no município; -Pais estarem empregados, ou aqueles desempregados devem comprovar a falta de recursos para cuidar de seus filhos; - Estar em lista de espera na escola pública.

Vagas subvencionadas

1156

760

Vagas em escolas públicas

8864 (2011)6

650 (2013)7

Número de instituições

15 (2012)

8 (2013)

Evolução das matrículas subvencionadas

Ampliação de 4.524% (20072012)

Ampliação de 90% (2009-2013)

Fonte: Elaborado pelas autoras.6 7

O quadro demonstra que diversos aspectos são semelhantes nos Programas, mas isto não acontece em todos os aspectos, demonstrando que o município de Araras, trouxe inovações a partir do programa original.

Algumas Considerações Entendemos que, nas últimas décadas, o Brasil vem legitimando em seu aparato legal: avanços no entendimento sobre o que seja a infância, em como entender a criança e oferecer-lhe garantias institucionais para que se assegure, na prática social, o direito desta a ter seu desenvolvimento integral garantido por meio de consequente atendimento educacional, pedagógico (ANGOTTI, 2010). 6 Número de Matrículas nas creches e pré-escolas públicas. 7 Número de Matrículas nas creches públicas.

153


PÚBLICO X PRIVADO

Ao mesmo tempo, as legislações abrem oportunidades e incentivam o aumento de iniciativas de parcerias público-privadas, que vêm se mostrando como estratégias privatizantes que sucateiam uma das parcelas mais frágeis da educação brasileira: a Educação Infantil. Consequentemente, “[...] hoje corre-se o risco de perdas de direitos conquistados e adquiridos com muita luta em prol da infância” (ANGOTTI, 2010, p. 16). Os Programas Bolsa Creche e Pró-Creche, aqui analisados, mostram a transferência de responsabilidade educacional do poder público para o a iniciativa privada, injetando recursos públicos no mercado, financiando sua expansão e fortalecimento na área educacional. Para Di Pietro (2011, p. 08) privatização em sentido amplo é representada pela “concessão de serviços e de obras públicas e os vários modos de parceria com o setor privado, inclusive a parceria público-privado”. Consideramos, assim, que os dois Programas de parceria público-privadas apresentados neste trabalho se caracterizam como uma estratégia privatizante na área educacional, a qual segue as propostas neoliberais, expandidas a partir de 1990 no Brasil. Segundo Adrião (2011), o movimento de privatização aprofundou-se na educação pública brasileira, com a elaboração do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (1995) e sua dita publicização. Adrião (2011, p. 7) salienta que “[...] a gestão pública tem sido objeto de profundas alterações justificadas primeiramente pela disseminação de uma opção ideológica segundo a qual o setor privado seria o padrão de eficiência e de qualidade a ser seguido e perseguido”. Entretanto, como pode ser observado nos municípios de Araras e Limeira, essa ideologia não condiz com a realidade, pois são as escolas públicas que ofertam melhores condições de atendimento quan154


EM TEMPOS DE GOLPE

do comparadas com escolas particulares subvencionadas (COSTA, 2014; OLIVEIRA, 2013) . Silva Júnior e Sguissardi (2001, p. 119) ressaltam que o Brasil, nesse movimento de reforma do Estado, passou de interventor (estruturador) “[...] à condição de Estado Gestor, que se desvincula de muitas de suas funções específicas tradicionais, mormente no setor de serviços, e as transfere total ou parcial para o mercado”. O Programa Bolsa Creche e Pró Creche são exemplos desse movimento, no qual o poder público se desresponsabiliza por parte considerável do atendimento da educação infantil, somente se comprometendo a repassar recursos, supervisionar e apoiar as instituições particulares se necessário. Montaño (2005), salienta que com a privatização do ensino, há a perda de direitos dos trabalhadores da educação, historicamente proclamadas, resultante da flexibilização da contratação de funcionários. Por a contratação dos funcionários das escolas subvencionadas aqui estudadas serem responsabilidade da instituição privada, ou seja, guiadas e pertencerem a lógica do mercado, lucrativa, a instituição procura aumentar sua mais-valia, reduzindo os salários, aumentando a quantidade de funções por profissional, aumentando o número de horas trabalhadas e, assim, precarizando as condições de trabalho dos mesmos (COSTA, 2014). Com isso, concordamos com Montaño (2005, p. 26) quando ele afirma que esse “projeto neoliberal constitui uma radical ofensiva contra as conquistas históricas dos trabalhadores”. A abertura do Estado para as conquistas de espaço pelo mercado atinge “atividades geradoras de benefícios que não podem ser comercializados” (MORAES, 2000, p. 12), mas que sustentam e alavancam as estratégias e as bases do sistema capitalista, sendo que sem que percebamos a lógica privada, vem se naturalizando a cada dia em 155


