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LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIA DE INGRESOS Y EL ROL DEL ESTADO: PRINCIPALES ACIERTOS Y DESAFÍOS Por Gabriela González*

El siguiente ensayo tiene como objetivo analizar al Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, tomado como ejemplo de las políticas de transferencia de ingresos adoptadas en el país, con el advenimiento de una nueva concepción del rol del Estado y de las políticas públicas, desde el año 2003. El mismo es ejemplo de los principales aciertos de este tipo de políticas: el fomento y la promoción de la familia y el empleo (como instrumentos de la reconstrucción de la trama social) y la superación del paradigma de focalización, imperante en la década del ´90, para el tratamiento de los problemas sociales. También muestra dicho Plan, la capacidad de adaptarse al cambiante contexto y de progresar, permitiendo la participación de sus beneficiarios en otro Programa (el Programa Federal de Emergencia Habitacional) con el fin de afianzar sus logros. Por último, nos permite reflexionar sobre los más acuciantes desafíos que no se deberían desatender en el mediano y largo plazo: la grave situación de los jóvenes pobres y la necesidad de alcanzar consensos políticos básicos para asegurar el cumplimiento de los objetivos de inclusión social del nuevo modelo de desarrollo.

Desde el año 2003 se comenzó a abordar de una nueva forma la cuestión social. Luego de una década de implementación sistemática de políticas neoliberales se configuró un panorama social desvastador, reflejado en las cifras de los principales indicadores socioeconómicos: la tasa de desempleo alcanzó el 20,8%, el subempleo el 19,9%, la pobreza el 54,7% y la indigencia el 24,7%. La brecha existente entre los estratos más pobres y más ricos de la población fue del 39,4%, mostrando una regresiva distribución del ingreso.1 ¿Qué fue lo que permitió salir de la grave situación económica, política y social en la cual estaba sumido el país desde la crisis del 2001/2002?: una nueva forma de concebir el rol del Estado y las políticas públicas, y por ende, de encarar las problemática social. Desde el año 2003, se comenzaron a desarrollar e implementar masivamente las llamadas políticas de transferencia de ingresos, las cuales


adoptaron un carácter estratégico central cuyo propósito primordial fue y es atender la situación de la pobreza extrema. Hacia un nuevo modelo de desarrollo: la inclusión social Las políticas de inclusión social son producto de una determinada forma de concebir el rol del Estado y del modelo de desarrollo que se adopta en un país. Desde el año 2003, el Estado en Argentina adoptó un nuevo papel que Daniel García Delgado (2010) caracterizó como activo, presente, promotor, regulador y articulador, radicalmente diferente al llamado “Estado mínimo”, del período neoliberal anterior, que suponía dejar todas las decisiones al mercado y retraerse a sus funciones básicas o elementales (defensa, seguridad, educación, justicia). Este nuevo rol del Estado, activo en lo económico y en lo social, impulsó y activó un nuevo modelo de desarrollo de carácter productivo e inclusivo, con un objetivo de crecimiento económico concebido como estrechamente vinculado al objetivo de inclusión social.2 Desde la implementación de este nuevo modelo de desarrollo, la Argentina registró un fuerte crecimiento económico con un sostenido incremento del PBI (entre 2003 y 2010, según el INDEC, el PBI creció 75%), debido a que el modelo económico promovía el capital productivo y el trabajo, y logró mejorar los indicadores de pobreza, indigencia, desocupación, subocupación y desigualdad social.3 Teniendo en cuenta la meta primordial de inclusión social de todos aquellos argentinos que se encontraban en situación de extrema vulnerabilidad socioeconómica, se adoptaron en el país, durante el gobierno de Nestor Kirchner (y continuado por el actual), los programas de transferencia de ingresos, caracterizados justamente por la búsqueda de una mayor equidad y participación en el ingreso de la mayor cantidad de argentinos posible, poniendo el foco en los sectores más excluidos, sumidos en la pobreza extrema.