PÚBLICO X PRIVADO

nosso meio, ao ponto de que quando se atentara respeito, perceber-se-á que os “[...] dogmas legitimados pela vaga neoliberal [...] nos dirigem sem que o saibamos”, minimizando os direitos sociais historicamente conquistados e tornando a privatização comum em nosso meio, sem força de reivindicação. Salientamos então, que a expansão do privado sobre o público, não se faz somente em busca de lucros financeiros, mas também de poder de decisão dentro do âmbito público. Costa (2014, p. 278) ao analisar os efeitos do processo de privatização em curso na educação Ararense, declara que o aumento do número de atendimento de alunos na educação infantil não vem sendo acompanhado qualitativamente pelas condições de atendimento. Onde se observa, duas condições de atendimento distintas para os mesmos alunos “[...] sendo que somente uma delas garante o direto da criança de 0 a 3 anos, aquela pública, gratuita e de qualidade, ou seja, aquela ofertada na rede municipal de ensino”. Segundo as legislações que sancionam os Programas Bolsa Creche e Pró-Creche, os recursos utilizados em seu financiamento correm por conta de dotações orçamentárias próprias vinculadas a educação municipal. Entretanto, de acordo com a Constituição Federal de 1988, com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996, as escolas de educação infantil com finalidade lucrativa não estão habilitadas a pleitear recursos públicos (OLIVEIRA, 2007), nos deparamos, então, com uma contravenção legal. Ainda no caso do Programa Pró-Creche de Araras, conforme Costa (2014), as vagas compradas pelo poder público de instituições privadas stricto sensu, vem sendo vinculadas no censo escolar como matrículas advindas de instituições comunitárias. Sabendo que o Fundeb autoriza 156


EM TEMPOS DE GOLPE

que seus recursos sejam repassados para instituições privadas, mas somente para aquelas sem finalidade lucrativa, entendemos que o município vem buscando subterfúgios para captar maiores aportes financeiros advindos do Fundeb, pois com tal manobra, o poder público adéqua as matrículas advindas do Programa Pró Creche a receber recursos do Fundo. Tendo tais colocações, concordam com Freitas (2012, p.386) sobre o fato de que recursos públicos devem ser investidos nas escolas públicas, pois é nela que estão garantidos efetivamente uma verdadeira democratização do ensino de qualidade, com expansão qualitativa e garantia de direitos da população à educação. “Transferir recursos para a iniciativa privada só piora as escolas públicas” e precariza o atendimento a população.

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PÚBLICO X PRIVADO

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EM TEMPOS DE GOLPE

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PÚBLICO X PRIVADO

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EM TEMPOS DE GOLPE

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PÚBLICO X PRIVADO

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EM TEMPOS DE GOLPE

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Nota 1/2016

A APROVAÇÃO DA PEC 241 SIGNIFICA ESTRANGULAR A EDUCAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA E TORNAR LETRA MORTA O PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO 2014-2024

Em 25 de junho de 2014, foi sancionado o Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024, sem qualquer veto e após um longo processo de negociação, tanto no parlamento quanto na sociedade brasileira. Nas palavras do Deputado Henrique Eduardo Alves, então presidente da Câmara dos Deputados: O Plano Nacional de Educação (PNE), Lei nº 13.005/2014, é um instrumentode planejamento do nosso Estado democrático de direito que orienta a execuçãoe o aprimoramento de políticas públicas do setor. Neste novo texto,fruto de amplos debates entre diversos atores sociais e o poder público, estãodefinidos os objetivos e metas para o ensino em todos os níveis – infantil, básico e superior – a serem executados nos próximos dez anos. (BRASIL, 2014, p.7) E complementa: O Plano Nacional de Educação é uma lei viva, a ser lida, revisitada e, principalmente, observada. O seu cumprimento é objeto de monitoramentocontínuo e de avaliações periódicas realizadas pelo Ministério da Educação(MEC), pelas comissões de educação da 164


EM TEMPOS DE GOLPE

Câmara e do Senado, pelo ConselhoNacional de Educação (CNE) e pelo Fórum Nacional de Educação. (BRASIL, 2014, p.7) Como ressalta Martins (BRASIL, 2014) este é o nosso segundo PNE aprovado por lei e vem fortalecido pelas mudanças feitas no art. 214 da Constituição Federal através da Emenda Constitucional (EC) nº 59/2009. Segundo o Consultor Legislativo, a nova redação melhor qualificou o papel doPNE, ao estabelecer sua duração como decenal – no texto anterior, o planoera plurianual – e aperfeiçoar seu objetivo: articular o sistema nacional deeducação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas eestratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimentodo ensino, em seus diversos níveis, etapas e modalidades, por meiode ações integradas das diferentes esferas federativas. (BRASIL, 2014, p. 9) Em particular, esta emenda à CF/88 incluiu o inciso VI no art. 214 que determinou oestabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto no PNE. Como se sabe, a ausência dessa determinação foi um dos motivos alegados pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso para vetar a meta de investimento de 7% do PIB de recursos públicos em educação pública prevista no PNE 2001-2011 (lei nº 10.172/2001) Pois bem, o PNE 2014-2024, verdadeiro consenso no âmbito da sociedade brasileira, definiu para a década iniciada em 2014 um conjunto de metas de ampliação do atendimento e de melhoria da qualidade, todas com forte impacto no financiamento da educação, como se lembrará a seguir.Por ter clareza disso que, na meta 20, o legislador estabeleceu aampliação dos gastos públicos em educação para 10% do PIB. 165


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A tabela 1, a seguir, faz uma síntese das metas de maior impacto no atendimento. Tabela 1 - Metas Ampliação de Matrículas do PNE com Maior Impacto Econômico Metas do PNE de Ampliação de Matrículas com Maior Impacto Financeiro

Situação Anual

Meta PNE (2024)

Demanda Estimada de Vagas (milhões)

Ampliação do atendimento na faixa de 0 a 3 anos

23,2%

50%

3,1

Obrigatoriedade na faixa de 4 e 5 anos

81,4%

100%

1,4

Obrigatoriedade na faiza de 6 a 14 anos

98,4%

100%

0,6

Obrigatoriedade na faixa de 15 a 17 anos

84,3%

100%

1,5

Ampliação da escolaridade média da população (18 a 29 anos)

9,8 anos

12 anos

14

Ampliação da matrícula em tempo integral na educação básica

13,5%

25%

5,8

Atendimento às crianças com deficiência (4 - 17 anos)

85,8%

100%

6,3

Alfabetização de todos os brasileiros com 15 anos ou mais

91,5%

100%

13

Reduzir à metade o analfabetismo funcional (15 anos ou +)

29,3%

15,4%

14

Ampliação da educação profissional técnica de nivel médio

1,6 milhões

4,8 milhões

3,2

Ampliação da EJA integrada à educação profissional

2,8%

25%

0,4

Elevar a taxa bruta de matrícula na educação superior

30,3%

50%

4,8

* Ano de referência para a maioria das metas: 2013 ou 2014. Fontes: INEP (PNE em movimento), para as colunas 2 e 3; e PNAD e Censo Escolar para a coluna 4.