Aciertos y desafíos del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados El Plan Jefes y Jefas de Hogar resulta un buen ejemplo de los principales aciertos de las políticas de transterencia de ingresos, del carácter evolutivo que éstas pueden y deben tener para adaptarse a los cambios políticos, económicos y sociales, y de los más acuciantes desafíos que no se deben desatender en el corto y mediano plazo para continuar acercándose al cumplimiento de los objetivos de crecimiento económico e inclusión social del nuevo modelo de desarrollo. El Plan Jefes y jefas de Hogar Desocupados (PJJH) fue creado durante el gobierno interino de Eduardo Duhalde en el año 2002, dentro del marco de la declaración de la emergencia alimentaria, ocupacional y sanitaria y estuvo dirigido al desocupado/a responsable de una familia en su condición de Jefa o Jefe de Hogar con hijos menores de 18 años a cargo, hijos discapacitados sin límite de edad a cargo y a los jefes de hogar cuya cónyuge, concubino o cohabitante se encuentre en estado de gravidez, no pudiendo ser beneficiario del Plan aquel desocupado que se encuentre participando al mismo tiempo en algún otro programa de empleo (nacional, provincial o municipal), ni quienes perciban prestaciones previsionales y pensiones no contributivas. Todo beneficiario titular percibía entonces una suma mensual de $150 (en forma directa e individual) y a cambio debía realizar contraprestación para la cual debían tener una dedicación horaria diaria no inferior a cuatro horas, ni superior a seis. No es el objetivo aquí analizar en forma exaustiva las características del Plan ni centrarse en las críticas o errores que muchos (funcionarios, académicos, analistas políticos, etc.) le atribuyen, pues este trabajo se centrará en lo que considero los aspectos positivos más sobresalientes del mismo y los desafíos mas urgentes a ser tratados. El empleo y la familia como ejes de la reconstrucción de la trama social


Con más de la mitad de la población sumida en la pobreza extrema, con miles de personas en situación de indigencia, desempleo y precariedad laboral, junto con una acuciante desigualdad, la sociedad argentina mostraba, para el año 2002/03, un escenario propicio para la manifestación de múltiples escenas de violencia y conflicto social agudo. El PJJH adoptó en este contexto un carácter central para el nuevo gobierno asumido en año 2003, cuyo objetivo de asegurar un ingreso mínimo a las familias carenciadas para poder cubrir sus necesidades mas elementales y a la vez motivarlas a cumplir con la obligación de la asistencia escolar y de salud de los menores a cargo (uno de los requisitos necesarios para ser beneficiarios del Plan), abogó por la revalorización, protección y promoción de la institución de la FAMILIA, como aspecto fundamental para impulsar la integración social, el desarrollo pleno de todos sus miembros (en cuanto a la salud, la calidad alimentaria, la educación y la autopercepción de ciudadanos provistos de derechos) y la inclusión social. Este objetivo se expresó claramente en las declaraciones hechas desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (el cual forma parte de las autoridades de aplicación del Plan): “No son los individuos aislados quienes se encuentran afectados por la pobreza sino el grupo familiar es el que sufre las consecuencias de una situación social desfavorable. La familia, junto a la escuela y el trabajo, se constituye como ámbito fundamental para la organización y el desarrollo de la vida en comunidad”. 4 Junto con la valorización y promoción de la familia, como eje central de las políticas sociales, se encuentra la esfera del empleo, entendido éste como un derecho fundamental de la persona, no solo para garantizar la subsistencia de sí mismo y de su familia, sino también como sinónimo de dignidad y como instrumento central para alcanzar las metas de la inclusión. ¿Cómo se vinculó el PJJH al objetivo de la promoción del trabajo genuino, es decir, a la real inclusión social del individuo y su familia a través del acceso al empleo formal?. Digo “real” porque no es mediante un subsidio o una prestación estatal de carácter asistencialista que el sujeto se siente verdaderamente partícipe