166


EM TEMPOS DE GOLPE

A síntese apresentada na Tabela 1, mostra com clareza os desafios que se colocam ao país. Em etapas e modalidades tais como creches, Educação Especial, Ed. Profissional e Educação Superior, todas com elevado custo por aluno, há uma necessidade superior a 17 milhões de matrículas. Somam-se a esses, os desafios da Educação de Jovens e Adultos, uma modalidade que, antes de mais nada, reflete os efeitos de um sistema educacional que sempre negou uma educação de qualidade, quando não uma educação qualquer, aos milhões de trabalhadores e seus filhos. Só em EJA, estamos falando de um desafio de cerca de 30 milhões de brasileiros com direito a concluir seu ensino fundamental e médio e a obter uma formação profissional técnica. Só o desafio da escolaridade obrigatória de 4 a 17 anos, a ser assegurada já neste ano de 2016, implica em matricular na educação básica mais 3,5 milhões de estudantes. Como incluir esses novos alunos nas redes estaduais e municipais de educação básica, que vivem dos recursos do Fundeb, que têm sofrido queda real desde 2013, sem um aumento da contribuição federal ao fundo? Negar novos recursos da União ao Fundeb significa uma inclusão perversa, fazendo com que mais alunos compartilhem de um bolo de recursos que só tende a cair, como se mostrará mais adiante. Até aqui, falou-se dos desafios da quantidade, mas restam aqueles referentes à melhoria da qualidade do ensino, sem os quais, como já se disse, é impossível o acesso com garantia de conclusão e aprendizado. A Fineduca e a Campanha, historicamente, têm criticado o uso do desempenho dos alunos no IDEB, PISA, ou ENEM, como indicadores de qualidade da escola onde estudam. Isso porque, pesquisas no mundo todo mostram que 70% do desempenho dos estudan167


PÚBLICO X PRIVADO

tes em exames são explicados por fatores extraescolares, tais como renda e escolaridade dos pais e desigualdade no acesso aos bens culturais de um país. Contudo, para o objetivo dessa nota vale resgatar os valores das mensalidades das escolas privadas com melhores notas no Enem e compará-los com o que se gasta nas redes públicas do país. O que se constata? Em 2011, a maior nota do Enem foi do colégio Objetivo Integrado, que não é dos mais caros da rede privada. Sua mensalidade era de R$ 1.802,00. No mesmo ano, o valor propiciado pelo Fundeb aos alunos da rede pública de São Paulo foi inferior a R$ 240,00 por mês.E aqui se está considerando que todo o recurso do Fundeb chega à escola e ao aluno, o que, como se sabe, não ocorre, uma vez que parte desses recursos é destinada ao pagamento de aposentados, à manutenção dos órgãos centrais das secretarias de educação; sem falar naquilo que é desviado. A se considerar as escolas frequentadas pela classe média alta vai se constatar que o valor de uma mensalidade corresponde ao que se gasta durante todo o ano com um aluno da rede pública; isso falando de São Paulo, o estado mais rico da federação. Então como dizer que dinheiro não faz diferença? A Coreia do Sul, sempre citada como exemplo de qualidade, gasta, por aluno, três vezes mais que o Brasil; a Finlândia, quatro vezes mais. Elemento central da qualidade da educação, mostram, também, todos os estudos, é a qualidade dos professores. Bons professores fazem toda a diferença. O Brasil possui mais de dois milhões de professores e são formados, anualmente, mais de 250 mil licenciados. Portanto não há falta de potenciais bons professores no Brasil. O que falta é atratividade da profissão. O PNE dedica quatro metas à valorização dos profissio168


EM TEMPOS DE GOLPE

nais da educação (15,16, 17 e 18) determinando que todos tenham formação em nível superior obtido na área em que lecionam (em 2013 eram apenas 50,6%) com um plano de carreira adequado. Define ainda que, até 2023, 50% dos professores possuam pós-graduação e que, até 2020, os profissionais do magistério da rede pública tenham seu rendimento médio equiparado àquele dos demais profissionais com nível de formação equivalente.Considerando que, nessa data, todos deverão possuir nível superior, isso implicaria uma ampliação entre 60 e 90% dos valores atualmente praticados. Como atingir essa meta sem recursos novos para educação, considerando que, de cada cem reais gastos com educação, 85 são destinados ao pagamento de profissionais? Por fim, restam as metas e estratégias que relacionam diretamente a qualidade com seu custo e que se consolidam na meta 20, a única que pode viabilizar todas as outras. E aqui entra o CAQi (Custo Aluno-Qualidade inicial), estratégia central para assegurar a todos os brasileiros uma escola com padrões básicos de qualidade. Hoje, o valor recebido no âmbito do Fundeb pelos estados e municípios mais pobres não é estabelecido por qualquer critério de qualidade, mas tão somente pelo grau de pobreza do ente federado e da complementação da União de, no mínimo - mínimo que vira máximo - um montante correspondente a 10% dos valores que o conjunto de estados e municípios aportam ao fundo. A Tabela 2 mostra a distância que o valor mínimo do Fundeb se encontra do CAQi, que foi aprovado, em 2010, pelo Conselho Nacional de Educação e, até hoje, não homologado pelo MEC.

169


PÚBLICO X PRIVADO

Tabela 2 - A distância entre o Fundeb e o CAQi

170

Critérios para o CAQi

CAQi (% PIB per capita)

CAQi (R$)

Valor Mínimo do Fundeb

CAQi/ Fundeb

I - Creche pública em tempo integral:

CAQi (Parec. CNE/CEB nº 8/2010)

39,9

10.938,06

3.561,83

3,07

II - Creche pública em tempo parcial:

Fator Fundeb sobre CAQi

30,0

8.413,89

2739,87

3,07

III - Creche conveniada em tempo integral:

Fator Fundeb s/ Caqi Creche T Int.

35,5

9.943,69

3013,85

3,30

IV - Creche conveniada em tempo parcial:

Fator Fundeb s/ Caqi Creche T Int.

24,0

6.731,11

2191,89

3,07

V - Pré-Escola em tempo integral:

Fator Fundeb S/CAQi pré-escola

19,6

5.505,49

3561,83

1,55

VI - Pré-Escola em tempo parcial

CAQi (Parec. CNE/CEB nº 8/2010)

15,1

4.234,99

2.739,87

1,55

VII - Anos iniciais do ensino fundamental urbano

CAQi (Parec. CNE/CEB nº 8/2010)

14,4

4.038,67

2.739,87

1,47

VIII - Anos iniciais do ensino fundamental no campo

CAQi (Parec. CNE/CEB nº 8/2010)

23,8

6.675,02

3.150,85

2,12

IX - Anos finais do ensino fundamental urbano

CAQi (Parec. CNE/CEB nº 8/2010)

18,2

3.954,53

3.013,85

1,31

X - Anos finais do ensino fundamental no campo

CAQi (Parec. CNE/CEB nº 8/2010)

18,7

5.104,43

3.287,84

1,55

XI - Ensino fundamental em tempo integral

Fator Fundeb sobre CAQi Anos Iniciais

14,5

5.250,27

3.561,83

1,47

XII - Ensino médio urbano

CAQi (Parec. CNE/CEB nº 8/2010)

18,9

4.066,71

3.424,83

1,19

XIII - Ensino médio no campo

Fator Fundeb s/Caqi E Médio

18,9

5.286,73

3.561,83

1,48

XIV - Ensino médio em tempo integral

Fator Fundeb s/Caqi E Médio

18,9

5.286,73

3.561,83

1,48


EM TEMPOS DE GOLPE

XV - Ensino médio integrado à educação profissional

Fator Fundeb s/Caqi E Médio

28,8

5.286,73

3.561,83

1,48

XVI - Educação especial e AEE

CAQi (2x CAQi Anos Iniciais

23,8

8.077,33

3.287,84

2,46

XVII - Educação indígena e quilombola

(CAQi Campo Anos Iniciais)

23,8

6.675,02

3.287,84

2,03

XVIII - Educação de jovens e adultos com avaliação no processo

(CAQi Anos Iniciais)

14,4

4.038,67

2.191,89

1,84

XIX - Educação de jovens e adultos integrada à educação profissional de nível médio com avaliação no processo

(=Ensino Médio Integrado à educação Profissional)

18,9

5.286,73

3.287,84

1,61

XX - Pré-Escola conveniada Tempo Integral

Pré-Escola Integral

24,0

6.731,11

3.561,83

1,89

XXI - Pré-Escola Conveniada Tempo Parcial

Pré-Escola Parcial

19,6

5.505,49

2.739,87

2,01

Já a Tabela 3 indica de quanto deveria ser o complemento da União ao Fundeb para que o CAQi fosse assegurado. Cabe lembrar que segundo PNE 2014-2024 o CAQi já deveria estar em plena vigência a partir de junho deste ano de 2016. Tabela 3 - A Demanda de Recursos da União para Viabilizar o CAQi(R$ milhões) Recursos Necessários para Garantir o CAQi

Recursos Previstos no Âmbito do Fundeb (2016)

Complemento da União Previsto (2016)