de la sociedad y protagonista de su destino y el de su familia, sino que ello se logra mediante el acceso a un empleo de calidad, estable, que le provea un ingreso y cobertura social adecuadas, entre otros derechos. En este marco, desde el año 2003 hasta la actualidad, se implementó el Programa Federal de Emergencia Habitacional, política pública que buscó solucionar la emergencia habitacional y laboral a través de la participación de los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar y desocupados, organizados en forma de Cooperativas de Trabajo específicamente creadas para la construcción de viviendas. Dichas cooperativas debe estár formadas por 16 personas: cuatro desocupados y doce beneficiarios del PJJH, y cada una debe ejecutar cuatro viviendas sociales. Sus integrantes recibirán un pago por el trabajo realizado y serán los primeros beneficiarios del producto final: la vivienda. Aquí el fomento del empleo y la familia resulta evidente. Los beneficiarios del PJJH son incluídos en este otro Programa con el objetivo de que obtengan un ingreso a cambio de su trabajo (a través de las cooperativas), junto con la posibilidad de mejorar sus condiciones habitacionales a través del acceso a una vivienda digna, para el buen desarrollo y progreso de sus familias, en pos de una mejor calidad de vida. Los cooperativistas reciben capacitación en cuanto a los principios y formas de trabajo en un sistema cooperativo así como también en el oficio de la construcción, pudiendo obtener, luego de finalizado el trabajo en el Programa, otro empleo relacionado con lo aprendido. La Federación de Cooperativas de Florencio Varela (FECOOTRAN) es un ejemplo de la inserción en el mercado formal de trabajo que posibilita este tipo de políticas porque fueron contratadas por empresas para construir otros edificios y viviendas, realizar parquizaciones, contrucción y mantenimiento de veredas, etc.5 Existe actualmente un horizonte de recuperación económica y un mejoramiento paulatino de la estructura de distribución del ingreso. La situación de emergencia originaria se ha superado, aunque aún persiste gran cantidad de población sumida en la extrema pobreza, indigencia y precariedad laboral y las condiciones de desigualdad al día de hoy no se han resuelto. Estamos inmersos


en un nuevo contexto político, económico y social y es necesario continuar con la evolución y las modificaciones necesarias de los Planes y Programas de transferencia de ingresos, para adaptarlos a la nueva realidad nacional en pos del logro de los objetivos del modelo de desarrollo productivo e inclusivo adoptado en el país: el crecimiento económico con inclusión social. Otro elemento positivo de las políticas de transferencia de ingresos, ejemplificadas en el PJJH, es la visión integral de los problemas sociales. En la etapa neoliberal de los ´90 se asistía de manera focalizada a los sectores sociales que se sumergían en la pobreza (paradigma de focalización), donde operaba una concepción disociada entre política social y política económica. (María Cristina Ruiz del Ferrier y Jorge Tirenni, 2006). Mientras se desmantelaba el Estado y se producía la apertura económica y la desregulación de la economía, en el plano social se trataba de contener a los cada vez más pobres y excluídos con paliativos, planes dirigidos a situaciones particulares o parciales que no tenían en cuenta el largo plazo ni las reales dimensiones de los problemas sociales. La promoción de la familia y del empleo de calidad, la reconstrucción de los lazos sociales mediante la asistencia a los grupos socioeconómicamente más vulnerables -los niños (Asignación Universal por Hijo Para Protección Social, Plan Nacional de Seguridad Alimentaria), los ancianos (pensiones no contributivas), los desocupados (Plan “Manos a la obra”), etc.-, teniendo en cuenta el mediano y largo plazo, han permitido alcanzar importantes mejoras sociales en busca de un país más igualitario y equitativo. A modo de propuesta ¿Qué retos o desafíos actuales deberán enfrentar las políticas de transferencia de ingresos para no desviarse del mencionado objetivo de crecimiento económico con inclusión social, imperante desde el año 2003?. Hay dos cuestiones a tener en cuenta en el mediano y largo plazo, la primera de las cuales ha sido motivo de debate y reflexión entre los principales referentes académicos y sociales de la actualidad: la situación de los jóvenes de entre 16