Complemento Necessário para o CAQi

RR

630

685

0

0

AP

957

864

0

93

AC

1.264

951

0

313

DF

2.075

1.748

0

327

RO

1.904

1.454

0

450

TO

1.826

1.304

0

522

171


PÚBLICO X PRIVADO

SE

2.062

1.501

0

561

MS

2.889

2.154

0

735

ES

3.721

2.821

0

901

RN

3.242

2.069

0

1.173

GO

5.351

4.156

0

1.195

MT

3.659

2.362

0

1.297

PB

3.868

2.246

181

1.622

AL

3.564

1.855

378

1.709

SC

6.424

4.695

0

1.729

PI

3.706

1.877

456

1.829

RS

9.395

7.723

0

1.672

AM

4.913

2.663

525

2.250

PR

10.423

7.670

0

2.754

RJ

11.496

8.614

0

2.881

PE

8.341

4.830

505

3.512

CE

8.538

4.067

1.342

4.471

MA

9.236

2.946

2.810

6.290

MG

18.143

12.087

0

6.056

PA

10.265

3.906

2.608

6.360

SP

38.252

31.407

0

6.845

BA

15.023

6.976

2.502

8.046

Soma

191.166

125.631

12.563

65.535

% do PIB (2015)

3,238

2,128

0,212

1,110

Fonte: Simulação da Fineduca a partir de dados do FNDE e do valor do CAQi.

Os dados da Tabela 3 indicam que, para viabilizar o CAQi, a complementação da União deveria sair dos atuais 0,212% do PIB para 1,11% do PIB. Não se pode deixar de denunciar que a União, cuja receita de tributos é superior a 17% do PIB, contribua com apenas 0,22% do PIB para o Fundeb, principal mecanismo e financiamento da educação básica, o que corresponde 1,3% de sua receita líquida de tributos. Nesse sentido, preservar a complementação da União da PEC 241 terá um efeito muito pequeno, dada a sua pequena participação. De acordo com o PNE, e respeitando o CAQi, a União deveria estar complementando o fundo 172


EM TEMPOS DE GOLPE

com um valor 5 vezes maior que o atual.

O mito do crescimento exagerado dos gastos com educação Uma das justificativas para a PEC 241 seria o enorme aumento dos gastos públicos. Ora os dados apresentados no Gráfico 1(abaixo) indicam que, em relação ao PIB, os gastos educacionais apresentaram um crescimento de 2006 a 2013, mas que está longe de ser um crescimento exorbitante e praticamente se estabilizaram a partir de 2010, em um patamar um pouco acima de 5% do PIB que é claramente insuficiente para as demandas que se apresentam para a educação nacional. Gráfico 1 – Carga Tributária x Gasto em Educação

O mais grave, contudo, é que, a partir de 2012, em termos reais os gastos da União com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) só tem caído e devem continuar a cair em 2016, como mostra o Gráfico 2. Vale ressaltar que, de 2012 a 2015, houve uma redução de 15 bilhões de reais nas despesas com MDE. Portanto, congelar os gastos da União no patamar de 2016, significa congelar, por 20 anos, a obrigação da União com os jovens e crianças do Brasil, condenando seu futuro. 173


PÚBLICO X PRIVADO

Gráfico 2 – Evolução dos gastos com MDE da União (R$ bi de 2015)

Fonte: STN

E se olhamos para os Estados e Municípios, a situação também é crítica, pois, como se pode observar pelos dados do gráfico 3, a partir de 2015 os recursos do Fundeb começaram a declinar em termos reais e, com certeza, 2016 representará a pior situação dos últimos anos. Isso em um ano em que todas as crianças de jovens de 4 a 17 anos deveriam estar na escola, conforme estabeleceu a Constituição Federal através da EC 59/2009. Gráfico 3 – Evolução dos valores do Fundeb de 2010 a 2015 (R$ de 2015)

Fonte: FNDE

174


EM TEMPOS DE GOLPE

Os Impactos Diretos da PEC 241 Existem várias formas de se medir o impacto para a educação da PEC 241, e todas elas mostram graves consequências. No Gráfico 4 mostra-se como, na prática, a PEC 241 vai corroendo a maior conquista da educação brasileira que foi a vinculação de um percentual da receita de impostos para a educação, definidos em um mínimo de 18% para a União e de 25% para estados e municípios, introduzido na CF de 1934 e revogados apenas na ditadura do Estado Novo e com o golpe militar de 1964. Pois é exatamente esse o efeito da PEC 241, revogar a vinculação constitucional por 20 anos. Gráfico 4- Efeitos da PEC 241 na vinculação da União

Elaboração: José Marcelino de Rezende Pinto (USP) Obs: Considerando-se um crescimento real da receita de 3% ao ano.