y 24 años que no estudian ni trabajan, que viven en un constante estado de “ausencia de futuro” que los hace propensos a caer en el flajelo de la drogadicción y la delincuencia. El desarrollo e implementación de políticas públicas dirigidas a este grupo social, que busquen la pronta mejora de la situación de los jóvenes en cuanto al acceso a la educación (poniendo hincapié en la reducción de los niveles de deserción escolar) y al aprendizaje de un oficio que les permita acceder a un trabajo digno, se logrará con medidas tales como la generación de ámbitos educativos específicos que les permitan adquirir los conocimientos básicos y prácticas en los diferentes oficios, así como también incentivar la oferta de trabajo promoviendo (desde el Estado) el desarrollo de actividades en distintas empresas que empleen jóvenes, para que adquieran la experiencia laboral necesaria con opción a un contrato futuro. Existirán seguramente muchas maneras de cumplir este objetivo de inserción laboral y social de los jóvenes sin futuro, si se cuenta con la necesaria voluntad política por parte de los gobernantes. Sobre esto último surge el otro desafío: lograr la capacidad de construir consensos y acuerdos mutuos entre las distintas fuerzas políticas, para cumplir los objetivos de las principales políticas sociales. Los años electorales y las aparentemente irreconciliables diferencias ideológicas, políticas y procedimentales de los principales referentes políticos, hacen peligrar la continuidad de los Planes y Programas destinados a paliar la pobreza extrema, la marginalidad y la exclusión que aún persiste en el país. Se propone entonces, revalorizar un concepto que ha sido rescatado del olvido6 con el advenimiento del nuevo rol del Estado y del modelo de desarrollo productivo e inclusivo adoptado desde el año 2003: la POLÍTICA, concebida como el ámbito generador de espacios para la discusión de propuestas que conduzcan a acuerdos entre los diversos actores políticos y sociales, a fin de lograr consensos en torno a las prioridades de la sociedad. Un acuerdo general entre las distintas fuerzas políticas sobre los lineamientos básicos de las políticas de inclusión social, basado en propuestas


consensuadas de mediano y largo plazo, permitiría darle continuación a los objetivos de desarrollo económico con integración social, para que, sin importar quiénes estén en el gobierno (quién gane las elecciones), se pueda seguir un “rumbo” fijado de antemano, un “hacia dónde queremos ir” como país. *Gabriela González es Licenciada en Ciencia Política (UBA). Además realizó dos posgrados en FLACSO: “Gobernabilidad Democrática y Construcción de Escenarios Prospectivos” y el “Diploma Superior en Gestión y Control de Políticas Públicas”. El presente artículo obtuvo el Primer Premio del Concurso de Ensayos “Alberto Methol Ferré”, coorganizado por la COPPPAL y la Fundación para la Democracia y la Participación (FUDEPA). Entrecomillado: “Este nuevo rol del Estado, activo en lo económico y en lo social, impulsó y activó un nuevo modelo de desarrollo de carácter productivo e inclusivo, con un objetivo de crecimiento económico concebido como estrechamente vinculado al objetivo de inclusión social”. “Junto con la valorización y promoción de la familia, como eje central de las políticas sociales, se encuentra la esfera del empleo, entendido éste como un derecho fundamental de la persona, no solo para garantizar la subsistencia de sí mismo y de su familia, sino también como sinónimo de dignidad y como instrumento central para alcanzar las metas de la inclusión”.

1

Datos del INDEC con respecto al año 2002 y en base a la EPH. Siguiendo a Daniel García Delgado (2010) este modelo se sustenta desde lo económico, ambiental y desde lo social, porque no sirve un Estado rico y un pueblo pobre. Por esto el carácter productivo del nuevo modelo de desarrollo, basado en el fomento de la economía real, el mercado interno, las exportaciones con mayor valor agregado y el empleo de calidad, va de la mano del carácter inclusivo, que no hace referencia solo a la política social sino a la articulación entre lo económico y lo social para lograr un modelo de desarrollo “para todos”, teniendo en cuenta el mediano y largo plazo. 2

3 Con respecto a la pobreza, al finalizar el primer semestre del año 2010 (según el INDEC), el índice retrocedió al 12% y la indigencia también bajó al 3,1%. En cuanto al mercado laboral, ese crecimiento sostenido contribuyó al aumento de la demanda de empleo reduciendo la tasa


desempleo al 7,9. Hay que considerar que organismos privados ubican a la pobreza, con algunos dígitos de diferencia, en un 30% e igualmente registran diferencias en cuanto a los demás indicadores con respecto a los del cuestionado organismo oficial. 4

http://www.desarrollosocial.gov.ar/

5

Esta Federación trabajó para una empresa mexicana: ELECTRA, y se ha convertido en la actualidad en una pequeña PyME. 6

Durante el período neoliberal, se pretendió subsumir la política a la lógica del mercado y se forzó negativamente la relación entre política y sustentabilidad social, ya que se buscaba legitimar la democracia política pero escindida de lo económico y aceptando las proposiciones económicas de la ortodoxia. (García Delgado, 2010).


Articulo ganador 1º Concurso de Ensayos "Alberto Methol Ferré"