Pelos dados apresentados no Gráfico 4, constata-se que, partindo-se de um percentual de 18% e considerando-se um crescimento da receita real de 3% ao ano, após 5 anos a vinculação já estaria em 16%; após 10 anos, em 13,8% e após 20 anos chegaria a 10,3%, ou seja, uma redução de 43% no índice. A situação aliás pode ser mais grave, pois, em 2015, a 175


PÚBLICO X PRIVADO

União aplicou 23% de sua receita líquida de impostos em MDE, ou seja, cinco pontos percentuais acima do mínimo. Se o atual governo continuar reduzindo os gastos até 2018, quando se iniciaria o congelamento, a queda real de gastos da União pode superar os 50%, o que representaria o colapso da rede federal de ensino, que sofreu forte expansão nos últimos anos. Outra forma de se ver os efeitos da PEC 241 seria um olhar retrospectivo, ou seja, como estaria o gasto da União com MDE se a PEC 241 já estivesse em vigor. Os dados são apresentados na Tabela 4 com base em trabalho técnico feito pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados. Tabela 4 - Efeitos da PEC 241 nos gastos da União com MDE, considerando-se sua vigência a partir de 2010 Gastos com MDE (União) (R$ bilhões correntes) (valores efetivamente aplicados)

Gastos com MDE sob a vigência da PEC 241 (R$ bilhões correntes)

2010

33,7

33,7

2011

39,8

35,7

2012

56

38

2013

53,9

40,2

2014

56,8

42,6

2015

59,4

45,3

2016

59,7*

50,3

Diferença acumulada

73,6

Fonte: Fonte: Estudo Técnico 11/2016. Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da C. dos Deputados, Marcos Mendlovitz Obs: 2016: orçado

A Tabela 4 indica que se a PEC 241 já estivesse em vigor, em 2010, somente o governo federal teria deixado de gastar 73,6 bilhões de reais em manutenção e desenvolvimento do ensino em valores correntes; em valores corrigidos, seriam mais de R$ 89 bilhões que a educação deixaria de receber. 176


EM TEMPOS DE GOLPE

Finalmente, cabe dizer que, muito embora esta Nota Técnica aborde exclusivamente a questão do direito à educação, por ser a área de atuação tanto da Fineduca, quanto da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, é preciso que se vote contra toda a PEC 241/2016, já que ela coloca também sob o teto dos investimentos as demais áreas (como saúde e assistência social, por exemplo), e não há direito mais importante que outro. Outro engodo que se pretende passar é que essa medida representa uma economia geral dos gastos públicos. Na verdade, o gasto público mais daninho para a nação brasileira longe de ser reduzido, aumentará. Trata-se das despesas com juros e encargos da dívida pública que, de 2012 a 2015 foram superiores a 1 trilhão de reais, recursos que, em sua maioria, foram parar no bolso das famílias mais ricas do país que não vivem do suor de seu trabalho, mas da especulação financeira. É importante lembrar que a PEC 241 não congela esses gastos; na verdade libera mais recursos públicos para o seu pagamento.

Referências Brasil. [Plano Nacional de Educação (PNE)].Plano Nacional de Educação 2014-2024: Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que aprova o Plano Nacional de Educação (PNE) e dá outras providências. – Brasília:Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2014.86 p. – (Série legislação; n. 125). Estudo Técnico nº 11/2016. Análise dos efeitos da PEC nº 241 sobre aManutenção e Desenvolvimento do Ensino. Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, Marcos Mendlovitz. Junho/2016. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2016/et11-2016-analise-dos-efeitos-da-pec-no-241-sobre-a-manutencao-e-desenvolvimento-do-ensino>.

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Público x Privado em tempos de golpe  

Publicação da Fundação Lauro Campos, em parceria com a Fineduca. A obra reúne sete artigos escritos por 11 especialistas na área de financia...

Público x Privado em tempos de golpe  

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